時間：2023-06-05 09:55:12
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇湖南省計劃生育條例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
計劃生育是一項功在當代、利在千秋的基本國策，也是一個民族社會文明程度的重要標準。因為它與人口的發(fā)展、素質(zhì)的提升、社會的進步息息相關(guān)，所以，各級政府更是將計劃生育加上了“一票否決”的砝碼。近年來，隨著外出務(wù)工人員的增加，使計劃生育的流通管理增加了無形的困難。為了既便于規(guī)范管理，更為了廣大群眾了解計劃生育的法律法規(guī)及辦證程序，讓大家享有生育權(quán)利的同時，履行計劃生育的義務(wù)。特將計劃生育有關(guān)政策宣傳如下：
1、流動人口婚育證明的辦理程序：凡男滿18-55周歲、女滿15-49周歲的外出流動人員，外出前必須準備近期一寸的免冠照片到村計生專干處領(lǐng)取并填好申請表，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生服務(wù)所參加孕檢，落實有效的節(jié)育措施。
2、一孩生育證的辦理程序：夫妻雙方持戶口本、身份證、結(jié)婚證及兩寸兩張合影彩照，到縣計生服務(wù)站接受孕前優(yōu)生健康檢查，妻子做孕檢婦檢。
3、再生育證的申請流程：要求再生育一個子女的夫妻，應(yīng)當在懷孕前提出辦理生育證的申請，到縣計生服務(wù)站接受孕前優(yōu)生健康檢查，妻子做婦檢、孕檢，縣人口計生局通過審核調(diào)查，在15個工作日作出是否符合再生育條件的結(jié)論。
4、獨生子女的申領(lǐng)程序：凡申領(lǐng)獨生子女證并符合一胎生育條件的已婚育齡夫婦，在單胞胎第一孩出生后，準備身份證、戶口薄的原件及復(fù)印件、婚姻狀況證明、子女出生證明或者合法收養(yǎng)子女證明，到村(居)委會領(lǐng)取獨生子女證申請表一式三份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦簽署意見后，發(fā)給《獨生子女證》。
1、農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助對象，應(yīng)是我省同時符合以下條件的合法夫妻：
（1）、本人為農(nóng)業(yè)戶口或界定為農(nóng)村居民戶口。
（2）、1973年以來，沒有違反計劃生育法規(guī)和政策規(guī)定生育。
（3）、只生育了一個子女或兩個女孩。
（4）、1933年1月1日后出生，年滿60周歲。
農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助標準從2012年起，每人每年不低于960元。
2、計劃生育家庭特別扶助對象，應(yīng)是我省城鎮(zhèn)或農(nóng)村居民戶籍且同時符合以下條件的合法夫妻：
（1）、1933年1月1日以后出生。
（2）、女方年滿49周歲。
（3）、現(xiàn)無存活子女或獨生子女被依法鑒定為殘疾（傷病殘達到三級以上）
（4）、計劃生育特別扶助標準從2012年起，獨生子女傷殘的每人每年不低于1320元，獨生子女死亡的每人每年不低于1620元。
認真學習《湖南省人口與計劃生育條例》，進一步完善好村民自治章程。大力宣傳人口和計生法律法規(guī)、政策，引導(dǎo)人民群眾不斷轉(zhuǎn)變生產(chǎn)、生活方式和婚育觀念，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)與和諧農(nóng)村建設(shè)營造良好的人口環(huán)境。
狠抓性別比治理。根據(jù)《湖南省人口與計劃生育條例》相關(guān)規(guī)定，施行非醫(yī)學需要選擇性別人工終止妊娠的，所發(fā)生育證作廢，并不再安排生育。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。利用超生技術(shù)和其他技術(shù)手段為他人進行非醫(yī)學需要的胎兒性別鑒定或者選擇性別的人工終止妊娠的，由縣級以上人民政府人口計劃生育行政部門依據(jù)職權(quán)責令改正，給予警告，沒收違法所得。鎮(zhèn)計生辦會對近兩年持準生證懷孕、生育的對象進行一次全面清理，對孕情無故消失的，要追查到底。對非法進行胎兒性別鑒定和非法中止妊娠的單位和個人要依法從嚴懲處。
近年來，有部分育齡婦女通過買賣使用計劃生育假證明，利用假證明逃避孕檢和“四術(shù)”，以達到違法生育的目的。這種現(xiàn)象嚴重擾亂了生育秩序，影響了計劃生育工作環(huán)境。對此，鎮(zhèn)計生辦決定開展一場打擊買賣使用計劃生育假證明的專項行動，徹底根治計劃生育“假證行為”，凈化計劃生育工作環(huán)境。
目前，全國各地已進入地方計劃生育條例修改高峰期，全面兩孩政策更成為近日密集召開的地方兩會關(guān)注熱點。
截至28日，廣東、湖北、天津、浙江、安徽等11個省份人大常委會已完成地方計生條例修改，明確全面兩孩的具體實施政策。新華視點記者針對全面兩孩落地的幾個焦點問題進行了追蹤。
生育意愿：兩孩生育意愿持續(xù)走低，各種壓力令不少家庭猶豫甚至放棄
生還是不生?這是全面兩孩后很多家庭面臨的選擇。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少省份在公布地方計生條例修改結(jié)果的同時，還詳細公布了全面兩孩 政策實施對當?shù)厣接绊懙念A(yù)測情況。
如廣東省衛(wèi)計委介紹，據(jù)測算和分析，全面兩孩政策實施后，2019年至2020年廣東戶籍人口每年多出生15萬至18萬;2019年可能多出生27萬左右，達到峰值，之后逐年遞減。
湖北省衛(wèi)計委副主任朱惠民表示，按照生育意愿調(diào)查的情況，湖北十三五時期出生人口相比單獨政策下多出生50萬人左右，生育釋放主要集中在2019年至2019年間。
根據(jù)國家衛(wèi)計委此前預(yù)計，全面兩孩實施后，十三五期間每年新增出生人口在300萬人左右，每年出生人口數(shù)量將在1750萬至2100萬人之間。
對于全面兩孩后人口增長的預(yù)測有一個重要參考依據(jù)，就是單獨兩孩政策的落地情況。在單獨兩孩政策實施的第二年，本該出現(xiàn)的出生人口增長卻沒有如約到來。國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)顯示，2019年全國出生人口為1655萬，甚至比上年還少32萬。
而2019年也僅比2019年多出生47萬人。因此全面兩孩實施后，各地實際生育水平能否達到預(yù)期，引發(fā)不少地方兩會代表委員熱議。
國家衛(wèi)計委分析去年出生人口減少的原因，認為是豬年生肖選擇與育齡婦女數(shù)量減少所致。但我個人分析，近年來越來越低迷的生育意愿影響更明顯。浙江省人大代表汪恩峰說，過去生育孩子只求吃飽帶大，現(xiàn)在還希望能養(yǎng)好成才，各種壓力讓家庭對生育兩孩更加猶豫，或者直接放棄。
2019年，全國29個省、區(qū)、市的生育意愿調(diào)查顯示，已有一個孩子的單獨家庭，希望生育第二個孩子的比例約為60%。
國家衛(wèi)計委相關(guān)部門負責人公開表示，單獨兩孩政策落地后，2019年初再對同樣人群做調(diào)查，只有39.6%的人希望生育兩孩。
不僅如此，實際生育行為其實更會遠低于生育意愿水平。山東威海市符合單獨兩孩政策的家庭中，有70%明確表示愿意生育兩孩，但實際申請量不足6%。浙江舟山市《2019已婚育齡群眾生育意愿研究報告》顯示，人們的理想生育數(shù)為1.78，政策生育數(shù)為1.59，而實際生育數(shù)僅為0.96。
河南省人口和計劃生育干部學院教授張原震認為，從單獨兩孩的實施效果來看，80后年輕群體的生育意愿已經(jīng)顯著降低。
產(chǎn)婦權(quán)益：產(chǎn)假相應(yīng)延長，有地方兩孩津貼減少，職場容易受阻
已完成地方計生條例修改的11個省份明確，女方產(chǎn)假在國家規(guī)定的98天基礎(chǔ)性產(chǎn)假基礎(chǔ)上，增加30天至60天，其中四川、寧夏、山東女方產(chǎn)假均增加60天。不過原有一孩晚育、獨生子女獎勵等產(chǎn)假均被取消。
職場女性在生育期間收入是否會減少?不少地區(qū)在修改后的計劃生育條例中明確，增加的產(chǎn)假，工資照發(fā)，福利待遇不變。保證福利待遇不變，主要靠生育保險中的生育津貼來填補產(chǎn)假期間收入減少差額。
業(yè)內(nèi)人士介紹，生育保險包括產(chǎn)檢生育醫(yī)療費用報銷與生育津貼等組成部分。正常繳納生育保險的女性完成生育后，社保部門將根據(jù)其個人生育保險繳費基數(shù)除以30，再乘以產(chǎn)假天數(shù)來計算。比如產(chǎn)前每月工資為5000元，產(chǎn)假為128天，則總共可獲得2.1萬元左右的生育津貼。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，全面兩孩放開后，相比于生育一孩，生育兩孩的產(chǎn)檢生育醫(yī)療費用報銷比例相同，但部分地區(qū)的生育津貼額度卻有所減少。
天津、武漢兩地社保工作人員介紹，兩孩計算生育津貼產(chǎn)假天數(shù)仍只能按98天計算，兩孩增加30天產(chǎn)假是計生部門的政策，社保部門尚未做出具體調(diào)整，因此仍需按原規(guī)定執(zhí)行直至相關(guān)文件正式下發(fā)。這意味著，按照每月繳費基數(shù)5000元標準計算，生兩孩生育津貼要少5000元左右。
兩孩生育數(shù)量增加，生育保險等基金支出額度增加，是否會對社保基金收支產(chǎn)生沖擊?人社部社會保障研究所醫(yī)保研究室副主任董朝暉表示，從近期來看，全面兩孩政策對生育保險基金支出有一定影響，但生育保險基金前期結(jié)存較多，總體上可以承受。
相較于生育兩孩獲得生育補貼額度減少，職業(yè)女性關(guān)注的就業(yè)與晉升等方面的權(quán)利保障，在生育兩孩中所受影響更大。
一位浙江省政協(xié)委員說，他在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有15%受訪女性擔心生育兩孩會導(dǎo)致職位變動或影響職務(wù)升遷，生育加劇原本就存在的隱性就業(yè)歧視。
到底是生還是升?湖南省政協(xié)委員張琳說，生育是社會和家庭賦予女性的職責，因就業(yè)權(quán)利無法得到平等對待，很多女性正面臨著比生第一胎更艱難的抉擇。盡管國家相關(guān)法律法規(guī)保護懷孕及哺乳期婦女的合法權(quán)益，但由于執(zhí)行力度不夠、違法成本低，女性維權(quán)很艱難。
生育政策：生育數(shù)量短期不會放開，基層計生需要生得好管得住
從2019年實施單獨兩孩到啟動全面兩孩，中間間隔僅兩年。因此，計劃生育政策短期是否還會繼續(xù)進行調(diào)整引人關(guān)注。
業(yè)內(nèi)專家表示，判斷生育數(shù)量政策是否需要調(diào)整，總和生育率1.8即一對夫婦平均生育1.8個孩子，或?qū)⒊蔀橹匾獏⒖贾笜恕?/p>
中國人口學會會長翟振武表示，中國并非人口越多越好，也非越少越好，總和生育率維持在1.8左右，是我國人口發(fā)展戰(zhàn)略研究中根據(jù)基本國情確定的目標。
全面兩孩放開后五年內(nèi)總和生育率預(yù)計將有所提高，但此后將隨著受教育程度與城市化水平提升等因素緩慢下降。翟振武說，如果此后總和生育率下降明顯，就可能隨之調(diào)整計生政策，甚至出臺鼓勵生育措施。
多次參與國家人口政策咨詢的南開大學人口與發(fā)展研究所教授原新說，人口政策調(diào)整執(zhí)行成效要有相當長時間才能得出結(jié)論，十三五期間對生育數(shù)量限制的政策調(diào)整可能性不大。
全面放開兩孩并非放開計劃生育。政策外生育三孩、四孩等違規(guī)行為，仍然需要繳納社會撫養(yǎng)費。計劃生育工作仍是基層重要工作內(nèi)容。
國家衛(wèi)計委明確，對人口和計劃生育工作主要目標任務(wù)未完成、嚴重弄虛作假、違法行政造成惡劣影響等情形，實行一票否決。
她，一個普通的鄉(xiāng)村婦女，深邃的目光中顯示出特有的堅毅、執(zhí)著、自信和追求；她，沒有叱咤風云的壯舉，沒有驚天動地的業(yè)績。然而，她卻以一名新時代女性無私奉獻、敢為人先的氣慨，以百折不撓、拼搏進取的精神，在基層計劃生育平凡的工作崗位上作出了不平凡的成績。八年來，她所在村的計劃生育率、孕檢到位率和“四術(shù)”到位率均達到100%；全村無違法生育，人口出生率控制在8‰以下。全村連續(xù)8年被評為鎮(zhèn)“計劃生育工作先進單位”，她本人則年年榮獲各級授予的“優(yōu)秀計生專干”、“計劃生育模范戶”、“十佳村干部”和“優(yōu)秀黨員”等榮譽稱號。她，就是雙峰縣洪山殿鎮(zhèn)雙橋村計生專干熊滿娥。
“寶劍鋒從磨礪出，梅花香自苦寒來”。現(xiàn)年已48歲、學歷并不高的熊滿娥把這兩句話抄錄在案頭，并把它作為座右銘。這位在計劃生育工作崗位摸爬滾打了20多個春秋的農(nóng)村基層干部，在改革開放和社會主義市場經(jīng)濟新形勢下，面對被人稱為當今“天下第一難事”的計劃生育工作，始終牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，常抓不懈地把計劃生育這一基本國策真正落到實處。俗話說“上面千條線，下面一針牽”，身為村黨支部副書記、村婦聯(lián)主任和計生專干的熊滿娥，肩負起一個近20*人大村的計劃生育工作，她自知沒有高度的責任感、扎實的業(yè)務(wù)水平和無私的奉獻精神，是不行的。為了使自己的思想和業(yè)務(wù)政策水平更好地適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，熊滿娥下決心為自己“充電”。多年來，她在緊張的工作之余，積極參加上級舉辦的人口與計生知識業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并利用業(yè)余時間反復(fù)學習了《人口與計劃生育法》、《計劃生育技術(shù)服務(wù)與管理》、《流動人口計劃生育管理辦法》、《湖南省人口與計劃生育條例》等法律法規(guī)以及優(yōu)生優(yōu)育、生殖保健、預(yù)防艾滋病等科普知識。如饑似渴地學習，孜孜不倦地追求，她的視野不斷擴展，知識面不斷拓寬，思想觀念不斷更新，政策水平、工作決策水平和工作能力不斷提高。在千條萬緒、錯綜復(fù)雜的村級計劃生育工作中，充分顯示了運籌帷幄、處變不驚、應(yīng)對自如和創(chuàng)造性地開展工作的能力。熊滿娥在擔任計生專干期間，先后擔任過縣人大代表、縣政協(xié)委員。她緊密結(jié)合本職工作，帶頭履行參政議政和政治協(xié)商、民主監(jiān)督職能，深入計生對象家中開展專題調(diào)查研究，在掌握了大量的第一手材料的基礎(chǔ)上，先后撰寫了《村級計生工作的思考與對策》、《落實基本國策，抓好計劃生育》等10余篇有份量、有見解、有價值的調(diào)查報告、議案和提案，被上級計生部門采納或引起領(lǐng)導(dǎo)重視，產(chǎn)生了良好的效益。與此同時，她積極探索新形勢下人口計生工作的新方法、新途徑，在完善村級計育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，堅持經(jīng)常性地開展計生宣傳咨詢活動。她在村頭建了一塊專用黑板，自撰自編堅持每半月更新一次內(nèi)容，二十年如一日，大張旗鼓地宣傳黨的計生政策、普及計劃生育法律法規(guī)、優(yōu)生優(yōu)育知識和村里少生快富的典型，并定期組織村計生協(xié)會會員利用“學雷鋒活動日”、“三八婦女節(jié)”等契機，在全村免費發(fā)放避孕藥品，義務(wù)為群眾測量血壓和檢查婦科疾病，為群眾提供與計生相關(guān)問題咨詢等，受到全村群眾的交口稱頌。
“搞工作就要搞出點名堂來，要爭創(chuàng)一流成績，爭作一流貢獻”。這是熊滿娥的“口頭禪”。自擔任村專干以來，她忠于職守，愛崗敬業(yè)，自覺帶頭實行計劃生育，并以辛勤耕耘、無私奉獻的精神，為育齡群眾做出了榜樣。作為計生專干，她面對“難事”，迎難而上，履行職責，不辱使命。20年來，起早貪黑，走家串戶，動之以情，曉之以理地做計生對象的思想工作。在“釘子戶”面前，她總是忍辱負重，竭盡全力把工作搞好。石橋組吳根深、潘曉夫婦已生育2個女孩。由于受“重男輕女”等封建觀念的影響，總想生個男孩來延續(xù)香火、傳宗接代，不愿做結(jié)扎手術(shù)。去年春季計生活動中，熊滿娥上門做工作，遭到了一通鋪天蓋臉的謾罵，她不計較個人得失，不厭其煩地連續(xù)12次登門做耐心細致的工作，吳根深夫婦終于被她說得口服心服，最后在熊滿娥的陪護下到鎮(zhèn)計育服務(wù)所實施了女扎手術(shù)。高家組育齡婦女熊益勞，生育一胎女孩后做了上環(huán)手術(shù)。因手術(shù)失效，20*年6月在沒有辦理任何手續(xù)的情況下又懷孕第二胎。熊滿娥得知情況后，多次上門做其家屬的思想工作，并于當年10月趕赴武漢市，將在打工的熊益勞動員回家做了引產(chǎn)手術(shù)。“功夫不負有心人”。熊滿娥堅持以人為本，和風細雨做工作，通過積極引導(dǎo)、教育，幫助群眾轉(zhuǎn)變生育觀念，計劃生育已形成雙橋村群眾的自覺行動。目前該村計劃生育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)齊全，計生活動室、計生臺帳等基礎(chǔ)工作良好。服務(wù)功能得到充分發(fā)揮，全村計劃生育形成了以村為主的工作新格局。20*年前三個季度，全村共出生15人，其中男6人，女9人，上環(huán)9例，女扎6例，流產(chǎn)2例，“四術(shù)”及時率達到100%，計劃生育率達到100%。
作為一名有著20年工齡、12年黨齡的計劃生育“女村官”，熊滿娥堅持寬以待人，嚴于律己。俗話說“打鐵先要本身硬”。多年來，她給自己訂下一條規(guī)矩：凡要求別人做到的，自己首先做到，凡要求別人不做的，自己堅決不做。她牢記入黨誓言，堅持克己奉公，清正廉潔。自覺抵制拜金主義、享樂主義和極端個人主義的侵蝕，嚴格遵守黨紀國法，廉潔自律，從不利用職權(quán)和工作便利謀取個人私利，“常在江邊走，就是不濕鞋”。近5年來，她堅決主動地退還了村民徐某、李某等18戶育齡群眾在計劃生育、婚姻登記等方面所送的禮金、禮品等19次，共計幣2498元，真正體現(xiàn)了一名優(yōu)秀計生專干和“十佳村干部”的一身正氣，兩袖清風的風采，以默默奉獻的精神在人口和計劃生育工作上，為融洽黨群、干群關(guān)系架起了“雙橋”。
為了夯實基層基礎(chǔ)工作，穩(wěn)定低生育水平，確保我區(qū)人口與計劃生育工作責任目標的完成，現(xiàn)根據(jù)半年統(tǒng)計報表和市、區(qū)抽樣調(diào)查情況，對我區(qū)半年來人口計劃的執(zhí)行情況和計劃生育工作形勢分析如下：一、人口與計劃生育指標執(zhí)行情況：
上半年，全區(qū)總?cè)丝跒?20444人，全區(qū)總出生1070人，比去年同期多出生140人，死亡307人，凈增長763人，出生率為4.85‰，比去年同期上升了0.66個千分點，自然增長率為3.46‰,比去年同期增長0.56個千分點。
1．出生情況分析。上半年出生人數(shù)為1070人，其中計劃內(nèi)生育1070人。從報表數(shù)據(jù)看兩鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、五辦上半年計劃生育率均為100％，但從上半年市人口計生委和區(qū)計生局抽樣調(diào)查及舉報調(diào)查的情況來看，違法懷孕、違法生育對象還存在，外出打工流出人員、非婚同居人員和流入人員，這部分人將會沖擊我區(qū)計劃生育率的完成，應(yīng)引起各單位的高度重視。
2．出生統(tǒng)計質(zhì)量分析。根據(jù)上半年市、區(qū)抽樣調(diào)查情況統(tǒng)計，仍存在出生漏報現(xiàn)象，流入人口出生漏報情況較嚴重，市、區(qū)查出的7例出生漏報全部為流動人口出生漏報。市抽樣調(diào)查3個樣本點，其中金山辦事處金鉤山社區(qū)居委會漏報計劃內(nèi)一孩出生1例；區(qū)抽樣調(diào)查的4個社區(qū)居委會有2個社區(qū)居委會有漏報現(xiàn)象，這兩個社區(qū)居委會分別是月塘辦事處南岳嶺社區(qū)居委會和桂花辦事處向陽社區(qū)居委會，共漏報計劃內(nèi)出生6例，其中南岳嶺社區(qū)居委會漏報計劃內(nèi)一孩出生2例、計劃內(nèi)二孩出生1例，在向陽社區(qū)居委會查出漏報計劃內(nèi)一孩出生3例。
3．出生孩次構(gòu)成分析。上半年出生人數(shù)中一孩出生914人，比去年同期增加118人，一孩率為85.42，比去年下降了0.17個百分點，二孩出生156人，比去年同期增加22人，二孩率為14.58，比去年上升了0.17個百分點，無多孩出生。
4．出生性別比分析。上半年出生男孩536人，女孩534人，出生性別比為100.37，比去年同期低22.12個點，一孩出生性別比為98.69,二孩出生性別為110.81，高于正常值。今年我區(qū)開展集中整治非法鑒定胎兒性別和選擇性別終止妊娠行為聯(lián)合執(zhí)法行動，成立區(qū)集中整治“兩非”聯(lián)合執(zhí)法行動領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)監(jiān)察、計生、衛(wèi)生、工商、文化、公安等部門嚴厲查處“兩非”行為，保證我區(qū)出生性別比在正常值范圍內(nèi)。
5．補報出生情況分析。上半年我區(qū)補報20__年度出生173人，其中補報計劃內(nèi)出生172人，補報違法生育1人，補報違法生育比去年同期減少了9人。這說明報僥幸心理瞞報上年度違法出生的單位比以前少了，同時，補報的計內(nèi)出生中有一部分為本地常住人口，說明少數(shù)專干責任心不強、出生底子不清。
6．農(nóng)村落實長效節(jié)育手術(shù)情況分析。上半年施行計劃生育手術(shù)533例，比去年同期減少309例，其中：結(jié)扎48例、上環(huán)321例、取環(huán)131例、人流引產(chǎn)人數(shù)33例。農(nóng)村落實長效節(jié)育手術(shù)仙庾鎮(zhèn)結(jié)扎20例、上環(huán)65例，明照鄉(xiāng)結(jié)扎11例、上環(huán)45例，桂辦結(jié)扎1例、上環(huán)11例，宋辦結(jié)扎0例、上環(huán)8例，金辦結(jié)扎1例、上環(huán)21例。根據(jù)報表數(shù)據(jù)，農(nóng)村上半年共結(jié)扎33例，比去年同期減少11例，共上環(huán)150例，比去年同期減少112例。這說明總體上長效節(jié)育措施的落實人數(shù)正在下降，期內(nèi)長效措施落實率偏低，農(nóng)村長效節(jié)育措施落實工作還很不到位。
20__年度農(nóng)村長效節(jié)育措施落實情況對照表
單位應(yīng)落實數(shù)已落實數(shù)欠帳數(shù)期內(nèi)長效節(jié)育措施落實率
荷塘區(qū)430182 24842.33
仙庾鎮(zhèn)184859946.20
明照鄉(xiāng)149569337.58
桂花辦事處41122929.27
宋家橋辦事處198__2.11
金山辦事處37211656.76
7．已婚育齡婦女孕檢情況分析。據(jù)報表統(tǒng)計，全區(qū)應(yīng)孕檢育齡婦女人數(shù)為32222人，實孕檢32096人，孕檢率為99.60。各單位報表孕檢率均在95以上，但實際上5個辦事處“三查”工作難以到位，而這些單位育齡婦女數(shù)占到全區(qū)的60％，加之三、四月份正在進行村委換屆選舉，有部分村由于計生專干忙于競選或已經(jīng)落選，其計生工作處于半癱瘓狀態(tài)，因此實際孕檢率并沒有這么高。未孕檢的農(nóng)村已婚育齡婦女大部分為外出務(wù)工人員，這部分人是農(nóng)村違法出生的隱患，應(yīng)加大追蹤管理的力度。
8．計算機個案信息情況分析。近兩年來，通過各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處計算機操作員的積極配合和共同努力，已完成了已婚育齡婦女信息卡的錄入工作，并對臺帳數(shù)據(jù)進行了邏輯校核，為全省計算機聯(lián)網(wǎng)打下了基礎(chǔ)。但從抽樣調(diào)查和區(qū)劃調(diào)整后新組建的單位進行臺帳核對的結(jié)果來看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處計生辦電腦臺帳的真實性和準確率并不高，電腦臺帳的數(shù)據(jù)與手工臺帳及實際情況經(jīng)常出現(xiàn)不一致的情況，例如有的單位藥具人數(shù)從電腦臺帳匯總與專干手工臺帳匯總相差太遠，總的來說鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦的電腦臺帳比辦事處計生辦的準確率高，社區(qū)居委會純居民的電腦臺帳比轄區(qū)單位的準確率高。電腦臺帳的準確性直接關(guān)系到統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性及信息引導(dǎo)服務(wù)工作的質(zhì)量，并且從今年6月份起鄉(xiāng)級已婚育齡婦女帳卡數(shù)據(jù)將直接傳到省人口計生委，各單位要組織進行全面、徹底的臺帳核對工作，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實、準確。
二、當前計劃生育工作存在的問題和建議
從報表數(shù)據(jù)和抽樣調(diào)查情況分析，我區(qū)計劃生育工作形勢不容樂觀，主要有以下幾個方面：
1．黨政領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負總責存在不足。一是7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處醫(yī)務(wù)人員配備未到位或不夠；二是計生隊伍不穩(wěn)定，技術(shù)服務(wù)力量不強。以技術(shù)服務(wù)為重點開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)就要一支強有力的專業(yè)化隊伍，但計生隊伍有不穩(wěn)定因素，計生專干變動較頻繁，辦事處人員配備結(jié)構(gòu)不合理，技術(shù)人員比例不適，難以指導(dǎo)社區(qū)開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作； 統(tǒng)計員變動多，今年又有4個單位更換了統(tǒng)計員，區(qū)計生局統(tǒng)計股成了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處計生辦的統(tǒng)計員培訓(xùn)基地，新統(tǒng)計員業(yè)務(wù)不熟，難以指導(dǎo)基層開展信息引導(dǎo)服務(wù)工作。同時，在三、四月份開展的村級換屆選舉工作中，由于村干部將實行月薪制，競爭異常激烈，村計生專干隊伍將會有較大變動，計生資料的移交工作將會很艱難，要投入較多的時間和精力對新專干進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。
2．農(nóng)村長效節(jié)育措施落實不到位。報表統(tǒng)計，結(jié)扎、上環(huán)人數(shù)逐年下降，服藥用工具人數(shù)逐年上升，與去年同期比，結(jié)扎人數(shù)下降了584人、上環(huán)人數(shù)下降了109人，期內(nèi)長效措施落實率僅為42.33,生育一孩夫婦以上環(huán)為主，生育二孩夫婦以結(jié)扎為主的長效節(jié)育措施長期得不到落實，造成計生工作隱患。
3．流動人口的管理上出現(xiàn)漏洞。流動人口管理是目前計劃生育工作薄弱環(huán)節(jié)，對流動人口約束力不夠，沒有形成良好的管理體制，造成流動人口管理到位率低，特別是流動人口持證率、合同簽訂率低，因有些街道辦事處沒有配備專業(yè)醫(yī)務(wù)人員造成“三查”率相當?shù)汀某闃诱{(diào)查情況來看，雖然三月份各單位都開展了大規(guī)模的流動人口清查活動，但有的社區(qū)還是沒有徹底摸清流動人口期內(nèi)出生的底子，甚至對查出來的漏報的流動人口期內(nèi)出生茫然不知。這說明流動人口清查還不很理想，清查不徹底，我們的計生流動人口管理也還存在一些漏洞。
4．二孩出生性別比偏高。上半年我區(qū)二孩性別比為110.81，比正常值高2.81個點，這說明群眾的生育觀念還沒有完全轉(zhuǎn)變，部分人為了達到生男孩的目的，非法鑒定胎兒性別和選擇性別終止妊娠。因此，應(yīng)加大對“兩非”行為的打擊力度。
5．“三查”到位率與報表數(shù)據(jù)不符。外出經(jīng)商或打工人員的“三查”工作沒有強有力的管理手段，對流出育婦沒按時寄回孕檢證明也沒有有效的制約手段。目前還出現(xiàn)了未婚女青年非法同居、懷孕、甚至生育，形成了新的隱患。
6．統(tǒng)計質(zhì)量有待進一步提高，計生工作重心需下移。經(jīng)過市、區(qū)多次抽樣調(diào)查，出生漏報時有發(fā)生，錯漏報出生的現(xiàn)象仍然嚴重，這將直接影響我區(qū)的統(tǒng)計準確率，務(wù)必引起各單位高度重視。切實提高基層單位統(tǒng)計質(zhì)量也是我區(qū)計劃生育工作一項艱巨任務(wù)。
7．基層基礎(chǔ)工作還有待進一步提高。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紅外線治療儀和宣教設(shè)備沒發(fā)揮好作用；二是還有一部分村（居）委會村務(wù)公開欄內(nèi)容不全，設(shè)備破舊，陣地建設(shè)不符合要求；三是臺帳漏登或錯登現(xiàn)象仍然存在。
針對上述分析存在的問題，為確保今年人口與計劃生育工作責任目標的全面完成。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處務(wù)必加強管理，采取切實可行的措施，做好各項工作。
1．抓黨政領(lǐng)導(dǎo)重視關(guān)。強化領(lǐng)導(dǎo)責任，提高認識，認真落實20__年省編辦、省人事廳、省計生委聯(lián)合下發(fā)的39號文件和貫徹執(zhí)行《湖南省人口與計劃生育條例》精神，重點抓管理、抓落實。
2．抓宣傳教育、優(yōu)質(zhì)服務(wù)常規(guī)性的工作任務(wù)。重點抓婚育新風進萬家活動，把宣傳工作始終放在計劃生育工作的首位，使計劃生育新型生育文化進村入戶，把社區(qū)的計生文化走廊作為社區(qū)居民的宣傳陣地，通過一系列宣傳教育和優(yōu)質(zhì)服務(wù)活動，引導(dǎo)群眾生育觀念的轉(zhuǎn)變，達到群眾自覺實行計劃生育。
3．夯實基層基礎(chǔ)工作。使各項工作規(guī)范化，充分發(fā)揮計算機科學管理開展信息引導(dǎo)服務(wù)，指導(dǎo)村級計生專干進行隨訪服務(wù)和避孕藥具的發(fā)放工作，切實做到各類帳、卡、表、冊和電腦數(shù)據(jù)的一致性。
4．繼續(xù)加大流動人口管理力度。今年城市四區(qū)抽樣調(diào)查樣本點重點在流動人口聚居地。流動人口管理是計劃生育工作的重點和難點，對流動人口較復(fù)雜地帶實行重點突破，對外出和流入流動人口育齡婦女要開展全面的清理登記，進行建帳建冊，做好流動人口期內(nèi)出生上報工作，并提高流動人口孕檢率、合同簽訂率和流動人口婚育證明的辦證率。
5．扎實抓好長效節(jié)育措施的落實，通過集中進行結(jié)扎、上環(huán)活動切實提高長效措施落實率，積極開展已婚育齡婦女生殖疾病普查工作。
6．實行分類管理、分類指導(dǎo)，創(chuàng)新思路，創(chuàng)造特色。一是進一步推進計生宣傳工作，加大宣傳氛圍；二是繼續(xù)深化婚育新風進校園活動，培養(yǎng)國策宣傳的后備力量；三是積極成立社區(qū)流動人口計生協(xié)會和個私企業(yè)計生協(xié)會，加強對流動人口的管理和服務(wù)。
每天早上，劉倩會一手牽著2歲的女兒，一手抱著兩個月大的兒子，走向附近的菜市場。身后的一棟舊樓房，是她和“丈夫”李寧位于湖南常寧市宜陽鎮(zhèn)近郊的家。看似幸福的她，現(xiàn)在面臨一個巨大的煩惱。
離過婚的李寧今年56歲，劉倩則只有27歲。在認識劉以前，李已有一兒一女。5年前，李、劉兩人相識并相繼生下女兒文文和兒子果果，但直到現(xiàn)在，同居數(shù)年的他們?nèi)晕搭I(lǐng)結(jié)婚證。
在兒子果果出生前，李寧就一直向當?shù)卣e報“妻子”懷孕不符合法定生育條件并要求制止違法生育，但現(xiàn)在的問題是，不僅他的舉報未奏效，現(xiàn)在還得面臨因超生的行政處理。
老夫少妻的不同想法
2002年下半年，年僅22歲的劉倩認識了比自己大30歲的李寧，不到一年后，兩人不顧家人的反對，住到了一起。
時隔5年之后，劉倩變得明顯蒼老，因為經(jīng)常失眠，她甚至有了白發(fā)。她告訴記者，盡管帶著兩個孩子，但仍要料理全部家務(wù)，生活過得很“狼狽”。談到這種生活，劉當著李的面表示后悔，不過，這還不是問題的要點。
2005年6月生下女兒文文后，兩人被當?shù)卣婪ㄕ魇樟?000余元社會撫養(yǎng)費。但到2007年4月，劉倩再次懷孕。
李寧對記者坦言，發(fā)現(xiàn)劉倩再次懷孕后，他的第一反應(yīng)就是不能讓孩子生下來。李寧認為，自己快60歲了，每月工資只有一千多元劉倩又沒有工作，如果再生一個，根本養(yǎng)不活。
但面對即將到來的孩子，27歲的劉倩卻是另外一種態(tài)度，她堅決不同意按照李寧的要求去墮胎。劉的理由是，自己生第一胎時是剖腹產(chǎn)，現(xiàn)在引產(chǎn)也只能實行剖腹，但兩次手術(shù)間隔太短，自己身體有病，擔心會大出血。加之，引產(chǎn)手術(shù)前必須取得有關(guān)部門的證明。劉倩也承認，孩子畢竟是自己身上的一塊肉，舍不得。后來孩子生下后，她曾打電話到電視臺某欄目組，想把孩子送出去，但最后還是留下了孩子。
李寧認為，劉倩不愿意墮胎的真正原因是想生個兒子，這樣可鞏固兩人之間的關(guān)系，即便萬一離開了李，她也有個依靠。
不同的想法，讓李劉之間沖突不斷。就在劉臨產(chǎn)前10天，兩人還為此發(fā)生了爭吵，最后，劉倩一氣之下回了鄉(xiāng)下的娘家。
意外的舉報結(jié)果
為了讓劉倩同意墮胎，李寧想了不少辦法，甚至騙過劉倩。
發(fā)現(xiàn)劉倩懷孕后，李寧曾對劉倩謊稱有人舉報她違法懷孕，宜陽鎮(zhèn)有關(guān)官員找李談了話，要求劉去醫(yī)院引產(chǎn)。
劉聽信了李的話，跟著李寧來到常寧市中醫(yī)院，要求做引產(chǎn)手術(shù)。但醫(yī)生提出，做引產(chǎn)手術(shù)必須有相關(guān)部門的手術(shù)證明，隨后，劉倩回到家中，但沒有按照醫(yī)生的要求回老家打引產(chǎn)證明。
2007年5月初，李寧走了第二著棋――正式向宜陽鎮(zhèn)有關(guān)部門電話舉報“妻子”懷孕。他在提供的材料中說，“我真的向宜陽鎮(zhèn)有關(guān)部門副主任廖澤鋒舉報，請求他們幫忙做工作，并且要求政府強行執(zhí)法，把劉倩帶去引產(chǎn)”，“廖當時答應(yīng)過幾天去我家，并問了我家的大概住址。”但李寧在家中等了十多天，未見廖的到來。6月6日，李寧來到宜陽鎮(zhèn)找到廖澤鋒，要求開引產(chǎn)證明，但遭到了廖的拒絕，廖認為引產(chǎn)證明應(yīng)由女方戶口所在地開，此事得到廖證實。
李寧認為，他與劉的第一個小孩生下來之后，社會撫養(yǎng)費由宜陽鎮(zhèn)辦理征收，所以應(yīng)該由宜陽鎮(zhèn)開引產(chǎn)證明，這個理由說服了廖澤鋒，他同意出具證明。
但出具證明并不等于宜陽鎮(zhèn)會組織實施引產(chǎn)手術(shù)。廖澤鋒說，他們要管理全鎮(zhèn)十幾萬人口的計劃生育工作，“不可能每個人都去盯”，劉最后是否引產(chǎn)就不知道了。
事實上，李寧在拿到引產(chǎn)證明后，劉倩仍然不同意墮胎，為此，兩人又多次發(fā)生爭執(zhí)。當時，劉倩的身孕已經(jīng)有6個多月了，剖腹產(chǎn)剛過去一年多，可能會引起大出血，劉倩以這個理由堅持不去做引產(chǎn)手術(shù)。
在這種情況下，李寧再次聯(lián)系廖澤鋒，請求強行執(zhí)法，并承諾由自己承擔手術(shù)費用。“廖說在省里辦事，一星期后再來”，李寧說。7月16日上午，廖澤鋒和兩名工作人員來到劉倩家。他們先是給劉進行政策宣傳，隨后，要劉倩打電話將李寧叫回家。“回來后發(fā)現(xiàn)情況不對，他們根本沒有做什么工作，而是異口同聲地開綠燈”，李寧在《自述》材料中寫道。
針對李寧指責其“誘導(dǎo)生育”的說法，廖解釋說：“他老婆講有病，不能做引產(chǎn)，我們不可能拿生命開玩笑。”
8月21日，劉倩在常寧市婦幼保健院剖腹產(chǎn)下一健康男嬰。
一系列后遺癥
兒子果果生下來9天后，李寧接到了當?shù)赜嘘P(guān)部門發(fā)出的《社會撫養(yǎng)費征收決定書》，要求繳納社會撫養(yǎng)費117300元，李寧交了10000元。10月24日，宜陽鎮(zhèn)有關(guān)部門的上級主管部門以同樣理由，再次向李寧發(fā)出《社會撫養(yǎng)費征收決定書》，但金額略有不同，改為72200元。
對兩份金額不一樣的《社會撫養(yǎng)費征收決定書》，李寧和劉倩提出了質(zhì)疑。李寧說，自己主動向有關(guān)部門舉報“妻子”非法超生，但有關(guān)部門并沒采取強制措施，最終導(dǎo)致非法生育的結(jié)果。李寧甚至認為，孩子果果的出生，是有關(guān)部門造成的嚴重后果，他將依法提起行政訴訟。
對于高達數(shù)萬甚至十多萬元的社會撫養(yǎng)費，李寧堅持必須先分清是誰的責任。
針對李寧提出的問題，記者采訪了湖南省人口與計劃生育委員會政策法規(guī)處有關(guān)負責人。
這位負責人說，“前后兩個征收社會撫養(yǎng)費的決定書，如果前一個決定書沒撤銷，又出臺后一個決定書，屬于一事再罰的現(xiàn)象，要么撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級發(fā)出的決定書，要么撤銷市縣一級發(fā)出的決定書，反正要撤銷一個”。
這位負責人說，在計算社會撫養(yǎng)費征收金額時，應(yīng)從男女雙方的不同情況計算。以李寧的情況來看，其在已有兩個孩子的基礎(chǔ)上生育第三孩，屬于“違法第一胎”，而此后生的第四孩，則屬于違法再生育一胎。從劉倩的情況來看，其在沒有結(jié)婚的情況下生育兩個小孩，屬于非婚生育，也屬于違法生育。根據(jù)《湖南省人口與計劃生育條例》的規(guī)定，違法生育第一胎的，按照上年度家庭總收入的二倍征收。違法生育第二胎的，則在二倍征收的基礎(chǔ)上，再加三倍征收。
“在9月29日新的計生條例修改之前，沒有賦予有關(guān)部門自由裁量權(quán)，征收倍數(shù)和計征基數(shù)都是確定的”，這位負責人進一步說明道，“李寧只交一萬元肯定是不對的”。
“至于兩份社會撫養(yǎng)費征收決定書最終按哪份執(zhí)行，主要看哪份更符合實際情況，更符合法律法規(guī)的規(guī)定”，這位負責人強調(diào)，社會撫養(yǎng)費的征收決定可以由縣級以上人口計生行政部門作出，也可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)作出決定，但同時由同一個執(zhí)法主體作出兩份決定書的做法，與一事不再罰的法律原則相悖。
這位負責人告訴記者，有關(guān)行政部門有過錯，由有關(guān)行政部門承擔責任，當事人違法生育也要承擔相應(yīng)的法律責任。如果李寧認為當?shù)卣賳T有過錯，可以選擇采取三種途徑，一是向常寧市人民政府申請行政復(fù)議，二是向衡陽市計劃生育委員會申請行政復(fù)議，三是可以直接向人民法院提出，但不可以行政部門有過錯而減輕應(yīng)該承擔的法律責任。
除了可能要繳納的巨額社會撫養(yǎng)費，另一個讓李寧不爽的后果是，舉報劉倩超生的行為，讓他在劉倩面前失了體面，兩人的感情可能由此發(fā)生變化。
對于李的舉報行為，劉倩并不諱言自己的憤怒。她告訴記者，她是從鄰居口中才知道李舉報了自己，“聽到這個情況后，我很氣急，無法接受。”
第一條
為了加強長沙市湘江庫區(qū)(以下簡稱庫區(qū))管理工作，促進行政機關(guān)有效行使行政職權(quán)，保障庫區(qū)供水安全、防洪安全、航運安全和水生態(tài)安全，根據(jù)《中華人民共和國水法》《湖南省湘江保護條例》和《長沙市湘江流域水污染防治條例》等法律法規(guī)，結(jié)合實際，制定本辦法。
第二條
庫區(qū)內(nèi)的建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營及相關(guān)管理活動適用本辦法。
第三條
本辦法所稱庫區(qū)的范圍包括：
(一)庫區(qū)水域，指南起湘江長沙湘潭交界地昭山、北至蔡家洲湘江長沙綜合樞紐工程壩軸線下游1.5千米的水域，以及湘江長沙綜合樞紐工程正常蓄水位湘江支流回水水域;
(二)庫區(qū)水域內(nèi)的洲島、洲灘及湘江長沙綜合樞紐工程;
(三)庫區(qū)水域兩岸堤防及堤防背水坡腳向外延伸30至50米(經(jīng)過城鎮(zhèn)的堤段不得少于10米)的地帶，無堤防的，歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位線向外延伸20米的地帶。
前款所稱湘江支流回水水域具體范圍如下：瀏陽河從湘江河口至磨盤洲;撈刀河從湘江河口至水渡河壩;靳江河從湘江河口至九江閘壩;龍王港從湘江河口至西二環(huán)橋;沙河從湘江河口至譚家巷水閘。
第四條
庫區(qū)管理堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工負責、部門聯(lián)動、公眾參與的原則。
第五條
市政府設(shè)立庫區(qū)管理委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)庫區(qū)管理工作。
庫區(qū)管理委員會由市政府有關(guān)單位、庫區(qū)所在地區(qū)(縣)政府組成，由市政府主要負責人擔任庫區(qū)管理委員會主要負責人。庫區(qū)管理委員會履行以下職責：
(一)組織協(xié)調(diào)庫區(qū)綜合規(guī)劃的制定與實施;
(二)研究制定庫區(qū)管理年度工作計劃和措施;
(三)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)庫區(qū)內(nèi)重大事項的決策;
(四)組織開展庫區(qū)管理聯(lián)合執(zhí)法;
(五)組織協(xié)調(diào)庫區(qū)管理綜合考核評價工作;
(六)協(xié)調(diào)處理庫區(qū)管理部門之間、區(qū)縣之間的重大爭議;
(七)組織開展庫區(qū)生態(tài)保護和修復(fù)工作;
(八)組織開展庫區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作;
(九)協(xié)調(diào)其他需要統(tǒng)籌的事項。
庫區(qū)管理委員會的日常工作由市水行政主管部門負責。
第六條
市水行政、環(huán)境保護、交通運輸、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生與計劃生育、食品藥品監(jiān)督、發(fā)展和改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、城管執(zhí)法、旅游、林業(yè)、海事、湘江樞紐等有關(guān)單位及相關(guān)區(qū)(縣)政府按照各自職責，共同做好庫區(qū)管理工作。
第七條
庫區(qū)管理實行目標管理責任制和考核評價制度。
市政府將庫區(qū)管理目標完成情況作為對有關(guān)單位和相關(guān)區(qū)(縣)政府及其主要負責人進行考核評價的內(nèi)容。具體的工作目標和考核評價辦法由庫區(qū)管理委員會組織制定。
第八條
承擔庫區(qū)管理職責的相關(guān)單位按照各自職責開展庫區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法。發(fā)現(xiàn)本單位無權(quán)查處的違法行為應(yīng)當及時移送有查處權(quán)的單位。
庫區(qū)管理委員會可以組織市水行政、環(huán)境保護、海事等相關(guān)單位對庫區(qū)內(nèi)復(fù)雜、重大的執(zhí)法活動開展聯(lián)合執(zhí)法。
市水行政、環(huán)境保護、國土資源、漁業(yè)等部門可以委托市水務(wù)綜合執(zhí)法機構(gòu)在庫區(qū)內(nèi)實施行政處罰及其相關(guān)行政管理職能，委托執(zhí)法方案由庫區(qū)管委會組織制定。委托行政機關(guān)與市水務(wù)綜合執(zhí)法機構(gòu)之間應(yīng)當簽訂書面委托協(xié)議，委托協(xié)議應(yīng)當載明委托事項、權(quán)限、期限、雙方權(quán)利和義務(wù)、法律責任等。
第九條
庫區(qū)內(nèi)的橋梁碼頭、洲灘利用、管線穿堤、臨河建筑等可能對庫區(qū)供水安全、防洪安全、航運安全和水生態(tài)安全造成重大影響的建設(shè)項目，在列入年度重大項目投資計劃前，發(fā)展和改革部門應(yīng)當及時報告庫區(qū)管理委員會，庫區(qū)管理委員會應(yīng)當組織討論研究并提出明確意見。
庫區(qū)內(nèi)的水上旅游、游船準入、水上運動、躉船停泊等可能對庫區(qū)供水安全、防洪安全、航運安全和水生態(tài)安全造成重大影響的行政許可事項，受理行政許可的單位，應(yīng)當在許可決定作出前，及時報告庫區(qū)管理委員會。重大行政許可事項目錄由庫區(qū)管理委員會另行制定。
第十條
庫區(qū)管理中涉及庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展全局、社會涉及面廣、專業(yè)性強、與人民群眾利益密切相關(guān)的行政決策事項，應(yīng)當采取座談會、論證會、聽證會等方式廣泛聽取社會公眾和有關(guān)專家的意見。
任何單位和個人有權(quán)對庫區(qū)內(nèi)的違法行為進行舉報。
第十一條
建設(shè)跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等工程設(shè)施，應(yīng)當符合防洪標準、岸線規(guī)劃、航運要求、水環(huán)境質(zhì)量要求和其他技術(shù)要求，不得危害堤防安全、影響河勢穩(wěn)定、妨礙行洪暢通。
第十二條
海事管理機構(gòu)應(yīng)當對主要航道、港口碼頭、游船渡口、水上加油站(點)、船舶錨地和待閘錨地加強安全監(jiān)管。
第十三條
水行政、海事等有關(guān)單位及區(qū)(縣)政府應(yīng)當加強庫區(qū)內(nèi)船舶及砂石經(jīng)營、運輸?shù)墓芾恚凑找韵乱?guī)定履行職責：
(一)海事管理機構(gòu)負責在庫區(qū)內(nèi)設(shè)置禁航區(qū)，劃定除漁船外的各類船舶停泊區(qū)域并監(jiān)督執(zhí)行，管理各類船舶通航秩序，負責審核發(fā)放水路運輸許可證和船舶營運證;
(二)漁政監(jiān)督管理機構(gòu)負責漁船管理;
(三)水行政主管部門負責庫區(qū)內(nèi)運砂船的卸砂管理;
(四)市政府指定單位負責砂石翻壩工程的運營管理;
(五)相關(guān)區(qū)(縣)政府負責本行政區(qū)劃內(nèi)各砂石基地的管理。
第十四條
水行政、城管執(zhí)法、海事等有關(guān)單位及區(qū)(縣)政府應(yīng)當加強庫區(qū)內(nèi)保潔工作，按照以下規(guī)定履行職責：
(一)市水行政主管部門負責河道保潔監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，督促指導(dǎo)庫區(qū)內(nèi)的垃圾清理;
(二)城管執(zhí)法部門負責監(jiān)督管理生活垃圾收集轉(zhuǎn)運和集中處理，負責庫區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的組織建設(shè)、維護和管理;
(三)海事管理機構(gòu)負責監(jiān)督檢查庫區(qū)水域內(nèi)航行船舶的垃圾收集轉(zhuǎn)運;
(四)相關(guān)區(qū)(縣)政府履行庫區(qū)內(nèi)保潔工作屬地管理職責，按照《長沙市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》有關(guān)市容環(huán)境衛(wèi)生責任的規(guī)定，劃定保潔范圍，確定保潔單位，明確責任要求。
漂浮物和污染水環(huán)境的水葫蘆等水生植物日常打撈清理工作，按照《長沙市湘江流域水污染防治條例》第三十八條的規(guī)定執(zhí)行。
第十五條
市、區(qū)(縣)政府應(yīng)當根據(jù)庫區(qū)綜合規(guī)劃、防洪工程實際狀況和國家規(guī)定的防洪標準，制定防洪方案并實行防洪系統(tǒng)的聯(lián)合調(diào)度制度。
市水行政主管部門應(yīng)當會同有關(guān)區(qū)(縣)政府和市樞紐工程管理機構(gòu)制定洪水調(diào)度方案。
第十六條
庫區(qū)的水質(zhì)應(yīng)當達到國家、省確定的水質(zhì)目標。市水行政主管部門應(yīng)當根據(jù)國家、省規(guī)定及時修訂《長沙市水功能區(qū)劃》。港子河、官橋河、南托港等未劃定水功能區(qū)的河流或者撇洪渠，匯入庫區(qū)的水質(zhì)應(yīng)當達到《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》Ⅳ類以上標準。
第十七條
庫區(qū)管理委員會應(yīng)當組織住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水行政、海事、環(huán)境保護等有關(guān)單位制定庫區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，建立庫區(qū)供水安全、防洪安全、航運安全和水生態(tài)安全監(jiān)測預(yù)警體系。
第十八條
在庫區(qū)內(nèi)禁止從事下列活動：
(一)依據(jù)《中華人民共和國防洪法》第二十二條的規(guī)定，禁止建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動;
(二)依據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》第三十條的規(guī)定，禁止使用炸魚、毒魚、電魚等破壞漁業(yè)資源的方法進行捕撈;禁止在禁漁區(qū)、禁漁期進行捕撈;
(三)依據(jù)《中華人民共和國河道管理條例》第二十五條、第三十條的規(guī)定，禁止擅自在河道灘地存放物料、修建廠房或其他建筑設(shè)施;禁止任意侵占、砍伐或者破壞護堤護岸林木;
(四)依據(jù)《湖南省湘江保護條例》第五十九條的規(guī)定，禁止擅自從事河道采砂活動;
(五)依據(jù)《長沙市城市管理條例》第二十六條的規(guī)定，禁止從事食品加工等污染水體的活動;禁止從事擺攤設(shè)點等經(jīng)營活動;
(六)依據(jù)《長沙市湘江流域水污染防治條例》第三十六條的規(guī)定，禁止種植農(nóng)作物;禁止經(jīng)營性餐飲;禁止放牧、養(yǎng)殖;禁止采礦;禁止在市政府規(guī)定的岸線區(qū)域外裝卸砂石;
(七)其他法律、法規(guī)禁止的行為。
第十九條
在庫區(qū)水域內(nèi)除應(yīng)當遵守第十八條的規(guī)定外，還禁止從事下列活動：
(一)依據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第五十七條、第五十八條的規(guī)定，禁止在飲用水水源保護區(qū)設(shè)置排污口;禁止在飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目;禁止在飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)從事可能污染飲用水水體的活動;
(二)依據(jù)《中華人民共和國航道法》第三十五條的規(guī)定，禁止從事危害航道通航安全的行為;
(三)依據(jù)《中華人民共和國水文條例》第二十九條的規(guī)定，禁止侵占、毀壞、擅自移動或者擅自使用水文監(jiān)測設(shè)施;
(四)依據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》第二十四條的規(guī)定，禁止船舶在碼頭、泊位或者依法公布的錨地、停泊區(qū)、作業(yè)區(qū)之外停泊;
(五)依據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》第六條、第六十四條、第七十一條的規(guī)定，禁止未取得船舶登記證書、船舶檢驗證書或者海事管理機構(gòu)頒發(fā)的其他適航證書的船舶航行和作業(yè);禁止未經(jīng)海事管理機構(gòu)、港口管理機構(gòu)同意的船舶裝卸、過駁危險貨物或者載運危險貨物進出港口;
(六)依據(jù)《國內(nèi)水路運輸管理條例》第十七條、第十八條、第三十四條的規(guī)定，禁止水路運輸經(jīng)營者在依法取得許可經(jīng)營范圍之外從事水路運輸經(jīng)營;禁止超載或者使用貨船載運旅客;禁止水路運輸經(jīng)營者使用未取得船舶營運證件的船舶從事水路運輸;
(七)依據(jù)《湘江長沙段飲用水源保護條例》第十條的規(guī)定，禁止在一級水源保護區(qū)內(nèi)裝載有毒有害或者放射性物質(zhì)的船舶停靠和裝卸;
(八)依據(jù)《長沙市水資源管理條例》第二十七條的規(guī)定，禁止破壞、擅自挪動水功能區(qū)標志;
(九)其他法律、法規(guī)禁止的行為。
第二十條
相關(guān)單位和區(qū)(縣)政府，未嚴格履行本辦法規(guī)定的管理職責，由庫區(qū)管理委員會責令限期改正;逾期不整改或整改不符合要求的，庫區(qū)管理委員會可以進行通報。
第二十一條
相關(guān)單位和區(qū)(縣)政府及其工作人員違反本辦法規(guī)定，有下列行為之一的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分：
(一)庫區(qū)內(nèi)的橋梁碼頭、洲灘利用、管線穿堤、臨河建筑、水上旅游、游船準入、水上運動、躉船停泊等重大事項，未按照規(guī)定及時報告庫區(qū)管理委員會的;
(二)未按照本單位(地區(qū))職責開展庫區(qū)內(nèi)監(jiān)督管理工作，發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處的;
(三)發(fā)現(xiàn)本單位無權(quán)查處的違法行為應(yīng)當及時移送有查處權(quán)的管理單位而不及時移送的;
(四)不參加庫區(qū)內(nèi)聯(lián)合行政執(zhí)法或者在聯(lián)合執(zhí)法過程中不配合的;
(五)不履行本辦法規(guī)定的其他職責的。
第二十二條
違反本辦法，按照有關(guān)法律、法規(guī)應(yīng)當給予行政處罰的，由有關(guān)行政管理單位依法處罰。
**同志1998年從市委機關(guān)調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事宣傳工作，七年來，他從沒向組織提出過任何要求，而是在平凡的崗位兢兢業(yè)業(yè)，恪盡職守，任勞任怨，用自己的青春、熱血和汗水書寫著對黨的事業(yè)的一腔赤誠，用自己執(zhí)著的信念、開拓進取的創(chuàng)新精神和始終如一的奉獻情懷，樹立了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳委員的良好形象。
從提高自身素質(zhì)入手，抓好理論學習
**同志自擔任文明辦主任和宣傳委員以來，自始至終將理論學習當作一件大事來抓。他認為要抓好全鄉(xiāng)的理論學習，自己必須要先學。他在認真鉆研宣傳思想工作業(yè)務(wù)知識的同時，努力學習和鉆研黨的各項方針、政策。在他的身上，經(jīng)常帶著一個學習心得本子，上面密密麻麻地寫著他在宣傳思想工作和理論學習中的所感、所想、所獲。十六屆六中全會精神的輔導(dǎo)資料剛傳到機關(guān)，他就關(guān)起門來自學了兩天，同時根據(jù)上級宣傳部門對宣傳思想工作的安排部署，結(jié)合**鄉(xiāng)的實際情況，率先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)電視臺開辦了“十六屆六中全會精神基本知識問答”欄目,并在鄉(xiāng)里的黑板報上分期刊登，收到了良好的效果。為了將理論宣傳深入到村組農(nóng)戶，**鄉(xiāng)聘請了一批村級宣傳員,協(xié)助宣傳黨的方針政策和法規(guī)。鄉(xiāng)機關(guān)的中心組堅持每月一學，從不間斷，做到了成員有筆記、有心得。與此同時，他還邀請市委宣傳部的同志到本鄉(xiāng)給機關(guān)干部宣講“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀，推動本鄉(xiāng)中心組的理論學習。為使理論學習規(guī)范化、經(jīng)常化，**制訂了鄉(xiāng)中心組的學習要求、學習計劃、學習方案，訂閱配齊了相關(guān)的學習資料，建立了個人學習檔案和集體學習檔案，形成了一套完備的制度體系。
從創(chuàng)新機制入手，抓好主題宣傳
在**工作這幾年，**同志大膽創(chuàng)新宣傳機制，尋找適合農(nóng)村宣傳工作新載體，開展了一系列的宣傳活動。一是組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)文藝演出隊下村到組開展宣傳，以文藝節(jié)目為載體，宣傳黨的方針政策。**同志向鄉(xiāng)黨政府提出組建文藝演出隊開展宣傳的想法，得到了黨委政府的支持，鄉(xiāng)里撥出2萬元專款，用于文藝演出隊的組建。他們以鄉(xiāng)文化站為龍頭，從機關(guān)和各村抽調(diào)一批文藝骨干，自編自排20多個文藝節(jié)目，結(jié)合各個時期的中心工作，下村巡回演出.從去年5月份組建以來，**鄉(xiāng)這支文藝演出輕騎隊共下村演出50余場次，得到了廣大老百姓的歡迎。二是與部門結(jié)合，開展專題宣傳活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作多，宣傳部門只是宣委一人。如何做好每個時期的宣傳工作，完成好黨委、政府下達的宣傳任務(wù)，**同志勇挑重擔，主動找部門配合，出色地完成了宣傳工作任務(wù)，深得黨委、政府的好評。今年以來，與教育部門配合，在全鄉(xiāng)開展了“建設(shè)社會主義新農(nóng)村、建設(shè)和諧**、走進農(nóng)戶”的專題宣傳活動。他們將黨的新農(nóng)村建設(shè)政策、要求、本鄉(xiāng)的發(fā)展規(guī)劃編印成宣傳傳單，由學生轉(zhuǎn)發(fā)到千家萬戶。與計生部門配合，大力開展計生法規(guī)、優(yōu)生優(yōu)育的專題宣傳。與政法部門配合，開展“創(chuàng)建平安**”和“五五普法”宣傳，出動宣傳車、印發(fā)宣傳標語，使宣傳活動開展得有聲有色。與武裝部門配合，開展國防教育、《兵役法》、《湖南省征兵工作條例》的征兵宣傳，激發(fā)廣大適齡青年踴躍報名參軍、報效祖國的熱情，得到了上級兵役機關(guān)的好評和肯定。與林業(yè)部門配合，開展植樹造林，預(yù)防森林火災(zāi)，保護生態(tài)，維護油收摘秩序等專題宣傳活動。每次大型宣傳活動，**同志總是親自策劃、親自部署、親自參加，收到了較好的宣傳效果。
從解決問題入手，抓好駐點村發(fā)展
**同志總是把工作放在第一位，只要是領(lǐng)導(dǎo)安排的工作從不打折扣，從不講價錢。今年年初，鄉(xiāng)里委派他到鄴蘭村蹲點。過去，這個村是**鄉(xiāng)最有名的爛村，村兩委班子癱瘓,人心渙散，無人管事，計劃生育工作更是一個老大難，鄉(xiāng)干部都害怕到該村蹲點。駐村后，**同志從調(diào)查研究入手，深入田間地頭，尋找問題癥結(jié)，疏通村班子中的疙瘩，使村兩委成員心齊氣順，放開手腳大膽工作，近一年時間干了多年來想干而又沒有干成的幾件大事。前年該村退耕還林150畝，投資2.5萬元架設(shè)了一個3處電排，使300畝臺田得到了有效灌溉。去年發(fā)展烤煙500余畝，為村集體增收2萬余元。鄉(xiāng)人大主席張明武同志這樣評價說：“**同志工作扎實方法多，完成任務(wù)創(chuàng)收多。”
基層法院受理的案件中有相當部分為離婚案件,在 經(jīng)濟 相對比較落后的 農(nóng)村 ,有較多年輕人因沒有達到法定婚齡、在外打工或者是規(guī)避計劃生育等原因冒用他人名字辦理結(jié)婚證，此類案件訴至法院，由于沒有相關(guān) 法律 的具體規(guī)定,造成不同法院的處理結(jié)果差異甚大。究其原因是法院在認定冒名婚姻的效力問題上存在分歧，其實質(zhì)是法院的民事審判權(quán)與民政部門的行政權(quán)的價值導(dǎo)向問題。如何理解與正確適用《中華人民共和國婚姻法》第八條的規(guī)定：要求結(jié)婚的男女雙方必須親自到婚姻登記機關(guān)進行結(jié)婚登記。是本案價值所在。
【案件索引】
一審法院：湖南省道縣人民法院（2007）道民一初字第351號民事判決書。
原告黃某與被告梁某于2002年在廣東認識，2002年下半年同居，因為被告沒有到法定結(jié)婚年齡，2002年11月10日，原告黃某以自己的名字、被告梁某以本村村民盤某的名字登記結(jié)婚。領(lǐng)取結(jié)婚證時由于被告已經(jīng)懷孕沒有到場，現(xiàn)該村村民盤某出嫁。原、被告共同生活初期，雙方感情尚好，后因家庭關(guān)系處理不好，導(dǎo)致夫妻感情破裂而訴請離婚。
法院審理后認為，依照《中華人民共和國婚姻法》第八條的規(guī)定，要求結(jié)婚的男女雙方必須親自到婚姻登記機關(guān)進行結(jié)婚登記。原告黃某與被告梁某借用他人的名字登記結(jié)婚，且原告黃某在領(lǐng)取結(jié)婚證時，被告梁某沒有親自到場，應(yīng)認定原、被告的夫妻關(guān)系不成立。據(jù)此，根據(jù)《中華人民共和國婚姻法》第八條、第二十一條的規(guī)定，判決駁回原告黃某要求與被告梁某離婚的訴訟請求。
【評析】
本案爭議的焦點只有一個，如何認定該結(jié)婚證的效力，對此有三種觀點。
第一種觀點認為,法院應(yīng)認定結(jié)婚證有效。原、被告雙方結(jié)婚是其真實意思的表示，只是女方結(jié)婚的名字不對，由于在特定的環(huán)境下冒用他人的名字只是出于形式，屬于登記的內(nèi)容有瑕疵。雙方結(jié)婚多年，均未提出對婚姻的效力問題，本著維護社會的穩(wěn)定和保護女方的權(quán)益，按照婚姻自由的原則，應(yīng)該認定該結(jié)婚證有效，原被告雙方婚姻是有效的。
第二種觀點認為,應(yīng)認定結(jié)婚證無效。結(jié)婚必須是男女雙方自愿，并必須親自到婚姻登記機關(guān)處理結(jié)婚登記，這是婚姻自由原則在辦理婚姻登記程序中體現(xiàn)。此案中，原、被告違反了《婚姻登記辦法》第9條規(guī)定：“婚姻登記機關(guān)發(fā)現(xiàn)婚姻當事人有違反婚姻法的規(guī)定，或者登記時弄虛作假，騙取結(jié)婚證的應(yīng)宣布該項婚姻無效，收回已騙取的結(jié)婚證，并對責任者給予批評 教育 ，觸犯刑律的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任。”據(jù)此，以欺騙的手段取得的結(jié)婚證，違背了婚姻自由的原則，該結(jié)婚登記是無效的，法院應(yīng)認定其結(jié)婚證無效，婚姻為無效婚姻。
第三種觀點認為，法院不應(yīng)認定結(jié)婚證的效力問題。對其離婚的訴訟以其不具備訴訟的主體資格駁回其離婚訴求，并建議婚姻登記機關(guān)撤銷因弄虛作假騙取的結(jié)婚登記證。
筆者認為第三種觀點比較合適，其理由如下：
一、結(jié)婚證的效力不應(yīng)及于本案的原、被告。
結(jié)婚證的效力是具體行政行為的結(jié)果。針對的對象是特定的,只是對結(jié)婚證登記上的人員有約束力,而不應(yīng)及于本案的原、被告。我國對婚姻關(guān)系確立形式只有一種，就是采取的是登記主義模式。在形成的法律關(guān)系方面可歸結(jié)為行政法律關(guān)系，具體來說可歸類為行政許可的行為，申請人頒發(fā)結(jié)婚證的行為是一種具體行政行為，是一種權(quán)利的許可。記載于結(jié)婚證上的申請人才是行政機關(guān)許可締結(jié)婚姻并承認婚姻關(guān)系的當事人。行政機關(guān)頒發(fā)結(jié)婚證，實際確立的是被冒名人與非冒名人的夫妻關(guān)系的有效法律文件，具有公示公信的效力，是形式合法的婚姻關(guān)系；在未經(jīng)法定機關(guān)通過法定程序撤銷前，不能直接否認其效力，基于行政行為的相對性，該結(jié)婚證的效力不應(yīng)及于本案中的原、被告。這種婚姻不具有法律效力，當事人之間至始至終不存在法律所承認的婚姻關(guān)系。
二、無效婚姻是法定的，《婚姻法》沒有規(guī)定除外情形。
我國認定婚煙無效的理由是基于《婚姻法》第10條規(guī)定，“有下列情形之一的，婚姻無效：(一)重婚的；(二)有禁止結(jié)婚的親屬關(guān)系的；(三)婚前患有醫(yī)學上認為不應(yīng)當結(jié)婚的疾病，婚后尚未治愈的；(四)未到法定婚齡的。”這是 法律 上規(guī)定的四種法定無效的情形。從條文中我們可以看出，法律規(guī)定的無效婚姻只有上述四種的法定情形，沒有規(guī)定其他的情形，根據(jù)上述規(guī)定，冒用他人名的結(jié)婚登記，不屬于無效的情形之一，原、被告之間的婚姻關(guān)系，不應(yīng)認定是屬于無效的。
值得一提的是，《婚姻法》與我國民政部《婚姻登記條例》存在矛盾。《條例》第25條規(guī)定：“申請婚姻登記的當事人弄虛作假，騙取婚姻登記的，婚姻登記機關(guān)應(yīng)當撤銷婚姻登記，對結(jié)婚、復(fù)婚的當事人宣布其婚姻關(guān)系無效并收回結(jié)婚證。”按照《意見》規(guī)定，從而使同一違法行為由不同機關(guān)處理其后果完全不同。本案從表面上看是可判決認定其婚姻關(guān)系無效。但是從法律的價值位階來看，《婚姻法》是法律，是上位法，而《婚姻登記條例》只是行政法規(guī)，其效力明顯弱《婚姻法》；從另一方面《婚姻登記條例》宣布婚姻關(guān)系無效的權(quán)力是賦予婚姻登記機關(guān)，是一種行政權(quán)，不屬于司法權(quán)，法院不適基于《婚姻登記條例》宣布其婚姻為無效婚姻。
三、認定該結(jié)婚證的效力問題超越了民事審判的職權(quán)。
民事審判司法權(quán)不同于行政審判的司法權(quán)，在民事審判中與行政機關(guān)的行政權(quán)沒有從屬關(guān)系，認定結(jié)婚證無效是行政權(quán)，在民事審判中認定該結(jié)婚證的效力問題不妥，超越了民事審判的職權(quán)。雖然《婚姻法》若干問題的解釋（二)第3條規(guī)定：“人民法院受理離婚案件后，經(jīng)審查確屬無效婚姻的，應(yīng)當將婚姻無效的情形告知當事人，并依法做出宣告婚姻無效的判決。”第4條規(guī)定：“人民法院審理無效婚姻案件，涉及財產(chǎn)分割和子女撫養(yǎng)的，應(yīng)當對婚姻效力的認定和其他糾紛的處理分別制作裁判文書。”對有關(guān)婚姻效力的判決一經(jīng)做出，即發(fā)生法律效力。筆者認為，《婚姻法》第10條列舉的無效婚姻前提是婚姻的形式要件已具備，在外觀上已成為一個法律意義的婚姻，但因欠缺實質(zhì)要件而無效。即形式要件上合法，而其實質(zhì)要件上因違反相關(guān)的法律規(guī)定和公共道德。這一規(guī)定的立法目的，是規(guī)范依法按照程序領(lǐng)取的結(jié)婚證，在立法上相對應(yīng)的是《婚姻法》若干問題的解釋（一)第7條規(guī)定：明確了宣告“有權(quán)依據(jù)婚姻法第10條規(guī)定向人民法院就已辦理結(jié)婚登記的婚姻申請宣告婚姻無效的主體，包括婚姻當事人及利害關(guān)系人。”按該規(guī)定，法院認定無效婚姻的職權(quán)是源于《婚姻法》的規(guī)定，而非基于《行政訴訟法》和相關(guān)的行政法規(guī)的規(guī)定，理解為是行使了行政權(quán)不妥。
基于上述的原因，筆者認為在處理上提出如下意見：
一、判決駁回原告黃某要求與被告梁某離婚的訴訟請求。在本案中原告與被告的夫妻關(guān)系，由于沒有相應(yīng)的結(jié)婚證明予以證明，又不具備事實婚姻的條件，認定原、被告的夫妻關(guān)系不成立；離婚訴訟的主體不適格，法院可以訴訟主體的名稱不符而判決駁回離婚的訴訟請求。
一、湘潭市流動人口基本特征
（一）以長株潭地區(qū)人口居多，且集中居住于“城中村”地區(qū)
湘潭市全市轄2區(qū)2市1縣（圖1），面積5005.8平方公里，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值居湖南省第二位。2000年本省其他縣（市）區(qū)外來人口83943人，到2010年全市凈增外來人口79996人[6]。截止2012年底，湘潭市全市常住人口為278.1萬人，其中戶籍人口為249.5萬人，以半年為居住期限，湘潭市流動人口28.6萬人，占常住總?cè)丝诒戎氐?0.28%，市區(qū)人口105.33萬人，其中城鎮(zhèn)人口93.35萬人，外來人口超過40萬[7]。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，湘潭市流動人口絕大部分來自于長株潭地區(qū)，綜合考慮經(jīng)濟成本等因素，流動人口主要集中在“城中村”地區(qū)。
（二）性別結(jié)構(gòu)青年多，以男性為主，初中學歷比重大
調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，湘潭市流動人口性別比例中，男性比例略高于女性比例，男性比例為50.98%，女性比例為49.02%（圖2）。近年來，各類工業(yè)園區(qū)的設(shè)立，吸引了大量的流動人口，尤其是男性人口的增加，主要從事工廠流水線工作或者是一些技術(shù)性工作，基本以青壯年為主。年齡集中在18～35歲之間的比例占總流動人口的58%，學歷以初中為主，比例為68%（圖3），由此可見，在工業(yè)化進程加快的今天，流動人口有限的文化知識教育水平僅僅只能從事工業(yè)初始化階段的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。
（三）從事職業(yè)與收入密切相關(guān)，消費能力低
湘潭市流動人口在所從事的職業(yè)中，以個體經(jīng)商或休閑娛樂業(yè)所占比重最大，為26%；以賓館服務(wù)員業(yè)和種養(yǎng)殖業(yè)所占比重相對較低，分別為8%和3.5%（圖4）。從他們的工資水平來看，基本上每月工資維持在1500～3000元左右，占61.5%。獲得6000元以上高薪和工資水平低于1500元的人較少，均占5.5%（圖5）。當然，收入的高低與工作努力程度、工作經(jīng)歷和技術(shù)技能、個人自身素質(zhì)等因素也密切相關(guān)；一般情況下，受教育程度高低與勞動技能的高低呈正比，與收入高低也成正比，高學歷的流動人口月收入通常比低學歷的高。在收入消費中，用于房租費用和餐飲費用的比例較高，分別占總費用的70.5%和19.5%（圖6），表明湘潭市流動人口的恩格爾指數(shù)水平較低，流動人口的日常生活消費水平的能力有待提高。經(jīng)濟收入水平低下容易造成流動人口消費能力不足、社會融入度低，工作變動頻率高，不利于流入地地區(qū)經(jīng)濟社會建設(shè)的發(fā)展。
（四）工作性質(zhì)簡單、居住方式單一，整體生活質(zhì)量有待提高
流動人口在自身各種行為空間的關(guān)系處理方面大致遵循著“以工定居”、“以工定購”和“以工定娛”的邏輯。工作獲取途徑十分依賴原有社會資本，以血緣、鄉(xiāng)緣、地緣的鄉(xiāng)土社會資本在流動人口找工作的過程中占據(jù)重要地位。“加班就可以獲得更多的薪酬”，迫于經(jīng)濟的原因他們長期處于加班過度勞累狀態(tài)。居住方式上主要還是以租房為主，從抽樣調(diào)查的200份樣本中，可以看出，85%以上的流動人口現(xiàn)階段都不具有購買住房的能力。出于經(jīng)濟條件、交通條件、生活習慣等方面的考慮，“城中村”是外來人口的首選之地。
（五）業(yè)余生活方式單調(diào)、社會福利保障匱乏
調(diào)查發(fā)現(xiàn)：70％流動人口以看電視、與人閑聊打牌、作為自己的業(yè)余生活的消遣方式（圖7）。業(yè)余生活方式的局限性使流動人口獲得信息的渠道、途徑也比較單一。調(diào)查顯示，85％信息是借助于電視獲得的；6.5％靠互聯(lián)網(wǎng)獲取；8.5％信息通過與朋友聊天了解。社會心理行為仍然遵循著農(nóng)耕文明的血緣和地緣的社會交往法則，交往主體以親戚朋友為主。由于流動人口規(guī)模較大，流動性強，目前，湘潭市政府對涉及流動人口社會保障方面的具體政策和文件較少，因此，湘潭市流動人口享受到的社會福利保障很少，調(diào)查中顯示，有70.5％的人沒有享受社會保障（圖8），其他各種社會保障也相對較少。
二、湘潭市流動人口社會管理的現(xiàn)狀
（一）流動人口管理體制機制逐步形成
為進一步做好湘潭市流動人口社會管理工作，湘潭市政府堅持“公平對待、優(yōu)化服務(wù)”的原則，在全市形成“政府主導(dǎo)、多方配合”的工作模式[8]。為全面加強湘潭市流動人口和出租房屋管理服務(wù)工作，政府出臺相關(guān)規(guī)定，具體界定了各部門職責（表1）；相繼出臺了《湘潭市加強外來人口管理的若干規(guī)定》、《人口與出入境管理辦法》、《流動人口計劃生育工作條例》等相關(guān)政策文件；流動人口管理按流入人口與戶籍人口同等管理和服務(wù)要求，不斷提高服務(wù)水平[9]。
（二）流動人口社會管理方式和實施情況
湘潭市流動人口的管理方式為以“居住證”模式和“綜合治理”模式并存的方式，其主要特點即是以公安部門為主，其他民政、工商、計生、社保等各部門相互協(xié)調(diào)配合[9]。從湘潭市各職能表格可以看出，涉及流動人口社會管理的政府部門有10個，相關(guān)的職能部門也出臺了一些便民利民措施，但在全市尚未形成一個完善的服務(wù)管理制度體系。從實地調(diào)查情況來看，各職能部門也沒有很好地實施政府出臺的關(guān)于流動人口服務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定，對流動人口的管理側(cè)重于文件的上傳下達；以“踢皮球”形式處理流動人口存在的問題，部門聯(lián)絡(luò)機制不健全，服務(wù)意識淡薄，政府政治色彩濃重。
三、湘潭市流動人口社會管理創(chuàng)新中存在的問題及主要成因
（一）湘潭市流動人口社會管理中存在的問題
.管理難度大、違法犯罪現(xiàn)象增加。據(jù)湘潭市公安局統(tǒng)計，湘潭市流動人口犯罪以“兩搶一盜、非法傳銷、吸毒違法”等違法犯罪行為主，犯罪率達到40％以上[10]。大部分流動人口在經(jīng)濟利益、社會地位的驅(qū)使下進入城市生活，以期改善家人和自己的生活質(zhì)量，其初衷本來是好的，但是，流動人口自身具備的特點加重城市管理難度：流動人口文化水平有限、薪資水平較低、居住不固定且流動性強，當其人身財產(chǎn)安全受到威脅時基本不懂得用法律武器維護自身權(quán)益，要么選擇忍氣吞聲，要么采取報復(fù)性的行為尋求心理平衡，從而走上犯罪的道路。而在政府方面，湘潭市政府缺乏同流動人口流出地政府建立完善的政府聯(lián)絡(luò)機制，對流動人口數(shù)量、類型、流入目的、暫住時間等基本信息統(tǒng)計不全面；對流動人口相關(guān)的治安管理政策落實不到位，缺乏相應(yīng)的懲罰機制，部分出租房屋屋主、老板為保障自身利益，采取包庇、縱容流動人口犯罪的態(tài)度；在公安機關(guān)警力不足情況下，流動人口以其管理盲區(qū)——城鄉(xiāng)結(jié)合部，聚眾鬧事、形成獨霸一方的惡勢力，進行犯罪活動，危害社會發(fā)展。2.合法權(quán)益保障不到位。湘潭市社會保障對象主要是本地城鎮(zhèn)居民，內(nèi)容涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、生育保險等方面。社會救濟制度也主要是針對擁有湘潭市城鎮(zhèn)戶籍的人口，對于像經(jīng)濟適用房、廉租房和最低生活保障這樣的社會救濟制度，流動人口基本無福享受。在針對湘潭市“流動人口急需解決的服務(wù)”中顯示，醫(yī)療健康的比重占59%，子女教育約占23%（圖9），說明流動人口很重視政府對于他們在醫(yī)療健康方面的援助。流動人口社會地位較低，承擔的工作大多屬于“臟、累、差”類型，患各種職業(yè)病的風險高，加強對流動人口社會保障，尤其是醫(yī)療健康和子女教育的保障。3.管理工作的社會化程度低。湘潭市流動人口的社會管理存在的薄弱環(huán)節(jié)以“群眾生活涉及的民生服務(wù)”比例最高，占36%；認為“居委會服務(wù)不到位”的比例占30%；認為“小區(qū)社會治安安全”存在隱患的占29%；認為“樓業(yè)或物業(yè)管理不到位”的比例占5%（圖10）。由此可見，湘潭市對于流動人口社會管理存在不足，即沒有給流動人口提供一個相對融洽的生活氛圍，不利于形成和諧的社會氛圍。4.教育資源分配不公。流動人口在自身社會經(jīng)歷和社會經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，感悟到文化教育的重要性，希望子女可以接受良好的教育，通過教育改變命運，逃離自身所處的不利環(huán)境。目前，來潭務(wù)工的流動人口呈現(xiàn)家庭式流動的新特點，而中國現(xiàn)行的教育體制與戶籍制度密切相關(guān)，流動人口的子女教育問題顯得尤為嚴峻。具體情況表現(xiàn)在：湘潭市教育部門規(guī)劃未納入流動人口子女；政府出臺的關(guān)于流動人口子女義務(wù)教育的政策不具體也不規(guī)范；流動人口子女借讀費或贊助費門檻高，入學率低、超齡嚴重、不時失學；流動人口子女的教育權(quán)沒有得到保障。
（二）湘潭市流動人口社會管理存在問題的主要成因
.戶籍制度束縛了流動人口社會管理體制的制度創(chuàng)新。從法律本身來看，中國的戶籍制度背離了《憲法》中規(guī)定公民有自由遷徙的權(quán)利。戶籍制度將公民戶口劃分為“非農(nóng)業(yè)戶口”和“農(nóng)業(yè)戶口”，在農(nóng)村人向城市遷移過程中有明顯的限制作用，并且造成中國典型的“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”特征。流動人口不能享受與本地居民同等的待遇，導(dǎo)致更多的社會矛盾和社會問題的出現(xiàn)，不利于城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展和社會主義和諧社會的建設(shè)。2.思想觀念落后，管理理念有待轉(zhuǎn)變。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和現(xiàn)行戶籍制度的限制作用，流動人口無法再城市取得合法居民的身份，政府在社會管理和公共服務(wù)等方面采取雙重標準；大多數(shù)場合，流動人口常被稱之為“外來人口”和“暫住人口”，無法在社會保障、住房福利、醫(yī)療保障、子女教育等多種公共服務(wù)方面享受與當?shù)鼐用裢却觥膶嵉卣{(diào)查結(jié)果和流動人口群眾反映來看，“形式主義”現(xiàn)象在湘潭市政府對流動人口管理過程中顯而易見，實際將工作落實比例僅占17%，沒有落實工作的比例占77%，剩余6%的人群則對政府工作毫不關(guān)心（圖11）。流動人口服務(wù)管理與服務(wù)，重點在于服務(wù)，服務(wù)是管理的基礎(chǔ)，服務(wù)的好壞直接影響管理的成效。在關(guān)于流動人口對湘潭市各職能部門具體負責工作的調(diào)查中顯示，相當部分的流動人口對于政府各個職能部門具體負責的工作事項不清楚也表示不關(guān)心，被問及當流動人口在生活中遭受不公平、不公正待遇時如何處理，他們也表示只是在生活中盡量避免該類情況的發(fā)生，即使出現(xiàn)，也會采取忍氣吞聲的態(tài)度，畢竟自己是外來人，受欺負很正常。目前，湘潭市還沒有專門負責流動人口管理的專業(yè)機構(gòu)和隊伍，各行政職能部門往往也只是從自身部門管理的角度出發(fā)來進行管理制度的設(shè)計。3.部門之間流動人口信息尚未完全實現(xiàn)共享。流動人口管理涉及的部門眾多，包括住房、就業(yè)、計劃生育、稅收、工商行政等部門，各個部門依照自己的管理方針和管理辦法對流動人口進行管理，各自管理方法不配套、甚至相互抵觸。信息共享度低，肯定會出現(xiàn)管理漏洞，同時也會造成管理成本和社會資源的浪費。究其原因則是缺乏一個完全針對流動人口信息采集和管理的協(xié)調(diào)機構(gòu)，整合各部門的資源信息。如：湘潭市人口計生委負責匯總?cè)腥丝谛畔ⅲ膊块T同樣也采集、管理人口信息，存在著重復(fù)采集現(xiàn)象；但由于部門信息保密規(guī)定，人口信息交流共享還存在障礙。因此，建立一個能把政務(wù)信息互換和共享的電子政務(wù)資源體系，整合公安、計生、民政、勞動等相關(guān)部門的信息系統(tǒng)，準確掌握各地的流動人口信息，加強政策、信息和資源之間的相互交流分享十分必要。
四、推進湘潭市流動人口社會管理創(chuàng)新的對策建議
（一）實現(xiàn)流動人口管理的“三種新模式”
.創(chuàng)新“以房管人”。首先，相關(guān)部門要嚴格出租房屋考核制度，出臺更適合房屋管理的規(guī)章制度，增強出租屋業(yè)主對流動人口的責任意識；其次，對流動人口密集的城中村改造要統(tǒng)一規(guī)劃和布局，對物業(yè)管理等中介部門房屋統(tǒng)一定價，在入住人員登記方面進行“人來登記，人走注銷”，公安機關(guān)和社區(qū)工作人員不定期或定期檢查；再次，針對散居的流動人口，居委會工作人員或社區(qū)組織成員及時主動上門準確地登記流動人口的信息。2.實行“以業(yè)管人”。堅持貫徹“誰用工誰負責”原則，嚴格要求公、私企業(yè)或單位簽訂管理責任書，并定期核實；實行“以業(yè)管人”，對流動人口比較集中的場所和雇傭流動人口較多的企業(yè)定期或不定期實行清查，加強對流動人口身份證、暫住證的檢查，揪出混跡其中的犯罪分子，打擊惡意破壞社會和諧氛圍的偏激者。3.實行“以證管人”。運用先進的計算機技術(shù)，將手工制作的居住證和公交IC卡相結(jié)合，把居住證上涵蓋的信息覆蓋在公交IC卡上，通過先進的計算機技術(shù)，對流動人口信息的實行動態(tài)化管理。這樣，既使流動人口主動申領(lǐng)居住證的頻率會大大增加，消除流動人口辦證嫌麻煩的思想，同時又簡化相關(guān)部門辦證程序。此外，可由政府制定相關(guān)政策對符合條件的流動人口，依據(jù)現(xiàn)實情況發(fā)放居住證，與本市居民同等待遇。
（二）創(chuàng)新流動人口的社會管理體制
.全面實施推行居住證制度，建立流動人口主動登記的身份管理制度。政府可借鑒美國的“社會安全號制度”對流入湘潭市的流動人口配備唯一的社會安全號碼，號碼涵蓋流動人口多方面信息，而且社會安全號碼與流動人口薪資掛鉤，是其納稅的重要載體，雇傭流動人口的公、私部門或企業(yè)單位要主動向國稅局報告流動人口工資收入。社會安全號碼與個人信用也密切相關(guān)，對于在消費過程中，信用度高的人政府允許其在銀行貸款等其他領(lǐng)域享受更多優(yōu)惠和服務(wù)。建立流動人口主動登記的身份管理制度，明確身份證明與工資水平、個人信用消費、政府提供公共福利和社會救助相連。這個措施能對流動人口心理產(chǎn)生一定的威懾力，因為社會安全號碼記載著流動人口各項信息，能夠起到預(yù)防流動人口犯罪的作用。2.以政府為引導(dǎo)，實現(xiàn)湘潭市流動人口與當?shù)鼐用瘛肮糙A”的社會氛圍。流動人口在城市經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的過程中發(fā)揮著重要，從事當?shù)鼐用癫辉赋袚摹芭K、累、差”工作，他們雖沒有取得城市戶籍，但卻是事實上的城市居民。城市居民的利益實際上和流動人口的利益根本上是不沖突，但城市居民卻對他們采取歧視的態(tài)度。由此，政府應(yīng)該通過加大對流動人口的正面宣傳轉(zhuǎn)變城市居民的態(tài)度，尤其是對流動人口的歧視態(tài)度，以正確的價值觀看待流動人口在社會建設(shè)中的作用，幫助他們改善生活水平，提高生活質(zhì)量，真正融入湘潭市的城市生活，以湘潭為家。3.提高以社區(qū)為依托的社會流動人口服務(wù)水平。一是推進社區(qū)網(wǎng)格化、組織化建設(shè)，增強流動人口參與自治的積極性。按照“一網(wǎng)多格，同格同責”的原則，對湘潭市社區(qū)工作進行網(wǎng)格化管理；社區(qū)居委會定期舉辦針對流動人口的公益活動，提高他們的維權(quán)意識；積極引導(dǎo)流動人口參與社區(qū)自治，成立社區(qū)流動人口援助中心，確保流動人口正當權(quán)益遭受侵犯時有地申述、獲得有效的幫助；對于流動人口自發(fā)形成的組織，政府鼓勵并引導(dǎo)其發(fā)展，通過購買公共服務(wù)、采取備案制等方式切實支持其發(fā)展，引導(dǎo)流動人口積極參與社區(qū)的管理活動，進而形成良好的社區(qū)精神風貌；社區(qū)加強同公安、社保等部門流動人口數(shù)據(jù)共享的聯(lián)絡(luò)，建立流動人口社區(qū)單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，及時更新信息。二是成立專門的流動人口服務(wù)管理機構(gòu)。湘潭市政府應(yīng)根據(jù)每500名流動人口配置1名協(xié)管員的要求，從各個部門抽取工作人員到協(xié)管員隊伍，并在社區(qū)統(tǒng)一進行管理；成立專門流動人口服務(wù)管理機構(gòu)，對工作人員實行定崗定編，同時保證經(jīng)費的充足。4.完善流動人口的社會事業(yè)管理體制。一是完善流動人口社會保障制度。建立分層次流動人口社會保障制度，在醫(yī)療保障方面，實行醫(yī)藥費用由政府、企業(yè)單位、個人共攤的制度（主要針對流動人口的重病醫(yī)療保障）；穩(wěn)步推行流動人口社會養(yǎng)老保險制度，主要采用以個人為主、社會統(tǒng)籌為輔的儲蓄積累制；劃分湘潭市流動人口類型，有雇主、有穩(wěn)定收入、職業(yè)固定的為一類，無穩(wěn)定收入、職業(yè)不固定、有雇主或無雇主的為另一類。二是完善流動人口住房保障制度。劃分流動人口類型，對不打算定居湘潭市的流動人口，政府提供廉租房、經(jīng)濟房出租；政府和企業(yè)聯(lián)手，充分利用閑置的廠房建造職工公寓，改善住房設(shè)施，分配給流動人口居住；對準備定居湘潭市的人口，政府和房地產(chǎn)開發(fā)商積極協(xié)商推行流動人口房貸折扣優(yōu)惠政策，政府在一定程度上給予房地產(chǎn)開發(fā)商稅收優(yōu)惠政策，既保證流動人口基本權(quán)益，也保證房地產(chǎn)開發(fā)商經(jīng)濟利益；政府在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中，要制定更多有利的政策吸引民間資本加入流動人口房屋建設(shè)，在土地、水電氣配套、貸款等方面實行積極有效的優(yōu)惠政策。三是提高流動人口就業(yè)水平。對湘潭市流動人口提供就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)技能等服務(wù)，著力提升流動人口就業(yè)水平。
（三）完善流動人口社會管理機制
.建立湘潭市政府與流動人口流出地政府間的長效協(xié)調(diào)機制。流動人口具有構(gòu)成復(fù)雜、流動性強等特點，湘潭市作為流動人口流入地，對于流動人口流出地的文化和社會缺乏一定的了解，流動人口流出地政府與流入地政府合作能有效彌補對于流動人口缺漏的信息。利用現(xiàn)代化技術(shù)手段，如建立兩地政府流動人口管理網(wǎng)站，或者利用政府各自的公眾微信平臺，在流動人口信息、管理、服務(wù)方面聯(lián)手工作，建立政府間長效協(xié)調(diào)機制。2.完善流動人口的經(jīng)費保障機制。嚴格按照國家有關(guān)文件要求，科學測算流動人口管理經(jīng)費，明確流動人口服務(wù)管理項目的相關(guān)開支，保證經(jīng)費落實并投入。按照湖南省綜治委流動人口人均30元的協(xié)管員經(jīng)費規(guī)定撥付到位，實行專款專用。加強相關(guān)管理部門經(jīng)費使用的透明度，確保公共服務(wù)支出公開、透明。3.完善流動人口管理績效考評機制。積極轉(zhuǎn)變政府管理理念，從規(guī)章制度對它們進行約束，以“德、能、勤、績、廉、法、安”作為政府工作人員考評標準，要求各部門工作人員每天記錄相關(guān)臺賬；根據(jù)多勞多得原則，每月對流動人口績效管理進行評分，評分由流動人口給出，評分與工資掛鉤。‘
（四）完善流動人口服務(wù)管理
