時(shí)間：2023-07-27 16:23:00
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理經(jīng)典理論，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
1、綜合性。
公共管理學(xué)科一門綜合運(yùn)用政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科研究方法研究公共管理主體管理公共組織及其行為的規(guī)律的科學(xué)體系，其不僅擁有厚重的理論背景，而且具有極強(qiáng)的社會實(shí)踐性。公共管理學(xué)科研究所涉獵的內(nèi)容也更為多樣化，有基于此也就要求所有運(yùn)用的研究方法和研究手段更具有綜合性。
2、實(shí)用性。
公共管理學(xué)科實(shí)際上就是一門運(yùn)用公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益的應(yīng)用性科學(xué)，一般來說公共管理學(xué)研究多以問題為導(dǎo)向，研究如何解決某類公共問題方法或手段的內(nèi)在規(guī)律，并進(jìn)行具有普遍性意義的歸納總結(jié)。
3、交叉性。
公共管理學(xué)科的交叉性是基于其學(xué)科理論基礎(chǔ)和研究的問題內(nèi)容而言的。公共管理學(xué)科以管理學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科理論為基礎(chǔ)，對某一公共管理問題的研究都必定涉及到多學(xué)科的相關(guān)理論知識。
二、公共管理學(xué)科案例教學(xué)的重要性及案例選取存在的問題
(一)公共管理學(xué)科案例教學(xué)的重要性
1、理論與現(xiàn)實(shí)結(jié)合，完善知識體系。
公共管理學(xué)科案例教學(xué)就是一種理論與現(xiàn)實(shí)的結(jié)合，它不僅僅是教師講某一理論和相匹配的案例結(jié)合起來的一起分析，更是一種學(xué)科理論知識與社會的接軌。
2、豐富教學(xué)形式，活躍課堂氣氛。
一般來說，社科類學(xué)科教學(xué)總是顯得比較呆板，學(xué)生會認(rèn)為理論性太強(qiáng)，課堂缺乏一個(gè)活躍的氣氛。然而案例教學(xué)正是破解這一困境的好方法，現(xiàn)實(shí)性的案例總能給學(xué)生一些可觸感，尤其是發(fā)生在學(xué)生身邊的公共管理案例更是讓學(xué)生感同身受，這樣案例教學(xué)不僅是對教學(xué)形式的一種豐富，更是能很好地帶動(dòng)學(xué)生的課堂積極性，自覺地參與到教學(xué)中來。
3、實(shí)現(xiàn)教學(xué)相長，促進(jìn)教學(xué)工作接地氣。
師者，傳道授業(yè)解惑也。但如若把教學(xué)簡單地理解為只是老師單向?qū)⒅皇莻鬏斀o學(xué)生，總難免有些狹隘之疑。實(shí)際上，教學(xué)也是老師學(xué)習(xí)一個(gè)很好的形式，這種學(xué)習(xí)體現(xiàn)在老師對知識的熟練程度提高上，也更體現(xiàn)在老師對知識的再思考和更跟新上。公共管理學(xué)科案例教學(xué)能夠幫助教師盡可能接觸更多的公共管理領(lǐng)域的社會性問題，并且這些問題都是很具有實(shí)時(shí)性的，在案例對認(rèn)識收集、認(rèn)知、分析、講授系列過程中，實(shí)際上也是幫助教師學(xué)習(xí)到了更多的新知識，并使得教學(xué)工作接地氣，不歸屬空中樓閣。
(二)公共管理學(xué)科案例教學(xué)中關(guān)于案例選取的一些問題。
公共管理學(xué)科案例教學(xué)早已不是一個(gè)新的研究問題，在理論研究上已然有很多成果，在實(shí)際的教學(xué)中案例教學(xué)也已是相當(dāng)普及，但存在的問題也依然是很多，尤其是在案例選取上。本文筆者從以下四個(gè)方面對案例選取存在的一些問題小作闡述。
1、難離理論式講授，案例少。
雖然公共管理學(xué)科領(lǐng)域在教學(xué)中長期以來都在極力推崇案例教學(xué)，但或許是出于社科類學(xué)科的通病，實(shí)際教學(xué)中不少教師依然還是難以走出思辨的窘境，難離理論式的講授，選取案例很少，甚至是以老僧讀經(jīng)般的精神去不厭其煩地帶領(lǐng)學(xué)生咀嚼無味的理論。
2、陳年舊事，缺乏時(shí)效性。
不容否認(rèn)公共管理學(xué)科領(lǐng)域存在很多經(jīng)典的案例。但公共管理學(xué)科研究問題和解決問題總具有的時(shí)代性又決定了其研究內(nèi)容的時(shí)效性，如此說來，公共管理學(xué)科中的案例也就必然不存在永世的經(jīng)典。
3、不具典型意義，缺少代表性。
案例作為個(gè)案來分析研究，更多的時(shí)候是為了說明一個(gè)具有普遍性的問題或?yàn)榱苏页鼋鉀Q這問題的具有普適性的方法，無論基于哪個(gè)原因都無疑要求所選取的案例具有很強(qiáng)的代表性和典型性意義。而現(xiàn)實(shí)總會有不少教學(xué)案例的選取過于隨性，不能代表某一類問題或說不具備典型性。4、過于高大全，脫離實(shí)際。當(dāng)知識也有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，總難免會出現(xiàn)一些高大全的東西，公共管理學(xué)科教學(xué)不外于此。在標(biāo)榜了公共管理學(xué)科教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化后，不少教師容易在教學(xué)中緊扣標(biāo)準(zhǔn)要求，在選取案例過程中一味地追求所謂的模范案例，而忽然了現(xiàn)實(shí)環(huán)境，嚴(yán)重脫離實(shí)際。
三、關(guān)于案例選取的想法
1、穿插講授，突破理論化的枯燥。
公共管理學(xué)科教學(xué)中案例的選取不僅要考慮數(shù)量和質(zhì)量，還應(yīng)對案例出現(xiàn)的時(shí)機(jī)予以考量。案例扎堆出現(xiàn)容易偏離中心理論主題，理論過于集中又容易讓學(xué)生反感理論的枯燥，所以選擇在合適的時(shí)機(jī)穿去案例顯得尤為重要。
2、結(jié)合最新時(shí)事，注重案例的時(shí)效性。
前文我們已經(jīng)對案例時(shí)效性的重要做了相關(guān)闡述，新的時(shí)事總會具有很強(qiáng)吸引眼球的功能。教學(xué)過程中選取新時(shí)事作為案例來講解，不僅能加強(qiáng)學(xué)生對案例相關(guān)理論學(xué)習(xí)的興趣，也能很好地引導(dǎo)學(xué)生學(xué)會用更多理論知識去分析時(shí)刻發(fā)生在身邊的事物。
3、講典型，注重案例的代表性。
典型性案例不僅有很強(qiáng)的代表性，也很能加強(qiáng)人們對它的興趣。公共管理學(xué)科教學(xué)中典型性案例的一般都是一時(shí)間在一定范圍內(nèi)廣為人知的事情，選擇這類案例來結(jié)合理論講解，能很好地帶動(dòng)大家參與到課堂的案例分析中來。并且，由于大家都案例有一定的了解，在參與分析中也會有更多的同學(xué)能夠有較好的思考和發(fā)言，這也是案例教學(xué)中極為難得的。
4、案例接地氣重生活，解析要通俗易懂。
1．課程教學(xué)定位模糊公共管理學(xué)是一門既具有理論性又具有實(shí)踐性的專業(yè)必修課程，通過教學(xué)能使學(xué)生掌握公共管理的基本理論和方法，并能形成較為專業(yè)的分析問題和解決問題的實(shí)際能力。但在課堂教學(xué)中主要偏重于理論知識的傳授，“我們不難看到，在一些公關(guān)管理學(xué)教材中，講的都是一些基本原理。而針對當(dāng)前正在進(jìn)行的中國改革現(xiàn)實(shí)問題的論述并沒有多少分量。”①本科階段的學(xué)生不同于MPA（公共管理專業(yè)碩士）學(xué)生，本科學(xué)生普遍缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對理論知識難以理解和消化。尤其是在應(yīng)用型本科學(xué)校，過于強(qiáng)調(diào)公共管理的理論學(xué)習(xí)，既難以讓學(xué)生掌握基本理論和相關(guān)技能，也無法像研究型大學(xué)一樣激發(fā)學(xué)生從事學(xué)術(shù)研究的興趣。課程教學(xué)定位的不明確導(dǎo)致課程內(nèi)容設(shè)計(jì)無法凸顯對應(yīng)用型技能的培養(yǎng)，學(xué)生解決實(shí)際問題的能力也難以得到有效訓(xùn)練。整體教學(xué)內(nèi)容安排不夠科學(xué)合理，不但會影響本門課程的教學(xué)效果，甚至?xí)绊憣W(xué)生對公共管理類專業(yè)整體的學(xué)習(xí)興趣。
2．教學(xué)方式單一在傳統(tǒng)教學(xué)中，常用的教學(xué)方式主要還是以教師傳授、學(xué)生聽講為主，教師在課堂中起著絕對的主導(dǎo)作用，學(xué)生的主體作用很少得到發(fā)揮。由于公共管理學(xué)課程通常是安排在大一、大二進(jìn)行學(xué)習(xí)，該階段學(xué)生對公共管理問題的認(rèn)知還處在較低層次，因此對于學(xué)生而言，灌輸式的教學(xué)方式易使得課堂內(nèi)容枯燥且內(nèi)容較難理解。課堂中也會設(shè)計(jì)一些互動(dòng)環(huán)節(jié)，如提問、案例討論等，但這些互動(dòng)內(nèi)容的核心主體仍然是教師，學(xué)生在這個(gè)過程中只起“配角”的作用。在傳統(tǒng)的以教師授課為主的教學(xué)方式主導(dǎo)下，加重了學(xué)生學(xué)習(xí)的被動(dòng)性。
3．案例教學(xué)不夠深入“案例教學(xué)是一種在教師的安排和指導(dǎo)下，學(xué)生通過閱讀、討論對已被整理出來的個(gè)別事物某一時(shí)段、某一方面的具體情況來理解同類事物的一般原理的教學(xué)方法”，“組織得當(dāng)可以取得如下積極效果：有利于培養(yǎng)學(xué)生的參與意識，有利于培養(yǎng)學(xué)生的獨(dú)立思考、主動(dòng)求知和應(yīng)變能力。”②但在實(shí)際的應(yīng)用過程中，由于缺乏對案例的有效設(shè)計(jì)和對學(xué)生的合理引導(dǎo)，教師在使用案例教學(xué)時(shí)主要還是運(yùn)用例證法，通過舉例子的方式來作為對理論知識的講解和補(bǔ)充，或者以提問的方式試圖引起學(xué)生對案例的深入思考，但學(xué)生難以從整體上把握和理解案例，對案例的思考也缺乏深度。從實(shí)際效果看，學(xué)生難以從案例教學(xué)中培養(yǎng)分析和解決公共管理實(shí)際問題的能力。
4．考核方式單一目前，對學(xué)生的課程考核主要還是通過期末閉卷考試的方式進(jìn)行，卷面題目較大一部分內(nèi)容是書本上一些記憶性的基本知識點(diǎn)，學(xué)生只要在期末進(jìn)行突擊復(fù)習(xí)就能通過甚至還能取得不錯(cuò)的成績。不少學(xué)生通過與本專業(yè)的學(xué)長們交流，在掌握這一規(guī)律后，往往會出現(xiàn)平時(shí)學(xué)習(xí)不努力期末考試“抱佛腳”的情形，學(xué)生重結(jié)果、輕過程，更加重了對平時(shí)學(xué)習(xí)不夠重視的情緒，陷入課堂教學(xué)效果欠佳的惡性循環(huán)。
二構(gòu)建應(yīng)用導(dǎo)向的公共管理學(xué)課程教學(xué)模式
1．根據(jù)人才培養(yǎng)目標(biāo)，重新定位課程教學(xué)目標(biāo)根據(jù)應(yīng)用型人才培養(yǎng)的目標(biāo)，本教學(xué)團(tuán)隊(duì)認(rèn)為公共管理學(xué)教學(xué)的目標(biāo)，不僅是讓學(xué)生明白公共管理的相關(guān)概念、掌握行政管理基本理論與原理，更重要的是，能將公共管理理論應(yīng)用于實(shí)踐，分析和解決現(xiàn)實(shí)問題，才能體現(xiàn)公共管理學(xué)學(xué)習(xí)的價(jià)值。在此教學(xué)目標(biāo)引領(lǐng)下，需要調(diào)整以往授課的教學(xué)內(nèi)容。在基本理論教學(xué)外，特別增設(shè)具有實(shí)踐性的案例討論、團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)、成果展示、公文寫作、實(shí)踐調(diào)查等內(nèi)容，以培養(yǎng)學(xué)生公共管理應(yīng)用能力與實(shí)踐能力，在課程實(shí)踐中加深對管理的體驗(yàn)和感悟。由于學(xué)時(shí)限制，教學(xué)內(nèi)容增加后，必須進(jìn)行教學(xué)模式的改革與創(chuàng)新，可以采用“課堂教學(xué)＋團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)與管理＋課堂團(tuán)隊(duì)展示”的教學(xué)模式，課堂教學(xué)以理論教學(xué)與團(tuán)隊(duì)展示點(diǎn)評以及案例討論為主，而將關(guān)注公共管理熱點(diǎn)問題、讀書報(bào)告等實(shí)踐性活動(dòng)交由學(xué)生團(tuán)隊(duì)在課外開展完成。這一教學(xué)模式的創(chuàng)新能使教學(xué)改革收效明顯，主要表現(xiàn)在：學(xué)生課外學(xué)習(xí)投入明顯增加，自主學(xué)習(xí)意識增強(qiáng)；團(tuán)隊(duì)意識逐步形成，合作能力提高；科研及實(shí)踐應(yīng)用能力提高。
2．采用多樣化的教學(xué)方式改變以往以教師講授為主的單一教學(xué)方式，而是側(cè)重于培養(yǎng)教師引導(dǎo)、學(xué)生發(fā)揮主體作用的互動(dòng)氛圍。如可以通過角色扮演法，讓學(xué)生在具體角色扮演中感知公共管理問題的復(fù)雜性；通過情景模擬法，讓學(xué)生在具體的情境中培養(yǎng)對實(shí)際問題的分析和解決能力；通過現(xiàn)場觀摩，讓學(xué)生把理論知識和實(shí)踐能力充分結(jié)合起來，從而激發(fā)學(xué)習(xí)興趣等。另外，充分利用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺，把課程信息、電子課件、教學(xué)素材上傳至共享平臺，并設(shè)立BBS討論模塊，實(shí)現(xiàn)師生之間、生生之間課余的互動(dòng)交流，使有限的課堂討論延伸至線上交流，提高學(xué)生參與課堂的積極性，也能更及時(shí)地實(shí)現(xiàn)答疑解惑，幫助學(xué)生厘清理論知識、掌握調(diào)研方法等。尤其對于課程中涉及比較抽象的概念，堅(jiān)持科研成果轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源的思路，主講教師不斷地總結(jié)自己的科研成果資料和學(xué)生學(xué)習(xí)反饋信息，形成對知識點(diǎn)的有效補(bǔ)充，從而使理論聯(lián)系實(shí)際，并大大提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。
3．開發(fā)多層次、分類別的案例教學(xué)方法案例教學(xué)是一種側(cè)重于理論聯(lián)系實(shí)際，著重培養(yǎng)學(xué)生分析問題和解決問題能力、創(chuàng)新思維能力的教學(xué)方法，一般分為案例設(shè)計(jì)、學(xué)生準(zhǔn)備、案例討論、討論總結(jié)點(diǎn)評幾個(gè)階段。其中案例設(shè)計(jì)是影響教學(xué)效果的關(guān)鍵因素之一。根據(jù)學(xué)生的特點(diǎn)，在課程導(dǎo)入階段，案例教學(xué)以教師舉例為主，通過講解實(shí)際發(fā)生的公共管理案例，引發(fā)學(xué)生對課程學(xué)習(xí)的興趣，正確理解現(xiàn)實(shí)公共管理實(shí)踐中包含的各種理論。在課程進(jìn)入重要知識點(diǎn)的講授時(shí)，通過案例的引入、案例的討論和案例的總結(jié)點(diǎn)評等形式，全面提高學(xué)生運(yùn)用理論知識分析和解決現(xiàn)實(shí)問題的能力。在課程卷面考試中，合理設(shè)計(jì)理論考核與理論應(yīng)用考核的比重，將案例分析作為考核學(xué)生理論應(yīng)用能力的重要組成部分。通過分層次的案例教學(xué)，循序漸進(jìn)地引導(dǎo)學(xué)生靈活運(yùn)用公共管理理論分析問題、解決問題，較好地解決了以往在案例教學(xué)中，學(xué)生對案例分析討論中存在的認(rèn)識模糊、理論應(yīng)用困難的問題。同時(shí)，注重發(fā)揮學(xué)生在案例教學(xué)中的主動(dòng)作用，即可以讓學(xué)生參與搜集、設(shè)計(jì)和制作經(jīng)典案例，并注重發(fā)揮學(xué)生在案例教學(xué)中的反饋、改進(jìn)作用。
4．采用團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)的教學(xué)組織形式在課程學(xué)習(xí)開始，由學(xué)生自由組合成4～6人的學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)，在整個(gè)教學(xué)過程中，以團(tuán)隊(duì)為單位，開展實(shí)踐調(diào)研、案例分析討論、成果展示等教學(xué)活動(dòng)，因此，該團(tuán)隊(duì)不僅是開展教學(xué)活動(dòng)的平臺，更是一個(gè)學(xué)生自我管理和進(jìn)行管理實(shí)踐的平臺。通過團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)，學(xué)生不僅對公共管理理論和原理有了更深刻的理解，同時(shí)培養(yǎng)和提高了學(xué)生團(tuán)隊(duì)合作、溝通交流、協(xié)調(diào)平衡的能力。
5．嘗試全課堂開放教學(xué)模式這是一種將教學(xué)過程由課堂內(nèi)延伸到課堂外、將學(xué)生目光由書本轉(zhuǎn)向社會、并全方位地組織教學(xué)素材的一種教學(xué)方式。在實(shí)際操作中采用經(jīng)典閱讀、實(shí)踐調(diào)查、案例搜集及討論、團(tuán)隊(duì)自我管理等方式加以實(shí)施，并將部分課堂搬至校外實(shí)踐基地。校外實(shí)踐基地的教學(xué)能將學(xué)生置于真實(shí)的公共管理情境之中，使抽象的公共管理問題變得具體而真實(shí)。對于學(xué)生而言，在校外實(shí)踐基地開展這些活動(dòng)，能成功地將第一課堂與第二課堂有機(jī)結(jié)合，同時(shí)也將學(xué)生學(xué)習(xí)的目光由書本轉(zhuǎn)向了整個(gè)社會，引導(dǎo)他們關(guān)心社會，運(yùn)用課堂中的理論知識去觀察分析社會中的各種現(xiàn)象與問題，開闊了視野，培養(yǎng)了學(xué)生的專業(yè)素養(yǎng)。
關(guān)鍵詞：新公共管理 ;民生稅收; 稅收收入 ;瓦格納定律 ;實(shí)證
一、問題的提出
市場和政府的關(guān)系是公共經(jīng)濟(jì)與公共管理等相關(guān)領(lǐng)域永恒的主題。黨的十以來，該命題在國家治理理念下依托財(cái)稅機(jī)制被科學(xué)重申，“更加尊重市場規(guī)律、更好發(fā)揮政府作用、建立健全現(xiàn)代財(cái)稅制度”等一系列改革要求，反映了執(zhí)政理念和執(zhí)政水平的不斷優(yōu)化。具體到稅收領(lǐng)域，依托瓦格納定律模型對近年來樣本國家及中國稅收收入變化趨勢進(jìn)行實(shí)證分析，對進(jìn)一步科學(xué)厘定政府和市場關(guān)系及深化財(cái)稅體制改革具有深遠(yuǎn)意義。瓦格納定律由德國財(cái)政學(xué)家瓦格納在1882年提出，歷來被解釋為財(cái)政支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長呈正比關(guān)系。新公共管理理念源自國際經(jīng)驗(yàn)，從合理限定政府邊界的視角對政府與市場關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)，重在矯正政府越位。民生稅收理念則立足于中國國情，以保障和改善民生為重點(diǎn)，從政府責(zé)任出發(fā)對政府與市場關(guān)系進(jìn)行反思，重在矯正政府缺位。從新公共管理理念出發(fā)，實(shí)證分析我國不同稅種稅收收入是否具有瓦格納特性，并從實(shí)踐中總結(jié)稅收結(jié)構(gòu)變遷規(guī)律，同時(shí)結(jié)合中國國情所強(qiáng)調(diào)的民生稅收的價(jià)值追求，對中國稅制結(jié)構(gòu)提出針對性優(yōu)化建議，這是對十理念的有機(jī)結(jié)合與緊密呼應(yīng)。瓦格納定律數(shù)學(xué)模型是本研究的路徑依托。瓦格納定律的核心觀點(diǎn)概括如下：隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展以及人均所得不斷提高，社會需求也在不斷增多；為了滿足社會日益增長的需求，公共部門的活動(dòng)也會不斷增多，進(jìn)而要求財(cái)政規(guī)模不斷增大。事實(shí)上該觀點(diǎn)成立必須要有一個(gè)假定前提，即不斷增多的社會需求只能由公共部門來滿足。這一前提否定了社會需求還存在其他滿足方式這一客觀事實(shí)。而濫觴于19世紀(jì)70年代末并迅速席卷全球的新公共管理運(yùn)動(dòng)，用事實(shí)證明了市場機(jī)制也能夠有效滿足某些社會需求。面對這樣的事實(shí)，瓦格納定律對于當(dāng)前財(cái)政管理實(shí)踐的指導(dǎo)明顯暴露出力不從心的局限。而除了財(cái)政支出規(guī)模外，財(cái)政規(guī)模的另一對稱外延乃是財(cái)政收入規(guī)模。立足于新公共管理運(yùn)動(dòng)背景，將財(cái)政收入指標(biāo)納入瓦格納定律的經(jīng)典模型進(jìn)行印證，結(jié)果是否能夠與支出視角的實(shí)證結(jié)論相吻合，成為本研究的邏輯起點(diǎn)和目標(biāo)指向。最重要的是，通過對新公共管理運(yùn)動(dòng)以來世界各國不同稅種稅收收入的瓦格納特性分析，不僅在實(shí)踐上有利于從國際視野的高度為中國結(jié)構(gòu)性減稅提供外部經(jīng)驗(yàn)支持，而且在破除“瓦格納定律”迷信的基礎(chǔ)上探討中國稅收結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有利于豐富與深化中國特色的公共財(cái)政理論。
二、中國稅收收入的瓦格納特性檢驗(yàn)
立足于中國國情，對照新公共管理運(yùn)動(dòng)價(jià)值取向，我國的結(jié)構(gòu)性減稅改革事實(shí)上與新公共管理運(yùn)動(dòng)“小政府”的價(jià)值理念高度吻合，按照新公共管理的價(jià)值邏輯，可以推知財(cái)政收入規(guī)模變化趨勢應(yīng)該呈收斂或平穩(wěn)態(tài)勢，但實(shí)際情況正好相反，中國近年來的財(cái)政收入增速以超越GDP增速的狀態(tài)持續(xù)上漲，引發(fā)了廣泛的社會關(guān)注。在這種宏觀背景下，對中國稅收收入進(jìn)行瓦格納檢驗(yàn)，有利于反思中國稅制改革問題及尋求未來調(diào)整的方向。本文將新公共管理運(yùn)動(dòng)與中國實(shí)踐相結(jié)合，使用中國1994-2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，依托瓦格納定律的經(jīng)典數(shù)學(xué)模型依次進(jìn)行ADF檢驗(yàn)、協(xié)整檢驗(yàn)和Granger因果檢驗(yàn)，檢驗(yàn)的具體計(jì)算過程均通過專業(yè)軟件Eviews6.0完成。需要特別指出的是，瓦格納定律有六個(gè)數(shù)學(xué)表達(dá)式（詳見表1），但都是以財(cái)政支出指標(biāo)為自變量，本研究以稅收收入指標(biāo)替代財(cái)政收入指標(biāo)，第二個(gè)數(shù)學(xué)表達(dá)式?jīng)]有對應(yīng)指標(biāo)，需要剔除，因此稅收收入的瓦格納數(shù)學(xué)表達(dá)式只有五個(gè)。就選用數(shù)據(jù)的起止時(shí)間而言，之所以選擇1994年作為起點(diǎn)，是因?yàn)橹袊?cái)政體制在該年正式施行了分稅制，經(jīng)濟(jì)上的民主和分權(quán)在制度層面得以實(shí)現(xiàn)，而瓦格納定律的內(nèi)在假定條件之一即民主體制；除此之外，這一階段還是中國開始關(guān)注并效仿西方新公共管理改革的時(shí)期，以1994年為起點(diǎn)亦與新公共管理背景相吻合。選用的所有數(shù)據(jù)均來自相應(yīng)年份的《中國財(cái)政年鑒》，并換算為以1994年為基期的真實(shí)值。指標(biāo)說明如表2。為節(jié)省篇幅，以下正文僅列出對指標(biāo)總稅收T的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果①。根據(jù)研究方法的基本要求，首先對指標(biāo)LGDP、指標(biāo)LT、指標(biāo)LAT、指標(biāo)LRT以及指標(biāo)LAGDP各自數(shù)據(jù)進(jìn)行ADF檢驗(yàn)（相關(guān)結(jié)果詳見表3）。表3結(jié)果顯示，在5%顯著性水平下，稅收T各指標(biāo)的對數(shù)與GDP的對數(shù)不能同階平穩(wěn)，不可直接進(jìn)行回歸，否則得出的結(jié)果將不可靠。下一步須對其一階差分序列進(jìn)行ADF檢驗(yàn)。如表4顯示，所有變量均為一階單整序列[I(1)]。同階單整序列滿足了協(xié)整分析的前提條件。運(yùn)用Engle-Granger兩步法進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)。結(jié)果如表5。表5數(shù)據(jù)顯示，協(xié)整分析的殘差序列平穩(wěn)，證明相關(guān)被解釋變量與GDP指標(biāo)之間具有長期協(xié)整關(guān)系。依托瓦格納定律五個(gè)數(shù)學(xué)表達(dá)式，對中國總稅收與GDP這兩個(gè)變量進(jìn)行Granger因果檢驗(yàn)（詳見表6）。考慮4期滯后，相伴概率P值小于0.1即可認(rèn)為拒絕兩個(gè)指標(biāo)不具有特定方向因果關(guān)系的原假設(shè)。根據(jù)表6數(shù)據(jù)，被檢驗(yàn)的五個(gè)表達(dá)式在不同滯后期內(nèi)由GDP至T方向的單向因果關(guān)系都成立，其經(jīng)濟(jì)含義即中國稅收總收入在規(guī)模的趨勢變化上隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展在增大，中國總稅收規(guī)模具有瓦格納特性。由表7可看出，中國稅收各指標(biāo)中，僅有4個(gè)不具有瓦格納特性，分別是營業(yè)稅（T2）、消費(fèi)稅（T3）、個(gè)人所得稅（T5）與房產(chǎn)稅（T7）。除此之外，其他所有稅種都具有瓦格納特性。
三、新公共管理及民生稅收視角下中國結(jié)構(gòu)性減稅的深化
（一）中國結(jié)構(gòu)性減稅存在的問題。由上文實(shí)證分析可以看出，在新公共管理運(yùn)動(dòng)背景下，中國分稅種指標(biāo)絕大多數(shù)呈現(xiàn)出了不應(yīng)該出現(xiàn)的瓦格納特性。進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)范分析，具體問題涉及兩大方面：一是中國稅收規(guī)模增長出現(xiàn)了剛性趨勢，二是中國稅收結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了價(jià)值偏差。從稅收規(guī)模角度來看，1994年稅制改革后到2007年，稅收總量保持了10余年的高增長（圖1）。在此時(shí)期，稅收增長保持了18.4%的高速度，超出相應(yīng)時(shí)期GDP增速。究其原因，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和征管技術(shù)優(yōu)化之外，稅制體系中存在的重復(fù)課稅也是重要原因。就流轉(zhuǎn)稅而言，2009年之前的生產(chǎn)型增值稅制度，由于對設(shè)備的重復(fù)征稅導(dǎo)致法定稅基遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于理論增值額，加之營改增前增值稅與營業(yè)稅并行導(dǎo)致的增值稅抵扣鏈條中斷，造成流轉(zhuǎn)稅的重復(fù)征稅；同時(shí)，2016年5月1日之前增值稅與營業(yè)稅長期并存的局面，不僅由于營業(yè)稅自身制度缺陷導(dǎo)致重復(fù)征稅，還因?qū)е略鲋刀惖挚坻湕l中斷加劇了重復(fù)征稅的程度。就所得稅而言，對投資產(chǎn)生的資本利得存在企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的雙重課稅。多方面原因共同作用，導(dǎo)致稅收增速超過GDP增速。圖1還顯示，2008年到2016年，中國稅收增長明顯呈現(xiàn)為先降后升再降的波浪型。2008年，稅收增長速度為18.9%，2009年迅速跌至9.8%形成谷底，2010年則又迅速回升至23%的水平，2011年保持平穩(wěn)，2012-2016年則持續(xù)下降。究其原因，2008年由于國際金融危機(jī)影響，中國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入下行通道；與此同時(shí)，為了應(yīng)對金融危機(jī)，中國推出結(jié)構(gòu)性減稅政策。兩方面原因共同作用，導(dǎo)致稅收增速在2009年出現(xiàn)驟跌。隨著積極財(cái)政政策的推行，中國的經(jīng)濟(jì)增長獲得有效推動(dòng)，加之稅收征管的強(qiáng)化，使得稅收增速又于2010年回升并于次年保持了基本穩(wěn)定。2012-2016年稅收增速出現(xiàn)下降，其制度原因是結(jié)構(gòu)性減稅尤其是營改增大力推進(jìn)，導(dǎo)致減稅效應(yīng)明顯。從稅收結(jié)構(gòu)角度來看，中國雖然在新公共管理運(yùn)動(dòng)中強(qiáng)調(diào)科學(xué)厘定政府與市場的邊界，大力提倡市場作用的有效發(fā)揮，但由于稅制改革過于關(guān)注對經(jīng)濟(jì)增長的刺激，而相對忽略了對民生、公平等的踐行，導(dǎo)致稅收結(jié)構(gòu)出現(xiàn)價(jià)值偏差。主要問題表現(xiàn)為：一方面，稅制改革的公平性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)典型國家的稅制改革證明，對于公平的追求應(yīng)作為稅制優(yōu)化的基本原則，各國實(shí)踐也證明了改革的效果。而我國稅制改革更多是從刺激經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，偏重于效率。另一方面，具體稅種的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不夠理想，比較突出的有消費(fèi)稅征稅范圍過窄、企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策雜亂、個(gè)人所得稅收入分配調(diào)節(jié)效應(yīng)較弱、房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)能力薄弱等問題。另外，現(xiàn)行分稅制下營改增后地方稅體系缺失問題也非常突出。綜上所述，中國結(jié)構(gòu)性減稅進(jìn)入深水區(qū)，如何使其更有效促進(jìn)財(cái)稅體制作為國家治理基石的核心作用，須進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)研究與思考。（二）中國深化結(jié)構(gòu)性減稅的政策建議。針對以上問題，綜合考慮新公共管理運(yùn)動(dòng)及民生稅收的要求，將國際稅收改革經(jīng)驗(yàn)與中國現(xiàn)實(shí)情況有機(jī)結(jié)合，中國深化結(jié)構(gòu)性減稅可從以下三大方面進(jìn)行努力：第一，優(yōu)化增值稅制度。營改增作為最大的結(jié)構(gòu)性減稅，實(shí)現(xiàn)了稅制完善效應(yīng)、減稅減負(fù)效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)化效應(yīng)和改革促發(fā)效應(yīng)。截至目前，營改增全面推開一年有余，實(shí)踐中尚存在制度優(yōu)化的余地。另外增值稅制度原生的缺陷可能在一定程度上抵消改革效率，為了避免這種后果，應(yīng)對增值稅制度優(yōu)化進(jìn)行深入思考。第二，優(yōu)化所得稅制度。新公共管理的價(jià)值理念要求政府盡可能少干預(yù)市場，反應(yīng)在稅收制度上，企業(yè)所得稅制度應(yīng)注意向“寬稅基、低稅率、少優(yōu)惠”方向轉(zhuǎn)變，盡可能減少稅收制度對企業(yè)運(yùn)營直接誘導(dǎo)，保證稅制的中性。民生價(jià)值理念對個(gè)人所得稅制度影響直接，應(yīng)盡快落實(shí)個(gè)人所得稅由“分類”向“綜合”模式過渡，以高效發(fā)揮個(gè)稅的收入分配調(diào)節(jié)功能。第三，其他稅種優(yōu)化。新公共管理理念要求政府科學(xué)適度地發(fā)揮應(yīng)有職能，落實(shí)到政府不同層級上，中央和地方的關(guān)系優(yōu)化是其應(yīng)有之意，將之與稅收制度優(yōu)化結(jié)合，地方稅體系的優(yōu)化是其著力點(diǎn)。另外，民生稅收的價(jià)值理念涵蓋對資源環(huán)境的關(guān)注，環(huán)境保護(hù)稅、消費(fèi)稅、資源稅等相關(guān)稅種之間的配合優(yōu)化，也應(yīng)成為當(dāng)前重點(diǎn)。
綜上所述，在新公共管理與民生稅收二維視角下，我國新一輪結(jié)構(gòu)性減稅可以通過具體稅種的制度完善，有機(jī)整合不同稅種的不同優(yōu)勢，使稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完善，調(diào)節(jié)作用更加有效。
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英國著名的哲學(xué)家休謨最早提出事實(shí)判斷與價(jià)值判斷的問題，他視價(jià)值中立與價(jià)值的問題為“是”與“應(yīng)該”或者“實(shí)然”與“應(yīng)然”的問題。休謨認(rèn)為以傳統(tǒng)道德學(xué)為基礎(chǔ)的邏輯推斷總是將“是”與“不是”作為命題判斷的標(biāo)準(zhǔn)，這種判斷邏輯既缺乏相應(yīng)的邏輯基礎(chǔ)，也沒有實(shí)證論證的支撐;所以這種判斷標(biāo)準(zhǔn)具有天然的缺陷，故價(jià)值與價(jià)值中立之間存在必然的哲學(xué)界限，兩者的區(qū)分問題也尤為重要。此后，價(jià)值與價(jià)值中立問題以及休謨對因果關(guān)系的普遍、必然性進(jìn)行反思所提出的問題便被康德稱之為休謨問題。伴隨著休謨問題在學(xué)界的發(fā)展與擴(kuò)展，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的漫長研究歷程中，價(jià)值中立與價(jià)值之爭也驟然上演。在公共行政學(xué)界中，韋伯首先繼承休謨的遺風(fēng)，進(jìn)一步探究價(jià)值與價(jià)值中立的關(guān)系。韋伯將價(jià)值看做一個(gè)主觀選擇的問題，如果一個(gè)事物是好的，那這個(gè)簡單的判斷中就帶有主觀的意識成分，個(gè)人的主觀意愿作為個(gè)人價(jià)值的根本基礎(chǔ)，而對于科學(xué)的研究來說，個(gè)人的主觀意愿與想法又遠(yuǎn)非科學(xué)的解決范圍，科學(xué)致力于解決事實(shí)的問題。同時(shí)，個(gè)人的主觀喜好也截然不同，不同的個(gè)體對于同一事物具有不同的價(jià)值判斷，而價(jià)值判斷無法衡量對錯(cuò)，因此價(jià)值判斷并無對錯(cuò)之分，而科學(xué)則不同，符合客觀規(guī)律的事實(shí)才能稱之為科學(xué)。美國社會學(xué)家帕森斯認(rèn)為韋伯的這一觀點(diǎn)是可以接受的，并指出之所以可能的原因“盡管在描述一個(gè)具體現(xiàn)象的時(shí)候，作為科學(xué)分析之主題的，并不是該現(xiàn)象可體驗(yàn)到的事實(shí)的全部整體，而是一個(gè)選取的部分;但歷史的個(gè)體如它構(gòu)成的那樣，所包括的諸事實(shí)都是客觀的和可以檢驗(yàn)的……。”［1］韋伯對于價(jià)值與價(jià)值中立的理想性分離最終使他構(gòu)建起統(tǒng)治公共行政學(xué)科長達(dá)一個(gè)多世紀(jì)的科層官僚制理論。在韋伯看來，官僚制的設(shè)計(jì)機(jī)制完全能夠?qū)崿F(xiàn)公務(wù)人員的價(jià)值脫離，個(gè)人的任務(wù)與職責(zé)通過規(guī)范性的條例得以體現(xiàn)，公務(wù)員僅需按照規(guī)則辦事，價(jià)值的影響便無處藏身。
韋伯設(shè)想中的管理體制成為傳統(tǒng)公共行政學(xué)科發(fā)展的經(jīng)典模式，對于后來的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)與發(fā)展都產(chǎn)生過重要影響。縱然，組織結(jié)構(gòu)與組織制度伴隨社會形勢與社會發(fā)展的需要而進(jìn)行不同模式改良，但是韋伯官僚體系的根基與設(shè)計(jì)理念仍未徹底性改變。在其設(shè)計(jì)的科層官僚模型中，韋伯給予休謨問題以更為實(shí)踐性與組織性的闡釋，他不僅僅熱切擁護(hù)休謨所堅(jiān)持的事實(shí)與價(jià)值的分析，而且在實(shí)踐層面通過一種科學(xué)性的制度構(gòu)建試圖化解事實(shí)與價(jià)值、價(jià)值與價(jià)值中立之間的復(fù)雜纏繞關(guān)系。而傳統(tǒng)公共行政學(xué)對于“價(jià)值中立”的摯愛則顯然深受政治行為主義流派的深刻影響。談?wù)撈饍r(jià)值與價(jià)值中立的紛爭與糾纏，偏愛政治科學(xué)與價(jià)值中立的行為主義學(xué)派關(guān)于價(jià)值與事實(shí)的理解也受到廣泛地關(guān)注。“對于任何科學(xué)研究來說，如果其要想獲取成功，就必須向公眾說明其獲得的知識是有效的”［2］，為了證明知識的有效性，社會科學(xué)學(xué)者都紛紛提出不同的方法論。行為主義的方法論作為一支難以忽略的重要流派，對于社會科學(xué)方法論的研究發(fā)揮重要影響。行為主義的方法論秉承邏輯實(shí)證主義的價(jià)值導(dǎo)向，將科學(xué)研究的范圍緊緊鎖定在回答事實(shí)問題，而非做出價(jià)值判斷。因?yàn)樵谶壿媽?shí)證主義看來，價(jià)值判斷隸屬于哲學(xué)與倫理學(xué)的問題范疇。行為主義忠實(shí)遵從“價(jià)值中立”的方法論導(dǎo)向，試圖通過科學(xué)的研究方法與研究實(shí)踐，將價(jià)值從行為主義的研究中“祛除”。隨著行為主義在社會科學(xué)研究中話語權(quán)的逐步擴(kuò)張與盛行，其對于“價(jià)值中立”原則更加推崇有加。打著“科學(xué)主義”的理性旗幟，行為主義的方法論與價(jià)值觀曾一時(shí)成為社會科學(xué)研究的主導(dǎo)者，成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科走向科學(xué)化的首要方法論選擇。行為主義的發(fā)展趨勢難以抵擋，而作為主要價(jià)值根基的“價(jià)值中立”原則也在學(xué)者們的不斷爭論中獲得發(fā)展與完善。經(jīng)歷長期的理論塑造與自我完善，行為主義的“價(jià)值中立”原則也發(fā)展成為一種較為完美的系統(tǒng)理論。社會科學(xué)研究者，為了實(shí)現(xiàn)“價(jià)值中立”原則，他們致力于在研究對象、研究過程與研究結(jié)論三者之中都貫穿“價(jià)值中立”，企圖以此來實(shí)現(xiàn)價(jià)值中立的實(shí)證主義科學(xué)夢想。在對于研究對象的分析中，“價(jià)值中立”原則倡導(dǎo)科學(xué)與哲學(xué)的分離，科學(xué)是要解決事實(shí)的問題，而哲學(xué)是回答“應(yīng)然”的問題。
其次，在研究過程中，價(jià)值中立原則力求研究者規(guī)范地依照科學(xué)的研究精神與實(shí)踐倫理，將個(gè)人的情感、價(jià)值與主觀偏見等統(tǒng)統(tǒng)拋棄，而不讓這些主觀的感受干擾正常的科學(xué)研究;最后，在研究結(jié)果中，價(jià)值中立原則將事實(shí)判斷作為科學(xué)的終極目標(biāo)，而將價(jià)值判斷徹底拒于科學(xué)大門之外。行為主義為社會科學(xué)的研究帶來了一場新的革命，其將社會科學(xué)看作與自然科學(xué)一樣的科學(xué)理論，視個(gè)人的實(shí)證研究與經(jīng)驗(yàn)觀察作為研究的基礎(chǔ)，妄圖將社會科學(xué)的研究從抽象、思辨與形而上的哲學(xué)方法論中解脫出來，使其徹底邁入科學(xué)的領(lǐng)域。在行為主義鼎盛時(shí)期，社會科學(xué)學(xué)者終于可以擺脫來自自然科學(xué)學(xué)者的方法論攻擊，可以自信坦然地成為科學(xué)智庫中的重要一員。行為主義的強(qiáng)勢發(fā)展深刻地影響著社會科學(xué)研究方法論的革命，公共行政學(xué)也不例外。公共行政學(xué)既然源自政治學(xué)，其發(fā)展也必然存有較為濃烈的行為主義政治學(xué)因素。行為主義政治學(xué)帶著政治學(xué)研究者的雄心試圖實(shí)現(xiàn)政治學(xué)的“科學(xué)化”，行為主義政治學(xué)派認(rèn)為先前的政治學(xué)缺乏對于現(xiàn)實(shí)的關(guān)照，而毫無現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的政治學(xué)研究則是空洞與思辨的。傳統(tǒng)公共行政學(xué)在行為主義政治學(xué)的熏陶之下，再次將價(jià)值問題提出來。鑒于公共行政學(xué)科的具體情況，公務(wù)人員的價(jià)值處理也成為早期行政學(xué)者探索的關(guān)鍵性議題。不可否認(rèn)，帶有個(gè)人偏見與狹隘色彩的價(jià)值習(xí)慣必然有損于公共組織的合法性基礎(chǔ)，而價(jià)值中立便成為傳統(tǒng)公共行政學(xué)者給予公務(wù)人員的終極價(jià)值評斷。
二、從“價(jià)值中立”到“價(jià)值回歸”:當(dāng)代政治哲學(xué)與當(dāng)代公共管理研究的悄然轉(zhuǎn)型
對于整個(gè)十九世紀(jì)來說，自然科學(xué)的突出成就為人類社會的發(fā)展帶來了諸多變革，經(jīng)驗(yàn)理性為基礎(chǔ)的行為主義學(xué)派占據(jù)學(xué)術(shù)話語的主流，這些都對于傳統(tǒng)的政治哲學(xué)合法性造成了巨大挑戰(zhàn)。“在十九世紀(jì)，公共管理的概念與理論都伴隨著時(shí)間與背景的不同而發(fā)展，而其發(fā)展的宗旨就是將公共管理學(xué)科發(fā)展成為一種真正的科學(xué)，使其從非科學(xué)中擺脫出來。”［3］然而，科學(xué)與技術(shù)的發(fā)展并沒有促進(jìn)人類社會比例性的發(fā)展，科學(xué)家在為人類生活帶來便利與安毅的同時(shí)，也為人類社會的和諧發(fā)展增添了諸多困境。人類社會中的公平與正義問題并沒有隨著人類科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)而得到長足發(fā)展，而由公平與正義等價(jià)值所帶來的一系列社會問題挑戰(zhàn)著行為主義研究范式的存在基礎(chǔ)。社會科學(xué)的研究正在醞釀著一場嶄新的轉(zhuǎn)型與革命，當(dāng)代公共管理學(xué)科的也面臨新的歷史機(jī)遇與發(fā)展挑戰(zhàn)，其研究范式也正在進(jìn)行著悄然變化。早年沃爾多曾指出，“事實(shí)”與“價(jià)值”、“是”與“應(yīng)然”的分離為社會科學(xué)家制造了麻煩，“一方面，社會科學(xué)家通常都背負(fù)著從過去得到的道德信仰的包袱，這些信仰構(gòu)成了自由民主的觀念。另一方面，這些信仰原初的哲學(xué)基礎(chǔ)依然消失，但沒有一種哲學(xué)能夠得到普遍的接受并成為一種適宜的替代性選擇。”［4］
對于公共管理學(xué)科的研究價(jià)值轉(zhuǎn)型，伊斯頓的《政治科學(xué)的新革命》一文功不可沒，其在該文中公開質(zhì)疑行為主義政治學(xué)的研究價(jià)值取向，并對于行為主義的研究范式進(jìn)行猛烈抨擊。他認(rèn)為政治科學(xué)并非政治學(xué)家的唯一使命與追求，責(zé)任性也同樣必不可少，學(xué)者們應(yīng)該在研究方法與研究事實(shí)的選取中充分重視“價(jià)值”的作用，該文警示政治學(xué)與公共管理學(xué)者對于價(jià)值的忘卻，并致力于再次喚起學(xué)者研究的價(jià)值回歸。此后，建立在邏輯實(shí)證主義基礎(chǔ)之上的價(jià)值中立原則也受到學(xué)者們的批判。哈貝馬斯甚至把實(shí)證主義的錯(cuò)誤歸結(jié)于價(jià)值中立，他認(rèn)為把價(jià)值與事實(shí)分離，便意味著使抽象的應(yīng)當(dāng)與純粹的存在對立起來。同時(shí)，公共管理學(xué)界有不同的學(xué)者對于以價(jià)值中立為基礎(chǔ)的韋伯官僚模式也報(bào)以懷疑態(tài)度，并認(rèn)為作為政策制定與政策執(zhí)行的公務(wù)員來說，實(shí)現(xiàn)純粹意義上的事實(shí)與價(jià)值分離似乎過于天真。而作為當(dāng)代政治哲學(xué)復(fù)興之重要標(biāo)志的羅爾斯的經(jīng)典巨著《正義論》則進(jìn)一步將對行為主義研究范式的批判推向。羅爾斯提出在人類社會的發(fā)展歷程中，社會的正義應(yīng)該被視為人類社會發(fā)展的重要價(jià)值訴求。對于正義論的演繹與推論，羅爾斯采取的是一種契約論的理論工具，踏著康德的哲學(xué)足跡，其試圖構(gòu)建一種實(shí)質(zhì)性的政治哲學(xué)。羅爾斯竭力構(gòu)建的政治哲學(xué)大廈是從根本上來說是對于行為主義政治學(xué)范式的批判，其對于社會公正與社會正義的價(jià)值追求也有力地激勵(lì)著現(xiàn)在公共管理學(xué)科的范式發(fā)展，而結(jié)果也著實(shí)證明公共管理學(xué)科的范式發(fā)展也與羅爾斯的政治哲學(xué)密切相連。
在傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期，價(jià)值中立的制度設(shè)計(jì)理念與規(guī)劃帶來的是一種效率至上的實(shí)踐結(jié)果，在一定程度上來說，價(jià)值中立的組織價(jià)值適應(yīng)了西方國家工業(yè)時(shí)期發(fā)展的道德與實(shí)踐要求，并對于促進(jìn)西方國家工業(yè)化的持續(xù)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)西方國家長期的經(jīng)濟(jì)繁榮起到了重要作用。而對于傳統(tǒng)公共行政研究來說，價(jià)值中立的原則也具有較為現(xiàn)實(shí)的作用，其保證政府管理建立在一種規(guī)范化的系統(tǒng)至上，并在制度構(gòu)架與組織設(shè)計(jì)之中始終貫穿效率的指導(dǎo)原則，這些都促使建立在韋伯科層官僚體制基礎(chǔ)之上的政府體制運(yùn)行暢通。價(jià)值中立作為傳統(tǒng)公共行政階段的一種重要理論遺產(chǎn)在整個(gè)傳統(tǒng)公共行政時(shí)期都深刻地影響著公共行政學(xué)者的研究。而羅爾斯《正義論》的問世與傳播對于傳統(tǒng)公共行政時(shí)期的支柱理論基礎(chǔ)———價(jià)值中立原則產(chǎn)生致命性的沖擊，對于價(jià)值中立原則所倡導(dǎo)的效率第一原則進(jìn)行根本性的否定，將政府的代表性、回應(yīng)性、參與性與社會公正的價(jià)值作為公共行政者的首要價(jià)值選項(xiàng)。政治哲學(xué)復(fù)興時(shí)期興起的新公共行政學(xué)，可謂是公共管理發(fā)展歷程中對“價(jià)值回歸”呼吁和追求的典范，縱然新公共行政學(xué)最終未能成為像新公共管理運(yùn)動(dòng)一樣成為公共管理發(fā)展歷史長河中具有里程碑意義的重大學(xué)派，然而新公共行政學(xué)以公平與民主作為目的及理論基礎(chǔ)，主張政治與行政、事實(shí)與價(jià)值關(guān)聯(lián);重視人性和行政倫理研究，倡導(dǎo)民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制研究。例如Frederickson認(rèn)為，在20世紀(jì)六十年代的時(shí)候，基于種族之上的不公平與不正義現(xiàn)象十分常見。美國政府的行政官員并沒有依照憲法的意愿促進(jìn)社會公民的實(shí)現(xiàn)，因此，為了修正這種理論與實(shí)踐的不足，我將社會公平作為公共行政的第三個(gè)支柱，使其成為與經(jīng)濟(jì)與效率一樣重要的價(jià)值。［5］只是由于“新公共行政學(xué)”缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根立足，未能最終立足而取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)“范式”。
三、“價(jià)值”與“價(jià)值中立”的聯(lián)姻:當(dāng)代公共管理價(jià)值理性的研究反思
羅爾斯的巨著《正義論》從一定程度上來說帶來了政治哲學(xué)研究的復(fù)興，使公共管理學(xué)者的研究視野重新回歸到社會政治價(jià)值理性之中，其對于社會正義的闡釋也促進(jìn)西方國家社會契約論的成熟與演進(jìn)。然而，就如同對于行為主義政治學(xué)的研究態(tài)度一樣，對于羅爾斯的自由民主理論也從來不缺乏批評的聲音，比如以麥金泰爾、桑德爾為代表的社群主義者就對于羅爾斯的自由民主理論進(jìn)行過猛烈的抨擊。對于公共管理的實(shí)務(wù)者與理論者來說，將公共價(jià)值作為審視政府行為的重要準(zhǔn)則也已經(jīng)成為他們的共識，公共價(jià)值既作為公共管理學(xué)界對于新公共管理的回應(yīng)，同時(shí)也對于我們分析公共部門與公共管理者的行為提出了新的視角。［6］
隨著人類社會整體邁入20世紀(jì)90年代，公共管理的理論與實(shí)踐都取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，治理與善治理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論、政策網(wǎng)絡(luò)理論、協(xié)商民主理論、參與式民主理論、強(qiáng)勢民主理論以及公民治理理論等諸多公共管理與民主政治理論流派的興盛均為現(xiàn)代公共管理學(xué)科的發(fā)展帶來了新的氣象與血液。這些繽紛多彩的理論豐富了人們對于現(xiàn)代公共管理的認(rèn)識，并且將這些新的理論運(yùn)用于國家的公共管理實(shí)踐之中，產(chǎn)生了極為積極的效果。然而，這些理論范式的發(fā)展與引入僅僅對于現(xiàn)存的公共管理理論基石與政府管理實(shí)踐產(chǎn)生深入影響，對于學(xué)者們和政府行政人員創(chuàng)新性地解決現(xiàn)存的政府管理問題同樣具有革命性影響。可對于公共管理方法論研究來說，這些新的理論都并沒有對于文化、國家與社會關(guān)系等問題進(jìn)行細(xì)致透徹的分析。在這些新興理論范式看來，這些傳統(tǒng)的議題已經(jīng)喪失了其探討的價(jià)值與意義，社會文化等因素僅僅作為研究框架中的單一變量，科學(xué)性的理論能夠突破社會與文化的局限，達(dá)到對于社會現(xiàn)象的正確理解。社會生活的復(fù)雜性對于這些新興理論的核心觀點(diǎn)提出挑戰(zhàn)，而且許多國家的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐已經(jīng)證明公共管理的若干實(shí)踐范式并未產(chǎn)生理想的效果，此時(shí)，新的公共管理研究范式呼之欲出。公共管理到底應(yīng)該追求一種什么樣的價(jià)值范疇?現(xiàn)代公共管理學(xué)者都在孜孜不倦地尋求著答案。在公共管理研究范式轉(zhuǎn)變過程中，羅伯特•D•帕特南的研究具有跨時(shí)代的意義。帕特南對于民主等問題的回答并不是如同行為主義研究者一樣僅僅通過大量的數(shù)據(jù)分析與圖表分析來解答意大利的民主發(fā)展問題，對于帕特南來說，這些看似簡單的分析結(jié)果蘊(yùn)含著豐富的社會文化價(jià)值。［7］如今，帕特南的社會資本理論逐漸成為一種有價(jià)值的分析工具去解釋不同國家的民主實(shí)踐問題，而社會資本理論更為重大的意義則是將公共管理研究范式中的“價(jià)值”與“價(jià)值中立”進(jìn)行珠聯(lián)璧合的完美融合。弗雷德里克森等著名的公共管理學(xué)者所倡導(dǎo)的“公共行政精神”更是將公共管理對“價(jià)值”的訴求推向了新的，正如弗雷德里克森所言，“理性的假設(shè)和社會科學(xué)的研究傳統(tǒng)，對于創(chuàng)造可靠的、經(jīng)驗(yàn)的公共行政理論是必不可少的。但單純來自理性假設(shè)和社會科學(xué)方法中所產(chǎn)生的理論還不能解釋這個(gè)領(lǐng)域的重要力量。”［8］公共行政精神的孕育與成長也是公共管理研究范式更為摯愛價(jià)值理念與價(jià)值理性的深刻體現(xiàn)。
進(jìn)入21世紀(jì)以來，社會科學(xué)便致力于實(shí)現(xiàn)這樣一種理想的目標(biāo):建立一種可以復(fù)制的、客觀的與普遍性的科學(xué)，而且可以通過量與數(shù)學(xué)的方式進(jìn)行衡量。這些科學(xué)性的理念也逐步根植于公共管理的研究之中，但是，不可否認(rèn)的是在公共管理學(xué)者的研究中，他們?nèi)匀蝗狈σ环N共識，尤其是對于科學(xué)的構(gòu)成以及公共管理研究的本質(zhì)沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。事實(shí)上，自20世紀(jì)50年代以來，人類的三種科學(xué)(自然科學(xué)、社會科學(xué)與人文科學(xué))都經(jīng)歷過周期性的身份危機(jī)，不可否認(rèn)的是，身份危機(jī)也同樣困擾著公共管理學(xué)科的發(fā)展。［9］公共管理的研究特征與方法特性直接影響公共管理的身份確認(rèn)。縱觀公共管理學(xué)科的歷史演變，價(jià)值與價(jià)值中立的分分合合與整個(gè)社會科學(xué)的方法論演變趨勢都密切相連。社會科學(xué)學(xué)科的方法論演變也經(jīng)歷著量化研究與質(zhì)性研究的爭論，而且量化研究所基于的哲學(xué)基礎(chǔ)與價(jià)值中立頗為相似，作為一個(gè)科學(xué)研究者，應(yīng)該在科學(xué)研究中避免情感因素的干擾并力求實(shí)現(xiàn)研究事實(shí)的客觀呈現(xiàn);對于質(zhì)性研究來說，其對于社會意義的關(guān)注與重視也與價(jià)值原則的訴求有所聯(lián)系，兩者都將社會意義作為社會現(xiàn)實(shí)分析的重要參考。對于社會科學(xué)學(xué)科方法論的發(fā)展來說，價(jià)值與價(jià)值中立、定性與定量研究也似有融合之勢。Brower認(rèn)為“近十幾年來，公共管理學(xué)者對于方法論的科學(xué)性進(jìn)行不斷的爭論，諸多學(xué)者都認(rèn)為定量研究應(yīng)該作為定性研究的作用，從而取代定性研究。而有的學(xué)者卻持相反意見”。［10］Omar等人曾對于定量研究與定性研究進(jìn)行過分析，他認(rèn)為:“定量研究與定性研究的區(qū)別主要通過數(shù)據(jù)收集與分析方式而得以區(qū)分開來。然而，定性研究與定量研究在科學(xué)調(diào)查與目的與范式方面也存在不同，定量研究將社會看做一種客觀存在，而定性研究將社會現(xiàn)實(shí)看做是一種社會構(gòu)建。”［11］對于公共管理研究而言，近十年來，學(xué)者們對于定量研究方法論的僵化性進(jìn)行過批判，并提出用定性研究來替代定量研究。［12］然而，學(xué)者們雖然對于定性研究的重要性與價(jià)值有所認(rèn)識，并且致力于實(shí)現(xiàn)一種公共管理定性研究的振興，然而，學(xué)者們在不斷的研究實(shí)踐中越來越清醒地意識到，單一追求定性研究在公共管理學(xué)科的普及難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)公共管理實(shí)踐的發(fā)展，因此公共管理學(xué)者重新思考定性與定量研究方法論的結(jié)合，將定性與定量方法的融合也被學(xué)者戲稱為一種“聯(lián)姻”。［13］
如今在公共管理的研究中，更多的學(xué)者開始倡導(dǎo)一種“混合型”的研究方法論［14］，試圖將定量研究與定性研究結(jié)合起來，在同一項(xiàng)研究中，使定量研究與定性研究充分結(jié)合，并最終實(shí)現(xiàn)定性與定量的研究價(jià)值。
四、結(jié)語與反思:公共管理研究價(jià)值融合的繼往開來
如何實(shí)現(xiàn)公共管理價(jià)值融合的持續(xù)性的發(fā)展是公共管理學(xué)者在未來研究中急需解決的一項(xiàng)根本性研究命題，“對于公共管理學(xué)者來說，我們需要從發(fā)展公共管理學(xué)科的范式中走向一種持續(xù)性發(fā)展的公共管理道路”［15］，“實(shí)現(xiàn)公共管理學(xué)科的可持續(xù)性發(fā)展，理論與實(shí)踐的結(jié)合才是根本之道。”［16］公共管理學(xué)科首先應(yīng)不斷探求新理論、新方法，將理論創(chuàng)新作為自身適應(yīng)政府管理實(shí)踐的根本基礎(chǔ);同時(shí)，公共管理學(xué)科也不斷強(qiáng)化其應(yīng)用性價(jià)值，因?yàn)樵谌缃竦恼卫砬樾蜗拢┗我慌c滯后性的政府管理體制已經(jīng)難以應(yīng)對復(fù)雜與多變的社會發(fā)展，公共管理作為一門科學(xué)性的學(xué)科，在理論發(fā)展與實(shí)踐探索領(lǐng)域，其都做出了杰出的貢獻(xiàn)，發(fā)揮重大深遠(yuǎn)的影響和作用。
從公共管理發(fā)展歷史銀河中諸多理論范式革新與多次聲勢浩大的政府管理改革實(shí)踐運(yùn)動(dòng)之中，公共管理學(xué)科都已經(jīng)向我們昭示出其強(qiáng)大的學(xué)術(shù)活力與生命價(jià)值。對于任何一門社會科學(xué)來說，社會問題的發(fā)現(xiàn)與社會問題的解決始終是社會科學(xué)學(xué)者要面對的主要問題，如何發(fā)現(xiàn)與解決社會問題始終是社會科學(xué)學(xué)者難以回避的現(xiàn)實(shí)議題。社會歷史的實(shí)踐發(fā)展也充分說明，如果一門科學(xué)不能解決社會實(shí)際問題，那么它的價(jià)值也將大打折扣。自然科學(xué)與社會科學(xué)對于社會現(xiàn)象的理解逐步擺脫了哲學(xué)的抽象方法論，兩者都開始探索適應(yīng)其發(fā)展的方法論。自然科學(xué)最終還是走向了實(shí)證主義的路線，妄圖通過量化的研究做出對于社會現(xiàn)象的理性解讀。默頓指出:“物理學(xué)家和生物學(xué)家完全可能因?yàn)榱硗庖唤M理由而不愿意考慮社會環(huán)境對科學(xué)的作用。他們可能擔(dān)心自己工作的高貴性或完整性會由于認(rèn)識到這樣一個(gè)事實(shí)的內(nèi)在含意而受到損害……”。［17］
由于自然科學(xué)在理解社會現(xiàn)象與創(chuàng)造人類物質(zhì)文明中的巨大作用，使其長期以來霸占科學(xué)的名號，并對于社會科學(xué)的科學(xué)地位不予認(rèn)同。同源于哲學(xué)體系的社會科學(xué)為了應(yīng)對自然科學(xué)的強(qiáng)勢地位，其首先對于實(shí)證性的研究方法論提出質(zhì)疑，并且抨擊自然科學(xué)研究方法在社會認(rèn)知與文化發(fā)展等方面的不足;在兩者的不斷爭論中，自然科學(xué)與社會科學(xué)的方法論都在其固有的基礎(chǔ)上發(fā)生了較大的變化。對于自然科學(xué)學(xué)者來說，在經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)與多次技術(shù)故障之后，開始著力于反思自然科學(xué)與技術(shù)的發(fā)展對于人類社會的倫理價(jià)值與社會意義。而對于社會科學(xué)學(xué)者來說，長期以來被視為脫離實(shí)踐與缺乏現(xiàn)實(shí)關(guān)照的無用之學(xué)，也開始嘗試借用自然科學(xué)的實(shí)證研究方法來解析社會現(xiàn)象。作為社科科學(xué)中一名新成員，公共管理學(xué)科的延續(xù)與更新也必將從方法論做起。透過歸于科學(xué)方法論的歸納與分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，對于價(jià)值與價(jià)值中立原則辯論與爭吵，我們也能給予較為清醒與客觀的認(rèn)識，價(jià)值倡導(dǎo)對于人類社會的關(guān)愛與回應(yīng)，鼓勵(lì)科學(xué)的發(fā)展不要放棄人類社會這個(gè)基本實(shí)體;價(jià)值中立鐘愛真實(shí)、純粹與客觀，致力于將人類社會在一種極度清晰的事實(shí)與價(jià)值之間實(shí)現(xiàn)發(fā)展。而價(jià)值中立與價(jià)值交叉融合才是公共管理研究漫長道路的最終價(jià)值追求。
【關(guān)鍵詞】公共行政理論 新公共管理 新公共服務(wù) 比較借鑒
公共部門如何更好地為公民提供公共產(chǎn)品，是現(xiàn)代公共管理的核心問題。現(xiàn)代社會中，公共產(chǎn)品的供給主要追求兩個(gè)目標(biāo)：一是價(jià)值目標(biāo)，即公共服務(wù)的供給如何最大程度地體現(xiàn)公共性、民主性，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的公平公正；二是效率目標(biāo)，即公共服務(wù)的供給如何最大效率地獲得實(shí)現(xiàn)。如何實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)平衡，一直是公共管理的重點(diǎn)和難題，也是公共產(chǎn)品供給面臨的難題。
一、傳統(tǒng)公共行政：祛除價(jià)值，追逐效率
1、“政治-行政”二分的理論視野
19世紀(jì)末，伍德羅•威爾遜提出了“政治－行政”二分原則，將決策性領(lǐng)域與事務(wù)性領(lǐng)域分開，決策性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)民主性要求，事務(wù)性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)效率性要求。這樣，政府的民主性要求和效率性要求歸屬于兩個(gè)不同的領(lǐng)域。這樣，政府行政的價(jià)值目標(biāo)便被隔離在了實(shí)際的行政事務(wù)之外，效率目標(biāo)成為行政領(lǐng)域追求的唯一目標(biāo)。二者之間的矛盾得以緩解。公共行政成為價(jià)值祛除的領(lǐng)域，效率是公共行政的唯一目標(biāo)。
2、傳統(tǒng)公共行政的理論原則
公共部門如何實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)？對于任何組織來說，效率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的首先要求具有一定行動(dòng)能力。在提升行動(dòng)能力方面，韋伯的理性官僚制模型成為傳統(tǒng)公共行政理論最為經(jīng)典的的解決方案。 其核心觀點(diǎn)有：
1）等級：按權(quán)力自上而下排列成嚴(yán)格的等級層次結(jié)構(gòu)體系，每一個(gè)下級機(jī)關(guān)在上一級機(jī)關(guān)的控制和監(jiān)督之下，同時(shí)，由下到上又有著申訴和表示不滿的權(quán)力。
2）分工：在職能專業(yè)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行勞動(dòng)分工，組織內(nèi)部各單位及個(gè)人都有固定不變、明確規(guī)定的工作范圍。在分工基礎(chǔ)上，有明確劃分責(zé)權(quán)的規(guī)章制度。按系統(tǒng)的勞動(dòng)分工確定機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)領(lǐng)域。為了履行這些職責(zé)，提供必要的制約和監(jiān)督。
3）規(guī)則：通過書面文件來施行嚴(yán)格的現(xiàn)代化管理，組織活動(dòng)是由一些固定不變的抽象規(guī)則體系來控制的，這個(gè)體系包括了在各種特定情形中對規(guī)則的應(yīng)用。指導(dǎo)一個(gè)機(jī)關(guān)行為的規(guī)則包括技術(shù)性規(guī)則和行為準(zhǔn)則兩個(gè)方面。任何組織和任職者都不能濫用其正式的職權(quán)，只受有關(guān)準(zhǔn)則的指導(dǎo)，但合法權(quán)力能以各種不同的方式來行使。
4）職員：職員要通過專業(yè)的培訓(xùn)，理想的職員要以嚴(yán)格排除私人感情的精神處理公務(wù)，沒有憎恨和熱愛，也不受感情的影響。注重職員知識和能力。每個(gè)機(jī)構(gòu)都通過競爭性選擇來招聘人員，根據(jù)技術(shù)以及非個(gè)性的標(biāo)準(zhǔn)確定職位候選人，基于資歷、成就或兩者兼而有之進(jìn)行晉升。
在上述威爾遜和韋伯范式下，傳統(tǒng)公共行政理論的主要原則有：
1）價(jià)值中立：傳統(tǒng)公共行政的首要要求是遠(yuǎn)離政治價(jià)值；公共部門和行政組織中的職員被要求公私分明，超越個(gè)人好惡和感情；
2）理性原則：官僚組織模型從組織到個(gè)人都浸透著理性主義的色彩。韋伯研究了公共部門的復(fù)雜性，發(fā)現(xiàn)了科層制中的理性原則。自上而下的嚴(yán)格設(shè)計(jì)的科層結(jié)構(gòu)，每一組織中包含的眾多的詳細(xì)理性原則、操作規(guī)定。
3）技術(shù)原則：職能分工和專業(yè)化是韋伯范式下傳統(tǒng)公共行政的核心要素之一，官僚體制中的各組織必須明確分工，各有各的工作范圍和職能；技術(shù)知識和技術(shù)能力是任免和考核官僚體制中成員的唯一標(biāo)準(zhǔn)。
3、以“機(jī)器部件”為理論假設(shè)
政治－行政二分視野下傳統(tǒng)公共行政的核心特點(diǎn)就是行政組織的“非人格化”，在威爾遜和韋伯的范式下，“這種體制從最好的意義上說，也只是一架精密的機(jī)械力學(xué)機(jī)器，每個(gè)齒輪、杠桿和螺絲釘都各得其所地固定在那里。甲齒輪轉(zhuǎn)一圈，乙齒輪按設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)兩圈，多一秒少一秒的角度都不行” 。這臺機(jī)器的開動(dòng)權(quán)在于政治領(lǐng)域，但一旦開動(dòng)起來，它就能夠完全合乎規(guī)則地自在運(yùn)轉(zhuǎn)。而行政組織中的“人”的因素（職員）也必須具有“非人格化”特征，職員就像是機(jī)器上的齒輪或者螺絲，無情無欲、兢兢業(yè)業(yè)地完成著組織賦予自己的任務(wù)。
4、傳統(tǒng)公共行政理論的局限
盡管韋伯的官僚制模型設(shè)計(jì)精妙，并在整整一個(gè)世紀(jì)內(nèi)成為公共行政的至上寶典，但官僚制度從來就沒有像韋伯自己所設(shè)想的那樣，真正成為既能被嚴(yán)格控制又能順利完成公共行政目標(biāo)的“機(jī)器”。傳統(tǒng)官僚制似乎在不知不覺中就由理性的實(shí)現(xiàn)政府政策的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)變成了無效的、腐敗的、臃腫的、壓迫性的社會鐐銬。其主要弊端體現(xiàn)為：(1)提供公共服務(wù)的效率低下，對市場信號和公眾要求反應(yīng)緩慢；(2)行政成本過高，財(cái)政赤字嚴(yán)重；(3)官僚機(jī)構(gòu)臃腫膨脹；(4)行政官僚的腐敗行為層出不窮；(5)公職機(jī)構(gòu)和人員思想僵化，責(zé)任心下降，創(chuàng)造力缺乏；(6)官僚機(jī)構(gòu)似乎已經(jīng)失去控制等 。
上述種種弊端，似乎都能夠用一個(gè)詞來表示，“效率低下”。作為解決效率問題而出現(xiàn)的傳統(tǒng)官僚體制最終又因?yàn)樾蕟栴}而趨于崩潰。官僚體制甚至已經(jīng)成為了“低效率”的同義詞 。在以等級官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政出現(xiàn)危機(jī)之時(shí)，一場全新的公共行政改革運(yùn)動(dòng)逐步興起。這就是20世紀(jì)末席卷了整個(gè)西方世界的新公共管理運(yùn)動(dòng)。
二、新公共管理運(yùn)動(dòng)：改造政府，提高績效
1、“政府-市場”二分的理論視野
將市場機(jī)制引入公共行政部門是作為傳統(tǒng)公共行政官僚制效率低下弊端的解決方案提出的。新公共管理仍然處在傳統(tǒng)公共行政價(jià)值祛除、追逐效率的視野內(nèi)。如果說傳統(tǒng)公共管理的效率指的是最大限度地“完成”或“實(shí)現(xiàn)”既定目標(biāo)，那么新公共管理將效率的重點(diǎn)放在收益率上，即如何以最小的成本獲得最大收益。
為了解決績效問題，新公共管理將“市場”引入了公共行政領(lǐng)域。在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，政府與市場作為兩種配置資源和協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要機(jī)制或制度安排，二者之間的組合狀況直接影響著資源配置的效率。新公共管理將屬于“私”的市場領(lǐng)域引入到公共產(chǎn)品的供給活動(dòng)中，希望市場因素應(yīng)該能夠像公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中那樣與政府因素有效結(jié)合。
2、新公共管理理論的理論原則
關(guān)于新公共管理的基本主張，第一個(gè)提出新公共管理概念的胡德將其概括為七個(gè)方面 ：(1)放手給專業(yè)管理；(2)明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和衡量；(2)更加重視產(chǎn)出控制；(4)將公共部門分解成更小的單元；(6)強(qiáng)化公共部門的內(nèi)部競爭；(6)重視企業(yè)式的管理風(fēng)格；(7)強(qiáng)調(diào)資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約。除此之外，美國專欄作家奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中提出的十項(xiàng)主張也被認(rèn)為是新公共管理的基本宣言 ：(1)掌舵型政府；(2)社區(qū)導(dǎo)向型政府；(3)競爭型政府；(4)有使命感政府；(5)績效型政府；(6)顧客導(dǎo)向政府；(7)有事業(yè)心的政府；(8)有預(yù)見的政府；(9)分權(quán)式政府；(10)市場導(dǎo)向政府。
新公共管理的主要建立在下述三個(gè)基本原則的基礎(chǔ)之上：
1）市場機(jī)制的引入 。首先，市場在正常情況下以競爭機(jī)制為基礎(chǔ)；其次，市場給消費(fèi)者做出決定的權(quán)力，即以顧客需要為導(dǎo)向；第三，市場以分權(quán)而不是集權(quán)為主要原則；第四，市場將資源與效果直接聯(lián)系起來，重視成本收益比；第五，市場能夠以價(jià)格信號的形式傳播瞬息萬變的信息，能夠?qū)ρ杆侔l(fā)生的變化反應(yīng)敏捷。
2）“委托－”機(jī)制。為使政府與市場在公共服務(wù)中統(tǒng)一起來，新公共管理在政府與市場之間引入了“委托－”機(jī)制。也就是說政府要通過合同或契約將公共服務(wù)中的部分具體行動(dòng)委托或外包給部分私營機(jī)構(gòu)。用奧斯本和蓋布勒的話說，政府應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”。
3）績效管理。新公共管理要求政府能夠獲得最大收益，這就要求政府通過多種形式的誘因來改善財(cái)政狀況，如開創(chuàng)基金、留成分紅、創(chuàng)新基金、使用者付費(fèi)等等方式。
3、“經(jīng)濟(jì)人”的理論前提
之所以收益刺激成為公共行政提高效率的良方，是因?yàn)樾鹿补芾砝碚撜J(rèn)識到：政府組織不可能是韋伯所設(shè)計(jì)的冷冰冰的機(jī)器，而是以“人”為核心要素的組織。因此，人不可能成為傳統(tǒng)公共行政所要求的齒輪或螺絲釘，而是活生生的有欲有求的生命體。可以說，新公共管理的產(chǎn)生和發(fā)展的基本動(dòng)因就在于在政府官僚組織種重新發(fā)現(xiàn)了“人”的價(jià)值。
新公共管理在宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展和興起的基礎(chǔ)上，受到了包括公共選擇理論等理論范式的深刻影響。其對“人”的基本假定是：任何個(gè)體行為者都是“經(jīng)濟(jì)人”，即都是理性的，都努力追求自己效益的最大化。
4、新公共管理理論的局限
新公共管理改革在美國、英國、新西蘭、澳大利亞等大多數(shù)西方國家展開，在短短的20多年中風(fēng)靡全世界 。新公共管理改革為舊的官僚制度注入了新的活力，極大地改變了傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)的辦事方式和行為效果。但是，人們對新公共管理理論的置疑從來就沒有停止過。佩龍、戈?duì)枴⒌吕汉吞乩锏热藢π鹿补芾砀母锏呐u尤為嚴(yán)厲。張成福將這些批評歸納為以下幾個(gè)方面 ：(1)對人性認(rèn)識的偏頗；(2)管理主義所導(dǎo)致的公共行政價(jià)值的偏頗和公共行政在民主治理過程中正當(dāng)性的喪失；(3)市場基本教義和對市場機(jī)能的不當(dāng)崇拜；(4)向私人部門學(xué)習(xí)的自我解構(gòu)與公私管理的混淆；(5)不恰當(dāng)?shù)摹邦櫩汀彪[喻。在對新公共管理理論的質(zhì)疑聲中，以登哈特夫婦為代表的新一代學(xué)者提出了新公共服務(wù)理論。
三、新公共服務(wù)理論的興起：價(jià)值回歸，兼顧效率
1、“國家－公民”二分的理論視野
如果說，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論是在政治－行政的二分視野下以效率為追求目標(biāo)的話，那么新公共服務(wù)理論將民主價(jià)值目標(biāo)重新納入其理論視野。
對民主價(jià)值目標(biāo)的重新關(guān)注與當(dāng)展起來的公民社會理論息息相關(guān)。公民社會理論認(rèn)為，社會作為公民與國家的中介，它組織和教育公民參與政治，致力于改善國家制度和公共政策，推動(dòng)國家的有效治理以及民主、自由、平等等基本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。而國家則在承認(rèn)和尊重公民社會的獨(dú)立性和自主性的同時(shí)，積極參與公民社會，為其提供外在的法律保障，對其進(jìn)行必要的、有限度的干預(yù)、調(diào)節(jié)和支持。
新公共服務(wù)理論使公共行政研究進(jìn)入“公民－國家（行政）”的理論視野之中 。在這一理論視野下，公民作為一個(gè)積極的正面因素進(jìn)入到公共行政中，能夠與公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行良好的互動(dòng)。透過這種互動(dòng)，雙方能夠較好地抑制各自的內(nèi)在弊病，使行政機(jī)構(gòu)和公民都能夠擺脫“經(jīng)濟(jì)人”的基本困境。
2、新公共服務(wù)理論的主要原則
登哈特夫婦將新公共服務(wù)的理論來源總結(jié)為四個(gè)方面：(1)民主公民權(quán)；(2)社區(qū)與公民社會模型；(3)組織人本主義與新公共行政；(4)后現(xiàn)代公共行政 。
新公共服務(wù)的上述理念可以歸納為以下三個(gè)基本的原則：
1）公共性。新公共服務(wù)要求行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員以集體的、共同的公共利益觀念為目標(biāo)，這就需要著重關(guān)注公民并且在公民之間建立信任和合作關(guān)系。公共行政機(jī)構(gòu)還必須創(chuàng)立共同的利益和共同的責(zé)任。
2）參與性：登哈特夫婦指出，公共行政項(xiàng)目可以通過集體努力和合作過程得到最有效、最負(fù)責(zé)的實(shí)施。也就是說更多的參與和協(xié)調(diào)是在多元社會中獲得整體性的途徑。新公共服務(wù)理論對社區(qū)參與的重視就是力圖通過更多的參與獲得更多的信任和協(xié)作。。
3）服務(wù)性：登哈特夫婦針對新公共管理理論提出新公共服務(wù)“服務(wù)而不是掌舵”的基本理念。服務(wù)依然是公共行政領(lǐng)域的核心內(nèi)容。不過，新公共服務(wù)理論的“服務(wù)”有著全新的內(nèi)涵：“越來越重要的是要利用基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發(fā)展方向。”
（三）對“公民”的重新重視
新公共服務(wù)理論對新公共管理的揚(yáng)棄和發(fā)展從根本上說是由于對于人性假設(shè)的改變。新公共服務(wù)理論這樣看待“人”：“公民看起來會超越自身利益去關(guān)注更大的公共利益，進(jìn)而會采用一種更加廣闊且更具長期性的視野，這種視野要求公民了解公共事務(wù)、有歸屬感、關(guān)心整體并且與命運(yùn)危若累卵的社區(qū)達(dá)成一種道德契約。” 這種公民是一個(gè)積極參與和偶爾犧牲個(gè)人利益的有道德的共同體成員。新公共服務(wù)認(rèn)為，這種具有道德要求的公民精神需要通過公民教育來實(shí)現(xiàn)，而廣泛的直接的公民參與就是公民教育的最好方式。新公共服務(wù)理論視野下的“人”既不是追逐私利的“經(jīng)濟(jì)人”，也不是為全體而犧牲，而是在共同利益和共同責(zé)任中獲得自我實(shí)現(xiàn)的公民。
四、西方公共行政理論發(fā)展對我國的借鑒意義
我國擁有數(shù)量龐大的公共部門和事業(yè)單位，究其原因，一方面是治理超大規(guī)模社會的需要，另一方面也是在我國公共行政體制轉(zhuǎn)型和探索的過程中形成的歷史結(jié)果。多年來，我國公共行政體制和公共服務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)程緩慢，至今仍無明顯成效。政府公共行政機(jī)構(gòu)和教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)單位存在的一些問題已經(jīng)成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。
結(jié)合西方公共服務(wù)理論的發(fā)展，我國公共部門和教育、衛(wèi)生事業(yè)單位的改革，有許多方面可以借鑒：第一，引進(jìn)市場機(jī)制，將公共部門至于市場的多元環(huán)境中，不斷提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量，這就意味著，要以顧客需要為導(dǎo)向，同時(shí)注重分權(quán)而不是集權(quán)。第二，注重績效觀念，我國公共部門的改革要逐漸從單一注重提升行動(dòng)能力的視野中，轉(zhuǎn)移到重視成本-收益率，降低成本，提升效益，特別要降低對公共資源的浪費(fèi)。第三，進(jìn)一步推進(jìn)從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型，公共行政的重點(diǎn)是服務(wù)而不是管理，同時(shí)，注重服務(wù)理念不簡單意味著強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識，正如新公共服務(wù)理論所指出的，更重要的是幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益需求。第四，公共產(chǎn)品的供給要特別注重公民權(quán)益保護(hù)和穩(wěn)步發(fā)展公民參與。
參見彼得•布勞和馬歇爾•梅耶：《現(xiàn)代社會中的科層制》，馬戎等譯，上海：學(xué)林出版社，2001年版，第17-20頁。
參考文獻(xiàn)：
1.參見馬克斯•韋伯：《韋伯文集》，韓水法編，北京：中國廣播電視出版社，1999年版，第322~374頁。
2.彼得•布勞和馬歇爾•梅耶，《現(xiàn)代社會中的科層制》，譯者序，第5頁。
關(guān)鍵詞:新公共管理主義;高等教育;質(zhì)量管理
20世紀(jì)90年代以后,學(xué)者們普遍認(rèn)為,高等教育中的新管理主義浪潮的流行趨勢不可逆轉(zhuǎn)。近年很多國家在高等教育改革中,往往將私營機(jī)構(gòu)的管理方式和背后的理論引入到高等教育管理中,使得高等教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)作發(fā)生重要變化。這種現(xiàn)象被冠以新管理主義或新公共管理(NPM,New Public Management)。
在新管理主義發(fā)展的初期階段,著重于經(jīng)濟(jì)和效率、成本抑制和分散化管理。后期則引入市場概念,著重于質(zhì)量的持續(xù)改善,以及注意到使用者的期望,這就是現(xiàn)稱的“新公共管理主義”。之所以引發(fā)新管理主義的變革,主要是原有的公共部門的規(guī)模與能力受到質(zhì)疑。有學(xué)者指出,大而無當(dāng)?shù)墓膊块T消耗了原已稀少的資源。因此,新公共管理主義學(xué)者們提出,應(yīng)該引進(jìn)企業(yè)的管理方法與市場的競爭機(jī)制,例如由中立機(jī)構(gòu)來提供各種服務(wù)與勞務(wù),公共部門的部分功能,改善原有的公共管理部門的缺乏效率、浪費(fèi)資源的情況。新公共管理主義理論具有兩個(gè)基本特征:一是效法私立機(jī)構(gòu),特別是企業(yè)的管理方式;二是運(yùn)用一些手段,將官僚、權(quán)威式的作風(fēng)轉(zhuǎn)化為有效率的、顧客導(dǎo)向的新管理典范。新公共管理主義思潮對高等教育的轉(zhuǎn)型有著多種啟示價(jià)值,并引發(fā)了高等教育的新轉(zhuǎn)向。
一、關(guān)注市場,追求效率的高等教育改革
進(jìn)入21世紀(jì),全球市場已然不是傳統(tǒng)大工業(yè)生產(chǎn)時(shí)期的市場概念,它更強(qiáng)調(diào)的是高科技、信息技術(shù)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新,因此它更關(guān)注高校能否培養(yǎng)創(chuàng)新性人才。“通過教育投資,可以造就人才,而人才質(zhì)量是推動(dòng)科技發(fā)展的重要保障。”不僅發(fā)達(dá)國家,而且發(fā)展中國家為了要應(yīng)對市場化的浪潮,提高科技發(fā)展的水平,都在不斷改革高等教育。
在關(guān)注市場需求的同時(shí),新管理主義者發(fā)現(xiàn),20世紀(jì)60至90年代時(shí)期的高校擴(kuò)張帶來了問題。20世紀(jì)60年代,一些歐美國家受到福利國家政策和民主思潮的影響,為滿足教育機(jī)會均等的社會需求,紛紛擴(kuò)大高等教育的規(guī)模,很多非大學(xué)部門(如美國的社區(qū)學(xué)院、法國的技術(shù)學(xué)院)紛紛涌現(xiàn),以吸納迅速增長的本科生數(shù)量。如1980年,韓國、新加坡、泰國、瑞典、美國等的高等教育在學(xué)率分別為15%、8%、15%、31%、56%,到了1997年,則各飛速提升為68%、43%、22%、55%、81%。 我們再以O(shè)ECD國家的入學(xué)指數(shù)為例,2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,絕大多數(shù)的OECD國家其高等教育入學(xué)指數(shù)都在65%以上。
雖然高等教育規(guī)模擴(kuò)張有其必然性與重要意義,但近年來,出于對效率和效能的關(guān)注,以及對全面、復(fù)合型人才的重視,新公共管理主義者們紛紛對高等教育機(jī)構(gòu)之課程狹窄的問題提出了批評。學(xué)者們認(rèn)為,為提升高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量,改善高等教育的品質(zhì),強(qiáng)化資源的有效運(yùn)用,引入中立的私營機(jī)構(gòu),以追求效率的管理方式理應(yīng)成為各國高等教育改革的重要舉措。特別是一味追求規(guī)模的擴(kuò)大效應(yīng)并未帶來高等教育質(zhì)量效益的提升,相反,學(xué)術(shù)競爭力、師資質(zhì)量反而有所下降。為了改變這一局面,新公共管理主義學(xué)者們就提出了不僅要擴(kuò)大規(guī)模、更要注重質(zhì)量的管理思路。例如,2000年后,中國香港在市場化的影響下,開始思考如何培養(yǎng)“具備創(chuàng)新思維、靈活應(yīng)變、善于溝通和精于分析判斷的通才,以及各方面的專才,在競爭激烈的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,維持國際金融、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易中心的地位,并進(jìn)一步發(fā)展成為世界級的大都會”[6]。
同時(shí),新公共管理主義學(xué)者對市場化也作了重新的解讀與思考。他們主張高等教育的市場化包括兩個(gè)層面:一是教育機(jī)構(gòu)嘗試將其學(xué)術(shù)產(chǎn)品,推廣至企業(yè)與商業(yè)領(lǐng)域。這被稱為“由內(nèi)而外的市場化”過程(marketisation inside-out)。二是按照企業(yè)管理的原則與方法對教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組,此被視為“由外而內(nèi)的市場化”過程(marketisation outside-in)。[7] 新公共管理主義學(xué)者認(rèn)為新的市場化會給高等教育帶來諸多優(yōu)勢(如表2所示)。
目前高等教育市場化所強(qiáng)調(diào)的是,高等教育主要應(yīng)由市場來調(diào)控,開放市場與自由競爭。“市場化”的高等教育改革,所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是教育權(quán)威下放,教育系統(tǒng)向下授權(quán),加強(qiáng)機(jī)構(gòu)自主和學(xué)校本位的行政和管理,加強(qiáng)家長的選擇和社會的參與。
二、充分賦權(quán),追求自主的高等教育改革
新公共管理主義者主張通過體制重組,重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制,使科層體制的組織更為扁平化,并且強(qiáng)調(diào)充分的賦權(quán),以發(fā)揮個(gè)體的最大潛能,從而達(dá)到最佳的績效。新公共管理主義者特別重視大學(xué)的自主性,認(rèn)為大學(xué)的思想應(yīng)該是活的思想,創(chuàng)生的思想, 開放的思想。“大學(xué)不能遺世獨(dú)立,但卻應(yīng)該有它的獨(dú)立性與自主;大學(xué)不能外在于人群,但卻不能隨外界風(fēng)向或社會風(fēng)尚而盲轉(zhuǎn)、亂轉(zhuǎn)。大學(xué)應(yīng)該是風(fēng)向的定針,有所守,有所執(zhí)著,以燭照社會之方向。”[9]我們同樣也可以從傳統(tǒng)管理主義與新公共管理主義的比較中發(fā)現(xiàn)后者對自主的追求。
事實(shí)上,早在公元前4世紀(jì)時(shí),古希臘就已開始宣揚(yáng)教育的自由精神。它強(qiáng)調(diào),“不為其他目的,只為知識本身的知識”,認(rèn)為這是最高貴的知識。高等教育的建立,其重要目的之一就是探索這種“純理論”的知識,在追尋真理的過程中,使人成為自由人。從大學(xué)的校訓(xùn)中,我們可以看出賦權(quán)與自主是很多高校追求的目標(biāo)。例如,哈佛大學(xué)的校訓(xùn):“吾愛柏拉圖,吾愛亞里士多德,吾更愛真理。”
新公共管理主義者認(rèn)為,高等教育不僅要傳遞特定的知識內(nèi)容,更要發(fā)展學(xué)生運(yùn)思的品質(zhì):篩選和提取有用的信息;超越偏見與迷信;批判和獨(dú)立的思考。這就需要充分的賦權(quán),從而激發(fā)學(xué)生的自主自由精神。“自由教育的精髓在于使學(xué)生具有正確的態(tài)度,熟知思考的方法,具有應(yīng)用信息的能力,而不是記住一些事實(shí),不管這些事實(shí)多么有價(jià)值。”[12]缺乏自主與賦權(quán)精神的大學(xué),其學(xué)生往往也少有獨(dú)立的思考意識,少有自我明辨的勇氣與意志力,往往聽從于外在的約束與擺布。例如,2006年,一項(xiàng)對葡萄牙高校教師的調(diào)研發(fā)現(xiàn),大部分教師認(rèn)為所在大學(xué)的自很缺乏、管理中人力資源的缺乏、官僚作風(fēng)等是造成高校決策過程無效的主要障礙。
三、講求績效、追求卓越的高等教育改革
講求績效是新公共管理主義者非常重視的又一項(xiàng)重要內(nèi)容。早在1997年,OECD就出版了《追求成果績效管理之作法》(In search of results:Performance and management practice)報(bào)告,探討各國推動(dòng)績效管理之經(jīng)驗(yàn)。可見,無論是行政機(jī)構(gòu)還是私人企業(yè),均將提升行政效率,做好績效管理,列為首要改革目標(biāo)。作為教育機(jī)構(gòu)的大學(xué),為了實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo),提升效能,落實(shí)績效責(zé)任也成為各國教育改革的重要課題。“追求卓越、提高績效也成為當(dāng)代教育思潮之焦點(diǎn)。”[13]
近來,在歐美各國,已將績效管理列為教育改革的方向。例如,美國在《教育責(zé)任績效法》(Education Accountability Act)中明確規(guī)定,通過實(shí)施績效責(zé)任,要求高校堅(jiān)守高的學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn),確保本科生獲得高質(zhì)量的教育。[14]2006年,美國教育部進(jìn)一步公布了“2007 年績效計(jì)劃”(2007 Program Performance Plan),主張以改善高校學(xué)生的成就為目標(biāo)。以弗吉尼亞州為例,研究發(fā)現(xiàn),某些兩年制學(xué)院的績效甚至高于學(xué)術(shù)型的大學(xué)。
與美國相似,很多歐洲國家,如法國、英國、荷蘭、德國、斯堪的納維亞半島等都采取了績效責(zé)任模式。例如,英國1997年公布教育白皮書《卓越學(xué)校》(Excellence in Schools),強(qiáng)調(diào)教育成就對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展之重要。[16] 很多國家通過績效對高等教育機(jī)構(gòu)施加影響,以改善高校的辦學(xué)質(zhì)量。績效責(zé)任要求通過建構(gòu)一系列科學(xué)、客觀、公正的評價(jià)指標(biāo),對高等學(xué)校進(jìn)行評估,根據(jù)高校不同表現(xiàn)予以撥款和獎(jiǎng)勵(lì),目的在于提高高等教育的效能。績效機(jī)制在一定程度上能夠提高教學(xué)的效能和學(xué)習(xí)的效果。當(dāng)績效機(jī)制合理化時(shí),能夠?qū)搪毠ず驮合祵蛹壭纬扇嬗绊憽?/p>
四、新公共管理主義理論視野下高等教育改革的問題與挑戰(zhàn)
新公共管理主義的理論與思潮影響著高等教育改革的方向與進(jìn)程,特別是增強(qiáng)了高校的績效,賦權(quán)增能,從而提升了競爭力與辦學(xué)質(zhì)量。但同時(shí),我們也要看到新公共管理主義在改革高校的實(shí)踐中存在的突出問題與挑戰(zhàn)。
一、新公共管理在政府提供基本公共服務(wù)中的適用
（一）推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)性政府
基本公共服務(wù)具有人性化的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)一方對另一方的服務(wù)性質(zhì)。基本公共服務(wù)的提供者是政府，需求者是公眾，是政府對公眾的服務(wù)。政府是基本公共服務(wù)的“供應(yīng)商”，公眾是“需求者”或“顧客”。政府提供公共服務(wù)的目的是為了提高公眾的生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。政府在服務(wù)的提供過程中要有“顧客向?qū)А钡囊庾R，所提供服務(wù)要滿足“顧客”的需求。“顧客向?qū)А钡囊庾R要求推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，由管理型政府向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變。不斷回應(yīng)公眾的需求成為政府提供公共服務(wù)必要的工作，通過公眾的信息反饋來提供多樣化的社會服務(wù)，促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高和公共利益的實(shí)現(xiàn)。
（二）建立基本公共服務(wù)的多元供給模式，吸引全社會資源共同參與到基本公共服務(wù)的供給中來
基本公共服務(wù)分散性、勞動(dòng)密集型的特點(diǎn)決定了單一的政府供給模式難以有效的得到提供。應(yīng)當(dāng)允許私營經(jīng)濟(jì)部門或其他社會團(tuán)體參與到基本公共服務(wù)的供給中來。如給予私立學(xué)校和公立學(xué)校同樣的補(bǔ)助，鼓勵(lì)私立醫(yī)院的發(fā)展壯大，為私立就業(yè)中介提供更多機(jī)會等。這樣一方面為基層政府日益繁重的行政事務(wù)松綁，減輕政府負(fù)擔(dān)；另一方面增強(qiáng)私營企業(yè)和其他相關(guān)團(tuán)體的社會責(zé)任感，共同承擔(dān)起社會事務(wù)管理的重任。
（三）基本公共服務(wù)的提供要增強(qiáng)競爭性，注重效率的提高
隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，公共建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，公共開支不斷增長，政府的財(cái)政赤字壓力越來越大。在基本公共服務(wù)的開支中，不僅要關(guān)注預(yù)算分解在每個(gè)項(xiàng)目的資金，還要均衡各個(gè)項(xiàng)目所能得到的結(jié)果和收益。基本公共服務(wù)屬勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，效率的降低將會造成巨大的社會資源和人力資源的浪費(fèi)。將市場競爭機(jī)制引入基本公共服務(wù)的供給中來，通過私營部門的加入，增強(qiáng)服務(wù)供給主體之間的競爭，可以提高公共服務(wù)的供給效率，降低服務(wù)成本，增加社會收益。
（四）行政效率的提高是基本公共服務(wù)有效提供的保障
政府在基本公共服務(wù)提供的過程中起主導(dǎo)作用。政府行政效率直接影響到基本公共服務(wù)供給質(zhì)量的高低。對政府行政體制進(jìn)行改革，促進(jìn)行政效率的提高有利于基本公共服務(wù)質(zhì)量的提高。基層政府是基本公共服務(wù)的主要提供者。基本公共服務(wù)基本性、分散性、公共性特點(diǎn)決定了基層政府在提供基本公共服務(wù)的過程中要依據(jù)各地實(shí)際情況，創(chuàng)造性、靈活性地進(jìn)行行政決策。基層政府組織文化應(yīng)是彈性的、創(chuàng)新的、競爭性的、解決問題的。這也要求上級政府對下級政府、政府部門對“員工”放松管制，進(jìn)行充分的分權(quán)，改變傳統(tǒng)公共服務(wù)中的人員管制、集權(quán)式采購和配置的控制，增強(qiáng)下級部門或“員工”的創(chuàng)造性和責(zé)任感。
（五）基本公共服務(wù)的有效提供要有前瞻性和預(yù)見性
具體基本公共服務(wù)項(xiàng)目的出現(xiàn)是伴隨社會問題的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。基本公共服務(wù)在不同的發(fā)展階段具有不同的內(nèi)容和要求。基本公共服務(wù)的有效提供就需要具有前瞻性和預(yù)見性，不僅要保障現(xiàn)實(shí)社會問題得到解決，還要預(yù)防未來問題的出現(xiàn)。基本公共服務(wù)預(yù)見性的增強(qiáng)可以減少社會矛盾，促進(jìn)社會和諧。預(yù)見性增強(qiáng)對政府在提供基本公共服務(wù)過程中提出了更高的要求。政府更重要的是要使社會問題得到有效解決，而不是具體服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量的高低，各項(xiàng)公共服務(wù)能夠得到順利提供。政府應(yīng)扮演“掌舵者”而非“劃槳人”的角色。
二、新公共管理理論在基本公共服務(wù)供給中的矛盾沖突
新公共管理理論對我們有效提供基本公共服務(wù)和進(jìn)行行政體制改革具有較大的指導(dǎo)意義。但是它作為一門發(fā)展中的新理論，本身還具有一定的自身缺陷，在基本公共服務(wù)的提供中也存在一些矛盾沖突。
（一）企業(yè)家精神注重競爭和效率，不利于基本公共服務(wù)的公平性和均等化
基本公共服務(wù)為人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活、社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展所必須的基礎(chǔ)內(nèi)容，具有基本性和公共性，體現(xiàn)的是最根本的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。基本性和公共性統(tǒng)一于公正性和公平性。基本公共服務(wù)的供給和配置要以公平性為基礎(chǔ)，要讓每個(gè)公民享受均等的機(jī)會，全體公眾共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。企業(yè)家精神的新公共管理理論模式和市場競爭的公共行政運(yùn)作機(jī)制不利于基本公共服務(wù)的公平分配。基本公共服務(wù)中，公平和效率應(yīng)是辯證統(tǒng)一的。基本公共服務(wù)得到高效配置的社會，那么社會公眾也應(yīng)該是公正、合理地享受到均等化公共服務(wù)；同樣，實(shí)現(xiàn)均等化公共服務(wù)的社會，資源也得到了有效配置，人的積極性、創(chuàng)造性得到極大的發(fā)揮。但在現(xiàn)實(shí)社會的基本公共服務(wù)的配置中，公平和效率常常不統(tǒng)一，尤其對于轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中國家。促使基本公共服務(wù)效率的提高，往往要犧牲社會公平；促進(jìn)基本公共服務(wù)配置的公平性，也往往要以降低效率為代價(jià)。
（二）政府理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和官僚政治的影響可能會背離公共利益最大化的目標(biāo)
新公共管理主張的市場競爭、私營部門參與等，再一次將經(jīng)濟(jì)學(xué)中理性“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)推到了爭議的前沿。政府行政是通過官員代表來行使的。政府官員在進(jìn)行公共決策時(shí)要考慮政治因素，且他們都是有欲望的，有利己的一面。因此，當(dāng)官員自我利益和公共利益一致時(shí)，基本公共服務(wù)就得到順利的實(shí)施；當(dāng)官員自我利益和公共利益出現(xiàn)偏差或不一致時(shí)，“經(jīng)濟(jì)人”的理性心理就往往促使政府官員選擇自我利益或單位利益，而損害公共利益。雖然新公共管理理論認(rèn)為公共行政應(yīng)當(dāng)是“滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要”，但是現(xiàn)實(shí)政府官員同時(shí)也是政治官僚，基本公共服務(wù)的提供有時(shí)既是行政問題也是政治問題，大公無私的官員很少，多數(shù)情況會因政治利益的需要而降低公共服務(wù)提供的效率。
新公共管理理論將基本公共服務(wù)的供給分為兩部分，一部分由經(jīng)濟(jì)效益低而私營部門不愿參與或政府比私營部門提供更有效率的，由政府直接提供，其他的由私營部門提供。政府處于壟斷地位，政府官員花納稅人的錢為納稅人辦事，缺乏積極性。現(xiàn)行行政體系中，上級政府對下級政府進(jìn)行績效考核，地方政府就會為了追求政績，盲目追求GDP高速增長，而淡化社會公平、基本公共服務(wù)均等化等隱性目標(biāo)。私營部門依據(jù)市場規(guī)則追求自身利益最大化，他們只要維護(hù)好和政府的關(guān)系，使政府利益不受損失，對公共服務(wù)的提供缺乏主動(dòng)性，服務(wù)質(zhì)量降低。私營部門在公共物品提供過程中，對公眾提出的新要求也會缺乏回應(yīng)性。公眾的要求就必須通過政府的中轉(zhuǎn)來傳達(dá)給私營部門，這樣在傳達(dá)過程中，既浪費(fèi)時(shí)間，還可能造成信息失真。當(dāng)私營部門利益和公眾利益起沖突時(shí)，行賄、腐敗等現(xiàn)象發(fā)生，而致公眾利益受損，導(dǎo)致公眾和政府矛盾的增加。并且在獲取基本公共服務(wù)供給資格的過程中，尋租現(xiàn)象也會導(dǎo)致大量公共資源的浪費(fèi)。
（三）只注重“掌舵”而不“劃槳”，可能會迷失方向
新公共管理理論主張企業(yè)化的政府把政策制定（掌舵）同服務(wù)（劃槳）分開的體制。政府在基本公共服務(wù)過程中，通過引入私營部門來提供直接服務(wù)的供給，政府的主要任務(wù)在于增強(qiáng)預(yù)測性和控制性，通過政策的制定和對私營部門的監(jiān)督、控制來促使基本公共服務(wù)得到有效的提供。但是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展越來越復(fù)雜，沒有一個(gè)政府能對全部經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行有效的控制。高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)中政府、私營部門、公眾應(yīng)是三個(gè)相互合作、平等的主體，市場機(jī)制通過市場的自發(fā)作用實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是極少的，政府充當(dāng)?shù)氖恰笆匾谷恕钡慕巧皇沁M(jìn)行有效的控制，政府的監(jiān)督和控制職能難以得到有效執(zhí)行。
政治—行政二分法認(rèn)為行政主要在于政策的執(zhí)行，新公共管理一方面認(rèn)為政策的制定和執(zhí)行是相互聯(lián)系、難以分開的統(tǒng)一過程，行政人員應(yīng)該參與到政策的制定過程中來；另一方面又將“掌舵”和“劃槳”分開，將一個(gè)行政過程又分成政策的制定和執(zhí)行。基本公共服務(wù)的供給主體主要是基層政府，最主要是在于政策的執(zhí)行職能，若全部由市場來提供，基層政府職能將會被架空。但若完全將政策的制定和執(zhí)行職能分離，在政策制定過程中，“舵手”不知水性，使航船迷失方向。基本公共服務(wù)具有基本性的特點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展所必須的；它具有公共性的特點(diǎn)，許多的服務(wù)事項(xiàng)通過市場的力量不能得到有效提供。尤其對于公共安全，有且只能由國家作為唯一的供應(yīng)方來提供。
三、結(jié)束語
新公共管理在基本公共服務(wù)供給的應(yīng)用中，以促進(jìn)基本公共服務(wù)供給均等化配置為基礎(chǔ)，將公平和效率的統(tǒng)一作為行政應(yīng)追求的結(jié)果。政府要不斷完善基本公共服務(wù)的供給機(jī)制，要完善監(jiān)督制約機(jī)制，引導(dǎo)社會各界進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)基本公共服務(wù)配置更加透明。要加強(qiáng)行政能力建設(shè)，政府既要有“掌舵”的能力，還要有“劃槳”的本事，當(dāng)好社會航行大船的“水手”，推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化配置。
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[6]曾寶根.評“后新公共管理”運(yùn)動(dòng)的改革取向[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào).2010(03).
一、公共管理類課程教學(xué)案例的收集
俗話說，“巧婦難為無米之炊”，收集較為充足的案例資源是開展公共管理類課程案例教學(xué)的一個(gè)基本前提。從實(shí)際情況來看，公共管理教學(xué)案例則有三種來源渠道：一是中外學(xué)者為公共管理教學(xué)編輯出版的案例教材；二是教師收集整理媒體報(bào)道的公共管理領(lǐng)域發(fā)生的重大典型事件；三是教師深入實(shí)際對相關(guān)事件進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，獲得第一手素材，再通過對素材的加工整理，編輯成為教學(xué)案例[2]。通過已有案例教材獲取所需案例是一種較為便捷省時(shí)的途徑。編輯出版的案例教材許多取材于公共管理實(shí)踐中曾經(jīng)發(fā)生的重要事件，這些案例的優(yōu)勢在于其典型性、代表性與通用性，因此用起來比較省事。但另一方面，此類來源的案例缺點(diǎn)也很明顯，主要表現(xiàn)為：其一，選入教材的案例在注重典型性的同時(shí)往往很難兼顧時(shí)效性，過分依賴此類案例不利于案例教學(xué)創(chuàng)新；其二，教材式案例的模式與體例往往都較為單一、缺乏必要的靈活性與變通性，無法適應(yīng)公共管理類課程快速發(fā)展的要求。實(shí)際上，經(jīng)典案例的運(yùn)用也是有其限度的，否則，“老生常談”，不僅學(xué)生感到乏味，教師也會感到?jīng)]趣。公共管理課程教學(xué)案例更多是通過第二種渠道獲得。隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，今天人們獲取信息的渠道更加廣泛，這成為新時(shí)代開展案例教學(xué)的一大優(yōu)勢。公共管理類教師在課余時(shí)間，應(yīng)當(dāng)通過報(bào)紙、廣播、電視以及互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒介及時(shí)關(guān)注各類新聞資訊，尤其關(guān)注公共管理領(lǐng)域發(fā)生的重大實(shí)踐，并及時(shí)記錄、下載、整理和歸檔相關(guān)信息，建立起技術(shù)化、制度化水平較高的公共管理課程教學(xué)案例庫。作為案例來源的第三種渠道，對相關(guān)事件進(jìn)行調(diào)查研究無疑更具時(shí)效性與針對性。而且，在很多時(shí)候?qū)W生甚至可以和教師一起參與相關(guān)案例的搜集與整理，更有利于培養(yǎng)的學(xué)生的主體意識與參與意識，同時(shí)也能加深教師與學(xué)生雙方對相關(guān)事件的認(rèn)識程度。盡管優(yōu)勢明顯，但實(shí)際上高校教師還是較少使用這一途徑獲取案例，原因是：首先，高校教師教學(xué)科研工作普遍繁忙，閑暇時(shí)間較為有限，因此往往無法在第一時(shí)間親臨現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)研走訪；其次，公共管理尤其是政府管理領(lǐng)域發(fā)生的事件信息具有一定的封閉性，再加之政府部門對于外界的調(diào)研、采訪、報(bào)道等具有一定的排斥心理（尤其是一些負(fù)面的消息），致使此類通道受阻。
二、公共管理類課程教學(xué)案例的選擇
案例選擇是案例教學(xué)流程的第二個(gè)環(huán)節(jié)，它在整個(gè)案例教學(xué)流程中地位舉足輕重。一個(gè)恰當(dāng)?shù)陌咐梢韵热霝橹鳎诘谝粫r(shí)間激發(fā)學(xué)生的興趣，最大程度地調(diào)動(dòng)起學(xué)生的積極性與參與熱情，由此引致案例討論的深入化。相反如果案例選擇不當(dāng)，則可能很難引發(fā)學(xué)生的興趣與共鳴，也無法有效調(diào)動(dòng)學(xué)生的積極性、主動(dòng)性，致使學(xué)生參與熱情遞減和討論無法引向深入，最終使案例教學(xué)效果大打折扣。那么，究竟怎樣的案例才是恰當(dāng)?shù)模炕蛘呷绾尾拍苓x擇恰到好處的案例呢？我們認(rèn)為，首先，案例的選擇必須圍繞案例教學(xué)的目標(biāo)進(jìn)行。明確教學(xué)目標(biāo)是教師教案編寫的基本要求，因此公共管理類課程的所有教學(xué)活動(dòng)包括案例的選擇，都必須圍繞教學(xué)目標(biāo)展開。唯此，才能做到針對重點(diǎn)、有的放矢，從而起到畫龍點(diǎn)睛之功效。其次，案例的選擇要充分考慮學(xué)生的知識背景。案例教學(xué)在做好因材施教的基礎(chǔ)上還要因人施教，教授不同課程，選擇的案例也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。一般說來，公共基礎(chǔ)性課程在選擇案例時(shí)可不必過分拘泥于具體的管理領(lǐng)域，其側(cè)重點(diǎn)在于基礎(chǔ)理論的強(qiáng)化，而一些專業(yè)性較強(qiáng)的課程在案例選擇時(shí)必須充分考慮相關(guān)專業(yè)特點(diǎn)，確保案例的針對性。此外，對于不同年級的學(xué)生，教學(xué)案例的選擇也會有所不同。通常，低年級學(xué)生的教學(xué)可選擇一些知識點(diǎn)相對單一、理論相對淺顯的案例，而高年級的教學(xué)則可以考慮一些綜合性較強(qiáng)、理論覆蓋面廣的案例，以此由淺入深、循序漸進(jìn)。再次，案例的選擇還應(yīng)當(dāng)注意案例自身的時(shí)效性。即所選案例應(yīng)盡可能為新近發(fā)生事件，以緊跟快速發(fā)展的管理實(shí)踐。一個(gè)發(fā)生久遠(yuǎn)的案例，往往無法有效引起學(xué)生足夠的興趣，更為主要的是，由于公共管理實(shí)踐的快速變遷，這些案例往往會脫離了其發(fā)生初始時(shí)的具體情境，導(dǎo)致其解釋力滯后甚至失效。
三、公共管理類課程案例教學(xué)的實(shí)施
選擇好案例以后就進(jìn)入了案例教學(xué)的實(shí)施階段。案例實(shí)施自身又是一個(gè)“子流程”，它由以下四個(gè)環(huán)節(jié)組成：其一，案例教學(xué)實(shí)施前的準(zhǔn)備。這一過程主要體現(xiàn)為案例教學(xué)教案的編寫。案例教學(xué)教案的編寫具有一般課堂教學(xué)教案的編寫的共同特性，例如都必須體現(xiàn)教學(xué)目標(biāo)、教學(xué)重難點(diǎn)、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)步驟以及教學(xué)方法、手段等要件，教師仍然起著主導(dǎo)性作用等。同時(shí)，案例教學(xué)教案的編寫也有自己獨(dú)有的特點(diǎn)，例如教學(xué)目標(biāo)更側(cè)重于學(xué)生參與意識與實(shí)踐能力的鍛煉，教學(xué)手段更偏好對多媒體的使用，學(xué)生的主體性得到更多體現(xiàn)以及課堂氛圍更加寬松、活潑等。其二，案例教學(xué)的預(yù)演。在正式上課前，這一過程是必不可少的。有些教師自認(rèn)為案例準(zhǔn)備比較齊全，案例選擇比較恰當(dāng)且備課認(rèn)真充分，因此往往忽視這一環(huán)節(jié)，常常導(dǎo)致在正式案例教學(xué)時(shí)手忙腳亂甚至出現(xiàn)紕漏，例如所需案例不能及時(shí)調(diào)出或者調(diào)出案例并非所需，甚至出現(xiàn)多媒體音視頻資料不能正常放音或放映，致使案例教學(xué)無法順利進(jìn)行。因此，對于案例教學(xué)來說細(xì)心永遠(yuǎn)是不過分的。其三，案例教學(xué)的正式實(shí)施。這一過程又包括教師介紹、學(xué)生討論以及案例總結(jié)等幾個(gè)步驟。首先，教師在介紹案例時(shí)應(yīng)盡量保持客觀，只需把案例事件發(fā)生的背景、過程等原原本本地介紹給學(xué)生即可，避免較早對案例作出自己的評價(jià)或判斷。這一點(diǎn)很重要，因?yàn)槿绻處熖崆敖o出了自己的觀點(diǎn)，很可能會直接干擾到學(xué)生的思維方式與思考路徑，甚至導(dǎo)致學(xué)生為保持與老師一致而壓制了自己的想法。其次，教師在整個(gè)案例教學(xué)過程中應(yīng)當(dāng)扮演一個(gè)引導(dǎo)者的角色，即教師應(yīng)當(dāng)以“導(dǎo)演”而非“演員”的角色出現(xiàn)。在案例教學(xué)中教師應(yīng)當(dāng)有意識淡化自己的權(quán)威主體特征，視學(xué)生為案例教學(xué)的當(dāng)然主體，把“舞臺”真正交給他們，鼓勵(lì)他們積極思考、踴躍討論。當(dāng)然，教師權(quán)威地位的淡化并不意味著教師對案例教學(xué)掌控力的弱化。相反，教師必須在全局上對教學(xué)節(jié)奏、發(fā)展趨勢等作出有效的調(diào)控，以確保案例討論不會偏離案例本身和案例教學(xué)的目標(biāo)。教師在案例教學(xué)結(jié)束時(shí)，應(yīng)當(dāng)對案例教學(xué)的過程特別是學(xué)生的討論進(jìn)行全面的梳理，并在此基礎(chǔ)上給出客觀的點(diǎn)評，點(diǎn)評以肯定成績?yōu)橹鳎惨m當(dāng)指出問題的所在。
四、公共管理類課程案例教學(xué)的評估與反饋
案例教學(xué)得以實(shí)施并不意味著整個(gè)案例教學(xué)流程的結(jié)束，其評估與反饋同樣重要。案例教學(xué)成果如何，取得哪些成績，存在哪些不足，要想回答這些問題，必須對案例教學(xué)的過程與結(jié)果作全面評估。案例教學(xué)的評估涉及到案例準(zhǔn)備是否充分，案例選擇是否恰當(dāng)，案例教學(xué)的實(shí)施是否順暢以及案例教學(xué)結(jié)果是否滿意等幾個(gè)方面。其中案例教學(xué)效果是否滿意一項(xiàng)應(yīng)當(dāng)綜合考慮兩個(gè)層面：一是根據(jù)教學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況來衡量教學(xué)效果。可以通過圍繞教學(xué)目標(biāo)設(shè)計(jì)的小型測驗(yàn)加以檢驗(yàn)，這種測驗(yàn)可以采取口頭的問答形式也可以是書面的習(xí)題解答形式；二是根據(jù)學(xué)生的參與狀況來衡量教學(xué)效果，包括學(xué)生出席率、積極性、參與態(tài)度以及問題討論程度等幾個(gè)方面。案例教學(xué)評估的意見主要來源于三個(gè)方面。一是教師的自我評估。每次案例教學(xué)課程結(jié)束后，教師都應(yīng)根據(jù)課堂教學(xué)實(shí)際及時(shí)對本次教學(xué)加以總結(jié)，有條件者可以考慮用錄像機(jī)把整個(gè)課堂教學(xué)錄下來，下課后仔細(xì)觀摩，找出可能問題并積極分析原因，以期在下一次教學(xué)活動(dòng)中加以改善。二是學(xué)生的反饋評估。學(xué)生作為案例教學(xué)重要和主要參與者，直接參與了案例教學(xué)的實(shí)施，哪些方面做得好，哪些方面做得不好，他們必然深有體會。三是同事的參照評估。教師可以在案例選擇、教案設(shè)計(jì)、教學(xué)方法選擇等方面與擔(dān)任同類專業(yè)課教學(xué)的同事進(jìn)行交流，聽取他們的意見與建議。也可以邀請他們親臨自己的案例教學(xué)課堂現(xiàn)場進(jìn)行聽課，課后主動(dòng)征求他們的意見，或者自己去同事的案例教學(xué)課堂聽課，以期取長補(bǔ)短。此外，案例教學(xué)評估的意見必須反饋到前幾個(gè)流程，由此循環(huán)往復(fù)，不斷提升公共管理類課程案例教學(xué)的成效。本文所述案例流程設(shè)計(jì)只是實(shí)施案例教學(xué)應(yīng)當(dāng)具備的基本形式，而不是一種必須遵循的固定模式。當(dāng)然，不管流程形式怎樣變化，流程設(shè)計(jì)必須圍繞課程教學(xué)目標(biāo)這一點(diǎn)是永遠(yuǎn)不會改變的。我們提出案例教學(xué)流程化的目的在于，盡可能避免或克服我國高校公共管理類課程案例教學(xué)中的一些主觀性與隨意性，推動(dòng)我國的公共管理課程教學(xué)不斷走向科學(xué)化、規(guī)范化與可持續(xù)化。
關(guān)鍵詞：NPM；公共政策；政府理論
Abstract：Fromtheangleofpublicadministrativepathevolution，thispaperexpoundstheemergence，characteristicsandtrendsofNewPublicManagement(NPM)，onthebasisofthis，makesdetailedexplanationoftheimportanttransitionofthemaking，enforcement，evaluationandsupervisionofpublicpolicyintheperspectiveofNPM，andmakesvaluereflectionforthis.
Keywords：NPM；publicpolicy；governmentaltheory
一、變革與回應(yīng)
縱觀美國的行政思想史，歷來存在著主義和管理主義的兩種基本傾向。主義關(guān)注社會公正、民主和回應(yīng)性；而管理主義更聚焦效率準(zhǔn)則。兩種傾向相互斗爭、相互影響，形成了波瀾壯闊的公共行政研究和實(shí)踐途徑的變遷歷程。而NPM(新公共管理或被稱為新管理主義)的產(chǎn)生、逐步實(shí)行正是公共部門管理理論與實(shí)踐對這種變革的自我回應(yīng)。
(一)變革：公共行政古典途徑的式微與公共行政實(shí)踐途徑的演化
公共部門行政理論的研究和實(shí)踐經(jīng)歷了從古典學(xué)派研究途徑的式微到管理途徑和政策途徑再到新公共行政的歷史沿革過程。
1.公共行政古典途徑。基于威爾遜的政治行政二分法和韋伯的官僚制理論，公共行政的古典學(xué)派形成了自己研究和實(shí)踐途徑的核心模型：職位應(yīng)該與人員相分離；公共部門治理的規(guī)則取向；控制嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)有助于提高公共部門的效率；目的不等于手段，事實(shí)不等于價(jià)值，技術(shù)不等于民主，手段、事實(shí)和技術(shù)是公共行政的內(nèi)在要素，而目的、價(jià)值和民主是外部要素；公共部門的動(dòng)力與私人部門的動(dòng)力存在根本的差異，以至于該動(dòng)力模式最具風(fēng)險(xiǎn)而成為后來公共選擇學(xué)派輕易捕獲的獵物。
2.B途徑與P途徑。在古典途徑達(dá)到其頂峰時(shí)，1938年的巴納德在其《經(jīng)理的職能》論述的組織理論可以說是尋求一種全新的公共行政分析途徑的第一個(gè)重要嘗試。巴納德認(rèn)為，公共行政應(yīng)該從權(quán)威轉(zhuǎn)向協(xié)作；協(xié)作必須圍繞組織目標(biāo)；協(xié)作需要管理。顯然，在巴納德的組織理論中已經(jīng)預(yù)示著管理途徑(B途徑)。而1947年西蒙的《管理行為》終于促推了B途徑成為公共部門研究的核心理論。其基本模型可以簡要概述為四個(gè)邏輯基點(diǎn)：公共部門的行動(dòng)即是公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；公共治理等于根據(jù)目的自由地選擇適當(dāng)手段；公共決策是有限理性決策；是令人滿意的決策而不是最優(yōu)的決策。在古典途徑之后，新的公共部門分析途徑并不僅僅限于B途徑。政策途徑(P途徑)作為填補(bǔ)古典途徑之后出現(xiàn)空白的另外一種嘗試，于第二次世界大戰(zhàn)之后被一些政策分析家提出，與B途徑分庭抗禮。它的理論模型是：公共治理構(gòu)成一個(gè)在政策制定和政策執(zhí)行之間不斷循環(huán)的政策周期；政策制定與政策執(zhí)行是不可分的；分權(quán)的政策執(zhí)行比自上而下的政策執(zhí)行更有效；政策周期主要是政治過程而非管理效率；在政策執(zhí)行過程中，政策網(wǎng)絡(luò)比科層組織效率更高。
3.新公共行政(NPA)。1948年美國青年學(xué)者沃爾多在其《行政國家》一書中就明確的宣告了古典的公共行政學(xué)派的衰落。1967年沃爾多邀請一批年輕的學(xué)者齊聚錫拉丘茲大學(xué)的明魯布盧克會議，探討和形成了后來被人們稱之為新公共行政的一些基本觀點(diǎn)。總的看來，NPA是以新左派意識形態(tài)為基本精神，試圖威爾遜的“政治-行政二分法”及主流行政學(xué)的效率范式，重新建立公平、正義、主義等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明魯布盧克會議以及《黑堡宣言》我們又看到了新公共行政的悄然變化。這種變化逐步趨向于效率追求的管理主義。
(二)回應(yīng)：作為一種實(shí)踐運(yùn)動(dòng)的NPM
作為一種實(shí)踐運(yùn)動(dòng)的NPM，開始于20世紀(jì)80年代初期。其根本原因在于西方20世紀(jì)50年代后因?qū)嵤┑膭P恩斯主義國家干預(yù)政策留下的后遺癥，加之戰(zhàn)后教育的發(fā)展和信息通訊的流通增長所帶給公民主體意識的增強(qiáng)，以及社會復(fù)雜性增加所導(dǎo)致的“不可治理性”(ungovernalibity)。這種不可治理性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先是政府的權(quán)威危機(jī)，20世紀(jì)60年代后期以來政府權(quán)威的合法性降低，公眾對政府越來越不信任和持懷疑態(tài)度；其次是政府的財(cái)政危機(jī)，20世紀(jì)以來西方采取的福利國家模式等因素造成政府財(cái)政支出的快速增長和經(jīng)濟(jì)增長的相對減速。面對這些危機(jī)，一些西方國家在20世紀(jì)70年代末期開始了持續(xù)的國家行政改革。具體而言，NPM產(chǎn)生是緣于公共部門對一些相互關(guān)聯(lián)的緊迫問題作出的一種回應(yīng)。
1.公共部門面臨的抨擊。政府在實(shí)際收入下降的同時(shí)面臨著服務(wù)水平不變或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生產(chǎn)力，所以公共部門的低效率將面臨激烈的抨擊：(1)“規(guī)模”方面的批判，對于瓦格納公共政策定律的否定。瓦格納認(rèn)為，大規(guī)模的公共部門是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)的特征。當(dāng)國家隨著工業(yè)化和都市化的進(jìn)程而達(dá)到更高富裕程度時(shí)，公共部門的擴(kuò)展是必然的趨勢。然而有學(xué)者論證了政府規(guī)模過于龐大而浪費(fèi)了過多的緊缺資源。雖然目前政府經(jīng)費(fèi)的削減幾乎成為一種普遍現(xiàn)象，但是其作用已經(jīng)在下降。(2)“范圍”方面的批判，政府本身對經(jīng)濟(jì)介入的活動(dòng)過多，其中許多活動(dòng)可以有其他可選擇的方法，比如私營化改革。(3)“方法”方面的批判。“方法”指的是公共部門對社會資源的配置效率和技術(shù)效率即組織的內(nèi)部效率。官僚體制幾乎成為低效率的代名詞，人們越來越認(rèn)為官僚制的方法必定會造成工作無起色和效率的低下。
2.經(jīng)濟(jì)理論的變革。官僚制組織中的高層人員所信奉的公共行政理念正在被經(jīng)濟(jì)學(xué)思想取而代之。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼的經(jīng)濟(jì)自由主義觀點(diǎn)沖擊了主義理念主導(dǎo)下的官僚政治；新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)促使政府內(nèi)外的政策制定和提供服務(wù)方面較多地利用了市場機(jī)制；而公共選擇理論、委托理論和交易成本理論已經(jīng)開始融合到公共部門新型管理模式中。
3.私營部門的變革。政府的行政能力愈發(fā)成為國家的核心競爭力。對于全球化背景下私營部門迅速變化的現(xiàn)實(shí)，要求公共部門與之相適應(yīng)。公共部門的管理和效率對私人經(jīng)濟(jì)與國家競爭實(shí)力有所影響。事實(shí)上，隨著新公共管理在許多國家的實(shí)施，私營部門的變革直接導(dǎo)致了公共部門的變革。
4.技術(shù)的變革。技術(shù)變革促進(jìn)了所有各種社會變革。如信息技術(shù)促使管理的變革，由于信息的共享促使等級制度組織變得扁平化；“辦公室”概念的變革；戈?duì)枅?bào)告中的電子化政府(1993)；我國的電子政務(wù)的建設(shè)等。飛速發(fā)展的技術(shù)已經(jīng)成為公共部門管理變遷的重要推進(jìn)器。
NPM的出現(xiàn)，標(biāo)志著早期改革發(fā)生了一種變化。它在理論和具體方案方面不像以前的公共管理那樣，只是在公共行政內(nèi)部進(jìn)行技術(shù)性的專業(yè)化，其目標(biāo)在于取代傳統(tǒng)的公共行政模式，它不只是對公共部門進(jìn)行改革而且表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機(jī)制并改變其與政府和社會的關(guān)系。NPM作為政府管理公共部門方式迅速變革的最顯著的標(biāo)志，緣于新公共管理對于公共行政實(shí)踐領(lǐng)域和研究途徑不斷變遷的回應(yīng)。從某種意義說來，它體現(xiàn)了在政府理論發(fā)展中和實(shí)踐中尋求一種學(xué)科的整合。
二、特征與趨勢
NPM也許是20世紀(jì)最后20年中公共行政領(lǐng)域談?wù)撟疃嗟脑掝}。從發(fā)生學(xué)上看來，NPM本來只是一場公共行政改革的實(shí)踐運(yùn)動(dòng)。然而隨著其在一些發(fā)達(dá)國家政府改革中深入開展和影響的擴(kuò)大，眾多學(xué)者開始從哲學(xué)基礎(chǔ)、價(jià)值目標(biāo)、方法論及具體實(shí)踐等各個(gè)層面進(jìn)行探討和總結(jié)，使其甚至逐漸成為一種具有新穎范式的規(guī)范理論。從國外理論家經(jīng)典論述和國內(nèi)學(xué)者對NPM的闡釋中，可以總結(jié)出NPM的基本特征與發(fā)展趨勢。
(一)國外學(xué)者關(guān)于NPM的經(jīng)典闡釋
1.“新泰勒主義”。波利特(Pollitt)發(fā)現(xiàn)了新公共管理模式中的管理哲學(xué)，并將其稱為“新泰勒主義”(1990)。他在《管理主義與公共服務(wù)：盎格魯與美國的經(jīng)驗(yàn)》一書中認(rèn)為，新公共管理主義主要由本世紀(jì)初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論方法技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用。波利特論述道，官方文件反復(fù)重申，核心問題在于制定明確的目標(biāo)，發(fā)展出用以測量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的績效指標(biāo)，以及通過功績獎(jiǎng)勵(lì)、職位升遷等獎(jiǎng)勵(lì)方式來突出那些取得“成效”的人。如何加強(qiáng)生產(chǎn)線管理并為其提供適當(dāng)?shù)募?lì)是一個(gè)永恒的主題。對于工作中的規(guī)范、信念及渴望的復(fù)雜性，……或者對于決策方面存在的認(rèn)知偏見等復(fù)雜的問題，政府官員似乎并沒有多少認(rèn)知(如果他們真的還有點(diǎn)認(rèn)識的話)。
2.西方行政學(xué)者帕得里夏·格利爾(Patricia·Greer)概括了新公共管理的內(nèi)涵：公共服務(wù)組織的分散化；對公共管理人員實(shí)行任期與激勵(lì)；公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)相分離；強(qiáng)調(diào)降低成本；從重政策轉(zhuǎn)向重管理，注重績效評估；從程序轉(zhuǎn)向產(chǎn)出的控制與責(zé)任機(jī)制。
3.聯(lián)合國教科文組織(OECD)將新公共管理主義界定為：轉(zhuǎn)移權(quán)威，提供靈活性；保證績效，控制和責(zé)任制；發(fā)展競爭和選擇；改善人力資源管理；優(yōu)化信息技術(shù)；改善管制質(zhì)量；加強(qiáng)中央指導(dǎo)職能。
4.“再造政府”。奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》作為新公共管理的代表性著作，認(rèn)為必須“重塑政府”。他們?yōu)榇蛟炱髽I(yè)型政府提出了十大原則和五大戰(zhàn)略：大多數(shù)企業(yè)型政府鼓勵(lì)提供服務(wù)者之間的競爭；它們授權(quán)給公民，將控制權(quán)從官僚制組織轉(zhuǎn)移到社區(qū)中；它們在評價(jià)各種結(jié)構(gòu)的績效時(shí)，關(guān)注的是結(jié)果而不是投入；重新把服務(wù)對象界定為顧客并賦予其選擇權(quán)；以目標(biāo)而非以規(guī)則和規(guī)定為導(dǎo)向；防止問題的發(fā)生而不僅僅是事后的的補(bǔ)救；致力于賺錢而不是花錢；實(shí)行分析，引入?yún)⑴c管理；它們寧可采用市場機(jī)制而不是官僚機(jī)制；不僅重視提供服務(wù)，而且激勵(lì)所有的部門(公共的、私人的、志愿的)為解決其社區(qū)問題付諸行動(dòng)。
五大戰(zhàn)略是：核心戰(zhàn)略—明確組織目標(biāo)；后果戰(zhàn)略—?jiǎng)?chuàng)設(shè)績效后果；顧客戰(zhàn)略—將顧客置于駕駛員的位置上；控制戰(zhàn)略—將控制從中央和高層移走；文化戰(zhàn)略—?jiǎng)?chuàng)造企業(yè)家文化。
5.NPM。作為NPM這一名稱的首創(chuàng)者英國學(xué)者胡德(Hood)則觀察到公共行政更多的內(nèi)部變化。他認(rèn)為NPM包括了七個(gè)要點(diǎn)(1991)：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理；績效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測量；格外重視產(chǎn)出的控制；公共部門內(nèi)由聚合趨向分化；公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展；對私營部門管理方式的重視；強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。
(二)國內(nèi)學(xué)者關(guān)于NPM的闡釋
近年來，國內(nèi)學(xué)者也對NPM的理論及其研究范式作出概括。陳振明教授認(rèn)為NPM的理念主要包括八個(gè)方面：強(qiáng)調(diào)職業(yè)化的管理；明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和績效評估；戰(zhàn)略管理和項(xiàng)目預(yù)算；提供回應(yīng)；公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化；競爭機(jī)制的引入；采用私人部門管理方式；管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變。
(三)NPM理論范式與實(shí)踐特征的基本共識
綜上所述，NPM主要是試圖在公共部門引入市場機(jī)制，采用私人企業(yè)管理的方法，加強(qiáng)競爭和市場導(dǎo)向來改善行政績效，倡導(dǎo)管理者的管理。關(guān)于它的研究范式和在實(shí)踐運(yùn)動(dòng)中達(dá)到的基本共識，一般認(rèn)為有以下幾個(gè)方面。
1.借鑒私人企業(yè)的管理方法。NPM認(rèn)為，公共部門和私人部門并不存在不可逾越的鴻溝，他們之間有好多共性，可以互相學(xué)習(xí)。私人部門在創(chuàng)新能力、經(jīng)濟(jì)、效率、效能等方面都優(yōu)越于公共部門的管理。因此公共部門要運(yùn)用私人部門的管理模式和方法如績效評估、戰(zhàn)略管理、顧客至上和結(jié)果控制等。
2.公共部門的產(chǎn)品和服務(wù)的市場化。NPM主張用市場的力量來改革政府，在公共部門引入商場機(jī)制，在公共部門和私人部門之間、公共部門之間展開競爭，以縮小政府規(guī)模，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率。公共部門的市場機(jī)制主要包括民營化。通過業(yè)務(wù)合同出租，建立政府與私人部門的伙伴關(guān)系。通過市場化來緩解政府巨大的財(cái)政壓力，彌補(bǔ)政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)唯一供給者的不足，以此來改善政府運(yùn)行機(jī)制，提高政府運(yùn)行效率。
3.公共服務(wù)的顧客取向。NPM認(rèn)為政府的社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求來向其提供服務(wù)，政府應(yīng)該以顧客為取向，只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府才能滿足多元化的社會需求并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高。政府不再是凌駕于社會之上的官僚機(jī)構(gòu)，而是富有社會責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其消費(fèi)者和顧客。由于政府與公民關(guān)系的重新界定，政府要滿足顧客多樣化的需求，征求他們的意見，提供回應(yīng)性的公共服務(wù)。
4.實(shí)行績效評估。NPM所倡導(dǎo)的績效評估就是通過科學(xué)的方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)，對公共部門的成就、業(yè)績做出客觀公正的評價(jià)。其內(nèi)容主要包括成本效益、顧客滿意度、投入產(chǎn)出比率、服務(wù)質(zhì)量等。在實(shí)踐中采取3E(經(jīng)濟(jì)、效率、效能)標(biāo)準(zhǔn)。更加關(guān)注公共部門直接提供的公共服務(wù)的效率，在公共部門之間營造競爭的環(huán)境。
5.政府的政策職能與管理職能的分離即劃槳與掌舵的分離。“成功的組織是把高層管理與具體操作分開來……這使得政府以一個(gè)精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標(biāo)的方式利用各種生產(chǎn)廠商。”劃槳的人專注于一項(xiàng)使命并且把這項(xiàng)事情做好，而掌舵的組織則需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。通過這樣來重塑、精簡和提高效率。
三、轉(zhuǎn)型與影響
NPM理念主張政府作用的退縮與市場價(jià)值的回歸。基于此背景下，西方政府公共政策的制定、執(zhí)行、評估與監(jiān)控發(fā)生了重要轉(zhuǎn)型。
(一)NPM理念下的公共政策制定
1.更加突出政府公共政策職能。政策執(zhí)行主體由一元化的政府壟斷到多元化的市場競爭的轉(zhuǎn)變，使得政府不再是無所不包、無所不做的公共服務(wù)提供者。政府通過將公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)讓給企業(yè)和社會，可以部分地甚至完全地從日常例行的公共事務(wù)中解脫出來，集中精力進(jìn)行公共政策的制定、監(jiān)督與評估，運(yùn)用公共政策引導(dǎo)政府內(nèi)外的執(zhí)行機(jī)構(gòu)有效地承擔(dān)公共服務(wù)職能。政府由微觀管理領(lǐng)域退回到宏觀調(diào)控領(lǐng)域，政府規(guī)模縮小，職能減少，但職責(zé)更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，從而更好地為公眾服務(wù)。
2.公共政策類型將發(fā)生改變。(1)宏觀調(diào)控型政策取代微觀操作型政策。在傳統(tǒng)體制下，政府為“全能型”政府，政府職能的擴(kuò)張使得政府政策必須涉及每個(gè)微觀領(lǐng)域，觸及社會生活的各個(gè)角落。而NPM主張分權(quán)和權(quán)力下放，要求給予執(zhí)行者自和靈活性，強(qiáng)調(diào)市場原則。因此，政府政策必然多為宏觀性指導(dǎo)型政策，主要起引導(dǎo)與調(diào)控作用，注重的是戰(zhàn)略制定與整體規(guī)劃。(2)指令性政策向契約型政策轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)體制下，政府部門以上下級隸屬關(guān)系為特征，政策也相應(yīng)地多表現(xiàn)為強(qiáng)制性的命令式或指令式政策，依靠行政權(quán)力為后盾。而NPM運(yùn)動(dòng)下由于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及私營部門、社區(qū)組織的介入，使得這種隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系。制定者對執(zhí)行者的管理是建立在共識基礎(chǔ)上的契約管理。兩者不以權(quán)力為中介，而是以由合同或契約確立的權(quán)利為中介，政策多為協(xié)商合作式的契約政策。(3)事后救濟(jì)性政策向事前預(yù)警性政策轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)體制下往往是等到問題出現(xiàn)甚至已經(jīng)很嚴(yán)重了，才制定出相關(guān)政策進(jìn)行補(bǔ)救，雖有“亡羊補(bǔ)牢”之功，但損失已經(jīng)造成。而NPM倡導(dǎo)市場競爭，要求對市場和顧客的需求變化作出迅速的反應(yīng)。這就決定了政策的出臺不應(yīng)再是“事后諸葛”，而應(yīng)該具有前瞻性，某種程度上應(yīng)該是一種前瞻性公共行政。只有具備超前意識，具備較強(qiáng)的預(yù)見性，才能更好地發(fā)揮政策的作用。有效的政策應(yīng)該預(yù)防問題的發(fā)生，而不僅僅是治療問題遺留下來的創(chuàng)傷。
(二)NPM理念下的公共政策執(zhí)行
NPM理念下的公共政策改革主要針對公共服務(wù)領(lǐng)域，而公共服務(wù)的提供過程很大程度上就是公共政策的執(zhí)行過程。因此，NPM取向的公共政策執(zhí)行必然不同于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行。NPM理念下公共政策執(zhí)行將表現(xiàn)出以下幾種趨向。
1.新型的行政權(quán)力關(guān)系下政策制定與政策執(zhí)行相分離。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政截然分開，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不得以黨派偏見影響決策，從而強(qiáng)調(diào)政策制定與執(zhí)行相分離。這保證了政策的穩(wěn)定和持續(xù)，但也造成了官僚制組織的種種弊病。NPM理念對此則持不同意見，認(rèn)為行政本身具有濃厚的政治色彩，兩者截然分開在現(xiàn)實(shí)中是不可能的，當(dāng)代文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命就打破了文官政治中立的信條。NPM理念既主張文官參與政治決策，增加對政治家的響應(yīng)，同時(shí)又主張下放權(quán)力，給予執(zhí)行者較大的權(quán)威以及靈活性與自由裁量權(quán)。顯然，打破政治與行政的分離和堅(jiān)持政策制定與執(zhí)行的分離，兩種主張?jiān)诒砻嫔鲜窍嗷_突的。這兩者的沖突恰恰意味著NPM運(yùn)動(dòng)下政策制定與執(zhí)行將在一種新的調(diào)控關(guān)系下實(shí)現(xiàn)分離。這種新的關(guān)系主要體現(xiàn)為：第一，傳統(tǒng)體制下兩者的分離是在“政治中立”的原則下政治家與公務(wù)員兩大系統(tǒng)的分離，政策執(zhí)行者不得參與政策制定。而NPM理念下政策制定與政策執(zhí)行的分離則是在強(qiáng)調(diào)文官增強(qiáng)對政治家的響應(yīng)的前提下公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部的分離。并不排斥一部分高級文官參與政策制定，并強(qiáng)調(diào)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，在兩大系統(tǒng)之間起橋梁和紐帶的作用。第二，傳統(tǒng)體制下政策制定者對政策執(zhí)行者的調(diào)控主要依靠層級制和嚴(yán)格的規(guī)章制度，事無巨細(xì)，均有專門化、標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定加以約束，執(zhí)行者缺乏靈活性、主動(dòng)性。在新公共管理理念下，政策制定者則是依靠宏觀性的政策調(diào)控二者關(guān)系，給予執(zhí)行者以較大的靈活性和自，而不是簡單地要求他們照章辦事。政策制定與政策執(zhí)行不再是完全截然分開的兩部分，而是以靈活的方式實(shí)現(xiàn)分離。
2.政策執(zhí)行主體走向多元化，政治權(quán)威體系由層級式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為扁平式網(wǎng)絡(luò)。(1)政策執(zhí)行主體形式由政府壟斷的一元化趨于呈多元化。傳統(tǒng)行政體制下政府壟斷政策執(zhí)行，政策執(zhí)行主體呈一元化。NPM運(yùn)動(dòng)則打破了政府壟斷執(zhí)行的一元化局面而主張多元化，認(rèn)為政府在公共管理中最主要的職能是制定政策。政府雖然仍是政策執(zhí)行的主要主體，但不是唯一主體。政府一方面應(yīng)通過內(nèi)部組織體制改革，進(jìn)行分權(quán)和權(quán)力下放，成立具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治性機(jī)構(gòu)，專門從事政策執(zhí)行。另一方面，應(yīng)通過外部私有化，將原本由政府控制或擁有的職能承包或出售給私營企業(yè)，準(zhǔn)許私營部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，提供公共物品。此外，政府還應(yīng)通過公共服務(wù)社區(qū)化，充分利用社會的社區(qū)、家庭、志愿者組織等基本單位，承擔(dān)部分政策的執(zhí)行任務(wù)。總之，多元化的主體表現(xiàn)為政府、自治或半自治執(zhí)行機(jī)構(gòu)、私營部門以及以社區(qū)為主的公眾參與組織等多方力量。(2)政策執(zhí)行主體間的權(quán)力關(guān)系呈扁平式。傳統(tǒng)體制下，執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)是與一元化壟斷相適應(yīng)的“官僚制”的金字塔式等級結(jié)構(gòu)，主體與主體之間主要體現(xiàn)為自上而下的統(tǒng)屬與規(guī)制的不平等關(guān)系，聯(lián)系的紐帶多為命令或指令，強(qiáng)調(diào)下級對上級的絕對服從。而NPM運(yùn)動(dòng)在打破政府壟斷的基礎(chǔ)上也改變了主體間的關(guān)系。它將市場競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，倡導(dǎo)公共部門與私營部門進(jìn)入市場進(jìn)行平等的競爭，主體間呈現(xiàn)扁平式的組織結(jié)構(gòu)。在這樣的結(jié)構(gòu)中，主體間不存在強(qiáng)制式的命令，不再是以權(quán)力為紐帶，而是形成了以契約與合同為基礎(chǔ)的政策網(wǎng)絡(luò)。調(diào)控主體關(guān)系的手段也由以行政權(quán)力為主轉(zhuǎn)為以法律權(quán)利為主，通過主體之間的互動(dòng)合作推進(jìn)政策執(zhí)行。也就是說，NPM下的政策執(zhí)行不再僅僅體現(xiàn)政府的統(tǒng)治，而是體現(xiàn)治理理念的一種形式，它“主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。”
3.政策執(zhí)行的邏輯基點(diǎn)由“官僚政治”轉(zhuǎn)向“顧客”，由過程轉(zhuǎn)向業(yè)績。傳統(tǒng)體制下許多政府部門并不知道自己真正的服務(wù)對象是誰，往往是為了政策執(zhí)行而執(zhí)行政策，為了體制的需要而執(zhí)行政策，甚至為了迎合上級的好惡而執(zhí)行政策。由于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行只注重投入，不注重產(chǎn)出，片面追求效率而不計(jì)成本，不衡量效果，因此也就很難取得效果，甚至投入越多效果越差。公眾無法從政策中獲得應(yīng)有的好處，傳統(tǒng)體制還對服務(wù)市場或服務(wù)對象需求變化缺乏敏感的反應(yīng)，追求整齊劃一而忽視公共服務(wù)的多樣性。NPM則不同，它主張以市場和顧客為導(dǎo)向，認(rèn)為政策執(zhí)行是為了滿足公眾的需要，必須將顧客放在中心的位置。政府是受顧客驅(qū)使而不是受機(jī)構(gòu)驅(qū)使，公共服務(wù)滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。為此，它強(qiáng)調(diào)主動(dòng)、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的回應(yīng)，改變單一的服務(wù)，根據(jù)不同的需求提供不同的服務(wù)。與傳統(tǒng)體制不同，NPM還重視執(zhí)行的產(chǎn)出和質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)成本與效益的分析，主張發(fā)揮業(yè)績測定的作用，按業(yè)績付酬，按業(yè)績管理，按效果作預(yù)算。“新公共管理運(yùn)動(dòng)下公共服務(wù)主體處于相互競爭的狀態(tài)，只有能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，令顧客滿意的主體才能在激烈的競爭中立足，這將迫使各執(zhí)行主體不斷完善，不斷創(chuàng)新，有利于公眾利益的實(shí)現(xiàn)。”
(三)機(jī)遇和挑戰(zhàn)：NPM理念下的公共政策評估與政策監(jiān)控
NPM理念既有利于政策評估與監(jiān)控的發(fā)展，又給二者提出更高的要求。傳統(tǒng)管理體制由于不重視服務(wù)的效果與質(zhì)量，相應(yīng)的也不大重視政策的評估與監(jiān)控。并且由于一元化體制的局限，對政策的評估與監(jiān)控多屬于政府內(nèi)部行為，常常會因?yàn)閮?nèi)部關(guān)系復(fù)雜而流于形式或發(fā)生偏差，缺乏客觀性，無法準(zhǔn)確反映公共服務(wù)的真實(shí)情況。NPM理念則不同。一方面，政策評估與監(jiān)控受到應(yīng)有的重視。將競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，由公眾自主地選擇公共服務(wù)主體，就必須要向公眾提供各個(gè)主體的業(yè)績作為取舍的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于給予執(zhí)行者較大的自由裁量權(quán)，如何保證政策朝著既定的目標(biāo)前進(jìn)，而不因主體的自身利益發(fā)生偏差要求政府充分發(fā)揮評估與監(jiān)控的作用。因此，政策評估與監(jiān)控被置于相當(dāng)重要的地位；另一方面，由于政府不再包攬政策執(zhí)行，而是站在公眾的立場評估與監(jiān)控其他執(zhí)行者的活動(dòng)，這樣內(nèi)部行為變?yōu)橥獠啃袨椤Ｕc公眾站在局外人的角度可以進(jìn)行更為客觀、更為真實(shí)的評估，更有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，更好地進(jìn)行監(jiān)控。
然而，政策評估與政策監(jiān)控也面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。對評估而言，針對不同的執(zhí)行主體采用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估以確保評估的公正公平，如何在評估中將經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)與社會效益指標(biāo)結(jié)合起來等問題都對其提出了更新更高的要求。對于監(jiān)控而言，在主體形式多元化及傳統(tǒng)行政權(quán)力的強(qiáng)制性弱化的前提下，如何保證利用合同契約監(jiān)督執(zhí)行的有效性，如何追究違約行為的責(zé)任，如何克服私營部門的短期行為對公眾利益造成的損害等也是必須予以重視的新問題。
四、詰難與批判
很多學(xué)者認(rèn)為從NPM產(chǎn)生之日起就存在著諸多問題：效率優(yōu)于公平嗎？個(gè)體效益的聚合必然導(dǎo)致集體利益的實(shí)現(xiàn)嗎？私營化就能提高效率嗎？產(chǎn)品提供者和顧客的關(guān)系能替代政府與公民之間的關(guān)系嗎？隨著這些問題的提出，NPM的實(shí)踐將面臨一系列的價(jià)值追問和倫理反思。
(一)公共性的缺失
公共部門與私人部門是不同的。如果僅由企業(yè)的管理來取代公共部門的管理，勢必造成公共性的缺失。而離開了公共性的訴求，公共管理就失去了自身的方向與宗旨，就會失去其制定政策進(jìn)行統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。
(二)虛化了民主與倫理價(jià)值
弗雷德里克森認(rèn)為，廣義的公共行政除了管理的價(jià)值外，還強(qiáng)調(diào)公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應(yīng)性和愛國主義等價(jià)值。但是NPM強(qiáng)調(diào)的3E卻造成了公共管理核心價(jià)值的弱化。正如弗雷德里克森所說，政府企業(yè)化的運(yùn)作改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價(jià)。為此他在3E標(biāo)準(zhǔn)上增加了公正(Equity)而形成了4E準(zhǔn)則。
(三)政府可能規(guī)避其他公共責(zé)任
一旦以提高效益作為公共管理者行動(dòng)的指南，那么由于公共部門效益概念的模糊性及凸顯效益所需較長時(shí)間的特點(diǎn)，就很容易成為公共管理者尋找逃脫公共責(zé)任的借口，從而助長了官僚機(jī)構(gòu)的官僚習(xí)氣。政府責(zé)任不僅限于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還應(yīng)該承擔(dān)引導(dǎo)整個(gè)社會文明發(fā)展進(jìn)步的公共責(zé)任。
(四)非適當(dāng)性顧客隱喻
NPM倡導(dǎo)構(gòu)建顧客導(dǎo)向型政府，固然可以提高公共服務(wù)的滿意度。然而從學(xué)理而言，公民作為一個(gè)政治概念與作為經(jīng)濟(jì)概念的顧客存在著質(zhì)的差異。公共服務(wù)的消費(fèi)者不僅僅是顧客而更重要的是公民。公民是社會的主人，應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者參與者和決策者，不僅用腳投票還用手投票。顧客的不當(dāng)隱喻把政府與公民的關(guān)系理解為單向度生產(chǎn)者與消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)關(guān)系是很不當(dāng)?shù)摹?/p>
(五)腐敗也會在民營化中滋生
基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托理論的考察，當(dāng)組織從政府模式轉(zhuǎn)向企業(yè)模式時(shí)，腐敗和不道德行為有增加的傾向。美國公共管理學(xué)家弗雷德里克森認(rèn)為，最為重要的是政府公民精神的培養(yǎng)和樹立。如果政府組織中公民精神傾向強(qiáng)，政府組織將努力集中于公共服務(wù)、公共利益及有效政府的構(gòu)建上；而如果政府組織中持私人利益的觀念傾向強(qiáng)，將會增加腐敗和不道德行為。
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[6]歐文·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.
一 公共政策概論課程案例教學(xué)改革的基本思路
所謂公共政策案例（public policy case），即將實(shí)際生活中的具體公共政策引入課堂教學(xué)或?qū)W習(xí)者思維之中的可操作的應(yīng)用形態(tài)，是對某一公共政策情景（a policy situation）的直觀化和具體化的描述。① 通過公共政策案例教學(xué)，學(xué)生可以對課堂所學(xué)的政策理論知識進(jìn)行條分縷析的“再檢驗(yàn)”，進(jìn)而更為深入地認(rèn)識政策過程的現(xiàn)實(shí)狀況與問題。另一方面也可以通過對問題進(jìn)行多種解決方法的比較評估，自覺或不自覺地訓(xùn)練“分析有條不紊、探究堅(jiān)持不懈、決策當(dāng)機(jī)立斷”的政策分析能力。② 作為一門政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)高年級學(xué)生的專業(yè)必修課，公共政策概論課程的案例教學(xué)改革需要明確如下幾點(diǎn)內(nèi)容：
1．明確教學(xué)目的，避免對案例教學(xué)的夸大
根據(jù)小勞倫斯•E•烈恩的觀點(diǎn)，公共政策案例教學(xué)要達(dá)到的基本目標(biāo)是：幫助學(xué)生養(yǎng)成在政治和官僚制生活領(lǐng)域中的分析習(xí)慣；幫助學(xué)生增長運(yùn)用分析政策問題的、特定的分析概念與技巧的能力；幫助學(xué)生熟悉公共政策形成的知識和背景。③ 然而，盡管如此，在很多情況下，案例教學(xué)還僅僅是有助于上述轉(zhuǎn)變，其作用仍然是限定在一定范圍之內(nèi)。情境體驗(yàn)、討論的經(jīng)驗(yàn)積累并不直接等于今后投入社會、解決現(xiàn)實(shí)問題的重要資本。與此同時(shí)，正如“一千個(gè)讀者就有一千個(gè)哈姆雷特”，一千位老師也就有一千種案例教學(xué)方法，加之每門課程都有其特定的教學(xué)目標(biāo)，每個(gè)案例又包含多個(gè)可供分析的切入點(diǎn)等，這就決定了案例教學(xué)的效果需要綜合評估和考慮多方面因素和變量，根據(jù)教學(xué)目標(biāo)和內(nèi)容進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)。
鑒于此，不宜過分夸大案例教學(xué)的作用，應(yīng)通過案例教學(xué)著力實(shí)現(xiàn)如下目標(biāo)：首先，著重培養(yǎng)學(xué)生的“存疑”能力，即對信息處理的“去粗取精”以及全面思考、分析的能力。這種“存疑”必須輔之以對事實(shí)與相關(guān)細(xì)節(jié)細(xì)致入微的觀察能力，以及依據(jù)概要推斷細(xì)節(jié)進(jìn)而得以管中窺豹的推理能力。要做到這一點(diǎn)，決非一件易事。它需要教師與學(xué)生共同經(jīng)歷心智上的鍛煉和觀點(diǎn)的砥礪，有意識地建立、存儲有關(guān)問題的各種解決方法以及相應(yīng)的預(yù)判方案。其次，切實(shí)體會到公共管理與政策實(shí)踐中存在的兩難困境，幫助學(xué)生積累應(yīng)對常見政策困境的行為選擇模式。再次，進(jìn)一步理解公共管理和服務(wù)中的傳統(tǒng)概念，如回應(yīng)性、責(zé)任性和代表性，并使之有意識地強(qiáng)化政策實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)意識和責(zé)任感。④
2．明確資源與條件，認(rèn)識案例教學(xué)的限制性因素
首先是教學(xué)方式的限制，由于我國政府管理具有較強(qiáng)的封閉性和不透明的特點(diǎn)，使得公共政策課程的教學(xué)必然出現(xiàn)理論與實(shí)踐的“被脫節(jié)”，也無法借鑒某些專業(yè)的“模擬”或者“實(shí)驗(yàn)室”等實(shí)體形式去再現(xiàn)一國或者其職能部門的政府管理過程。因此，只能通過“反推或再現(xiàn)”的方式加以分析，這難免會導(dǎo)致案例教學(xué)的淺表化和滯后性。
其次是教學(xué)對象的限制，如果案例教學(xué)的對象是具有一定經(jīng)驗(yàn)的實(shí)務(wù)人員，那么案例分析的過程基本可以通過“模擬或扮演”等方式由學(xué)生自主在課堂上完成，但是在校生特別是本科生對于實(shí)際案例的理解和分析絕大多數(shù)是通過查閱相關(guān)資料、閱讀文獻(xiàn)等重要環(huán)節(jié)，才能得到自己的判斷，這成為一個(gè)必須考慮的限制性因素。
3．明確標(biāo)準(zhǔn)與類型，分配案例所屬的知識模塊
本課程對案例的選擇遵循如下標(biāo)準(zhǔn)：首先，具有一定現(xiàn)實(shí)性，緊貼實(shí)際。在描述案例中所涉及的場景時(shí)，一方面力圖使其貼近現(xiàn)實(shí)，另一方面又竭力避免拖沓冗余。其次，由于概論課程的教學(xué)對象是本科同學(xué)，為了提高其學(xué)習(xí)興趣及參與意識，選擇不太復(fù)雜又能考慮所學(xué)理論知識點(diǎn)的案例為宜。同時(shí)，在案例中設(shè)計(jì)一定的信息提示與問題，使之通過思考和回答問題增強(qiáng)對問題的洞察力。再次，案例涉及的范圍從總體上涵蓋公共政策學(xué)科體系的各種典型問題，反映特定制度、事件以及因素在其中的影響。
4．明確教師的角色，設(shè)計(jì)具體問題與操作環(huán)節(jié)
案例教學(xué)需要準(zhǔn)備階段、執(zhí)行階段和總結(jié)評價(jià)階段的相關(guān)工作，還需要教師安排適合本案例的討論步驟。教師作為基本理論知識和案例分析的引入者、組織者，統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)案例分析教學(xué)的過程，形成“教師提供背景材料――學(xué)生分析材料、尋找問題，教師提問――學(xué)生解決問題，教師提點(diǎn)――學(xué)生自我評估，教師歸納評估”的若干階段與環(huán)節(jié)。具體而言，教師的工作包括：組織和控制課堂；引入理論并提供方法；選擇案例并設(shè)計(jì)分析點(diǎn)；提示思考的線索。⑤
二 公共政策概論課程案例設(shè)計(jì)與選擇的原則
基于上述總結(jié)分析，公共政策概論課程案例教學(xué)具體思路如下：
1．“新”“舊”案例兼顧
在案例的選擇上采取“新”“舊”兼顧的原則，有些案例雖然不是最新的，但卻有極高的分析價(jià)值。不論是相對較早的經(jīng)典案例還是時(shí)效性較強(qiáng)的新案例，在案例的描述部分都力圖給學(xué)習(xí)者以更多的細(xì)節(jié)與信息。
2．程序性準(zhǔn)備與實(shí)質(zhì)性準(zhǔn)備同步
程序性準(zhǔn)備是指在課堂用于分派任務(wù)、劃分小組、安排角色等過程中的技巧和方法等，力圖促使學(xué)生在案例分析的學(xué)習(xí)中，可以進(jìn)一步掌握與案例相關(guān)的知識點(diǎn)。案例分析的程序性過程一般包括如下步驟：閱讀案例、個(gè)人分析――小組討論、形成共識――課堂發(fā)言、全班交流――教師總結(jié)、消化提升。⑥ 實(shí)質(zhì)性準(zhǔn)備指的是如何針對案例設(shè)計(jì)有爭辯性的問題，使之能夠最大限度地開發(fā)學(xué)生的潛能和熱情。⑦ 爭議性是案例討論的基礎(chǔ)，沒有爭議的案例教學(xué)注定是失敗的，正如約翰•巴赫（John Boehrer）所說的：“如果你的學(xué)生出了教室仍然談?wù)撜n堂上的案例，就可以認(rèn)為你這堂課是成功的。”⑧
3．立足本土，關(guān)注外來
由于“中國公共政策知識的積累是從移植西方特別是美國的公共政策的現(xiàn)成理論和分析模式開始的”⑨，其學(xué)術(shù)水平還基本停留在介紹西方的政策理論、評價(jià)理論階段，沒有深入到政策科學(xué)的實(shí)質(zhì)，這導(dǎo)致公共政策的研究與教學(xué)存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。⑩ 然而另一方面，中國社會“壓縮餅干式”的快速發(fā)展使得與公共管理、公共政策、公共事務(wù)相關(guān)的理論與實(shí)踐在時(shí)空壓縮的特殊語境中發(fā)生的，其變革之快、變化之巨、領(lǐng)域之廣堪稱空前，僅靠仿制和照抄照搬脫離實(shí)踐的“洋”案例，不可能徹底解決中國現(xiàn)實(shí)的公共政策問題。因此，就公共政策的案例教學(xué)而言，主要思路仍需立足于關(guān)注本土化問題，重點(diǎn)是中國政策實(shí)踐中的各種鮮活的案例并不斷強(qiáng)化本土化思路，與此同時(shí)對國外的政策實(shí)踐予以適當(dāng)關(guān)注，并對之進(jìn)行精心甄別和客觀分析。11
三 案例教學(xué)中面臨的若干難點(diǎn)與問題
公共政策案例教學(xué)中可能面臨的難點(diǎn)與問題有以下內(nèi)容：
1．經(jīng)驗(yàn)匱乏導(dǎo)致參與者很難成為“局中人”
這種經(jīng)驗(yàn)匱乏既包括教師，也包括學(xué)生。在公共政策案例教學(xué)中，教師一方面需要將一些真實(shí)的典型政策問題展現(xiàn)在學(xué)生面前，給學(xué)生提供一種在不用真正深入實(shí)踐的條件下接觸并處理大量公共政策問題的機(jī)會，然而，由于教師與學(xué)生均欠缺實(shí)際的參與政策過程或?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)，所以往往無法將“旁觀者”轉(zhuǎn)換為“局中人”角色。教師在分析中也難免會嵌入自己的主觀判斷，而偏離實(shí)際做出錯(cuò)誤的推理與分析。與此同時(shí)，有些環(huán)節(jié)的課堂討論也難免會出現(xiàn)“為了討論而討論”的生硬環(huán)節(jié)。
2．案例教學(xué)過程需要學(xué)生更加主動(dòng)地參與
案例教學(xué)強(qiáng)調(diào)學(xué)生是被關(guān)注中心，在論題選擇和討論方式上教師與學(xué)生共享控制權(quán)。在某種程度上，教師、案例和學(xué)生是決定案例教學(xué)成敗的三要素。然而在實(shí)踐中，由于學(xué)生習(xí)慣于“灌輸―接受”式的教學(xué)方法，難以融入公共政策案例中的情境和角色，對案例反映的問題要么束手無策，要么無法準(zhǔn)確把握案例精髓，僅把案例視為活躍課堂氣氛和增強(qiáng)學(xué)習(xí)興趣的工具，導(dǎo)致公共政策案例教學(xué)僅僅停留在“講故事”階段。另有一些學(xué)生有時(shí)會顯得盲目或缺乏專業(yè)性，問題意識差，甚至出現(xiàn)“啟而不發(fā)”。又或者不愿參與討論，或羞于表達(dá)自己的觀點(diǎn)。12
3．教師需要進(jìn)一步綜合性地學(xué)習(xí)與提升
教師既需要平衡自身角色，改變教學(xué)方式，讓課堂的氣氛熱烈而不混亂，有序而不呆板，又要熟悉專業(yè)理論、了解政策一般，也要了解政策個(gè)別，還要具備案例教學(xué)理論與技巧以及較強(qiáng)的應(yīng)變、協(xié)調(diào)能力。上述環(huán)節(jié)均對教師的教學(xué)能力提出了多方面的要求，需要教師進(jìn)一步學(xué)習(xí)和提升。
注 釋
①陳潭主編.公共政策案例分析［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：3～4
②李小軍.案例教學(xué)存在的問題及對策［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（7）
③⑧小勞倫斯•E•烈恩.公共政策案例教學(xué)指南（郗少劍等譯）［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：15、69
④羅伯特•T•戈倫比威斯基.公共管理案例［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：12
⑤王敏.高校教師在案例教學(xué)中的作用分析［J］.高等教育論壇，2007（6）
⑥寧騷.公共管理學(xué)的案例教學(xué)與案例寫作［J］.新視野，2006（1）
⑦江凌、吳江.對高校公共管理類課程開展案例教學(xué)的思考［J］.西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2007（6）
⑨胡寧生.中國社會轉(zhuǎn)型中戰(zhàn)略變遷的公共政策學(xué)解釋――西方公共政策非線性過程理論的中國應(yīng)用［J］.江海學(xué)刊，2006（1）
⑩婁成武、魏淑艷.公共政策學(xué)［M］.沈陽：東北大學(xué)出版社，2003：25
11高小平.公共政策研究要立足本土化與實(shí)證［J］.中國行政管理，2004（6）
12劉紅燕.淺談案例教學(xué)在公共政策學(xué)課程教學(xué)中的應(yīng)［J］.河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（12）
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：政府問題；開放性；公共管理時(shí)代
一、傳統(tǒng)行政管理與政府問題
在傳統(tǒng)的行政學(xué)理論中，政府是公共行政（publicadministration）的主體。在現(xiàn)代公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主導(dǎo)地位的主體之一。長期以來，特別是建立在行政行為分析階段的政府理論，對政府的考察一直停留在內(nèi)部靜態(tài)結(jié)構(gòu)上，甚至批評政府組織根本無法適應(yīng)環(huán)境變遷的需要。一些學(xué)者在分析政府問題時(shí)，對政府組織的靜態(tài)形式考慮過多，包括結(jié)構(gòu)模型、管理方式、制度要素、價(jià)值判斷等方面，最大的失誤是忽視了運(yùn)轉(zhuǎn)起來的政府組織和參與其中活動(dòng)的人之間的互動(dòng)關(guān)系。這種風(fēng)氣從古典組織理論時(shí)期一直蔓延到今天，可以稱之為“政府組織的靜態(tài)研究”。
重新閱讀古典組織理論的經(jīng)典文獻(xiàn)，我們會獲得新的發(fā)現(xiàn)。馬克斯·韋伯官僚制理論設(shè)計(jì)的前提是建立一套官僚權(quán)力對行政的控制機(jī)制。在他看來，勞動(dòng)分工、層級節(jié)制、職業(yè)訓(xùn)練都是以權(quán)力的不可侵犯為基礎(chǔ)，權(quán)力的絕對集中才能保證金字塔式的結(jié)構(gòu)穩(wěn)固存在。“任何官僚制組織都力求通過對知識和意圖的保密來增強(qiáng)其專業(yè)上的優(yōu)越地位”。[1]韋伯同時(shí)認(rèn)為，官僚制的技術(shù)優(yōu)越性高于其他任何組織，其基本原則實(shí)現(xiàn)了官僚制在行政中的協(xié)調(diào)與控制功能。但事實(shí)上官僚組織的理論設(shè)計(jì)與實(shí)踐之間的嚴(yán)重脫節(jié)，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴(yán)格的等級制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態(tài)中，并且拒絕民主方法、民主思想的滲透。
馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設(shè)計(jì)組織模型時(shí)首先把靜態(tài)的規(guī)則看成最重要的，強(qiáng)調(diào)規(guī)則對組織的重要性。其次，把組織結(jié)構(gòu)分層看作是重要的，強(qiáng)調(diào)科層與權(quán)力、責(zé)任的完全配套。第三，強(qiáng)調(diào)權(quán)力神圣不可侵犯，目標(biāo)的精確性。第四，非常看重官僚制每一層級中個(gè)人的質(zhì)量——是否是一個(gè)具備專業(yè)知識的技術(shù)官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過要素之間的互動(dòng)作用。
巴納德的研究重點(diǎn)放在組織結(jié)構(gòu)的邏輯分析上，也是從靜態(tài)形式入手分析組織的。他的觀點(diǎn)是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態(tài)產(chǎn)生是判斷組織結(jié)構(gòu)、性質(zhì)的關(guān)鍵，各級組織包括軍事的、宗教的、學(xué)術(shù)的、企業(yè)的都是一個(gè)協(xié)作的系統(tǒng)，它們都是社會這個(gè)大協(xié)作系統(tǒng)的某個(gè)部分和方面。所有的協(xié)作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會因素這些不同因素的綜合體。這些協(xié)作組織是正式組織，包含協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息聯(lián)系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的。兩者是協(xié)作中相互作用、相互依存的兩個(gè)方面。在巴納德的觀點(diǎn)中，協(xié)作的重要性顯然是建立在更重要的對組織性質(zhì)的認(rèn)識基礎(chǔ)之上。
同樣，法約爾的研究以企業(yè)整體作為研究對象，他認(rèn)為管理理論是“指有關(guān)管理的、得到普遍承認(rèn)的理論，是經(jīng)過普遍經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)并得到論證的一套有關(guān)原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等內(nèi)容的完整體系”，有關(guān)管理的理論和方法不僅適用于公私企業(yè)，也適用于軍政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體。在1916年出版的《工業(yè)管理和一般管理》中，法約爾將管理活動(dòng)分為計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五大管理職能和十四項(xiàng)管理原則，并進(jìn)行了相應(yīng)的分析和討論。五大管理職能和十四項(xiàng)原則的重要性超過其他方面。
1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達(dá)爾·厄威克（LyndallUrwick）發(fā)表《行政科學(xué)論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時(shí)間的推移，它們在許多讀者內(nèi)心深處變成了僵化的‘科學(xué)原則’。”[2][P.55]1961年，利格斯發(fā)表《公共行政生態(tài)學(xué)》一文，一定意義上發(fā)展了行政生態(tài)理論，但他只是把行政行為放在經(jīng)濟(jì)環(huán)境的簡單背景上進(jìn)行剖析，仍舊沒有逃脫組織是一種靜態(tài)形式的思維模式。
也許，對于一些細(xì)小組織而言，以什么樣的狀態(tài)存在并不重要，但對政府組織而言，靜態(tài)形式的過多考察明顯地造成了政府組織的封閉性。
與此同時(shí)，傳統(tǒng)的行政管理理論和官僚制理論對“行政”與“效率”的理解適應(yīng)了這種封閉性，并使之獲得了長足的發(fā)展。[3]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來許多學(xué)者對其弊端進(jìn)行了批評，但官僚制作為一種有效的組織形態(tài)依然長期存在，并且在此后的發(fā)展中演變成了另一種形態(tài)，即作風(fēng)。作風(fēng)表現(xiàn)出來的等級森嚴(yán)、權(quán)力集中、惰性嚴(yán)重，沒有進(jìn)去精神，無效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實(shí)上的政府組織的嚴(yán)重封閉狀態(tài)。在另一方面，傳統(tǒng)的行政管理理論始終沒能擺脫單一的價(jià)值追求，過多地圍繞“行政”與“政治”的關(guān)系進(jìn)行爭論，看重“效率”這一靜態(tài)結(jié)果，而忽視了對民主、公正、回應(yīng)性、平等動(dòng)態(tài)價(jià)值的考察。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府行為與政治行為不可分離，政治對政府的控制主要以政策的產(chǎn)出為基礎(chǔ)，這樣，政府的行為就首先是為政治負(fù)責(zé)而不是為公眾負(fù)責(zé)，表現(xiàn)出對社會、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問題”的題目下指出威爾遜“要對政治與行政，或政策與行政進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分永遠(yuǎn)都是不現(xiàn)實(shí)的，而且，美國實(shí)行的改革運(yùn)動(dòng)并未能實(shí)現(xiàn)將政策從行政中分離出來，或是將政治家從行政管理者中獨(dú)立出來”恰好證明了這一點(diǎn)。[4][P.46]
政府組織的基本特性并不是靜態(tài)形式所表現(xiàn)出來的封閉性狀態(tài)，“管理職能”一詞也不能代替政府的特性，而政府特性的研究也不能長期被忽視下去。拋開有關(guān)的爭論，仔細(xì)審視政府組織的運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)動(dòng)過程，全面梳理政府的運(yùn)行軌跡，擯棄影響政府變革與發(fā)展的阻力，從一個(gè)新的視角全面理解政府組織，我們就會把握住政府的本質(zhì)特性，促進(jìn)政府更快、更好地前進(jìn)。
二、政府的開放性特征
一個(gè)完整的社會組織從功能上看，其具備三個(gè)方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財(cái)力、智力、信息聚合在一起。其二、資源轉(zhuǎn)換功能，即促使各種資源進(jìn)行有效的配置，形成新的合力，實(shí)現(xiàn)“整體大于部分之合”的目的。其三、能量釋放功能，即通過一定的方式釋放組織的新能量，實(shí)現(xiàn)依靠單一資源無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。從構(gòu)成上看，社會組織的構(gòu)成要素分為靜態(tài)要素和動(dòng)態(tài)要素兩部分。靜態(tài)要素構(gòu)成組織的基本形式，動(dòng)態(tài)要素構(gòu)成組織的運(yùn)轉(zhuǎn)過程。靜態(tài)要素是隱性的，只有通過動(dòng)態(tài)要素才能體現(xiàn)出來。動(dòng)態(tài)要素是顯性的，只有在靜態(tài)要素的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財(cái)力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最大的智力資源，通過有效的資源配置，政府組織可以解決其他社會組織無法解決的公共問題，提供公益物品和服務(wù)，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態(tài)要素與動(dòng)態(tài)要素的構(gòu)成極其復(fù)雜，動(dòng)態(tài)過程所表現(xiàn)出來的特性代表了政府一切要素的力量。在政府組織的多種特性中，開放性最為重要，也就是說政府組織的開放性特征是政府動(dòng)態(tài)過程中所表現(xiàn)出來的最主要的特征，是所有構(gòu)成要素的本質(zhì)體現(xiàn)。
政府組織是依靠政治選擇建立起來的，公共權(quán)力的分享與公共責(zé)任的承擔(dān)要求政府必須以開放的方式與外部建立良性的關(guān)系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身發(fā)展的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構(gòu)成要素歸納為三種協(xié)調(diào)關(guān)系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個(gè)部門的協(xié)調(diào)關(guān)系；與獨(dú)立組織的協(xié)調(diào)關(guān)系；與新聞媒體和公眾的協(xié)調(diào)關(guān)系。[5]開放性正是實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)的前提。然而，現(xiàn)實(shí)中的政府組織忽視了這一點(diǎn)，其基本運(yùn)轉(zhuǎn)過程始終處于封閉狀態(tài)，因此，必要的協(xié)調(diào)中總是問題不斷。
一些研究者從古典組織理論的視野出發(fā)，把內(nèi)部因素的互動(dòng)關(guān)系看作政府組織存在的基礎(chǔ)，而另一些學(xué)者包括張金鑒先生則從行政生態(tài)的角度把外部因素的互動(dòng)關(guān)系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內(nèi)部與外部之間的關(guān)系，但對這種關(guān)系存在的基礎(chǔ)忽視了，開放性正是這一關(guān)系存在的基礎(chǔ)，能夠解決和疏通因內(nèi)外部關(guān)系不暢而造成的行政問題的發(fā)生。
可以從另一個(gè)角度證明政府組織開放性意義的有力證據(jù)是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點(diǎn)，他從相關(guān)文獻(xiàn)中證實(shí)組織模型應(yīng)該有三種流派：封閉模型、開放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的科學(xué)管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開放模型中人際關(guān)系學(xué)派、新組織發(fā)展學(xué)派、組織與環(huán)境互動(dòng)學(xué)派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學(xué)管理追求的效率能夠服務(wù)于人本主義，也能夠服務(wù)于其他價(jià)值。開放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四項(xiàng)感知上的不同：對組織環(huán)境的感知、對人性的感知、對組織中操縱理念的感知和對組織在社會的角色和意義的感知。亨利雖然把開放模型的歷史起源追到圣西門和奧古斯特·孔德的寫作年代，并認(rèn)可了他們“組織本身則是人性的解放力量”，“強(qiáng)調(diào)自發(fā)性組織的價(jià)值”的觀點(diǎn)，[2][P.93-127]但組織的開放模型真正得到實(shí)踐并不是從理論源頭就開始了。因此，認(rèn)識到組織的封閉模型與開放模型并十分完整地進(jìn)行理論總結(jié)是尼古拉斯·亨利的貢獻(xiàn)，也為我們進(jìn)一步理解政府組織的開放性意義提供了重要的依據(jù)。
湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一書中對開放模型的主要特征進(jìn)行了表述，也為我們理解開放性提供了參考。開放模型的主要特征是：在不穩(wěn)定條件下出現(xiàn)的非常規(guī)任務(wù)；專門化的知識來完成共同的知識；強(qiáng)調(diào)目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內(nèi)部的沖突是由同事的交互作用加以協(xié)調(diào)而不是由上面來裁決；強(qiáng)調(diào)“責(zé)任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個(gè)人對組織整體的責(zé)任感和忠誠感；組織被看成一個(gè)流動(dòng)式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（fluidicnetworkstructure）；知識能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動(dòng)方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級最明顯的服從關(guān)系；強(qiáng)調(diào)工作成果以及完成任務(wù)的卓越績效，有時(shí)會犧牲對上級的順從；聲譽(yù)外部化了等等。[2][P.102-103]組織開放模型的特征是對其開放性的詮釋，作為最大的和影響最為深遠(yuǎn)的公共組織—政府的開放性是政府組織發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，直接關(guān)系到政府組織的生存狀態(tài)。
開放性是政府文明的標(biāo)志，也是政治文明的標(biāo)志。作為民主政治中的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會對政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動(dòng)做出積極的回應(yīng)。作為政府追求的一種價(jià)值，它是對政府狀態(tài)的描寫，反映了民眾對政府評價(jià)和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內(nèi)部與外部必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制，以利于政府機(jī)器內(nèi)在運(yùn)行和外在運(yùn)行狀況良好。政府開放性的基本內(nèi)涵：（1）政府文明。制度追求與道德追求是政府的重要任務(wù)，關(guān)心政府的每一成員并實(shí)行人性化管理，通過民主的渠道樹立政府的威信，通過科學(xué)的方法建立政府的信譽(yù)，有良好的政風(fēng)。（2）發(fā)展環(huán)境優(yōu)良。政府有能力為自己創(chuàng)造和提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，并與之建立良好的溝通機(jī)制，使政治環(huán)境寬松，經(jīng)濟(jì)環(huán)境良好，社會環(huán)境穩(wěn)定，自然環(huán)境優(yōu)良。（3）政府職能獨(dú)立化。政府的基本職能：政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會職能是政府獨(dú)有的。要使政治職能完善，通過民主與法制的手段確保一切民力得到正常發(fā)揮。要使經(jīng)濟(jì)職能社會化，通過建立多元的經(jīng)濟(jì)主體使經(jīng)濟(jì)成份的構(gòu)成多樣。要使文化職能豐富化，文化產(chǎn)品多樣和多層次，真正滿足人民群眾對文化生活的追求。要使社會職能健全，最大可能和最全面提供各種社會保障產(chǎn)品、提供人人享有的社會救濟(jì)和健全的社會福利事業(yè)。（4）政府行為公開化。通過行政聽政制度、行政采購制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執(zhí)行、行政指揮、行政控制方面的一切政務(wù)進(jìn)一步公開化、透明化，并逐步建立各級政府財(cái)務(wù)公開制度和各級官員財(cái)產(chǎn)公開制度。（5）行政監(jiān)督透明化。通過對監(jiān)督目標(biāo)的選擇把政府自身監(jiān)督與其他監(jiān)督主體共同監(jiān)督結(jié)合起來，公開監(jiān)督結(jié)果，提出改進(jìn)措施，確保監(jiān)督效果。
由于政府組織具有主導(dǎo)地位，政府組織的開放性可以產(chǎn)生不凡的意義。在組織之間，政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義大于效率的意義；組織無等級與公共政策的平等性；公共制度（包括政治制度）的發(fā)展與進(jìn)步先于技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步，工業(yè)化模式是先進(jìn)政治模式的結(jié)晶；組織在縱向和橫向方面都表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大企業(yè)集團(tuán)到家庭作坊式經(jīng)營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構(gòu)成了整個(gè)社會完整的網(wǎng)絡(luò)體系，便于各類信息的傳輸、共享。在實(shí)現(xiàn)民主行政的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)從行政聽政到行政財(cái)務(wù)的全面公開；實(shí)現(xiàn)從政府上網(wǎng)到網(wǎng)絡(luò)政務(wù)的全面公開，公文開放瀏覽，通過網(wǎng)絡(luò)虛擬辦公解決實(shí)際中效率底下的問題；實(shí)現(xiàn)從人的管理到制度管理的轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)政風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)，建立公務(wù)人員平等、自由、民主參與公務(wù)的機(jī)制。顯然，在這里，政府的開放性有兩重基本價(jià)值：一是保證了有效監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行，通過規(guī)制與參與，確立“平行式”監(jiān)督和“滲透式”監(jiān)督機(jī)制。二是有利于政府與公民社會之間建立零距離。
政府開放性以政府開放度為標(biāo)準(zhǔn)。衡量政府的開放度主要應(yīng)該有三個(gè)方面的指標(biāo)：制度開放指標(biāo)、行為開放指標(biāo)和開放進(jìn)展指標(biāo)。制度開放指標(biāo)包括政府制度有多少種可以公開和查閱，有多少種無密級可言，政策和規(guī)章有多少可以在公共場所（包括互聯(lián)網(wǎng)）上公布。百分比越大開放度越大。行為開放指標(biāo)包括政府決策項(xiàng)目的公開數(shù)目，行政聽政項(xiàng)目的公開數(shù)目和行政聽政次數(shù)、人數(shù)指標(biāo)和公眾的評判指數(shù)，以及財(cái)務(wù)公開的數(shù)目。
政府開放性也是有限度的。開放性以不影響政府組織存在、不動(dòng)搖政府組織作用的發(fā)揮為前提。無限度的開放性政府會失去社會價(jià)值，會導(dǎo)致全社會無政府狀態(tài)。有限度的開放性會使政府陷入封閉狀態(tài)。因此，強(qiáng)調(diào)開放性是強(qiáng)調(diào)政府開放性理性上的最大化，而非無限化。
過去有關(guān)開放性的理解十分片面，僅認(rèn)為是政府組織的一種簡單狀態(tài)描述，是有關(guān)經(jīng)濟(jì)、法律、政策等各方面的數(shù)據(jù)，包括技術(shù)數(shù)據(jù)和程序數(shù)據(jù)的進(jìn)一步公開、政務(wù)信息公開和簡單的行政聽政制度，事實(shí)上并不是這樣，隨著政府開放度的加深，開放性的內(nèi)涵會更加豐富、深刻。
三、開放性與公共管理時(shí)代
公共管理時(shí)代對政府提出了極高的要求，內(nèi)容既不同與古典行政學(xué)時(shí)期，也不同與新公共管理時(shí)期，它要求政府以極度開放的姿態(tài)應(yīng)對一切挑戰(zhàn)。[*]公共管理時(shí)代的基本特征是社會化管理趨勢日益明顯，公益物品的供給、公共資源的利用建立在全社會共同關(guān)注的基礎(chǔ)上，并且以提供公益物品、解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益為核心，政府職能市場化、政府權(quán)力分散化、公共服務(wù)社會化、政府管理企業(yè)化和政府治理，這是傳統(tǒng)狀態(tài)下的政府根本無法解決的問題。開放性是政府自治的結(jié)果，是政府實(shí)現(xiàn)善治的開始，也只有在開放性的特征下，政府公共管理的任務(wù)才能完成。
公共管理時(shí)代是全球化時(shí)代和知識產(chǎn)業(yè)興起的時(shí)代，開放性適應(yīng)了這兩大發(fā)展趨勢。全球化帶來新的世界政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和價(jià)值秩序沖擊著每一個(gè)國家，給每一個(gè)政府以新的機(jī)會、挑戰(zhàn)、權(quán)利和責(zé)任。只有開放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機(jī)會，在各種挑戰(zhàn)面前解決一切可能出現(xiàn)的問題，依靠政府權(quán)力獲得政府利益。知識成為商品和知識產(chǎn)業(yè)的興起促使政府間、政府與社會間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)關(guān)系加強(qiáng)。開放性政府就能夠兼收并蓄，接受各類知識，同時(shí)使知識轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)力量。政府也因?yàn)楂@得了更多的知識而變得文明和守信。這兩大發(fā)展趨勢順應(yīng)了公共管理時(shí)代對政府發(fā)展環(huán)境的要求，也確定了政府必須有的開放性特征。在問題的另一面，公共管理時(shí)代的政府面臨著更多的動(dòng)態(tài)性問題（dynamicquestion）、復(fù)雜性問題（complexityquestion）與多樣性問題（diversityquestion），以開放性的姿態(tài)解決這些問題是公共管理時(shí)代對政府的要求。
開放性能夠解決公共管理時(shí)代政府的內(nèi)部關(guān)系問題。政府獲得權(quán)力和鞏固權(quán)力需要經(jīng)過一系列艱難的過程和面對各種各樣的關(guān)系，政府每一步行動(dòng)都是各種關(guān)系協(xié)調(diào)、控制與選擇的結(jié)果。政府的內(nèi)部關(guān)系通常是不透明的，外部關(guān)系則是清晰的。在政府內(nèi)部，政府統(tǒng)治與政府治理的關(guān)系、成本與效益的關(guān)系、行為與目標(biāo)的關(guān)系、組織與管理者的關(guān)系等等方面都表現(xiàn)出極不透明的特點(diǎn)，政府自身利益分割上很難照顧各個(gè)方面，利益的侵占與沖突使得政府內(nèi)部常常出現(xiàn)不應(yīng)有的爭奪與矛盾斗爭，必要的妥協(xié)與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場可以互補(bǔ)，建立政府生態(tài)的平衡運(yùn)做機(jī)制，同時(shí)，政府與其他利益團(tuán)體之間通過談判可以達(dá)成一定的協(xié)議，通過退讓、妥協(xié)達(dá)到雙贏。因此，開放性更強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部關(guān)系的開放和透明、利益分割的開放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系溝通，最終建立“政府內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)，外部關(guān)系順暢”的發(fā)展模式。
開放性能夠合理地解決政府與市場的關(guān)系問題。對國家總權(quán)力的分配事實(shí)上是由公眾委托的政府來承擔(dān)的，政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權(quán)力。在整個(gè)社會領(lǐng)域，政府作為獨(dú)立的社會主體對整個(gè)社會事務(wù)的安排有更大的主動(dòng)權(quán)和支配權(quán)。公共選擇理論與委托人理論以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔J(rèn)為政府失靈與市場失靈同時(shí)需要對方去干預(yù)和補(bǔ)救，但這種干預(yù)和補(bǔ)救是自愿的還是強(qiáng)迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權(quán)力的力量，政府與市場關(guān)系中政府更有主動(dòng)權(quán)和支配權(quán)。在一個(gè)封閉的政府里，政府不會自發(fā)地讓位于市場的干預(yù)，市場也不可能自發(fā)地進(jìn)行干預(yù)。一定意義上，市場的干預(yù)必須取得政府的支持和認(rèn)可。只有在開放的政府里，政府才會讓位于市場，并安排市場合理干預(yù)和補(bǔ)救因政府失靈而造成的損失。政府的開放性越強(qiáng)，開放度就越大，有效的市場補(bǔ)充越充分，干預(yù)越有效。因此，開放性是協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系，解決政府與市場矛盾的一劑良藥。在市場提供有效的服務(wù)的同時(shí)，一個(gè)開放的政府懂得自己應(yīng)該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認(rèn)為的：（1）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；（2）提供各種公共商品和服務(wù)；（3）協(xié)調(diào)與解決團(tuán)體沖突；（4）維護(hù)競爭；（5）保護(hù)自然資源；（6）為個(gè)人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件；（7）保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。[4]這樣，在整個(gè)社會生活領(lǐng)域，就會最終建立起一個(gè)“政府做，市場也做”的平等發(fā)展模式。
開放性解決了公共管理中政府的定位問題。在開放理念下，轉(zhuǎn)變政府職能的重要方面就是政府組織的運(yùn)行職能即計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、總結(jié)、預(yù)算與人事七個(gè)方面必須是開放的，是在公開狀態(tài)下進(jìn)行的，規(guī)章制度和文件除過的保密之外，民眾和任何社會團(tuán)體的閱讀、查詢都是公開的和方便的。同時(shí)，政府的基本職能包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會諸方面的功能必須開放。政治的開放程度直接關(guān)系政治文明、政治穩(wěn)定和民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)完全依賴經(jīng)濟(jì)的開放程度；文化的開放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會功能的開放可以使更多的社會利益群體分擔(dān)社會事務(wù)，最終減輕政府的負(fù)擔(dān)。在開放理念下，政府的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是透明的，盡管不同級別的政府組織結(jié)構(gòu)模式不盡相同，但其基本的要素是應(yīng)該清晰的。結(jié)構(gòu)的透明有利于對政府運(yùn)行成本進(jìn)行監(jiān)督，最終建立“透明政府”的結(jié)構(gòu)模式和運(yùn)行模式。
開放性有利于理解公共管理時(shí)代公共政策的實(shí)質(zhì)問題。公共管理時(shí)代，公共決策有兩層含義，其一是政府為自身發(fā)展制定必要的政策，其二是為社會制定規(guī)范和制度，包括符合私營部門和第三部門使用的規(guī)范與制度。政府決策最重要的是堅(jiān)持民主與科學(xué)原則的統(tǒng)一，最廣泛的民主意味著決策過程最大程度的開放，一切科學(xué)手段的采用意味著決策的正確率增強(qiáng)和能夠經(jīng)得起科學(xué)的檢驗(yàn)。開放性的政府可以最大限度地體現(xiàn)民主的原則，可以充分吸收科學(xué)家的意見和采用最科學(xué)的辦法進(jìn)行決策，使決策體現(xiàn)公共價(jià)值的實(shí)質(zhì)，即最大化地滿足公共利益和解決公共問題，最終建立“大家決策，大家參與”的科學(xué)模式。
開放性確立了政府在公共管理中的核心地位，并對政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨(dú)霸和支配公共領(lǐng)域的所有事務(wù)。開放性是政府作為公共部門與私人部門和第三部門最終建立平等的主體關(guān)系，同時(shí)更好地體現(xiàn)政府民主、回應(yīng)性、公正、公平的價(jià)值。政府必須以行動(dòng)證明自己是可以承擔(dān)和擁有這一核心地位的，一方面所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發(fā)點(diǎn)，兼顧社會各個(gè)團(tuán)體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策，另一方面保證社會制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開放，其他社會組織、包括私營部門和第三部門也應(yīng)該適度開放，最終實(shí)現(xiàn)“全社會開放”的完整體系。
開放性有利于克服公共管理中政府自利性和非理帶來的問題。政府自利性即政府公務(wù)人員依托政府肌體實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和政府內(nèi)部部門官僚集團(tuán)為實(shí)現(xiàn)部門利益而產(chǎn)生的自私行為稱為自利性。政府能力弱化、權(quán)力異化以及由此導(dǎo)致的公共行政中行政無效果、行政災(zāi)害稱為非理。[9]就運(yùn)行過程分析，自利性和非理的產(chǎn)生正是由于政府封閉運(yùn)轉(zhuǎn)，公務(wù)人員行政行為缺乏監(jiān)督，搞內(nèi)部操作造成的惡果。在開放性原則下，不僅可以提高對政府的監(jiān)督力度，而且可以有效監(jiān)督公務(wù)人員的行為過程，特別是公務(wù)人員在公務(wù)活動(dòng)中的行為，同時(shí)，依靠開放的秩序和制度保證一切非理在發(fā)生之前就得到遏止，從而減少政府非理下的災(zāi)害發(fā)生，樹立良好的政府威信。
最后，開放性推動(dòng)了公共管理時(shí)代民主化進(jìn)程。依靠良好的民主的基礎(chǔ)，民主行政、民主管理的渠道愈加暢通，民主的結(jié)果更加有保證。同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域入手改變忽視效率的作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素自由地跨越地域流動(dòng)，按照市場規(guī)律配置資源。從政治領(lǐng)域入手完善政府體制，改變政風(fēng)和黨風(fēng)，實(shí)現(xiàn)政治文明，實(shí)現(xiàn)民主科學(xué)的政治制度的建立。從文化領(lǐng)域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，樹立政府威信。惟此，推動(dòng)中國政府管理進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代。
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TheOpenSpecialityoftheGovernment
非常有幸參加***組織部、 *** 黨校組織的 *** 年第一期 *** 管干部進(jìn)修班，讓我能夠放下手中繁忙的工作，坐下來潛心學(xué)習(xí)。一個(gè)多月學(xué)習(xí)過程豐富多彩，我們先后認(rèn)真聆聽了學(xué)者、專家、領(lǐng)導(dǎo)的各類專題講座，又參加了現(xiàn)場教學(xué)、班級研討等專題活動(dòng)，更有高質(zhì)量的 *** 大學(xué)和 *** 干部學(xué)院的實(shí)地培訓(xùn)。通過這次系統(tǒng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使我強(qiáng)化了理論知識，增強(qiáng)了黨性修養(yǎng)，拓寬了思維方式，感覺收獲很大，體會很多，感觸很深。主要總結(jié)有以下幾點(diǎn)：
一、內(nèi)容豐富，理論實(shí)證。堅(jiān)持終身學(xué)習(xí)的理念，是每一個(gè)黨員干部成長的必備條件。作為黨員干部要扣緊時(shí)代的脈搏，不斷充實(shí)自己，提高自己，完善自己，增強(qiáng)與時(shí)俱進(jìn)的觀念，要把不斷學(xué)習(xí)作為首要任務(wù)。這次培訓(xùn)班學(xué)習(xí)，呈現(xiàn)內(nèi)容寬博宏深，理論知識豐厚的同時(shí)，更突出了怎樣提高領(lǐng)導(dǎo)干部能力的課程;從深入學(xué)習(xí)黨的十精神，提升理論思維能力，到如何提高領(lǐng)導(dǎo)能力水平與加強(qiáng)黨性修養(yǎng);通過系統(tǒng)的教學(xué)研討，深刻闡釋了科學(xué)發(fā)展觀對“五位一體”建設(shè)的指導(dǎo)意義，學(xué)員黨性修養(yǎng)得到進(jìn)一步鍛煉和提高。
二、形式多樣，實(shí)踐開拓。本次培訓(xùn)班圍繞 *** 發(fā)展，深入研討重大市情戰(zhàn)略問題，既有現(xiàn)場教學(xué)，自主專題活動(dòng)，又有工作案例分析與探討，思考我市在深入實(shí)施四大戰(zhàn)略中存在的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，促進(jìn)理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合，對未來工作的開拓有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。
三、涵蓋面廣，知識沉積。這次培訓(xùn)班課程設(shè)置的知識包容量極大，涵蓋哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等學(xué)科，特別是領(lǐng)導(dǎo)者的能力素質(zhì)方面，專題精講了經(jīng)濟(jì)金融、公共管理、城市建設(shè)、國內(nèi)國際形勢等等，以前沿學(xué)科的沉積薄發(fā)，更新我們的知識構(gòu)成。
四、實(shí)力雄厚，先進(jìn)引領(lǐng)。本次培訓(xùn)班的師資力量非常強(qiáng)大，例如 *** 教授是 *** 市委黨校哲學(xué)教研部一級崗教授。通過一天的原著導(dǎo)讀，他對經(jīng)典著作深入淺出、形象生動(dòng)的講解給我們留下深刻印象。其引經(jīng)據(jù)典、侃侃而談的風(fēng)度也使我們領(lǐng)略了名家風(fēng)采，受到學(xué)員一致好評。能夠通過閱讀19世紀(jì)的經(jīng)典著作，結(jié)合自身工作，來思考當(dāng)代中國的問題現(xiàn)狀，集理論先進(jìn)性和工作引領(lǐng)性于一身，高屋建瓴又現(xiàn)實(shí)親民。
總之，這一個(gè)多月的學(xué)習(xí)，收獲是多方面。在今后的工作和生活中，要堅(jiān)持并深化學(xué)習(xí)，提升內(nèi)在素養(yǎng)，將本次學(xué)習(xí)成果有效運(yùn)用到日常工作中去，全面拓展工作思路。同時(shí)以此次進(jìn)修為契機(jī)，解放思想，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，為實(shí)現(xiàn)“*** 、和諧富裕”的新 *** 貢獻(xiàn)自己的力量。
