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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇非營利組織法律法規，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關鍵詞】非營利組織 管理體制 法律體制 監督機制
非營利組織作為一種重要的社會力量，自20世紀70年代以來在全球范圍內得到了迅猛發展。發達國家的非營利組織已經成為社會不可或缺的建設主體，無論是在參與社區建設、地方治理、公共政策制定和執行等區域公共事務方面還是在參與國際決策，解決各種全球性問題方面都發揮著重要的作用。德國、日本、英國、美國都屬于當今世界的發達國家，這四個國家的非營利組織發展至今不論是從非營利組織自身的發展還是政府對其建立的各項制度，都已形成一定的規模體系，相對比較完善。對四國非營利組織的發展情況及其法律體制、與政府之間的關系、和監督體制方面進行總結分析，從它們的管理經驗中探尋規律。
一、德國、日本、英國、美國非營利組織發展概況
德國有著悠久的結社傳統，是當今世界上非營利組織最為發達的國家之一，德國發達的非營利組織成為今天德國社會不可缺少的一部分。目前在德國各級司法部門登記注冊的各種類型的社團共有55萬家，財團共有10000家，大約另有50余萬家沒有在司法部門進行登記注冊。德國非營利組織數量和國家人口比值為1：75，不僅高于英國（1：250）和日本（1：260），更是遠遠高于我國（1：5400）[1]（p28-29）。
在英國非營利組織常常被稱為“志愿部門”或是“慈善組織”。它的形態框架兼具歐洲和美國的特征，活動的范圍非常的廣泛，主要集中在醫療保健、社會服務、環境保護、教育研究等領域，其組織的形式和規?？芍^是“五花八門”，有大型機構也有“迷你”的小型草根組織。根據英國全國志愿聯合（NCVO）出版的《2008公民社會年鑒》對其“公民社會”的整體統計數據顯示，2005/06年度的公民社會團體的總數為86.5萬家。[2]（p47）
美國是世界上最大的移民國家，其人民的結社精神是根深蒂固的，并有著深厚的慈善傳統和龐大的捐贈資源，在這樣一個肥沃的“土壤”里培育發展了目前世界上最發達的非營利部門。根據美國國內稅務局公布的數據，截至2012年3月，在國內稅務局登記的非營利組織總計156萬家，其中包括了近100萬家慈善組織和近10萬家私人基金會，即每1萬名美國人就擁有34.2家501（c）（3）非營利組織，以及近50萬家其他類型的非營利組織。[3]美國非營利組織數量龐大，專業化分工高，擁有眾多的就業人數，使得其對美國的經濟貢獻也不容忽視。
而作為亞洲代表的日本，其關于非營利組織的研究始于20世紀80～90年代，早期日本非營利組織的發展受到國家政府嚴格的限制，發展緩慢。1995年1月的阪神地震成為日本非營利組織的轉折點，這次地震受災嚴重，但政府救援行動緩慢，而全國各地方的非營利組織中數以百萬計的志愿者卻迅速前往災難現場展開救援工作，這引起了全國公眾的極大關注。繼阪神地震之后，1997年俄羅斯油輪在日本海域擱淺，大量原油泄漏，日本國內25萬非營利組織志愿者對海面原油進行清理再次發揮在社會突發事件中的重要作用。此后，整個社會對非營利組織的關注度不斷飆升，要求放松對非營利組織的管制，最終于1998年3月19日通過了《特定非營利活動促進法》，于同年12月1日實施，日本的非營利組織進入了繁盛發展時期。
二、管理體制經驗總結分析
（一）法律體制
美國的非營利組織的法律制度是一個極為龐大和精細完整的體系，包括聯邦非營利組織法律、州非營利組織法律、與法院的判例三大塊。每個法律板塊都根據不同的情況對非營利組織的各種行為進行規定，如聯邦稅法第501（c）（3）條對美國的25種具有免稅資格的非營利組織以列表的形式進行了細致的分類和規定。世界上較早專門規范非營利組織和非營利行為法規的法律是1601年英國出臺的《慈善法》和《救濟法》。經過幾個世紀的傳承和十多年的修改，在《慈善法》統一的法律框架下對非營利組織的各項活動進行規定和協調。并通過已有80年歷史的《理事會管理法》對非營利組織進行制度約束。在德國，從憲法、民法和社團法等多個層面對不同類型的非營利組織進行法律制度區分并配以相應的法律框架。而日本的非營利組織雖是一個“舶來品”，相對發達國家起步較晚，但是日本的非營利組織在吸收和借鑒了國外非營利組織先進的管理經驗的同時也保留著亞洲文化的特點，使得日本非營利組織也得到很好的發展，它的法律制度內容豐富、分類細致嚴密，與德國非營利組織法結構相似。盡管各國根據本國的文化傳統和經濟實力對非營利組織建立不同的法律框架，但是其作用都是要明確非營利組織的法律地位，將其納入國家的法律體系當中，以確保它們的合法性、自主性和自治性，給予更好的法律環境和更大的法律發展空間。
（二）非營利組織與政府之間的伙伴關系
在傳統理念上，政府對國家事務、公共福利的提供具有“統治”地位，是唯一的提供者。但隨著經濟全球化時代的到來，公眾對政府提出了更多新的要求，摒棄官僚制，呼吁新的管理模式。在這樣的形勢下，“治理”理論應運而生?！爸卫怼崩碚撜J為，治理主體應該是多元化的，不僅包括政府、私營部門，非營利組織也是重要的治理主體。在治理方式中善治是最佳的一種治理方式，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態?！盵4]（p8）而英國政府部門與非營利組織代表共同簽署的COMPACT協議趨向于最佳的治理方式。在COMPACT協議中英國政府始終堅持視非營利組織為伙伴，給予其強力的政策支持。
政府扶持和資助是政府對非營利組織發展的關鍵環節。在美國，政府將大量的社會服務外包給非營利組織，有20%的非營利組織，其主要收入來源于政府，甚至有些非營利組織的收入90%都來自政府。[5]（p25）日本非營利組織大多數的資金來源于政府補貼，其主要運用于衛生保健和社會服務領域的資金有45.2%來自公共部門的財力支持。英國政府每年向民間組織提供33億英鎊，德國民間組織64%的收入都來自政府資助。對于政府的資助是否會削弱非營利組織的獨立性主要取決提供資助的方式，而目前以政府采購方式對非營利組織提供資助的方式是比較理想的，既向非營利組織提供了資金支持，又避免了對非營利組織內部事務的干涉，保障非營利組織的獨立性。
（三）非營利組織內外監管機制
美國的政府監管模式是比較經典的過程控制，對非營利組織的組建與退出給予很大的自由，但從非營利組織組建之后它的行為就要遵守美國各項相關法律。統一的管理主要是靠聯邦稅法，非營利組織需要向聯邦稅務局報告其財政情況，聯邦稅務局通過年度報稅監管。如果組織申請獲得了聯邦稅法501（C）（3）條款的免稅資格，那么會有聯邦稅務局對其進行嚴格的審核，再通過公開透明的機制對其開展的活動、運行方式等的整個過程進行社會監督。英國的監督管理相對統一，通過慈善管理委員會對非營利組織進行綜合的管理。而日本對非營利組織的管理職責比較分散，對不同類型的非營利組織依據各自的法規進行管理監督。在德國除了對免稅團體的稅務管理之外，政府及其他公共職能部門并沒有對民間公益機構形成一個復雜的監督制度，對民間組織的監督主要是將交與一些社會機構，如捐贈任理事會、社會事務研究所。
社會監督機制和組織內部監督是非營利組織監督機制中是不可替代的。非營利組織因其非營利性特征，接受社會的捐贈和享受稅收優惠政策等形式獲取營運資金，因而其有責任向社會公眾公開其組織財務、開展的活動和管理等方面的信息，使每一個對該組織關心或做出貢獻或有任何疑問的人對其進行檢查、監督。而非營利組織內部的自律更是組織健康持續發展的根本保障。
三、對我國非營利組織建設的啟示和借鑒意義
（一）制度環境是非營利組織發展的關鍵
美國、英國、德國都是有著很強的民主意識、民主傳統濃厚的國家，它們在政治法律制度建設方面就給予公民自治組織較大的生存空間，并逐漸完善非營利組織的法律體制，將其納入國家的法律體系當中，確保非營利組織發展的自治性和獨立性。日本的非營利組織起步時間與我國的大致相同，但與我國的非營利組織發展相比現在日本非營利組織的發展較為成熟，這得益于日本完整細致的各項非營利組織法律法規?？梢?，影響非營利組織發展的重要因素之一就是擁有良好的政治法律制度環境，正如美國約翰·霍普金斯大學的萊斯特·薩拉蒙所說“對于大多數國家而言，非營利法是決定非營利活動及程度的最重要的因素之一?！盵6]（p197）我國非營利組織的政治法律制度環境建設也已取得一定的成績，但是與發達國家相比，我國在非營利制度建設方面仍然有很大的差距，在實際的管理中，地方民政部門在處理一些事務中還會出現無法可依的窘況。所以，借鑒國外經驗，立足我國實際逐步為非營利組織制定系統配套的不同層次法律法規體系，使非營利組織的各項活動有法可依，有法必衣，違法必究。中央政府部門應加快制定和完善我國非營利組織相關基本法制，只有這樣才能實現我國非營利組織的實質性進展，進而加快我國社會主義和諧社會的建設。
（二）明確政府與非營利組織的關系
英國政府與非營利組織共同簽訂的COMCAPT協議是一種良性互動的合作關系，兩者之間處在一個平等的地位互作協作，權責分明，為努力構建公平和包容性的社會而共同努力。而我國非營利組織與政府的關系正從管理和被管理向彼此合作的關系發展。非營利組織要明確自立、自治、自強的獨立意識，明確其產生的根源是社會公眾的需求，而不是隸屬于政府。非營利組織作為社會治理主體之一與政府部門是平等的。與此同時，政府部門也應該改變原來的“統治”觀念，由“統治”轉向治理，優化管理，明確分工，努力和非營利組織合作，共同治理國家公共事務。
從美國、英國、德國、日本四個國家非營利組織的發展來看，盡管各國非營利組織的資金來源各不相同，但它們都或多或少的依賴政府的扶持和資助。對于政府的扶持和資助從積極的方面來看，是一種互益的合作關系。在英國，政府每年向民間組織提供33億英鎊的資金，民間組織每年通過募捐活動也募集到33億英鎊。另外，慈善組織在開展活動過程中通過市場運作又可獲得33億。這樣，政府的33億財政投入，實際上就獲得了將近100億的公共服務，大大提高了財政資金的使用效率。[7]（p24）因此，我國政府應加大非營利組織扶持和資助方面，可以通過政府提供資金、購買服務和減免稅等不涉及干涉非營利組織內部事務管理上的方式。這樣既保證了非營利組織的獨立性，政府也通過對非營利組織的扶持間接的實現公共事務有效處理。
（三）完善非營利組織內外監督機制
近年來，我國一些非營利組織不法經營，的事件頻頻出現在公眾面前，致使廣大的社會公眾對非營利組織持懷疑、不信任的態度。這些事件的發生究其原因，一方面是政府監管控制不到位；另一方面是非營利組織內部組織結構、管理制度、財務制度不健全，缺乏自律機制。借鑒美國對非營利組織的監督機制，在加強政府監管控制力度的同時還要借助媒體和公眾輿論的力量，實現非營利組織外部監管主體的多樣性。非營利組織內部應該進行公開透明化的運行，形成組織的自律機制。將非營利組織開展的活動、財務狀況、組織內成員的行為準則向公眾公開，建立于公眾溝通交流的平臺，讓社會公眾可以隨時監督非營利組織，以取得公眾的信任和支持。在美國的監督機制中，為彌補政府監督機制的不足，還引入了第三方評估機制。常見的是同類組織一起評估，定期或不定期地由外部專業人員對非營利組織內部工作進行評估。這樣的一種評估機制，不但能促進非營利組織自律機制的建立，還有利于非營利組織健康發展。
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關鍵詞：非營利組織；財政政策；稅收政策
中圖分類號：F81 文獻標識碼：A
原標題：促進我國非營利組織發展的財稅政策文獻綜述
收錄日期：2012年7月16日
一、國外研究現狀
國外對非營利組織的研究比較早，很多西方國家的理論研究已經很成熟。如美國的研究中心就有30多個。其中，紐約城市大學的公益事業研究中心、印第安納大學公益事業研究中心、霍布金斯大學的約翰·霍普金斯公民社會研究中心、杜克公益事業與志愿活動研究中心比較著名。由于一些西方國家市場經濟和法律體系比較完善，其中關于非營利組織的財稅政策法律法規也相當成熟，因此，關于非營利組織稅收優惠政策的研究不多。
（一）在非營利組織與政府關系方面的研究。美國的吉德倫、克萊默和薩拉蒙（Gidron，Kramer and Salamon，1992）提出政府與非營利部門之間的關系模式。圍繞對福利服務中服務的資金籌集和授權、服務的實際配送兩個關鍵要素為核心，他們提出了政府與非營利部門關系的四種基本模式：政府支配模式；第三部門支配模式；雙重模式；合作模式。
美國的薩拉蒙教授（Salamon，1994）認為，政府和非營利組織的合作契機是各自組織特征上的互補性。政府在提供公共服務方面由于有一定的程序限制，因此有特定的缺陷，而非營利組織提供的公共服務是基于利他動機，能夠有效地彌補政府的不足，滿足需求的多樣化。薩拉蒙教授還認為，非營利組織在提供公共物品方面能夠有效地節約成本，因此在支出一定時能使更多的人受益，較好地完成提供公共福利的責任。
（二）關于非營利組織起源的研究。美國經濟學家伯頓·韋斯布羅德（Weisbrod，1974）持政府失靈觀點。他認為社會再分配能夠有效解決社會不公平問題，非營利組織可以被看作是彌補政治失靈或政策失靈的表。作為一種組織形式，非營利組織能夠為弱勢群體和邊緣人群爭取利益。
美國的亨利·漢斯曼（Hansmann，1980）的合約失靈理論則更多地是在解釋非營利組織和營利組織的區別是什么，是什么因素使得某些活動只能由非營利組織而不是營利組織來提供。他首先分析了營利組織的局限性，認為在大多數情況下，消費者由于存在信息不對稱，對廠商提供的商品或服務無法準確判斷，由此契約很難達成，同時難以防止生產者坑害消費者的機會主義行為，這就出現了漢斯曼所說的“合約失靈”。
（三）關于非營利組織與政府、企業關系的研究。羅伯特·伍思努（Wuthnow，1991）提出了政府、市場、非營利部門相互依賴理論。這一理論認為國家是“由形式化的、強制性的權力組織起來并合法化的活動范圍”。國家的主要特點是強制性的權力。市場是“涉及營利性的商品和服務的交換關系的活動范圍”，市場主要以非強制的原則來運作。非營利部門“既不是正式的強制，也不是利潤取向的商品和服務的交換的剩余的活動范圍”，它主要以志愿主義的原則來運作。
美國詹尼弗·艾希里（Jennifer Erich，2002）認為社會再分配過程應側重解決公平問題，非營利組織可以被看作是對政治失靈或政策失靈做出反應的一種組織形式。作為一種媒介，非營利組織可以代表弱勢群體和邊緣人群的利益，幫助他們從政府機構爭取更多的公益權力。
二、國內研究現狀
我國的非營利組織在近幾年來迅速成長，引起了社會各界的廣泛關注。目前，對我國非營利組織進行研究的有兩個較為權威的機構：一個是1998年10月成立的清華大學NGO研究所，所長王名；另一個是1998年初，中國青基會第三屆理事會成立的以康曉光為主任的“青基會發展研究委員會”。另外，國家財政部、國家稅務總局也組成專門的研究機構和課題組對非營利組織的財務、稅收等問題進行研究。國內學者對我國非營利組織財稅政策存在的問題主要進行了以下探討：
（一）非營利組織的財政激勵制度研究。財政部石英華（2003）認為，非營利組織能夠向社會提供公共物品或準公共物品，為政府減輕了負擔，有效地彌補了政府失靈和市場失靈，這是政府支持非營利組織的理論依據。非營利組織在政府資助下，為社會提供充足的公共物品，保障特殊群體利益。政府對非營利組織的補助要做到：一是采用靈活多樣的項目支出方式。政府對非營利組織的撥款補助方式靈活，除一部分補助按單位、按人頭確定外，相當一部分補助可以按項目撥款；二是建立完善的會計制度和嚴格的審計制度，保證非營利組織資源使用的透明。
中國人民大學劉鵬等（2010）認為，非營利組織的資金來源過度依靠財政會產生很多問題。在國外，許多非營利性組織的大部分資金都來源于會費、各種志愿募捐以及服務收費。當然，政府會給予資金支持，但其資金來源多樣化，不主要依靠政府，這樣就使得非營利組織能夠減少與政府部門的牽扯，增強其獨立性，有效開展活動，做好它該做的工作。
（二）非營利組織的稅收激勵制度研究
【關鍵詞】非營利組織；社會治理
我國非政府組織是在社會轉型過程中剛剛發育起來的，在單位社會時期被總體性社會構造所覆蓋的社會力量目前尚處于弱勢狀態，政府和社會大眾都未能對非政府組織的發展給予足夠的重視，沒有在制度安排和社會道義上給以充分的支持和幫助，使非政府組織在社會治理中的積極作用被嚴重抑制。
一、非政府組織參與社會治理的困境
一是法律地位不明確。20世紀80年代末以來，我國相繼出臺了《社會團體登記管理條例》《公益事業捐贈法》《基金會管理條例》等一系列非政府組織法規。盡管這些法律法規共同構成了我國非政府組織發展的法律框架和法制環境，但是目前這些法規都只是就某類非政府組織單獨進行規范，對非政府組織的界定、合法地位、基本權利和義務、設立和管理、法律責任等缺乏統一明確的規定。一方面，立法速度跟不上受法律約束的對象的發展速度，立法具有滯后性；另一方面，現有的立法層次較低，沒有一部系統的非政府組織基本法。法制建設的滯后是制約我國非政府組織參與社會治理的瓶頸，勢必影響到其參與社會治理的效力。二是管理制度不規范。改革開放以來，我國各類非政府組織發展迅速，數量和質量都有很大提高，但現有非政府組織的形成主要是靠政府扶持發展起來的，大部分非政府組織行政色彩較濃，依賴心理較強，人治意識較重。內部缺乏規范，工作缺乏創新，社會公信力嚴重不足，參與社會治理的各項表現與社會發展要求不相適應。有些非政府組織甚至游離國家法律，成為滋生犯罪的溫床。如一些社區老年協會負責人，為了一私之利，把老年協會當作自己營利工具，公開招攬賭博，只要向其交納一定費用，三五成群就可以放心開賭。三是與政府職能分工不銜接。社會治理中主體之間的銜接包括政府與非營利組織在社會治理全過程中的權責分配、職能分工、任務承接、治理協作、資源互補、信息傳遞等方面的無縫對接。我國正處在社會全面轉型的關鍵時期，非營利組織正努力嘗試承接政府逐步退出并轉交給社會的部分職能，這個過程反映了社會治理結構、方法和觀念的改變。但目前一些政府部門和公務人員沒有充分認識到這一點，不能明確政府的范疇和角色；對政府公共管理的服務性、公益性和非營利性認識不足，并最終在思想上將非營利組織置于可有可無的地位。這就使得政府在制定公共危機管理相關決策時容易出現兩種趨勢：或者政府部門之間互相扯皮和推諉；或者對非營利組織主觀上嚴格管制并導致了在客觀上影響其發展。政府對非營利組織管理職能的轉變不到位，在登記注冊、監督管理等諸多環節過分強調管制，指導和服務意識不足，制度和政策往往不配套、不協調，嚴重影響了非營利組織的自身發展及在社會治理中的能量發揮。四是組織基礎不牢固。我國非政府組織規模小，動員社會資源的能力較弱，這導致許多非政府組織資金來源渠道單一且發展經費不足。由于非政府組織沒有形成吸納人才的固定渠道，再加上社會待遇、經濟收入等問題的存在，志愿者成為活動主體，造成人力資源開發能力和專業化服務水平較低。非政府組織的自律機制也不健全：一方面，有的非政府組織未經批準擅自成立并開展活動，引發許多隱患；另一方面，有的非政府組織內部管理混亂，一些非政府組織內部議事制度、財務管理制度、章程履行制度、工作人員錄用與考核獎懲制度無章可循、有章不循的問題同時存在。非政府組織自身存在的問題損害了其公眾形象，降低了其社會公信力，嚴重阻礙了其參與社會治理的步伐。
二、非政府組織參與社會治理的路徑選擇
一要鼓勵扶持非營利組織發展。政府必須轉變觀念，認識到非政府組織“不應是接受機構精簡人員和離退休人員的場所，而是承接政府部門社會職能的組織，不是政府職能轉變形式化的工具，而是公民社會最活躍的公共部門，不是與政府爭權，而是在幫助政府治理社會”。非政府組織的產生和興起可以彌補政府能力不足，非政府組織以其貼近社會大眾和發動社會力量的優勢，對政府的公共服務形成了重要補充，能夠起到政府所起不到的作用，讓政府從繁雜的社會事務中解脫出來。盡管非政府組織的運作離不開政府的扶植和支持，但非政府組織絕不是政府的附屬機構和創收實體，而是平等參與社會公共治理的合作伙伴，共同致力于促進社會的文明和進步。政府當應為非政府組織參與社會治理創造更好的條件，為非政府組織的生存發展提供更大的空間。二要科學合理分類。要在加大立法進程、完善法規體系的基礎上，由政府有關部門根據經濟社會發展需要和非政府組織的現狀，從科學管理和方便服務的原則出發，依法對非政府組織進行科學合理分類。根據法律地位，可將非政府組織區分為法人社團和非法人社團。根據利益導向，可將非政府組織劃分為公益性組織和互益性組織。法人社團、公益性組織，其在社會治理中的責任更大，對法人社團，對公益性組織，政府在審批、監管方面要從嚴把關，但在政策支持和資金扶助上要給予更大的優惠，確保其在社會治理中能夠發揮更大的作用。三要依法進行監督。要明確政府監管職能。政府職能部門應當依法對非政府組織的日常活動進行監管，督促非政府組織依法、規范、有序地承接和履行政府轉移的職能，避免和防止非政府組織違背社會公益，促進非政府組織健康發展。要加大日常監管力度。一方面，要健全信息公開制度。明確非政府組織信息公開的時間、地點、方式和內容，特別是對社會捐助、政府捐助資金使用，對涉及與公眾切身利益密切相關的大事，必須按規定程序和要求向社會公開；另一方面，要建立獎勵懲戒機制。對誠信守法、公益突出、作用明顯、社會認可的非政府組織及其工作人員，給予一定形式的獎勵。對在運作過程中出現問題的非政府組織，視情節給予警告、限期改正或撤銷等處理。四要提高自身能力。非政府組織要強化服務觀念，樹立自律管理意識和風險責任意識，還要建立一系列內部質量控制機制，如建立健全決策機構和民主決策機制，建立財務監督制度和績效評估制度等。在加強自律的基礎上，非政府組織必須拓展自我發展的能力：一要解決資金缺乏障礙。在積極爭取政府財政資助的同時加強公關工作，提高自身的知名度和公信力，建立專門勸募機構，提高民間捐贈收入的比重。非政府組織也可以發展一些收費服務，包括技術成果轉讓、信息技術咨詢等。二要加強人才隊伍建設。加強從業人員（包括志愿者）的業務培訓，提高業務素質和能力，并建立起激勵機制、競爭機制及有利于人才開發和使用的管理機制。三要重視并處理好與政府的關系。一方面，要防止成為政府的附庸；另一方面，要防止與政府產生不必要的對立。非政府組織要積極配合政府的工作，并在與政府的合作中不斷增強自己的活動能力，要充分利用政府和市場提供的機會，更好地執行自己的職能，履行自己的使命。
參 考 文 獻
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一、發展現狀
（一）社會團體登記情況。我市共登記社會組織223個，其中：社會團體166個，行業性社團129個，專業性社團29個，聯合性社團3個，學術性社團5個；民辦非企業單位57家，其中：民政類5家，教育類17家，勞動類10家，衛生類12家，科技類6家，文化類4家，體育類3家。據初步統計，我市社會組織從業人員現有38，500人左右，約占全市總人口的4.5%，各類社會組織去年總收入5億多元，提供就業崗位15000余個。
（二）規章制度建設情況
1、健全規章制度。為使社會組織規范發展，市民政部門指導督促各類社會組織建立健全各項規章制度，規定各類社會組織必須將登記證書、資格證書、服務項目、收費標準等規章制度上墻公布，增強工作公開的透明度，按照章程規定的宗旨和業務范圍開展活動，依法規范自身的行為，更好地為社會服務。2、規范財務管理。為貫徹中央精神，提高我市民間組織會計人員素質，民政部門下發了通知，要求各民間組織進行《民間非營利組織會計制度》培訓。通過培訓，社會團體和民辦非企業單位的會計人員都已熟練掌握了新的會計制度，并已能在財務操作中實際應用，從而規范了民間組織的會計制度。3、落實四項制度。為規范管理，制定了社區民間組織的普查登記、注冊登記、備案登記、社區民間組織負責人例會四項制度，由街道辦事處負責指導，并及時掌握社區民間組織的發展變化，確保社區民間組織的健康發展。各社區所轄民間組織每月將活動開展情況，向居委會通報備案，居委會將社區民間組織開展活動的時間、地點、內容及照片資料登記造冊，重大活動報登記機關備案。確保社區民間組織依法開展活動。
二、工作現狀
（一）提高了民間組織的登記質量。我們以“依法行政、規范行為、提高服務”為登記工作理念，嚴格按照《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業登記管理暫行條例》等法律法規規定，認真細致地對民間組織地成立、變更和注銷進行審批登記；對符合登記條件的民間組織發放“明白紙”，公開登記事項、申報程序及材料、行政許可時限和操作規程，讓他們能夠及時了解登記程序；我們在規定的時限內盡量提前完成審批登記手續，為登記對象節約辦事時間，減少上門次數，提供熱情服務。
（二）健全了民間組織的監督機制。我們把加大執法力度作為規范民間組織社會活動、促進社會穩定的重要舉措，建立了“市、辦、居”三級監督體系，形成“橫向分類負責、縱向按級負責”的民間組織服務與監督一體化網絡系統，做到及時發現和查處非法民間組織的違法活動，從而遏制不良組織的滋生和蔓延，扶持和保護合法的民間組織。近年來，我們多次與社團主管單位聯合開展治理檢查，注銷不合格協會，規范了對民間組織的管理。
（三）加強了民間組織的年檢工作。這幾年，我們根據上級部門的要求和部署，結合自身情況，密切聯系業務主管單位，本著規范管理、簡化手續的原則，與業務主管單位一起對社會團體和民辦非企業單位開展了年檢、換證工作，讓參加年檢的單位填寫了《年度檢查報告書》，委托市“恒正會計事務所”出具《民間組織年度財務審計報告》。對未開展活動和變更業務主管單位的民間組織依法予以了注銷。
（四）深入開展了民辦非企業單位的誠信建設。我們對新成立的民辦非企業單位嚴格要求，規范各項規章制度，建立誠信檔案，接受公眾監督；對已登記的民辦非企業單位，把誠信建設作為年度檢查的一項重要內容，進一步完善信息披露制度，督促其按照章程開展活動；不斷完善服務承諾制，制訂長遠規劃和有效措施，通過在服務內容、服務方式、服務責任等方面做出的公開承諾，增強透明度，提高服務質量。
三、存在問題
1、整體質量不高，作用發揮不到位。從質量上看，目前我市民間組織發展整體結構不夠優化，尤其是經濟社會發展需要的行業協會、農村經濟類協會、公益慈善和基層服務性民間組織發展不足，自主創新和社會服務能力較弱；少數民間組織法制觀念淡薄，內部管理制度不完善，自律機制不健全，社會公共責任缺失，社會公信力不高。從作用發揮上看，大多數民間組織尚未充分發揮其應有的功能和作用。如行業協會，由于受多種因素的影響，在行業協調、行業管理、行業維權、行業服務等方面還存在著許多不足和問題。
2、政策法規不完善。民間組織法律法規還不健全，使得民辦非企業單位的設立、性質、地位、作用及職能等沒有進一步明確和規范。我國雖然制定了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，且是暫行性行政法規，在很多具體問題上缺乏明晰的界定和具體可操作性的規定，并與業務主管部門中的法律法規在許多問題上不協調、不統一。有的業務主管單位對社團的申請成立熱情高，而對社團的年檢，變更，注銷，和對社團依據其章程開展活動情況的監督重視程度不夠，應付差事。
3、執法力度較薄弱。對民間組織進行監督管理和開展執法活動是登記管理機關的一項重要職能。《行政許可法》實施后，雖然是登記管理機關但卻沒有執法權，缺乏行政執法的基本職能，管理力量非常薄弱，總體情況為“力不從心，監管難以到位”。具體地講：一是機構、人員、經費不到位。不同民間組織都是以民政部門名義進行登記管理，但實際上，民間組織登記管理人員編制只有1人，與實際工作量不對稱，工作中常疲于應付，監管過程中也無專項業務活動經費。二是全市有200多個社團，其業務分屬不同業務主管單位，協調工作、爭取配合工作量大。三是《社團登記管理條例》專門設置了“處罰”一章，對社團的一些違規行為的處罰作了規定，但由于缺少執法督查隊伍，處罰很難落實。尤其是取締非法民間組織缺少法制手段，造成一些未登記的民間組織取締困難。
4、發展存在不平衡。民間組織的發展與各項社會事業的總體要求不相適應，主要有：營利傾向較明顯，服務功能卻欠缺；規模偏小，在專職人員、辦公設施、專業水平等方面還有差距；分布的社會領域不均勻，在教育、衛生、民政領域較多，在科技、勞動、體育領域相對較少，與實際的社會需求還有一定距離。
四、解決對策
（一）建立健全民間組織法律法規體系。根據我國目前經濟社會發展的需要，應適時出臺與民間組織有關的法律及配套的政策法規，應盡快出臺新的《社會團體登記管理條例》，加快修訂《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，對民辦非企業單位的界定要具體、明確；民辦非企業單位的名稱應區別于有關社會組織的名稱，即民辦非企業單位的名稱中應體現民辦，方便于對民辦非企業單位的管理；改革民間組織的管理體制，建立和完善民間組織管理的政策制訂、執行、評價和監督之間相互協調的運行機制，以及行之有效的管理辦法。
（二）加快民間組織執法隊伍建設步伐。民間組織執法工作是登記管理機關的一項重要職責，但是現在登記管理機關還沒有執法隊伍，也沒有必要的督查經費。希望上級有關部門切實落實民間組織管理機構和人員編制，充實民間組織管理力量，盡快組建高質量的民間組織執法隊伍，提高執法的權威性。要確保民間組織管理者具有行政執法資格；配備必要的執法工具，確保執法的質量和效果；定期對執法人員進行有關法律法規的學習和執法程序、執法手段的培訓，增強執法人員依法行政的能力。
（三）加大民間組織的扶持力度。希望政府在購買服務、項目扶持等方面對民間組織予以支持，同時支持民間組織獲得合法的服務性收入，實現資金來源的多元化；應盡快完善民間組織的各種優惠政策，為民間組織發展創造寬松環境，形成一套系統、可行的民間組織稅收激勵機制；在政府資助和社會捐贈的基礎上，能夠建立民間組織發展專項基金，為民間組織發展提供長遠的資金來源。采取有力措施，在房屋租賃、場地使用、設施配備等方面給予扶持，推進民間組織的健康快速發展。
關鍵詞：社會轉型期公共事業組織監督機制
當代中國社會轉型是指“中國社會從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷”，是在社會主義制度下社會的結構性變遷。在社會轉型期的背景下，預防腐敗、完善公共事業組織的監督機制至關重要。
公共事業組織監督機制存在的問題分析
（一）雙重俘獲
行政主管部門對公共事業組織的“俘獲”主要表現為行政主管部門將公共事業組織作為其鞏固和擴大既得利益的工具。從我國公共事業組織的負責人與政府財務監督主體的關系來看，公共事業組織的大部分負責人都來自政府機關，具有官員身份。他們受政府委派，在公共事業組織中開展工作，與政府組織有著千絲萬縷的聯系。有的公共事業組織的負責人甚至與政府財務監督主體存在著領導與被領導的關系。但是，主管部門的“俘獲”往往是以自身“被俘獲”為代價的。在主管部門和社團相互“博弈”的過程中，在社團的公關攻勢下，主管部門被“俘獲”了。這種“俘獲”的結果必然是監督的疲軟。
（二）組織缺位
在我國，公共事業組織的財務監督機關是業務主管單位、財政部門、審計機關、人民銀行等。這些政府監督部門主體多元并存，形成了一個看似嚴密的財務監督網絡。但從總的監督效果來看，缺位、錯位、越位現象均在不同程度上存在。從理論上講，財務監督主體的多元化很可能會使政府對公共事業組織的監督陷入不同主體之間相互扯皮、互相推諉的尷尬狀況。
（三）社會監督體系薄弱
在我國，對公共事業組織的社會監督主要是公眾監督和新聞輿論監督。而這兩種監督都沒能發揮應有的作用。新聞輿論報喜不報憂的狀況雖有改善，但是新聞視角更多放在了政府和社會上，對公共事業組織這個第三部門并沒有投入應有的注意。雖然改革開放以來，我國民主氛圍得到了極大的加強，但是公眾監督的渠道和力度都有待進一步加強。
（四）監督法規缺乏
相對于社會主義市場經濟，我國目前頒布和實施的有關公共事業組織監督法規滯后，缺少專門的公共事業組織監督法律或法規。公共事業組織會計規范體系也存在問題。只有事業單位有會計準則和會計制度，而社會團體、民辦非企業沒有自己的會計準則與會計制度。
（五）政府財務監督與規范管理工作存在脫節
政府監管部門財務監督工作的目標過多地集中在單純查處公共事業組織違法違規的財務收支行為上，在改進公共事業組織的財務管理工作、完善財務管理工作制度以及防止公共事業組織非營利性質異化上缺乏足夠地重視，使得公共事業組織的政府財務監督運行系統不完備，不僅弱化了政府對公共事業組織公共資金運行全過程實施有效財務監督的效能，而且在一定程度上削弱了政府監管部門在公共事業組織財務監督中的作用。
國外監督機制的實踐及對我國的啟示
國外對公共事業組織的監督主要采取兩種模式，即英國“行政監督模式”和美國的“非管制模式”。以監督專員或慈善委員會為主的監督機制是英國的特點，對公共事業組織的監督控制具有主動性特點和行政規制的特征。美國對慈善機構的政府管理實施的是“胡蘿卜加大棒”的政策。“胡蘿卜政策”是主要手段，其主要形式是稅收優惠、賦予其他特權以及各級政府對慈善機構的直接和間接支持?！按蟀粽摺敝饕袃刹糠謽嫵桑禾貦嗵貏e是稅收優惠的剝奪；司法調查及相應的處罰。國外監督機制措施對我國有以下借鑒：
加強財務監管。對公共事業組織進行財務監督和管理是保證公共事業組織公共責任實現的重要手段。我國對公共事業組織的財務監督應該著重以下幾個方面：對非營利性的約束。強化財務公開制度。加強對受贈財產支出比例約束。
加強立法約束。從發達市場經濟國家的經驗看，普遍重視法律與法規建設。必須在充分借鑒國際經驗、充分結合我國國情的基礎上，盡快建立并逐步完善各種法律法規體系，提前構筑適應未來不同類型機構運行所必須的制度平臺，為分類改革奠定法制基礎。
引進競爭機制。競爭機制的引入與完善是提高公共事業組織服務水平和質量的根本之道。必須打破壟斷格局，建立競爭機制，激勵公共事業組織不斷改善業績，由社會來評價各個組織的業績，由業績來決定其發展，在競爭中實現優勝劣汰。完善公共事業組織監督機制的對策
（一）完善公共事業組織立法
要抓緊制定專門的公共事業組織法，針對公共事業組織行為的實體內容進行系統的規范，增強法律規范的操作行和針對性，搞好法律體系的銜接和法律規范的配套，以使監督懲戒有法可依，確實起到警示、教育的作用。對現有有關的法律法規要清理，凡過時的法律條款要予以修訂或廢止，不合理的和重復的要取代，沖突的要予以理順，徹底改變把公共事業組織當作行政機關或事業單位來管理的傳統做法，使對公共事業組織的監督真正有法可依。
（二）加強公共事業倫理道德建設
加強公共事業倫理道德建設的途徑就是從道德驅動的自律到制度化的自律。制度化自律不僅意味著自律成為少數高尚者的自覺行動，更重要的是使自律成為多數“理性經濟人”在外部約束下唯一理性的選擇。從人性和自律的形成過程看，當經?；?、嚴密化的外力約束下的行為產生慣性并最終成為行為主體的“下意識”或“自然反應”時，他律就轉化為自律，達到自律與他律的有機統一。公共事業倫理道德建設的核心是擺脫對道德驅動的自律的過分依賴，實現制度化的自律。
（三）完善并強化多元化的監督體系
在強化輿論監督的同時，要加強市場監督機制和客戶監督機制。在公益服務的新模式中，服務對象要從單純的受惠者轉變為服務的協作生產者（co-producer）。公眾可以通過政府部門、評估機構和非營利組織自身設有的投訴熱線和網站對非營利組織進行監督。完善客戶需求的評估機制、服務提供方式設計中客戶參與、客戶滿意成為組織追求的最終目標等，都意味著客戶監督機制的強化。
（四）加強日常監督
在適當放寬對公共事業組織的登記控制后，同時應加強對公共事業組織運作期間的監督，以保證其公共責任的實現，尤其要注意以下方面：增強年檢的可操作性。加強公共事業組織的財務監督。對公共事業組織財政優惠的制度化。
（五）加強市場約束
我國公共事業組織監督的外部制度中一個重要特點是國家人為的限制公共事業組織之間的競爭。這種限制主要體現為兩個方面：分級管理所帶來的地域上限制競爭。在同一行政區域內，不允許設立相同或相似的社團。這種市場約束的軟化造成了社團的壟斷地位，客觀上削弱了公共事業組織實現公共責任的外部約束。所以，適當的引入市場競爭機制，既可以從外部加強對公共事業組織的監督，又能激發公共事業組織活力，在市場經濟的宏觀環境中提高競爭力，提高經濟效益和社會效益。
參考文獻：
1.吳秋蘭.社會轉型視域下的行政道德約束機制[J].蘭州學刊，2005
一、合肥市慈善組織發展中存在的問題
合肥市的慈善組織在政府的扶持以及民間力量的自發組織下，在短時間內取得了長足的進步，在合肥市的經濟社會發展作出了很大貢獻。但是也存在一些應當關注的問題：
慈善組織行政色彩濃厚，缺乏獨立性。當前，合肥市的慈善組織采取的發展模式以政府主導模式為主，在這種模式下，合肥市絕大部分的慈善組織都依托于政府部門建立，也有部分是從政府部門分離出來的事業單位，它們的人事權基本集中于政府部門，并不是由慈善組織自身掌握，導致慈善組織受到政府的牽制和約束。而且，我國慈善組織實行分級登記雙重管理的體制即慈善組織既要接受登記注冊部門的管理又要接受業務主管部門的管理也讓慈善組織的獨立性受損。在這種情況下，政府就通過自身的強制性權利，憑借對各種社會資源的壟斷，完全介入到慈善組織的發展中，迫使慈善組織處于從屬依附的地位，影響了慈善組織的正常發展，改變了慈善組織的性質，二者之間事實上就演變成了管理與被管理的關系。另外，我們也注意到合肥市慈善組織的負責人和工作人員大部分由曾經在政府部門工作過的人員組成，他們按照政府的工作方式和思維方式運作慈善組織，難以擺脫政府部門的工作作風，缺乏相應的服務意識和社會組織管理理念，加重了慈善組織的行政色彩。這些因素導致合肥市的慈善組織即便由公民自發組織，也很難擺脫行政力量的干預，缺乏應有的獨立性。
慈善組織募捐困難。目前，合肥市大多數慈善組織都面臨著募捐困境，慈善組織難以從社會中募集到充足的資金，以應付組織的日常開支和支付慈善活動的費用。充足的經費是慈善組織得以良好運行的前提，但是由于合肥市大部分的慈善組織都陷于籌資無力、經費不足的困境之中，也就無力發揮組織的作用，促進整個社會福利的改善。經濟條件的限制造成募捐困境的原因之一，由于我國處于社會主義初級階段，屬于發展中國家之列，而且合肥市地處中部地區，相對沿海地區來說，經濟發展緩慢，經濟水平不高，人民的經濟生活水平距離發達地區還有一定距離。該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//總第528期2013年第47期-----轉載須注名來源而且，現代社會競爭激烈，城市生存壓力增大，生存成本增高，導致城市居民沒有多余的經濟收入用于慈善事業。另一方面就合肥市慈善組織自身來說，由于慈善組織起步晚，發展時間不長，規模較小，知名度不夠，只能在小范圍內進行募捐，在大范圍內難以收到很好的效果。而且，慈善組織由于自身建設和監督方面不夠完善，缺乏足夠的公信力。
慈善組織法律法規不健全。我國關于慈善組織的法律法規還不健全，相關制度和法律法規有待完善，而且現有的很多法律法規嚴重滯后于當前的社會發展情況。目前國家頒布的有《社會團體登記管理條例》、《公益事業捐贈法》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等涉及慈善組織的法律法規。這些現行的法律法規對慈善組織的規范化具有一定的作用，但是隨著我國社會的發展變化，其中的一些規定卻阻礙了慈善組織的發展，比如慈善組織登記注冊的掛靠制度就導致目前大量的民間的慈善組織難以獲得合法資格進行慈善活動。在立法方面，迄今為止，我國仍舊沒有關于慈善組織管理的專項法律法規，致使慈善組織的設立、性質、組織制度、以及組織的活動領域和開展形式、資金募集和管理等完全無章可循。
二、合肥市慈善組織健康發展的對策
近年來，合肥市在社會經濟方面快速發展，對慈善組織的需求也越來越大，為了讓慈善組織得到更好地發展，針對合肥市慈善組織存在的問題，筆者提出以下對策：
規范政府與慈善組織的關系。在慈善組織的發展過程中，政府要明確自己的定位，轉變職能，淡化自身對慈善組織的干預，減少對慈善組織的控制，提高它們的自主性和靈活性。在社會救助和社會保障的領域中，政府應該主動的將部分職能轉移到慈善組織中，與它們進行合作，讓慈善組織彌補政府職能的不足。同時，政府要在宏觀上通過指導和監督，為慈善事業發展創造良好的外部環境，提供政策和資金的支持，減少慈善組織活動的盲目性， 提高其服務社會的效率。就慈善組織自身來說，合肥市慈善組織則不能過分依賴政府的扶植，以獨立、平等、積極地態度開展與政府的聯系與合作，不斷增強自身建設和組織實力，以逐漸擺脫行政束縛，獨立自主的發展。
增強慈善組織的募捐能力。提升慈善組織自身的公信力，不僅對于合肥市慈善組織來說，甚至對于中國的慈善組織來說，都是解決募捐困境的根本的途徑。當然，中國當前的經濟發展水平與發達國家有一定距離以及中國民眾慈善意識的欠缺都是限制慈善組織獲得募捐資金的因素。但是，如果缺乏了公信力的支撐，那么，即便我們具備了發達國家的經濟水平，民眾也有意愿為慈善事業盡力，慈善組織恐怕仍舊難以擺脫募捐困境。所以，當前對于慈善組織來說最重要的任務就是通過建立起有效的監督機制和自律機制，實行信息公開制度，完善失信懲罰機制等措施來推進慈善組織的社會公信力的建設。在此基礎上，積極開展各類慈善活動，增加在社會上的影響力，建立良好的聲譽，爭取社會各界的支持。
關鍵詞：合作社；合作社法；法律屬性
中圖分類號：DF413.8文獻標識碼：A文章編號：1001-6260（2008）06-0133-07
法律屬性是法律自身所固有的，是法律作為社會規范的法律區別于其他社會規范的內在規定性，是深藏于法律現象背后深刻而穩定的內部聯系。法律部門是人們為了生存和發展，根據自己的需要，對法律帶有目的傾向性的認知。在多維的社會中，視角不同，就會有不同的話語系統，法律就會折射出不同的屬性。與這些需要相對應的，結合法律的本質屬性和功能，反映特定領域范圍調整需要的,是法律的不同部門屬性。合作社法的法律屬性就是探討該法的本質屬性和功能，以及該法應歸屬于何種部門法的問題。
一、合作社的法律性質與合作社法的法律屬性
合作社是否具有營利性，主要源自對羅虛代爾原則的不同理解。合作社的確不同于以資本為制度設計基本邏輯的公司，而且人們往往強調合作社是以增進社員利益為主要目的而不以營利為直接目的。合作經濟組織首要、基本的特征是一個民眾結社組織，這體現了對每位社員公平的一面，有別于公司類營利性企業。另一方面，合作經濟組織還是一個企業，其結社的目的并非要把商品經濟制度所造成的現象全部，而是社員共同的需要，這體現了合作經濟組織追求經濟效率的一面。實際上，非營利組織更為貼切的解釋應是“不以營利分配為目的的組織”，也就是說，非營利組織也可以有營利行為甚至可以有盈余，只是盈余并不分配到個人或相關人員的私人口袋之中，而將盈余繼續投入到組織的公益性使命上（陸道生 等，2004）。盡管合作社與典型的營利公司相比有許多不同，但這種差異并非是本質性的。或許借用經濟學家的視野有助于我們理解公司和合作社之間的某種聯系，按照漢斯曼（2001）的觀點，合作社是一種由客戶掌握所有權的企業，而公司是一種“債權人合作社（lenders′ cooperatives）或資本合作社（capital cooperatives）”，二者的主要區別在于前者將企業所有權配置給了資本投入者（投資者），是投資者所有的企業（此處所謂企業的所有權指企業的控制權和剩余索取權），而后者將企業所有權配置給顧客或者生產者。
實際上，羅虛代爾原則仍然體現了營利性，因為合作社只有通過市場營利行為取得利潤，才能抵御市場風險和對社員進行利潤返還。馬克思在分析合作社的二重性質時早就指出，在資本主義所有制下，合作社是集體的資本主義企業，在合作社與其他企業的交換中，同樣要使贏利極大化，并參與資本主義企業平均利潤率的形成。而且羅虛代爾原則自身也在發生變化，如德國的“紅利合作社”，尤其是20世紀90年代在美國出現的新一代合作社具有明顯的營利傾向。因此，從立法的角度而言，確認合作社的營利性法人地位，就是賦予了合作社商事能力，這是符合現代合作社的功能的。并且將合作社定位為營利性法人，還可節約立法成本。許多國家的合作社立法實踐也是將合作社按照營利性法人對待的，允許合作社適用公司法的若干規定，在破產事宜上，還可直接適用破產法。人類活動的本質特征之一是目的與手段的統一。按照人類活動的目的性，人類活動可分為公益性活動和私益性活動；按照手段或組織方式，人類活動可分為志愿或自由的活動和強制或民主的活動。依據目的和手段相統一的原則，兩向度的排列組合出現四種排列矩陣：強制性公益、強制性私益、志愿性公益和志愿性私益。公益、私益與志愿、強制所組成的排列組合可用圖1直觀表示。
以“強制謀公益”作為政府領域的規則有賴于現代民主制度形成的國家對公民負責的機制；以“志愿謀私益”作為市場領域的規則有賴于現代法治維系的自由交易、公平競爭機制。而在這些機制未形成之前，無論政府領域還是市場領域都會存在大量的以“強制謀私益”的成份（秦暉，1999）。強制性公益就是通過權力運作、政策法律和制度規范等手段，強制性要求其成員為公共利益服務的一種機制。志愿性私益是通過市場的自由交易為私人利益服務的一種機制。強制性私益是通過強權手段，強制性要求其成員為私人利益服務的一種機制。志愿性公益是通過成員的志愿行為，自主為公共利益服務的一種機制。實際上，在純粹的公益與私益之間還存在一種“互益”形態，因為“私”的真實內涵僅僅是指以個人生活為中心取向的占有形態和活動內容，而“公”則是以集體生活為中心取向的占有形態和活動內容，私相對于公，只是人群集合規模的大小。所以，公私的概念只是人的集合狀態或規模的狀況，在這之外就沒有什么差別了，所指的只是一種個人與集體的相對性。而對于合作社來說，是合作社的“私”與社員的“公”的統一體。因此，本文認為合作社是互益性營利社團法人。會員互益性社團具有如下特點：第一，互益性是這類組織與其他組織的最大區別，促進會員的共同利益是這類組織的最高目標，組織受益者限于會員。第二，互益性組織既要維護成員共同利益，同時又要代表政府扮演會員協調和聯系人的角色，甚至有較強的行政管理色彩。在計劃體制或轉型體制的早期，會員互益性組織主要是承擔政府轉移出來的部分政府不適合或政府承擔不了的職能；在市場體制下，會員互益性組織是通過促進共同利益的協調、服務以及利益表達來贏得會員參與，從而得到其發展所需的資源。
在揭示合作社的法律屬性方面，《農民專業合作社法》比以往任何一部法律都更接近于正確，該法第2條和第3條指出了農民專業合作社的社員資格、服務社員、入社退社自由、民主管理、盈余返還等屬性，但仍然沒有全面、準確地揭示合作社的法律屬性。第一，它沒有準確揭示合作社是利用者(利用合作社業務之人)擁有和控制的企業，相反，它把“生產經營者”和“生產經營服務的提供者”與利用者并列作為合作社的社員；而實際上，對合作社的業務沒有利用的需要的人是不會加人合作社成為社員的。第二，它沒有指出作為利用者擁有和控制的合作社，根本宗旨是滿足利用者的經濟和社會需要，是非營利性組織。第三，它沒有明確合作社實行一人一票的民主管理，只是含混地說民主管理。第四，它沒有指出合作社是自治性企業。第五，它是對農業合作社的界定，勢必偏重對合作社的農業性質的揭示，而不會對一般合作社的法律屬性進行界定（馬躍進，2007）。
合作社的法律屬性問題是正確進行合作社立法和實施合作社法的關鍵問題。《農民專業合作社法》的出臺，僅僅是合作社立法的開始。因為合作社除了農業合作社以外，還存在許多其他類型的合作社，并且隨著我國經濟與社會的發展，特別是和諧社會的構建，也需要其他類型的合作社。為了統一規范各種類型的合作社，需要制定合作社基本法，而制定合作社基本法的前提是在理論上闡明合作社的法律屬性，從而明確合作社法的調整對象和調整范圍。因為只有清楚地界定合作社的法律屬性，才能科學地界定合作社法的基本屬性，也才能科學地進行合作社立法。
二、合作社法法律屬性的界定依據
合作社法的法律屬性主要由合作社社會關系、合作社法的調整對象、合作社法的法益目標和合作社法責任等四方面決定。
1.合作社與合作社社會關系
“合作社是一種使用者擁有和控制，并根據使用進行分配的企業形式”（徐旭初，2005）186。合作社作為獨立的市場主體，其產生的經濟基礎是市場經濟，是市場經濟中處于競爭劣勢的弱者的自愿聯合。合作社法對調整對象的選擇一定是圍繞著與合作社有關的社會關系來進行。與合作社有關的社會關系從性質上可以區分為兩大類：
一是與合作社有關的平等主體之間發生的平權關系，包括：平等主體的社員之間為設立、變更、終止（解散）合作社而發生的社會關系；為實現對合作社的民主控制而在社員之間及社員與合作社之間發生的社會關系，這類關系的內容很多，凡是涉及民主控制的關系都應包括在內，比如機構設置、投票機制、入社退社等；合作社與平等主體的其他市場主體之間發生的交易關系。
二是與合作社有關的不平等主體之間發生的隸屬關系。隸屬關系不僅包括行政管理關系、市場規制與宏觀調控關系，還包括對與合作社有關的犯罪行為的處罰而產生的刑事法律關系。具體包括：因合作社的設立、變更而在合作社與有關行政主管機關之間發生的行政許可關系、登記關系；因合作社經營管理行為違反行政法規而在合作社與有關行政執法機關之間發生的行政處罰關系；合作社及其社員因投資經營合作社而實施犯罪行為的刑罰關系。
當然，合作社作為市場主體之一，必然要受到政府的指導、監管，所以應當將政府在調控合作社經濟運行、管理合作社經濟活動的過程中，與合作社之間所發生的合作經濟管理關系也納入合作社法的調整范圍。
2.合作社法的調整對象
（1）合作社法調整對象選擇的影響因素
第一，立法者的意志影響合作社法的調整對象。法律由人來創制，它不能不體現人的意志，法律意志性表現在法律對社會關系有一定的需要、理想和價值。立法者的意圖對合作社法調整對象的影響主要反映在對合作社法法律部門屬性的認識上。如果立法者是以民商法的原則做為立法的指導思想的話，將合作社法納入民商法法律部門進行立法，那么合作社法只調整平等主體之間的平權關系；如果立法者以經濟法作為立法的指導思想，要將合作社法納入經濟法法律部門進行立法的話，那么合作社法的調整對象應當為政府在調控合作社經濟運行、管理合作社經濟活動中所發生的合作經濟管理關系。立法者的意志對合作社法調整對象的影響還反映在對合作社法的預期上。如果立法者僅將合作社法作為合作社登記注冊或監管的依據，合作社法就有可能成為行政法的部分；如果立法者將合作社法作為合作社――市場主體的組織法，合作社法就可能成為商主體法，而成為民商法的部分；如果立法者將合作社法作為保護弱勢主體的促進法與監管法，則合作社法就成為經濟法的部分。
第二，合作社法對調整對象的確定必須考慮合作社社會關系的本質規定性。法律的意志性是不可否定的事實，但是法律的這種意志性絕不是任意性。法學認為，法律的內容是由物質生活條件決定的，是受客觀規律制約的?！盁o論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已?！?注：引自：《馬克思恩格斯全集》（第4卷），人民出版社1972年版，第121-122頁。)基于合作社所發生的社會關系錯綜復雜，合作社法作為基本的法律規范，其必須以合作社社會關系的最主要、最本質的部分作為調整對象?！昂献鹘洕鞘袌鼋洕漠a物，較高的農產品商品率和市場化程度是農民合作組織產生的重要條件”（傅晨，2006）。合作社是“以自助、自律、民主、平等、公平和團結為價值基礎”的民間自治組織。合作社的自助、自治決定了合作社的市民社會屬性，合作社是市民社會勃興的表征，合作社法應當是市民社會的法。合作社社會關系的本質屬性是民間的、私人的、平權的?！白杂芍湄敭a和勞動力，以及較高的生活水平，是農村民間組織生長的兩大必要的經濟基礎”（俞可平，2002）。市場經濟的發展使得社會日益多元和世俗，“不斷增長、活躍的民間社會組織，是市民社會興起的另一個表現”（馬長山，2006）4。市民社會開始成長并壯大，高度集權的社會控制模式已經無法適應社會進步的需要。合作社法所應當調整的自然是合作社社會關系中最本質的部分――合作社會關系。
第三，合作社法調整對象的確定是否科學必須由該法的調整效果來檢驗。在法的調整對象及調整方法的確定上，立法者盡管享有充分的自由，但這種自由并不一定能夠帶來理想的法的調整效果。因為法律可能反映規律也可能違背規律，即使尊重規律和反映規律，也不等于把客觀規律完全照搬到法律里面。法的調整效果可以用來檢驗立法者對于法的調整對象的確定是否科學，使之成為良法和惡法的判斷標準。法律效果是由蘊涵著目的、手段與結果的立法、司法和執法三種互相聯系的分效果所構成的。立法是影響法律效果的首要因素。對合作社法調整效果的影響，集中反映在合作社會關系和政府在管理、調控合作社經濟活動中所發生的經濟關系的確定是否科學上。
第四，合作社立法的發展歷史也給我們提供了科學界定合作社法調整對象的借鑒。合作社法的發展歷史，也是合作社法不斷走向進步和成熟的歷史。在合作社法調整之下的合作社社會關系越來越貼近合作社的本質。因此，合作社法的發展史所呈現出來的規律性，可作為我們分析和確定合作社法調整對象的重要參照。
（2）合作社法的調整對象
確定合作社法調整對象的方法主要是排除法，即從已經明確圈定的合作社社會關系中剔除。已經由其他法律明文調整的社會關系，合作社法不應再重復調整。具體包括：合作社及其社員因投資經營合作社而實施犯罪行為的刑罰關系，已由刑法調整；因合作社的設立、變更而在合作社與有關行政主管機關之間發生的行政許可關系、行政登記關系等，已由相應的行政法律法規進行調整；因合作社經營管理活動違反行政法規而在合作社與有關行政執法機關之間發生的行政處罰關系，已由《行政處罰法》調整；合作社為實現合作社目的而與平等主體的其他市場主體之間發生的交易關系，已由有關市場交易的法律，如《合同法》來調整。
也就是說，合作社法應當有其自身獨特的調整對象，包括：平等主體的社員之間為設立、變更、終止（解散）合作社而發生的社會關系；為實現對合作社的民主控制而在社員之間及社員與合作社之間發生的社會關系；政府在調控合作社經濟運行、管理合作社經濟活動的過程中所發生的合作經濟管理關系，特別是政府對在市場競爭中處于弱勢地位的合作社進行扶持和促進其發展過程中所產生的社會關系。我們將合作社法獨特的調整對象中三類社會關系的前兩種稱為合作經濟關系，體現了合作社法組織法的特征，也是符合合作社本質要求的，而第三種社會關系，即政府在調控合作社經濟運行、管理合作社經濟活動的過程中所發生的合作經濟管理關系，特別是政府對在市場競爭中處于弱勢地位的合作社進行扶持和促進其發展過程中所產生的社會關系，直接決定合作社法的本質屬性。
3.合作社法的法益目標
法律是社會經濟生活的反映，應該確立一種能夠刺激人的利益動機的經濟機制。任何國家的法律都將保護一定的利益作為自己的任務，或者說，將追逐和實現一定的利益作為自己的目標。也就是法律必須以保護和促進有效益的行為為目標，必須確保這種行為發生所需要的一切條件。從我國的法律體系中諸多法律來看，它們共同地保護和實現著個人利益、集體利益、國家利益和社會公共利益。但就每一個法律部門而言，它不可能毫無主次地平行地保護和實現上述每一種利益，合作社法也不可能不加區別地將上述各種利益作為自己的保護目標。
合作制是經濟上的弱者以入社股金形式建立的自有、自營和自享的經濟組織，以為社員提供消費、供銷、信用等服務和提供就業崗位為目標而進行經濟活動的一種企業形態（康德 等，2002）。實現合作必須解決兩個前提：一是合作的需求；二是合作者之間的平等。合作社是一種民間組織，它所蘊含的民主精神，使它能夠承載人們對于治理和善治的強烈需求。自愿合作組織是一種會員互益性組織。會員互益性組織建立在自愿參與和相互信任基礎上，因此組織對會員的協調成本要低于政府使用動員參與或者強制手段的治理成本，同時還能促進成員的社會資本積累。一般而言，自律性懲罰措施由協會的成員協商確定，其適用對象是該組織的內部成員。自律性懲罰措施產生的理論基礎在于：自治團體對成員間或涉及成員的爭議具有較深入的了解，而且，自治性組織掌握充分的專業信息，對爭端的解決具有專業性和針對性，再有，由于上述懲罰措施為成員依其意思自治而制定，因此，具有較強的執行力（張雪，2005）。所以，Posner（1996）指出，當爭端源于一個高度團結的團體成員之間，團體執行機制會比法院更好。以私法理念構建合作社法的調整對象并不否定政府在合作社經濟發展中的重要地位。政府管理市場的職能不會因為法治而削弱，政府在合作社經濟發展中的重要地位是不可更改的，只不過作用的方式會有所不同而已。
由此可以看出，合作社法不僅強調合作社成員之間的平等關系，更強調合作社企業與其他企業的平等關系，即要有平等的競爭機會。同時，合作社法也必然存在政府管理、扶持合作社的內容。也就是說，合作社法所追求的不僅是合作社企業的利益最大化，而且追求社會利益最大化。這種法益目標決定了合作社法的法律屬性。
4.合作社法的法律責任
“立法是緊緊圍繞著法律責任的依據、范圍、承擔者，以及法律責任的認定和執行（制裁）等問題展開的。至于司法，更是以對法律責任的認定、歸結和執行為其全部職能。”（張文顯，1996）466
在現代漢語中，責任的含義有二：一為分內應做的事；二為做不好分內應做的事應該承擔的過失。責任在不同場合有著不同的含義：第一，責任等同于“義務”，說承擔某項責任就等同于說負有某項義務，通常是指一種地位、職務所要求的應做的事（或行為），或者在一種特殊情勢、特定情況下的使命或應做的事（或行為）；第二，責任是指包括懲罰和賠償等的不利后果；第三，責任是指因違反義務的行為和意圖是導致他人損害的原因所引起的承擔不利后果（受到懲罰或賠償損害）的應當性（張恒山，2002）。對于什么是法律責任，學者眾說紛紜，擇其要者有義務說、處罰說、后果說、責任能力說及法律地位說、含義組合說（即把法律責任概括為兩個或三個含義或組成要件）（劉作翔 等，1997）。雖然法學界對法律責任的界定存在爭議，“以至迄今為止，在中國法學界乃至世界法學界尚沒有一個能被所有人接受并能適用于一切場合的法律責任的定義”（張文顯，2002）120，但是在現代社會，承擔法律責任必須具備三層含義：（1）法律責任必須有法律規范的事先規定；（2）法律責任必須以存在違法行為為前提；（3）法律責任由國家強制力保證實施，對非人身性責任還能夠采取強制執行（張文顯，2002）120。法律責任的實現方式包括懲罰、補償、強制等三種（張文顯，2002）127根據合作社法的原理以及《農民專業合作社法》的規定，違反合作社法的法律責任可以分為行政責任、民事責任和刑事責任三種。經濟法責任具有鮮明的經濟性和社會性，經濟性是指它是國家協調經濟過程中發生的法律責任；社會性是指這種法律責任直接同社會利益相關。因此，在認定經濟法責任的構成要件、界定責任標準、掌握歸責原則方面,最重要的是要考慮社會整體利益。這是民事責任、行政責任、刑事責任無法替代的（王利軍 等，2004）?！掇r民專業合作社法》對法律責任體系的確立也決定了合作社法的法律屬性不是民商法的私法范疇，也不屬于行政法的公法范疇。
三、合作社法的法律屬性定位
合作社法涉及的主要制度包括合作社的設立、合作社的性質、合作社社員的權利與義務、合作社的治理結構、合作社的財務管理與盈余分配、合作社的合并分立與終止、政府對合作社的扶持與監管等。
根據合作社法所調整的對象、合作社法的法益目標和法律責任體系，合作社法的法律屬性應定位為經濟法。
合作社法調整對象是在國家協調合作經濟運行過程中所發生的合作經濟關系，一般不調整合作經濟組織運行中涉及到的人身關系，符合經濟法調整對象的特征。合作社法所涉及的主體包括國家機關、企事業單位、社會團體、農戶、合作組織內部組織及有關人員、個體工商戶和公民（其成員由以勞動者為主體的弱勢群體社員構成，他們為了共同的經濟利益聯合在一起）。各個部門法的區別不僅僅在于調整對象的不同，根本是在于對其調整對象作用機制的不同，即調整方法的差異。民法以個人為本位，以意思自治為基本原則，采用平等協商、等價有償、誠實信用等個別調整方式。行政法以國家為本位，以行政優先為原則，以命令與服從、管理與被管理、公權強制等方式來保障行政權力的正當行使。而經濟法作為民法與行政法的補充，以社會為本位，以社會利益為價值追求，通過社會自治、政府對市場競爭和宏觀調控的適當干預，實現個人利益和社會利益的協調，保障真正的自由競爭。當然，經濟法的這種干預，其目的不過是為了消除市場活動中的障礙和向消費者提供便利。故此種國家干預不同于計劃經濟體制下國家干預市場行為的自由，而是為了市場行為的自由進行干預。這種干預是為了保護創造最有效率的經濟運行模式并使之容納更多的生產力，使市場把生產者和經營者置于自由競爭的境地，使資源能夠從低效益利用向高效益利用轉化，減少資源浪費現象。
基于合作社企業在市場競爭中所處的不利地位和社會現實，為實現“改善合作社企業經營環境，保障合作社企業健康發展，擴大城鄉就業，發揮合作社企業在國民經濟和社會發展中的重要作用”的宗旨，以及“國家對合作社企業實行積極扶持，加強引導，完善服務，依法規范，保障權益的方針，為合作社企業創立和發展創造有利的環境”的規定為基本要求，規定了在資金支持、創業支持、技術支持、市場開拓、社會服務等發面的法律保障措施，這些措施作用的基點是市場行為的自由，都是在尊重企業自身經營自由的前提下所實施的，其目的是通過對市場競爭和宏觀調控的規制，為合作社企業參與市場競爭創造一個良好的外部環境，從而實現合作社法立法的法益目標。這些措施通過合作社企業自身經營行為得以實施，與經濟法作為國家對市場經濟的干預的調整機制具有本質上的同一性。故合作社法在調整機制上也具有經濟法性。
合作社的本質特征，以及合作社與其他市場主體的根本區別，在于合作社具有經濟的以及社會的雙重屬性。在經濟層面上，合作社是由社員聯合所有與民主控制的企業（jointly owned and democratically controlled enterprise），其功能是組織社員聯合進入市場，通過為社員提供運輸、供銷、加工、生產等服務從而形成聚合的規模經濟，以節省交易費用、增強市場競爭力、提高經營效率、增加社員收入。合作社的社會性則主要體現在合作社為其社員謀福祉的同時，也為其所在社區的經濟社會發展做出了重大貢獻，如技術的傳播、信息的共享、社員的自我教育與素質提高，等等（牛若峰，2005）。
合作社法在內容上是國家對合作社企業的資金支持、創業支持、技術創新、市場開拓、社會服務等方面的法律保障，體現了國家對市場主體的市場行為和市場秩序的干預。從其價值追求、調整方法來看，合作社法具有扶持法或促進法的特征。合作社法體現了經濟法的價值取向，即以社會整體利益為本位，著重社會整體利益為導向，協調個體利益的矛盾與沖突，實現利益均衡，促進社會共同價值目標的實現。合作社法的產生正是基于合作社企業在市場競爭中的不利地位，表現在與大企業的對比中其經濟實力、資金籌集、市場信息等方面處于弱者地位?；谶m當差別對待的考慮，在賦予合作社企業平等的法律地位和均等的市場機會之外，又給予合作社企業更多的政策支持，以幫助合作社企業在市場中公平競爭，實現實質公平。同時，通過這些政策措施的實施，提高了合作社企業的市場競爭力。通過產業政策的引導、市場行為的規制、參與市場競爭的鼓勵，發揮其在促進經濟發展、活躍市場、增加就業、技術創新等方面的功能，實現整體經濟效率的提高。而且，這些措施的實施，保障了合作社企業的有序競爭，促進國民經濟的持續、健康、穩定發展；合作社企業的活躍一定會吸納大量勞動力，減輕就業壓力，進一步增強社會的穩定性。可見，《合作社法》也同樣以實現實質公平、社會整體的效率提高和社會整體的經濟安全、社會安全為價值追求,與經濟法保持了一致。
總之，從《合作社法》的立法需求、調整對象、法益目標和法律責任等方面可以看出，合作社法在法律屬性上不應歸屬于民商法部門，也不應歸屬于行政法部門，而應屬于經濟法部門，是經濟法體系的一分子。這樣，就應該
遵循經濟法的根本理念，以社會本位為根本，進行立法、執法、司法和法律研究，更好地實現其法律價值。
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關鍵詞：三社聯動；社區管理；功能；問題
伴隨我國經濟的快速發展，人們的生活質量日益提高，中國城市社區管理出現新的問題，為更好地管理社區，新的管理模式誕生了，即“三社聯動”的管理模式。“三社聯動”是指在黨和政府的領導下，協調統籌，整體建設社區、社會組織和社工人才隊伍，使之融合滲透，充分發揮社會組織的活動，有效發展和開展社會工作，滿足社區居民需求，解決社區的問題，不斷完善社區管理的過程。為了使“三社聯動”的社區管理模式更好地發揮效用，需要結合實踐活動，對其功能進行定位，并深入剖析其在應用中存在的問題，以促使其更好地服務于社區管理。
一、“三社聯動”模式在社區管理實踐中的功能定位
“三社聯動”中的“三社”指的就是社區、社會組織和社會工作者，這三者需要扮演好各自角色，明晰自己的職責，發揮各自的資源優勢，形成資源共享和互補，達到互相促進的良好局面。在“三社聯動”模式的實際操作前，需要對“三社”的角色進行細致分析。一般而言有三種情況：第一種是不存在“三社”當中的一種，在這種情況下就需要根據實際情況引入缺少的角色；第二種是存在“三社”，但是，“三社”之間形成了強弱關系不對等的情況，導致其中一方未能發揮其應有的效果；第三種是存在“三社”，但是，三者未能充分發揮各自的功效，三者之間也未能形成強有力的聯系[1]。
（一）社區在社區管理中的功能分析
社區主要是指生活在一定的地理區域，有一個共同的關系，相互作用，也有一個服務體系的人群。從這個界定可以看出社區是相對獨立的生活共同體，社區內的社會組織、社會群體、機關團體之間相互影響、相互制約。在社區管理過程中，社區是最為主要的資源提供者，社區資源是社區管理體制建設與發展的重要依托，部分社區資源也是城市社區管理體制發展的重要成果。社區有著各種各樣的資源，有政府資源，例如政府對社區的政策支持。
（二）社會組織在社區管理中的功能分析
社會組織也稱非營利組織、非政府組織、民間組織，是指以服務大眾為宗旨，不以營利為目的，具有志愿性、公益性和自治性的正式組織。在社區管理過程中，政府進行職能轉移，通過購買社會組織的服務，讓社會力量參與社區建設，把部分社區事務轉交給有資質的社會組織來完成，并根據社會組織提供服務的質量，按照一定標準進行評估并支付服務費用，從而發展壯大社會組織，滿足社區居民多樣化的需求，公益創投不失為一種有效的方式。
（三）社會工作者在社區管理中的功能分析
社會工作者是社區服務的直接提供者，通過專業的社會工作方法介入幫助有需要的服務對象，為其提供專業的服務。社工提供的服務是直接面對面地與居民交流和接觸，通過第一手資料的收集和分析，采用個案、小組、社區等社會工作方法提供必要的服務。這些是社工直接參與提供服務，而這些服務正是服務對象所需求的。
總而言之，正確地把握社區、社會組織和社會工作者在社區管理中的功能將有助于促進“三社”的聯動，有助于社區管理中“三社聯動”模式的運行[2]。社區、社工與社會組織之間的聯動關系，是一個系統，三者之間都應該是一個平衡狀態，不管是日常的運作還是針對具體問題的時候，都應該在職責明確的基礎上，資源共享，優勢互補，共同促進社區的發展和建設。
二、“三社聯動”模式在社區管理實踐中的問題反思
“三社聯動”模式在社會管理雖取得了不錯的效果，但仍有一些問題存在，值得人們深入思考，尋求更好地解決方法，其問題主要體現在角色不清、功能障礙和環境不良三個方面。
（一）角色不清
多方參與社區管理是社區建設和發展的趨勢，是政府職權轉移的趨勢，是回歸社區居民自治的良好信號。但是前提條件是參與社區自治的各方需要認清角色，各司其職，互相配合，避免角色職能交叉，才能讓社區管理往利好方向l展[3]。
1.政府及其各部門角色不清。政府及其各部門對社區管理的認知不到位，尤其是街道作為第三級行政部門，街道理應也是中國的最后一級行政部門。由于體制原因，以行政為主導的社區建設的烙印一直存在，街道一直把社區作為自己的下屬機構，也就是“第四級行政部門”，街道及其部門領導一直沒有拋棄這個觀念，隨著政府職能轉型，街道名正言順地把更多的事務下放到社區，社區不但沒有獲得更多自治的權利，反而加重了社區居委會的工作任務，使得社區居委會在很大程度上忙于應對街道交予的任務。在項目實施過程中，發現社區居委會工作人員大部分是在做街道的事務。不轉變街道政府及相關部門的觀念，不厘清他們的角色，社區管理的道路始終將隔著一層面紗，前進的步伐也會受限。
2.社區居委會角色不清。居委會作為居民自我管理、自我教育和自我服務的基層群眾性自治組織，其性質和法律地位在我國《憲法》和《居民委員會組織法》中已經有了明確的規定。但是，在現實中，居委會扮演的角色最基層政府的派出機構。因為人員經費和工作任務主要來源于政府部門，作為自治組織的居委會的角色扮演存在角色不清問題。
（二）功能障礙
合理地界定社區居委會的功能，理順社區居委會與政府、社區居委會與其他各類社會組織的關系，賦予它與其自治性質相吻合的職責權限，才能使社區、居委會的功能既不萎縮，又不膨脹；使社會組織得以有發展的空間；使社會工作人才隊伍能茁壯成長，既避免以政代社現象的產生，又防止以社代政傾向的出現，社區發展才能在確保自治這一基本方向的前提下健康、有序地推進。
1.社區居委會過于全能。“全能”對于社區居委會而言，并不是一件好事，功能的發揮需要建立在明確分工且專一的基礎之上。通過實踐活動探索“三社聯動”社區管理模式的過程中，發現社區居委會在面對居民提出的建議和問題時會力不從心，久而久之，居民會降低對居委會的信任。
2.社區組織自治不足。社區組織是多元社區管理主體之一，在社區建設中充當著及其重要的作用，它帶動社區居民積極參與社區公共事務，與之所形成的市民社會是政府和市場的緩沖地帶，能有效彌補政府和市場出現失靈的狀況，尤其是社區組織作為社會力量參與到社區建設中，能有效整合社會資源，發揮社區組織應特有的作用[4]。但實際情況是社區社會組織自治能力不足，未能真正發揮其應有的作用和功效，阻礙了“三社聯動”的發展。在現在的社區中，文體類社區組織相對較多，其它類似維權類的社區組織明顯不足，而且文體類社區組織大多只是以興趣小組的形式存在，并沒有真正發展壯大成為有一定影響力的社區組織。
（三）環境不良
良好的環境是社區建設與發展的保障，在實踐活動中，發現“三社聯動”社區管理模式中存在著兩個方面的環境不良因素，主要包括政策法規滯后和社區居民意識淡薄。
1.政策法規滯后，國家及政府制定政策及法律法規，其實施路徑是自上而下的，效果也是很顯著的。第一，目前社區管理缺乏法律依據，對于新的社區管理理念，在缺乏政策指引的前提下，不會得到有關領導的重視，自然也就不會將社區管理的理念付諸實踐。第二，社區居委會的工作職能及工作內容需要法律、法規做出明確規定，需要不斷進行細化，現在的社區居委會所做的工作內容和承擔的職責過于繁重和雜亂，致使社區居委會的工作沒有重心，甚至已經偏離了重心，需要用政策法規等形式重新界定社區居委會的職能及工作。第三，缺乏社會組織發展的政策法規，隨著政府職能轉移、權力下放、費隨事轉等原則的出臺，過多地把行政性事務下放給社區，而不是把部分社區事務交給社會組織，特別是社區社會組織，社區成為了實際意義上街道辦事處的下屬機構，事務繁多，卻未能給予社會組織更大的發展空間，致使很多社會組織有心而無力。第四，社區建設、社會組織發展和社會工作人才隊伍建設分別由上級三個不同的管理部門管理，雖然三方各有分工，但是沒有形成有效的聯動，應出臺政策或者制度助推“三社聯動”職能管理部門之間的聯動。
2.社區居民參與意識淡薄，保持社區發展的活力，主要在于社區居民的參與。社區居民自治是社區居民依法對社區公共事務和公益事業進行決策、管理和運作的過程，這就要求社區居民積極主動地參與社區事務，而不是消極被動接受他人的相關指令[5]。激活社區居民的自主性和主動性，在于充分調動社會力量，利用社會資源。只有在積極主動的參與中才能使社區居民的力量和資源真正地發揮出來，通過居民積極主動地參與，每個居民在享受著社區建設共同成果的同時，分擔著社區的責任，從而最大限度地滿足自己的物質、精神和政治生活等方面的需求，使自身的素質不斷提高。但是在項目運行過程中明顯發現社區居民的參與意識不強，主要體現在社區居民參與率比較低、居民參與的方式比較被動、社區居民參與的強度比較小、居民參與的層次比較低這四個方面。譬如社區居民參與率較低，在社工進入社區傾聽居民心聲，收集民情信息的時候，部分居民即使有問題也不反映，因樵謁們的印象中，即使反映問題也不會得到解決。
三、結語
“三社聯動”的社區管理模式，是順應時代潮流應運而生的，自有其不可取代的地位和作用，但是“三社聯動”剛剛出現不久，必然存在較多問題。因此，要以辯證的方法看待“三社聯動”模式，要明確其對社區管理帶來的巨大益處，對其存在的問題，要采取有效地措施進行解決，這也是社會管理者接下來的工作重點，也是本文的探究重點。
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一、政社分開
政社分開是社會組織管理體制改革的根本前提，也是國務院機構改革和職能轉變方案的題中之義。新公共管理理論認為，社會組織與政府、市場三足鼎立，能夠有效彌補市場失靈和政府失靈帶來的治理缺失，促進政府和社會的協作共治。這就必然要求厘清政府和社會的職責邊界，強化社會組織的主體地位，改變當前政社不分的現狀。2011年，省人大頒布了《江蘇省行業協會條例》，界定了行業協會的職責；各地也陸續出臺了行業協會改革、發展、管理等方面的法規政策，“四脫鉤”改革取得了一定成效。但從總體上看，全省范圍內仍然有大量社會組織尤其是行業協會“官辦”、“半官辦”色彩濃厚，黨政領導干部在行業協會兼職情況普遍存在。因此，加快社會組織改革發展，必須以政社分開、管辦分離為前提，從根源入手，使社會組織真正成為提供服務、反映訴求、規范行為的主體：一是轉變發展管理理念。認清社會組織在社會管理和公共服務中的重要作用，樹立“有限政府”意識，積極轉變政府職能，把屬于社會的職責交給社會組織等主體承擔，厘清政府與社會組織的邊界，實現職能歸位，政府與社會組織不錯位、不缺位、不越位。二是改革登記管理制度。建立社會組織直接登記管理制度，明確登記管理機關、行業主管部門職責，完善管理服務方式。三是制定政社脫鉤制度。制定社會組織與行政機關脫鉤改革方案，明確脫鉤主體、范圍、程序等內容，分類推進各類社會組織重點是行業協會在職能、機構、人員、財務等方面與行政機關脫鉤，嚴格限制現職公務員在社會組織中兼任負責人。四是建立政社合作機制。在政社分開的基礎上，完善政府向社會組織轉移職能和購買服務的機制，一方面，增強社會組織“造血”功能，另一方面，降低服務成本，提高服務效能，形成政府和社會組織既相互獨立又合作共贏的良好局面。
二、依法自治
社會組織一旦成為獨立的社會主體，必然要求遵循法律法規和自身發展規律，形成自我發展、自我管理、自我教育、自我約束的運行機制。目前，省民政廳每年依托中央財政專項資金舉辦社會組織負責人培訓班，開展政策法規、業務技能、專業知識等相關培訓，引導社會組織深化服務宗旨，提升服務能力和水平。全省各級大力推進社會組織等級評估工作。下一步，要從政府推動引導的角度出發，進一步采取有效措施引導社會組織增強依法白治能力：一是完善法人治理。分類制定社會組織法人治理規范，指導社會組織實行民主選舉、民主決策和民主管理，引導社會組織成為權責明確、運轉協調、制衡有效的法人主體。二是規范財務行為。指導社會組織健全財務管理制度，在社會組織年檢、換屆時督促其嚴格執行民間非營利組織會計制度。定期開展財務檢查、抽查，健全法定代表人過錯責任追究制度。三是加強誠信建設。建立社會組織及其負責人的誠信檔案，構建社會組織信用管理體系，建立失信懲戒制度。
三、分類發展
新形勢下的社會組織改革發展工作，要求登記管理機關和各相關部門轉變發展思路，突出發展重點，根據社會組織發展程度和作用發揮情況的不同，科學調整管理手段，以“分類發展、分類監管”為原則，實現對社會組織的精細化管理。近年來，我省已出臺了關于加大公益慈善類社會組織培育力度、降低農村專業經濟協會和城鄉社區社會組織登記門檻等一系列政策文件，直接推動了基金會和城鄉基層社會組織的蓬勃發展。2013年，省民政廳又下發了對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四類社會組織試行直接登記的通知，積極推動重點領域社會組織發展。根據國務院關于改革社會組織管理體制的新要求，下一步，還將進一步突出重點，從改革登記管理制度著手，加快重點領域社會組織發展步伐：一是大力發展公益慈善類社會組織，進一步優化公益慈善、志愿服務類社會組織發展環境，下放登記審批權限，鼓勵其開展特色性、專業化服務，主動引導其披露財務和活動信息。二是探索一業多會，放寬行業協會商會準入條件，探索一業多會，實現適度競爭，優勝劣汰。三是積極培育基層社會組織，繼續實行登記備案雙軌制，進一步降低準入門檻、簡化登記程序，健全社區、社會組織、社會工作人才“三社聯動”機制。四是大力培育科技類、支持性社會組織，推動科技類社會組織在民政部門直接登記，鼓勵支持性社會組織為其他社會組織提供資金、人才、信息等多方面服務。
四、政策扶持
社會組織的健康有序發展既要求破除體制機制障礙，同時也要求完善各類扶持保障政策，創造良好的培育發展環境，為社會組織發揮積極作用注入持久動力。近年來，我省在創新社會組織培育扶持措施方面取得了顯著成效：一是大力推進社會組織孵化基地建設。目前，全省已建、在建各類社會組織孵化基地133個，已培育各類社會組織1573個，共投入資金8086萬元?！敖K省在全省普遍建立社會組織培育扶持基地”被評為2011年度全國社會組織十件大事之一。二是廣泛開展公益創投活動。2012年，省民政廳落實500萬元福彩公益金，開展了首屆全省社區公益服務創投試驗，扶持社區服務項目94個，帶動地方財政和社區投入配套資金2102.965萬元，項目直接受益人達16.4萬余人，2013年省級公益金數額提升至1000萬元。南京、無錫、蘇州、南通等多個地區也積極開展公益創投活動，打造社會組織服務社會項目品牌，取得了良好的社會效果。三是積極爭取政府資金扶持。各級財政對社會組織扶持力度不斷加大，全省有8個設區市設立了社會組織發展專項資金，11個地區的縣（市、區）設立了專項資金或配套資金，其中蘇州市各級投入資金7653萬元、南京市投入3610萬元、南通市投入1728萬元，扶持事項覆蓋孵化基地建設、政府購買服務、公益項目創投、民辦居家養老服務機構建設、示范性社區社會組織“以獎代補”等多方面。下一步，還要進一步加大培育扶持力度。一是制訂政府職能轉移事項目錄。把適合由社會組織承擔的事項轉移給社會組織承擔。二是加強財政資金保障力度。推動各級設立社會組織發展專項資金，主要用于社會組織服務項目補助、等級評估、孵化基地建設、信息化管理平臺建設、從業人員培訓等。推動各級財政將政府購買服務納入預算體系和政府采購體系，健全政府購買社會組織服務制度。三是健全稅收優惠政策。四是完善從業人員人事保障政策。造就一支高素質、專業化、職業化的社會組織人才隊伍。
五、有效監管
隨著社會組織直接登記制度的建立和扶持保障政策的不斷完善，社會組織將進入快速發展階段。各級登記管理機關亟須加強隊伍建設、機構建設、能力建設，健全社會組織監督體系，以適應社會組織發展和管理需要：一是充實管理力量。登記管理機關配備與社會組織數量、工作任務相匹配的專職工作人員，建立社會組織執法監察隊伍。民政部門會同公安、安全、監察、工商、審計、稅務等部門建立健全聯合執法機制，規范行政執法行為，提高依法行政水平。二是嚴格執法監督。制定社會組織行為規范和活動準則，完善社會組織年度檢查制度。對自律機制不健全、作用發揮不明顯的社會組織及時進行整改，對整改不到位的依法予以處理。依法查處社會組織的違法違規行為和非法社會組織。三是強化社會監督。暢通社會監督渠道，完善社會公眾投訴舉報機制，建立第三方對社會組織的監督機制，實現對社會組織的透明有效監督。四是推進等級評估。以評估為抓手，推進社會組織規范化、專業化發展。
