時(shí)間：2023-09-06 17:08:23
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地管理的主體，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：土地管理 問題 共同責(zé)任機(jī)制 策略
Abstract: land management related to the stability and prosperity of the whole country, must pay close attention. Based on the problems of land management, land management to create a common accountability mechanisms, and such a mechanism to establish the appropriate strategy has an important role for land management, scientific and legal .
Keywords: land management issues, the mechanism of the common responsibility strategy.
中圖分類號：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：
1.我國土地管理中存在的問題
1.1 政府管理部門在土地管理中存在的問題
土地管理一直以來都受到我國政府管理部門的高度重視， 是政府管理的重點(diǎn)所在， 雖然相比以前取得了一定的成績也得到了群眾的肯定， 但仍舊存在著很多的問題。 在一定程度上影響了土地的合理使用，降低了土地的利用率， 不利于社會的穩(wěn)定與快速的發(fā)展。 這很大程度上與政府管理部門的管理模式與效益有關(guān)， 主要表現(xiàn)在以下方面：(1)審批不嚴(yán)，甚至有些部門出現(xiàn)違法違規(guī)審批，在審批的程序上把握不嚴(yán)。（2）監(jiān)管不到位。 審批程序雖然在一定程度上能夠限制一些土地的濫用現(xiàn)象， 但審批后的監(jiān)管也非常重要， 但目前很多政府部門在項(xiàng)目審批后，就以為萬事大吉了，沒有進(jìn)行事后的監(jiān)督、跟蹤管理。（3）工作缺乏相應(yīng)的銜接，沒有建立充分的共享機(jī)制。
1.2 土地使用中存在的問題
土地管理是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，需要考慮很多的因素，其中土地的合理使用是土地管理的重要內(nèi)容之一。 就目前而言，我國的土地使用在政府部門的指導(dǎo)下已經(jīng)走上了法制化的道路，違規(guī)違法的土地使用現(xiàn)象已經(jīng)逐步的減少， 但仍舊存在中一些問題，嚴(yán)重的制約了土地的合理使用，不利于國家的健康穩(wěn)定增長， 主要表現(xiàn)在以下幾方面：（1）土地資源數(shù)量不清。 很多土地的使用并沒用經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，缺乏相應(yīng)的備案處理， 導(dǎo)致政府無法從掌握的文件中弄清土地資源的數(shù)量。（2）土地權(quán)屬混亂。 在土地的使用過程中，存在著土地的亂開發(fā)現(xiàn)象，出現(xiàn)了很多新增的土地，但都沒有按照嚴(yán)格的法律程序進(jìn)行， 導(dǎo)致了土地權(quán)屬混亂。（3）土地糾紛增多。 在土地使用的過程中人們忽視了土地的使用權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)的合理程序，就相關(guān)的土地使用、轉(zhuǎn)讓、變更、出租、贈與等沒有進(jìn)行按照法律的相關(guān)程序進(jìn)行， 最終導(dǎo)致就相關(guān)的土地的使用存在糾紛，容易造成動亂。
1.3 共同責(zé)任機(jī)制缺乏
在土地管理過程中，國家是土地管理的主體，土地及土地利用中產(chǎn)生的人與人、人與低、地與地的關(guān)系式土地管理的客體，目標(biāo)是維護(hù)土地公有制， 并通過國家對土地的利用的監(jiān)督， 土地關(guān)系的調(diào)整實(shí)現(xiàn)土地的合理使用。 由此可知，土地管理是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律以及技術(shù)的手段和方法來進(jìn)行，這其中主體、客體之間的責(zé)任是如何承擔(dān)的是整個(gè)土地管理過程中的關(guān)鍵所在， 必須建立共同責(zé)任機(jī)制。 然而目前很多地方政府并沒用真正落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制， 而是一味的強(qiáng)大政績，甚至出現(xiàn)政府職能的偏差，熱衷于項(xiàng)目的開發(fā)與投資，導(dǎo)致了很多土地管理中的共同責(zé)任機(jī)制無法深入的開展，
2.土地管理共同責(zé)任機(jī)制的建立策略
2.1 從政府角度建立與完善共同責(zé)任機(jī)制
政府作為土地管理的領(lǐng)導(dǎo)者必須從根本上建立與完善共同責(zé)任機(jī)制，發(fā)揮其在共同責(zé)任機(jī)制中的主體作用。 對此政府應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：首先必須建立政府問責(zé)機(jī)制。 通過相關(guān)的立法與法規(guī)的完善切實(shí)將這一機(jī)制落實(shí)到具體的實(shí)踐中，明確規(guī)定責(zé)任的主體、責(zé)任的性質(zhì)、責(zé)任的承擔(dān)等， 并將此作為績效考評的重要依據(jù)。其次建立責(zé)任追究級別機(jī)制，就土地管理過程中出現(xiàn)的問題根據(jù)相關(guān)的土地管理法律法規(guī)來判斷其責(zé)任的輕重程度，并以此劃分責(zé)任追究級別。 再次，建立資源通常機(jī)制。 通過這一機(jī)制的建立將土地資源的具體利用狀況進(jìn)行全方面的把握，以適時(shí)根據(jù)具體的需求狀況來做出相應(yīng)的策略，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用。 最后建立嚴(yán)格的審批、監(jiān)督機(jī)制。 在具體項(xiàng)目的審批方面必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，切忌出現(xiàn)盲目的追求政績的情況出現(xiàn)，做到從源頭上杜絕，同時(shí)在審批后仍要進(jìn)行相關(guān)的跟蹤與監(jiān)督管理，切實(shí)把握土地利用的動態(tài)，以及時(shí)的做出相關(guān)的決策，發(fā)揮主體作用。
2.2 從國土資源部的角度建立與完善共同責(zé)任機(jī)制
國土資源部作為土地管理的重要部門，對土地資源的利用與效益的發(fā)揮起著關(guān)鍵的作用， 必須支持共同責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建，可以從以下幾方面進(jìn)行：首先，建立基礎(chǔ)管理責(zé)任機(jī)制。 基層管理雖然是基礎(chǔ)部門所執(zhí)行的，但卻處于關(guān)鍵部位，是土地管理相關(guān)政策的直接執(zhí)行者， 基礎(chǔ)管理責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建能夠及時(shí)的發(fā)現(xiàn)和查處相關(guān)的違法行為。 其次，建立內(nèi)部責(zé)任追究機(jī)制，從根本上防治各種失職行為， 將職權(quán)與責(zé)任有機(jī)的結(jié)合起來，做到有權(quán)必有責(zé)，凡出現(xiàn)不及時(shí)上報(bào)、錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)的行為必追究相關(guān)權(quán)利人的責(zé)任。 最后，建立激勵(lì)機(jī)制，對于那些做事負(fù)責(zé)，敢于擔(dān)當(dāng)?shù)穆殕T進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并對在土地管理工作中有積極作用的可進(jìn)行提拔，促進(jìn)國土資源的發(fā)展。
2.3 從國家土地督察機(jī)構(gòu)角度建立與完善共同責(zé)任機(jī)制
國家土地監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為共同責(zé)任機(jī)制的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在整個(gè)共同責(zé)任機(jī)制的建立與完善的過程中其中重要的作用，因此必須將土地監(jiān)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的責(zé)任落到實(shí)處。
必須建立全程監(jiān)察機(jī)制，從而對整個(gè)項(xiàng)目的審批進(jìn)行全程跟蹤，以確保把握整個(gè)項(xiàng)目的全過程，對土地使用中的違法違規(guī)行為進(jìn)行問責(zé)情況的監(jiān)督，做到將責(zé)任落到實(shí)處，認(rèn)真的貫徹共同責(zé)任機(jī)制。 從而從外部力量來促進(jìn)土地資源的合理使用，對資源進(jìn)行保護(hù)。
3.結(jié)語
共同責(zé)任機(jī)制的建立是對于現(xiàn)代化的土地管理方法，將土地管理納入法制化的軌道。 這種機(jī)制的建立不僅能夠解決目前土地管理中遇到的難題與問題，也能從根本上保障廣大群眾的根本利益，對社會的穩(wěn)定與繁榮具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，是我國富民強(qiáng)民的一項(xiàng)重要舉措。
參考文獻(xiàn)：
1.1對土地利用觀念的影響
在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，只有能被利用的土地才稱之為土地資源，由于知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代更加強(qiáng)調(diào)知識的作用，使得土地等自然資源在社會生產(chǎn)中的作用進(jìn)一步弱化，雖然知識資源作用的發(fā)揮必須依附于自然資源之上，但自然資源本身的決定性作用已經(jīng)不復(fù)存在，在土地利用上，通過知識資源可降低土地資源的消耗，一方面通過提高土地利用的科技含量，使單位面積土地的產(chǎn)量得到提升，另一方面通過開發(fā)新的可利用資源來部分替代土地資源，從而有效緩解人類社會發(fā)展與自然資源消耗之間的矛盾。可見，知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代人們對土地本身的依賴程度將大幅降低，取而代之的是土地利用者自身的知識水平和對土地利用的能力對于土地資源利用具有決定性的作用，通過科技含量的提升彌補(bǔ)土地?cái)?shù)量和質(zhì)量的不足，從而導(dǎo)致人們對土地的利用觀念不再局限于自然價(jià)值的評價(jià)，而轉(zhuǎn)向?qū)ν恋氐慕?jīng)濟(jì)評價(jià)。
1.2對土地利用方式的影響
傳統(tǒng)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為降低成本、實(shí)現(xiàn)利益最大化而追求生產(chǎn)的批量化、單一化、標(biāo)準(zhǔn)化和集約化，規(guī)模性較強(qiáng)但靈活性較差，規(guī)模化生產(chǎn)雖然便于管理，且在一定程度上降低了成本，但卻無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品與市場的完美對接，但在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代則更多的是以市場需求為指引，通過小批量、多品種、個(gè)性化的生產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)土地利用價(jià)值的最大化，土地產(chǎn)品生產(chǎn)方式更加靈活多樣，但同樣給管理帶來一定的麻煩，因此在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代需要權(quán)衡利弊、協(xié)調(diào)矛盾，并逐步適應(yīng)土地利用方式的轉(zhuǎn)變。
1.3對土地生態(tài)系統(tǒng)的影響
在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于土地利用者的知識非常豐富，因此在有限的土地上可獲取比工業(yè)時(shí)代更多的產(chǎn)品，雖然土地的價(jià)值在很大程度上被放大，土地潛力被深度開發(fā)，但在另一個(gè)層面上對于土地生態(tài)系統(tǒng)的干擾程度也不斷增大，土地自身的調(diào)節(jié)功能不斷減弱，土地生態(tài)系統(tǒng)更加脆弱，這與科學(xué)發(fā)展觀的要求背道而馳，因此在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，如何協(xié)調(diào)提高土地收益與保護(hù)土地生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，是人們需要著重考慮的問題。
2知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代下土地管理的改革措施
2.1土地管理思維的改革
我國的國情與國外發(fā)達(dá)的工業(yè)國家不一樣，我國的起點(diǎn)更低，在發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)的過程中就要迎接知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，因此對于土地管理來說應(yīng)當(dāng)立足于國情，立足于土地現(xiàn)狀，切不可急功近利，而要步步為營，逐步改革，為迎接知識經(jīng)濟(jì)的到來奠定基礎(chǔ)。在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地管理需要充分考慮人地關(guān)系的變化和土地產(chǎn)權(quán)制度的完善兩個(gè)方面。在一定意義上說，土地管理就是處理和協(xié)調(diào)好人與土地之間的關(guān)系，在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，作為智力載體的人的作用被不斷放大，因此人地關(guān)系也不斷發(fā)生變化，一方面人們對于土地的效益期許不斷提高，人類改造土地的能力進(jìn)一步增強(qiáng)，另一方面，在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代人們對于土地功能的需求也不再局限于基本的生存需求上，而是更多樣化，例如景觀、生態(tài)等。在土地產(chǎn)權(quán)制度方面，如果不存在一定的限制條件，主體的所有權(quán)不夠明確，就會導(dǎo)致土地資源利用強(qiáng)度的過度增加，不利于土地資源的保護(hù)，雖然通過政府的宏觀調(diào)控作用可在一定程度上緩解由于產(chǎn)權(quán)主體不明確導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，卻無法從根源上解決，因此在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代必須明確土地產(chǎn)權(quán)的主體，使土地管理與知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的發(fā)展相適應(yīng)。
2.2土地管理方式的改革
當(dāng)前我國土地管理的方式還是主要以數(shù)量變化監(jiān)測為主，這樣的管理方式已經(jīng)無法滿足知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地管理的要求。如前文所述，在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代由于知識對土地的利用具有兩個(gè)方面的影響，即不斷利用高科技以提高土地的產(chǎn)出和對土地生態(tài)系統(tǒng)破壞的巨大隱患，因此在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地管理的方式要與土地資源的利用特點(diǎn)相適應(yīng)，將土地管理方式從數(shù)量變化監(jiān)測轉(zhuǎn)變到質(zhì)量變化監(jiān)測上來，使之與土地資源的可持續(xù)發(fā)展相一致，通過對土地質(zhì)量變化的監(jiān)測，防止土地使用者只注重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，過度開發(fā)土地而導(dǎo)致土地生態(tài)系統(tǒng)的破壞和土地質(zhì)量的不可逆破壞，可以說，在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對于土地的管理既要注重經(jīng)濟(jì)效益又要兼顧其生態(tài)效益。另外，在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地系統(tǒng)的開放性不斷增強(qiáng)，因此土地管理要從傳統(tǒng)的分割管理方式轉(zhuǎn)變到資源共享的統(tǒng)籌管理上來。2.3土地管理手段的創(chuàng)新要想獲得高產(chǎn)出，就需要持續(xù)不斷的投入，其中投入包括物質(zhì)的投入和知識的投入兩方面，物質(zhì)的投入終究是有限的，且投入成本是巨大的，而知識投入?yún)s是無限的，通過不斷的知識投入增加產(chǎn)品的附加值，是知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的主要特征之一。對于土地管理來說，傳統(tǒng)的管理手段耗費(fèi)大量的人力、物力，且精度較差，而通過知識的投入，將現(xiàn)代化的技術(shù)與土地管理有機(jī)結(jié)合起來，例如3S技術(shù)———即遙感技術(shù)（RemoteSensingRS）、地理信息系統(tǒng)（Geographicalin－formationSystemGIS）、全球定位系統(tǒng)（GlobalPositioningSystemGPS）不但可在很大程度上降低勞動強(qiáng)度，提高工作效率，而且精度極高，對于提高土地管理水平，適應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地利用的新特點(diǎn)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
3結(jié)束語
國有土地出讓合同的性質(zhì)是行政合同
對兼有民事與行政法律關(guān)系的合同，其屬性應(yīng)以居于主導(dǎo)、核心地位的那一種法律關(guān)系來認(rèn)定。如果以行政法律關(guān)系為主導(dǎo)，則是行政合同；如以民事法律關(guān)系為主導(dǎo)，則是民事合同。毋庸置疑，國有土地使用權(quán)出讓合同必然具有契約性，即具有合同的性質(zhì)。合同雙方法律地位平等，按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，遵循要約、承諾的有關(guān)規(guī)定簽訂合同，合同的履行也要遵循適當(dāng)、全面、及時(shí)的原則。但是在國有土地使用權(quán)出讓合同中，作為簽約的一方，土地管理部門不以通常形式的民事主體而存在，而保持其原有公權(quán)力主體的身份以及單方對合同行使公權(quán)力的強(qiáng)制性特權(quán)。無論是在合同的簽訂中還是履行中，作為出讓方的土地管理部門始終居于主導(dǎo)地位，出讓方與受讓方之間管理與被管理的行政法律關(guān)系始終處于主導(dǎo)核心地位。具體表現(xiàn)如下：
土地出讓的目的是為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)
土地管理部門與土地使用者簽訂土地使用權(quán)出讓合同的目的是為了貫徹國家有關(guān)土地管理的法規(guī)及政策，行使土地管理職權(quán)，按照市場方式配置土地資源，取得最佳土地利用效益，而非單純追求經(jīng)濟(jì)利益。合同本身是出讓方進(jìn)行土地管理和執(zhí)行土地政策的一種方式。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，依法出讓土地是土地管理部門法定的行政職權(quán)，不行使出讓權(quán)或越權(quán)行使，土地管理部門應(yīng)負(fù)行政責(zé)任，而非民事后果。
合同雙方的權(quán)利義務(wù)不對等
作為出讓方的土地管理機(jī)關(guān)在合同中僅負(fù)有交付土地的義務(wù)，享有收取出讓金的權(quán)利，并且享有監(jiān)督檢查權(quán)、處罰權(quán)、單方解除合同權(quán)等行政權(quán)力，這些都是民事合同中民事主體所不能享有的特權(quán)，并且土地管理機(jī)關(guān)不得放棄這些權(quán)力，否則構(gòu)成不作為。而出讓合同中的受讓方除負(fù)有繳納出讓金的義務(wù)外，還負(fù)有按照合同約定的時(shí)間、條件開發(fā)利用土地，不得閑置、不得改變用途等義務(wù)。民法中的契約自由在出讓合同中受到極大的限制。
另外，合同的性質(zhì)還可以通過簽訂合同的基礎(chǔ)行為的性質(zhì)來認(rèn)定。如商品買賣合同，簽訂這種合同的基礎(chǔ)行為是商品買賣，而商品買賣行為是民事法律行為，所以商品買賣合同也自然而然是民事合同。同樣的道理，國有土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)也可以通過國有土地使用權(quán)出讓這種行為的性質(zhì)來認(rèn)定。國有土地使用權(quán)出讓的性質(zhì)在《行政許可法》中有明確的規(guī)定。《行政許可法》第十二條規(guī)定，“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可......（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)......”。《行政許可法》第五十三條規(guī)定：“實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式作出決定……行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣程序確定中標(biāo)人、買受人后，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并依法向中標(biāo)人、買受人頒發(fā)行政許可證件。行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請人合法權(quán)益的，申請人可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”
由此可見，國有土地出讓是行政許可行為，而且是一種雙方行政行為。國有土地使用權(quán)出讓合同是行政合同，應(yīng)適用行政法規(guī)則。導(dǎo)入民事合同規(guī)則，是對行政法規(guī)則作出的修正。國有土地使用權(quán)出讓合同是行政權(quán)力和契約精神的有效結(jié)合，是市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家以合同方式來行使管理和配置土地的行政職權(quán)的一種手段，相對于單方行政行為而言，這種方式更靈活、更柔和，更符合現(xiàn)代民主行政的精神。
國有土地出讓合同糾紛的救濟(jì)途徑
實(shí)踐中，因土地管理部門違約而引起糾紛的情況比較少見，更多的是因受讓方違約，土地管理部門對其進(jìn)行制裁而引起的糾紛。出讓方和受讓方因合同的有關(guān)條款發(fā)生爭議時(shí)，應(yīng)尋求何種途徑解決糾紛，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》均未作出規(guī)定，最高人民法院2005年6月18日公布的《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]5號）也回避了這一問題。
國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛不適用于仲裁機(jī)構(gòu)仲裁
根據(jù)《仲裁法》第二條規(guī)定，民事仲裁僅適用于解決“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛”，而國有土地使用權(quán)出讓合同并非平等的民事主體之間的合同，其一方當(dāng)事人的行為具有一定的行政屬性，因此，國有土地使用權(quán)出讓合同的糾紛不在《仲裁法》的適用范圍之內(nèi)。
國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛不適用于尋求民事訴訟救濟(jì)
首先，依民事訴訟審理對保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)不利。這有多方面表現(xiàn)：一方面，在民事訴訟中法庭認(rèn)為國有土地使用權(quán)出讓合同的雙方當(dāng)事人地位是平等的，土地管理部門是以民事主體的身份與相對人簽訂合同，因而法庭可能會否認(rèn)土地管理部門在合同行為中的制裁權(quán)、處罰權(quán)、提前解除合同權(quán)等行政優(yōu)先權(quán)。因此，土地管理部門正當(dāng)行使行政優(yōu)先權(quán)的行為可能被法庭認(rèn)定為是非法利用行政權(quán)的行為，從而認(rèn)定是違法的，這對于土地管理部門依法行使職權(quán)不利。另一方面，民事訴訟不適用行政訴訟中的不停止執(zhí)行原則，這會導(dǎo)致合同因提訟而被迫停止執(zhí)行，影響行政職能的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)。例如，土地管理部門因受讓方閑置土地而解除合同，收回其土地使用權(quán)時(shí)，若適用民事訴訟規(guī)則，則在訴訟期間，土地依然被閑置而不能被有效利用。
其次，民事訴訟的規(guī)則也不利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益。民事訴訟的舉證規(guī)則是“誰主張、誰舉證”，提出主張而舉不出證據(jù)證明者則承擔(dān)不利的法律后果。土地出讓方可以在不與受讓方協(xié)商的條件下單方面作出行政決定，改變合同的正常形態(tài)，而對于出讓方的行為是否合法、合理，受讓方?jīng)]有足夠的舉證能力，從而可能會使自己的合法權(quán)益得不到保障。
最后，監(jiān)督制約行政權(quán)是行政訴訟區(qū)別于民事訴訟的重要功能，依民事訴訟規(guī)則審理國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛，不利于司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約。適用民事訴訟審判程序，法庭僅僅能審查合同本身，注重合同的訂立、履行情況，而忽略對行政行為的審查，從而使違法的行政行為可能得不到糾正，無法實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的制約。
國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛宜尋求行政訴訟救濟(jì)
國有土地使用權(quán)出讓合同兼顧公共利益和私人利益，而行政訴訟以制約行政權(quán)、保護(hù)相對人合法權(quán)益為立法宗旨。將國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛適用行政訴訟救濟(jì)方式，既有利于防止土地管理機(jī)關(guān)濫用行政特權(quán)、輕視合同約束力，也有助于防止行政機(jī)關(guān)、，損害社會公共利益，從而實(shí)現(xiàn)公私利益的動態(tài)平衡。
關(guān)鍵詞 土地批租制度 監(jiān)管措施加強(qiáng)土地立法體系
土地權(quán)利制度創(chuàng)新是《土地管理法》修改的重心。文章論述了如下四個(gè)命題，即，在既有土地物權(quán)體系之下，不宜再創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的物權(quán)類型“農(nóng)用地使用權(quán)”，也不宜使用“土地抵押權(quán)”這一模棱兩可的術(shù)語，但相關(guān)權(quán)利的物權(quán)變動規(guī)則應(yīng)在《土地管理法》之下得以明確；建設(shè)用地使用權(quán)只能采取有償（出讓）和無償（劃撥）等兩種方式設(shè)立，其期限無需在法律上作出規(guī)定；并非只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能取得宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的設(shè)立無需審批，其流轉(zhuǎn)亦應(yīng)放開；土地登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，登記的效力應(yīng)當(dāng)符合《物權(quán)法》的規(guī)定。
一、改革開放以來我國土地批租制度的演變
從世界范圍看，政府對土地的管理一般采用兩種方式：一種是土地批租制度，一種是以財(cái)產(chǎn)稅這樣的財(cái)政杠桿來對土地加以管理。土地批租制度是將土地使用權(quán)出讓的土地供應(yīng)制度。政府土地批租主要采取的是土地出讓金制度，一次性付清，土地使用期限到期后再按年交納。在土地有計(jì)劃控制批租的前提下，土地出讓金成為政府的一項(xiàng)穩(wěn)定收入來源，如我國香港地區(qū)。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，我國的城市土地的所有權(quán)都屬于國家。不過，城市中大部分需要土地作為生產(chǎn)資料投入的經(jīng)濟(jì)活動，都是由國有或者私人的公司進(jìn)行的，其主體并不是國家。改革開放以來，除了對行政部門以及部分國有企業(yè)少量無償劃撥土地外，基本上都是實(shí)行的土地批租方式出讓土地使用權(quán)。協(xié)議轉(zhuǎn)讓是最初的土地批租方式。由于土地有償使用之初，房地產(chǎn)開發(fā)主體很少，勢力較弱，而且房地產(chǎn)商品市場還沒有發(fā)展成熟，土地價(jià)格機(jī)制還沒有有效確立，協(xié)議出讓是一種可行的選擇。至2002年，國務(wù)院出臺了新的土地批租規(guī)定，土地批租一律采取“招、拍、掛”三種市場競爭方式，即招標(biāo)、拍賣和掛牌公開轉(zhuǎn)讓，使我國的土地管理制度逐步完善，與國際管理接軌。對采取拍賣、招標(biāo)以及掛牌公開轉(zhuǎn)讓方式的批租土地，基本上都是一次性收取土地出讓金。所謂土地出讓金，是土地使用年限的租金資本化，也就是說，是5年或70年土地租金的折現(xiàn)值。因此，交納了土地出讓金的房地產(chǎn)自然不應(yīng)當(dāng)再交納土地租金或土地使用費(fèi)。
實(shí)踐表明，無償劃撥土地和協(xié)議出讓土地，都不是市場競爭的方式。在國際上流行的競爭性土地批租方式，由于其資源配置的有效性以及公平性等優(yōu)點(diǎn)，在我國土地批租方式中最終占據(jù)了主體地位，但也出現(xiàn)了較為明顯的“排斥”反應(yīng)。主要表現(xiàn)為房價(jià)的快速上漲以及土地的過度開發(fā)利用。雖然房價(jià)上漲主要是房地產(chǎn)供求關(guān)系影響的結(jié)果，但土地批租制度，尤其是一次性收取的土地出讓金，抬高了土地進(jìn)入房地產(chǎn)成本的初始價(jià)格，在我國流轉(zhuǎn)稅制的進(jìn)一步放大作用下，轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者，這無疑為房地產(chǎn)價(jià)格抬高起了推波助瀾的作用。競爭性土地批租方式要適合中國的國情，必須解決其一次性收取土地出讓金的問題。
二、對我國土地管理主要問題的認(rèn)識
中國經(jīng)歷了20多年的持續(xù)高速經(jīng)濟(jì)增長，取得了世界矚目的發(fā)展成就。但是隨著人—地關(guān)系日趨緊張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地配置已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。
現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的土地管理問題，其焦點(diǎn)在于兩個(gè)方面：農(nóng)地，尤其是耕地資源大量損失。隨著經(jīng)濟(jì)增長，中國農(nóng)地非農(nóng)化呈不斷加速趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986～2002年間，全國每年約有16.84萬公頃的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)利用。預(yù)計(jì)2000～2005年，全國耕地年均減少幅度在0.20%～0.25%左右。非農(nóng)建設(shè)用地配置效率低下。盡管我國人均耕地資源已經(jīng)嚴(yán)重不足，但建設(shè)用地配置效率卻未能反映出我國土地資源的稀缺程度。我國現(xiàn)有建設(shè)用地2500多萬公頃，國有建設(shè)用地面積700公頃，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地1800公頃，數(shù)量巨大。一方面，現(xiàn)有建設(shè)用地利用效率低，1998～2002年全國660個(gè)城市建成區(qū)面積增長了31%，年均增長5%，而同期人口年均增長1.3%，說明土地利用效率嚴(yán)重遞減；非農(nóng)業(yè)人口人均建成區(qū)面積由1981年的80M2增加到1998年107M2和2002年121M2，而世界平均水平為83M2，漢城為55M2、東京為66M2，開羅為31M2.另一方面，建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)不合理，表現(xiàn)為粗放經(jīng)營。2002年城市用地中居住、工業(yè)用地分別占32%和21%，而國外城市用地中工業(yè)用地僅占10%左右。農(nóng)村1800萬公頃的建設(shè)用地利用更為普遍存在著空心村現(xiàn)象。原國家土地管理局利用衛(wèi)星資料對北京等31個(gè)特大城市占地規(guī)模的分析，1995年我國31個(gè)特大城市用地增長彈性系數(shù)已達(dá)2.29，遠(yuǎn)高于同期美國（1.58）、印度（1.62）與南美（1.25）的水平（DouglasI.，1994）。說明我國建設(shè)用地過度擴(kuò)張，土地低效利用的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。
三、土地資源有效監(jiān)管措施
改進(jìn)管理手段，提高管理效率。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場，其經(jīng)濟(jì)效益日益顯化。當(dāng)前，雖然我國開發(fā)區(qū)土地經(jīng)營管理體制在改革中不斷的取得進(jìn)步和完善，但由于受到眾多因素的影響，體制方面還存在諸如多頭管理、權(quán)利受到其他行政部門牽制等問題。總結(jié)開發(fā)區(qū)土地管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，參考國內(nèi)外一些國家和地區(qū)土地管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以從以下幾方面著手：
（1）建立土地管理部門與相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門相互配合相互制約、并能綜合運(yùn)用各種調(diào)控手段來保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地合理利用相協(xié)調(diào)的新型土地供應(yīng)機(jī)制。
（2）明確土地管理部門、開發(fā)區(qū)管委會以及其它相關(guān)部門土地管理的權(quán)責(zé)，按照管用分離、分工明確的原則建立健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理與各級政府相關(guān)部門協(xié)調(diào)一致的管理體制。
（3）加強(qiáng)土地立法體系建設(shè)，堅(jiān)持依法行政，做到對土地違法行為有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)，嚴(yán)厲查處各級政府越權(quán)批地以及開發(fā)商的土地違規(guī)行為。（4）強(qiáng)化土地用途管制，完善用地審批制度。
參考文獻(xiàn)：
［1］李天方.集聚工業(yè)園區(qū)推進(jìn)城市化發(fā)展［J］.杭州土地，2003.
關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)村土地管理；現(xiàn)狀；對策
中圖分類號：D922文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
在社會主義新時(shí)期的背景下，建設(shè)社會主義新農(nóng)村成為了在農(nóng)村建設(shè)中的首要任務(wù)，將“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”作為新農(nóng)村建設(shè)的總體目標(biāo)和要求。在農(nóng)村，土地是最基本的生產(chǎn)方式，也是最根本的物質(zhì)資料，是農(nóng)民賴以生存的資本。所以，對土地問題處理的好壞不僅關(guān)系到全國農(nóng)民的切身利益，還影響到社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程與質(zhì)量。社會主義新農(nóng)村的建設(shè)與農(nóng)村的土地管理問題息息相關(guān)，要加強(qiáng)對農(nóng)村土地的管理，發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)處理，以促使新農(nóng)村建設(shè)快速穩(wěn)定的進(jìn)行。
一、社會主義新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村土地管理聯(lián)系密切
“村容整潔”是社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的基本要求，改善農(nóng)村的環(huán)境，加大農(nóng)村環(huán)境的治理力度是在新形勢下的必然要求。對農(nóng)村土地的整治、改變目前落后的村容村貌都離不開對土地的利用。如此一來土地的使用方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從而間接的提高耕地質(zhì)量。土地利用得到了優(yōu)化和耕地質(zhì)量的提高都能夠促進(jìn)社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，并穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
二、新農(nóng)村建設(shè)下現(xiàn)行農(nóng)地管理存在的問題
目前在我國新農(nóng)村建設(shè)的推動下，農(nóng)村的土地管理已經(jīng)日趨規(guī)范，但是，在實(shí)際對農(nóng)村土地的管理和使用上面卻依舊存在著諸多不足，下面是筆者結(jié)合自身的工作實(shí)際總結(jié)的一些農(nóng)村土地管理不盡人意之處。
1、集體土地非農(nóng)建設(shè)利用粗放
集體土地非農(nóng)建設(shè)流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范會嚴(yán)重影響農(nóng)村的村容。農(nóng)民宅基地用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及出于公益目的集體建設(shè)用地是農(nóng)村集體土地中非農(nóng)用建設(shè)的重要組成部分。現(xiàn)在，在很多農(nóng)村的房基地使用不夠規(guī)范、建造房屋無秩序、土地利用沒有計(jì)劃、村莊向外擴(kuò)張，致使部分耕地遭到破壞，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未經(jīng)嚴(yán)整的規(guī)劃就使用土地而造成的土地利用不合理現(xiàn)象也是屢見不鮮的。另外，目前在農(nóng)村沒有一個(gè)完善的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度，致使建設(shè)用地出現(xiàn)了變相轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象，進(jìn)而令農(nóng)村土地使用情況出現(xiàn)了混亂的狀況，打亂了土地的正常使用秩序。
2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地配置機(jī)制不健全
如果沒有健全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地配置機(jī)制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就會受到不良的影響。從上世紀(jì)八十年代開始，我國政府便在農(nóng)村開始實(shí)行，這樣的生產(chǎn)方式確實(shí)充分的調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是隨著社會的發(fā)展，生產(chǎn)力的不斷提高，其自身的弊端也開始不斷的顯露。農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)觀念意識難以統(tǒng)一，不同區(qū)域流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度存在著明顯的差異。在沒有操作性較強(qiáng)的政策指導(dǎo)下，一些基層干部也無法對這樣的現(xiàn)象給予調(diào)整和解決，只能任其發(fā)展，長久下去就會出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)盲目運(yùn)作、毫無秩序的現(xiàn)象。
3、被利益所牽引
在建設(shè)新農(nóng)村時(shí)，為了追求片面的發(fā)展而縮減耕地的現(xiàn)象也屢禁不止。一些農(nóng)民不了解可持續(xù)發(fā)展的重要性，在面對眼前利益時(shí)就忘記了長遠(yuǎn)發(fā)展。有很多農(nóng)民都破壞了原有的土地資源，例如有的農(nóng)民將農(nóng)田變成了魚塘，甚至還有農(nóng)民直接荒廢了土地。這些都嚴(yán)重影響耕地的利用效率，不利于土地管理的長遠(yuǎn)發(fā)展。
4、對土地的管理機(jī)制不健全
由于農(nóng)村土地的管理機(jī)制不健全，令農(nóng)民無法得到一些關(guān)于土地的相關(guān)信息。例如對土地的征地程序，管理者沒有將細(xì)節(jié)認(rèn)真的告知農(nóng)民，這損害了農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)，使其無法更加有效的利用土地。
三、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)地管理制度改革的對策
1、對農(nóng)村的宅基地建設(shè)加強(qiáng)管理
加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的建設(shè)和管理，鼓勵(lì)農(nóng)民集中建設(shè)新居，使總體規(guī)劃在原則上不再出現(xiàn)分散的宅基地分布狀況，嚴(yán)格按照一戶申請一處房基地的原則進(jìn)行審批房基地的申請，杜絕超標(biāo)準(zhǔn)占地建房。在此基礎(chǔ)上還要杜絕以下現(xiàn)象的發(fā)生：①城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地建房。②城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買農(nóng)房。③農(nóng)民提供宅基地作為建設(shè)用地。④農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的“聯(lián)建”行為。
在深化改革工作管理的同時(shí)，防止任何集體或個(gè)人非法占用耕地。征地制度改革的完善、土地用途嚴(yán)格管制、完善宅基地管理、加大監(jiān)察力度等，是規(guī)范農(nóng)村土地、加強(qiáng)用地管理的有效措施。
2、嚴(yán)格控制耕地不合理使用的現(xiàn)象
保護(hù)耕地的最主要目的在于維護(hù)糧食的產(chǎn)量，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，這對增加我國的國民收入有著重要的推動作用，也是新農(nóng)村建設(shè)中的重要要求。因此，要嚴(yán)格規(guī)范對土地使用的審批和管理，嚴(yán)禁圈地畫地的現(xiàn)象發(fā)生，禁止不合理的破壞耕地改建池塘的行為。對一些非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地要確定其規(guī)模和布局，并進(jìn)行嚴(yán)格的審核，確保耕地面積能夠在可控制的范圍內(nèi)。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)、公共設(shè)施完善等需要利用集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體所有土地時(shí)，必須符合土地利用的整體規(guī)劃，并在依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可證后進(jìn)行申請各個(gè)項(xiàng)目的審批。嚴(yán)禁以辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名非法占有或租用農(nóng)民集體所有土地。
3、政府加大督查督辦力度，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理
政府要及時(shí)解決在征地過程中出現(xiàn)的問題，并探索有效、可行的處理案件的新方法，建立案件處理責(zé)任制，維護(hù)農(nóng)民的利益。對于征用農(nóng)民的土地，要給予補(bǔ)償資金，并確保落實(shí)到位，讓農(nóng)民能夠依法獲得補(bǔ)償，令其合法利益不受侵犯。對征地的數(shù)量以及范圍進(jìn)行嚴(yán)格的控制，并將征地的程序完善詳細(xì)的介紹給農(nóng)民，維護(hù)農(nóng)民的利益。
四、結(jié)語
新農(nóng)村建設(shè)，找準(zhǔn)土地管理在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的最佳平衡點(diǎn)和切入點(diǎn)，把土地管理與社會主義新農(nóng)村建設(shè)緊密地結(jié)合起來，這是當(dāng)前土地管理的～項(xiàng)緊迫又艱巨的任務(wù)。只有認(rèn)真處理好土地管理的問題才可以有效履行保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益、服務(wù)社會的職責(zé)，切實(shí)堅(jiān)持依法依規(guī)管理、節(jié)約集約用地自 原貝 從實(shí)際出發(fā)尊重農(nóng)民意愿，才能妥善處理好農(nóng)村土地利用與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系，為建設(shè)好社會主義新農(nóng)村保駕護(hù)航。
參考文獻(xiàn)：
[1]隆毅；淺談新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村土地管理[J].中國管理信息化，2011，（23）：46.
關(guān)鍵詞:地籍;地籍管理;建議
中圖分類號:F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0165-02
地籍管理是土地管理的基礎(chǔ)和核心,是做好一切與土地管理相關(guān)工作的前提和保障,其成功與否直接關(guān)系到一個(gè)國家和地區(qū)土地管理水平的高低,進(jìn)而影響國民社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。隨著可持續(xù)發(fā)展、全球化、城市化和信息技術(shù)的廣泛推進(jìn),不同的使用者對地籍信息在數(shù)量和質(zhì)量上都提出了更高的要求,傳統(tǒng)的地籍管理已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代使用者日益多變的需求。而中國由于受社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人口不斷增長的雙重壓力,傳統(tǒng)的地籍管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),如何進(jìn)一步發(fā)展和完善地籍管理,已成為維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)主體利益、保障土地市場健康運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的重要因素。
1中國地籍管理中存在的問題
近年來,由于加大了對地籍管理工作的投入,使中國的地籍管理工作如土地登記、土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)和地籍信息系統(tǒng)建設(shè)等取得了長足的進(jìn)展。但由于中國現(xiàn)代地籍管理工作起步較晚,與發(fā)達(dá)國家相比,在立法、技術(shù)和管理方法等方面還存在一定的差距,從中也暴露出中國地籍管理工作中所存在的一些問題。
1.1地籍管理的法律體系尚不健全
盡管中國出臺了一些地籍管理內(nèi)容方面的法律法規(guī),如《土地登記辦法》、《土地調(diào)查條例》、《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》、《農(nóng)村土地分等定級規(guī)程》等,這些條例或辦法只是針對某一具體的地籍工作,并沒有一部體現(xiàn)地籍管理重要性、綜合性、全面性的地籍大法來有效地確定地籍管理的法律地位,從而造成地籍管理在土地管理中的法律地位不夠高。
1.2城鄉(xiāng)土地登記存在差距
2005年末,全國國有土地使用權(quán)初始登記發(fā)證3 493萬本,集體土地所有權(quán)初始登記發(fā)證118萬本,集體土地使用權(quán)初始登記發(fā)證1.6億本,登記覆蓋率分別由2001年初的58%、16%、61%上升到85%、51%、73%,有效地保護(hù)了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益[1]。從以上數(shù)據(jù)可以看出,中國土地登記工作在“十五”期間取得了豐碩的成果,但城鄉(xiāng)間土地登記依然然存在很大差距。城市范圍內(nèi)國有土地登記比較全面、規(guī)范,而農(nóng)村地區(qū)相對薄弱,尤其是有關(guān)農(nóng)村宅基地的土地登記信息嚴(yán)重缺乏,從而導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)土地管理的法定效率不高,農(nóng)民因宅基地的位置、權(quán)屬等不清發(fā)生爭議的問題屢見不鮮,從而極大地阻礙了中國農(nóng)村土地管理制度的有效進(jìn)行。
1.3 地籍成果缺乏共享
地籍成果應(yīng)該有效地用于進(jìn)行地籍管理工作,保護(hù)土地權(quán)人的合法權(quán)益,服務(wù)于全體公民,真正體現(xiàn)其使用價(jià)值。但中國當(dāng)前的地籍成果主要用于房地產(chǎn)登記、地政管理、征地拆遷、土地稅費(fèi)的征收、測繪、土地監(jiān)察、建筑設(shè)計(jì)管理、土地利用規(guī)劃制定和土地用途管制等,即地籍成果主要是供土地行政管理部門使用。地籍信息在土地部門實(shí)行保密管理,其他單位或個(gè)人無權(quán)得到,地籍信息的查看受到嚴(yán)格限制,根本無法實(shí)現(xiàn)共享,也就不能發(fā)揮其廣泛的經(jīng)濟(jì)適用價(jià)值。
1.4 地籍管理帶有靜態(tài)性和滯后性
地籍?dāng)?shù)據(jù)是屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)的統(tǒng)一,缺一不可。而中國當(dāng)前的地籍管理存在圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)嚴(yán)重分離等問題。在很多縣級土地管理部門,圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)分開管理,且管理方式仍然是“紙質(zhì)管理”,盡管部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)管理,但仍未真正實(shí)現(xiàn)圖形和屬性數(shù)據(jù)的一體化管理。從而導(dǎo)致地籍信息查詢和更新速度慢,土地登記工作經(jīng)常是在土地利用變化發(fā)生了很長一段時(shí)間后才進(jìn)行,根本無法實(shí)現(xiàn)地籍信息的同步更新。
1.5地籍信息內(nèi)容不全面
中國現(xiàn)行的地籍管理只是針對每一宗地的土地信息,而未記載地塊內(nèi)附著物的狀況。即地籍只是對土地信息進(jìn)行描述和記載,如宗地的面積、用途、權(quán)屬、四至、質(zhì)量等,記載的只是土地的二維信息,并未涉及地上建筑物、構(gòu)筑物等三維信息,缺乏地籍信息的空間性。此外,很多地籍管理部門的地籍管理數(shù)據(jù)庫中并沒有道路、河流、橋梁、湖泊,公園等地籍信息,或者說只是對這些土地的屬性數(shù)據(jù)的記載,沒有圖形信息的記載。
1.6 手工和半手工是地籍管理的主要方式
在很多縣級地籍管理部門的地籍管理方式仍然是傳統(tǒng)的手工和半手工管理。地籍測量采用傳統(tǒng)的皮尺丈量和手工繪圖,即使也通過計(jì)算機(jī)來進(jìn)行繪圖,但仍是在皮尺丈量的基礎(chǔ)上進(jìn)行,仍未脫離手工作業(yè)和半手工作業(yè)的狀態(tài)。其實(shí),運(yùn)用手工和半手工測量,容易產(chǎn)生速度慢、效率低、誤差大等問題,嚴(yán)重地影響了地籍信息的質(zhì)量。
1.7 缺乏公眾參與
中國當(dāng)前的地籍管理工作缺乏公眾參與,因?yàn)槿罕姷丶芾碛^念和意識淡薄,尤其是農(nóng)民群眾,他們對地籍管理工作知之甚少,更加不懂其重要性,加之很多縣(市)級土地管理部門對農(nóng)村地籍管理工作重視程度不夠,對農(nóng)村土地缺乏有效的管理,從而導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝罕妼ν恋氐怯浌ぷ鞯姆e極性和參與性不高,影響了中國農(nóng)村地籍管理工作的順利進(jìn)行。
1.8 基層地籍管理人員專業(yè)素質(zhì)較差
中國基層地籍管理工作人員中,大部分不是土地管理及測繪等相關(guān)專業(yè)畢業(yè)的,他們對地籍管理的各種程序、技術(shù)和專業(yè)知識知之甚少,且很多人對計(jì)算機(jī)技術(shù)根本是一無所知。然而,隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,地籍管理的自動化要求越來越高,傳統(tǒng)的管理手段和方式面臨者嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),而這些地籍管理人員難以適應(yīng),從而導(dǎo)致地籍管理的信息化建設(shè)發(fā)展緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì),2004年湖南省122個(gè)縣(市)共有地籍管理人員454名,其中大學(xué)本科只有90人,專科216人,專科以下148人,測繪專業(yè)43人,計(jì)算機(jī)專業(yè)33人,法律專業(yè)34人,其他344人,有相當(dāng)數(shù)量的工作人員不熟悉電腦操作和相關(guān)軟件[2]。
2完善中國地籍管理的措施和建議
針對中國地籍管理工作中存在的問題,提出以下改進(jìn)措施和建議。
2.1完善地籍管理制度
《地籍管理十一五規(guī)劃綱要》中明確指出,中國要建立按照“歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。據(jù)此要求,中國應(yīng)該進(jìn)一步完善土地登記、土地權(quán)利、土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)等法律法規(guī),同時(shí)制定一套地籍管理大法,是中國真正擁有科學(xué)、完善的地籍管理法律體系,使地籍管理工作“有法可依、有章可循”。
2.2加強(qiáng)教育宣傳,學(xué)習(xí)國外先進(jìn)技術(shù)
為了保證中國地籍管理工作順利有效的進(jìn)行,我們應(yīng)該通過廣播、電視、報(bào)紙、雜志、學(xué)校和因特網(wǎng)加強(qiáng)地籍管理的宣傳,進(jìn)一步加強(qiáng)群眾對地籍管理工作重要性的了解與認(rèn)識,真正提高人們積極參與地籍管理工作的積極性和主動性。另外,由于中國當(dāng)?shù)丶芾淼闹贫取⒓夹g(shù)等還不完善,與發(fā)達(dá)國家相比還存在一定差距,因此,要從中國實(shí)際出發(fā),學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的地籍管理模式和技術(shù)手段,從而提高中國地籍管理的水平。
2.3實(shí)現(xiàn)地籍管理系統(tǒng)化、信息化和產(chǎn)業(yè)化
實(shí)現(xiàn)地籍系統(tǒng)化,就是要以擴(kuò)大地籍覆蓋面為重點(diǎn),加大地籍在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋范圍,全力提高地籍?dāng)?shù)據(jù)資料的全面性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性,實(shí)現(xiàn)地籍信息系統(tǒng)管理的城鄉(xiāng)一體化;實(shí)現(xiàn)地籍管理信息化,就是加大高新技術(shù)在地籍管理工作中的運(yùn)用,如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)和3S技術(shù)等,通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù),可以實(shí)現(xiàn)地籍成果的共享,通過數(shù)據(jù)庫技術(shù)和3S技術(shù)建立一套“以圖管地”的地籍管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)一體化管理,加大對地籍信息的變更監(jiān)測。推進(jìn)地籍管理產(chǎn)業(yè)化,就是按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,強(qiáng)化地籍成果的商品屬性和地籍成果的資本屬性,提高地籍的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益,發(fā)揮土地登記、土地調(diào)查機(jī)構(gòu)等中介組織的作用,將土地登記事務(wù)性工作推向社會[3]。
2.4實(shí)現(xiàn)地籍成果的廣泛應(yīng)用
除了進(jìn)一步推進(jìn)地籍成果在國土資源管理工作中的運(yùn)用外,還要大力推進(jìn)地籍成果在其它產(chǎn)業(yè)部門的運(yùn)用,如消防、公安、水務(wù)、供電、環(huán)保、科研部門、高等院校、商業(yè)和工業(yè)選址和布局、公路鐵路選址等。在國土資源管理部門的運(yùn)用能更好地對土地進(jìn)行有效的管理,實(shí)現(xiàn)中國耕地資源的保護(hù)和土地資源的節(jié)約集約利用,緩解人地矛盾,保障國民社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對糧食和建設(shè)用地的需求;在其他產(chǎn)業(yè)部門的運(yùn)用,可以有效地實(shí)現(xiàn)地籍成果在各部門的共享,還可以實(shí)現(xiàn)其商品化,達(dá)到良好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。
2.5加大地籍管理工作的人才培養(yǎng)
要真正促進(jìn)中國地籍管理事業(yè)的發(fā)展,解決人才和知識問題應(yīng)當(dāng)是最根本、最緊迫的。應(yīng)針對不同的對象,分層次、多形式地開展培訓(xùn)工作,包括國土資源部門的決策者和各級領(lǐng)導(dǎo),他們是地籍管理的核心力量;普通百姓,加強(qiáng)他們對地籍管理法律法規(guī)的了解,促進(jìn)對地籍管理工作的支持和理解;信息領(lǐng)域中的技術(shù)人員,他們是地籍管理系統(tǒng)的開發(fā)者;地籍管理所涉及的不同領(lǐng)域的人員,如農(nóng)村、城市規(guī)劃、計(jì)算機(jī)、稅務(wù)、法律、房地產(chǎn)等領(lǐng)域;在高等院校開設(shè)地籍管理專科、本科和研究生教育,培養(yǎng)出一批懂地籍管理的高素質(zhì)、復(fù)合型的高級地籍管理人才。最后,建立和完善地籍管理資格認(rèn)證、地籍管理師、注冊地籍管理師等考試制度。這些都是保證中國地籍管理持續(xù)快速發(fā)展的一個(gè)重要前提。
關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法；行政法；界限
作為新興的法律部門，經(jīng)濟(jì)法與傳統(tǒng)的民商法和行政法存在著“天然”的聯(lián)系。正如施米托夫教授在分析英國經(jīng)濟(jì)法的要領(lǐng)時(shí)所指出的：“經(jīng)濟(jì)法應(yīng)位于商法與行政法之間。它與商法分享對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的調(diào)整，與行政法分擔(dān)政府管理的職能。”[1]關(guān)于經(jīng)濟(jì)法與民商法的界限，隨著民法通則的頒布和民商事立法的完善，法學(xué)界的看法已基本趨于一致了。但經(jīng)濟(jì)法和行政法的界限如何劃分，這仍然是一個(gè)有待探討的問題。有不少專著、文章都對此問題進(jìn)行了論述，但顯得過于抽象，本文意在通過對土地管理法的分析來具體論述經(jīng)濟(jì)法與行政法之關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)特征能被較直觀地把握。
對土地可從不同角度進(jìn)行觀察。首先，它是民法上的物；其次，它是一種不可再生的資源；再次，它又是行政管理指向的對象。我國的土地管理法正是基于土地的“物”、“資源”及“管理對象”的多重屬性進(jìn)行綜合性立法的。因此它集民事性規(guī)范于一體。而其中經(jīng)濟(jì)性規(guī)范占著很大的比重。《土地管理法》共分八章，除總則（第1 章）、法律責(zé)任（第7 章）、附則（第8 章）外，土地的所有權(quán)和使用權(quán)（第2 章）主要由民事規(guī)范構(gòu)成，監(jiān)督檢查（第6章）主要由行政性規(guī)范組成，其余三章，即土地利用總體規(guī)劃（第3 章）、耕地保護(hù)（第5章）、建設(shè)用地（第6 章）基本上是經(jīng)濟(jì)性規(guī)范，只是個(gè)別兼具行政性規(guī)范屬性。
土地管理法中這些經(jīng)濟(jì)性規(guī)范所涉及的內(nèi)容包括：立法宗旨（第1 條）、基本國策（第3條）、土地用途管制制度（第4 條）、土地利用總體規(guī)劃制度（第17 條）、建設(shè)用地總量控制制度（第24 條）、土地調(diào)查制度（第27 條）、土地統(tǒng)計(jì)制度（第29 條）、建立土地管理信息系統(tǒng)對土地利用進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測制度（第30 條）、占用耕地補(bǔ)償制度（第31 條）、基本農(nóng)田保護(hù)制度（第34 條）、土地劃撥制度（第54 條）、土地有償使用費(fèi)專項(xiàng)使用制度（第55 條）等。此外，還有一些關(guān)于促導(dǎo)性措施的規(guī)定，如關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定（第7 條）、鼓勵(lì)開發(fā)未利用土地（第38 條）、鼓勵(lì)土地整理（第41 條）、支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營、興辦企業(yè)（第50 條）等。還有一些特殊的規(guī)定，如關(guān)于增加安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定（第47 條）、征地補(bǔ)償方案須聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見的規(guī)定（第48 條）等。
上述這些規(guī)定，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的一些特性，以此為基礎(chǔ)可分析出經(jīng)濟(jì)法與行政法的如下差異：
首先，經(jīng)濟(jì)法與行政法調(diào)整的社會活動領(lǐng)域及其調(diào)整宗旨不同。經(jīng)濟(jì)法，又可稱之為經(jīng)濟(jì)政策法，是國家管理經(jīng)濟(jì)活動的法律規(guī)范的總稱，其宗旨是執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)現(xiàn)社會公共利益。如國家針對耕地嚴(yán)重流失，建設(shè)用地外延式擴(kuò)張的現(xiàn)狀，基于“社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展“的認(rèn)識，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地“的基本國策，為了執(zhí)行這一國策，于是進(jìn)一步完善了《土地管理法》，以法律的形式將上述政策要求制度化、規(guī)范化。由此可見，經(jīng)濟(jì)法帶有極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政策性，是國家貫徹經(jīng)濟(jì)政策的手段。就其宗旨而言，是為社會公益的。如為了確保現(xiàn)有耕地規(guī)模，防止農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地管理法規(guī)定了土地用途管制制度，占用耕地補(bǔ)償制度，在農(nóng)用地內(nèi)，又劃出基本農(nóng)田進(jìn)行特殊保護(hù)，這都是基于我國耕地面積有限、開墾潛力不大、農(nóng)村人口眾多這一現(xiàn)狀考慮的，以期達(dá)到確保農(nóng)民生活水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定及社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的社會公益目的。因此，國家一定階段特定的經(jīng)濟(jì)政策是經(jīng)濟(jì)立法的依據(jù)，保證該經(jīng)濟(jì)政策所確定的社會公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)法的功能和宗旨，它有著特定的、具體的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。行政法則與此不同，行政法以國家行政主體的設(shè)置及其職權(quán)行使為其調(diào)整領(lǐng)域，其宗旨是保障國家行政職權(quán)的依法行使和行政管理相對人的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的侵害。英美法系和大陸法系由于歷史傳統(tǒng)不同，關(guān)于行政的認(rèn)識也存在著差異。英美法系側(cè)重于控權(quán)說，重視程序規(guī)則，認(rèn)為“行政法涉及對行政機(jī)關(guān)的授權(quán)；行使行政權(quán)力必須遵從的方式（主要強(qiáng)調(diào)法定程序規(guī)則）；以及對行政行為的司法審查”[2].而大陸法系側(cè)重于保權(quán)說，以行政職權(quán)及其行使作為研究中心，“強(qiáng)調(diào)的是行政行為，即作有效意思表示的主體資格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力），有瑕疵意思表示的補(bǔ)救和違法意思表示的法律責(zé)任，以及緊急狀態(tài)下的意思表示問題”[3].由此，不管是英美法系的行政法，還是大陸法系的行政法，都不十分關(guān)心行政管理活動的具體社會經(jīng)濟(jì)內(nèi)容及其要實(shí)現(xiàn)的社會經(jīng)濟(jì)政策目的。這是行政法區(qū)別于經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)根本點(diǎn)。以我國土地管理法第6 章“監(jiān)督檢查”為例，該章規(guī)定了監(jiān)督檢查的主體（第66 條）、可以采取的措施即職權(quán)（第67 條）、關(guān)于身份公開的程序規(guī)則（第68 條）、其他職權(quán)及公法上負(fù)擔(dān)的義務(wù)（第 68、70、71、72 條）等。這些規(guī)定充分關(guān)注的只是行政組織及其權(quán)力設(shè)置、行使、制約、監(jiān)督，而不大關(guān)心活動的具體經(jīng)濟(jì)內(nèi)容和要實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。總之，經(jīng)濟(jì)法和行政法都分擔(dān)國家管理經(jīng)濟(jì)的職能，但其側(cè)重點(diǎn)不同，前者側(cè)重管理的具體內(nèi)容和要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，后者側(cè)重于管理主體及其職權(quán)。
其次，經(jīng)濟(jì)法與行政法立法上所遵循的科學(xué)原理不同。經(jīng)濟(jì)法主要以經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理為指導(dǎo)，如土地管理法規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃制度、土地調(diào)查制度、土地統(tǒng)計(jì)制度、土地利用監(jiān)測制度等，就是在經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的指導(dǎo)下，將一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)手段運(yùn)用于土地管理，以期達(dá)到土地資源的科學(xué)、合理地開發(fā)、利用和保護(hù)。在這里，立法只不過使其獲得了強(qiáng)制執(zhí)行和一體遵循的效力而已。行政法則主要以政治學(xué)原理為指導(dǎo)。如土地管理法關(guān)于土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級審批的規(guī)定（第21 條）、將土地利用年度計(jì)劃的執(zhí)行情況列為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的內(nèi)容的規(guī)定（第25 條）、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的規(guī)定（第44 條）、關(guān)于監(jiān)督檢查的規(guī)定（第6 章）以及關(guān)于行政責(zé)任、行政救濟(jì)的規(guī)定（第7 章）等，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間，行政機(jī)關(guān)上下級和管理相對人之間相互監(jiān)督的關(guān)系，這些都是政治學(xué)分權(quán)制衡原理的運(yùn)用。
再次，經(jīng)濟(jì)法與行政法追求的法律實(shí)施所要達(dá)到的社會效果不同。法律的實(shí)施效果指法律的實(shí)施對社會、經(jīng)濟(jì)、政治生活產(chǎn)生的影響。這種影響有積極的，也有消極的，而法律所追求的則是積極的影響。經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施追求的是，它所執(zhí)行的特定的社會經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)得到全部或部分的實(shí)現(xiàn)，整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)呈協(xié)調(diào)有序持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。就土地管理法而言，是要通過實(shí)施實(shí)現(xiàn)土地資源開發(fā)、利用、保護(hù)的科學(xué)化、合理化，耕地得到了切實(shí)有效的保護(hù)，整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)在此基礎(chǔ)上能夠得以持續(xù)發(fā)展。而行政法實(shí)施要追求的是，國家行政管理活動的民主化、法治化，即依法行政。具體言之，就是行政主體的設(shè)置、職權(quán)必須有明確的法律依據(jù)，行政活動做到合法、合理，一旦違法，則承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。還是以土地管理法為例，它的實(shí)施在行政方面就是要實(shí)現(xiàn)土地行政管理的法治化，使國家的土地行政管理職能得到實(shí)現(xiàn)。總之，經(jīng)濟(jì)法追求的是社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率和有序，行政法追求的是國家政治生活的規(guī)范和進(jìn)步。
最后，從經(jīng)濟(jì)法與行政法既相區(qū)別又相滲透的客觀現(xiàn)實(shí)和辯證關(guān)系出發(fā)，應(yīng)該注意到二者間的界限具有相對性。就法律部門的劃分而言，具有主觀性的一面，它并不是法律現(xiàn)象客觀的必然的界限所惟一導(dǎo)致的。這正如有的學(xué)者所指出的：“法的部門劃分是相對的，具有一定的模糊性，這是由立法和法學(xué)的主觀性決定的。這種相對性主要表現(xiàn)為法律部門之間的交叉性和層次包容性，也表現(xiàn)為同一項(xiàng)法規(guī)在不同的國家或不同時(shí)期可以屬于不同的法律部門。“[4]而一個(gè)時(shí)期以來，我國的一些法學(xué)者卻未能足夠認(rèn)識這種法的部門劃分的相對性。有的行政法學(xué)者基于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整手段的不完備、無獨(dú)立的責(zé)任制度等，就否認(rèn)經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門的地位；而一些經(jīng)濟(jì)法學(xué)者則從論證經(jīng)濟(jì)法有不同于其他法律部門的獨(dú)立的、完整的調(diào)整手段和責(zé)任制度出發(fā)，沒有令人信服地論證經(jīng)濟(jì)法具有像民法、刑法、行政法這些傳統(tǒng)的法的部門那樣所具有的全部特征。與此不同的是，有的學(xué)者獨(dú)辟蹊徑，從反思和重新確立法的部門劃分標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，既看到了經(jīng)濟(jì)法與行政法的差異，又看到了兩者的交叉、重疊，既論證了經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)獨(dú)立部門法的地位，同時(shí)也”純化“了行政法的研究范圍。更難能可貴的是，他們從法律史的角度指出了新興法律部門對傳統(tǒng)法律部門在制度上大量借鑒的客觀現(xiàn)象[5].總之，經(jīng)濟(jì)法與行政法二者間的界限是相對的，經(jīng)濟(jì)法在調(diào)整手段和責(zé)任制度方面大量地借鑒了行政法的某些做法；同樣，也不能以此否認(rèn)二者是不同的獨(dú)立的部門法。得注意的是，現(xiàn)代法律更加關(guān)注特定的社會活動領(lǐng)域和特定事項(xiàng)。在立法上，一方面，新的法律部門不斷出現(xiàn)；另一方面，法律部門相互滲透和綜合性法律文件的制定。前者如環(huán)境法、社會保障法等，后者如本文分析的土地管理法。這在法學(xué)上，既要求具有開拓意識的新領(lǐng)域的法學(xué)工作者的涌現(xiàn)，也要求不同部門的法學(xué)者對同一立法文件從各自的學(xué)科背景出發(fā)進(jìn)行研究和闡釋，不是相互否定，爭奪地盤，而是合理分工，相互促進(jìn)，共同繁榮法學(xué)事業(yè)。
注 釋：
[1] （英）施米托夫：《國際貿(mào)易法文選》，趙秀文譯，中國大百科全書出版社1993年版，第32頁。
[2] （美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，第2"3頁。
關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法；行政法；界限
作為新興的法律部門，經(jīng)濟(jì)法與傳統(tǒng)的民商法和行政法存在著“天然”的聯(lián)系。正如施米托夫教授在分析英國經(jīng)濟(jì)法的要領(lǐng)時(shí)所指出的：“經(jīng)濟(jì)法應(yīng)位于商法與行政法之間。它與商法分享對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的調(diào)整，與行政法分擔(dān)政府管理的職能。”[1]關(guān)于經(jīng)濟(jì)法與民商法的界限，隨著民法通則的頒布和民商事立法的完善，法學(xué)界的看法已基本趨于一致了。但經(jīng)濟(jì)法和行政法的界限如何劃分，這仍然是一個(gè)有待探討的問題。有不少專著、文章都對此問題進(jìn)行了論述，但顯得過于抽象，本文意在通過對土地管理法的分析來具體論述經(jīng)濟(jì)法與行政法之關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)特征能被較直觀地把握。
對土地可從不同角度進(jìn)行觀察。首先，它是民法上的物；其次，它是一種不可再生的資源；再次，它又是行政管理指向的對象。我國的土地管理法正是基于土地的“物”、“資源”及“管理對象”的多重屬性進(jìn)行綜合性立法的。因此它集民事性規(guī)范于一體。而其中經(jīng)濟(jì)性規(guī)范占著很大的比重。《土地管理法》共分八章，除總則（第1章）、法律責(zé)任（第7章）、附則（第8章）外，土地的所有權(quán)和使用權(quán)（第2章）主要由民事規(guī)范構(gòu)成，監(jiān)督檢查（第6章）主要由行政性規(guī)范組成，其余三章，即土地利用總體規(guī)劃（第3章）、耕地保護(hù)（第5章）、建設(shè)用地（第6章）基本上是經(jīng)濟(jì)性規(guī)范，只是個(gè)別兼具行政性規(guī)范屬性。
土地管理法中這些經(jīng)濟(jì)性規(guī)范所涉及的內(nèi)容包括：立法宗旨（第1條）、基本國策（第3條）、土地用途管制制度（第4條）、土地利用總體規(guī)劃制度（第17條）、建設(shè)用地總量控制制度（第24條）、土地調(diào)查制度（第27條）、土地統(tǒng)計(jì)制度（第29條）、建立土地管理信息系統(tǒng)對土地利用進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測制度（第30條）、占用耕地補(bǔ)償制度（第31條）、基本農(nóng)田保護(hù)制度（第34條）、土地劃撥制度（第54條）、土地有償使用費(fèi)專項(xiàng)使用制度（第55條）等。此外，還有一些關(guān)于促導(dǎo)性措施的規(guī)定，如關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定（第7條）、鼓勵(lì)開發(fā)未利用土地（第38條）、鼓勵(lì)土地整理（第41條）、支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營、興辦企業(yè)（第50條）等。還有一些特殊的規(guī)定，如關(guān)于增加安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定（第47條）、征地補(bǔ)償方案須聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見的規(guī)定（第48條）等。
上述這些規(guī)定，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的一些特性，以此為基礎(chǔ)可分析出經(jīng)濟(jì)法與行政法的如下差異：
首先，經(jīng)濟(jì)法與行政法調(diào)整的社會活動領(lǐng)域及其調(diào)整宗旨不同。經(jīng)濟(jì)法，又可稱之為經(jīng)濟(jì)政策法，是國家管理經(jīng)濟(jì)活動的法律規(guī)范的總稱，其宗旨是執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)現(xiàn)社會公共利益。如國家針對耕地嚴(yán)重流失，建設(shè)用地外延式擴(kuò)張的現(xiàn)狀，基于“社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展“的認(rèn)識，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地“的基本國策，為了執(zhí)行這一國策，于是進(jìn)一步完善了《土地管理法》，以法律的形式將上述政策要求制度化、規(guī)范化。由此可見，經(jīng)濟(jì)法帶有極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政策性，是國家貫徹經(jīng)濟(jì)政策的手段。就其宗旨而言，是為社會公益的。如為了確保現(xiàn)有耕地規(guī)模，防止農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地管理法規(guī)定了土地用途管制制度，占用耕地補(bǔ)償制度，在農(nóng)用地內(nèi)，又劃出基本農(nóng)田進(jìn)行特殊保護(hù)，這都是基于我國耕地面積有限、開墾潛力不大、農(nóng)村人口眾多這一現(xiàn)狀考慮的，以期達(dá)到確保農(nóng)民生活水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定及社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的社會公益目的。因此，國家一定階段特定的經(jīng)濟(jì)政策是經(jīng)濟(jì)立法的依據(jù)，保證該經(jīng)濟(jì)政策所確定的社會公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)法的功能和宗旨，它有著特定的、具體的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。行政法則與此不同，行政法以國家行政主體的設(shè)置及其職權(quán)行使為其調(diào)整領(lǐng)域，其宗旨是保障國家行政職權(quán)的依法行使和行政管理相對人的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的侵害。英美法系和大陸法系由于歷史傳統(tǒng)不同，關(guān)于行政的認(rèn)識也存在著差異。英美法系側(cè)重于控權(quán)說，重視程序規(guī)則，認(rèn)為“行政法涉及對行政機(jī)關(guān)的授權(quán)；行使行政權(quán)力必須遵從的方式（主要強(qiáng)調(diào)法定程序規(guī)則）；以及對行政行為的司法審查”[2].而大陸法系側(cè)重于保權(quán)說，以行政職權(quán)及其行使作為研究中心，“強(qiáng)調(diào)的是行政行為，即作有效意思表示的主體資格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力），有瑕疵意思表示的補(bǔ)救和違法意思表示的法律責(zé)任，以及緊急狀態(tài)下的意思表示問題”[3].由此，不管是英美法系的行政法，還是大陸法系的行政法，都不十分關(guān)心行政管理活動的具體社會經(jīng)濟(jì)內(nèi)容及其要實(shí)現(xiàn)的社會經(jīng)濟(jì)政策目的。這是行政法區(qū)別于經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)根本點(diǎn)。以我國土地管理法第6章“監(jiān)督檢查”為例，該章規(guī)定了監(jiān)督檢查的主體（第66條）、可以采取的措施即職權(quán)（第67條）、關(guān)于身份公開的程序規(guī)則（第68條）、其他職權(quán)及公法上負(fù)擔(dān)的義務(wù)（第68、70、71、72條）等。這些規(guī)定充分關(guān)注的只是行政組織及其權(quán)力設(shè)置、行使、制約、監(jiān)督，而不大關(guān)心活動的具體經(jīng)濟(jì)內(nèi)容和要實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。總之，經(jīng)濟(jì)法和行政法都分擔(dān)國家管理經(jīng)濟(jì)的職能，但其側(cè)重點(diǎn)不同，前者側(cè)重管理的具體內(nèi)容和要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，后者側(cè)重于管理主體及其職權(quán)。
其次，經(jīng)濟(jì)法與行政法立法上所遵循的科學(xué)原理不同。經(jīng)濟(jì)法主要以經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理為指導(dǎo)，如土地管理法規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃制度、土地調(diào)查制度、土地統(tǒng)計(jì)制度、土地利用監(jiān)測制度等，就是在經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的指導(dǎo)下，將一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)手段運(yùn)用于土地管理，以期達(dá)到土地資源的科學(xué)、合理地開發(fā)、利用和保護(hù)。在這里，立法只不過使其獲得了強(qiáng)制執(zhí)行和一體遵循的效力而已。行政法則主要以政治學(xué)原理為指導(dǎo)。如土地管理法關(guān)于土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級審批的規(guī)定（第21條）、將土地利用年度計(jì)劃的執(zhí)行情況列為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的內(nèi)容的規(guī)定（第25條）、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的規(guī)定（第44條）、關(guān)于監(jiān)督檢查的規(guī)定（第6章）以及關(guān)于行政責(zé)任、行政救濟(jì)的規(guī)定（第7章）等，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間，行政機(jī)關(guān)上下級和管理相對人之間相互監(jiān)督的關(guān)系，這些都是政治學(xué)分權(quán)制衡原理的運(yùn)用。
再次，經(jīng)濟(jì)法與行政法追求的法律實(shí)施所要達(dá)到的社會效果不同。法律的實(shí)施效果指法律的實(shí)施對社會、經(jīng)濟(jì)、政治生活產(chǎn)生的影響。這種影響有積極的，也有消極的，而法律所追求的則是積極的影響。經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施追求的是，它所執(zhí)行的特定的社會經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)得到全部或部分的實(shí)現(xiàn)，整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)呈協(xié)調(diào)有序持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。就土地管理法而言，是要通過實(shí)施實(shí)現(xiàn)土地資源開發(fā)、利用、保護(hù)的科學(xué)化、合理化，耕地得到了切實(shí)有效的保護(hù)，整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)在此基礎(chǔ)上能夠得以持續(xù)發(fā)展。而行政法實(shí)施要追求的是，國家行政管理活動的民主化、法治化，即依法行政。具體言之，就是行政主體的設(shè)置、職權(quán)必須有明確的法律依據(jù)，行政活動做到合法、合理，一旦違法，則承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。還是以土地管理法為例，它的實(shí)施在行政方面就是要實(shí)現(xiàn)土地行政管理的法治化，使國家的土地行政管理職能得到實(shí)現(xiàn)。總之，經(jīng)濟(jì)法追求的是社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率和有序，行政法追求的是國家政治生活的規(guī)范和進(jìn)步。
最后，從經(jīng)濟(jì)法與行政法既相區(qū)別又相滲透的客觀現(xiàn)實(shí)和辯證關(guān)系出發(fā)，應(yīng)該注意到二者間的界限具有相對性。就法律部門的劃分而言，具有主觀性的一面，它并不是法律現(xiàn)象客觀的必然的界限所惟一導(dǎo)致的。這正如有的學(xué)者所指出的：“法的部門劃分是相對的，具有一定的模糊性，這是由立法和法學(xué)的主觀性決定的。這種相對性主要表現(xiàn)為法律部門之間的交叉性和層次包容性，也表現(xiàn)為同一項(xiàng)法規(guī)在不同的國家或不同時(shí)期可以屬于不同的法律部門。“[4]而一個(gè)時(shí)期以來，我國的一些法學(xué)者卻未能足夠認(rèn)識這種法的部門劃分的相對性。有的行政法學(xué)者基于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整手段的不完備、無獨(dú)立的責(zé)任制度等，就否認(rèn)經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門的地位；而一些經(jīng)濟(jì)法學(xué)者則從論證經(jīng)濟(jì)法有不同于其他法律部門的獨(dú)立的、完整的調(diào)整手段和責(zé)任制度出發(fā)，沒有令人信服地論證經(jīng)濟(jì)法具有像民法、刑法、行政法這些傳統(tǒng)的法的部門那樣所具有的全部特征。與此不同的是，有的學(xué)者獨(dú)辟蹊徑，從反思和重新確立法的部門劃分標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，既看到了經(jīng)濟(jì)法與行政法的差異，又看到了兩者的交叉、重疊，既論證了經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)獨(dú)立部門法的地位，同時(shí)也”純化“了行政法的研究范圍。更難能可貴的是，他們從法律史的角度指出了新興法律部門對傳統(tǒng)法律部門在制度上大量借鑒的客觀現(xiàn)象[5].總之，經(jīng)濟(jì)法與行政法二者間的界限是相對的，經(jīng)濟(jì)法在調(diào)整手段和責(zé)任制度方面大量地借鑒了行政法的某些做法；同樣，也不能以此否認(rèn)二者是不同的獨(dú)立的部門法。得注意的是，現(xiàn)代法律更加關(guān)注特定的社會活動領(lǐng)域和特定事項(xiàng)。在立法上，一方面，新的法律部門不斷出現(xiàn)；另一方面，法律部門相互滲透和綜合性法律文件的制定。前者如環(huán)境法、社會保障法等，后者如本文分析的土地管理法。這在法學(xué)上，既要求具有開拓意識的新領(lǐng)域的法學(xué)工作者的涌現(xiàn)，也要求不同部門的法學(xué)者對同一立法文件從各自的學(xué)科背景出發(fā)進(jìn)行研究和闡釋，不是相互否定，爭奪地盤，而是合理分工，相互促進(jìn)，共同繁榮法學(xué)事業(yè)。
注釋：
[1]（英）施米托夫：《國際貿(mào)易法文選》，趙秀文譯，中國大百科全書出版社1993年版，第32頁。
[2]（美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，第2"3頁。
關(guān)鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場配置；機(jī)制完善
中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號：1672-3309（2013）04-130-02
2012年11月28日，國務(wù)院總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議中討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《土地管理法》）對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護(hù)耕地、促進(jìn)城市化等方面一直發(fā)揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅(jiān)持的國家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念使這部法律嚴(yán)重滯后。
一、土地資源配置與《土地管理法》
土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎(chǔ)性資源，關(guān)系著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至國家社會安全。提高土地資源的配置效率關(guān)鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國土地資源配置方式主要有行政配置和市場配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價(jià)提供給用地者。市場配置則是各類用地主體（政府、企業(yè)和個(gè)人）通過市場方式獲得相關(guān)土地資源，以市場價(jià)格為指針，供求關(guān)系相調(diào)節(jié)，各類用地主體根據(jù)市場價(jià)格的變化以及相應(yīng)的成本和收益狀況確定用地區(qū)位和面積。
確立完善市場配置方式，必須通過健全相關(guān)的法律來保障。作為我國重要的土地資源保護(hù)和開發(fā)的法律，《土地管理法》的重要內(nèi)容就是進(jìn)行土地資源的配置。要通過市場的基礎(chǔ)作用來合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關(guān)內(nèi)容，建立健全相關(guān)制度。
二、現(xiàn)行《土地管理法》中土地資源市場配置存在的問題
在市場經(jīng)濟(jì)條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場化。目前，我國土地市場不健全、國家干預(yù)不適當(dāng)以及由此帶來的土地利用不高效等諸多問題，都與相關(guān)政策法規(guī)的不完善有關(guān)。
（一）不健全的土地市場
首先，中國現(xiàn)行的土地市場為城市與農(nóng)村的“二元土地市場”。城市土地市場包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場，而集體所有土地進(jìn)入城市市場必須首先由城市政府進(jìn)行強(qiáng)制征用。二元土地市場的存在根源于國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)嚴(yán)重的不平等，這種不平等是集體土地使用權(quán)的殘缺和不平等對待造成的。這種城鄉(xiāng)分裂的二元市場，使政府成為土地市場的壟斷經(jīng)營者，一方面造成了地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地融資的過度依賴，另一方面政府對土地儲備制度鮮有關(guān)注。
其次，土地市場不健全的交易制度。《土地管理法》第43條確立了國家對建設(shè)用地的壟斷制度。排除極少個(gè)例，在我國建設(shè)用地必須屬于國有土地。實(shí)踐中的弊端體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是各級政府的用地審批制度，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，影響社會穩(wěn)定；二是國家壟斷建設(shè)用地供給，集體土地?zé)o法進(jìn)入土地市場，就產(chǎn)權(quán)而言，形成了國家所有制與集體所有制不平等。
（二）不完善土地收益分配制度
同樣作為市場主體，政府和被征地的農(nóng)民本應(yīng)該平等地享有利益分配的權(quán)利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發(fā)企業(yè)、中央政府和地方政府獲得，被征地的農(nóng)民只能獲得征地補(bǔ)償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)”，但是實(shí)踐當(dāng)中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻與實(shí)際市場交易可獲得的利益相距甚遠(yuǎn)。而且土地補(bǔ)償無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“同地不同價(jià)”也屢見不鮮。現(xiàn)實(shí)中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)造成了嚴(yán)重的社會矛盾。
（三）國家干預(yù)的濫用
在土地資源的配置中，國家“濫用”市場干預(yù)情況凸顯為以下三個(gè)問題：第一，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，各級政府是土地一級市場的開發(fā)主體，土地市場的壟斷經(jīng)營者和管理者的雙重身份使其權(quán)力過于集中又缺少監(jiān)督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財(cái)政收入導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、城建無序等現(xiàn)象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。
三、土地資源市場配置的完善與《土地管理法》的修改建議
目前土地資源的市場配置機(jī)制不完善，要解決這一問題就要建立一套完善法律法規(guī)，特別是完善《土地管理法》中不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。要建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地市場，至關(guān)重要的一點(diǎn)就是通過法律法規(guī)來規(guī)制和協(xié)調(diào)好市場機(jī)制與國家干預(yù)的關(guān)系。
（一） 健全土地資源市場配置機(jī)制
首先，改革土地收益分配制度。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其主要存在三點(diǎn)缺陷：第一，土地原用途補(bǔ)償制度，即政府對被征土地的補(bǔ)償未將增值部分計(jì)入其中；第二，限額補(bǔ)償制度，即補(bǔ)償額最高不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征地農(nóng)民的實(shí)際收益；第三，地方政府定價(jià)制度，即國家授權(quán)地方政府規(guī)定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而非土地市場調(diào)控價(jià)格機(jī)制。以上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重?fù)p害了被征地人利益，實(shí)際上是把土地收益交由政府和開發(fā)商共同分享，實(shí)踐當(dāng)中屢釀 “征地悲劇”的惡果。
筆者認(rèn)為，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由供地和需地雙方通過自愿協(xié)商來決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；如協(xié)商不成時(shí)，由雙方都能接受的資產(chǎn)評估公司作為第三方，按照當(dāng)?shù)厥袌鰞r(jià)格決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)給予公平補(bǔ)償，而且補(bǔ)償資金不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地。同時(shí)草案中還涉及授權(quán)國務(wù)院制定征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償安置的具體辦法。這實(shí)際上是為《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的出臺鋪平道路。
其次，健全農(nóng)村土地入市制度。《土地管理法》在土地市場交易主體上應(yīng)當(dāng)改革，轉(zhuǎn)變政府壟斷一級市場的現(xiàn)狀，使農(nóng)民在未來成為農(nóng)村集體土地交易的主體，再通過調(diào)節(jié)稅收的方式，使部分土地收益成為地方財(cái)政收入。土地市場適度引入競爭機(jī)制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發(fā)生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場競爭。同時(shí)，從民法角度講，改革土地權(quán)利制度勢在必行。根據(jù)《物權(quán)法》中相關(guān)規(guī)定，完善集體所有土地的用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進(jìn)入市場的規(guī)定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場。
（二） 完善國家干預(yù)土地資源配置機(jī)制
國家對土地資源配置進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場，國家和市場應(yīng)當(dāng)在土地資源配置中相互補(bǔ)充共同推進(jìn)的作用。
第一，縮小土地劃撥范圍。《土地管理法》第2條中“公共利益”的邊界難以確定，導(dǎo)致政府征地幾乎不受任何實(shí)質(zhì)性制度的制約而擁有過于強(qiáng)大的土地征收權(quán)力。“實(shí)現(xiàn)公共利益”成為地方政府強(qiáng)制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權(quán)力應(yīng)當(dāng)符合比例原則，以此限制其權(quán)力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。
第二，改革《土地管理法》中土地利用規(guī)劃和儲備制度。因地制宜的制定土地規(guī)劃制度，根據(jù)市場需求建立規(guī)劃機(jī)制，來保障規(guī)劃機(jī)制的科學(xué)、有效實(shí)施，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。同時(shí)，制定科學(xué)的土地儲備規(guī)劃，擴(kuò)大公益性用地的收購與儲備，建立土地儲備金制度。
第三，強(qiáng)化耕地保護(hù)制度和改革土地用途管制模式。嚴(yán)格耕地保護(hù)將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實(shí)際上，耕地保護(hù)制度涉及的內(nèi)容比較繁雜，但基本內(nèi)涵應(yīng)圍繞責(zé)任及其操作體系展開。現(xiàn)行《土地管理法》第四章“耕地保護(hù)”及第七章“法律責(zé)任”，各種耕地保護(hù)制度都缺乏法律后果的規(guī)定，致使立法的預(yù)期目的難以實(shí)現(xiàn)，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權(quán)威性。《土地管理法》修訂時(shí)理應(yīng)增加耕地保護(hù)制度法律責(zé)任的規(guī)定。《土地管理法（草案）》對此已有改觀，增設(shè)了各級政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及耕地保護(hù)考核制，對強(qiáng)化耕地保護(hù)無疑具有促進(jìn)作用。不過，如何落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核制，以及考核不合格需要承擔(dān)何種法律后果，仍有待進(jìn)一步細(xì)化。
四、結(jié)語
完善土地資源市場配置機(jī)制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產(chǎn)管理法》《土地承包法》等其他法律法規(guī)體系的健全。法律規(guī)范與政府干預(yù)相互協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。下一個(gè)五年規(guī)劃推進(jìn)中，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)張，土地利用數(shù)量不斷攀升，進(jìn)一步推動市場穩(wěn)定有序的發(fā)展具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞:國土資源管理 國土資源交易法制化建設(shè) 國土資源節(jié)約與集約利用
中圖分類號:F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
文章編號:1004-4914(2010)10-040-03
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》,土地全民所有即國家的土地權(quán),屬于國家所有。土地管理各項(xiàng)工作,由政府行業(yè)主管部門:省國土資源廳和市、縣政府土地管理部門承擔(dān),同時(shí)省對所屬各級土地管理部門實(shí)行垂直管理。實(shí)踐中,這種已有的傳統(tǒng)土地管理方式,事實(shí)上被限定在了行政和技術(shù)管理層面,它使有關(guān)土地的各項(xiàng)職能,基本上掌握在市、縣政府之中,而行業(yè)主管部門的土地管理權(quán),在一定程度上被虛化,土地管理及產(chǎn)權(quán)主體被混淆,客觀上,這也是多年對城市土地宏觀調(diào)控不力的一個(gè)重要原因。它造成了國土資源交易過程問題頻發(fā),管理制度不健全,市場運(yùn)行機(jī)制不充分,以及現(xiàn)有規(guī)章不合理等等問題的出現(xiàn)。
為了確保國土資源節(jié)約與集約的高效利用,以及國土資源利用方面的生態(tài)合理性優(yōu)化配置,確保國土資源交易對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生工程建設(shè)發(fā)揮積極作用,杜絕國土資源交易中的腐敗問題,山西省國土資源廳和山西省社會科學(xué)院共同成立了調(diào)查組,以探討多年來國土資源交易中出現(xiàn)的問題,并借此規(guī)范國土資源交易與管理行為,完善國土資源交易的市場運(yùn)行機(jī)制,健全國土資源交易的法制法規(guī)建設(shè)。
一、全面了解國土資源交易中的基本情況
為了規(guī)范國土資源交易行為,調(diào)查組于2010年6月4日至7月22日,對山西省10個(gè)市(包括78個(gè)縣區(qū))的交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)研。調(diào)查結(jié)果顯示:多年來,國土資源交易在山西省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用,相關(guān)工作人員也為山西省國土資源交易工作做出重要貢獻(xiàn),這是首先應(yīng)予以充分肯定的方面。但是,國土資源交易中也存在著很多問題,這些問題表現(xiàn)在以下諸方面:
(一)土地產(chǎn)權(quán)制度不完善
1.城市土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰。其結(jié)果是造成了中央與地方政府在土地收益和土地審批權(quán)等方面的相互博弈,并使地方政府在當(dāng)時(shí)土地收益中處于相對劣勢。
2.土地登記制度不規(guī)范。土地權(quán)屬管理是城市土地管理的重要目標(biāo),同時(shí)也是政府對土地交易過程進(jìn)行監(jiān)督與保護(hù)的基本內(nèi)容。到目前為止,城市土地權(quán)屬登記工作仍然滯后,初始登記工作,迄今尚未完成。產(chǎn)生這一問題的原因是復(fù)雜的,但基本原因是土地權(quán)屬變更信息依賴于土地使用申請者申請登記辦證時(shí)的基本情況。其間,倘若土地使用者變更土地權(quán)屬關(guān)系而又未及時(shí)辦理登記和相關(guān)確權(quán)手續(xù)時(shí),土地管理部門則不能及時(shí)獲得相關(guān)變更信息。另外,一些土地使用者只注重房屋權(quán)屬手續(xù)而忽略土地權(quán)屬關(guān)系,并因此長期不予以辦理確權(quán)手續(xù)的情況,也是造成土地權(quán)屬登記工作滯后的原因。
3.土地權(quán)利劃分和界定不夠細(xì)化。城市土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)通常可以劃分為:土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利三個(gè)部分。這三部分權(quán)利,依據(jù)邏輯關(guān)系,又可劃分成不同單項(xiàng)權(quán)利。但是,目前各項(xiàng)權(quán)利劃分和界定仍然不夠詳細(xì)。比如,土地所有權(quán)和土地使用權(quán)二者間有著本質(zhì)的不同,但有關(guān)兩者的法律規(guī)定卻并不明晰。這使土地使用者在其使用期間可行使絕大部分土地權(quán)利成為事實(shí),致使土地所有者對土地收益和處置難以做到有效控制。這些都是由土地權(quán)利劃分和界定不細(xì)化造成的。
(二)土地價(jià)格機(jī)制不健全
土地價(jià)格機(jī)制不健全主要反映在基準(zhǔn)價(jià)格不能真實(shí)反應(yīng)價(jià)格水平;政府壟斷導(dǎo)致價(jià)格不合理;隱性土地交易影響土地市場價(jià)格真實(shí)性三個(gè)方面。
1.基準(zhǔn)價(jià)格不能真實(shí)反映土地價(jià)格水平。由于土地市場總價(jià)格經(jīng)常變動,而現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)又未形成動態(tài)調(diào)整和公布的機(jī)制,這就造成基準(zhǔn)地價(jià)與不斷變化的市場空間地位相脫節(jié),因而不能反映市場總體價(jià)的變動趨勢。
2.政府壟斷導(dǎo)致土地價(jià)格不合理。這主要反映在一些政府官員對市場價(jià)格的干預(yù)而造成的土地價(jià)格不合理問題。出讓土地,無論采取招標(biāo)、協(xié)議,還是拍賣何種方式,價(jià)格均由一些政府官員來決定。而不同出讓方式價(jià)格又會相差很大,這就為權(quán)力尋租創(chuàng)造了條件,并因此而擾亂了真實(shí)的市場價(jià)格。
3.隱性土地交易影響土地價(jià)格的情況,主要出現(xiàn)在城市發(fā)展需要征用大量建設(shè)用地過程中。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,農(nóng)用地征收價(jià)格偏低導(dǎo)致大量農(nóng)村土地通過私下交易而非法進(jìn)入土地市場并造成農(nóng)民利益受損;第二,國企改革過程,造成許多企業(yè)處于困境局面,而此時(shí)企業(yè)所占原劃撥土地成了其解困的一種資金渠道,它也是私下交易影響土地價(jià)格的另外一種情況。這兩種情況,構(gòu)成了隱易影響土地價(jià)格的關(guān)鍵問題。加之,由于國家相關(guān)政策的滯后或疏漏,致使隱性土地交易不僅僅限于對土地價(jià)格的影響方面,更為嚴(yán)重的,它還是造成國土資源流失及腐敗的重要原因。
(三)征地制度不合理
現(xiàn)存的征地制度,存在著嚴(yán)重的不合理性,其不合理性具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:
1.因“公共利益”界定模糊導(dǎo)致征地權(quán)利濫用。這種情況主要指借助“公共利益”界定不清而隨意侵害和征用農(nóng)村集體所有的土地(以低價(jià)征收,再以高價(jià)出讓并從中牟利),嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益。
2.因征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理引發(fā)社會問題。這種情況主要指開發(fā)商與地方政府一些官員相互勾結(jié),與拆遷戶形成對立局面,大多使拆遷戶利益受到損失。拆遷戶作為弱勢群體,利益常常得不到保證,嚴(yán)重者甚至造成惡性案件的發(fā)生。
以上幾個(gè)方面,是經(jīng)調(diào)研所發(fā)現(xiàn)的最主要的問題。這些問題正是導(dǎo)致土地交易過程經(jīng)濟(jì)案件頻發(fā)、權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象層出不窮以及社會不和諧的重要原因。
二、規(guī)范國土資源管理的基本方法及改革思路
根據(jù)國土資源交易中存在的問題,調(diào)查組認(rèn)為,必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),借助當(dāng)代管理學(xué)中的科學(xué)方法,全面規(guī)范國土資源管理,進(jìn)而在此基礎(chǔ)上提出有關(guān)國土資源交易制度改革的基本思路。
(一)規(guī)范國土資源管理的基本方法
深化國土資源管理制度的改革,規(guī)范國土資源交易,首先要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),借助當(dāng)代管理學(xué)理論中的科學(xué)方法,改變現(xiàn)存國土資源管理中所存在的失范的、各自為政的行為特征。要做到這一點(diǎn),當(dāng)代系統(tǒng)管理學(xué)方法將發(fā)揮十分重要的作用,因?yàn)檫@是改變現(xiàn)存失范的、各自為政的國土資源管理的合理方法。所謂系統(tǒng)管理學(xué),它是指借系統(tǒng)科學(xué)原則進(jìn)行現(xiàn)實(shí)管理運(yùn)作的管理學(xué)理論和方法。這種理論和方法無論在對不合理管理制度的改革方面,還是對規(guī)范市場交易之中,無疑都將會發(fā)揮十分重要的作用。具體到山西省,應(yīng)對全省國土資源管理部門進(jìn)行統(tǒng)一的、系統(tǒng)化的方式協(xié)同運(yùn)作。以此方式,使全省國土資源管理部門,無論從管理機(jī)制還是機(jī)理上,改變以往各地政府因各自為政所造成的交易過程行為失范或混亂現(xiàn)象,使國土資源交易在全省范圍實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化和規(guī)范化。相應(yīng)地,這就要求在系統(tǒng)管理學(xué)方法協(xié)調(diào)下,既形成系統(tǒng)化統(tǒng)一運(yùn)作的組織結(jié)構(gòu),又要培養(yǎng)一批與之相適應(yīng)的高素質(zhì)的國土資源管理的工作人員。與此同時(shí),還要建立與之相匹配的、并且高度透明的現(xiàn)代化信息平臺和覆蓋全省范圍的國土資源信息網(wǎng)絡(luò)及資料庫,以便加強(qiáng)有關(guān)國土資源交易信息的監(jiān)管與檢測,使山西省國土資源交易的管理過程,以系統(tǒng)化的管理方式步入既科學(xué)合理,又高效快捷;既透明公開,又客觀公正的軌道。
此外,以當(dāng)代管理學(xué)方法規(guī)范國土資源管理,除了系統(tǒng)管理學(xué)方法外,尚需借助“標(biāo)桿瞄準(zhǔn)”的管理學(xué)理論。這主要旨在以國內(nèi)最先進(jìn)的國土資源管理典型案例為標(biāo)桿,尋找自身在國土資源交易過程中所存在的差距和不足。并以標(biāo)桿為參照,糾正自身所存在的問題。所謂標(biāo)桿瞄準(zhǔn),主要指以相似行業(yè)管理運(yùn)作方式為標(biāo)桿,結(jié)合自身實(shí)際情況,通過分析、比較以及相關(guān)數(shù)據(jù)收集與整理的程式化和標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作,突破性推進(jìn)本系統(tǒng)工作,進(jìn)而趕超所學(xué)標(biāo)桿的動態(tài)的管理學(xué)方法。這就要求在國土資源交易管理的過程中,一方面,必須立足于對自身工作的系統(tǒng)化研究;另一方面,還必須學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn),并借此完善自身的工作。譬如,2003年,浙江省(在紹興會議以后),以系統(tǒng)化方式,將全省招投標(biāo)過程建成了統(tǒng)一的平臺,把原有建設(shè)工程交易中心、政府采購中心、土地交易中心、產(chǎn)權(quán)交易所等機(jī)構(gòu)加以合并成統(tǒng)一運(yùn)作機(jī)構(gòu)的案例,就是在規(guī)范國土資源管理過程之中理應(yīng)參照的標(biāo)桿,因?yàn)?其經(jīng)驗(yàn),不僅能有效縮短交易過程和周期,而且還可以促進(jìn)國土資源的節(jié)約和集約利用。再如,2006年,貴州省提出“礦業(yè)權(quán)儲備與交易統(tǒng)一改革方案”也是一個(gè)明顯的例子。因?yàn)橘F州在全國率先成立了集礦業(yè)權(quán)儲備、交易為一體的省級礦業(yè)有形交易平臺,提出了統(tǒng)籌管理的“五個(gè)率先”思路,致使國土資源節(jié)約與集約型利用成為可能。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示:與2007年相比,貴州2008年礦業(yè)權(quán)出讓宗數(shù)下降了44.2%,而礦業(yè)權(quán)出讓價(jià)款卻增長了5.49倍;與2006年相比,礦業(yè)權(quán)出讓宗數(shù)下降55.1%,出讓價(jià)款卻增長了7.35倍,年均增長189.0%。貴州的案例,在規(guī)范國土資源交易的改革中,同樣可作為標(biāo)桿瞄準(zhǔn)的典型。很清楚,在規(guī)范國土資源交易和管理制度的改革中,當(dāng)代管理學(xué)理論和方法,尤其是當(dāng)代管理學(xué)中的系統(tǒng)管理學(xué)理論和標(biāo)桿瞄準(zhǔn)理論,無疑會發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。
(二)深化國土資源管理制度改革的基本思路
深化國土資源管理制度改革具體包括:明晰土地產(chǎn)權(quán)主體,加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)管理;調(diào)整土地價(jià)格機(jī)制,規(guī)范土地市場行為;完善土地儲備制度以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場等等方面。
1.明晰土地產(chǎn)權(quán),加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理。(1)明晰土地產(chǎn)權(quán)主體。明晰土地產(chǎn)權(quán)主體旨在厘清省國土資源主管部門與基層地方政府在土地管理權(quán)利中的地位和相互關(guān)系,明確省廳主管部門涉及土地的控制渠道和地方政府在土地管理方面的權(quán)限范圍,以及有關(guān)雙方的利益配置情況。明晰土地產(chǎn)權(quán)主體的積極意義在于:一方面可通過行業(yè)職能主管監(jiān)察部門及社會公眾對政府權(quán)利進(jìn)行約束;另一方面,可使土地資源配置在國家和地方利益方面得到合理協(xié)調(diào)。(2)細(xì)化土地權(quán)能。細(xì)化土地權(quán)能旨在強(qiáng)調(diào)對土地使用權(quán)的各權(quán)利層次進(jìn)行細(xì)化分割,從而使之形成科學(xué)的權(quán)力層級體系。這種權(quán)利層級體系的分解與整合,無論對適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,還是對建立諸如土地發(fā)展權(quán)、地上通行權(quán)、空間使用權(quán)、地役權(quán)等等土地權(quán)能信息系統(tǒng),以及對促進(jìn)城市土地節(jié)約與集約利用效率的提高,都將有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。
2.調(diào)整土地價(jià)格機(jī)制,規(guī)范土地市場行為。(1)基準(zhǔn)土地價(jià)格測算,就是在土地定級基礎(chǔ)上,依據(jù)土地市場交易歷史的及近期的相關(guān)資料,連同現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)效益狀況所得的平均地價(jià)。而強(qiáng)調(diào)土地基準(zhǔn)地價(jià)動態(tài)信息系統(tǒng)的目的,就是為了對基準(zhǔn)地價(jià)及其變動情況進(jìn)行全方位動態(tài)監(jiān)測,并將動態(tài)監(jiān)測結(jié)果公諸社會。(2)加強(qiáng)土地市場制度建設(shè)和監(jiān)管力度的目的就是為了防止利用權(quán)利操縱土地價(jià)格,避免地方政府一些官員因權(quán)力過大而產(chǎn)生的尋租行為。加強(qiáng)土地市場制度建設(shè)和監(jiān)管力度的具體運(yùn)作方式是,通過“招拍掛”(對土地招標(biāo)、拍賣、掛牌)方式進(jìn)行交易,并對整個(gè)交易過程中進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督,使土地價(jià)格在市場機(jī)制前提下自然形成,進(jìn)而對土地市場交易中的各類信息(包括“招拍掛”程序和結(jié)果的各類信息)向全社會公布,以便社會公眾進(jìn)行監(jiān)督。
3.完善土地儲備制度。(1)建立政府授權(quán)和委托下的土地儲備市場運(yùn)營機(jī)制。多年來,由于土地儲備制度主體角色的雙重性,導(dǎo)致儲備預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn),也使土地收購儲備目標(biāo)在政府與市場之間難以界定,這也相應(yīng)造成了土地交易價(jià)格嚴(yán)重混亂和交易行為失范的現(xiàn)象。故此,理順土地儲備主體,也即土地收購儲備機(jī)構(gòu)的角色和定位,建立政府授權(quán)或委托下(由政府授權(quán),國土資源交易中心進(jìn)行市場運(yùn)作)的土地儲備市場運(yùn)營機(jī)制就十分重要。這種運(yùn)營機(jī)制要求,第一,必須高效實(shí)現(xiàn)政府規(guī)定的土地儲備目標(biāo);第二,這種目標(biāo)的具體運(yùn)作方式通過市場運(yùn)行。因?yàn)?只有將目標(biāo)主體和運(yùn)營主體加以分解(尤其在利益關(guān)系上加以分解),才能實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和規(guī)范市場行為方面取得互利局面。(2)完善土地儲備監(jiān)督評估體系。完善土地儲備監(jiān)督評估體系,無論從組織層面,還是技術(shù)層面講,都很重要。就前者而言,建立完備的監(jiān)督體制和組織系統(tǒng),是確保政府土地儲備目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證;就后者而言,以公開透明的信息技術(shù)平臺將城市規(guī)劃、城市土地利用的年度計(jì)劃以及政府土地儲備的現(xiàn)實(shí)情況等政府管理的約束性指標(biāo)向全社會公布,讓全社會對政府土地收購儲備具體情況連同市場運(yùn)行的全部過程全面了解和監(jiān)督,是取得社會公信力的必要條件。相應(yīng)地,為了實(shí)現(xiàn)上述目的,建立土地儲備績效評估系統(tǒng)或指標(biāo)體系,同樣也十分重要,因?yàn)樗谴_保評判公共利益實(shí)現(xiàn)程度的參考依據(jù)。(3)拓展土地儲備資金籌集渠道。為了更好地做好土地儲備工作,拓展土地儲備資金籌集渠道也很重要。此項(xiàng)工作,旨在探索多渠道籌集土地儲備資金運(yùn)作方式。具體說,它可通過發(fā)行土地資產(chǎn)證券和建立土地產(chǎn)業(yè)投資基金等方式來進(jìn)行。因?yàn)榻璐朔绞?既可將社會資金吸引到土地收購儲備領(lǐng)域,又可使投資者共享土地增值收益。另外,這項(xiàng)工作一旦做好,不僅有利于提供建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,而且有利于預(yù)防土地儲備貸款風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)土地儲備貸款風(fēng)險(xiǎn)管理。
4.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源交易與管理市場,對促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生工程建設(shè),都至關(guān)重要。因?yàn)樗瓤纱_保在保護(hù)農(nóng)耕用地的基礎(chǔ)上盤活城鄉(xiāng)建設(shè)用地需要,又能在城鄉(xiāng)結(jié)合部科學(xué)、協(xié)調(diào)和高效率地利用土地資源,實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約化和集約化利用目標(biāo),并最終降低土地利用總量需求。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),是國土資源交易與管理規(guī)范化制度建設(shè)的基本方向,同時(shí)它也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的基本方向。
在實(shí)踐中,要真正做好這項(xiàng)工作并非易事。因?yàn)?它要求在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場過程中,必須科學(xué)合理地處理好農(nóng)村耕地保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)開發(fā)二者之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系,并由此積極規(guī)范地方政府財(cái)稅收入。因此,高效率地節(jié)約化和集約化利用城鄉(xiāng)土地資源,科學(xué)協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)和開發(fā)利用二者間的辯證統(tǒng)一關(guān)系,既是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的核心任務(wù),也是這一過程理應(yīng)注意的十分重要的方面。
三、強(qiáng)化國土資源管理中法律法規(guī)的建設(shè)與實(shí)施
我國建立國土資源交易有形市場的時(shí)間并不算長,與國土資源交易和保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)也不甚完善。正因?yàn)槿绱?在國土資源交易過程中出現(xiàn)了不少問題,同時(shí)它也暴露出現(xiàn)行的法律法規(guī)與社會實(shí)踐的不相適應(yīng)。具體說,《土地管理法》只是規(guī)定了土地使用權(quán)或者有償使用土地方面的相關(guān)內(nèi)容,而《城市房地產(chǎn)管理法》也僅僅確立了與招標(biāo)、拍賣等等交易方式相關(guān)的規(guī)定,與交易程序相關(guān)的法規(guī)則很少涉及。《暫行條例》雖然可作交易程序的法規(guī),但它只被限定于交易許可制度和交易方式方面,在可操作性方面仍有不足之處。至于《規(guī)定》盡管做了與交易程序相關(guān)的一些工作,但它仍然只是一種粗線條的“規(guī)定”,在法律性質(zhì)方面來說,只不過屬于一個(gè)部委規(guī)章,同嚴(yán)格的法律法規(guī)要求還相去甚遠(yuǎn)。由于這些問題的存在,在交易過程之中,使得一些競買人與少數(shù)地方官員相勾結(jié),常常進(jìn)行與國土資源相關(guān)的不法活動。比如,在交易過程中,有些競買人與少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)相互串通,共進(jìn)共退,甚至某些領(lǐng)導(dǎo)作指令易或事后交易就是最明顯的例子。這種不法的交易行為,不僅導(dǎo)致國土資源的流失,而且擾亂了正常的市場競買秩序。很清楚,現(xiàn)行法律法規(guī)的不健全,不僅為正常的市場交易工作帶來不便,而且為交易過程腐敗等不法行為提供了可乘之機(jī)。為了確保正常的市場交易秩序,為了杜絕交易過程腐敗問題的產(chǎn)生,進(jìn)一步健全和完善現(xiàn)行國土資源交易方面的法律法規(guī),同樣成了亟待解決的問題。
進(jìn)一步健全和完善與國土資源交易相關(guān)的法律法規(guī),尚須做大量深入細(xì)致的工作,它也是國家法律法規(guī)建設(shè)需要傾注的方面,但是,對于地方政府來說,與法制建設(shè)和實(shí)施相關(guān)的幾個(gè)方面的工作,必須引起高度的重視。首先,制定并完善地方易程序法規(guī),彌補(bǔ)《暫行條例》和《規(guī)定》存在的不足,同時(shí),糾正原有法規(guī)重實(shí)體輕程序的偏差,就成為地方政府法規(guī)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。其次,在現(xiàn)行法律法規(guī)制度尚不完善前提下,強(qiáng)化交易過程監(jiān)督機(jī)制,直接引入公證制度不僅非常必要,而且勢在必行。國土資源交易是全社會都普遍關(guān)注的十分敏感的問題,故在交易過程引入公證監(jiān)督意義非常重大。再次,提高拍賣、掛牌、招標(biāo)工作人員的職業(yè)門檻。市場化的國土資源交易工作,需要有品德高尚、業(yè)務(wù)熟悉的工作人員。這對國土資源交易工作的法制化建設(shè)也大有裨益。我國《拍賣法》中對工作人員的資格雖有具體要求,但到目前為止,工作人員的執(zhí)業(yè)、執(zhí)法水平仍待進(jìn)一步提高。因?yàn)?只有這樣,才能確保交易過程既降低成本和風(fēng)險(xiǎn),又提高社會公信力,確保交易過程公平、公正,并最終取信于民。最后,強(qiáng)化與國土資源交易相關(guān)的法律責(zé)任也十分關(guān)鍵。這一點(diǎn),既指與交易過程相關(guān)的工作人員,也指參與交易過程的競買人員。其中,無論任何一方,都必須以國土資源交易法規(guī)規(guī)范自己的行為,并維護(hù)交易過程正常進(jìn)行,防止交易過程中出現(xiàn)欺行霸市等等違法行為和案件的發(fā)生。倘若其中任何一方違法,那么,必須追究責(zé)任,以嚴(yán)肅法紀(jì)。
總之,在此我們所說的規(guī)范國土資源管理,調(diào)控國土資源交易,就是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),借助當(dāng)代管理學(xué)理論和方法,全面探析國土資源交易中存在的問題,深化國土資源管理制度改革,強(qiáng)化國土資源法律法規(guī)建設(shè),確保國土資源交易過程的科學(xué)性、公正性、合法性。
參考文獻(xiàn):
1.中華人民共和國土地管理法
2.招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定(國土資源部39號令)
3.中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例(國務(wù)院令第55號)
4.山西省實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》辦法
【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)一體化;土地管理; 研究
一、當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理存在的問題分析
1、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，土地開發(fā)整理后的土地質(zhì)量低,沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“占補(bǔ)平衡”。《土地管理法》在確立占補(bǔ)平衡制度時(shí),對補(bǔ)充耕地的質(zhì)量要求作出了明確規(guī)定:占補(bǔ)平衡必須由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍５?不少開發(fā)整理項(xiàng)目為了使建設(shè)項(xiàng)目占用耕地能夠得到及時(shí)的補(bǔ)充,以滿足建設(shè)項(xiàng)目占用耕地審批的需要,對補(bǔ)充耕地的質(zhì)量往往只停留在幾個(gè)簡單的數(shù)字上,項(xiàng)目質(zhì)量不符合要求,開發(fā)出的耕地質(zhì)量較差,很難形成一定的生產(chǎn)能力,甚至一邊開發(fā)整理一邊拋荒。這不僅沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“耕地占補(bǔ)平衡”,而且造成了資源的破壞和開發(fā)資金的浪費(fèi)。
2、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理過程中以犧牲長遠(yuǎn)的整體利益來換取近期的局部利益。土地開發(fā)整理投資周期長、投資金額大,一些地方急功近利,追求當(dāng)年開荒、當(dāng)年收益而不顧被開發(fā)區(qū)域的小氣候環(huán)境、土壤環(huán)境和土質(zhì)水文環(huán)境,對后備資源的開發(fā)沒有充分考慮生態(tài)環(huán)境的適應(yīng)性。這邊退耕還林,那邊毀林開荒;這里退耕種草,那里毀果園開發(fā)的怪現(xiàn)象,或者在土地整理項(xiàng)目中只重視田塊的方整,而忽視對河流、丘陵地等生態(tài)景觀的規(guī)劃,其結(jié)果是短期得益,隨著時(shí)間的推移小區(qū)域環(huán)境的惡化將逐步顯現(xiàn),致使所開發(fā)的土地再一次荒蕪。
3、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理專業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)不高。土地開發(fā)與管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它涉及諸如:農(nóng)業(yè)工程、林業(yè)工程、環(huán)境工程、機(jī)械土方工程、建筑工程、農(nóng)田水利工程、道路橋梁工程、農(nóng)業(yè)設(shè)施工程等眾多分項(xiàng)工程,具有跨行業(yè)、多學(xué)科和多技術(shù)的特點(diǎn)。
4、開發(fā)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理的投資主體較為單一。對于土地開發(fā)整理,應(yīng)當(dāng)尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。目前,政府的投資在土地開發(fā)整理工作中發(fā)揮了重要的導(dǎo)向作用,發(fā)揮了主渠道作用。政府的投資主要來源于包括新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、上地開墾費(fèi)、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展基金等等。但是,單靠政府的力量,難以包攬土地開發(fā)整理所需的資金。
二、加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理工作的對策
1、土地開發(fā)管理要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和切實(shí)增加農(nóng)民的收入為前提。土地開發(fā)整理要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展結(jié)合起來,與發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)結(jié)合起來,與增加農(nóng)民的收入結(jié)合起來,成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入的增長點(diǎn)。土地開發(fā)整理的指導(dǎo)思想、管理政策與規(guī)劃設(shè)計(jì)上,要從增加和建造高質(zhì)量耕地與農(nóng)用地出發(fā),立足干服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),服務(wù)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,服務(wù)提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量和綜合經(jīng)濟(jì)效益,只有這樣,土地開發(fā)整理才真正具有生命力。
2、土地開發(fā)規(guī)劃應(yīng)充分考慮保護(hù)生態(tài)環(huán)境。土地開發(fā)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、水利工程規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、小流域治理規(guī)劃結(jié)合起來。實(shí)行生態(tài)型土地開發(fā)整理,搞好必須的農(nóng)田基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢,使其融合于現(xiàn)有農(nóng)地與社區(qū)景觀中,構(gòu)成和諧的統(tǒng)一整體,做到既增加耕地,又不破壞環(huán)境。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、資源、環(huán)境三者有機(jī)地統(tǒng)一。
一、增強(qiáng)新形勢下嚴(yán)格土地管理的緊迫感和責(zé)任感
實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保證經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。近年來，隨著我縣經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，建設(shè)用地需求量不斷加大，保護(hù)資源與保障發(fā)展的矛盾越來越突出，如不引起高度重視，勢必影響到全縣經(jīng)濟(jì)、社會的跨越式發(fā)展。因此，必須正確處理保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與保護(hù)土地資源的關(guān)系，切實(shí)增強(qiáng)依法用地意識，強(qiáng)化節(jié)約、集約用地，采取更嚴(yán)格的土地管理措施，促進(jìn)土地管理工作在法制化、規(guī)范化軌道上有序開展。國土部門要牽頭相關(guān)部門做好土地法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定的宣傳教育工作，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會依法用地意識。
二、強(qiáng)化土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任制
各鎮(zhèn)區(qū)人民政府（管委會）是土地管理和耕地保護(hù)的法定責(zé)任主體，行政主要負(fù)責(zé)人要對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)。各鎮(zhèn)區(qū)主要負(fù)責(zé)人要認(rèn)真履行土地管理和耕地保護(hù)第一責(zé)任人的責(zé)任，堅(jiān)決禁止各類違法用地，規(guī)范行政行為，自覺執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)，確保不發(fā)生違法用地現(xiàn)象。同時(shí)，各鎮(zhèn)區(qū)人民政府（管委會），縣各委、辦、局，縣各直屬單位也是本行政區(qū)域內(nèi)防止違法建設(shè)的責(zé)任單位，行政主要負(fù)責(zé)人是防止違法用地的第一責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)人是防止違法用地的具體負(fù)責(zé)人，社區(qū)和行政村（居委會）負(fù)責(zé)人是防止違法用地的直接責(zé)任人。對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生土地違法、違規(guī)案件造成嚴(yán)重后果的，對土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的，對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報(bào)、壓案不查的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。
三、進(jìn)一步規(guī)范各類用地制度
（一）規(guī)范用地預(yù)申請制度。項(xiàng)目用地單位要主動向國土部門提出項(xiàng)目用地預(yù)申請，國土部門要根據(jù)項(xiàng)目單位的申請，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和我縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，會同相關(guān)部門進(jìn)行審核確認(rèn)，在落實(shí)新征用地先補(bǔ)后占等條件下，用地單位或由縣開發(fā)區(qū)及各鎮(zhèn)繳納預(yù)申請保證金，由國土部門組織農(nóng)用地轉(zhuǎn)征收報(bào)批手續(xù)，經(jīng)省國土資源廳批準(zhǔn)后，組織公開招標(biāo)拍賣掛牌出讓。
（二）規(guī)范征地補(bǔ)償安置制度。嚴(yán)格執(zhí)行《江蘇省國土資源廳關(guān)于實(shí)行預(yù)存征地補(bǔ)償款制度的通知》和《*市征地補(bǔ)償安置和被征地農(nóng)民基本生活保障暫行辦法》。凡是2005年5月1日以后的新征用地都要嚴(yán)格建立保障制度。各鎮(zhèn)區(qū)人民政府（管委會），縣各委、辦、局，縣各直屬單位在未辦理正式征地手續(xù)前，必須將土地補(bǔ)償費(fèi)一次性解繳到縣國土資源局補(bǔ)償費(fèi)專用賬戶，不得提前兌付征地補(bǔ)償安置費(fèi)用。各類建設(shè)項(xiàng)目征收農(nóng)民集體所有土地，國土部門征地報(bào)批前未履行告知、確認(rèn)、聽證程序的，不得批準(zhǔn)征地，以確保被征地農(nóng)民基本生活保障制度得到落實(shí)。
（三）規(guī)范農(nóng)民集中區(qū)建設(shè)。農(nóng)民集中居住區(qū)、中心村建設(shè)必須符合土地利用總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，必須嚴(yán)格履行相關(guān)審批手續(xù)，按規(guī)定程序組織實(shí)施。
（四）規(guī)范各類招商協(xié)議。各鎮(zhèn)區(qū)人民政府（管委會），縣各委、辦、局，縣各直屬單位在對外招商活動中，不得與客商簽訂用地協(xié)議，更不得簽訂土地出讓協(xié)議。嚴(yán)禁任何單位以招商為名，與鎮(zhèn)、村、組簽訂協(xié)議圈占土地，對擅自簽訂此類協(xié)議、要求辦理用地手續(xù)的，則所簽協(xié)議無效，國土部門一律不得辦理用地手續(xù)。
四、嚴(yán)格禁止各類非法用地行為
（一）嚴(yán)格禁止低價(jià)出讓國有土地。要嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營性國有土地公開出讓價(jià)格集體會審制度和工業(yè)項(xiàng)目用地公開出讓最低保護(hù)價(jià)制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違規(guī)干預(yù)和插手土地出讓和土地交易的案件，發(fā)現(xiàn)一起，要嚴(yán)肅查處一起。
（二）嚴(yán)格禁止“以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。未依法進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國家機(jī)關(guān)工作人員批準(zhǔn)“以租代征”的，按非法批地從重處理；單位和個(gè)人擅自“以租代征”的，按非法占地和擅自出租農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)從重處理。
（三）嚴(yán)格禁止以新農(nóng)村建設(shè)為名非法買賣宅基地，從事房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得擅自出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴(yán)格禁止以新農(nóng)村建設(shè)為名或以建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)和拆遷安置為名，非法出售宅基地，非法從事房地產(chǎn)開發(fā)。
（四）嚴(yán)格禁止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、城鎮(zhèn)居民購買集體土地建房。城鎮(zhèn)居民和外來人員不得購買農(nóng)村集體土地建住宅，不得購買農(nóng)民住宅和農(nóng)民拆遷安置房以及非法開發(fā)的住宅房屋。黨員干部和黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位工作人員要帶頭執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和紀(jì)律規(guī)定，不得參與、策劃、慫恿非法買賣宅基地，不得購買鄉(xiāng)鎮(zhèn)以新農(nóng)村建設(shè)為名非法開發(fā)的住宅房屋。
五、深入開展“土地執(zhí)法模范縣”創(chuàng)建活動
開展“土地執(zhí)法模范縣”創(chuàng)建活動是新時(shí)期加強(qiáng)國土資源管理的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是推進(jìn)依法行政、整頓市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要組成部分。根據(jù)省國土資源廳《關(guān)于在全省開展土地執(zhí)法模范縣市創(chuàng)建活動的通知》要求，我縣要在前幾年創(chuàng)建活動的基礎(chǔ)上，不斷提高執(zhí)法人員素質(zhì)，規(guī)范執(zhí)法監(jiān)察行為，積極預(yù)防、及時(shí)查處土地違法行為，把最嚴(yán)格的土地管理制度落實(shí)到實(shí)處。縣委、縣政府成立了由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長、縣委、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長和有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人參加的創(chuàng)建活動領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，研究創(chuàng)建計(jì)劃和步驟，制定創(chuàng)建活動標(biāo)準(zhǔn)，解決創(chuàng)建活動中重大問題。各鎮(zhèn)區(qū)、各單位都是“土地執(zhí)法模范縣市”創(chuàng)建活動的主體和參與者，要高度重視，積極支持參加創(chuàng)建活動。國土部門是創(chuàng)建活動的主體，要把創(chuàng)建活動作為強(qiáng)化土地執(zhí)法活動的重要抓手，周密部署、扎實(shí)推進(jìn)，確保創(chuàng)建活動取得明顯成效。
