時間：2023-09-13 17:13:58
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國有資產如何經營管理，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
完善國有資產授權經營管理制度是當前深化國有企業改革和國有資產管理體制的一項重要任務，我國正在著手制定《企業國有資產授權經營管理辦法》。本文作者從法律角度進行思考，澄清對國有資產授權經營的基本認識，包括國有資產授權經營的由來、相關規定、主要內容、主要作用、存在的不足之處等等。從而進一步對國有資產授權經營法律關系進行深入分析，思考如何對國有資產授權經營作出明確的定義，如何明確界定國有資產授權經營主體、客體和對象，在文章的最后部分，特別強調了在立法和實踐中需要注意區分，國有資產授權經營管理客體是企業的產權（股權），而不是經營權或企業法人財產權。本文對完善國有資產授權經營管理制度進行了有益探討。
關鍵詞：完善管理制度 國有資產 授權經營 法律思考
在《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》中，明確地提出了完善國有資產授權經營管理制度這一重要課題，并將其作為深化國有企業和國有資產管理體制改革的重大任務。03年8月14日《企業國有資產授權經營管理辦法》起草工作小組召開了企業國有資產授權經營立法專家座談會，從會上反映的情況來看，在討論中專家意見分歧比較大，[1]在國內，現階段尚缺乏足夠的經濟、法律理論支撐，因此，有必要繼續進行有益的探索。作者企圖通過本文，談談自己對這一問題的法律思考。
一、對國有資產授權經營的基本認識
（一）、國有資產授權經營管理的由來
國有資產授權經營管理是在組建企業集團的試點工作中，為了組建企業集團，形成以資產為紐帶的母子公司關系，政府國有資產管理部門將集團緊密層企業的國有資產劃撥并授權給核心企業，由集團核心企業負責經營管理并承擔保值增值責任。其目的是建立以資產為紐帶的母子公司關系。[2]1992年國家國有資產管理局、國家計委、國家體改委和國務院經貿辦聯合下發的《國家試點企業集團國有資產授權經營的實施辦法》對授權經營定義為：“國有資產授權經營是指由國有資產管理部門將企業集團中緊密層企業的國有資產統一授權給核心企業（集團公司，下同）經營和管理，建立核心企業與緊密層企業之間的產權紐帶，增強集團凝聚力，使緊密層企業成為核心企業的全資子公司或控股子公司，發揮整體優勢”。隨著產權制度改革的不斷深入以及企業集團發展的實踐，對國有資產授權經營管理的認識又有了新的發展。
（二）、國有資產授權經營管理的相關規定
早在1993年制定《公司法》時，在公司立法中，就對國有資產授權經營管理有過明確規定。《公司法》第七十二條規定：“經營管理制度健全、經營狀況較好的大型的國有獨資公司，可以由國務院授權行使資產所有者的權利。”隨著不斷完善社會主義市場經濟的需要，為了積極探索國有資產管理的有效形式，黨的十六大對國有資產管理體制改革作出了重大決策，國務院按照黨的十六大和十六屆二中全會精神，制定了《企業國有資產監督管理暫行條例》，確立了國有資產管理體制的基本框架。該條例第二十八條第一款對國有資產授權經營管理規定為：“國有資產監督管理機構可以對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營。”上述規定，是確立國有資產授權經營管理制度的基礎，同時，也為進一步完善國有資產授權經營管理制度提供了基本依據。
（三）、國有資產授權經營管理的主要內容
1、國有資產授權經營的目的是探索國有資產管理的有效形式，建立以資產為紐帶的母子企業關系，使國有資產出資人到位并履行好出資人的職責，建立科學有效的國有資產管理、監督、運營體系和機制。
2、國有資產授權經營的主體，授權方是國務院國有資產監督管理機構和地方政府國有資產監督管理機構；被授權方是所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司。
3、國有資產授權經營的核心是國有資產監督管理機構授權國有獨資企業、國有獨資公司“經營國有資產”，被授權企業在授權范圍內，的國有資產依法經營、監管，對其全資、控股或參股企業的國有資產行使所有者職能。
4、國有資產授權經營要由授權方與被授權方簽訂授權經營協議，明確授權內容，使被授權企業做到權利與責任的統一，被授權企業在享有經營國有資產權利的同時，應承擔國有資產保值增值的責任。
（四）、國有資產授權經營管理的主要作用
1、在國有資產監督管理機構與被授權企業之間，明確被授權企業的經營權利和責任，有利于維護被授權企業的法人主體地位和國有資產監督管理機構對被授權企業的出資人地位。一方面，被授權企業享有有關法律、法規規定的企業經營自，對其經營管理的企業國有資產承擔保值增值責任；另一方面，國有資產監督管理機構根據授權，依法履行出資人職責，依法對授權企業國有資產進行監督管理。
2、在被授權企業和其子企業之間，明確被授權企業對其子企業履行出資人職責，有利于母子企業層面上的出資人到位，使被授權企業的權利、義務和責任相統一，做到管資產和管人、管事相結合，從而有利于子企業國有資產的市場化運營。實行授權經營后，國有資產監督管理機構不再直接對被授權企業的子企業行使股東的資產受益、重大決策和選擇管理者的權利。
（五）國有資產授權經營管理的不足之處
1、從1992年國務院四部門聯合下發的《國家試點企業集團國有資產授權經營的實施辦法》以來，國有資產授權經營管理的社會經濟條件發生了重大的變化，隨著市場經濟體制的不斷完善，公司制度的確立，國有大中型企業在現代企業制度建設、公司和企業集團發展的實踐中，積累了大量豐富的實踐經驗，特別是黨的十六大以來，新的國有資產管理體制的確立，國有資產授權經營管理中又出現了新的些問題，從總體來說，國有資產授權經營管理制度有待進一步完善。
2、目前，由于國有資產授權經營管理的理論還不是十分成熟，因此，有必要對國有資產授權經營管理的定義，國有資產授權經營的主體，包括授權人、被授權人，國有資產授權經營的客體，包括所有者權益，股東權益，企業法人財產權、經營權，國有資產授權經營的對象、范圍等等進行深入的探討和研究，使之形成一種比較完善理論，并轉化為一種健全制度，使之有利于國有經濟布局和結構的戰略性調整，有利于深化國有企業和國有資產管理體制改革，有利于發展國有經濟，實現國有資產保值增值。
二、對國有資產授權經營的法律分析
（一）、國有資產授權經營管理的定義
經過多年的探索和實踐，可以說對國有資產授權經營有了新的認識。作者認為，可以將國有資產授權經營定義為：“國有資產授權經營是指政府及政府國有資產監督管理機構將自己以各種形式直接投資到企業的國有資產的產權授權給國有獨資企業、國有獨資公司統一持有，以確立母子企業產權關系。母企業依據產權關系成為授權范圍內企業國有資產的出資人，依法行使國有資產出資人的職能，即：資產受益、重大決策、選擇管理者等權利。統一對國有資產保值、增值負責。”
在上述定義中，產權指的是國有股權中的國家股權，不包括國有法人股權。
國有資產授權經營管理的主體包括授權人和被授權人兩個方面，授權人是指政府及政府國有資產監督管理機構，被授權人是指政府及政府國有資產監督管理機構所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司。國有資產授權經營管理的客體是企業國有資產的持股權，而不是經營權。國有資產授權經營的對象是授權國有獨資企業、國有獨資公司持股的成員企業中的國有資產，被授權的國有獨資企業、國有獨資公司依據產權關系成為授權范圍內企業國有資產的出資人，依法行使國有資產出資人的職能。
（二）、國有資產授權經營管理的主體
國有資產授權經營管理的主體，指的是國有資產授權經營的授權人和被授權人。
1、關于授權人。隨著經濟體制改革的不斷深化而有所變化。在《公司法》的規定中，授權人主要指的是國務院，該法第七十二條規定：“經營管理制度健全、經營狀況較好的大型的國有獨資公司，可以由國務院授權行使資產所有者的權利。”根據公司法的該條規定，我們可以理解為在公司制企業中，國有資產授權經營的授權人是政府，而且只能是中央一級的人民政府即國務院。
黨的十五屆四中全會決議對國有資產授權經營的授權人，在理論上又有了新的發展，確立了國家所有、分級管理的原則，對國有資產授權經營的授權人雖然仍然堅持只能是政府，但在中央和地方政府分級管理國有資產的原則指導下，國有資產授權經營的授權人范圍有所擴大，即國務院可以授權，省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府也可以授權。黨的十五屆四中全會決議指出：“積極探索國有資產管理的有效形式。要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立健全嚴格的責任制度。國務院代表國家統一行使國有資產所有權，中央和地方政府分級管理國有資產，授權大型企業、企業集團和控股公司經營國有資產。”國家經貿委在《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范》中進一步規定，“國有資產實行授權經營。國有資產規模較大、公司制改革規范、內部管理制度健全、經營狀況好的國有大型企業或企業集團公司，經政府授權，對其全資、控股、或參股企業的國有資產行使所有者職能。中央管理的企業由國務院授權，地方管理的企業由各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府授權……。”
黨的十六大對國有資產管理體制改革作出了重大決策，確立了新的國有資產管理體制的基本框架，新的國有資產管理體制體現了以下特點：一是在堅持國有資產由國家統一所有的前提下，規定由中央人民政府和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責。二是明確要求在國務院、省級、市（地）級人民政府設立專門的國有資產監督管理機構，根據同級人民政府授權，依法履行出資人職責，并按照“權利、義務和責任相統一，管資產與管人管事相結合”的原則，規定了國有資產監督管理機構的職責和義務。三是明確要求各級人民政府實行政資分開，國有資產監督管理機構不行使政府的社會公共管理職責，政府其他部門、機構不履行企業國有資產出資人職責。在新的國有資產管理體制下，國有資產授權經營的授權人，主要指的是國有資產監督管理機構。該條例第二十八條規定：“國有資產監督管理機構可以對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營。被授權的國有獨資企業、國有獨資公司對其全資、控股、參股企業中國家投資形成的國有資產依法進行經營、管理和監督。”
在新的國有資產管理體制下，現在的國有資產監督管理機構國資委，對國有資產的監督管理有相當大的局限性，目前，根據國家有關規定，國有資產監管機構的監管范圍，主要是經營性國有資產。首先，金融性資產和資源性資產，不在國資委的監管范圍之內；其次，即便是經營性國有資產（非金融類），比如煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業的資產，事實上并不歸國資委監管。企業改革重組過程中大量發生的，與金融類資產、資源類資產和部份經營性國有資產相關聯的產權流轉與重組，可以說，國有資產監督管理機構是鞭長莫及，國有資產監管機構不可能成為上述國有資產的授權人。
2、關于被授權人。主要是指國有獨資企業和國有獨資公司。
國有獨資企業是指企業全部資產歸國家所有，國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業經營管理，國有獨資企業依法取得法人資格，實行自主經營、自負盈虧、獨立核算，以國家授予其經營管理的財產承擔民事責任。國有獨資企業是按照《中華人民共和國企業法人登記管理條例》規定登記注冊的非公司制的經濟組織，不包括有限責任公司中的國有獨資公司。
國有獨資公司是指按照《公司法》規定，由國家授權的投資機構或者國家授權的部門單獨投資設立的國有獨資的有限責任公司。根據《公司法》的規定，公司法實施前已設立的國有企業，符合公司法規定設立有限責任公司條件的，單一投資主體的，可以依照公司法改組為國有獨資的有限責任公司。
國有獨資企業、國有獨資公司經國務院批準，可以作為國務院規定的投資公司、控股公司，享有公司法第十二條規定的權利；可以作為國家授權投資的機構，享有公司法第二十條規定的權利。
非國有獨資企業、國有獨資公司的大型企業、企業集團和控股公司如果要作為國有資產授權經營的主體，即被授權人，必然會引起企業其他股東的股權比例發生變化，因此，授權人在采取國有資產授權經營時，必然會受到其他條件的限制，國有資產授權經營將處于不確定狀態。
此外，各級國有資產監督管理機構監管范圍之內的以外國有獨資企業、國有獨資公司，如，煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業的國有獨資企業、國有獨資公司；政府其他部門、機構，如其他工業、交通、水利等管理的國有獨資企業、國有獨資公司；華融、長城、東方、信達4家資產管理公司通過債轉股后，也存在大量經營性國有資產。作者認為，上述國有獨資企業、國有獨資公司作為被授權的主體資格是不容忽視的。
（三）、國有資產授權經營管理的客體及對象
國有資產授權經營管理的客體應該說，是企業的產權（股權），而不是經營權或企業法人財產權，國有資產授權經營的實質是授予國有獨資企業、國有獨資公司的持股權。政府及政府國有資產監督管理機構通過授權明確國有獨資企業、國有獨資公司與非產權關系的企業間的產權關系，即確認母子企業產權關系。國有資產授權經營的對象是授權國有獨資企業、國有獨資公司持股的企業中的國有資產，而這些國有資產不僅僅指存在于國有獨資企業、國有獨資公司內的國有資產，還包括控股公司、參股公司中的國有資產。被授權的國有獨資企業、國有獨資公司在未授權之前，與授權人的全資、控股、參股公司之間沒有產權關系，這些企業的國有資產也不屬于未被授權的國有獨資企業、國有獨資公司，經政府及政府國有資產監督管理機構授權后，與集團公司之間確立為母子公司，從沒有產權關系轉變為有產權關系，從某種意義上理解，國有資產授權經營是政府及政府國有資產監督機構在組建發展企業集團中的行政行為，是一種非市場方式的產權重組方式。政府及政府國有資產監督機構通過國有資產授權經營，從法律的角度，對產權的劃撥予以確認，從而形成母子公司之間的產權連接紐帶關系。目前，各級政府的國有資產監督管理機構對所管理的企業之間進行的重組主要采用的是這種方式。
國有資產監督管理機構通過對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營，明確被授權的國有獨資企業、國有獨資公司行使出資人權利，從而實現子公司層面上的出資人到位，被授權的國有獨資企業、國有獨資公司有權在授權范圍內對其全資、控股、參股企業中國家投資形成的國有資產依法進行經營、管理和監督。
關鍵詞：交通 國有資產 保值增值
隨著我國各項改革特別是財政體制改革、經濟體制改革的不斷深入，交通國有企業所占有、使用國有資產的規模也不斷膨脹。如何加強交通國有資產管理，防止交通國有資產流失，提高交通國有資產運營效益，確保交通國有資產保值增值，也成為擺在我們面前的一項重要、復雜而艱巨的任務。
1、交通國有資產管理現狀
交通國有資產包括兩塊主要內容，一是交通行政事業單位國有資產管理，二是交通國有企業資產管理。
交通行政事業單位的國有資產管理，主要包括日常的資金管理和固定資產管理，固定資產管理方面，除日常必須的辦公設施和設備管理以外，還包括閑置的辦公用房管理，這些主要通過交通資產管理公司，集中統一對外公開招租，收入納入財政預算。日常維護由資產公司統一操作，經費由資產公司承擔。截止2012年12月31日，我局共對161處資產對外進行了公開招租，年租金收入620萬元，全部繳入財政專戶。
交通國有企業資產管理，主要包括各企業的日常經營管理和重大投資、重大固定資產購置和報廢處置以及企業閑置資產和設備的盤活等內容。目前我局共有國有或國有資本占控股地位的各類企業20個，分為三類，第一類是管理性公司，主要包括交通資產管理公司；第二類是為交通建設服務的企業，主要包括交通建設集團，路通監理公司、路通設計院、質量檢測中心以及公路和航道養護公司；第三類是交通運輸服務企業，主要包括公路客運公司，通聯出租公司，交通職校駕校，宏達汽車性能檢測中心等。截止2012年末，交通國有企業資產總額達10.7億元，負債總額7.2億元，凈資產3.5億元。
多年來，我局在交通國有資產管理中緊緊圍繞“確保國有資產保值增值”這一主線，不斷健全管理制度，努力提升管理水平，在交通國有資產經營管理中探索出一條可持續發展的路子。目前，交通國有資產效用明顯，各資產經營主體呈良性發展態勢。
1.1、服務功能發揮明顯
我局下屬的20家企業，共有職工3000多名，2011和2012年合計對上貢獻近8千萬元，其中上繳流轉稅4千多萬元，企業所得稅3千多萬元。這些企業分別承擔著全市公路、航道施工和養護、旅客運輸、車輛技術服務、交通技術人才培養等相關職能，所有企業基本上都是為大交通建設和發展所配套服務的，企業在注重經濟效益的同時，更注重各項服務職能的發揮。我市交通現代化建設所取得的成就離不開這些企業作用的發揮。
1.2、盈利能力普遍較強
2012年20家企業經營收入達8億元，凈利潤4千多萬元。除公路賓館等少數企業經營虧損外，絕大部份企業經營管理狀況良好，自主發展能力較強。如公路客運有限公司主動適應日趨激烈的行業競爭，加大資源整合力度，積極開拓新的客運線路，優化內部經營管理模式，健全內部考核激勵機制，全年實現盈利近2千萬元。又如交通駕校，通過狠抓內部管理，樹立品牌形象，不斷擴大市場占有份額，全年盈利達700多萬元。
1.3、資產管理規范有效
近年來，交通國有資產實現了保值增值，2012年末與2006年末相比，凈資產增加了52120萬元，年平均增長25%。成立了專門的資產管理機構，制訂和完善了5項管理制度和規定。幾年來，沒有發生一起資產流失或不按規定出租和處置事件。
2、交通國有資產管理的經驗做法
近年來，我局始終把交通國有資產管理作為全系統重要的工作內容來抓，在組織管理、制度建設、日常管理、監督考核上積極探索，不斷創新，開創了一條適合交通實際的資產管理新路子。
2.1、不斷健全資產管理制度
多年來，我局根據《企業國有資產監督管理暫行條例》、《行政單位國有資產管理暫行辦法》及其他相關規定，切實加強資產管理的制度建設，先后出臺了《宜興市交通國有資產管理規定》、《宜興市交通系統采購管理規定》、《宜興市交通系統國有資產出租暫行辦法》、《宜興市交通國有資產出租操作辦法》和《企業經營管理責任考核辦法》等一系列的管理規定，基本構建起了健全的國有資產投資、處置、監管、考核規范，實現了國有資產管理的制度化。
2.2、不斷強化資產管理責任
我局從構建“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度出發，努力構建管理體系，明晰主體責任。一是理順了投資主體。以宜興市交通資產管理有限公司和交通產業投資管理有限公司為主體，全系統所有經營性資產全部劃歸其所有，改變了以往投資主體散而多的局面，由交通資產管理公司全面承擔投資主體責任，履行投資主體監管職責。截止2012年底，交通資產公司投資企業20家，總投資額21.9億元。二是理清了資產管理責任。初步構建起了由局資產管理委員會、交通資產管理公司、各經營主體組成的三級管理體系。為加強資產管理，局成立了專門的資產管理委員會，全面負責局屬單位重大設備購置和經營性資產的購置、招租和處置的審核審批和實施過程的監督。資產公司具體組織實施重大設施設備的采購、招租和處置。各單位具體負責管理、使用和維護各種設施設備，并做好各類資產類收入的處置工作。三是強化主體管理責任。由市財政和審計部門對交通整個資產管理進行監督，局資產管理委員會對資產公司的資產管理實施監督，局財務審計和監察相關責任科室，牽頭對各單位相關資產管理每年進行檢查和考核，局專門制定了經營責任考核辦法，進一步強化國有資產的管理責任。
2.3、不斷規范資產運作流程
一是規范采購行為。我局專門制定了《宜興市交通系統采購管理規定》。對50萬元以下物資采購和工程招標，根據“依法采購、公開公正、競爭擇優、規范有序、廉潔高效”的原則統一組織實施公開招標，今年以來，共組織實施公開采購招標10起，節約資金25萬元。二是從最大限度地提高資產效用角度出發，對非主流資產和部分閑置資產實施公開招租和經營權競拍。今年以來共組織公開招租26起，組織競拍1次，全系統對外招租閑置用房計56041.47。候車亭廣告位對外招租共85只，其中城區候車亭51只，農村候車亭（宜金線、川善線）34只。取得租金收入130萬元，使每一份資產都能取得實實在在的收益。
3、交通國有資產管理下階段工作打算
交通國有資產管理是項系統而又復雜的工作。下階段，我局將立足長效管理，從健全資產管理常態化工作機制出發，著重抓好兩方面的工作。
3.1、進一步明確資產管理責任，全面構建資產管理規范
一是全面落實《宜興市交通國有資產管理規定》、《宜興市交通局國有資產監督管理辦法》和《宜興市交通行政事業單位國有資產管理意見》，強化交通資產管理有限公司在國有資產管理中的主體地位和責任；二是進一步完善《宜興市交通運輸局采購管理規定》和《宜興市交通系統國有資產出租管理暫行辦法》，細化具體的操作辦法；三是健全管理規定，要擬定“交通國有資產投資管理辦法”、“交通國有資產處置辦法”。通過不斷完善各項規章制度，來規范交通國有資產的管理行為。
3.2、努力構建國有資產監管常態化的工作機制
一是建立國有資產投資審核機制。明確投資企業、交通資產管理有限公司、局資產管理委員會在資產投資中的責任，建立資產投資審批審核流程；二是建立國有資產財務監督審計機制。建立財務報表報送制度和定期審計制度。由交通資產管理有限公司對國有企業每年組織一次財務審計；三是建立資產審核制度。由交通資產管理有限公司每年對局屬行政事業單位、國有企業的資產進行一次盤點，對資產使用、出租情況進行一次綜合檢查；四是建立經營性資產出租、合作報備制度。涉及經營性資產出租或對外合作的，由相關企業向交通資產管理有限公司報備出租合約或合作協議，由交通資產管理有限公司對合約或協議履行情況進行督查審核；五是建立資產經營業績績效考核。把國有資產保值增值率、凈資產收益率、利潤和折舊與總資產的比率、成本費用利潤率等指標納入企業的年度考核，由交通資產管理有限公司每年對企業經營情況進行考核。
關鍵詞:國有資產;信托當事人;信托財產
國有資產信托管理作為國有資產管理的一種方式，在我國仍然處于探索當中，實踐中涉及的有關問題需要深入探討。國有資產信托管理是國有資產管理的一種方式，在我國相關的法律制度還不夠健全的情況下，充分肯定國有資產信托管理的積極作用，處理好有關信托當事人之間的關系，準確認定信托財產的權利歸屬問題，可以促進國有資產信托管理活動的健康發展。
一、國有資產信托管理的必要性和可行性
國有資產信托經營的獨特方式，形成了國有資產信托管理的特殊意義，具有其他國有資產經營方式所不具備的優點。
第一，國有資產信托管理，可以真正實現國有資產的所有者與經營者相分離。對于國有資產的經營管理一直探索走所有者與經營者相分離的道路，以提高國有資產的管理水平，更好地實現國有資產的保值與增值。但是，如何才能更好地做到使國有資產的所有者與經營者真正相分離，卻是人們一直在探索的問題。實行國有資產信托管理，國有資產的所有者作為委托人，將國有資產交給受托人管理，受托人則作為獨立的市場主體依據信托合同從事國有資產的管理活動，這樣可以實現國有資產的所有者與經營管理者相分離。
第二，國有資產信托管理，可以增強國有經濟活力、控制力、影響力。國有資產的信托管理，受托人依法具有獨立的法律地位和從事經濟活動的主體資格，受托人可以依據信托合同獨立從事對國有資產的管理活動，防止了委托人對受托人的不當干預，這就調動了受托人的積極性，這樣受托人就可以在市場經濟活動中充分運用國有資產，發揮國有資產的經濟效力，這就可以增強國有經濟的活力和影響力。
國有資產信托的法律依據及其可行性。我國現在雖然沒有制定有關國有資產信托管理的具體制度，但可以適用于國有資產信托管理的基本法律《信托法》卻已經存在，可以作為當前從事國有資產信托管理的基本依據。制定于2001年的我國《信托法》第2條明確規定:“本法所稱信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受托人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。”這條規定，是我們理解和處理國有資產信托的基本法律依據。根據這一規定，國有資產信托管理就是指國有資產的委托人依據信托合同將國有資產委托給受托人，由受托人按照委托人的委托為受托人的利益而以受托人的名義進行管理或者處分該國有資產的行為。由此可見，國有資產的信托管理作為國有資產的一種管理方式，不同于國有資產的租賃經營、承包經營等常見的經營方式，更不同于同樣具有委托含義的委托經營方式。
二、國有資產信托中的當事人認定問題
國有資產信托中的當事人主要有委托人、受托人和受益人。由于國有資產信托管理中的具體情況比較復雜，涉及到很多主體與部門，在如何認定國有資產信托管理的委托人與受益人的問題上，存在著混亂的現象，這就要求我們根據具體情況認真區別對待。
國有資產信托中的委托人的認定問題。信托財產的委托人，一般情況下應當是財產的所有人。我國《信托法》第19條對信托中的委托人作了原則規定:“委托人應當是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。”由于國有資產信托的特殊性，這一原則規定應用到國有資產信托中時，還需要認真對待。對于如何認定國有資產委托人這樣看似簡單的問題，卻存在著一定的混亂。人們習慣地認為，國有財產的所有人是國家或者全體人民。但在法律上，這樣的認識缺乏現實性和可操作性。
目前，在我國的國有資產管理體制下，從法律角度上看，具有操作意義的是政府各級國有資產管理委員會。但是，政府各級國有資產管理委員會并不是國有資產的所有者，各級政府作為國有資產信托的委托人，在實際操作中不具有實際意義。各級政府國有資產管理委員會是專門負責國有資產管理的政府職能部門，可以作為國有資產信托的委托人，具有實際操作意義。在國有資產信托的委托人認定上，還需要注意的問題是，國有企業、國有控股公司、國有持股公司是否可以作為國有資產信托的委托人。國有企業和國有投資公司，是國有資產的實際持有人，不是國有資產的所有人，也不是國有資產的所有者代表，不能作為國有資產信托的委托人。但是，在特殊情況下，國有企業與國有投資公司可以根據國有資產管理委員會的授權行使部分國有資產委托人的職權。
國有資產信托中的受益人的認定問題。在信托當事人中，存在著信托受益人。根據《信托法》的規定，受益人是在信托中享有信托受益權的人。受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他組織。委托人可以是受益人，也可以是同一信托的唯一受益人。受托人可以是受益人，但不得是同一信托的唯一受益人。在一般的信托中，受益人可以是委托人以外的其他人。但是，在國有資產信托中，受益人具有特殊性。其一，國有資產信托中受益人的范圍問題。在一般的信托中，受益人的范圍是沒有限制的，受益人可以包括委托人、受托人以及其他人，也可以不包括委托人。在國有資產信托中，受益人一定要包括委托人，即國有資產的代表人一定要是受益人或者受益人之一。只有這樣，才能充分保障國家利益，保證國有資產的保值、增值及不被侵犯。其二，國有資產信托中受益人的權益問題。在一般的信托中，受益人的權益包括:信托利益分配權、信托財產管理的監督權、對不當信托事務的撤消請求權、損害賠償請求權、解任受托人請求權。此外，一般受益人還有權放棄信托受益權，可以依法轉讓信托受益權。在國有財產的信托中，其特殊性在于，作為信托受益人的國有財產的代表人，不得放棄信托受益權，必須認真行使和履行國有資產受益的權利與職責。
在認定國有資產信托委托人與受益人的同時，也要注意處理好委托人與受托人之間的關系。應當強調的是，在國有資產信托管理活動中，委托人與受托人之間的關系，是建立在平等基礎之上的，應當遵循“自愿、公平和誠實信用原則”(《信托法》第5條規定)。這是處理國有資產委托人與受托人之間關系的基礎。正是基于這樣的公平、平等關系，才使得國有資產的信托管理不同于以往其他任何國有資產的管理方式。國有資產的受托人，享有信托財產管理權、信托事務處理權、信托報酬權、信托受益權。國有資產的委托人，享有信托財產收益權、信托財產管理的監督權、對不當信托事務的撤消請求權、損害賠償請求權、解任受托人請求權。在這些基本的關系之外，最重要的問題是，信托財產的安全問題。信托財產的安全問題，往往被忽視。由于在國有資產進入信托領域后，就面臨著各種各樣的風險，有來自市場的經營風險，也有來自信托當事人的信用風險。各種風險的存在，必然使信托中的國有資產面臨著安全問題。這就要求國有資產的信托委托人切實履行職責，受托人做到誠信盡職，各級國有資產監督管理部門加強對國有信托財產的監督管理。
三、信托財產的權屬與管理問題
信托財產的權屬問題，涉及到信托財產的權利是什么性質的權利問題以及權利的歸屬問題，是國有資產信托管理中需要認定與解決的重要問題。這個問題不僅關系到信托當事人的利益，也關系到國有資產安全，需要我們認真研究對待。在國有資產信托管理中，信托財產是信托活動的基礎，也是信托權利義務集中指向的對象。信托財產在信托關系成立的前后，其權屬關系是不同的，明確信托財產的權屬直接關系到信托當事人的權益。
關于信托財產的權利性質問題，在認識上始終存在著不同的看法，分歧很大，主要存在著信托財產是所有權與非所有權的不同認識。人們一般認為信托財產的權利性質是所有權，即信托人在信托期間對信托財產享有所有權。將信托財產的權利性質定位于所有權，就可以把國有資產的信托管理方式與承包經營等其他財產管理方式區分開。的確，國有資產信托與其他國有資產管理方式的最明顯的不同，正是受托人對管理的財產權利上的不同。但是，如果把信托財產的性質理解為一般意義上的所有權，與其他所有權沒有什么區別的話，其結果必然是，國有資產在信托期間屬于受托人所有，受托人可以獨立處理信托財產，信托財產脫離了原來的所有人。這樣信托財產由受托人獨立處理，不受委托人的制約與監督，必然不利于委托人，必然會出現損害委托人利益的情況，必然會造成國有資產的流失、被侵吞。這樣的結果顯然不符合委托人的初衷，不應當是國有資產信托的結果。
實際上，信托財產的權利性質又不完全等同于所有權，信托人行使信托財產權是受到限制的。所以，認為信托財產的性質是所有權的理論觀點，在實踐上不能夠被委托人所接受。信托財產的權利性質，不應當是一般意義上的所有權，不應當是絕對的所有權，而應當是受到約束的有限制的具有所有權內容的財產權，只應當是形式意義上的所有權。信托財產的這種權利，在權利存在的期間、權利的范圍、行使的方式等具體內容上，都受到信托合同的約束，都不同于一般意義上的所有權。這樣，信托財產權就區別于承包經營權等，也區別于所有權。因此， 信托財產的權利性質是非典型的財產所有權，可以理解為是形式所有權，或者是名義所有權。
關于信托財產權的權屬問題，即信托財產歸誰所有的問題，很多人認為，信托財產在信托關系成立后，財產的所有權由委托人轉移到受托人，受托人享有信托財產的所有權。如此認為，則信托財產的所有權在信托關系成立后發生了變化。這樣的看法，對于國有資產，似乎難以接受，因為國有資產將會因信托關系的成立而流失，這與我們一直堅持的國有資產保值增值的目標相背。從我國《信托法》的規定上看，法律并沒有規定信托財產的所有權因信托法律關系的成立而發生轉移。《信托法》第2條關于信托財產的規定是，信托人“將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為”。可見，我國《信托法》只明確規定了在信托法律關系成立后，轉移信托財產的占有，并且信托財產權的行使也由委托人轉移到受托人。
在信托法律期限屆滿或者信托法律關系終止的情況下，信托財產重新由委托人占有并由委托人直接行使財產權。受托人在信托法律關系存續期間，行使的財產權實質上包括財產的所有權。這樣，從表面上看，信托財產的所有權屬于受托人，可以認為，受托人在形式上是信托財產的所有人。但是，受托人所行使的信托財產的權利是有條件的，是受到信托合同約束的，也是受到委托人監督的。所以，受托人所享有或行使的信托財產權，不同于具有絕對性的財產所有權，是非絕對的。因此，受托人對信托財產的權利，不是絕對的傳統意義上的所有權。
在信托財產的管理問題上，受托人在信托期間獨立行使信托財產的管理權。根據我國《信托法》的規定，在國有資產信托管理中，信托財產的財產權，包括財產的所有權，在信托期間，由受托人獨立行使。信托人不得干涉受托人對信托財產的管理與處分，但受托人有權依據信托合同監督受托人的活動。這一點，不同于國有企業的經營管理權及其他形式的國有資產管理權。至于信托期間信托財產所有權是否發生轉移，《信托法》沒有明確規定。這個問題，無論在認識上有什么不同的看法，都不影響實際上的信托活動，不影響受托人對受托財產的管理。
與信托財產管理相關聯的問題是，信托財產的風險與收益問題。在國有資產信托期間，發生的與信托財產有關的風險與收益應當如何處理，處理這個問題的基本原則是:受托人管理信托財產形成的債權債務，以信托財產來認定，即管理信托財產形成的債權屬于信托財產的范圍，其最終屬于委托人，管理信托財產形成的債務以特定的信托財產承擔風險責任。這種處理信托財產的風險與收益問題的原則，是建立在信托財產獨立基礎上的。信托財產獨立是我國《信托法》確定的重要制度。信托財產獨立，一方面表現為，信托財產獨立于委托人的其他財產，與委托人的其他財產相區別。另一方面，信托財產獨立于受托人的財產，與受托人的其他財產相區別。這樣，信托財產獨立制度，就可以把信托財產管理中的相關問題界定清楚，實際上，就是確定了信托管理人在信托期間以信托財產為基礎獨立享有權利承擔義務的基本制度，這樣的制度與法人獨立承擔有限責任的制度是相似的，也可以說是法人有限責任制度在信托關系上的體現。
參考文獻
二十世紀九十年代年代以來，中國國有企業改革最重大的舉措是實施公司制改造。然而時至今日，當我們回顧國有企業公司制改革的歷程，卻發現結果是令人失望的：國有企業并沒因為改組為公司而轉換其經營機制，其管理和效益并未象預想的那樣得到改進，同時，原有的政企關系也并未由于企業的公司制改革而發生根本性的改變。一句話：公司制改造沒有使國有資本經營從根本上改變“無人負責”的狀況。原因何在？
筆者認為，作為一種微觀企業形態或是一種法律制度，公司制僅僅是現代市場經濟條件下資本的所有者運用其財產的工具，它既不會改變社會制度，也不會根本改變其所運作的財產的歸屬。但是，考察這一制度產生的背景及其完善的過程，我們會發現，公司制作用的正常發揮，在很大程度上要依賴于其所生存的經濟體制環境。正是基于這一點，筆者認為，造成我國公司制目前尷尬狀況的原因不能僅從公司制本身去尋找，對這一問題的分析和認識應當放在公司制賴以生存的我國改革現實的大背景之下進行。因此筆者的結論是：目前國有企業公司制改造中的問題首先是由于公司制的運行缺乏相應的體制環境，其次才是公司法律制度自身的不完善。僅就公司制生存的體制環境及相關的法律問題，筆者認為尚有以下關鍵問題值得探討：
一、國有資產管理體制改革與國有股權主體問題，
第一，盡管我們在不同場合，甚至在公司法中再三強調公司中國有資產的所有權屬于國家，但是，既然用公司的形式對國有企業進行改造，就意味著國家對企業資產的所有權只能以股權的方式實現；第二，以股權的方式對企業行使權利，就必須建立相應的國有股權行使機制；第三，對于在公司中持大股的國家股份而言，其股份保值增殖的基本前提是，國家股東能象私人股東那樣真正關心其資產的運營；第四，為了使國家股東真正對國有資產的保值增值負責，就必須建立適合公司制運行國有資產運營機制，這個機制的核心就是：國有股權主體（包括機構和個人）在享有對國有資產進行投資經營權的同時，承擔對國有資產保值增殖的義務，不履行義務，導致國有資產損失的，應當承擔相應的法律責任，包括賠償、行政處分，構成經濟犯罪的，應當被追究相應的刑事責任。
上述幾點決定了，建立國有股權行使機制應當解決的問題至少包括：⒈哪些機構可以通過授權成為國有股權主體？⒉具備哪些條件、通過什么程序可以被授權或將取消授權？⒊股權主體與授權主體之間關系如何？與其所投資的公司的關系如何？⒋股權主體享有何種法律地位？與其國有資產保值增值的經營宗旨相適應，其經營管理權有哪些內容？⒌當國有股份由于股權主體的行為遭受損失時，應當由誰承擔責任？
上述問題所涉及的內容在法律形式上表現為國有資產法的制定，和出臺，但制定國有資產法的前提是對現有的國有資產管理體制和國有企業管理體制的徹底改革。也就是說，對于由國有企業改造而來的公司，國家不但必須徹底放棄由上級主管部門以行政方式管理它們的傳統做法，而且還要確定一個具體的股權主體體系，由其代表國家行使股權。實際上，這一工作在上個世紀八十年代末九十年代初已經開始進行。如設立國家各級國有資產管理部門作為國有資產投資經營的授權主體，對一些大的企業集團進行授權經營的試點等。但是，由于政府機構體制改革進展緩慢，沒有解決政府在國有資產管理中的職能定位問題，尤其是遲遲沒有解決被授權主體與授權主體之間關系、授權條件、程序、被授權的股權主體對國有資產保值增殖應當承擔的具體責任等關鍵性的問題，因此改革沒有取得實質進展。對大多數公司而言，原來的上級主管部門或變相的上級主管部門仍然存在，這就產生了企業形式與企業管理體制的矛盾，結果不僅使企業公司制改革“換湯不換藥”，而且由于國有資產管理部門不能控制公司，改制后的公司效益仍然低下，國有資產大量流失，中央又建立企業工委，并取消國家國有資產管理部門（將其并為財政部下屬的司），同時，派輯查特派員監督企業。上述做法，特別是取消國家國有資產管理部門實際上使已經開始的國有資產管理體制改革又退回到原有的體制上。
事實表明，國有企業的公司制改革必然自下而上地要求對國家對企業的控制體系做出實質性變革。這要求改革的研究者、決策者在觀念上有一個根本的改變：政府機構及政府對國有資產的管理體制改革不能只停留在簡單設立一個機構或將機構改換名稱的形式主義階段；提高企業效益是實實在在的東西，來不得半點的虛假，否則，政府國有資產管理改革的形式主義必然帶來國有企業公司制改革的“換湯不換藥”。同時應當指出，如果要采用公司制經營國有企業，政府體制改革就不能走回頭路，否則，已經改革的公司要么會出現嚴重的內部人控制，要么會走回國家直接控制的老路上去。而無論哪種情況，最終都將斷送改革的前程。
二、國有股權主體中高級管理人員的激勵和約束機制
以公司的形式經營國有企業，就意味著國家對國有資產的經營管理方式由直接轉變為間接，這不僅會產生“人問題”，而且由于資產的國有性，人問題會更加復雜：一方面是由股東到公司、由公司董事會到公司經理；另一方面是由全體公民到政府、由國有資產管理和運營部門到基層企業，直至這些機構和企業的高級管理人員。因此必須及時建立對國有股權主體及其所投資的公司的高級管理人員的激勵和約束機制，解決國有資產經營管理無人負責以及由此產生的管理層對國有資產的侵害問題。其內容涉及：⒈建立國有資本經營者的選擇機制。將市場競爭機制引入國有資產運營機構（國有控股公司）高級經營管理人員的委任、選派、活動的全過程；⒉建立國有資本經營者的激勵機制、按照權、義、責一致的原則，在權利和責任到位的前提下，對其實行年薪制；⒊建立的加強對人的監督機制。包括建立經營業績評價體系，及考核和監督制度、實行瀆職追究制度。
由于涉及到對現有的國家人事制度改革，上述問題在近年的改革中，遲遲沒有進展。一方面，改革者天天高喊要培育企業家階層，但卻不肯承認在市場經濟條件下，企業家勞動的價值；另一方面，改革者對企業家應當承擔的職業風險（經營失敗應當承擔的責任）沒有清楚的認識，至今仍然對企業經營者套用計劃經濟體制下的工資制度和人事任免制度，不愿將競爭機制真正引入到國有公司高級管理人員的聘任之中。以至當公司盈利時，“歲”現象不斷出現；當國有資產流失時，又無法追究經營者的責任，其結果必然造成國有資產的流失和公司效益的低下，國有企業公司制改革中“窮廟富方丈”現象也就不足為奇了。可見，公司運轉機制和現行人事制度的矛盾，是制約國有企業改革的另一個瓶頸。
楊世忠教授，現任首都經濟貿易大學副校長，兼任中國會計學會理事、學術委員，北京會計學會副會長，北京總會計師協會副會長，《財會學習》專家委員會委員。
楊教授1957年5月出生于云南思茅，1978年考入河北地質學院就讀地質經濟管理專業，畢業后留校任教，1985年人北京經濟學院(現首都經濟貿易大學)財政會計系攻讀碩士研究生，1988年碩士畢業并留校任教至今，歷任北京經濟學院會計系副主任、首都經濟貿易大學會計學院院長、校黨委副書記等職，2007年獲華中科技大學管理學博士。
楊教授是國內知名會計專家，其研究注重從實際出發，他對國有資產管理、企業成本管理、會計信息質量等方面進行過深入研究，基于實際調查的研究成果對相關監管部門與企業的管理經營活動具有借鑒指導意義。
如何有效管理國有資產是一個世界性的問題，在我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉換的進程中，國有資產管理體制的改革更是其中的重要課題之一。上世紀90年化楊教授對國有資產管理體制改革、管理理論與方法都進行了深入思索，其研究成果集中反映在1998年出版的專著《市場經濟與國有資產管理》中，楊教授認為我國應在立法監督、行政管理、產權經營和企業管理四個層面上構建社會主義市場經濟體制下的國有資產管理體制目標模式。他在著作中系統闡釋了經營性、事業性、行政性與資源性國有資產的管理，指出經營性國有資產管理體制是社會主義國家經濟管理體制的核心內容，政府專設的國有資產管理部門行使經營性國有資產的終極所有權，國有資產經營公司、投資公司或控股公司行使法人所有權，基層企業行使資產經營權的國有資產管理體制目標模式的設想。楊教授的觀點受到業界的重視與好評，為推進我國國有資產管理改革發揮了積極的指導作用。
在現代經濟環境中，成本管理會計的運用是企業經營管理者進行有效管理的重要手段。我國自上世紀70年代末引進管理會計理論后，在企業實踐中的運用與經濟的發展和管理的需要還存在著相當大的差距。結合我國企業的實際經營管理狀況，完善與發展管理會計理論體系顯得必要與迫切。楊教授多年以來一直結合企業管理實踐研究成本管理會計的理論和方法。他先后出版過《現代企業成本核算模式》、《企業責任會計》、《管理會計基礎》、《管理咨詢》等多部頗具影響的專著與教材，發表過“責權利關系定量分析初探”、“短期經營決策方案的敏感性分析”、“高新技術企業成本管理特點分析”、“華為公司‘知識資本化’的會計思考”、“邯鋼經驗與豐田模式――中日工業企業目標成本管理特點比較”、“世紀回眸：對泰羅管理思想的再認識”、“推行預算管理，把握企業未來”等專業論文，促進了我國成本管理會計的發展。
近年來，會計信息質量成為社會普遍關注的熱點問題。楊教授從建立和完善我國社會主義市場經濟基石的角度，對會計信息質量問題進行了深入研究。出版的專著有《企業會計信息質量及其評鑒模式研究》、《企業會計信息質量特征》，發表了“誠信理財，創造企業財務品牌”、“對建立我國會計信息質量特征體系的認識”、“企業會計信息供需博弈關系分析”、“企業會計信息質量評鑒商業化模式的利與弊”等系列論文。
楊教授學術研究最大特點是能夠做到理論與實際相結合。他常常說，沒有管理實踐學不好管理，沒有管理理論做不好管理；要把學生培養成為復合型人才，教師首先要成為復合型人才。他自己正是這么做的：既研究管理理論，又從事管理實踐。作為成本管理會計專業教師，他常常深入企業進行調查研究，把培養學生與管理咨詢有機地結合起來，作為學科帶頭人和行政負責人，他以培養人才為中心，注重師資隊伍建設和管理團隊建設，促進教學改革，推進學科發展，積極開展全方位的對外合作辦學與社會服務，受到海內外合作者和政府部門、專業團體的好評。現在，他仍然在會計教學領域里辛勤耕耘，與此同時還分管著學校的后勤工作，在他看來，學校后勤系統不僅僅要發揮好為師生員工提供吃住行醫等服務功能，而且還要發揮出“服務育人、管理育人、環境育人”的功能，從而使學校為社會培養出更多的高質量人才。
關鍵詞：國有資產 公益訴訟制度 初步研究
一、我國國有資產概述及現狀
在我國，隨著市場經濟的快速發展，與社會公共利益密切相關的經濟法糾紛日趨復雜。一些不法分子，鉆我國市場經濟法制建設不健全的空子，大肆掠奪國有資產。據世界銀行的一份報告估計，我國公共部門(含國有企業) 的資產流失約占GDP的8-12%。不僅如此，據報載，我國國有企業的呆賬、死賬及銀行不良資產損失至少在12000億元以上， 每年公款吃喝的費用高達1000億元，每年偷漏稅損失1100億元以上。以上令人觸目驚心的數據足以表明，國有資產的全方位多渠道流失已經是一個不爭的事實,而且全社會越來越關注國有資產的流失及其解決。但是正如“公地悲劇”結果一樣，公地表面上屬于所有的牧羊人，實質卻是利益受到了損害而無人管理。
二、解決國有資產流失的新思路——公益訴訟制度
公益訴訟起源于古羅馬時代，并有各種各樣不同的稱呼，“或又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟以及公眾訴訟等”， 學者對它的理解也有差異。從公益訴訟的這種特別訴訟方式我們可以看出，首先這種訴訟方式是保護國有資產的有效資源配置方式。其次公益訴訟即以實現訴訟的規模經濟。再次，從憲法的理念上來看，公益訴訟體現了憲法的兩個基本理念，一個是人民主權，另一個是法治原則。2賦予公民國有資產公訴權，可以把憲法賦予人民的這一權利落到實處，更能體現人民當家作主的基本精神。最后，立公益訴訟程序，使任何人都可以對侵犯國有資產的行為直接行使起訴權，這樣使我國龐大并且分布廣泛的國有資產不必只單純依靠個別部門的保護，保護會更加全面具體。
三、國有資產公益訴訟可行性分析及制度建構
我們有必要探尋國有資產公益訴訟的現實依據和理論依據，予以分析和論證在我國建立國有資產公益訴訟制度的可行性，以及如何構建國有資產公益訴訟制度。
（一）現實依據—–—股東派生訴訟制度
股東派生訴訟(shareholdersd erivatives uit)，又稱為股東代位訴訟，是指當公司怠于通過訴訟追究侵害公司利益的不法或不當行為人責任時，具有法定資格的股東為了公司的利益而以法定程序代公司提起訴訟，所獲賠償歸于公司的一種訴訟形態。股東派生訴訟制度，雖然只限定在公司這個方面。但是，大家不應忽略這個事實，某種角度上說全體公民就是國有資產的股東！所以在原告的范圍和訴之利益的范圍上，股東代表訴訟和公益訴訟制度應該是重合的。它是我國公益訴訟發展的一個樣板，隨著社會的發展，將會從公司這一方面，不斷地擴展到各個公益領域。從而，在國有資產流失案件中運用公益訴訟制度來予以解決是有這個現實依據的。
（二） 理論依據
《憲法》是國家的根本大法，是設定一切權力的基礎。依法治國最根本的就是依憲治國，就是要保障《憲法》所規定公民基本權利的實現。要提起國有資產公益訴訟必須要有憲法上的依據。建立公益訴訟制度，有利于保障《憲法》所規定的人民各項基本權利的實現，有利于從“官治”走向“民治”，有利于人民掌握國家主權。
（三） 制度構建
1、國有資產流失公益訴訟原告的范圍
放寬原告資格以順應形勢發展需要。從充分保障訴權這一基本人權的角度，比較理想的模式是三元模式，即將公益訴訟的原告資格廣泛地賦予特定國家機關、社會團體和公民這三類主體。
2、國有資產流失公益訴訟的范圍
單獨提起訴訟，即檢察院作為原告提起國有資產流失公益訴訟。這是最常見的公益訴訟方式。對企業產權變更，改制重組過程中，管理過程中，經營管理者在實行承包、租賃時，企業投資決策中的國有資產流失，檢察院均可以對造成國有資產流失的行為主體提出訴訟。
社會團體和公民提出國有資產流失公益訴訟的訴訟范圍，對企業產權變更，改制重組過程中，管理過程中，經營管理者在實行承包、租賃時，企業投資決策中的國有資產流失，公民均可以對造成國有資產流失的行為主體提出訴訟。3
參考文獻：
1 顏運秋:《公益訴訟理念研究》,中國檢查出版社,2002年第一版,52頁.
1海委對外經營性投資管理現狀
多年來，海委對委屬事業單位對外投資事項實行審批制度，嚴格按照財政部《事業單位國有資產管理暫行辦法》和水利部《中央級水利單位國有資產管理暫行辦法》的有關規定，由委財務處統一管理，嚴格按照國有資產對外投資管理的權限履行報批手續。委審計處通過對企業主要負責人經濟責任審計等方式履行對國有經營性資產的監管職責。近年來，海委深入推進事企改革，積極理順事企關系。實施了華水、中水和龍網公司3大企業與原事業單位的分離，經過企業的整合重組，初步建立了公司制的法人治理結構。委機關另外9家投資規模較小的經營實體，日常的經營管理主要由相關事業單位承擔，管理模式為行政管理與企業管理相結合。委屬企業的經營利潤，主要通過勞務輸出、技術咨詢、房屋租賃等形式回報給海委及其相關事業單位，以補充事業經費的不足。
2海委對外經營性投資管理工作取得的成效
海委歷來十分重視對外經營性資產的管理工作，始終把委屬企業的健康發展作為海委工作的重要組成部分。近年來，海委緊緊抓住水管體制改革的有利時機，加強了委屬企業的發展研究與資產管理工作，在理順管理體制、完善運行機制、加強制度建設、積極開拓市場、提高經營效益等方面取得了一定成效，使委屬企業在改革中不斷成熟、發展和壯大，有力地促進和支撐了流域水利事業的發展。
2.1積極推進事企改革，初步理順了事企關系多年來，委屬企業主要由事業單位代管，企業的經營管理模式多為行政管理與企業管理相結合。這種管理模式對海委事業的整體發展尤其是經濟發展起到了一定的作用，有效地緩解了事業單位經費不足的矛盾，取得了明顯的成效。但隨著企業的發展，企業管理的行政化所帶來的弊端越來越顯現。比如，業務單一、經營范圍狹窄，資本結構不盡合理，資本規模較小、法人治理結構不完善、經營管理能力不強、資本運作能力較弱，企業制度缺乏、監管弱化、不能較好地履行出資人的管理職責，等等。因此，事業單位代管企業的模式，一定程度上影響了委屬企業的發展。經過深入研究，2011年7月海委開始實施事企改革方案，委屬3大公司脫離事業單位的管理，實行企業的獨立運營，初步理順了事企關系。
2.2組建企業集團，促進了委屬企業資源的有效整合為有效配置委屬企業資源，2008年海委研究制定了《水利部海委改制組建企業集團實施方案》，經過歷時3年多的工作，華北水利水電工程集團（以下簡稱華水集團）的改制重組工作于2011年5月全面完成。新組建的華水集團，以天津華北水利水電開發總公司作為企業集團的母公司，水利部漳衛南運河管理局（以下簡稱漳衛南局）德州工程總公司、唐山市潘家口水利水電工程公司作為全資子公司，天津中海水利水電工程有限公司、天津市中水科技咨詢公司和天津市龍網科技發展有限公司作為控股子公司。企業集團的組建，進一步增強了企業的資本運營、技術開發、市場競爭和抵御風險能力，有利于資源在集團內部合理配置，發揮資源積聚效應和資本運作協同效應；有利于將出資人、經營者和其他利益相關者進行有機結合，相互促進、協調發展，建立權益、義務和責任相統一的國有資產管理體制；有利于實現所有權和經營權分離，使企業真正成為自主經營、自負盈虧的法人實體，實現國有資產保值增值。
2.3整合維修養護公司，企業經營管理水平得到提升為適應水管體制改革的要求、切實提高維修養護公司的管理水平和市場競爭力、充分發揮維修養護資金的使用效益，以維修養護企業為主的華北水利水電工程集團所屬子公司水利部漳衛南局德州水利水電工程集團有限公司于2011年5月組建完成。之后，開展工程維修養護企業的整合工作，漳衛南局的維修養護企業全部整合到德州水利水電工程集團有限公司，有效地提升了企業的經營管理水平，有利于工程維修養護公司的長遠發展。
2.4實行委機關事業單位代管公司會計集中核算，企業財務管理更加規范近幾年來的工作實踐表明，海委實行事業單位會計集中核算，有效地提升了財務工作的規范化管理水平。2011年以來，會計集中核算又擴展到了委機關各事業單位所管的小企業。目前，委機關9家小公司的會計核算工作已全部歸入綜合管理中心會計核算科。委屬小企業實行會計集中核算，一是節省財會人員，提高了會計工作效率；二是規范了會計基礎工作，有利于對國有經營性資產實施有效的監督管理。
3海委對外經營性投資管理工作存在的主要問題
海委在對外經營性投資的管理方面成效顯著，實現了委屬企業的健康發展和國有資產的保值增值，但仍存在一些問題，主要有下列幾個方面：
（1）對委屬經濟發展的戰略研究還不夠：從水利事業發展的需要來看，還應大力發展委屬經濟，增強創收能力。目前，委屬企業還存在著體制不順、戰略不明、定位不準、人才匱乏等諸多問題，而且我國目前已處于事業單位改革的穩步推進與實施期，如何保持委屬經濟的可持續發展，還需要加強經濟政策、發展戰略方面的研究。
（2）對外經營性投資管理機制仍需進一步完善：雖然對事業單位對外投資事項實行審批制度，但是，因缺乏委屬事業單位和企業對外投資管理的具體辦法，對于相關的對外投資內部決策和監管程序不太明確，很難保障經營性投資的可行性。另外，企業的績效考核辦法還未出臺，企業的經營狀況與管理人員的收入不掛鉤，難以充分調動企業員工的工作積極性。
（3）對委屬企業的管理還應更加規范：在對委屬企業的管理方面，缺乏規范化的管理制度，責權利不清，過于監督、疏于監督兩種情況并存，難以較好地履行出資人的管理職責。在企業內部管理方面，法人治理結構還不夠完善，董事會和監事會的作用不能很好地發揮，有的企業經營管理水平不高，阻礙了企業進一步做大做強。
4進一步加強海委對外經營性投資管理工作的建議
針對在對外經營性投資管理方面存在的上述問題，提出進一步加強與改進工作的建議如下。
4.1深入研究委經濟發展戰略，保持委屬經濟的可持續發展組織有關部門或單位，在深入研究事業單位改革、國有資產管理、國有企業監督管理等方面政策法規的基礎上，結合對外經營性投資、事業和企業運行現狀等實際情況，進行有關專題的研究。
（1）委對外經營性投資的管理體制研究：結合國家事業單位分類改革等有關政策，研究建立有利于經濟長遠發展的對外經營性投資管理體制。
（2）委屬事業單位生存和發展與委屬經濟發展的相互依存關系研究：發展委屬經濟，在很大程度上是為了事業單位的生存和發展；而委屬經濟的發展，也離不開事業單位在人力、技術等方面的支撐作用。可從企業的股權結構、人力資源、技術支撐、收益分配等方面，研究一定時期內這種相關依存、共同發展的關系以及提高事企、企企之間關聯度的具體措施。
（3）委屬經濟結構與增長點研究：研究委屬經濟結構是否穩定、科學、合理以及怎樣進一步拓展創收渠道、培育新的經濟增長點，對于委屬經濟的可持續發展意義重大。在培育新的經濟增長點方面，水土資源的開發利用、不良經營性資產的盤活等都是值得研究的課題。
（4）委屬經濟發展人才開發戰略研究：委屬經濟的發展需要有一批高層次的人才，應研究人才需求的層次結構（高層、中層、低層）、人才類型（管理型、經營型、專業技術型等）、開發方式（培養、引進等）。另外，對如何充分使用好現有事業在編人員、企業管理崗位人員應具備的基本條件等方面的問題，也應一并研究。研究成果應具有前瞻性、可行性、實用性。對委經濟發展戰略進行深入研究，將有助于委屬經濟的可持續發展。
4.2制定切實可行的內部管理制度，完善對外經營性投資管理機制為進一步提高對外經營性投資管理水平，應制定下列內部管理制度：
（1）制定委屬事業單位和企業對外投資管理辦法：為加強對外投資管理工作，應依照財政部、水利部關于國有資產管理的有關規定，結合本單位實際，研究出臺一套相關的對外投資內部決策和監管制度，對事業單位和委屬企業的對外投資行為進行把關，保障經營性投資的可行性。
（2）進一步完善企業績效考核辦法：盡快出臺委屬企業績效考核辦法，引進激勵與懲罰機制，切實改變目前委屬企業很大程度上依靠主要管理人員的思想境界、事業追求和職業操守來經營的狀況。
（3）制定對外投資收益分配辦法：按照事業單位國有經營性投資管理的有關規定，制定對外經營性投資收益分配的相關辦法。進一步明確從事企業工作的事業單位人員兼職不兼薪，對外投資收益用于彌補事業單位的經費不足。
4.3規范企業管理，促進委屬企業健康發展對委屬企業實施規范化管理，有利于企業的健康發展。為此，應做好下列工作：
（1）制定委屬企業管理辦法：依照國家對國有企業監督管理的有關規定，結合海委實際，制定委屬企業管理辦法。明確人事、財務、審計等管理部門的職責，具體規定企業的“三重一大”事項及其決策程序等內容。
一、境外國有資產的概念與分類
(一)境外國有資產相關概念 《國際標準漢字詞典》和《現代漢語小詞典》均將“境”解釋為疆界、邊界，《新編漢語詞典》將“境”解釋為地方或區域，將“國境”解釋成一個國家行使的領土范圍，而對“境域”的解釋是境內的地區。結合這些字義解釋，筆者認為，可以將“境外”理解成“國境之外”，即一國行使的領土范圍以外的地區或區域。李海波、孫桂芳(2001)認為“國有資產”一詞是隨著改革開放的深化而提出，此前被稱為“國有財產”或“國有資本”。從理論上看，國有資產有廣義和狹義兩種理解，學者對這兩種理解基本一致。廣義的國有資產是指在法律上由國家代表全體公民擁有的全部資產及其權利的總稱，陳小悅、錢蘋、陳武朝(2004)認為未界定為其他產權的一切資源都可以作為國有資產。狹義的國有資產則僅指從事生產經營活動的國有資產，即經營性國有資產。本文研究采用狹義的國有資產概念。對于境外國有資產的概念，各部門法規說法不一。《境外國有資產產權登記管理暫行辦法》認為各級人民政府、各部門和全民所有制企業及其他行政、事業單位向境外投資(包括現金及有價證券；機器；設備；無形資產，如技術專利、商標商譽等)所形成的歸中方所有的資產和按國家規定批準留用的資產收益，境外企業、行政、事業單位接受饋贈、贊助及用貸款(包括境內、境外貸款)投資創辦的境外機構內部積累等形成的應歸中方所有的資產。境外國有資產包括動產、不動產、有形資產和無形資產。《境外國有資產產權登記管理暫行辦法實施細則》則認為我國企業、事業單位和各級人民政府及政府有關部門以國有資產(含國有法人財產)向境外投資設立的企業以及非經營性機構中應屬國有的各項資產。相比之下，財政部、外交部、國家外匯管理局、海關總署聯合的《境外國有資產管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)規定的內容比較多，涉及的投資主體既包括企事業單位，也包括政府部門，投資環節既有初始投資，也有再投資，投資形成的資產既有實體資產，也有無形資產，具體見表1。
劉紅(2004)、潘文立(2008)的觀點與《暫行辦法》的規定相同，即企事業單位、各級政府及政府有關部門以國有資產(含國有法人財產)向境外投資設立的企業以及非經營性機構中應屬國有的各項資產。筆者認為，境外國有資產是政府部門和企事業單位以國有資產向國家行使的領土范圍以外的地區投資形成的資本及其權益。
(二)境外國有資產分類國有資產的分類通常可分為四大類：按經濟用途可以分為企業國有資產、行政事業單位國有資產和資源性國有資產，按存在形態可分為有形資產和無形資產，按管理體制可分為中央國有資產和地方國有資產，按地理位置可分為境內國有資產和境外國有資產。境外國有資產是資產位于國境以外的國有資產，也可以按經濟用途、存在形態和管理體制進行分類。按經濟用途分為境外企業國有資產、境外行政事業單位國有資產和境外資源性國有資產。境外企業國有資產是指由境內企事業單位或政府部門對企業進行境外投資形成的國有資產及其權益。包括存在于境外企業中的各種動產、不動產以及無形資產。境外行政事業單位國有資產是指由境內行政事業單位或政府部門擁有的在國境外的非經營性國有資產，包括使館、領事館、記者站以及辦事機構等國有資產。境外資源性國有資產是指由企業或政府部門擁有的在國境外的可以通過開發利用產生一定經濟價值的國有資源。這類資產具有壟斷性、稀缺性特點，如中央企業在境外投資的石油天然氣資源、礦產資源。按存在形態可分為境外有形資產和境外無形資產，境外有形資產是指具有價值形態和實物形態的國境以外的國有資產。境外有形資產按空間位置是否能夠移動可分為境外不動產和動產；境外無形資產是指不存在實物形態但能帶來長期經濟利益的國境以外的國有經濟資源，包括境外的商譽、商標權、專有技術、企業文化等。按管理體制可分為境外中央國有資產和境外地方國有資產。境外中央國有資產是指國境以外的最終由境內中央企業或政府部門控制的經濟資源總和；境外地方國有資產是指國境以外的最終由境內所屬地方企事業單位或地方政府部門控制的經濟資源總和。
二、企業境外國有資產的概念、內容及形成
(一)企業境外國有資產概念企業境外國有資產是指以境內企業作為投資主體，以各種方式向行使的領土范圍以外的地區或區域(包括港澳臺地區)投資形成的資本及其權益中應歸屬于國家所有的資產。與境外企業國有資產的定義有異同之處，主要表現在：(1)企業境外國有資產強調企業是投資主體，而境外企業國有資產的投資主體可以是企業、事業單位或者是政府部門及其所屬機構；(2)境外投資對象不同。企業境外投資的對象可以是企業，也可以是政府債券、公共設施等其他對象，而境外企業國有資產的形成渠道是將企業作為投資對象，比較單一；(3)企業境外國有資產涵蓋的范圍大于境外企業國有資產，前者既包括境外以企業實體形式存在的國有資產，也包括境外的金融資產、無形資產等其他資產，但從法律角度看，依據《企業國有資產法》和《企業國有資產監督管理暫行條例》，國家對企業各種形式的出資形成的權益都是企業國有資產。國有企業或國有控股企業的終極控制人是政府，這類企業進行境外投資形成的國有資產，不論資產形態如何，都應當是境外企業國有資產的組成部分。
(二)企業境外國有資產內容不同的企業以各種投資方式向境外投資形成的各種資產及其權益中屬于國家所有的部分都可作為企業境外國有資產的內容。不同的企業投資主體可以是中央和地方國有、國有控股、國有參股企業，以及中央和地方國有和國有控股企業所屬的全資公司或控股公司。采用的投資方式包括：投資企業用貨幣投資、實物投資。股權投資以及專利技術等無形資產投資的直接投資方式，或者是中央或地方國有、國有控股企業的下屬企業通過直接或間接方式以貨幣投資、實物投資、股權投資以及專利技術等無形資產進行投資。不同的企業主體通過投資形成的境外國有資產主要包括：(1)境外企業國有資產。這類資產
主要是指境外以企業實體存在的國有資產，包括境外股權投資、債權投資、無形資產。(2)境外資源性國有資產。這類資產主要是為滿足國家整體戰略需要而由大型中央企業進行投資而形成的資產，如大型的油氣田，大規模的有色金屬開發工程、大型的天然氣管道工程等。(3)境外金融國有資產。理論上，這類資產通常包括境外金融遠期、境外金融期貨、境外金融期權、境外金融互換四大類。不同國家金融市場發達程度不同，允許投資的金融產品不盡相同。
(三)企業境外國有資產形成企業境外國有資產的形成有直接和間接兩種方式。直接形成是指境內的國有企業或國有控股企業使用自有的國有資本向境外單獨投資或與其他企業合作投資形成的國有資產，包括境外企業國有資產、資源性國有資產和金融國有資產。間接形成的方式包括境外企業以實現的利潤中應屬于國家所有的部分在境外再投資形成的資產，形成的資產可以是獨資、合伙或有限責任公司的企業形式，也可以是資源性國有資產或金融國有資產。
三、境外國有資產審計的概念與特征
(一)境外國有資產審計概念《中國審計大辭典》和《會計審計大辭典》未對境外審計進行定義，《外經貿境外企業審計監督暫行規定》第十條認為，境外企業審計是監督境外企業國有資產的經營管理情況，督促國家和境內投資單位有關境外企業管理規定的貫徹執行，促進境外企業健全內部管理制度和提高經濟效益，實現國有資產的保值增值。從前述基本概念的分析看，境外審計就是對一國行使的領土范圍以外的地區或區域的境外國有資產經營管理情況進行監督和評價。境外國有資產審計就是按照《企業國有資產法》第六十五條和《境外國有資產管理暫行辦法》第十四條，由審計機關依據《審計法》及其實施條例和《政府審計準則》對企業境外投資形成國有資產的資產、負債和權益進行審查和評價的一項經濟監督活動。一般情況下，企業境外國有資產審計主要包括財務收支審計、合規性審計、經濟責任審計和績效審計。
(二)境外國有資產審計特征與境內國有資產審計相比，境外國有資產審計具有以下特點：首先，跨區域的審計具有挑戰性。境外國有資產位于異地，企業經營過程中由于種種困難，沒有將投資企業的管理方法、會計員工設置和內部控制制度等軟件設施全部落實到位，或者企業運作過程中直接使用該國的一套管理制度，聘請境外的會計人員，沒有使用投資國的會計準則，增加了審計難度。其次，投資國與東道國政治環境、經濟環境或法律環境差異，使審計難度增大。境外企業的經營管理會受到投資國和東道國政治環境、經濟環境等方面的雙重影響，在對境外企業進行審計時，可能遇到因兩國環境差異而使審計工作無法進行的情況。第三，不同國家會計審計準則差異增加了會計操縱的空間，促使審計策略更具靈活性。國家與國家之間的會計準則不可能完全相同，境外企業的會計人員可能利用這種差異操縱會計數字，粉飾財務業績，如果審計師發現該現象會采取針對性的審計程序以發現財務報表中通過該手段產生的錯報漏報，從而使審計的目的更明確。而采用何種針對性的審計程序，方法可以不拘一格，可以是境內外審計機構共同合作或者是境外具有不同審計優勢的審計機構相互溝通，根據多個審計機構都認可的潛在錯報漏報水平設計專門的審計程序以識別財務報表中實際存在的錯報漏報。
四、企業境外國有資產審計的對象與內容
(一)企業境外國有資產審計對象根據對企業境外國有資產內容的討論和對審計性質的理解，可以認為企業境外國有資產審計對象是境外企業國有資產、境外金融國有資產和境外資源性國有資產。這三者存在著一定聯系，三類資產中，境外企業國有資產的存在具有普遍性和廣泛性。境外金融國有資產和境外資源性國有資產都是境外企業國有資產的具體存在形式，可以歸屬于境外企業國有資產。因此，在企業境外國有資產的審計對象中，以境外企業國有資產審計為主。
(二)企業境外國有資產審計內容國務院第378號令《企業國有資產監督管理暫行條例》規定，國家對企業國有資產實行“管資產、管人、管事”相結合的國有資產管理體制。按照這一原則，企業境外國有資產審計的內容應分為兩部分：一是“管資產和管事”審計，即對境外企業國有資產的投資融資、經營管理和收益管理三個環節的財務審計；二是“管人”審計，即開展對境外企業主要經營負責人的任期經濟責任審計和離任審計。兩部分審計的最終落腳點是“管資產”，即實現確保國有資產的保值境值。
(三)現行境外國有資產審計監管體系境外國有資產審計體制是指政府機構為實現國有資產保值增值的總體目標而實施審計監管的一系列政策和程序的總和，主要包括審計組織結構、審計的主體、審計方式、審計對象和內容等方面。目前對我國境外國有資產進行審計的主體有國家審計、社會審計和內部審計。國家審計是指由國家審計機關或政府職能部門從維護國家利益的角度對境外國有資產的財務收支進行審計，主要包括國家審計署、國有資產監督管理委員會和財政部等政府部門。社會審計是指社會中介機構接受審計機關或政府職能部門的委托對境外國有資產的經營狀況進行審計。目前會計師事務所主要受審計署、國資委、財政部、證監會、商務部等監管機構的委托執行審計。內部審計是由公司內部審計機構自主或受托對境外國有資產的經營狀況進行審計。現行境外國有資產審計方式主要有直接審計、委托審計和受托審計。根據《企業國有資產法》和《境外國有資產管理暫行辦法》的規定，直接審計主要是由審計署和財政部進行審計，而委托審計主要以國有資產監督管理委員會為審計主體，受托審計則以內部審計機構和會計師事務所為主進行審計。《企業國有資產法》、《審計法》和《境外國有資產管理暫行辦法》為我國境外國有資產審計體制設計提供了直接依據。我國境外國有資產審計體制是國有資產審計體制的延伸和擴展，以這些法律法規為依托，其審計體制也應是政府審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責的雙重領導制，對境外國有企業和國有控股企業的資產、負債和損益進行審計監督，同時財政部對境外國有資產的部分重點事項實行檢查和審核，國有資產監督管理委員會則對境外國有獨資企業或公司的財務報表進行委托審計，也可以通過境外國有控股公司的股東會委托境內或境外會計師事務所對公司的財務報表進行審計。我國現行境外國有資產審計體制如圖1所示。
從圖1可以看到，對境外國有資產進行審計的政府部門主要有審計署、國資委、財政部和商務部，涉及到的審計工作包括財務審計、經濟責任審計和績效審計，并以財務審計最為普遍，四個部委每年都會對境外國有資產進行財務審計。國家審計署作為獨立的政府監管者，負責對國資委進行經濟責任審計，而國資委和商務部則對境外企業的主要經營負責人進行離任和任期經濟責任審計。在有些情況下，國家審計署會委托會計師事務所對境外企業進行財務審計和經濟責任審計，有境外子企業的境內中央企業可以自主或受國資委委托對境外子企業進行定期內部審計。
關鍵詞：行政事業單位；國有資產管理；路徑
中圖分類號：F810.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）17-0130-02
行政事業單位國有資產是國有資產的重要組成部分，是行政事業單位履行職能、發揮作用的物質基礎。加強行政事業單位國有資產管理，對推進供給側結構性改革，優化政府資源配置，提高資產使用效率，降低行政事業運行成本，推動資源向優勢產業集聚，促進社會事業發展具有重要的現實意義。當前，如何破解新形勢下行政事業單位國有資產管理難題是一個亟待解決的新課題。
一、國有資產管理的癥結與表現
（一）界定不清
缺乏產權觀念，個別單位視國有資產為部門、單位所有，以籌措經費改善福利為名，將房屋、辦公設備等固定資產用于從事經營活動，所得收入不入賬或賬外賬，隨意改變固定資產用途，甚至有的個人任意占用公物，長期不還，最后化公為私，造成國有資產變相流失。
（二）賬實不符
沒有完整的產權登記，眾多資產無賬可查。尤其是房屋等建筑物，由于靠財政撥款，資金缺口得不到及時補充，施工單位代墊款項過多，財務糾紛頻發，不能及時進行工程決算，發票難以及時開出，以至于有的固定資產已完工多年，還沒有入賬，導致賬實不符。
（三）盤活不佳
由于行政事業單位職能變更、業務范圍和結構調整、人員編制縮減等原因，導致資產不適用或過剩而閑置浪費。特別是隨著科技飛速發展，部分資產更新換代周期大大縮短，替代更新同類資產的速度加快，而對閑置資產管理應用不廣、經營調配不善，流通渠道不暢，人為出現新的浪費。
（四）監管不力
對國有資產的監督管理，缺乏剛性約束和有效的制約機制，致使有部分國有產權游離于管理監督之外。資產使用、更新換代、評估監督、資產使用等問題頻發。表現在：（1）固定資產盤點不及時，報損過于輕率。（2）監督機制不健全。在實際操作過程中由于多方面的原因，往往賬物分離或賬賬、~物不符，缺乏有效的監督、考核和激勵機制。（3）在資產管理上存在“重錢輕物”、“重建輕管” 思想，對一些產權不是很清晰國有資產，有怕吃力不討好的思想傾向，導致不想不愿去管，資產處置隨意，難免造成流失。
二、國有資產管理的問題與成因
（一）管理體制不順
管理體制多變而且缺乏連續性。行政事業性國有資產的管理處在國資、財政、政府機關事務管理機構和業務主管部門之間，由于多頭管理，認識不統一，關系不理順，監管始終得不到有效落實處。
（二）管用維護脫節
部分單位國有資產產權關系不順，有的單位，其產權屬主管部門，但資產的日常使用和維護卻要下屬單位負責，造成管理和使用相脫節、資產的安全與責任無人承擔。
（三）法規制度滯后
行政事業性國有資產管理較為薄弱，不論是從宏觀的制度建設，還是從微觀的操作細節，都處在有章難循、無章可循的尷尬境地，沒有跟上改革發展的步伐。
（四）制約機制乏力
對于國有資產的管理監督，有的存在重錢輕物、重購輕管、權屬不清、職責不明、資產價值和效能觀念淡薄等問題；有的監管部門缺乏剛性措施手段，國有資產處置“先斬后奏”、“暗箱操作”等問題還沒有得到有效根治。
三、國有資產管理的對策與探討
（一）要把著眼點放在工作理念創新上
理念是權力運行的靈魂。思想重視、觀念創新是保證國有資產保值增值的根本要素。思路決定出路，創新決定發展。轉變觀念，要做到三個轉變：一是變分散為集約。進一步創新管理運營模式，實施各類國有資產統一經營，靈活高效地實現國有資產價值最大化。二是變資產為資本。加快國有資產的合理配置，努力把沉淀的國有資產轉化為流動的國有資本，激活資本增值潛力。三是變“經辦”為經營。按照“政企分開、事企分開”的原則，盤活國有資產，使國有資產“活”起來，最大限度地保值增值。
（二）要把根本點放在改革管理體制上
行政事業單位的固定資產主要是通過財政撥款購置的，所有權屬于國家。政府部門多頭管理，很難形成合力，實施有效監控，無形之中就變成了實質上的單位所有。要明確以國有資產管理機構為責任主體，財政、機關事務管理部門分兵把守，共同協調配合，全面負責行政事業單位資產的監督管理工作。
（三）要把關鍵點放在科學有效監管上
一是堅持資產管理與預算管理并舉。堅持從源頭上控制資產形成，優化資源配置，提高資產使用績效。著力完善資產配置標準，嚴格資產配置程序，管控總量、盤活存量、用好增量，促進資產的公平配置和有效使用，實現預算管理精細化、科學化。二是堅持資產管理與財務管理齊抓。（1）必須明晰各類資產賬目，嚴格資產的財務核算，如實反映資產存量，定期專項審計。切實落實每年資產清理（盤點）的報表編制上報制度，特別是對購入專項固定資產進行跟蹤績效評價。（2）對固定資產進行定期清查盤點，杜絕有賬無物和有物無賬的發生，防止賬賬、賬物不符。（3）加強財務會計基礎工作，對實物資產的使用、變動、處置實施動態管理，不定期進行財務收支審計和經濟效益審計。三是堅持實物管理與價值管理共管。堅持“集中有效資產、整合低效資產、盤活呆滯資產、消除無效資產”的思路，推進資源的高效整合，努力與經濟發展高度融合，切實發揮國有資產使用的最大效益。
（四）要把核心點放在完善法規制度上
國有資產管理，如何管，靠什么管？制度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。各級政府要加強行政事業單位國有資產法規制度建設，進一步明確經管資產的范圍，界定管理權責，逐步建立經管資產的登記、核算、統計、評估、考核等管理制度體系。各單位要對現有的行政事業單位國有資產管理制度進行梳理和完善，建立健全資產配置、使用、處置、調撥、收益收繳等管理辦法和信息報告、監督檢查等配套制度，全面規范行政事業單位國有資產管理工作。通過對資產管理制度、實施細則、規則與標準、流程與制定、管理與控制，不斷推進行政事業單位國有資產管理規范化、制度化、法制化進程，確保國有資產的安全完整、保值增值。
根據內部審計具體準則，內部審計人員應對被審計單位編制審計計劃，保證及時、有效地執行審計業務，提高審計效率。審計計劃中包含被審計單位的經營活動概況、內部控制的設計及運行情況、財務會計資料等。內部審計是一種旨在增加組織價值和提高組織運營效率的獨立、客觀的確認和咨詢活動。它通過系統化、規范化的方法評價治理程序、風險管理與內部控制，提高它們的效率，從而幫助實現組織目標。作為內審人員要滿足市場需要，應具備業務流程、內部控制、會計和系統的基本技能；具備分析、解決問題、披露和溝通的個人技巧；具備處理不規范業務流程與事務的能力；要掌握全面的、以風險為導向的方法。按照教育部對高校校辦產業規范化建設要求，高校校辦企業也應加強并規范財務監督管理，強化內外部審計和全面預決算管理，建立和完善企業內部控制制度，規避企業所面臨的財務風險和涉稅風險等。因此，內部審計成為公司治理的組成部分，其作用不僅識別出問題所在，更要為管理層風險管理需要提前預期。近年來隨著高校校辦產業的快速發展，校辦企業在財務管理上暴露出一些問題，如何幫助學校加強對校辦企業的監管、防范經濟風險、維護學校權益成為了高校企業內部審計面臨的課題。
二、校辦企業財務管理中存在的問題
（一）學校和企業的產權關系不明確
目前高校校辦企業主要兩種管理模式一是學校通過成立產業管理辦公室直接管理校辦企業；二是學校通過國有資產經營公司來進行管理。為規范校辦產業建設，教育部積極推進以資產經營公司為來管理學校所投資企業股權和經營性資產，規避經營風險，確保國有資產的保值增值。在以上兩種管理模式下高校管理層都與校辦企業有著較強的經濟聯系。學校以投入到國有資產的財產為限承擔有限責任，但不對或極少對其進行財務管理。高校管理層對企業實行目標責任管理，比較有代表性的經營方式是承包制，每年企業與學校簽訂承包合同，承包合同是考核企業及其管理者經營業績的重要依據，并作為企業的年度經營目標。但由于目標制定缺乏科學合理依據，考核指標單一，與企業的經營業績脫節，使得制定的目標任務不合理。另外，校辦企業固定資產賬戶上往往只反映用學校投入資金或自有資金購置的固定資產。某些企業對學校提供的廠房、辦公室及設備等實體都不列入實收固定資產入賬，變成學校無償支付和提供。學校和企業在產權上界限不清、投入的資金狀況不明、資產賬物不符，極易導致國有資產的無償占用與流失。
（二）校辦產業對國有資產負有的保值增值的責任認識不清
校辦企業大部分以學校投資為主，學校管理企業模式主要由學校委派企業管理者，在管理方式上一定程度上還帶有行政計劃色彩。當學校完成對一個企業實施投資以后，企業就應當對學校的國有資產承擔著保值增值的責任。但目前有的企業只享用對資產占有、使用、收益和處分的權利，甚至一些經營人員把企業作為謀取個人利益的工具，而不考慮對資產保值增值的義務，最終結果造成了學校國有資產的大量流失。由于高校對企業績效考評多采用上交利潤或占用資源費方式，雖然操作簡單，但不能正確評價企業的經營績效。因此某些企業負責人在實際經營過程中只考慮短期行為，注重短期效應，不考慮企業長期可持續健康發展，造成企業資產長期投資獲利能力降低，企業競爭力降低，發展缺乏后勁。
（三）財務管理水平有待提高
以科技產業為主高校的校辦產業數量眾多、規模各異，涉及經營范圍包括科研、工業、貿易和技術咨詢服務等領域，對促進產、學、研結合，加快科技成果轉化起到了重要作用。但一些企業在創立和發展過程中只重視生產和銷售等環節的工作，忽視財務管理工作的重要性，在具體實施過程中或多或少出現財務規章制度不健全、財經法規和財經紀律執行不規范、成本核算和財務數據不準確、收入分配不合理、財務人員專業素質不高等，未能建立有效的事中控制、事后分析的財務管理體系，嚴重影響了校辦企業的經濟效益，制約了企業的快速發展。有的企業雖然也有完善的財務管理制度，但由于監督不力，對資產疏于管理，財務控制不力，導致國有資產的流失。
（四）財務管理缺乏系統的控制監督機制
學校對校辦企業投資，每年僅通過數次召開的企業董事會、監事會，實際上是難以了解企業真實的經營狀況。高校管理者雖然獨立行使法人權力，但不承擔具體的受托責任，所以也難以參與企業的經營管理決策，造成投資的所有者缺位。部分高校缺乏完善的財務監督機制，校辦企業財務過于獨立，“內部人控制”現象突出，未建立年度財務報告備案制度和審計監督制度，對一些重大經濟決策未能實施備案審批制度，導致企業資產缺乏有效的管理和監督。
三、建立完善財務管理，加強內部審計監督
（一）加強財務審計，促進國有資產增值
學校作為校辦企業的投資人，直接擁有選擇和考核經營者、參與企業重大經營決策、收益分配等權利。目前各高校相繼成立學校國有資產經營公司，也是出于對國家資產負責的重任，代表學校行使股東的權利，負責監督和管理，并承擔相應的保值增值責任。通過設立資產經營公司，做到校企分開，有助于建立起現代企業制度，保障企業作為經營主體的靈活性和高效性。校企應按《公司法》等相關要求建立一套完整的財務管理制度，包括會計核算制度、領導層決策制度等。為加強財務監督的力度，還應建立有效的內部控制管理制度，以加強內部審計。利用學校內部審計部門或外聘社會審計機構，定期對企業的經營行為、財務會計資料，以及國有資產保值增值等方面進行審計。對于在審計中發現的問題，要責令相關企業和責任人限期整改，并追究有關人員的責任。隨著校辦企業建立現代企業制度，除了進行傳統的財務審計，審查企業經濟活動的合理性和合法性外，還要開展經濟效益審計。所有者權益包括實收資本、資本公積、盈余公積和利潤等方面。其中經營過程產生的利潤是企業生產和經營取得的最終成果，涉及到學校、企業及其它所有者之間的分配問題。對利潤的審計也是維護國有資產的完整和保值增值。由此可見，高校審計部門作為獨立第三方參與到校企資產的監督中，一方面可以提高校辦企業的生產、經營、銷售、財務管理等環節的控制質量，另一方面還可以對企業的經營管理與經濟效益作出評價，幫助經營者做出正確的決策，為校企發展提供支持。
（二）開展審計監督，明晰產權關系
現代企業制度的基本特征之一就是有清晰的產權關系。資產關系是企業最根本的關系。為避免學校對企業經營活動承擔無限責任，學校通過成立資產經營公司代表學校行使股東權利。資產經營公司在財產、機構、財務核算、管理人員等方面與學校分開。資產經營公司不再是行政管理部門，而是一個經營實體的企業，只是其所經營的是股權和資產，代表學校對所投資的校辦企業實施有效監管，承擔學校校辦產業資產的安全運營和保值增值的責任，具體而言就是關注企業資產增值率、凈資產收益率和對學校股東的投資回報。成立資產經營公司實際上是在學校和企業之間建立了一道“防火墻”，避免因為企業不規范運行對學校正常教學和科研工作造成影響。通過開展對校辦企業的審計監督，可以從根本上明確學校與校辦企業之間的產權界限。資產經營公司對學校投入到企業的資產享有資產增值受益、經營重大決策審核和選擇管理者的權利，確立了企業法人財產權和企業法人地位。在校辦企業中建立起股東會、董事會、監事會的法人治理結構，形成責任明確、靈活運轉的組織機構。校辦企業在高校相關機構的監督下，真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展的經濟實體。
（三）建立有效監督機制，提高企業經營管理水平
一、公務的特征
所謂的公務，是指國家和集體的事務。具體要體現出國家財政負擔活動；管理國家財產；享受國家待遇的人員，而不是集體經濟組織，基層群眾自治組織的事務。因此，提出以下特征：
㈠事務性。所謂公務，是指國家機關和集體事業單位的正常工作事務，其實也就是刑法中所說的公務，而不是居民委會、村委會的日常事務。居民委會和村委會的事務，均不屬刑法中規定的公務范圍。因為國家財政不負責他們的活動經費，工作人員也不享受國家工作人員的任何待遇同時，又不承擔國家工作人員的責任和義務。所以說只有享受國家工作人員待遇的才是從事公務的人員。
㈡職能性。所謂職能，是指實現國家機關、國有企業、事業單位職能的活動。對于國家司法機關來說，實現司法職能活動是公務；對于經濟管理部門來說，實現該部門代表國家，對經濟活動進行直接或間接干預職能的活動是公務；對于國有企業來說，實現企業對國有資產經營管理職能的活動是公務。對于國家機關內部的管理活動，這些對本機構內部事務的管理活動也是該機構職能的組成部分，因此也屬于公務活動。明確了公務的職能性，對區別勤雜事務與公務的界線也就有了準確答案。
㈢管理性。所謂管理，是指組織、領導、指揮、監督、執行法律、處分財產、從事任免等項內容。既包括國家機關工作人員代表國家對社會進行管理，又包括國家機關、國有企事業單位人員對本單位事務進行管理。管理是一種抽象勞動，與具體的勞動操作是有區別的，國家機關中的勤雜人員、國有企業工人、軍隊戰士，經手公共財物的人，如果他們所從事的僅僅是勞務，則不屬于公務。
㈣權力性。所謂權力，是指從事公務的權力來源于國家。公務具有國家性，從事公務的權力直接或間接地來源于國家，直接或間接地依附于國家的權力。公務具有權力性。公務活動以國家權力為后盾，受國家法律保障。公務活動的法律后果是被管理者必須接受的。國家機關、國有企事業單位工作人員，從事的不具有權力性的活動則不屬于公務。如教師、醫療活動，雖然有對學生、病員進行管理的一面，但這種管理活動不產生法律上的后果，所以都不與國家權力相聯系，更不具有權力性，因此不應認定為刑法上的公務。
㈤強制性。所謂的強制，是指公務活動具有國家強制性。對被管理者來說，服從管理是一種法律義務，否則會引起法律責任。而業務活動和勞務活動不具有國家強制性，行為人違反業務活動規則的，一般只能引起民事責任，而不會引起刑法上的公務責任。
二、公務的外延
根據公務的特征，我們對刑法所規定的公務做了認定，同時也就明確公務的范圍及外延。
1、國家機關工作人員代表國家，為實現本機關職能管理國家事務，社會事務和機關內部事務的活動；
2、國有事業單位工作人員管理本單位事務和具有行政職能的國有事業單位管理社會事務的活動；
3、國有企業工作人員經營管理國有資產的活動；
4、以國有企業為基礎設立的股份制企業工作人員經營管理本企業資產的活動。由于國有企業通過發行股票募集設立的股份有限公司其資產主要是國有資產，因此，這類企業工作人員經營管理本企業資產的行為是公務的延伸，符合公務的特征，應視為公務；
5、國有企業委托到中外合資企業、聯營企業股份制公司中；國有事業單位委派到非國有企事業單位中的工作人員，進行的管理性活動；這類人員受國有企事業單位委派，為實現國有企事業單位在非國有企事業單位中的股權而進行的管理性活動，是國有企事業單位公務的延伸，符合公務的特征，應視為公務；
6、集體企業中由政府主管部門任命、委派的工作人員從事的管理性活動，集體企業中受政府主管部門委派、任命的工作人員，其身份不是單純的集體企業工作人員，而是政府主管部門在集體企業中的代表，他們受政府主管部門委任、委派，對集體企業進行管理，是其主管部門公務的延伸，也應視為公務；
7、屬于公務活動的。包括工會、婦聯等國家支付經費的人民團體工作人員從事的管理性活動和受國家機關、國有企事業單位委托的人員從事的管理性活動。雖然刑法沒有明確指出受委托從事公務人員屬于國家工作人員，但由于受委托從事公務的人員其權力來源于從事公務的性質，從事公務的保障以及違反職責均與在編的國家工作人員相同。因此，只要委托關系是合法的，有一定的合法手續，就沒有理由將其排除在國家工作人員范圍之外，應將其認定為“其他依法從事公務的人員。”
三、公務的結論
[關鍵詞] 高校 國有資產 法律地位
根據《高等教育法》,我國高校實行以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制,國有資產構成絕大多數高校財產的主體。黨的 “十七大”繼續強調深化國有資產管理體制改革,建立權利、義務和責任相統一,管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制,實現國有資產保值增值,為高校國有資產管理改革指明了方向。在這一方針指導下,各高校大膽探索國有資產保值增效的新路子和新辦法,取得了很大成績,但也暴露出一些問題,主要體現在以下幾個方面:
首先,高校現行的管理體制不能完全適應國有資產管理發展的需要。過去高校資產靠政府投入,學校只管用,不管效益,使用權和所有權相分離,責權劃分不明確。而在具體的使用管理上高校國有資產管理受總務后勤處、設備管理部門、圖書館、各院(部、中心)等多頭分管,缺乏統一的管理與協調機制,使資產管理工作交叉重復,相互牽絆。現在各個高校大多建立了統一的國有資產管理處,但多年形成的工作習慣和思維方式仍然在其作用,各個部門在國有資產管理上還在各行其是,學校在整體上還沒有形成資產經營意識和健全機制。
其次,高校國有資產浪費現象普遍存在。由于高校經費主要依靠國家撥款,高校的資產計劃往往帶有任意性,即使搞個論證會也是“走馬觀花”,只要符合領導意思就行,資產一經形成就為單位或部門占有、使用,很難做到資產在全校范圍內資源共享。在這種情況下,各單位都從自己使用方便出發,要求增加房屋,增加投資購置儀器設備,而購置后又得不到充分地利用,有點甚至只能做擺設,充當評估檢查的“開路先鋒”。
再次,經營性資產與非經營性資產產權不清,經營活動無償使用國有資產現象普遍存在。有點利用學校配置的教學科研、行政辦公設備進行創收活動,無償占有國有資產。一些承包經營者,受個人利益驅使,短期行為嚴重,有點盡管給學校象征性地上交部分利潤,但對資產使用得不到應有的價值補償。部分學校國有資產的經營,形成了“物資國有,使用群有,利益私有”的后果,實際上造成了大量國有資產的隱性流失。
上述問題之所以長期存在,與高校國有資產的法律地位不明確有著非常密切的關系。這里所說的法律地位,是指高校國有資產的所有者、管理者和使用者在國有資產運營中的權利義務關系。因為高校本身缺乏資產運營的獨立性,實際依賴于政府部門的計劃,所以更關注計劃爭取,相對疏于資產的經營管理。而高校內的資產也高度依賴行政計劃,所以各部門才重計劃的爭取,各自為政,造成資源浪費嚴重。在市場經濟條件下,單純依靠政府撥款已經難以為繼,于是各種校辦企業紛紛出籠,由于產權不清,管理秩序混亂,國有資產就成了某些人和單位的唐僧肉,造成高校國有資產以各種方式流失。針對這種狀況,進一步明確高校國有資產的法律地位,澄清圍繞國有資產的權利責任界限,實現高校國有資產管理科學化、法制化就成為高校國有資產管理體制改革的自由選擇。
根據我國《行政事業單位國有資產管理辦法》的規定,高校國有資產是指由高等教育事業單位占有、使用的、在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經濟資源的總和,包括國家撥給高校的資產,高校按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產,以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產,其資產的表現形式為“流動資產、長期投資、固定資產、無形資產和其他資產。該辦法還規定,國有資產管理的 主要任務是:建立和健全各項規章制度;明晰產權關系,實施產權管理;保障資產的安全和完整;推動資產的合理配置和節約、有效使用;對經營性資產實行有償使用并監督其實現保值增值。要達到上述目標,需要強調以下幾個方面:
首先,必須強調高校作為獨立法人對國有資產依法享有經營管理權。我國《高等教育法》規定,高等學校自批準設立之日起取得法人資格,在民事活動中依法享有民事權利,承擔民事責任,高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用,同時,高等學校依法自主辦學,實行民主管理。這就確立了我國高等學校在法律上的獨立地位。特別是高校在資產管理上的獨立性和不受非法干涉性是實現高校國有資產管理體制改革的法律保障。只有這樣,國有資產才可能在全校范圍內實現優化組合,把國有資產從小部門、小機構的控制中解放出來,實現更大范圍內的資源共享。高校作為法人對國有資產的管理權能夠有效制約部門本位和院系本位,部門和院系資產作用高校資產整體的一部分,不應向其他部分封閉,而應建立健全資源交流和共享機制,從而增加國有資產的經濟和 社會效能。
其次,必須建立國家出資人制度,以法律的形式規定國家作為出資人和高校之間的權益義務關系授予高校更廣范圍的管理自,鼓勵資產管理上的制度創新,調動高校在運營資產上的 積極性和創造性。《行政事業單位國有資產管理辦法》向這個方向邁出了重要一步,它規定國家對行政事業資產的管理,堅持所有權和使用權相分離的原則,實行國家統一所有,政府分級監管,單位占有、使用的管理體制。國家對高校的管理是通過法律的治理,是對高校資產運營效益進行外部評價并對教育過程和資產運行過程進行行政監督,其對資產的監管內容主要是組織產權登記、清查統計、資產評估、糾紛調處,對產權變動、資產處置進行審批,并對用于經營性資產的審批和考核監管。在這里,管理經營的主體是高校而不是政府,高校以教育的社會效益對政府負責,由此高校也享有很大的自利,政府不干預學校具體運作機制,只在法律授權的范圍內對特定事項進行監督。這樣,政府也可以有更多的余地著眼于整個社會教育需求,調整教育投資布局,深化教育投資體制改革,吸引社會資本投入,擴大高等教育的經濟基礎。
最后,必須建立健全高校國有資產占有使用制度。《行政事業單位國有資產管理辦法》規定,行政事業單位的國有資產管理機制統一對本單位占有、使用的資產實施具體管理,由它根據上級有關國有資產管理的規定,制定并組織實施本單位的國有資產管理具體辦法,負責資產的賬、卡管理,對本單位的資產進行清查、登記、統計報告,辦理資產的調撥、轉讓、報損、報廢等報、批手續,負責資產的合理配置,參與設備采購、驗收入庫、維修保養和基建竣工驗收等日常管理工作等等。為什么要對高校國有資產實行統一管理呢?這是由國有資產的公共屬性決定的。事業單位國有資產固有的公共性規定了它的使用不能由特定部門壟斷,它必須在一定范圍內向所有人開放。如何做資產使用中更好地體現資產的公共屬性,這實際上是高校內部國有資產管理體制改革的核心內容之一。當前,首先要解決好的一個問題是區別經營性資產和非經營性資產,防止國有資產流失。《高等教育法》第三十八條規定,高等學校不得將用于教學和科學研究活動的財產挪作他用。現在各高校舉辦企業的現象比較普遍,一部分高校國有資產轉化為經營性資產,《行政事業單位國有資產管理辦法》明確將經營性資產界定為行政事業單位在保證完成本單位正常工作的前提下,按照國家有關政策規定用于從事生產經營活動的資產,表明這種轉化具有很強的政策性,因而必須在法律上給予嚴格控制。國有資產流失說到底是事業單位國有資產的公共屬性的喪失。國有資產公共屬性的喪失表現為兩種,一種是上面提到的國有資產流失,第二種是資產閑置和浪費。第一種好理解,第二種往往被人們忽視,而恰恰是防止第二種形式的國有資產“流失“才是改革成敗的關鍵,也是高校在改革和市場經濟中生存發展的內在條件。
綜上所述,高校國有資產管理體制改革是一個系統工程,涉及教育改革的方方面面。在國家法制環境十分有利的條件下,高校應把握機會,強化資產管理主體意識,推進內部運營機制改革,打破內部條塊分割,實現資產管理職責分明與資源全校共享相結合,全面發掘和提高國有資產的教育和社會效能。
參考文獻:
