開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共財(cái)政制度論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

第1篇

論文摘 要：隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，對我國財(cái)政審計(jì)工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，也給財(cái)政審計(jì)的下一步發(fā)展提供了新的課題，尤其在財(cái)政監(jiān)督體系的不斷發(fā)展壯大下，給財(cái)政審計(jì)工作帶去了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。該文就財(cái)政審計(jì)如何應(yīng)對這一挑戰(zhàn)做出了簡要分析。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督，決定了我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢和取向。隨著財(cái)政監(jiān)督體系的逐步確立和基本完善，使我國的財(cái)政審計(jì)工作產(chǎn)生了巨大變化。

一、對財(cái)政監(jiān)督的理解

對財(cái)政監(jiān)督的理解存在著三種代表性的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全過程闡述財(cái)政監(jiān)督的含義，以孫家琪主編的《社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)新概念辭典》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督指的是通過財(cái)政收支管理活動(dòng)對有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行的檢查和督促。另一種觀點(diǎn)是從廣義的角度對財(cái)政監(jiān)督的含義進(jìn)行歸納，以顧超濱主編《財(cái)政監(jiān)督概論》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督是指政府的財(cái)政管理部門以及政府的專門職能機(jī)構(gòu)對國家財(cái)政管理對象的財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的合法性、真實(shí)性、有效性，依法實(shí)施的監(jiān)督檢查，調(diào)查處理與建議反映活動(dòng)。還有一種觀點(diǎn)是從財(cái)政業(yè)務(wù)的角度來闡述財(cái)政監(jiān)督的含義，以李武好、韓精誠、劉紅藝著的《公共財(cái)政框架中的財(cái)政監(jiān)督》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)尤其是財(cái)政部門及其專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了提高財(cái)政性資金的使用效益，而依法對財(cái)政性資金運(yùn)用的合法性與合規(guī)性進(jìn)行檢查，處理與意見反饋的一種過程，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的一種重要手段。

二、對財(cái)政審計(jì)的理解

財(cái)政審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)對中央和地方各級人民政府的財(cái)政收支活動(dòng)及財(cái)政部門組織執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的活動(dòng)所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政審計(jì)，又稱財(cái)政收支審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)依照《憲法》和《審計(jì)法》對政府公共財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和效益性所實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督。根據(jù)我國現(xiàn)行的財(cái)政管理體制和審計(jì)機(jī)關(guān)的組織體系，財(cái)政收支審計(jì)包括本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、下級政府預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)，以及其他財(cái)政收支審計(jì)。根據(jù)《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)主要對財(cái)政部門具體組織中央預(yù)算執(zhí)行情況、國稅部門稅收征管情況、海關(guān)系統(tǒng)關(guān)稅及進(jìn)口環(huán)節(jié)稅征管情況、金庫辦理預(yù)算資金收納和撥付情況、國務(wù)院各部門各直屬單位預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算外收支以及下級政府預(yù)算執(zhí)行和決算等七個(gè)方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。隨著我國公共財(cái)政體制框架的建立和完善，財(cái)政審計(jì)逐步實(shí)現(xiàn)了三個(gè)重要轉(zhuǎn)變：一是由收支審計(jì)并重轉(zhuǎn)向以支出的管理和使用情況的真實(shí)性、合法性審計(jì)為主；二是由主要審計(jì)中央本級支出轉(zhuǎn)向中央本級與補(bǔ)助地方支出審計(jì)并重；三是財(cái)政審計(jì)范圍已由傳統(tǒng)的財(cái)政決算審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、稅收和海關(guān)征管審計(jì)，擴(kuò)展到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、部門決算審計(jì)、轉(zhuǎn)移支付審計(jì)、稅收和海關(guān)收入審計(jì)、政府采購審計(jì)、財(cái)政績效審計(jì)、社會(huì)保障審計(jì)等。逐步形成了“大財(cái)政審計(jì)”的概念。大財(cái)政審計(jì)是財(cái)政審計(jì)的擴(kuò)展，也是財(cái)政審計(jì)的補(bǔ)充。

三、財(cái)政監(jiān)督中對財(cái)政審計(jì)的監(jiān)督

20世紀(jì)90年代上半期，中國對原有的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行了一整套重大改革。會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的重要作用不僅得到實(shí)踐工作者的支持，而且也得到了政府財(cái)政部門的認(rèn)可。與此同時(shí)，中國又全面地推進(jìn)了新稅制改革，稅收的剛性通過立法途徑得到了保證。新稅制規(guī)定，當(dāng)公司的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度與國家財(cái)經(jīng)規(guī)章制度存在不一致的地方時(shí)。稅收征管機(jī)關(guān)在征稅時(shí)，應(yīng)以國家財(cái)經(jīng)規(guī)章制度的規(guī)定為準(zhǔn)。這一規(guī)定對于理順政府與企業(yè)的關(guān)系，規(guī)范政府與企業(yè)的行為。明確政府與企業(yè)的分配秩序有積極的作用。自實(shí)施財(cái)會(huì)制度和稅制改革以來，理論界圍繞稅收原則的剛性內(nèi)涵與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的公允內(nèi)涵的聯(lián)系和區(qū)別進(jìn)行了深入的討論。從歷史發(fā)展的趨勢和邏輯來看。稅收原則體系同會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系是一致的，二者都應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)資本和個(gè)人資本運(yùn)行的客觀要求。但從某一特定的時(shí)期看，稅收原則體系與會(huì)計(jì)原則體系又是有區(qū)別的。首先，稅收原則由于階級性要求可能會(huì)做出某種強(qiáng)制規(guī)定，

但會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的階級性要求相對而言并不十分鮮明，審計(jì)的準(zhǔn)則無疑應(yīng)是以各項(xiàng)公認(rèn)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則為基礎(chǔ)的，其實(shí)我國早已有注冊會(huì)計(jì)師與注冊審計(jì)師合一之實(shí)。其次。財(cái)政監(jiān)督有獨(dú)立存在的實(shí)體一財(cái)政資金言，財(cái)政實(shí)體還應(yīng)包括國有資本部分；而審計(jì)則沒有獨(dú)立存在的實(shí)體。財(cái)政管理的目的應(yīng)是加強(qiáng)財(cái)政管理、提高財(cái)政資金的運(yùn)行效益；而審計(jì)則只是屬于方法論的范疇，審計(jì)的階級性并不突出，國家統(tǒng)治的代表——各級政府需要審計(jì)，對于微觀經(jīng)濟(jì)單位——公司、企業(yè)來說。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理、完善公司的內(nèi)部審計(jì)功能。也是它們管理的重要職能。再者，財(cái)政監(jiān)督包括人事監(jiān)督和財(cái)經(jīng)監(jiān)督兩方面內(nèi)容，而審計(jì)監(jiān)督只有財(cái)經(jīng)監(jiān)督之責(zé)，并無人事監(jiān)督之權(quán)。從法律角度看，一級或上級審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督所依據(jù)的法律準(zhǔn)繩也只能是由立法部門或財(cái)政部門所制定的各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)。我國現(xiàn)行的一級審計(jì)機(jī)關(guān)對同級財(cái)政的審計(jì)也只能在預(yù)算法等法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)然在這里也可能會(huì)有新的情況出現(xiàn)。從長期來看，稅收剛性原則不會(huì)脫離會(huì)計(jì)準(zhǔn)則而孤立發(fā)展，稅收在它的立法時(shí)，會(huì)不斷地吸收會(huì)計(jì)準(zhǔn)則演進(jìn)過程中出現(xiàn)的新東西來充實(shí)自己、完善自己。簡言之，稅收剛性既是立法的要求，也會(huì)體現(xiàn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則演進(jìn)中的精華。由于審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督在我們今后的財(cái)政活動(dòng)中將會(huì)出現(xiàn)更多的交叉，而且審計(jì)監(jiān)督也有由政府內(nèi)部監(jiān)督模式往人大的獨(dú)立審計(jì)模式過渡的趨勢。探索審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督各自的內(nèi)容、監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段、監(jiān)督效率等也將會(huì)顯得日益重要。

四、完善財(cái)政審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的必要性

黨的十七大提出要完善公共財(cái)政體系，在今后一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，我國財(cái)政改革與發(fā)展都要圍繞完善公共財(cái)政體系這個(gè)目標(biāo)努力推進(jìn)。從內(nèi)容上講，公共財(cái)政體系包括公共財(cái)政收入體系、公共財(cái)政支出體系、公共財(cái)政預(yù)算體系、公共財(cái)政政策體系、公共財(cái)政責(zé)權(quán)配置規(guī)則體系、公共財(cái)政制度體系、公共財(cái)政管理體系和公共財(cái)政監(jiān)督體系八個(gè)方面。財(cái)政部部長謝旭人在全國財(cái)政工作會(huì)議上表示，在2008年財(cái)稅改革穩(wěn)步，推進(jìn)的基礎(chǔ)上，2009年將大力推進(jìn)財(cái)稅制度改革。由此可見，將對我國財(cái)政審計(jì)產(chǎn)生了深刻影響，財(cái)政審計(jì)面臨著“五新”：一是面臨著新的財(cái)稅管理模式和管理內(nèi)容；二是面臨著要確定新的審計(jì)客體和審計(jì)對象；三是面臨著要運(yùn)用新的審計(jì)手段，開展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)已經(jīng)刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計(jì)的目標(biāo)，更注重績效審計(jì)；五是面臨著要適應(yīng)新的審計(jì)環(huán)境，要實(shí)行陽光審計(jì)。由此可見，在公共財(cái)政制度重構(gòu)過程中，要解決制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不僅需要財(cái)政內(nèi)部的檢查監(jiān)督，更重要的還要借助于財(cái)政審計(jì)的作用。通過財(cái)政審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題和提出建議，促進(jìn)各項(xiàng)公共財(cái)政管理制度的完善。

參考文獻(xiàn)

［1］魏長生，查勇.淺談績效審計(jì)中存在的問題及對策[J].現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì)，2009，(5).

［2］徐佳.論轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)時(shí)期公共財(cái)政監(jiān)督體制的問題和解決途徑[J].山東社會(huì)科學(xué)，2008，(12).

第2篇

關(guān)鍵詞：稅收本質(zhì)；制度分析；公共財(cái)政

一、稅收與產(chǎn)權(quán)間的本質(zhì)聯(lián)系：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的啟示

在以交易費(fèi)用概念為發(fā)端的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)體系中，產(chǎn)權(quán)理論一直居于核心地位。作為產(chǎn)權(quán)理論奠基石的科斯定理表明，在交易費(fèi)用客觀存在的情況下，初始產(chǎn)權(quán)的不同界定決定著不同的資源配置效率。同時(shí)也表明，排他性產(chǎn)權(quán)的明晰界定和有效保護(hù)是實(shí)現(xiàn)市場交易進(jìn)而增進(jìn)效率的前提。由此使得以效率為主題的經(jīng)濟(jì)學(xué)將視角由單純的資源配置層面深入到產(chǎn)權(quán)制度層面。在科斯奠基性論文之后，德姆塞茨、張五常、阿爾欽等進(jìn)一步發(fā)展了產(chǎn)權(quán)理論。使得產(chǎn)權(quán)學(xué)派的研究更趨于精細(xì)化，在企業(yè)理論、產(chǎn)業(yè)組織理論、比較經(jīng)濟(jì)體制等方面得到廣泛應(yīng)用。但諾思教授則獨(dú)辟蹊徑，不僅在長期經(jīng)濟(jì)史考察基礎(chǔ)上突出了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)增長績效的決定性作用，更重要的是把產(chǎn)權(quán)與國家緊緊聯(lián)系在一起，進(jìn)一步地將經(jīng)濟(jì)學(xué)對產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)注引人到對國家及其財(cái)政制度關(guān)注上。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，市場交易不是物的交易而是附著在物上的產(chǎn)權(quán)的交易，但產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上作為一項(xiàng)排他性權(quán)利，需要強(qiáng)制力來予以保證實(shí)施。由于國家在強(qiáng)制力上具有比較優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，能比其他任何組織和個(gè)人以更低成本實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的界定、保護(hù)與實(shí)施。因此從效率角度看，國家就天然合理地處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位并使得國家與產(chǎn)權(quán)之間具有了內(nèi)在聯(lián)系：一方面，離開國家我們無法理解產(chǎn)權(quán)，畢竟如果沒有國家法律的界定與強(qiáng)制力的保護(hù)，產(chǎn)權(quán)就是一句空話；另一方面，離開產(chǎn)權(quán)，我們也無法理解國家，畢竟國家的法律和權(quán)力就是旨在社會(huì)范圍內(nèi)界定和實(shí)施一套權(quán)利規(guī)則。因此，諾思認(rèn)為，由于國家與產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系，國家可視為“為獲取收入而以一組被稱之為保護(hù)與公正的服務(wù)作交換”的組織，簡而言之就是國家界定、保護(hù)產(chǎn)權(quán)以換取稅收。筆者認(rèn)為，雖然新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從未對稅收本質(zhì)予以明確概括過，但這一論述鮮明地表明了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的稅收本質(zhì)觀，即從規(guī)范意義上來說，稅收本質(zhì)上應(yīng)是國家界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的價(jià)格。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)這一稅收本質(zhì)觀既表明了稅收存在的合理性基礎(chǔ)，又劃定了其合法性范圍。由于國家憑其暴力潛能的優(yōu)勢介入產(chǎn)權(quán)時(shí)能有效降低產(chǎn)權(quán)保護(hù)和實(shí)施的成本，因而國家征稅有其合理性基礎(chǔ)，而稅收則來源于政府——這一人與人交易所產(chǎn)生的合作剩余。考特和尤倫從無國家的自然狀態(tài)到市民社會(huì)下國家這一思想實(shí)驗(yàn)即證明了這點(diǎn)。反之。如果國家獲取收入時(shí)不是基于保護(hù)產(chǎn)權(quán)而是剝奪侵犯產(chǎn)權(quán)，那這樣名義上的稅收就不具有合法性。正如公共選擇學(xué)派布坎南所認(rèn)為的“只要承認(rèn)，法律——政府的管理結(jié)構(gòu)——具有生產(chǎn)力，那么就得承認(rèn)國家有權(quán)從經(jīng)濟(jì)中取得部分有價(jià)值的產(chǎn)出。如果沒有一種制度來保護(hù)所有權(quán)并使契約付諸實(shí)施，那么國家也就無權(quán)來分享總收入”。由此來看，稅收關(guān)系著私人產(chǎn)權(quán)與公共財(cái)政、個(gè)人權(quán)利與國家權(quán)力間的界限，其與產(chǎn)權(quán)問的本質(zhì)聯(lián)系體現(xiàn)在：一方面，征稅作為一個(gè)資源由私人產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣彩杖氲倪^程，只有稅收明確了產(chǎn)權(quán)才能明確。另一方面，如果沒有私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)就不能形成真正合法性的征稅權(quán)力，所以也只有產(chǎn)權(quán)明確了，稅收才能明確。

二、現(xiàn)有稅收本質(zhì)觀之不足：制度視角的重新審視

對于稅收本質(zhì)，長期以來在財(cái)稅學(xué)界主要存在兩種觀點(diǎn)：一是建立在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上我國傳統(tǒng)財(cái)政理論的稅收本質(zhì)觀；二是建立在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上公共財(cái)政理論的稅收本質(zhì)觀。但從制度視角來考察，兩種稅收本質(zhì)觀都尚存不足。

我國傳統(tǒng)財(cái)政理論沿襲了國家分配論關(guān)于財(cái)政本質(zhì)觀的分析思路，明確表達(dá)了其稅收本質(zhì)觀“稅收是國家為了實(shí)現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，無償?shù)厝〉秘?cái)政收入的一種手段”。同時(shí)認(rèn)為，稅收與政治權(quán)力間具有本質(zhì)聯(lián)系，而強(qiáng)制性、無償性、固定性則是稅收本質(zhì)屬性的具體表現(xiàn)。但筆者認(rèn)為，從制度視角來看，長期以來我國傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)將稅收本質(zhì)定義為“是國家憑借政治權(quán)力強(qiáng)制無償取得的財(cái)政收入”存在較大缺陷，尤其在市場經(jīng)濟(jì)條件下這一缺陷就更為明顯了。我認(rèn)為，稅收與政治權(quán)力之間并無本質(zhì)聯(lián)系。國家征稅固然要靠政治權(quán)力，但靠政治權(quán)力而獲得的收入并不都是稅收，諸如沒收財(cái)產(chǎn)、通貨膨脹等都是國家憑借政治權(quán)力強(qiáng)制無償?shù)孬@取的收入。即使對其屬性再加上固定性的限制，也尚無法與政府各行政執(zhí)法部門的罰款收入相區(qū)別，因?yàn)楹笳咴诰哂袕?qiáng)制性無償性的同時(shí)也另具有依據(jù)法律的固定性特征。所以，單方面強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力僅能將稅收與公債、收費(fèi)等財(cái)政收入形式相區(qū)別，但卻并不足以真正認(rèn)識(shí)稅收本質(zhì)。我認(rèn)為，如果離開私人產(chǎn)權(quán)是很難真正認(rèn)識(shí)稅收本質(zhì)及其契約關(guān)系的，因?yàn)樵谒饺水a(chǎn)權(quán)不能確立或受侵犯下稅收的合法性基礎(chǔ)便難以確立。若單純強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力性，則可能導(dǎo)致并非保護(hù)而是侵犯產(chǎn)權(quán)的國家行為，并由此帶來國家依政治權(quán)力而攫取的租金而并非真正規(guī)范意義上的稅收。

公共財(cái)政理論則承襲了新古典主流經(jīng)濟(jì)學(xué)以資源配置為主題的分析視角，建立了以公共產(chǎn)品論為核心的理論體系。近十幾年來，經(jīng)過我國學(xué)者的不斷闡釋和倡導(dǎo)，公共財(cái)政理論作為與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政理論，其稅收本質(zhì)觀的理論邏輯日益清晰。即“稅收是公共產(chǎn)品的價(jià)格”。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，從資源配置視角看，把稅收定義為公共產(chǎn)品價(jià)格有其合理性，特別在市場經(jīng)濟(jì)下更具有其積極意義。但從制度視角來看，這一對稅收本質(zhì)的概括也存在不足。主要體現(xiàn)在以下幾方面：(1)從制度視角看，并不存在公共產(chǎn)品和直接意義上的公共利益。盡管公共財(cái)政論列舉了路燈、治安等具有共同消費(fèi)性質(zhì)的具有社會(huì)公益性質(zhì)的所謂“公共產(chǎn)品”，但從公共選擇的制度過程來看，任何一項(xiàng)支出議案都不可能獲得一致同意，在多數(shù)票規(guī)則下就必然產(chǎn)生多數(shù)人對少數(shù)人的強(qiáng)制甚至是少數(shù)人對多數(shù)人的強(qiáng)制，由此帶來相應(yīng)的受益方和受損方。部分人不僅被迫強(qiáng)制消費(fèi)某種所謂的公共產(chǎn)品甚至還要為此而納稅。產(chǎn)生私人產(chǎn)品市場交易所不可能存在的消費(fèi)和付費(fèi)上的強(qiáng)制性問題。(2)按公共財(cái)政論的稅收本質(zhì)分析，公共產(chǎn)品稅收價(jià)格在實(shí)質(zhì)上形成了類似市場的等價(jià)交換關(guān)系。我認(rèn)為，政府作為事實(shí)上的壟斷組織，其壟斷定價(jià)總是在競爭價(jià)格和邊際成本之上的，公共產(chǎn)品價(jià)格定義未能揭示出國家租金天然存在的事實(shí)，因此實(shí)際上并不存在類似于競爭性市場的等價(jià)交換關(guān)系。(3)公共產(chǎn)品理論的發(fā)展。按傳統(tǒng)公共財(cái)政論對公共產(chǎn)品的分析，由于搭便車的存在使得市場無法提供公共產(chǎn)品而應(yīng)通過政府征稅來提供。但隨著公共產(chǎn)品理論研究的深入，人們對公共產(chǎn)品供給主體的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化。早在1974年，科斯通過調(diào)查就表明了完全符合公共產(chǎn)品概念的燈塔在英國早期主要由私人供給。而近年來對公共產(chǎn)品的實(shí)證研究特別是實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)的大量研究更是顯示，除了政府之外，社區(qū)、非營利組織乃至私人等都可能提供公共產(chǎn)品。由此表明，政府稅收與公共產(chǎn)品間并無本質(zhì)聯(lián)系，將稅收本質(zhì)界定為公共產(chǎn)品的價(jià)格也有失偏頗。

三、新型稅收本質(zhì)觀的歷史實(shí)證

上述分析表明，國家稅收與政治權(quán)力、公共產(chǎn)品間均不存在本質(zhì)聯(lián)系，而與私人產(chǎn)權(quán)間具有本質(zhì)聯(lián)系，稅收在實(shí)質(zhì)上是國家界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的價(jià)格。制度分析視角得出的這一新型稅收本質(zhì)觀，其理論結(jié)論是能得到歷史實(shí)證支持的。

考察西方發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn)，凡在私人產(chǎn)權(quán)能得以確立的歷史階段就存在稅收關(guān)系，反之則不存在稅收關(guān)系，產(chǎn)權(quán)與稅收間的內(nèi)在聯(lián)系十分明顯。具體可分為以下幾個(gè)階段來看：(1)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系初始萌芽的古希臘羅馬時(shí)期。在商品貨幣經(jīng)濟(jì)自發(fā)萌芽生成的這一階段，城邦國家財(cái)政制度和私人產(chǎn)權(quán)制度間內(nèi)在聯(lián)系已開始萌芽生成。特別是古希臘時(shí)期的梭倫改革以及古羅馬時(shí)期的羅馬法，標(biāo)志著城邦國家(或共和國)以法律形式確立了私人產(chǎn)權(quán)制度并予以保護(hù)實(shí)施。這一時(shí)期，就同時(shí)產(chǎn)生了對商人、自由民征收的市場稅和財(cái)產(chǎn)稅，而奴隸因既沒有自身勞動(dòng)力產(chǎn)權(quán)更沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)，故沒有被征稅的資格。㈣(2)不存在產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系的中世紀(jì)時(shí)期。在中世紀(jì)的歐洲，封建莊園制是最基本的政治經(jīng)濟(jì)組織和最基礎(chǔ)的制度結(jié)構(gòu)，此時(shí)既不存在排他性的土地所有權(quán)也不存在排他性的勞動(dòng)力所有權(quán)，由此產(chǎn)生的是農(nóng)奴與其莊園領(lǐng)主間圍繞土地使用而形成的依附關(guān)系。由于產(chǎn)權(quán)的不存在性且此時(shí)國家并不介入私人產(chǎn)權(quán)安排，所以這一期間并不存在規(guī)范意義上的國家稅收。國王的財(cái)政收入主要來源于其自身領(lǐng)地收入，其不僅不對農(nóng)民直接征稅，而且對其諸侯領(lǐng)主也只依封君封臣關(guān)系而享受一些貢納。(3)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系擴(kuò)展的市場經(jīng)濟(jì)初期。中世紀(jì)之后的歐洲在貿(mào)易發(fā)展與莊園制瓦解的基礎(chǔ)上，產(chǎn)權(quán)制度與稅收制度間的內(nèi)在關(guān)系越來越明顯。這一時(shí)期商品和要素的排他性產(chǎn)權(quán)逐漸形成，而這離不開國家的努力，各新興民族國家則致力于擴(kuò)張市場和提權(quán)保護(hù)。其目的是向以商業(yè)資本為代表的新興財(cái)富征稅。在此期間確立了包括商品稅、財(cái)產(chǎn)稅在內(nèi)的現(xiàn)代稅收制度，甚至隨有限責(zé)任公司這一新型產(chǎn)權(quán)形式的出現(xiàn)而開征了所得稅。(4)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系穩(wěn)固的市場經(jīng)濟(jì)成熟期。在西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期階段，國家和產(chǎn)權(quán)間的關(guān)系是單方面控制關(guān)系，即國家既可能出于長期稅收利益而有效地保護(hù)和實(shí)施產(chǎn)權(quán)，也可能出于短期財(cái)政租金需要而隨意侵犯產(chǎn)權(quán)。尤其當(dāng)國家面臨即時(shí)財(cái)政壓力時(shí)更傾向于后者。但近代后期，西方各國在歷經(jīng)道路不同的財(cái)政立憲變革之后，在較為有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上限制住了國家攫取租金的行為并同時(shí)賦予了稅收合法性基礎(chǔ)，從而為市場經(jīng)濟(jì)的真正發(fā)展、成熟奠定了基礎(chǔ)性制度結(jié)構(gòu)。

雖然我國歷史文化傳統(tǒng)與西方社會(huì)有很大差異，但回顧我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)史同樣可以發(fā)現(xiàn)稅收與產(chǎn)權(quán)間的內(nèi)在聯(lián)系：凡在排他性私人產(chǎn)權(quán)難以確立的時(shí)期，也就難以存在明確清晰的稅收關(guān)系，反之則反是。具體可分為以下幾個(gè)階段來看：(1)自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期的古代社會(huì)。在我國古代社會(huì)，國家及其法制從未承擔(dān)起私人產(chǎn)權(quán)界定和實(shí)施的角色，有效率的私人產(chǎn)權(quán)也從未出現(xiàn)。㈣如作為中國古代最主要生產(chǎn)資料的土地。對其所有制性質(zhì)雖存在學(xué)術(shù)爭議，但一般認(rèn)為并無真正意義上的完全排他性產(chǎn)權(quán)，在“普天之下莫非王土”的環(huán)境下國家仍然是終極土地所有者，而在秦以前更是典型的土地國有制。在沒有私人產(chǎn)權(quán)及國家不介入產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上，就沒有真正規(guī)范意義上的稅收，其表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中就是租稅難分。我在中國財(cái)稅史中能找到這么幾句啼笑皆非的話“《廣雅》：賦，稅也”、“《說文》：稅，租也”、“《說文》：租，田賦也”、“《廣雅》：租，稅也”。(2)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，經(jīng)過社會(huì)主義改造之后確立了全面公有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在排他性要素產(chǎn)權(quán)不存在的情況下，也不存在明確的稅收關(guān)系。可以看到，這一時(shí)期國家主要靠國有企業(yè)利潤上繳而獲取收入，稅制曾高度簡化至名義上只存在工商稅這一稅種，但這一稅種在實(shí)質(zhì)上也并無存在意義。因?yàn)榇藭r(shí)作為國有產(chǎn)權(quán)主體的國家與國有企業(yè)之間不存在你我界限，采取利潤上繳還是稅收只具管理上的意義，此時(shí)稅利之分在本質(zhì)上是根本分不清且沒必要區(qū)分的。(3)轉(zhuǎn)軌與市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期。自1978年市場化改革開始，在以國家主動(dòng)放權(quán)讓利為起點(diǎn)下，市場化改革過程就是一個(gè)排他性產(chǎn)權(quán)日益形成的過程，也同時(shí)是一個(gè)國家越來越需要并越來越多地從私人產(chǎn)權(quán)而非國有經(jīng)濟(jì)中獲取收入的過程。稅收與產(chǎn)權(quán)間的內(nèi)在聯(lián)系已日益明顯，尤其是2004年的私產(chǎn)人憲，在立憲層面上明確了私人產(chǎn)權(quán)與公共財(cái)政間的內(nèi)在聯(lián)系。

四、確立新型稅收本質(zhì)觀的現(xiàn)實(shí)意義

我認(rèn)為，明確從產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)出發(fā)來確立新型稅收本質(zhì)觀，具有如下積極意義：

(一)有利于明確我國公共財(cái)政的立憲實(shí)質(zhì)

經(jīng)過長期的理論爭鳴，目前我國財(cái)政理論界對市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政間的內(nèi)在聯(lián)系已基本取得共識(shí)，實(shí)踐中也早已確立構(gòu)建適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共財(cái)政改革目標(biāo)，但在公共財(cái)政及其公共性內(nèi)涵的理解上尚存分歧。囿于西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)資源配置的視角，主流觀點(diǎn)是從為市場提供公共產(chǎn)品、彌補(bǔ)市場失效的角度來定位公共財(cái)政。但從制度視角來看，市場交易不是表面上的資源配置而是其背后的權(quán)利配置，排他性產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)是市場交易的前提與基礎(chǔ)。而國家則在其中起著不可或缺的重要作用。理論邏輯與歷史邏輯都表明，政府既可能有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，也可能出于短期財(cái)政需要而隨意侵犯產(chǎn)權(quán)，而只有產(chǎn)權(quán)通過立憲層面對政府權(quán)力施以硬性約束時(shí)才能予以有效克服。因此，基于產(chǎn)權(quán)與稅收間的內(nèi)在聯(lián)系，樹立新型稅收本質(zhì)觀有利于在制度層面明確我國公共財(cái)政的立憲實(shí)質(zhì)。沒有私人領(lǐng)域就沒有公共領(lǐng)域，沒有私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)就不能形成真正合法性的征稅權(quán)力。公共財(cái)政以市場經(jīng)濟(jì)為基點(diǎn)，而市場經(jīng)濟(jì)以產(chǎn)權(quán)為基石，產(chǎn)權(quán)則系于財(cái)政立憲，這應(yīng)是我國公共財(cái)政構(gòu)建的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵之所在。

(二)有利于闡釋我國稅收法治的根本內(nèi)涵

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，公共財(cái)政是法治財(cái)政，這些都已是基本共識(shí)。但對于稅收法治的理解，通常都只停留在稅收征納關(guān)系法治的功能層面上，而樹立新型稅收本質(zhì)觀則能從立憲層面上闡釋稅收法治的深層內(nèi)涵，即要從個(gè)人權(quán)利對國家公共權(quán)力的制約上來闡釋稅收法治問題。我認(rèn)為，從產(chǎn)權(quán)一稅收本質(zhì)聯(lián)系出發(fā)，征稅的過程就是一個(gè)私人產(chǎn)權(quán)變?yōu)楣彩杖氲倪^程。納稅人作為一個(gè)整體，在征納關(guān)系上與國家間形成委托關(guān)系，其之所以同意將私人產(chǎn)權(quán)讓渡為公共收入，是為了換取國家的保護(hù)和公正。按照現(xiàn)念，這種保護(hù)包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命和自由，從而產(chǎn)生一個(gè)建立在個(gè)人產(chǎn)權(quán)(權(quán)利)交易基礎(chǔ)上的公共權(quán)力。因此，在征稅權(quán)力關(guān)系上體現(xiàn)的是立憲層面的社會(huì)契約關(guān)系，并在此契約下形成征納雙方平等的權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系，由此構(gòu)成了稅收法治的元規(guī)則，而各項(xiàng)稅收法治的具體規(guī)則則奠基于其上，涵蓋了稅收法定主義和受公眾規(guī)范約束的預(yù)算全過程，也由此才能對國家權(quán)力和國家單方面獲取租金的行為作出約束和限制，從而奠定財(cái)稅法治的基點(diǎn)。

(三)有利于樹立以人為本的治稅理念

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，更是當(dāng)前時(shí)期稅務(wù)行政工作根本性的指導(dǎo)思想，并已在尊重和保障納稅人權(quán)利等問題上得到了較多討論。而我認(rèn)為。新型稅收本質(zhì)觀從公民權(quán)利本位出發(fā)有利于在理論源頭上進(jìn)一步明確以人為本的治稅理念。當(dāng)我們明確從私人產(chǎn)權(quán)界定、保護(hù)和實(shí)施角度來看待稅收本質(zhì)的時(shí)候，可以看到，一方面?zhèn)€人權(quán)利(包括產(chǎn)權(quán))需要國家權(quán)力的界定和保障，否則就沒有產(chǎn)權(quán)也不存在市場交易；而另一方面，國家權(quán)力來源于稅收并從屬于個(gè)人權(quán)利，私人產(chǎn)權(quán)開辟了私人領(lǐng)域進(jìn)而在立憲層面上界定了公共領(lǐng)域和政府權(quán)力的合法性范圍。由此可以認(rèn)為，包括產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的公民個(gè)人權(quán)利具有本源性的終極意義，而國家權(quán)力及其征稅權(quán)在立憲層面上受限于私人產(chǎn)權(quán)，其不僅不能侵犯和危害公民產(chǎn)權(quán)，而且必須以公民產(chǎn)權(quán)的保護(hù)為前提和基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)公民各項(xiàng)基本權(quán)利為目的和方向。正是這種以人為本的公民權(quán)利觀構(gòu)成了國家理財(cái)治稅的權(quán)力基礎(chǔ)和合法性范圍。

第3篇

論文關(guān)鍵詞：體育公共產(chǎn)品，供給制度，創(chuàng)新

1．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的界定

公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對應(yīng)的一個(gè)概念，區(qū)分他們的標(biāo)準(zhǔn)主要是產(chǎn)品或服務(wù)在消費(fèi)上是否具有非競爭性和非排他性。農(nóng)村體育公共產(chǎn)品較之于一般公共產(chǎn)品，其特殊之處在于供給區(qū)域主要限定在農(nóng)村，其產(chǎn)品類型主要是體育設(shè)施和服務(wù)等。因此，農(nóng)村體育公共產(chǎn)品應(yīng)是指以農(nóng)村為服務(wù)區(qū)域的，在消費(fèi)和使用上具有一定非競爭性和非排他性的體育設(shè)施和服務(wù)。由于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品具有非競爭性，在既定的產(chǎn)出水平下，增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際成本為零，這就意味著，若按邊際成本定價(jià)，農(nóng)村體育公共產(chǎn)品必須免費(fèi)供給。而且，由于其非排他性，無法排除打便車者畢業(yè)論文提綱，私人部門供給農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的成本無法通過市場獲得補(bǔ)償，市場無法有效提供農(nóng)村體育公共產(chǎn)品。但由于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的有效供給可以改善億萬農(nóng)民的身體健康狀況，豐富廣大農(nóng)民的文化生活，促進(jìn)農(nóng)村文化建設(shè)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，具有較大的正外部性。因此，在當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)過程中應(yīng)主要由政府承擔(dān)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，并輔之以其他供給方式。

2．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度現(xiàn)狀分析

2.1城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略所形成的城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體系

建國以來，我國一直實(shí)行“以農(nóng)補(bǔ)工”、“重城輕鄉(xiāng)”的二元發(fā)展戰(zhàn)略，以二元社會(huì)制度下城鄉(xiāng)一國兩策的“體制內(nèi)、體制外”公共產(chǎn)品供給體制。重點(diǎn)或優(yōu)先把財(cái)力、社會(huì)資源用于城市公共產(chǎn)品的供給，在“以農(nóng)養(yǎng)工、以農(nóng)哺工”制度安排下，一些“重城抑鄉(xiāng)”、“重工輕農(nóng)”的不公正政策措施名正言順、大行其道。而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的渠道則是主要由農(nóng)民自行解決，國家僅給適當(dāng)補(bǔ)助。而且在特有的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和差別政策的作用下，國家通過工農(nóng)價(jià)格的“剪刀差”等非經(jīng)濟(jì)手段提取農(nóng)業(yè)剩余提供工業(yè)資本積累及城市建設(shè)，逐漸形成了城鄉(xiāng)分隔的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和公共產(chǎn)品供給體系。“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”經(jīng)濟(jì)職能加強(qiáng)的同時(shí)卻弱化了公共服務(wù)職能，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的完善論文參考文獻(xiàn)格式。正是由于城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略的影響，使得我國農(nóng)村資金流出多、補(bǔ)償少，在公共產(chǎn)品的供給存在投資的“城市偏向”情況下，農(nóng)村已形成了“城鄉(xiāng)收入分配存在差距，農(nóng)村公共產(chǎn)品投資不足、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增長緩慢，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏資金來源、城鄉(xiāng)收人差距進(jìn)一步加大，農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)更加滯后”的惡性循環(huán)現(xiàn)狀。因此，我國傳統(tǒng)二元社會(huì)制度下農(nóng)村公共政策的偏頗性和不公正性是導(dǎo)致農(nóng)村體育公共產(chǎn)品總量上供給嚴(yán)重失衡以及城鄉(xiāng)極大差距的首要因素，同時(shí)也反映了特定的歷史背景下，我國社會(huì)發(fā)展的初級性和城鄉(xiāng)之間發(fā)展的嚴(yán)重不均衡性。

2.2“舉國體制”下農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的供給體制形式的弱化

我國體育“舉國體制”產(chǎn)生于20 世紀(jì)50 年代初。在半個(gè)多世紀(jì)中，這一體制對我國競技體育的迅速發(fā)展起到了不可替代的作用畢業(yè)論文提綱，是我國制定和實(shí)施奧運(yùn)戰(zhàn)略不可動(dòng)搖的基石。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給雖然經(jīng)歷了人民公社時(shí)期、時(shí)期以及現(xiàn)在的農(nóng)村稅費(fèi)改革后時(shí)期二個(gè)階段的變遷，但本質(zhì)上都是一種以政府為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的“單中心”供給體制。在政府內(nèi)部，各級政府之間的公共責(zé)任劃分不清，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯(cuò)位。在以政府為供給主體的單一供給體制下，我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品是由各級政府聯(lián)合供給的。按照公共財(cái)政理論，全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府供給，地方政府只負(fù)責(zé)地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，各級政府之間的事權(quán)劃分很清楚。然而直接提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的縣鄉(xiāng)財(cái)政目前困難重重，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給便失去了必要的財(cái)政支撐。由此，處于邊緣狀態(tài)的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品更是首當(dāng)其中成為“弱化”的對象。

2.3責(zé)任主體角色“缺位”下農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的擠兌

農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)性、效益的外溢性特征，決定了政府必然是公共產(chǎn)品的責(zé)任供給主體。從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的職責(zé)來看，全國性的公共產(chǎn)品由中央政府負(fù)責(zé)提供，地區(qū)性的公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)提供。但農(nóng)村基層政府、權(quán)力部門在各項(xiàng)達(dá)標(biāo)考核和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，以及目前對農(nóng)村公共體育服務(wù)的監(jiān)督制度、激勵(lì)制度、評價(jià)制度的還不夠完善，體育公共產(chǎn)品資源配必然成了他們擠兌首選的對象。其次，農(nóng)村實(shí)行分稅制后，因制度變更改變了地方政府的收入來源，沒有相應(yīng)的財(cái)權(quán)作基礎(chǔ)狀態(tài)下下級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面承擔(dān)過多的責(zé)任，本已捉襟現(xiàn)肘的基層政府，勢必再次陷入與上級政府在稅收激勵(lì)和自籌邊界確定問題的矛盾之中。雖然稅費(fèi)改革后農(nóng)村的“一事一議”為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供一定制度空間，但廣大農(nóng)民對農(nóng)村體育公共產(chǎn)品需求的非迫切性及認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給根本得不到多數(shù)人的統(tǒng)一和有效的供給。可見，在這一不公正公共財(cái)政制度和財(cái)事權(quán)不對應(yīng)的裁判框架下，其必然的結(jié)果是各級政府在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品責(zé)任角色的長期“缺位”。此外，隨著社會(huì)的發(fā)展，“政府包辦”單中心體育公共產(chǎn)品供給體制在我國地廣人多農(nóng)業(yè)社會(huì)環(huán)境下畢業(yè)論文提綱，以及人們多樣化與多層次的體育需求與服務(wù)面前，不僅顯得杯水車薪，而且“缺位”現(xiàn)象越來越嚴(yán)峻。當(dāng)然，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)觀念和體育價(jià)值觀等多種因素的影響，在一定程度影響中國農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給。

3．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新

3.1改變傳統(tǒng)觀念，建立農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的政策體制

歷史地看，中國舉國體制既反映了中國國情特定的發(fā)展道路和背景，也反映了人們在特定時(shí)期對于優(yōu)先與兼顧、效率與公正問題的理解和認(rèn)識(shí)。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家政府的基本施政綱領(lǐng)是公民享有均等化的社會(huì)性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。隨著我國社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)公正成為社會(huì)主義的核心價(jià)值取向，以及協(xié)調(diào)社會(huì)利益機(jī)制的立足點(diǎn)，從以往注重競技體育走向兩者之間的“同步化”或“相對平等度”，在公平與效率之間尋找平衡點(diǎn)和最好結(jié)合點(diǎn)，建立合理配置體育公共資源的新制度和公共政策體系。基于社會(huì)公正基本理念和規(guī)則，政府和體育行政部門應(yīng)改變長期以來重城市輕農(nóng)村的體育觀念，以政府再分配職能的正當(dāng)性，通過專門性的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品公共政策的出臺(tái)，制定農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的相關(guān)政策和法規(guī)，以公共政策所特有的權(quán)威性、強(qiáng)制性和持續(xù)性，來確保農(nóng)村體育公共產(chǎn)品建設(shè)資金具有穩(wěn)定的來源，以制度和法規(guī)的手段保障農(nóng)村這“邊緣群體”享有體育公共產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)益。

3.2完善農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給主體，實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化

一方面，政府代表社會(huì)的公共利益，有責(zé)任也有義務(wù)提供那些市場調(diào)控失靈的體育公共產(chǎn)品，而地方政府主要負(fù)責(zé)提供那些與本地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民自身發(fā)展有關(guān)的體育公共產(chǎn)品，政府作為農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給多元主體中的最重要一元，是由政府自身的屬性和本質(zhì)決定的。政府作為公共利益的代表，應(yīng)該成為農(nóng)村體育公共產(chǎn)品優(yōu)先的供給者論文參考文獻(xiàn)格式。另一方面畢業(yè)論文提綱，私人及企業(yè)可以提供一些產(chǎn)權(quán)歸屬明確、能夠市場化運(yùn)作和排他性收費(fèi)的體育公共產(chǎn)品，私人企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村非盈利組織在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的過程中發(fā)揮重要作用，需政府的引導(dǎo)、扶持和監(jiān)管。還有各種非政府合作性的農(nóng)村、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織也是農(nóng)村體育公共產(chǎn)品提供主體之一，可以提供收益界限清晰、可以排他性收費(fèi)的體育公共產(chǎn)品，主要是某一領(lǐng)域或生產(chǎn)環(huán)節(jié)所需的重要的技術(shù)和生產(chǎn)信息。優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)由政府單一主體向政府、私人企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村非盈利組織多元主體的轉(zhuǎn)變的新模式，充分利用各供給主體的資金、知識(shí)、技術(shù)等優(yōu)勢，較好地使政府、市場和社會(huì)之間相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮開放系統(tǒng)的整體功效。

3.3實(shí)現(xiàn)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制創(chuàng)新，建立有效的需求表達(dá)機(jī)制

加快推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村村民自治，首先要實(shí)行農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的多中心決策體制，必須堅(jiān)持農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給過程中政府決策的主體地位，尤其是在關(guān)系地區(qū)農(nóng)村村體育發(fā)展大局的，如農(nóng)民體育活動(dòng)組織規(guī)定、農(nóng)村體育場地建設(shè)方案等體育公共產(chǎn)品的決策中，要不斷整合其決策程序，從而真正體現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民的利益。其次，要積極推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，建立農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。深入基層了解農(nóng)民需要什么，進(jìn)行市場調(diào)研，科學(xué)論證，增強(qiáng)對農(nóng)民需求的反饋，做出反映農(nóng)民真實(shí)需求的決策。建立關(guān)于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的重大決策的聽證制度。這樣可以保證資源的合理配置，保證資金的合理流向，真正體現(xiàn)廣大農(nóng)民的意愿。

3.4建立有效的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督、評估與反饋機(jī)制

首先，要改革現(xiàn)行的農(nóng)村干部考核制度畢業(yè)論文提綱，將農(nóng)村基層干部的晉升與本地區(qū)的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給狀況直接掛鉤；其次，政府要加強(qiáng)對私人企業(yè)、非盈利組織供給體育公共產(chǎn)品的監(jiān)管力度，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效性供給。完善農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的績效評估制度，制定科學(xué)的組織方法、操作規(guī)則、評估標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系，建立相對獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)，配備多學(xué)科和具備政策科學(xué)知識(shí)的評估領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍，對農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的實(shí)際情況進(jìn)行有效評估。此外，要加大對偏遠(yuǎn)農(nóng)村和貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)體育指導(dǎo)員隊(duì)伍的培養(yǎng)，采用“走下去”和“走出來”兩種方式來進(jìn)行培訓(xùn)；對投資西部偏遠(yuǎn)和貧困地區(qū)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的企業(yè)，除上述政策上給與優(yōu)惠外，國家可對其企業(yè)的發(fā)展和運(yùn)行給與一定的稅收減免政策；農(nóng)村也可利用自身的自然資源優(yōu)勢，吸引企業(yè)投資，采用共用、共管模式進(jìn)行有效管理。農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的供給是一項(xiàng)長期的民生工程，需要政府、社會(huì)各團(tuán)體以及農(nóng)民朋友自身的大力合作來共同完成，意義深遠(yuǎn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]閔健，李萬來，卿平，等.社會(huì)公共體育產(chǎn)品的界定與轉(zhuǎn)變政府職能的研究[J]. 體育科學(xué)，2005，11.

[2]趙艷芹，等.論我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制存在的問題及其對策[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006，5.

[3]閔健，李萬來，卿平，等.社會(huì)公共體育產(chǎn)品的界定與轉(zhuǎn)變政府職能的研究[J]. 體育科學(xué)，2005，11.

[4]楚永生，丁子信.農(nóng)村公共物品供給與消費(fèi)水平相關(guān)性分析[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2004，7.

第4篇

論文關(guān)鍵詞：財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化路徑文獻(xiàn)綜述

一、關(guān)于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本認(rèn)識(shí)

建國60余年回顧、改革開放30余年反思、分稅制改革15余年評價(jià)以及近年國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的突發(fā)，這一連串的事件都折射出一個(gè)強(qiáng)烈的信息，那就是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，尋找最適合中國的發(fā)展道路是至死不渝的任務(wù)，尤其是怎么樣從動(dòng)態(tài)、合理、協(xié)調(diào)可持續(xù)的角度去思考未來我國財(cái)稅改革的方向、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，更是一個(gè)歷史性、國際化、很難給出明確定義的難題，因此在已有科研文獻(xiàn)成果的基礎(chǔ)上形成新思路、新判斷，提出新建議，是創(chuàng)新性財(cái)政的必經(jīng)之路, 因?yàn)槿魏晤I(lǐng)域里前沿理論新的倡導(dǎo)恰恰是歷史懷疑主義的結(jié)果。

從諸多改革的實(shí)效看，在公共財(cái)政框架逐步完善中，稅收收入部分的理論研究已趨于成熟，特別是1994年的分稅制改革以后，中央和地方的財(cái)力劃分是相對明確的。在理論界有關(guān)最優(yōu)稅制的分析框架伴隨著拉姆齊（1927）[③]對最優(yōu)商品稅和mirrless（1971）[④]對收入稅的討論而基本形成，因此雜志網(wǎng)，相對于已成型的有關(guān)政府稅收收入的制度和研究而言，目前各國政府的財(cái)政研究工作均傾向于最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模的選擇、支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和支出資金的績效監(jiān)督等方面的研究。

我黨的十七大報(bào)告明確指出：構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入。同時(shí)，在近幾年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向：更加注重推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。我們逆向思考，這些政策性導(dǎo)向恰恰說明我國各級政府財(cái)政支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)以及效率都存在不完全合規(guī)、不合法、不合理的嚴(yán)重問題，因此尋找最優(yōu)的財(cái)政支出規(guī)模（財(cái)政的邊界問題等）、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)（提高民生財(cái)政支出等等）以及提高財(cái)政資金效率（績效預(yù)算改革等等）也就形成了目前我國公共財(cái)政制度改革的主要內(nèi)容。同樣，這一連串問題的解決方法和機(jī)制設(shè)計(jì)都需要我們回歸到大量的文獻(xiàn)中去尋求答案。

二、多視角的支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究文獻(xiàn)綜述

縱觀國內(nèi)外財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的研究文獻(xiàn)，可謂是卷帙浩繁。相關(guān)的實(shí)證分析從最初的財(cái)政支出對經(jīng)濟(jì)增長的影響到目前財(cái)政支出自身績效評價(jià)體系的逐步完善，對于優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問題，各國都在比較適合國情的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)模式上摸索前行，但理論滯后于實(shí)踐的現(xiàn)象卻在財(cái)政支出領(lǐng)域體現(xiàn)的淋漓盡致，其間的文獻(xiàn)研究方式也是多視角的。

（一）從政府支出性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和波動(dòng)對經(jīng)濟(jì)增長影響的角度進(jìn)行研究

對于發(fā)達(dá)國家或發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)證研究表明（主要體現(xiàn)于國外文獻(xiàn)）：生產(chǎn)性支出比重的提高能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；相對而言，針對發(fā)展中國家的研究結(jié)論則較為凌亂復(fù)雜，目前沒有形成統(tǒng)一結(jié)論。

1、國外研究塵埃落定

在國外的相關(guān)研究多是考察國際或國家財(cái)政層面并且已經(jīng)形成基本共識(shí)：盡管個(gè)別研究否定了政府性消費(fèi)，但基本強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)性支出及其比重對經(jīng)濟(jì)增長的重要性（Landau，1983；Aschauer，1989；Easterly，1993)。Aschauer（1989，1991）的一系列研究發(fā)現(xiàn)政府生產(chǎn)性支出比重的提高對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長是有益的。但是Barro（1990，1992）[⑤]發(fā)現(xiàn)政府支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，他在拉姆齊模型中引入政府支出解釋政府生產(chǎn)性支出提供公共物品或解決市場擁擠問題并對98個(gè)國家1960-1985年的數(shù)據(jù)測度了公共投資比重對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，其理由是政府消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)造成了扭曲。隨后ShantayananDevarajan（1996）[⑥]從反面強(qiáng)調(diào)了生產(chǎn)性支出的重要性，他們首先利用內(nèi)生增長分析框架分別討論了公共支出中為生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，不僅取決于支出各項(xiàng)資金的效率，還依賴于支出項(xiàng)目在總量中所占的份額，即支出結(jié)構(gòu)彈性問題，接著對43個(gè)發(fā)展中國家20年的數(shù)據(jù)進(jìn)行了測度并發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的生產(chǎn)性支出在總支出中的比例與經(jīng)濟(jì)增長負(fù)相關(guān),而非生產(chǎn)性支出卻與經(jīng)濟(jì)增長正相關(guān)，這是由于這些發(fā)展中國家的資本性支出已超過限度從而造成財(cái)政資金的錯(cuò)誤配置問題。這一研究補(bǔ)充了由于國家發(fā)展程度細(xì)分形成了支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系變化。同時(shí)雜志網(wǎng)，Gupta(2005)繼續(xù)對39個(gè)低收入國家的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析后發(fā)現(xiàn),將財(cái)政支出主要用于人員工資的國家具有較低的經(jīng)濟(jì)增長率,而將財(cái)政支出主要用于資本品和非工資的國家的經(jīng)濟(jì)增長率較高。

2、國內(nèi)探討方興未艾

而我國作為發(fā)展中國家，隨著公共財(cái)政制度的確立這方面的研究才逐步興起，而且隨著各時(shí)期相關(guān)政策制度的變化，其實(shí)證分析的結(jié)論也是“與時(shí)俱進(jìn)”的，但針對政府支出規(guī)模的基本共識(shí)是政府支出對經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)向阻礙作用（趙志耘，1991；郭慶旺，1994、2003；孫長清，2004[⑦]；付文林，2006；王春元，2009[⑧]），而對于支出結(jié)構(gòu)的深入研究基本可分為兩類：一類是肯定生產(chǎn)性支出的促進(jìn)作用（趙志耘，1991；郭慶旺，1994，2003）；第二類則持相反觀點(diǎn)（龔六堂，2001[⑨]）。趙志耘、郭慶旺基于凱恩斯的收入決定理論構(gòu)建了我國公共支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)增長影響的理論模型并針對人力資本、物質(zhì)資本和科研投資對經(jīng)濟(jì)增長的影響分別進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)分析，他們發(fā)現(xiàn)：政府公共支出總規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長負(fù)相關(guān)，而政府公共支出中的生產(chǎn)性支出與經(jīng)濟(jì)增長正相關(guān)，生產(chǎn)性支出中人力資本的投資支出比物質(zhì)資本的投資支出更能提高經(jīng)濟(jì)增長率，科學(xué)研究的投資支出所帶來的經(jīng)濟(jì)增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人力資本和物質(zhì)資本投資支出對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。而龔六堂對中國實(shí)證分析表明,政府的生產(chǎn)性支出的增長對經(jīng)濟(jì)增長沒有統(tǒng)計(jì)學(xué)上的影響,經(jīng)常性支出可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,而政府生產(chǎn)性支出與經(jīng)常性支出的波動(dòng)對經(jīng)濟(jì)增長是負(fù)影響。更為有趣的是，孫長清在一個(gè)簡單的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論模型基礎(chǔ)上討論財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，他對1978年-2000年經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證性分析，得生產(chǎn)性財(cái)政消費(fèi)與非生產(chǎn)性財(cái)政消費(fèi)均能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，只是對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)缺乏彈性。王春元基于柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)的分析框架并以改進(jìn)的經(jīng)濟(jì)模型，通過對我國1978-2006年相關(guān)數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)，最終結(jié)論是生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出與經(jīng)濟(jì)增長的都是負(fù)相關(guān)關(guān)系。

針對具體財(cái)政支出項(xiàng)目對經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證分析還有許多（馬拴友，2001[⑩]；尹宗成，2006；付文林，2006；王春元雜志網(wǎng)，2009）。馬拴友在內(nèi)生增長理論的基礎(chǔ)上建立了一個(gè)包含私人投資、公共投資、國防支出、經(jīng)常性支出、國債、勞動(dòng)增長率與教育或人力資本在內(nèi)的模型，可惜公共支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)增長的影響并不是其他們的重點(diǎn)。尹宗成用向量自回歸和脈沖響應(yīng)函數(shù)分析了我國不同種類的財(cái)政支出對GDP的影響，通過實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)影響程度最大的是社會(huì)文教費(fèi)支出，其次是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出。付文林得出政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出比重增加會(huì)提高GDP增長率,而文教費(fèi)和維持性支出比重與GDP增長率之間有著負(fù)的雙向因果關(guān)系。王春元教育支出對經(jīng)濟(jì)增長具有正效應(yīng)；經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出對經(jīng)濟(jì)增長具有負(fù)效應(yīng)；國防和行政管理支出對經(jīng)濟(jì)增長均具有較大的負(fù)效應(yīng)；醫(yī)療衛(wèi)生支出對經(jīng)濟(jì)增長具有一定的消極作。

（二）地區(qū)、國家以及政府的差異性對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響分析

個(gè)體性差異在分析任何問題的時(shí)候都是不能被忽略的。基于我國區(qū)域間差異的公共支出結(jié)構(gòu)與增長關(guān)系的實(shí)證研究在近期涌現(xiàn)很多（張鋼，2006[?]；朱玉春，2008[?]；張明喜，2007[?]）。他們主要從地域角度分別對我國東部、中部和西部的地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響。張鋼通過1978年-2003年的省際面板數(shù)據(jù)回歸分析發(fā)現(xiàn)：東部地區(qū)基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造支出和行政管理費(fèi)支出與經(jīng)濟(jì)增長負(fù)相關(guān)；而在中西部地區(qū)則正相關(guān)。文教科學(xué)衛(wèi)生支出與支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和事業(yè)性支出在東部地區(qū)與經(jīng)濟(jì)增長正相關(guān)；在中西部地區(qū)則呈負(fù)相關(guān)。朱玉春利用1997—2004年的各省的數(shù)據(jù)，通過引入交互項(xiàng)，進(jìn)一步分析了上述影響在地區(qū)之間（東、中、西部）的差異及原因，研究結(jié)果表明，財(cái)政支出及其結(jié)構(gòu)對地區(qū)發(fā)展的影響在量和質(zhì)上都存在地區(qū)差異。張明喜從中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長是否存在長期的絕對收斂和條件收斂趨勢角度，考察地方財(cái)政支出變量發(fā)現(xiàn)：地方財(cái)政支出在全國范圍內(nèi)未能很好縮小經(jīng)濟(jì)差距，但是在東部地區(qū)發(fā)揮了良好作用，而中部地區(qū)的地方財(cái)政支出反而擴(kuò)大了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距，西部地區(qū)的作用不顯著。具體支出結(jié)構(gòu)而言，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、科教文衛(wèi)支出、社會(huì)保障支出和行政管理費(fèi)用的變量對區(qū)域差距都具有較強(qiáng)的解釋能力,從不同程度上解釋了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的差異性。

從國家級和省級以下政府財(cái)政差異性的因素分解入手分析主要有，YUQing（2005）[?]和Kai-yuen Tsui（2005）[?]。Kai-yuen Tsui首先尋找1994年到2000年影響我國國家層面財(cái)政差異的潛在因素，然后按照Shorrocks（1982）的分解方法測度每個(gè)因素的貢獻(xiàn)率并提出相應(yīng)政策建議。YUQing沿用Kai-yuen Tsui在財(cái)政差異領(lǐng)域的分解方法，分析了我國省級以下地方政府的各因素（經(jīng)濟(jì)、制度因素）對財(cái)政差異程度的貢獻(xiàn)率發(fā)現(xiàn)，人均GDP和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成地方財(cái)政差異的主要因素。

為了消除各種差異因素自然引出了對地區(qū)社會(huì)公平和財(cái)政資金價(jià)值取向視角的分析，其中，劉成奎(2008)[?]對財(cái)政支出與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析,得出當(dāng)前我國絕大部分財(cái)政支出項(xiàng)目偏重于城鎮(zhèn),使得城鎮(zhèn)累積了大量的資本(技術(shù)和人才)；而農(nóng)村資本累積明顯低于城鎮(zhèn)。劉曉鳳（2009）[?]利用灰色關(guān)聯(lián)理論,對我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重點(diǎn)與社會(huì)公平相關(guān)聯(lián),得出當(dāng)前首先是要搞好與社會(huì)公平關(guān)聯(lián)度最高的住房保障,其次是衛(wèi)生和教育,最后是社會(huì)保障和就業(yè)。

（三）憑借非參數(shù)估計(jì)手段衡量財(cái)政支出資金的相對效率

近年來數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(簡稱DEA)以及FCH等非參數(shù)估計(jì)方法逐漸成為衡量支出績效的主要計(jì)量方法，已被廣泛應(yīng)用于生產(chǎn)、教育、社會(huì)保障和金融諸領(lǐng)域。目前這種方法在應(yīng)用于財(cái)政支出的效率評價(jià)式，有著從國家層面逐步深入到地方、區(qū)域效率的討論，進(jìn)而討論專項(xiàng)支出效率，例如社保、農(nóng)業(yè)、教育、科技等方面的財(cái)政支出效率的趨勢（Ant′onio Afonso 2008[?]，Maria Teresa Balaguer-Coll 2006雜志網(wǎng)，陳詩一 2008[?]，汪博興 2008，余可 2009[?]）。Ant′onio Afonso利用這一方法估測和解釋了葡萄牙地方政府的相對績效，他們發(fā)現(xiàn)不增加市政支出也能提高轄區(qū)的相對績效，并且還討論了社會(huì)等非經(jīng)濟(jì)因素對輸入指標(biāo)的影響。MariaTeresa Balaguer-Coll利用DEA和FDH方法等非參數(shù)估計(jì)估測了西班牙地方政府的相對效率，他們強(qiáng)調(diào)強(qiáng)大的市政管理是相對更有效的。叢樹海（2005）從績效評價(jià)的內(nèi)涵出發(fā)，根據(jù)公共支出績效評價(jià)自身的特殊性，構(gòu)建了一套全面有效度量一般公共支出績效的指標(biāo)體系，遺憾地是他們沒有進(jìn)行數(shù)理驗(yàn)證分析。汪柱旺（2007）構(gòu)建了三個(gè)投入指標(biāo)和五個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)從規(guī)模與結(jié)構(gòu)角度較為全面地表征財(cái)政支出的績效。馬進(jìn)（2008）從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中各個(gè)部分的支出額此長彼消的情況入手，分析了我國近年來財(cái)政支出政策的相對效率。陳詩一利用DEA非參數(shù)技術(shù)和受限Tobit模型核算了財(cái)政分權(quán)改革后中國省級地方政府財(cái)政支出的相對效率，研究表明中國大部分省級政府的支出都不是很有效率的，但比較而言，東中部地區(qū)的政府支出效率相對較高且相差不大，西部地區(qū)與之相比則低很多。汪博興運(yùn)用DEA方法分析了我國各區(qū)域之間公共支出相對于GDP的效率的縱向和橫向差異，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)資源配置方面日趨合理,而中西部地區(qū)還存在效率低下、資源配置不合理的結(jié)論。余可采用非參數(shù)檢驗(yàn)和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)突變檢驗(yàn)的方法，對我國地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變量在分稅制改革前后十年的平均數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，得出結(jié)論認(rèn)為分稅制改革后地方財(cái)政基本建設(shè)支出結(jié)構(gòu)與改革之前沒有顯著的差異，而支農(nóng)支出和科教文衛(wèi)支出的結(jié)構(gòu)分布則具有明顯的差。

（四）國家間財(cái)政支出結(jié)構(gòu)實(shí)踐的國際比較分析研究

比較研究的主要目的是理解和解釋不同社會(huì)文化經(jīng)驗(yàn)是怎樣經(jīng)歷和遵從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化的，其研究結(jié)果，讓我們能夠通過當(dāng)前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)實(shí)踐與取潛在趨勢之間更為廣泛的知識(shí)對比來規(guī)劃未來，并指導(dǎo)我國的財(cái)政支出實(shí)踐。這里主要分國內(nèi)財(cái)政支出制度和結(jié)構(gòu)的比較（何振一，2000）[21]和國際化比較（王軍[22]，2002；李冰，2005），而國際化的比較又分為發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家兩類對比，他們的研究成果都對我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改革完善提供了有力支持和策略選擇。不管如何分類比較，比較分析的對等性和適應(yīng)性問題是不容忽視的，因此雜志網(wǎng)，以國際組織為單位進(jìn)行比較以體現(xiàn)他們相似性可能會(huì)有新的突破。

三、解決我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題的發(fā)展方向

第一，支出類型有待進(jìn)一步劃分明確。在支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)增長影響的眾多文獻(xiàn)中，支出類型劃分的多樣性是導(dǎo)致實(shí)證結(jié)果大相徑庭的主要因素。特別是針對發(fā)展中國家的研究，由于內(nèi)部各地區(qū)發(fā)展的不平衡性，很難區(qū)分清楚哪些是生產(chǎn)性財(cái)政？哪些是非生產(chǎn)性財(cái)政？更不要不說哪個(gè)更有效的問題了（莊子銀，2005）。另外，2007年我國財(cái)政支出分類為與國際財(cái)政支出科目接軌，按政府功能分類統(tǒng)計(jì)口徑做了巨大調(diào)整，2007年之后的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)與以前數(shù)據(jù)不可比，而這一層面的問題研究是亟待解決的。

第二，更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)部的支出結(jié)構(gòu)差異。通過對以上文獻(xiàn)的綜述研究，我們發(fā)現(xiàn)我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的地區(qū)差異比較嚴(yán)重，這主要是由地區(qū)區(qū)位差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、財(cái)政收入不均和不同政策導(dǎo)向等綜合因素造成的，這里我們要強(qiáng)調(diào)財(cái)政學(xué)是一門交叉性綜合社會(huì)學(xué)科：（1）對地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的差異分析僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角考察是不全面的。目前理論模型和實(shí)證分析大多還停留在這一層面的研究，而針對造成支出差異的隱性因素（政策、法律、法規(guī)等等）貢獻(xiàn)率的測算還是空白；（2）對于地區(qū)內(nèi)部的差異分解與地區(qū)間差異比較分析同樣重要。從優(yōu)化區(qū)域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)角度來看，轄區(qū)內(nèi)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)差異貢獻(xiàn)率的分解更有意義，而目前研究大多仍然比較地區(qū)間或省際間的支出差異，因此選擇合適的分解技術(shù)全面有效地刻畫我國地方財(cái)政支出的差異才是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第三，正確把握支出績效方法和技術(shù)處理等問題。對上面的有關(guān)各種現(xiàn)代估計(jì)方法在財(cái)政支出效率應(yīng)用的文獻(xiàn)綜述，我們可以發(fā)現(xiàn)幾個(gè)問題：（1）指標(biāo)體系的選取才是關(guān)鍵技術(shù)問題。DEA方法的主要步驟就是選取輸入和輸出的決策單元，即評價(jià)指標(biāo)的選擇。眾多的研究基本上都是以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（例如GDP等）來衡量財(cái)政支出效率，這就忽略了財(cái)政支出的公共性、社會(huì)性以及政策性，因此這些實(shí)證的結(jié)果略顯片面，并且由于指標(biāo)選擇差異還造成了結(jié)論的不盡相同。（2）支出結(jié)構(gòu)綜合績效分析不足。以上分析多是進(jìn)行總量的分析，即使涉及到了主要支出項(xiàng)目的分類討論，但支出的結(jié)構(gòu)績效突顯不足，這種情況同樣體現(xiàn)于省際和地區(qū)層面的支出績效考察。（3）支出統(tǒng)計(jì)口徑改變后的支出績效分析亟需跟進(jìn)。眾所周知，2007年為與國際財(cái)政支出接軌雜志網(wǎng)，我國的財(cái)政支出按政府功能分類統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生巨大變化，2007年之后基于新口徑數(shù)據(jù)的綜合績效評價(jià)分析不足，因此對此研究是必不可少的，同時(shí)也是具有國際可比性的。

最終，要完整反映我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問題就必須從多角度、分時(shí)段以相應(yīng)理論為背景進(jìn)行全面考察、研究，因此對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的剖析研究僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角考察自然是不全面的，其政治性、社會(huì)性和公共性不容忽視，這就要一方面，利用當(dāng)今西方的一些財(cái)政理論和經(jīng)濟(jì)理論，來指導(dǎo)我們財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改革和優(yōu)化；而另一方面，我們要真正重新挖掘我們國家一些優(yōu)秀傳統(tǒng)，不僅僅吸取國際比較后的一些先進(jìn)思想，還要把我們自己原有因素、一些好的理念加進(jìn)來，形成我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的福利分析框架，真正實(shí)現(xiàn)“有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度”的順利建設(shè)。

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第5篇

摘要:在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,應(yīng)從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來對我國政府采購的模式進(jìn)行探討。我國應(yīng)采取集中采購與分散采購相結(jié)合模式的政府采購模式,將政府采購公共財(cái)政的短期效益和長期效益結(jié)合起來。

關(guān)鍵詞:戰(zhàn)略管理;政府采購;采購模式;采購門檻

政府采購因其在社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中規(guī)模龐大,對國民經(jīng)濟(jì)起著重要的調(diào)節(jié)作用,向來是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,我們很有必要從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行探討,將政府采購公共財(cái)政的短期效益和長期效益有機(jī)地結(jié)合起來,探索出一種適合中國國情的政府采購模式。

一、政府采購與戰(zhàn)略管理

政府采購制度最早形成于18世紀(jì)中葉,以美國1761年頒布的《聯(lián)邦采購法》為標(biāo)志,距今已經(jīng)有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據(jù)財(cái)政部的說法,“其制度建設(shè)和試點(diǎn)推進(jìn)的工作,應(yīng)該論文是從1995年上海市對財(cái)政專項(xiàng)安排的設(shè)備購置,采用政府采購員的辦法時(shí)開始的。”[1]242003年實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規(guī)模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會(huì)對一個(gè)國家的整體經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)狀況產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。加之在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,為了增強(qiáng)國際競爭力,我國已向亞太經(jīng)合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿(mào)組織以后,作為一國在市場經(jīng)濟(jì)中最大買主的政府,其行為就不僅會(huì)對本國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響,而且會(huì)影響到一個(gè)地區(qū)乃至全球的經(jīng)濟(jì)走向。因此非常有必要從一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全局的、長遠(yuǎn)的、持續(xù)的角度來看待我國的政府采購,而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來源于私營企業(yè)部門,美國學(xué)者安索夫(AlfredChandler)1962年發(fā)表專著《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》,成為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點(diǎn)[3]12。此后,許多學(xué)者積極參與戰(zhàn)略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內(nèi)著名學(xué)者周敬偉教授認(rèn)為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命,根據(jù)組織外部環(huán)境和內(nèi)部條件設(shè)定組織的戰(zhàn)略目標(biāo),為保證目標(biāo)的正確落實(shí)和實(shí)現(xiàn)進(jìn)行謀劃,并依靠組織內(nèi)部能力將這種謀劃和決策付諸實(shí)施,在實(shí)施過程中進(jìn)行控制的一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過程。”[4]75公共部門的戰(zhàn)略管理始于20世紀(jì)80年代,作為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的一個(gè)重要組成部分,強(qiáng)調(diào)組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對環(huán)境進(jìn)行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標(biāo)。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書中認(rèn)為公共部門戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關(guān)注長期;將長期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級;認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略管·65·理和計(jì)劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環(huán)境因素、交易因素、組織內(nèi)部運(yùn)作方式的不同,戰(zhàn)略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠(yuǎn)性和全局性的特點(diǎn),因此就更有必要分析和指導(dǎo)政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時(shí)間長的政府行為。

二、戰(zhàn)略管理下的政府采購模式的探討

(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實(shí)施政府采購的組織管理形式,根據(jù)我國《政府采購法》第七條的規(guī)定:政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項(xiàng)目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結(jié)合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個(gè)專門從事采購的部門負(fù)責(zé),不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財(cái)政主管部門上報(bào)采購計(jì)劃,待采購計(jì)劃被批準(zhǔn)后由政府采購部門負(fù)責(zé)安排采購,采購項(xiàng)目結(jié)束后由使用單位進(jìn)行驗(yàn)收,采購資金由財(cái)政部門直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實(shí)行集中采購有助于形成政府采購的規(guī)模效應(yīng),減少采購的中間環(huán)節(jié),提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實(shí)施和政府采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進(jìn)行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財(cái)政部門上報(bào)采購預(yù)算計(jì)劃,獲得批準(zhǔn)后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優(yōu)點(diǎn)是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數(shù)國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結(jié)合模式,是指一部分采購由一個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé),一部分采購由各個(gè)需求單位自行負(fù)責(zé)的采購模式。現(xiàn)在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi);而一般的小規(guī)模政府消費(fèi)品的采購則是以分散采購的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優(yōu)勢于一身,但其本質(zhì)還是集中采購。

(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會(huì)的關(guān)系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo),提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)交換的一種重要方式,在公共部門的整個(gè)運(yùn)作過程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級,認(rèn)識(shí)到關(guān)于政府采購的戰(zhàn)略計(jì)劃不是自行貫徹的,在這個(gè)過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點(diǎn);對于政府采購不是被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動(dòng)權(quán),同時(shí)由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個(gè)基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個(gè)戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財(cái)政的效益,更好地服務(wù)社會(huì),同時(shí)又要增強(qiáng)公共組織抵御社會(huì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來考察政府采購的內(nèi)外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達(dá)不到政府采購戰(zhàn)略思維的要求,因其沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購單位分散,不能從戰(zhàn)略上進(jìn)行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經(jīng)濟(jì)水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實(shí)國情。因此采用集中采購與分散采購相結(jié)合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進(jìn)行操作,又符合我國的具體國情。在實(shí)際操作中對于集中采購和分散采購相結(jié)合的這種模式,采購門檻的設(shè)定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達(dá)到一定規(guī)模后,必須由政府進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)采購的最低限額。在國際上,采用結(jié)合采購模式的國家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財(cái)政狀況及經(jīng)濟(jì)水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購法沒有對采購門檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來看,對采購門檻的設(shè)定十分重要,因?yàn)樗P(guān)系到國家通過政府采購對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控程度。采購門檻的恰當(dāng)設(shè)定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰(zhàn)略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)控,增強(qiáng)國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域抵御國內(nèi)外不確定因素的能力,實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。另外,也應(yīng)該從各個(gè)行業(yè)長期的發(fā)展?fàn)顩r來對采購門檻進(jìn)行劃分,對于國民經(jīng)濟(jì)中新興的、具有遠(yuǎn)大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的行業(yè),在設(shè)置采購門檻時(shí)應(yīng)該區(qū)別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)的采購項(xiàng)目由采購部門專業(yè)化、技術(shù)精湛的采購人員進(jìn)行操作會(huì)更加經(jīng)濟(jì)有效;低價(jià)值、低風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)采購,通常可以由采購單位自行操作,這樣既保證了高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)商品的質(zhì)量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實(shí),“采購門檻”的設(shè)定,在本質(zhì)上是對政府采購權(quán)力的劃分。不同采購門檻的設(shè)定,在一定程度上體現(xiàn)著各級采購部門之間的權(quán)力界限,因此,從這個(gè)角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當(dāng)?shù)牟少忛T檻的設(shè)定,對于預(yù)防政府采購過程中的腐敗和實(shí)現(xiàn)各級采購部門權(quán)力的劃分,從而調(diào)動(dòng)各個(gè)采購部門的積極性,實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的最大效益都有積極意義。

三、集中采購與分散采購相結(jié)合模式的優(yōu)點(diǎn)

一般情況下,集中和分散相結(jié)合的采購模式,通常可以獲得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實(shí)施統(tǒng)一的采購政策,培養(yǎng)更多技能精湛、知識(shí)全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結(jié)合的采購模式,其意義更為長遠(yuǎn),具體表現(xiàn)如下:1.相結(jié)合采購模式的建立,有利于完善當(dāng)前的財(cái)政政策,有效地節(jié)約財(cái)政資金,提高了財(cái)政資金的使用效益。在我國現(xiàn)行的財(cái)政制度中,對建設(shè)性支出和對資金消費(fèi)使用的監(jiān)督管理尚無明確規(guī)定,而政府采購制度的實(shí)施正好彌補(bǔ)了這一缺陷。采購門檻的科學(xué)設(shè)定,對財(cái)政中建設(shè)性支出和消費(fèi)性支出能夠在不同模式下進(jìn)行操作,使之各自得益。通過實(shí)施政府采購制度,財(cái)政部門從資金的分配到消費(fèi),實(shí)行全方位的監(jiān)督,增加了政府采購的透明度,保證質(zhì)量,降低了行政成本,提高了財(cái)政資金的使用效益。2.建立恰當(dāng)?shù)恼少徶贫仁菄壹訌?qiáng)宏觀調(diào)控的政策工具,能夠調(diào)節(jié)社會(huì)供求總量,實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給的平衡,并且能夠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展,保護(hù)民族工業(yè),支持國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府采購制度實(shí)質(zhì)上是一種行之有效的國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策工具,不僅作用于微觀的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,調(diào)節(jié)部分商品和勞務(wù)的供給和需求,而且作用于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。同時(shí),針對近年來許多單位部門分散采購時(shí)的短期行為造成我國許多商品盲目進(jìn)口,從而對我國的民族工業(yè)造成很大沖擊的現(xiàn)實(shí)問題,以集中為主的結(jié)合采購模式,能夠有效地改變這一局面,促進(jìn)國家民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。3.建立相結(jié)合的采購模式,有利于我國經(jīng)濟(jì)走向世界,進(jìn)一步適應(yīng)國際市場的需求,實(shí)現(xiàn)與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護(hù)國內(nèi)市場,更重要的是能夠利用國際市場。我國已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織,加快健全政府采購制度是我國經(jīng)濟(jì)融入世界貿(mào)易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下,在采購的過程中能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一,在以買方為主的對外經(jīng)濟(jì)中擁有較大的自,同時(shí)還能夠激發(fā)國內(nèi)企業(yè)和國外企業(yè)之間的競爭,從而促進(jìn)國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展壯大,提高其競爭力,使之更好地融入世界經(jīng)濟(jì)之中。

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第6篇

關(guān)鍵詞:戰(zhàn)略管理;政府采購;采購模式;采購門檻

政府采購因其在社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中規(guī)模龐大,對國民經(jīng)濟(jì)起著重要的調(diào)節(jié)作用,向來是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,我們很有必要從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行探討,將政府采購公共財(cái)政的短期效益和長期效益有機(jī)地結(jié)合起來,探索出一種適合中國國情的政府采購模式。

一、政府采購與戰(zhàn)略管理政府采購制度最早形成于18世紀(jì)中葉,以美國1761年頒布的《聯(lián)邦采購法》為標(biāo)志,距今已經(jīng)有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據(jù)財(cái)政部的說法,“其制度建設(shè)和試點(diǎn)推進(jìn)的工作,應(yīng)該論文是從1995年上海市對財(cái)政專項(xiàng)安排的設(shè)備購置,采用政府采購員的辦法時(shí)開始的。”[1]242003年實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規(guī)模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會(huì)對一個(gè)國家的整體經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)狀況產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。加之在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,為了增強(qiáng)國際競爭力,我國已向亞太經(jīng)合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿(mào)組織以后,作為一國在市場經(jīng)濟(jì)中最大買主的政府,其行為就不僅會(huì)對本國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響,而且會(huì)影響到一個(gè)地區(qū)乃至全球的經(jīng)濟(jì)走向。因此非常有必要從一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全局的、長遠(yuǎn)的、持續(xù)的角度來看待我國的政府采購,而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來源于私營企業(yè)部門,美國學(xué)者安索夫(AlfredChandler)1962年發(fā)表專著《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》,成為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點(diǎn)[3]12。此后,許多學(xué)者積極參與戰(zhàn)略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內(nèi)著名學(xué)者周敬偉教授認(rèn)為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命,根據(jù)組織外部環(huán)境和內(nèi)部條件設(shè)定組織的戰(zhàn)略目標(biāo),為保證目標(biāo)的正確落實(shí)和實(shí)現(xiàn)進(jìn)行謀劃,并依靠組織內(nèi)部能力將這種謀劃和決策付諸實(shí)施,在實(shí)施過程中進(jìn)行控制的一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過程。”[4]75公共部門的戰(zhàn)略管理始于20世紀(jì)80年代,作為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的一個(gè)重要組成部分,強(qiáng)調(diào)組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對環(huán)境進(jìn)行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標(biāo)。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書中認(rèn)為公共部門戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關(guān)注長期;將長期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級;認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略管·65·理和計(jì)劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環(huán)境因素、交易因素、組織內(nèi)部運(yùn)作方式的不同,戰(zhàn)略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠(yuǎn)性和全局性的特點(diǎn),因此就更有必要分析和指導(dǎo)政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時(shí)間長的政府行為。

二、戰(zhàn)略管理下的政府采購模式的探討(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實(shí)施政府采購的組織管理形式,根據(jù)我國《政府采購法》第七條的規(guī)定:政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項(xiàng)目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結(jié)合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個(gè)專門從事采購的部門負(fù)責(zé),不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財(cái)政主管部門上報(bào)采購計(jì)劃,待采購計(jì)劃被批準(zhǔn)后由政府采購部門負(fù)責(zé)安排采購,采購項(xiàng)目結(jié)束后由使用單位進(jìn)行驗(yàn)收,采購資金由財(cái)政部門直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實(shí)行集中采購有助于形成政府采購的規(guī)模效應(yīng),減少采購的中間環(huán)節(jié),提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實(shí)施和政府采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進(jìn)行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財(cái)政部門上報(bào)采購預(yù)算計(jì)劃,獲得批準(zhǔn)后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優(yōu)點(diǎn)是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數(shù)國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結(jié)合模式,是指一部分采購由一個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé),一部分采購由各個(gè)需求單位自行負(fù)責(zé)的采購模式。現(xiàn)在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi);而一般的小規(guī)模政府消費(fèi)品的采購則是以分散采購的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優(yōu)勢于一身,但其本質(zhì)還是集中采購。(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會(huì)的關(guān)系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo),提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)交換的一種重要方式,在公共部門的整個(gè)運(yùn)作過程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級,認(rèn)識(shí)到關(guān)于政府采購的戰(zhàn)略計(jì)劃不是自行貫徹的,在這個(gè)過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點(diǎn);對于政府采購不是被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動(dòng)權(quán),同時(shí)由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個(gè)基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個(gè)戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財(cái)政的效益,更好地服務(wù)社會(huì),同時(shí)又要增強(qiáng)公共組織抵御社會(huì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來考察政府采購的內(nèi)外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達(dá)不到政府采購戰(zhàn)略思維的要求,因其沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購單位分散,不能從戰(zhàn)略上進(jìn)行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經(jīng)濟(jì)水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實(shí)國情。因此采用集中采購與分散采購相結(jié)合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進(jìn)行操作,又符合我國的具體國情。在實(shí)際操作中對于集中采購和分散采購相結(jié)合的這種模式,采購門檻的設(shè)定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達(dá)到一定規(guī)模后,必須由政府進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)采購的最低限額。在國際上,采用結(jié)合采購模式的國家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財(cái)政狀況及經(jīng)濟(jì)水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購法沒有對采購門檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來看,對采購門檻的設(shè)定十分重要,因?yàn)樗P(guān)系到國家通過政府采購對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控程度。采購門檻的恰當(dāng)設(shè)定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰(zhàn)略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)控,增強(qiáng)國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域抵御國內(nèi)外不確定因素的能力,實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。另外,也應(yīng)該從各個(gè)行業(yè)長期的發(fā)展?fàn)顩r來對采購門檻進(jìn)行劃分,對于國民經(jīng)濟(jì)中新興的、具有遠(yuǎn)大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的行業(yè),在設(shè)置采購門檻時(shí)應(yīng)該區(qū)別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)的采購項(xiàng)目由采購部門專業(yè)化、技術(shù)精湛的采購人員進(jìn)行操作會(huì)更加經(jīng)濟(jì)有效;低價(jià)值、低風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)采購,通常可以由采購單位自行操作,這樣既保證了高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)商品的質(zhì)量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實(shí),“采購門檻”的設(shè)定,在本質(zhì)上是對政府采購權(quán)力的劃分。不同采購門檻的設(shè)定,在一定程度上體現(xiàn)著各級采購部門之間的權(quán)力界限,因此,從這個(gè)角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當(dāng)?shù)牟少忛T檻的設(shè)定,對于預(yù)防政府采購過程中的腐敗和實(shí)現(xiàn)各級采購部門權(quán)力的劃分,從而調(diào)動(dòng)各個(gè)采購部門的積極性,實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的最大效益都有積極意義。

三、集中采購與分散采購相結(jié)合模式的優(yōu)點(diǎn)一般情況下,集中和分散相結(jié)合的采購模式,通常可以獲得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實(shí)施統(tǒng)一的采購政策,培養(yǎng)更多技能精湛、知識(shí)全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結(jié)合的采購模式,其意義更為長遠(yuǎn),具體表現(xiàn)如下:1.相結(jié)合采購模式的建立,有利于完善當(dāng)前的財(cái)政政策,有效地節(jié)約財(cái)政資金,提高了財(cái)政資金的使用效益。在我國現(xiàn)行的財(cái)政制度中,對建設(shè)性支出和對資金消費(fèi)使用的監(jiān)督管理尚無明確規(guī)定,而政府采購制度的實(shí)施正好彌補(bǔ)了這一缺陷。采購門檻的科學(xué)設(shè)定,對財(cái)政中建設(shè)性支出和消費(fèi)性支出能夠在不同模式下進(jìn)行操作,使之各自得益。通過實(shí)施政府采購制度,財(cái)政部門從資金的分配到消費(fèi),實(shí)行全方位的監(jiān)督,增加了政府采購的透明度,保證質(zhì)量,降低了行政成本,提高了財(cái)政資金的使用效益。2.建立恰當(dāng)?shù)恼少徶贫仁菄壹訌?qiáng)宏觀調(diào)控的政策工具,能夠調(diào)節(jié)社會(huì)供求總量,實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給的平衡,并且能夠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展,保護(hù)民族工業(yè),支持國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府采購制度實(shí)質(zhì)上是一種行之有效的國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策工具,不僅作用于微觀的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,調(diào)節(jié)部分商品和勞務(wù)的供給和需求,而且作用于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。同時(shí),針對近年來許多單位部門分散采購時(shí)的短期行為造成我國許多商品盲目進(jìn)口,從而對我國的民族工業(yè)造成很大沖擊的現(xiàn)實(shí)問題,以集中為主的結(jié)合采購模式,能夠有效地改變這一局面,促進(jìn)國家民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。3.建立相結(jié)合的采購模式,有利于我國經(jīng)濟(jì)走向世界,進(jìn)一步適應(yīng)國際市場的需求,實(shí)現(xiàn)與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護(hù)國內(nèi)市場,更重要的是能夠利用國際市場。我國已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織,加快健全政府采購制度是我國經(jīng)濟(jì)融入世界貿(mào)易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下,在采購的過程中能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一,在以買方為主的對外經(jīng)濟(jì)中擁有較大的自,同時(shí)還能夠激發(fā)國內(nèi)企業(yè)和國外企業(yè)之間的競爭,從而促進(jìn)國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展壯大,提高其競爭力,使之更好地融入世界經(jīng)濟(jì)之中。

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第7篇

論文摘要:在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下，中國財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資的目標(biāo)與農(nóng)戶理性經(jīng)濟(jì)行為不兼容，財(cái)政支農(nóng)政策傳導(dǎo)機(jī)制不暢通，影響財(cái)政支農(nóng)政策效果。為改善財(cái)政支農(nóng)效果，必須優(yōu)化財(cái)政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活的環(huán)境。

一、問題提出:財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資效益的反思

財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資在世界各國具有普遍性，其原因主要在于農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中獨(dú)特的地位、作用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性。政策目標(biāo)主要包括穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證糧食安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)社會(huì)公平等。財(cái)政支農(nóng)政策目標(biāo)體系內(nèi)部各項(xiàng)目標(biāo)之間關(guān)系較為復(fù)雜，既存在一致性，也存在矛盾性。優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)政策，協(xié)調(diào)財(cái)政政策目標(biāo)，對于提高財(cái)政支農(nóng)績效，促進(jìn)“三農(nóng)”問題解決和城鄉(xiāng)和諧發(fā)展具有十分重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的增長，財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投人總量也逐年增長，但其占財(cái)政支出總量的比重卻在降低。從絕對量來看，財(cái)政對農(nóng)業(yè)投人從1978年的150. 66億元增加到2006年的3172. 97億元，增長了20. 1倍，而財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出的比重則從1978年的13. 43%下降到7. 85 % 。與此同時(shí)，從財(cái)政支農(nóng)支出對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、主要糧食產(chǎn)量和農(nóng)民純收人增加的各項(xiàng)目標(biāo)和各項(xiàng)目標(biāo)協(xié)調(diào)程度來看，效果均還有較大改善空間。

已有的關(guān)于財(cái)政支農(nóng)績效的實(shí)證研究都是檢驗(yàn)財(cái)政支農(nóng)支出總量和結(jié)構(gòu)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)民收入和主要糧食產(chǎn)量的影響。實(shí)際上，在市場經(jīng)濟(jì)條件下由于勞動(dòng)力要素的流動(dòng)、就業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)大和農(nóng)民收人來源的多元化，應(yīng)該用財(cái)政支農(nóng)支出和農(nóng)民收入的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人和主要糧食產(chǎn)量等的影響來衡量。為此，利用1978一2007年財(cái)政支農(nóng)資金總量和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)以及農(nóng)民收人產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等數(shù)據(jù)，建立多元線性回歸模型對農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人和主要糧食產(chǎn)量作實(shí)證分析，以真實(shí)反應(yīng)財(cái)政支農(nóng)資金的績效，揭示財(cái)政支農(nóng)支出中的問題，尤其是通過分析財(cái)政支農(nóng)政策的傳導(dǎo)機(jī)制和微觀主體行為模式對財(cái)政支農(nóng)績效的影響，為提高財(cái)政支農(nóng)績效提供理論支撐。

從影響農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人的財(cái)政支出來看，財(cái)政支農(nóng)支出每增加1億元，農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人增加0. 61億元;農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人占總收人比重每提高一個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收入減少2615. 75億元。主要糧食產(chǎn)量和財(cái)政收人對農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人有顯著影響，但主要糧食產(chǎn)量對農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人的彈性系數(shù)很小為0. 035，即主要糧食產(chǎn)量增加1億公斤，農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人僅增加0. 035億元。財(cái)政支農(nóng)支出對滯后一期農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人的彈性系數(shù)為0. 75，即財(cái)政支農(nóng)支出每增加1億元，農(nóng)民下一年第一產(chǎn)業(yè)收人增加0. 75億元。農(nóng)民收人結(jié)構(gòu)對農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人沒有顯著性影響。

從影響主要糧食產(chǎn)量的財(cái)政支出因素來看，財(cái)政支農(nóng)支出絕對額對主要糧食產(chǎn)量沒有顯著影響;農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人比重提高對主要糧食產(chǎn)量有顯著負(fù)面影響，即農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人比重提高導(dǎo)致主要糧食產(chǎn)量大幅度減少。

從以上實(shí)證結(jié)果可以看出，財(cái)政支農(nóng)支出能夠在一定程度上增加農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人，但對增加主要糧食產(chǎn)量的效果并不明顯，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加對農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收入增長的作用非常有限。財(cái)政支農(nóng)效果有待改善，支農(nóng)政策目標(biāo)系統(tǒng)內(nèi)容各子目標(biāo)兼容性較差，主要體現(xiàn)在農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)收人增加和主要糧食產(chǎn)量增加之間的關(guān)系不密切。

二、財(cái)政支農(nóng)微觀基礎(chǔ)和政策傳導(dǎo)機(jī)制

農(nóng)戶是農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營主體，是財(cái)政支農(nóng)政策的微觀基礎(chǔ)和政策傳導(dǎo)機(jī)制的重要組成部分，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營行為對財(cái)政支農(nóng)政策的反應(yīng)模式直接影響財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行的效果。研究我國特殊城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下的農(nóng)戶行為目標(biāo)、約束和模式是深人理解財(cái)政支農(nóng)政策績效的重要突破口。

從財(cái)政支農(nóng)政策目標(biāo)看，宏觀上包括增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，增加農(nóng)民收人，縮小城鄉(xiāng)差距，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。財(cái)政支農(nóng)政策應(yīng)該為農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為提供穩(wěn)定的、目標(biāo)明確的、預(yù)期穩(wěn)定的導(dǎo)向，要盡量減少政策目標(biāo)間的沖突，增強(qiáng)協(xié)調(diào)性。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源配置的主體，是財(cái)政支農(nóng)政策落實(shí)的主體，其經(jīng)濟(jì)行為對財(cái)政支農(nóng)政策的反應(yīng)方式直接影響著政策的效果。

農(nóng)戶是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)。受要素察賦結(jié)構(gòu)等因素影響，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是我國農(nóng)村家庭經(jīng)營的主要特征。改革開放以來，隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民商品意識(shí)逐漸增強(qiáng)，家庭經(jīng)濟(jì)市場化程度不斷提高，農(nóng)戶的非農(nóng)化經(jīng)營不斷發(fā)展，甚至成為家庭的主要收人來源。但是，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)內(nèi)部以家庭為單位、小規(guī)模、分散經(jīng)營仍然是我國農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)的主要特征，所以，農(nóng)戶經(jīng)營行為必然包含著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為與整體經(jīng)濟(jì)市場化的矛盾，以致影響財(cái)政支農(nóng)支出政策的效果。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)戶理性經(jīng)濟(jì)行為模式表現(xiàn)為在制度和要素約束下追求家庭收人最大化。在行為目標(biāo)上，農(nóng)戶追求家庭收入最大化為主的效用最大化。家庭效用函數(shù)包括收人、穩(wěn)定、尊重等，由于收人以外變量具有相對的穩(wěn)定性，或者是收人的函數(shù)，追求收入增加成為農(nóng)戶的主要經(jīng)濟(jì)行為目標(biāo)。在約束條件上，包括外在于家庭的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素，社會(huì)保障、要素流動(dòng)、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等制度和家庭可支配的資金、勞動(dòng)力、技術(shù)、土地等實(shí)體要素。行為模式是在服從市場經(jīng)濟(jì)邏輯的條件下，適應(yīng)、利用外部條件，合理配置家庭資源，實(shí)現(xiàn)家庭效用(主要是經(jīng)濟(jì)收人)最大化。

作為傳統(tǒng)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為最為重要的外部條件—城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，從公共財(cái)政角度看，具體表現(xiàn)為，城鄉(xiāng)二元的公共品和基礎(chǔ)設(shè)施供給制度和機(jī)制，包括文化、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障、法律制度等農(nóng)村公共服務(wù)和生產(chǎn)生活用的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，這直接約束了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)行為，導(dǎo)致獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)行為模式，影響財(cái)政支農(nóng)政策的效果，具體體現(xiàn)在:

第一，財(cái)政支農(nóng)的宏觀目標(biāo)與農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為的微觀目標(biāo)不兼容，是財(cái)政支農(nóng)效果不好的重要原因。從農(nóng)戶家庭效用函數(shù)與財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)的關(guān)系來看，農(nóng)戶收人最大化目標(biāo)與財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)是兼容的，即財(cái)政支農(nóng)增加農(nóng)民收入的目標(biāo)能夠通過農(nóng)戶追求家庭收人增加目標(biāo)的行為得到實(shí)現(xiàn)。但農(nóng)民增收目標(biāo)與農(nóng)產(chǎn)品供給增加目標(biāo)存在不協(xié)調(diào)。受政府農(nóng)業(yè)投人等政策影響，我國農(nóng)業(yè)內(nèi)部農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式仍然是以傳統(tǒng)手段為主，這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、工商業(yè)和農(nóng)業(yè)內(nèi)部不同生產(chǎn)領(lǐng)域較大的比較經(jīng)濟(jì)效益差別，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的扭曲。在農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)構(gòu)成其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集。增加糧食產(chǎn)量是增加農(nóng)戶收人途徑之一，但從事工商業(yè)活動(dòng)的要素收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，且風(fēng)險(xiǎn)較低，包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)在內(nèi)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)內(nèi)部，傳統(tǒng)種植業(yè)收益率最低，包括糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、飼料作物在內(nèi)的種植業(yè)中，傳統(tǒng)糧食作物經(jīng)濟(jì)效益又最低。因此，從追求經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)出發(fā)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的農(nóng)戶在要素約束允許的條件下將偏離增加農(nóng)產(chǎn)品供給的目標(biāo)，這導(dǎo)致農(nóng)戶增加收人目標(biāo)與增加糧食產(chǎn)量的財(cái)政支農(nóng)政策目標(biāo)不兼容和沖突。

第二，增加收人和農(nóng)產(chǎn)品供給增加目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)執(zhí)行主體錯(cuò)位。農(nóng)戶要素察賦與其經(jīng)濟(jì)行為的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)選擇密切相關(guān)，不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)χ黧w要素?cái)?shù)量和質(zhì)量要求不同，理性的農(nóng)戶都根據(jù)家庭要素察賦選擇綜合收益率高的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。一般地，資金充足，文化水平高，經(jīng)營管理能力強(qiáng)的農(nóng)戶選擇要素收益率高的工商業(yè)為其主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng);資金實(shí)力弱，文化水平較低，經(jīng)營管理能力差的農(nóng)戶被迫選擇收益率低、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較小的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，尤其是傳統(tǒng)糧食種植業(yè)。前者有利于收人增加，不利于農(nóng)產(chǎn)品供給增加;后者有利于農(nóng)產(chǎn)品供給增加，但不利于收人增加。因此，財(cái)政支農(nóng)增加農(nóng)產(chǎn)品供給和增加農(nóng)民收人的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)主體分離，影響目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)目標(biāo)沖突的出路在于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)采取新的、高效率生產(chǎn)方式，生產(chǎn)高附加值的、高收人需求彈性的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和收益率高，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供給增加、農(nóng)民收入增加和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善的和諧統(tǒng)一，即既有利于財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)達(dá)到，也有利于農(nóng)戶收人增加和家庭效用增加，使財(cái)政政策有堅(jiān)實(shí)的微觀主體基礎(chǔ)，政策傳導(dǎo)機(jī)制順暢。

第三，財(cái)政農(nóng)業(yè)投資與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求錯(cuò)位，不利于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化要求勞動(dòng)者知識(shí)技能、生產(chǎn)工具、生產(chǎn)對象、生產(chǎn)方式等諸要素整體協(xié)調(diào)和層次的提升，任何一個(gè)方面的落后都將制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素構(gòu)成來看，勞動(dòng)力、土地、勞動(dòng)工具、農(nóng)產(chǎn)品品種、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)等要素的有機(jī)協(xié)調(diào)，才能有利于農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量增加，以及其質(zhì)量和效益的提高。農(nóng)戶從農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出增加到收人增加之間還必須經(jīng)受市場的考驗(yàn)，即完成從農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)戒N售，或者從生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸?shù)戒N售的全過程。事實(shí)上，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件下的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，傳統(tǒng)種植技術(shù)不能適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品新品種的要求，氣候等自然條件受控性差，農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)大;農(nóng)產(chǎn)品市場體系和制度不完善，農(nóng)業(yè)經(jīng)營市場風(fēng)險(xiǎn)大等制約著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。要提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加和農(nóng)民收人增加的統(tǒng)一，財(cái)政必須有所作為，如通過對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，整治土地，改良土壤，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對自然條件的被動(dòng)服從局面，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件;增加農(nóng)業(yè)科研投人，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)水平，增強(qiáng)適應(yīng)市場需求的能力;研究開發(fā)、推廣先進(jìn)適用機(jī)械設(shè)備，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率;對農(nóng)民進(jìn)行人力資本投資，提高農(nóng)民的文化技術(shù)水平;完善市場體系和市場制度，降低農(nóng)產(chǎn)品交易成本和市場風(fēng)險(xiǎn)等等。以上措施的綜合配套是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本途徑。

政府作用的有效發(fā)揮是農(nóng)業(yè)走出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)困境的重要前提。農(nóng)村公共品供給不足不僅影響農(nóng)民勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高、收人的增加，也影響農(nóng)民生活質(zhì)量的提高和福利的改善。

由此可見，一定規(guī)模的財(cái)政農(nóng)業(yè)投資和投資結(jié)構(gòu)的合理化是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加、質(zhì)量提高和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益提高的重要條件，是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，縮小農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工商業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的差距，構(gòu)建和諧經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)。

三、提高財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入效益的對策

理論上，要提高財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入的績效必須使財(cái)政投人方式與農(nóng)戶理性經(jīng)濟(jì)行為相協(xié)調(diào)，財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)與農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為目標(biāo)相兼容，促使農(nóng)戶增加對農(nóng)業(yè)的投人，提高要素的配置效率。事實(shí)上，我國財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入與農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)投入的互補(bǔ)性較差，不能產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，這是財(cái)政農(nóng)業(yè)投人績效不理想的根本原因。提高財(cái)政支農(nóng)績效必須改變不合理的財(cái)政支農(nóng)投人規(guī)模、結(jié)構(gòu)和機(jī)制，使財(cái)政支農(nóng)投人能夠適應(yīng)、引導(dǎo)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為，促使農(nóng)民收人增加、農(nóng)產(chǎn)品供給增加、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村生態(tài)改善。

第一，增加財(cái)政支農(nóng)的資金投人力度。財(cái)政支農(nóng)資金總量投人增加是結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提，只有在投人總量增加的前提下，投人結(jié)構(gòu)才能得到有效的調(diào)整和優(yōu)化。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，當(dāng)一個(gè)國家進(jìn)入工業(yè)化社會(huì)，農(nóng)業(yè)投資比較率這一指標(biāo)值應(yīng)該接近1。可是，我國的這一指標(biāo)值還不到0. 2。當(dāng)前，我國已經(jīng)開始進(jìn)人工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展階段，應(yīng)該通過完善財(cái)政支農(nóng)制度，強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)政策執(zhí)行，確保財(cái)政支農(nóng)資金的增長速度不低于經(jīng)常性財(cái)政支出增長速度，逐步提高財(cái)政投資比較率和財(cái)政支農(nóng)資金在財(cái)政支出中的比重，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高農(nóng)村公共服務(wù)的供給水平，改變農(nóng)村公共品供給嚴(yán)重短缺的局面。這是從根本上改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給能力、增加農(nóng)民收人的重要前提。

第8篇

關(guān)鍵詞 義務(wù)教育公共支出績效評價(jià) 理論 實(shí)踐

中圖分類號：F272.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、義務(wù)教育公共支出的理論綜述

隨著國外“政府再造運(yùn)動(dòng)”及其政府績效評價(jià)理論引入到我國，國內(nèi)掀起了政府績效評價(jià)以及公共支出管理的熱潮。教育公共支出，由于其對國家發(fā)展的戰(zhàn)略重要性以及實(shí)踐中的諸多問題，成為很多學(xué)者研究的一個(gè)熱點(diǎn)。主要有以下幾種理論：

（一）財(cái)政支出績效評價(jià)理論。

馬國賢（2005）提出政府績效評價(jià)的理論基礎(chǔ)為：政府花錢買服務(wù)理論”、“公共委托―理論”、“目標(biāo)―結(jié)果導(dǎo)向管理理論”、“為顧客服務(wù)理論”等。該理論從新公共管理學(xué)、公共財(cái)政學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度對政府公共支出的績效評價(jià)進(jìn)行比較全面地理論論證，使國內(nèi)的公共支出績效評價(jià)理論得到系統(tǒng)性地整合。另外有一些學(xué)者從教育的公共產(chǎn)品屬性的角度闡述教育公共支出的必要性。

從公共支出績效評價(jià)的目標(biāo)和原則來看，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心（2005）認(rèn)為，績效的主要內(nèi)容是“三E”，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。呂煒（2006）認(rèn)為公共教育支出績效考評制度的目標(biāo)是3E：經(jīng)濟(jì)（經(jīng)濟(jì):表示投入最小化產(chǎn)出最大化）、效率（邊際要素產(chǎn)生的邊際產(chǎn)出最大化）和效益（產(chǎn)出最終的結(jié)果對實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的影響程度）。陳工，袁星候（2007）提出財(cái)政支出的基本目標(biāo)是追求財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effectiveness）和公平性（Equity），通過財(cái)政分配活動(dòng)實(shí)現(xiàn)“4E”目標(biāo)，就可以全面綜合地反映財(cái)政支出的績效狀況。

從績效評價(jià)關(guān)注的環(huán)節(jié)看，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心（2005）認(rèn)為政府績效評估是結(jié)果導(dǎo)向型的，與過程管理不同，它將重點(diǎn)放在目標(biāo)的設(shè)定和評價(jià)上，而將管理過程委托給部門、單位等。劉旭濤（2003）認(rèn)為政府績效評估不僅僅要關(guān)注結(jié)果，還要關(guān)注過程；績效評估的考核功能只是其初級階段，診斷、分析和改進(jìn)功能是其今后要強(qiáng)調(diào)和發(fā)展的方向。陳明選（2006）認(rèn)為學(xué)校財(cái)政支出績效評價(jià)不能僅僅關(guān)注教育投入的產(chǎn)出和結(jié)果,必須從輸入、過程與產(chǎn)出的全過程來評價(jià)績效。

從教育公共支出績效評價(jià)的層次和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)來看，王敏（2005）提出以財(cái)政教育資金運(yùn)行中涉及到的主體為標(biāo)準(zhǔn)，可分為各級財(cái)政部門的績效、各級教育主管部門的績效、各級各類學(xué)校的績效和監(jiān)管部門的績效。馬培祥（2005）提出義務(wù)教育績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)從五個(gè)角度來把握：一是教育資金在學(xué)校是否有效利用，二是對學(xué)校教學(xué)成果的考察，三是學(xué)校綜合發(fā)展的指標(biāo)，四是對學(xué)校自我發(fā)展能力的考察，五是教育資源配置是否有效，按以上思路，義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)指標(biāo)可以從微觀績效指標(biāo)和宏觀績效監(jiān)控指標(biāo)兩個(gè)方面設(shè)定。呂煒（2006）提出教育公共支出績效考評制度就是要考察公共教育支出的執(zhí)行過程以及結(jié)果,并檢驗(yàn)教育資金綜合滿足多個(gè)層面標(biāo)準(zhǔn)的情況，結(jié)合“三 E原則”，可以從資源配置、財(cái)政支出和支出管理三個(gè)維度構(gòu)建公共教育支出績效考評制度。王健，施偉國（2006）提出從學(xué)校財(cái)力資源投入方向、學(xué)校財(cái)力資源利用效率、學(xué)校財(cái)力資源產(chǎn)出結(jié)果和學(xué)校發(fā)展?jié)摿λ膫€(gè)模塊來組成義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)指標(biāo)體系；其中，財(cái)政投入方向方面的指標(biāo)主要是要考察學(xué)校財(cái)政投入的價(jià)值取向；過程管理方面的指標(biāo)則側(cè)重考察學(xué)校的管理能力和水平（預(yù)示著學(xué)校發(fā)展能力）；實(shí)際結(jié)果是評估學(xué)校財(cái)政支出的效率和效果；發(fā)展?jié)撃苁窃u估學(xué)校當(dāng)前的財(cái)政支出對學(xué)校今后發(fā)展的貢獻(xiàn)。任曉輝（2008）指出義務(wù)教育績效評價(jià)有兩個(gè)不同層次：一是財(cái)政部門對教育部門的評價(jià)，二是教育部門對具體學(xué)校的評價(jià)；指標(biāo)的設(shè)計(jì)可以從投入、產(chǎn)出、教育發(fā)展能力三個(gè)方面進(jìn)行。

關(guān)于指標(biāo)設(shè)計(jì)的原則，陳明選（2006）認(rèn)為必須遵循經(jīng)濟(jì)性、效率性與有效性的統(tǒng)一,完整性與導(dǎo)向性相結(jié)合,有形績效與無形績效并重,當(dāng)前績效與未來績效并重等原則。劉國永（2007）認(rèn)為指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)必須以一定的價(jià)值取向?yàn)橹笇?dǎo)，必須在明確的職能的前提下展開，要遵循客觀性原則、統(tǒng)一性原則、間接性原則。王健，施偉國（2006）認(rèn)為中小學(xué)教育績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)要注意以下幾點(diǎn):必須體現(xiàn)發(fā)展性評價(jià)理念并能促進(jìn)學(xué)校發(fā)展；必須處理好定性與定量的關(guān)系，量化的評價(jià)存在很多缺陷，因而要同時(shí)使用定性評價(jià)指標(biāo)和定量評價(jià)指標(biāo)；必須正確處理全面與精簡、可行的關(guān)系。

（二） 關(guān)于教育公共支出績效評價(jià)的國際比較。

邵巍巍，邵洪宇（2007）介紹了國外的高等教育撥款的形式大致分為教學(xué)和科研撥款兩塊，大部分國家都在科研撥款方面使用績效指標(biāo)，美國和英國是典型的科研績效導(dǎo)向撥款，即高水平科研的高校能得到更多撥款，這種撥款是典型的產(chǎn)出導(dǎo)向型撥款。而英國的教學(xué)撥款是投入導(dǎo)向型撥款，績效結(jié)果并不作為撥款的標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)吉菲（2007）介紹了加拿大阿爾伯塔省和美國田納西州績效撥款的評估機(jī)制，并結(jié)合我國國情分析了如何構(gòu)建適合我國績效撥款的指標(biāo)體系、核心指標(biāo)、指標(biāo)類型、指標(biāo)權(quán)重、指標(biāo)制定方式以及指標(biāo)穩(wěn)定性。王莉華（2008）詳細(xì)介紹了美國田納西州和南卡羅來納州的高等教育績效撥款的運(yùn)行情況和指標(biāo)設(shè)計(jì)，并對這兩州的高校績效撥款制度進(jìn)行了比較。張玉龍等（2006）介紹了美國和日本的公共教育支出績效評價(jià)制度。美國和澳大利亞在理論和實(shí)踐中都比較早地建立了相對完善的體系，它們的特點(diǎn)是先設(shè)定公共支出應(yīng)實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)，從過程入手，對公共支出的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行績效考評和監(jiān)督，其所有的環(huán)節(jié)、步驟都是以考察績效目標(biāo)或績效結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)為行為導(dǎo)向。日本于20世紀(jì)90年代嘗試建立自己的公共教育支出績效考評制度體系。1991年將大學(xué)的評估以法律形式固定，同時(shí)，將考評的重點(diǎn)由高校內(nèi)部考評轉(zhuǎn)向外部的績效評估。并逐步以考評結(jié)果為依據(jù)，分配公共教育資源。改革后的日本高等教育公共支出分為兩種方式，一種是統(tǒng)一分配,也稱為定量分配；另一種是按照業(yè)績進(jìn)行的差額分配方式。

（三） 關(guān)于財(cái)政教育支出績效評價(jià)的實(shí)證研究。

恩施自治州財(cái)政局課題組（2005）對恩施自治州義務(wù)教育績效評價(jià)進(jìn)行了實(shí)證分析。評價(jià)的目的主要有兩個(gè)：一是對財(cái)政基礎(chǔ)教育投入總量和支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)，分析考核恩施州基礎(chǔ)教育財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)是否符合本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)教育發(fā)展的實(shí)際；二是對基礎(chǔ)教育財(cái)政支出效益進(jìn)行評價(jià)。課題組從指標(biāo)庫中選取了28個(gè)計(jì)量指標(biāo)進(jìn)行實(shí)證分析，得出恩施州基礎(chǔ)教育投入不足，結(jié)構(gòu)不合理，資金使用效果有待加強(qiáng)的結(jié)論。該課題分析了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)教育公共支出存在的問題并提出了建議。馬培祥（2005）以天津市為例分析了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出績效評價(jià)的意義，指出：教育投入與教育事業(yè)發(fā)展的需要相比還有不小差距，教育資源的配置不合理，教育經(jīng)費(fèi)使用效率不高，管理環(huán)節(jié)存在漏洞。劉國永，馬國賢（2008）探討和分析了我國2005年試點(diǎn)地區(qū)（江蘇無錫市、河南鄭州市、寧夏銀川市,上述均包括市和所屬縣、鄉(xiāng)學(xué)校，此外,還確定甘肅莊浪縣(國家級貧困縣)作為貧困地區(qū)代表）的義務(wù)教育績效評價(jià)的運(yùn)行情況。結(jié)合我國實(shí)際,從基本情況（含教育條件)、教育投入（包括客車、在校生、教師、教育經(jīng)費(fèi)等)和產(chǎn)出（毛入學(xué)率、教學(xué)質(zhì)量、 畢業(yè)生、 素質(zhì)教育、 社會(huì)綜合評價(jià)等 ) 3個(gè)方面設(shè)計(jì)了一套指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)論是：我國政府對義務(wù)教育是比較重視的，我國義務(wù)教育的質(zhì)量地區(qū)差異過大，中西部地區(qū)的教育資源過度集中在重點(diǎn)學(xué)校，忽視了農(nóng)村中小學(xué)的質(zhì)量問題；績效評價(jià)改善義務(wù)教育管理的作用有效。任曉輝（2008）基于三次試點(diǎn)績效評價(jià)的實(shí)踐(2005 “三市一縣”，2006年江蘇全省和2007年上海浦東新區(qū)的試點(diǎn)績效評價(jià))探討了評價(jià)結(jié)果所揭示的共性問題，即教育質(zhì)量與生均投入不存在顯著相關(guān)性，義務(wù)教育的地區(qū)和校際差距大于城鄉(xiāng)差距，教師超編和缺編并存，并分析了不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)部發(fā)達(dá)地區(qū)的特征表現(xiàn)。李志勇，楚昕（2008）采用上海財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組的研究成果，選擇了經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)和實(shí)效性指標(biāo)為分類指標(biāo)，選取2004年我國東部沿海七省市（北京、天津、河北、遼寧、山東、江蘇、上海）初等教育支出數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。文章的分析結(jié)果顯示，我國的初等教育發(fā)展具有不平衡性，這種不平衡性在東部地區(qū)內(nèi)部也有一定的表現(xiàn)，但總體上不明顯；提高初等教育服務(wù)水平，重在對財(cái)政資金使用進(jìn)行科學(xué)、有效的管理。

（四）國外關(guān)于義務(wù)教育公共支出的研究。

國外學(xué)者很早對財(cái)政教育支出績效評價(jià)進(jìn)行了研究和探索。早在1955年，美國貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表人物密爾頓?弗里德曼在《政府在教育中的作用》中，提出了教育券理論。他認(rèn)為可以通過發(fā)放教育券來保持對教育的投入，同時(shí)把競爭機(jī)制引入教育體系，在“教育券”流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，遏制教育中的壟斷和，提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。“教育券”理論蘊(yùn)涵了一定的財(cái)政教育支出績效評價(jià)思想。隨著財(cái)政支出績效評價(jià)制度在各國的確立，財(cái)政支出的績效評價(jià)體系也日趨完善。倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院的努托爾（D.DUTTALL，1992）指出，績效指標(biāo)“能反映一個(gè)教育組織的績效或行為，能夠?yàn)闆Q策提供信息。”，他還強(qiáng)調(diào)并不是所有的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)字都是績效指標(biāo)，能成為績效指標(biāo)的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)要“反映教育事業(yè)的關(guān)鍵方面，而且必須提供參照，以便做出判斷”,其思想對后來研究者產(chǎn)生了很大影響。（Cave,1992）指出績效指標(biāo)體系還是盡量用“序數(shù)性的”、“基數(shù)性的”、“絕對值的”、“相對值的”，對教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)及性質(zhì)做出權(quán)威性的測量。Galianient.al（2001）發(fā)現(xiàn)，在阿根廷，隨著教育服務(wù)從中央政府下放到省級政府，公立中學(xué)學(xué)生的成績顯著提高，公立中學(xué)學(xué)生的成績與省級政府財(cái)政赤字負(fù)相關(guān)。

二、我國義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)的實(shí)踐

（一）我國義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)的實(shí)踐。

我國義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)的實(shí)踐開始于二十世紀(jì)末，起步相對較晚，發(fā)展面也不是很廣。

1990年，為加強(qiáng)文教的行政財(cái)務(wù)管理，提高資金使用效益，財(cái)政部制定了《文教行政財(cái)務(wù)管理和經(jīng)費(fèi)使用效益考核辦法》。這是我國第一個(gè)關(guān)于教育方面資金使用的規(guī)范性文件。1995年，湖北省財(cái)政廳按照建立效益財(cái)政的思路和財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步深化文教行政財(cái)務(wù)改革意見，制定了《 湖北省教育經(jīng)費(fèi)使用效果綜合考核試行辦法》。考核對象主要是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的中小學(xué)校，其主要內(nèi)容包括教師工資兌現(xiàn)、定員定額管理、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理、收入管理、教育費(fèi)附加管理、中小學(xué)校舍建設(shè)、勤工儉學(xué)和財(cái)務(wù)監(jiān)督等8個(gè)方面。

1998年，根據(jù)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，財(cái)政部對原《辦法》進(jìn)行了修訂，新辦法的主要內(nèi)容：一是明確了考核目的、原則、對象和級次；二是制定了考核指標(biāo)體系，分為綜合考核指標(biāo)（12項(xiàng)）、單項(xiàng)考核指標(biāo)（47項(xiàng)）兩大類，其中單項(xiàng)考核指標(biāo)又分為經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和社會(huì)效益指標(biāo)；三是規(guī)定采用百分制量化，并結(jié)合因素分析法、結(jié)構(gòu)分析法和差額分析法進(jìn)行分析計(jì)算。

2001年，湖北省財(cái)政廳根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)一部署，率先在恩施自治州選擇了恩施高中等5個(gè)單位進(jìn)行財(cái)政支出績效評價(jià)試點(diǎn)工作。隨后，財(cái)政部和湖北省財(cái)政廳派員對試點(diǎn)工作進(jìn)行了全過程的跟蹤調(diào)研，認(rèn)為恩施州在試點(diǎn)工作中，已建立起較為有效的評價(jià)工作組織體系、探索出了一套較為合理的工作流程、制定了財(cái)政教育支出等9套評價(jià)指標(biāo)體系、初步建立了財(cái)政支出績效評價(jià)的有關(guān)制度，為今后全面開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作奠定了基礎(chǔ)，并向全國推廣。

2003年,財(cái)政部為了進(jìn)一步深化財(cái)政支出改革,提高教科文事業(yè)專項(xiàng)資金的使用效益和管理水平,制訂了中央級教科文部門項(xiàng)目績效考評管理試行辦法,指導(dǎo)各地區(qū)如何逐步開展本地區(qū)的教育項(xiàng)目績效考評工作。

2004廣東省財(cái)政廳和省人大財(cái)經(jīng)委專門對廣東省16個(gè)市的山區(qū)老區(qū)2000所小學(xué)的6億元改造專項(xiàng)資金進(jìn)行了績效評價(jià)。廣東省財(cái)政廳成立了專門的評價(jià)機(jī)構(gòu)，聯(lián)同省人大財(cái)經(jīng)委抽查了個(gè)7市14個(gè)縣的39所小學(xué)。現(xiàn)場查核資金使用、項(xiàng)目建設(shè)等帳目，實(shí)地察看改造小學(xué)的情況，為財(cái)政教育專項(xiàng)資金的績效評價(jià)總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)。

2005年，我國啟動(dòng)義務(wù)教育財(cái)政支出績效評價(jià)試點(diǎn)研究，參與試點(diǎn)的地區(qū)有：江蘇、無錫市、河南鄭州市、寧夏銀川市，上述均包括市和所屬縣、鄉(xiāng)學(xué)校。此外，還確定甘肅莊浪縣（國家級貧困縣）作為貧困地區(qū)代表。

2005――2007年，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國教育支出績效評價(jià)中心課題組先后開展了三次較大區(qū)域范圍的試點(diǎn)評價(jià)工作，即“三市一縣”試點(diǎn)（江蘇無錫市、河南鄭州市、寧夏銀川市、甘肅莊浪縣）、江蘇全省和上海浦東新區(qū)的試點(diǎn)評價(jià)。

三、我國義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)體系存在的問題

從理論和實(shí)踐的情況看，我國義務(wù)教育績效評價(jià)存在的主要問題是：

（一）缺乏明確的義務(wù)教育績效評價(jià)目標(biāo)。

國內(nèi)雖然有很多學(xué)者對義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)進(jìn)行研究，但是在研究中，往往沒有很明確地提出義務(wù)教育績效評價(jià)的目標(biāo)；有些雖然有所提及，但并沒有對此進(jìn)行清楚的解釋。在績效評價(jià)過程中，績效目標(biāo)的確定是實(shí)施績效評價(jià)的第一步，是非常基礎(chǔ)和關(guān)鍵的，沒有明確的績效目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致績效指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)失去方向，得出的績效評價(jià)結(jié)果缺乏針對性和有效性。

（二）缺乏公平指標(biāo)。

國內(nèi)學(xué)者在研究義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)時(shí)，往往采用3E原則，即經(jīng)濟(jì)行、效率性和效益性，對于義務(wù)教育公共支出的公平性研究很少，在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中，也很少看到這樣的指標(biāo)。義務(wù)教育這一公共產(chǎn)品的具有覆蓋廣，外部行強(qiáng)的特點(diǎn)，它對公平性有較高的要求，另外，由于歷史原因，我國義務(wù)教育支出的公平性已經(jīng)到了必須要引起重視的階段。所以研究義務(wù)教育公共支出的公平性必須要考慮。當(dāng)然，如何對公平性進(jìn)行績效評價(jià)是研究的難點(diǎn)，還需要更多的研究者進(jìn)行破解。

（三）績效評價(jià)的結(jié)果沒有得到有效應(yīng)用。

實(shí)踐中的義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)實(shí)踐重視績效評價(jià)的過程，但對于績效評價(jià)的結(jié)果應(yīng)用非常有限。本來績效評價(jià)的目的是通過績效評價(jià)來找出問題，從而更好地解決問題，現(xiàn)在問題找出來了，但是結(jié)果卻得不到應(yīng)用，這就意味著績效評價(jià)的目標(biāo)無法得到實(shí)現(xiàn)，績效評價(jià)的作用無法得到發(fā)揮。

（四）缺乏統(tǒng)一的義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)體系。

國內(nèi)有不少研究者對義務(wù)教育績效評價(jià)體系進(jìn)行了研究，也設(shè)計(jì)了很多種義務(wù)教育績效評價(jià)體系；實(shí)踐中，國內(nèi)不少地方實(shí)行了義務(wù)教育績效評價(jià)的試點(diǎn)，績效評價(jià)的體系也都各異。這說明了義務(wù)教育績效評價(jià)體系還不完善，理論出現(xiàn)百家爭鳴的好現(xiàn)象。但是要推廣義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)制度，沒有統(tǒng)一的績效評價(jià)體系就會(huì)缺少權(quán)威性，各地區(qū)各自設(shè)計(jì)體系不僅造成了指標(biāo)設(shè)計(jì)的重復(fù)工作，還造成了各地區(qū)結(jié)果的可比性。

（五）義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)的覆蓋面不夠廣。

雖然我國從2001年開始就進(jìn)行了義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)的試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍得到擴(kuò)大，積累的經(jīng)驗(yàn)也逐漸豐富，但是實(shí)施這一制度的范圍仍然不夠廣，很多省份還沒有開展這一工作，更沒有把它當(dāng)成常規(guī)性的工作來開展。

（六）義務(wù)教育公共支出績效評價(jià)的制度不夠完善。

我國自從引入公共支出績效評價(jià)管理的理念以來，實(shí)踐中相關(guān)的法律制度在不斷地進(jìn)行建設(shè)，特別是文教領(lǐng)域，但是法律制度仍顯得不夠完善。績效評價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅需要科學(xué)的指標(biāo)體系，還需要完善的法律體系作為依據(jù)和支撐，需要有責(zé)任明確的相關(guān)機(jī)構(gòu)來組織和實(shí)施這項(xiàng)制度。我國的義務(wù)教育財(cái)政支出績效評價(jià)制度還有許多地方需要完善。

（作者單位：浙江廣播電視大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

注釋：

裴蘇英.構(gòu)建財(cái)政基礎(chǔ)教育支出績效評價(jià)體系的探索.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2005年12月

楊柳.中國財(cái)政教育支出績效評價(jià)體系研究.暨南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006年5月.

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[2]范柏乃. 政府績效評估理論與實(shí)務(wù).人民出版社，2005.

[3]叢樹海. 公共支出評價(jià).經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006.

[4]姜異康，唐鐵漢. 政府績效管理的理論與實(shí)踐. 國家行政學(xué)院出版社，2007.

[5]李祥云. 我國財(cái)政體制變遷中的義務(wù)教育財(cái)政制度改革. 北京大學(xué)出版社，2008.

第9篇

當(dāng)前我國公共管理的價(jià)值觀念大多是從西方引進(jìn)的。這樣的價(jià)值觀多有某種“主義”的特點(diǎn)，“主義”之爭在中國成為一個(gè)重要的話題。目前在中國語境中的“新左派”、“老左派”和自由主義、社會(huì)民主主義與其在西方語境中大為不同，但在“主義”基礎(chǔ)上提出的問題有一定的相似性。

目前西方對政府的研究有兩種思潮：民主社會(huì)主義從政府的職能出發(fā)，傾向于建立福利國家；自由主義則從政府權(quán)力的授予來考察，傾向于建立守夜人式的國家。這兩種思潮形成于20世紀(jì)，然其淵源可以追溯到17世紀(jì)的重商主義和重農(nóng)主義。論文百事通民主社會(huì)主義主張國家提供更多的福利，擴(kuò)大國家責(zé)任，但并不認(rèn)為國家權(quán)力是無限的，可以不受限。而自由主義由于害怕個(gè)人權(quán)利受到侵犯，主張縮小國家權(quán)力，但這并不等于說不要國家干預(yù)。所以，民主社會(huì)主義和自由主義的對立不是絕對的，二者產(chǎn)生矛盾的前提是：國家的責(zé)權(quán)對應(yīng)。

中國現(xiàn)在不是自由放任太多，也不是國家福利太多，因此我們不是既不要自由放任又不要國家福利的問題，而是恰恰相反，既要更多的自由放任又要更多的國家福利。在我們國家的現(xiàn)實(shí)生存環(huán)境中，不僅自由主義和社會(huì)民主主義有其基本的價(jià)值重合，而且古典自由主義和古典社會(huì)民主主義也有明顯的價(jià)值重合。其價(jià)值重合主要在于公民權(quán)利、自由與程序正義。

二、對當(dāng)前中國傳統(tǒng)地方治理研究的思考

就傳統(tǒng)中國而言，鄉(xiāng)村社會(huì)既不是被租佃制嚴(yán)重分裂的兩極社會(huì)，也不是和諧自治的內(nèi)聚性小共同體，而是大共同體本位的“偽個(gè)人主義”社會(huì)。與其他文明傳統(tǒng)相比，傳統(tǒng)中國的小共同體性更弱，但這并非因?yàn)閭€(gè)性發(fā)達(dá)，而是因大共同體的屬性所致。它與法家或“儒表法里”的傳統(tǒng)相連，形成一系列“偽現(xiàn)代化”現(xiàn)象。小共同體本位的西方傳統(tǒng)社會(huì)在現(xiàn)代化起步時(shí)曾經(jīng)過“公民與王權(quán)的聯(lián)盟”，而中國的現(xiàn)代化則可能要以“公民與小共同體的聯(lián)盟”為中介。

傳統(tǒng)社會(huì)的反近代化機(jī)制無疑有儒家色彩的一面，即大共同體與小共同體都抑制個(gè)性，父權(quán)制家族桎梏與專制國家桎梏都阻礙著自由交換、競爭與市場關(guān)系的發(fā)展，阻礙著民主、人權(quán)與公民社會(huì)的形成。但這種反近代化機(jī)制更具有非儒家色彩（或曰法家色彩）的一面，即“大共同體”不僅抑制個(gè)性，而且抑制小共同體；不僅壓抑著市場導(dǎo)向的個(gè)人進(jìn)取精神，而且壓抑了市場導(dǎo)向的集體進(jìn)取精神。古代中國政治中樞所在的北方地區(qū)宗族關(guān)系遠(yuǎn)不如南方尤其東南一帶發(fā)達(dá)，因此公民社會(huì)的發(fā)育比南方更為困難，

現(xiàn)在對中國傳統(tǒng)地方治理的研究有一種套路，認(rèn)為中國傳統(tǒng)的地方治理有以下五個(gè)特點(diǎn)：國權(quán)不下縣（縣以下是自治）；縣下皆宗族；宗族皆自治；自治靠倫理；自治靠鄉(xiāng)紳。這些特點(diǎn)可以歸總為：縣下無吏皆自治。最早提出傳統(tǒng)中國國權(quán)不下縣的是韋伯。他認(rèn)為，中國的儒教不可能導(dǎo)致現(xiàn)代化，因?yàn)樗欠抢硇缘模F(xiàn)代化在某種意義上就是理性化。傳統(tǒng)中國社會(huì)的治理憑借的就是這種非理性的“卡里斯馬”型權(quán)威。

三、中國地方治理結(jié)構(gòu)的歷史與轉(zhuǎn)型

1.縣下無吏并非自古就有。

中國自古以來并不是縣下無吏的。古代鄉(xiāng)吏是政府養(yǎng)的一些官員，用以為國家治理社會(huì)；鄉(xiāng)役是政府強(qiáng)行指定一些人為國家治理服務(wù)。隋唐之后出現(xiàn)鄉(xiāng)紳。考察歷史可知，隋唐之前鄉(xiāng)村治理是以鄉(xiāng)吏為主的；隋唐之后則由鄉(xiāng)役和鄉(xiāng)紳共同治理。靠鄉(xiāng)役治理，存在治理者的積極性問題；而靠鄉(xiāng)紳治理，其本身存在兩面性的問題。總之，在隋唐之后的這種制度比較鄉(xiāng)吏治理，自治較專治濃重得多。

2.鄉(xiāng)役、鄉(xiāng)紳治理地方是專制而非自治的表現(xiàn)。

首先，地方由鄉(xiāng)役治理并不等于存在地方自治，相反，恰恰是專制的反映。因?yàn)猷l(xiāng)役是被政府依靠手中掌握的權(quán)力強(qiáng)制為政府辦差的。其次，鄉(xiāng)紳也非地方自治的體現(xiàn)者。鄉(xiāng)紳是在隋唐以后伴隨科舉制度的完備而興起的，其人員構(gòu)成主要來自：候補(bǔ)官吏，丁憂、守制、退休致仕的官員等。鄉(xiāng)紳可以享受由國家給予的待遇：優(yōu)免權(quán)（明代以后這種優(yōu)免權(quán)更加擴(kuò)大）。鄉(xiāng)紳是地方上實(shí)際的權(quán)勢階層，他們雖不具有儒家狹隘的忠君觀念，但其對中央政府更確切的說是當(dāng)權(quán)的中央政府，有很大的依賴，尤其是在政府更替時(shí)其隨風(fēng)倒的本性更是暴露無遺，明末清初時(shí)鄉(xiāng)紳表露出來的明顯的投機(jī)行為可為佐證。雖然隋唐宋以后，在庶民中出現(xiàn)了宗族組織，但其往往不是由血緣而是按政治等級制度（由本族中功名最大的人來主持）組織起來的。所以，從根本上說，鄉(xiāng)紳不能作為地方自治的體現(xiàn)者，他和鄉(xiāng)役同樣是傳統(tǒng)專制的產(chǎn)物。

3.中國地方治理的兩難現(xiàn)象。

相比西方國家，中國歷史上缺少一種村社傳統(tǒng)，這就產(chǎn)生了中國地方治理的兩難現(xiàn)象：豪強(qiáng)與酷吏。豪強(qiáng)代表了地方勢力，基于“兔子不吃窩邊草”的考慮，他們竭力維護(hù)地方利益。而中央為了加強(qiáng)對地方的控制，派出自己的人馬-“酷吏”（司馬遷語）治理地方。科舉制度和與其并行的回避制度、輪換制度容易使地方官產(chǎn)生短期行為，唯中央命是從，完全沒有對地方負(fù)責(zé)的觀念。

清末廢除了科舉制度，與之相伴而生的回避制度也隨之消亡。民國期間又推行委派制度，這使得地方治理方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1949年建國后，新解放區(qū)的干部多來自外地，于是形成了事實(shí)上的回避制度，這一時(shí)期的地方治理兼有豪強(qiáng)和酷吏的弊端。期間，回避制度受到很大沖擊，很多地區(qū)都實(shí)行了干部本土化，形成了地方上復(fù)雜的人事關(guān)系，導(dǎo)致了地方豪強(qiáng)的產(chǎn)生。為避免這種情況，政府又從歷史上尋求解決方案，重新恢復(fù)了回避制度，但這又強(qiáng)化了地方官員的短期行為，容易使他們滋生酷吏心態(tài)。

縱觀中國歷史，地方治理是一種集權(quán)的思路，既沒有福利國家的傳統(tǒng)，也沒有地方自治的傳統(tǒng)。所以，我們不能套用西方的理論，必須尋求一種新的治理方式，跳出社會(huì)民主主義和自由主義的套路，擺脫在豪強(qiáng)和酷吏之間搖擺的困境，實(shí)行治道變革，建立與中國現(xiàn)代化相適應(yīng)的政治文明。

之后，與會(huì)學(xué)者就此進(jìn)行了熱烈的討論。部分學(xué)者的討論如下：

之一：治道應(yīng)該分兩層來討論。中國的互制分兩層：中上層和基層。如果把鄉(xiāng)村一級說成專治的話，其假設(shè)在于：鄉(xiāng)紳只忠于官方，而不注重地方百姓的福利。互制的機(jī)制在以前是存在的，到宋明，中上層官員選擇機(jī)制必然使其忠于皇權(quán)，但他們也可用“四書五經(jīng)”來制約皇權(quán)，或利用皇權(quán)之間的機(jī)制來制約皇權(quán)。如海瑞。中國的互制是有的，只是與西方不同。因此討論應(yīng)注意兩個(gè)問題：1.分上下兩層；2.專治和互制。

之二：為什么中國的治道兩千多年未改變，也難以改變？有幾點(diǎn)需要考慮：1.理論問題。中國到現(xiàn)在幾乎是互利主義的政治。關(guān)于中國治道的考量，既要接受西方的理論，又要自己的創(chuàng)新。為什么西方的理論不適于解釋中國的治道？一是人治基礎(chǔ)在于人與人不平等的制度；二是與之相對應(yīng)的法治基礎(chǔ)是宗教。思想觀念由上帝面前人人平等發(fā)展到自然狀態(tài)下人與人的平等，制度也由神法、自然之法發(fā)展到法律，使之成為高于一切的東西。無論是福利主義的政治，還是自由主義的政治，其基礎(chǔ)都是法制的。而中國自始至終都是人治。2.中國人治傳統(tǒng)可以追溯到夏朝或更早，這樣的傳統(tǒng)仍在繼續(xù)。而當(dāng)今國人未曾從物理學(xué)、心理學(xué)等理論上予以更深的挖掘。其原因就在于習(xí)慣：記憶習(xí)慣；理解習(xí)慣（包括行為、操作）；創(chuàng)新習(xí)慣（包括思考、提問）。人治的潛在習(xí)慣滲透到每個(gè)人的行為、思考之中。正因?yàn)槿绱耍覀儾豢赡軘[脫傳統(tǒng)，這樣的習(xí)慣可以是文人或歷史學(xué)家去延續(xù)。而新的治道更無從照搬西方的理論，必須有待各位同仁的努力。新晨

第10篇

[論文摘要]：在中國加速城市化時(shí)期，國際化城市空間同時(shí)出現(xiàn)蔓延與極化兩種發(fā)展趨向。政府主導(dǎo)的單一功能區(qū)開發(fā)與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)構(gòu)成了城市化與郊區(qū)化的先導(dǎo)力量，市場主導(dǎo)的房地產(chǎn)以及大型項(xiàng)目填充了交通道路之間的剩余空間，造就了土地空間蛙跳式開發(fā)與低效率利用，導(dǎo)致了城市蔓延。同時(shí)，國際化城市集中了周邊經(jīng)濟(jì)區(qū)域人力資本含量最高的服務(wù)行業(yè)，并把其聚集到交通基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)條件較好的中心城區(qū)。中心城區(qū)集聚了大量的財(cái)富、物質(zhì)資本與人力資本，它試圖通過城市空間極化的方式融入全球性流動(dòng)空間。這樣，在城市化與郊區(qū)化并行的條件下，中國國際化城市空間變化兼具有工業(yè)化與后工業(yè)化城市空間變化特征：一方面，中心城區(qū)不斷地集聚財(cái)富、科技與人力資本，保持著繁華繁榮；另一方面，郊區(qū)在不斷向外圍猛烈發(fā)展。蔓延與極化是城市空間擴(kuò)張缺乏制度性結(jié)構(gòu)支撐造成的空間失序現(xiàn)象，兩者是同一個(gè)實(shí)質(zhì)問題的兩個(gè)外在表現(xiàn)而已。限制國際化城市空間擴(kuò)張速度，分解擁擠成一個(gè)團(tuán)塊的城市空間，構(gòu)建大集中、小分散與相對均衡的城市空間布局，是提高城市能級與向全球城市發(fā)展的必要條件。

自20世紀(jì)末以來，中國開始步入城市化加速時(shí)期，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入以城市為軸心的階段。中國的城市發(fā)展已經(jīng)不再停留在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的層次上，而是向著更高的“全球城市”方向發(fā)展。由于“全球城市”(如紐約、倫敦、東京)是全球經(jīng)濟(jì)管理中心與控制中心，是協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的重要節(jié)點(diǎn)與專業(yè)化服務(wù)生產(chǎn)基地，所以國內(nèi)許多城市都以此為發(fā)展目標(biāo)，特別是在中國區(qū)域性城市體系中居于首位的城市(即“首位城市”)如上海、北京、廣州等都制定了國際化戰(zhàn)略，試圖通過站在中國經(jīng)濟(jì)與國際經(jīng)濟(jì)的連結(jié)通道上發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，在城市競爭之中獲得優(yōu)先發(fā)展，取得優(yōu)勢地位。這樣一來，以“全球城市”為發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)不斷向國際化方向發(fā)展的中國“國際化城市”(如上海、北京、廣州市等)在地區(qū)性“首位城市”作用與國際化目標(biāo)的雙重驅(qū)動(dòng)下，其發(fā)展空間就發(fā)生了較大變化。然而，中國“國際化城市”的發(fā)展與“全球城市”在城市空間均衡化方面的發(fā)展趨勢是大不相同的。中國“國際化城市”的空間變化兼具有工業(yè)化與后工業(yè)化城市空間的特征：一方面，中心城區(qū)不斷地集聚財(cái)富、科技與人力資本，保持著繁華繁榮，成為增長極；另一方面，郊區(qū)也在不斷向外圍拓展，造成了城市蔓延，最終使城市產(chǎn)生圈層式城市空間結(jié)構(gòu)。而城市空間無論是蔓延還是極化，都不利于城市居民的居住、工作、交通與游憩，不利于城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

一、中國國際化城市空間蔓延

“城市蔓延(無論是城市的蔓延還是郊區(qū)的蔓延)是城市化的一種形式，它的特征是跳躍式開發(fā)、商業(yè)走廊、低密度、土地使用功能分離、私家車在交通上的主導(dǎo)地位和最小公共空間。”西方發(fā)達(dá)國家城市蔓延起源于工業(yè)革命，發(fā)展于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的城市改革和第一代現(xiàn)代郊區(qū)建設(shè)。到20世紀(jì)后期，城市蔓延成為發(fā)達(dá)國家特別是美國城市郊區(qū)發(fā)展的典型形式。以“廣畝城市”觀點(diǎn)為代表的主張城市空間分散理論為城市蔓延提供了理論支持。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來看，城市蔓延問題是西方發(fā)達(dá)國家城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入較高階段才出現(xiàn)的城市空間問題，是福特制生產(chǎn)方式得到推廣、居民真實(shí)收入達(dá)到高水平、汽車普及化和交通成本下降的郊區(qū)化產(chǎn)物。它是以美國為代表的強(qiáng)調(diào)市場和消費(fèi)者主權(quán)的國家居民尋找充足陽光與新鮮空氣、追求更好生活質(zhì)量的負(fù)面產(chǎn)物，也是困擾美國城市發(fā)展的重要問題。

(一)中國國際化城市空間蔓延途徑

在中國國際化城市，城市蔓延問題已經(jīng)出現(xiàn)，并正在逐漸成為較為嚴(yán)重的城市空間問題。中國與美國的城市蔓延具有不同的特征、方式和途徑。美國城市蔓延側(cè)重于“交通導(dǎo)向”，星狀蔓延是其主要特征，是居住先行與市場主導(dǎo)的模式。中國國際化城市空間蔓延側(cè)重于“土地導(dǎo)向”，是城市邊緣“攤大餅”式蔓延。在中國，政府主導(dǎo)下以單一功能區(qū)、道路基礎(chǔ)設(shè)施與項(xiàng)目開發(fā)構(gòu)成了城市化與郊區(qū)化的先導(dǎo)力量，市場主導(dǎo)下的房地產(chǎn)以及大型單一功能項(xiàng)目開發(fā)則填充了交通道路之間的剩余空間，造就了城市邊緣空間低密度開發(fā)與低效率利用，導(dǎo)致了城市蔓延。中心城區(qū)的改造與變遷、城市邊緣空間跳躍式和破碎化開發(fā)，使得城市近郊向外圍猛烈發(fā)展、城市遠(yuǎn)郊呈現(xiàn)板塊化發(fā)展，導(dǎo)致了城市過分消耗土地，形成了圈層式與蔓延式的空間結(jié)構(gòu)。

“每一個(gè)連續(xù)式的同心環(huán)開發(fā)模式只能在短期內(nèi)奏效。即使這種規(guī)律并不是人為的，但開發(fā)資金及建筑技術(shù)卻已經(jīng)投向了那些壽命較短的建筑產(chǎn)品。”近二十年來，中國國際化城市空間擴(kuò)張速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了歷史上紐約、東京與倫敦在工業(yè)化時(shí)期城市空間擴(kuò)張速度。上海城市建成區(qū)增長了兩倍，北京城市建成區(qū)增長了近兩倍。如此強(qiáng)勁與快速的城市空間擴(kuò)張，必然威脅到城市周邊自然區(qū)域與傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的生存與發(fā)展，必然造成城市外圍快速衰敗與頹廢。這種蔓延式的城市空間擴(kuò)張，不僅遠(yuǎn)離了全球城市共有的多心多核與相對均衡化的空間結(jié)構(gòu)特征，也遠(yuǎn)離了城市國際化所必須擁有的空間載體結(jié)構(gòu)形式。

首先，單一功能區(qū)開發(fā)可以說是中國國際化城市空間蔓延的重要途徑，它包括形形的開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)等。由于許多城市的開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)區(qū)直接植入農(nóng)村或郊區(qū)，不僅不能與周邊區(qū)域形成分工與協(xié)作關(guān)系，而且直接威脅到周邊居民區(qū)的正常居住以及功能區(qū)的正常生產(chǎn)。在城市郊區(qū)，城區(qū)各個(gè)組成部分互不協(xié)調(diào)，構(gòu)不成配套關(guān)系，混合使用的土地并不多見。許多開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)區(qū)并不具備城市的綜合功能，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)與中心城區(qū)交通量居高不下。在大型單一用途城市功能區(qū)，經(jīng)常可以見到蕭條現(xiàn)象，這也印證了那些認(rèn)為大型單一用途項(xiàng)目猶如炸彈破壞城市生命力的觀點(diǎn)。

其次，低密度的居住區(qū)(如別墅群)、設(shè)計(jì)簡陋的拆遷安置區(qū)是中國國際化城市空間蔓延的又一途徑。許多低密度居住區(qū)或者拆遷安置區(qū)占據(jù)了較為珍貴的城市近郊區(qū)空間，簡單地在城市邊緣地帶呈方格狀排列。許多郊區(qū)建筑只有單層或單體，或是由6—8層的樓房呈方格狀排開，不僅對于居民生活起居極不方便，而且也無美觀與設(shè)計(jì)價(jià)值，更沒有文化培育與涵養(yǎng)功能。這些居住模式過分消耗土地，過分依賴汽車，卻不能對城市創(chuàng)新與文化培育有任何促進(jìn)作用。低密度與簡單化必然威脅到城市的生命。由于土地低密度開發(fā)與簡單化利用，城市居民活動(dòng)的豐富性與多樣性被大幅度削減，城市化意義被降低至最小，城市可能被泛化為農(nóng)村。

最后，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是中國國際化城市空間蔓延的途徑之一。在人口城市化與城市空間不斷擴(kuò)大的狀況下，城市交通量大幅度增加。為緩解交通擁擠與堵塞緊張狀況，城市投入大量資金進(jìn)行軌道、高速公路和公路建設(shè)，造成城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大幅度增長，從而占據(jù)了大量的土地面積。然而，盡管交通道路面積大幅度增加，但是城市交通擁堵現(xiàn)象仍然有增無減。中國國際化城市在交通供需關(guān)系處理上存在著一些誤區(qū)，主要表現(xiàn)在指望供給能夠滿足需求。然而，根據(jù)“當(dāng)斯定律”(Downs Law)，在政府對城市交通不進(jìn)行有效管制的情況下，新建的道路設(shè)施會(huì)誘發(fā)新的交通量，而交通需求總是傾向于超過交通供給，即城市道路建設(shè)是不可能滿足需求的。交通基礎(chǔ)設(shè)施增加不僅會(huì)占用大量的土地面積，而且由于交通量增加造成了交通時(shí)間成本增加和環(huán)境污染等問題。

(二)中國國際化城市空間蔓延的形成機(jī)制

在西方發(fā)達(dá)國家特別是在美國，城市空間蔓延形成機(jī)制的關(guān)鍵是土地私有制、市場機(jī)制、現(xiàn)代化交通模式、通信技術(shù)和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。如果沒有這樣一個(gè)高度發(fā)達(dá)的土地私有制和交易市場，城市蔓延不可能出現(xiàn)。同時(shí)，沒有一個(gè)能夠服務(wù)于這種蔓延式的交通系統(tǒng)，沒有汽車和高速公路，蔓延同樣不會(huì)存在。此外，網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)把空間處于分離狀態(tài)的人群重新聯(lián)接起來，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的時(shí)間和供需平衡，這也是城市蔓延的必要條件。最后，美國的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)也在促進(jìn)城市蔓延。

中國國際化城市蔓延形成機(jī)制不同于美國的城市蔓延形成機(jī)制。從中國內(nèi)部的層面看，一個(gè)城市能夠在國內(nèi)眾多的城市中脫穎而出成為國際化城市，最重要的條件是它居于全國性或地區(qū)性城市體系的首位或頂端，即它是首位城市。首位城市不僅在經(jīng)濟(jì)總量與人口數(shù)量上具有較大的規(guī)模與數(shù)量，而且在城市基礎(chǔ)設(shè)施和固定資產(chǎn)投資方面具有較高的投入，其經(jīng)濟(jì)增長速度也較高。同時(shí)，國際化城市的中心聚集作用使得國家和周邊經(jīng)濟(jì)區(qū)域的生產(chǎn)要素進(jìn)一步向它聚集。這樣，在首位城市發(fā)展基礎(chǔ)上，城市以國際化戰(zhàn)略通過競爭吸引到的外商直接投資在國家及其所在經(jīng)濟(jì)區(qū)域中占有較高比重。

如果從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，在中國以制造業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)增長模式之中，國際化城市通過城市之間競爭并吸引到城市的產(chǎn)業(yè)主要是制造業(yè)。這些以出口為導(dǎo)向的制造業(yè)是全球生產(chǎn)價(jià)值鏈的低端環(huán)節(jié)，主要在于利用中國相對低廉的生產(chǎn)要素成本，同時(shí)也在利用中國在生產(chǎn)過程中忽視環(huán)境污染成本的法規(guī)缺陷。由于國際化城市的制造業(yè)產(chǎn)品大量出口到國外，許多城市經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)形成兩頭在外的格局，即外貿(mào)依存度居高不下。

這種工業(yè)化模式，在較為寬松的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境下會(huì)得到長足的發(fā)展，特別是在2001年中國加入世貿(mào)組織以后，在人民幣以固定匯率掛鉤美元持續(xù)貶值并被長時(shí)間低估的狀況下，國際化城市進(jìn)出口總量大幅度地甚至是跳躍式增長。2001—2007年上半期，在全球經(jīng)濟(jì)高增長低通脹的條件下，中國國際化城市出口行業(yè)一直保持有利可圖的狀態(tài)，并以出口量的增大帶動(dòng)企業(yè)利潤總額增長。除了北京是中國首都較為特殊之外，制造業(yè)在國際化城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都占有舉足輕重的地位。城市的外貿(mào)依存度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平。

以長江三角洲首位城市上海市為例，上海制造業(yè)比重在長江三角洲二十五個(gè)城市是最低的。但是，從上海近二十年發(fā)展過程來看，制造業(yè)比重沒有出現(xiàn)明顯的下降趨勢，制造業(yè)與服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率的線性趨勢處于平行狀態(tài)，制造業(yè)在上海經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍占有舉足輕重的地位，上海外貿(mào)依存度在160％以上。這意味著，有較多的資源與生產(chǎn)要素集中流向出口性制造業(yè)。在國際產(chǎn)品相對價(jià)格保持一定的條件下，更多的某種生產(chǎn)要素流向制造業(yè)意味著更低的邊際勞動(dòng)生產(chǎn)率，也就是更低的工資、租金或利率。不斷膨脹的進(jìn)出口數(shù)量促使城市經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)對廠房、公路、鐵路和海港基礎(chǔ)設(shè)施需求不斷升級，即對土地空間的需求大幅度增加。這在擴(kuò)大社會(huì)收入分配差距的同時(shí)，也抑制了第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這種經(jīng)濟(jì)增長模式不但沒有削減中國原有的二元化經(jīng)濟(jì)增長模式，反而強(qiáng)化了原有的二元化特征，并且形成自我累積因果循環(huán)效應(yīng)。

這種對土地的渴求在土地國有或集體所有的條件下，城市政府很容易通過擴(kuò)大土地空間的方式，刺激經(jīng)濟(jì)增長，獲得財(cái)政收入，導(dǎo)致城市郊區(qū)猛烈發(fā)展。在某種特定條件下，城市土地成為投機(jī)性商品，不但成為私人謀取暴利的媒介，而且成為城市財(cái)政收入的主要來源。城市政府競爭、外資驅(qū)動(dòng)、低端制造與出口導(dǎo)向的增長模式使工業(yè)化成為城市空間擴(kuò)張的最主要驅(qū)動(dòng)力。所以，中國經(jīng)濟(jì)增長較快的國際化城市，既是制造業(yè)比重較高的城市，也是外貿(mào)依存度較高的城市，同時(shí)也是城市空間擴(kuò)張速度較快的城市。這樣的城市空間擴(kuò)張?jiān)谥袊嚓P(guān)制度約束不到位的條件下，必然演變成為城市蔓延。現(xiàn)存中國制度有效供給短缺也是國際化城市空間蔓延的重要成因。

(三)中國國際化城市空間蔓延的實(shí)質(zhì)與負(fù)面影響

與發(fā)達(dá)國家特別是美國城市蔓延相比較，中國國際化城市空間蔓延具有中國特色的推進(jìn)方式。中國國際化城市空間蔓延問題主要是城市化偏態(tài)發(fā)展的結(jié)果，當(dāng)然也是“中國式”郊區(qū)化的產(chǎn)物。城市蔓延主要來源于政府對過去生產(chǎn)性城市空間進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整以及發(fā)展制造行業(yè)的空間需求。市場機(jī)制利用政策空隙并填充剩余的城市空間。在城市政府與市場各具特色的作用下，整個(gè)城市空間擁擠成為一個(gè)團(tuán)塊，城市空間的組成部分沒有自然間隔或緩沖空間。在信息化與汽車普及化的條件下，中國城市蔓延問題更趨于嚴(yán)重。

城市蔓延突出表明，中國城市擴(kuò)張缺乏制度性結(jié)構(gòu)的支撐。在中國城市化與國際化城市發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)制度本應(yīng)起到約束與規(guī)范經(jīng)濟(jì)增長沖動(dòng)的作用，使城市化走向有序化與規(guī)范化。然而，中國在剛性規(guī)定城市增長邊界并具有可操作性的法規(guī)發(fā)展方面較為滯后。生產(chǎn)型稅收征繳制度導(dǎo)致城市之間爭奪外商直接投資與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化問題，公共財(cái)政制度還沒有對城市之間經(jīng)濟(jì)增長作補(bǔ)償?shù)某ＰC(jī)制；土地制度的缺陷使得地租無法成為調(diào)節(jié)城市空間的杠桿，也使得城市沒有增長邊界；社會(huì)收入分配制度不合理導(dǎo)致畸形的城市空間需求；城市規(guī)劃制度缺陷使得城市空間邊界可有可無。這些制度問題不僅催生“虛假的城市化”(pseudo-urbanization)，而且產(chǎn)生城市蔓延問題。

城市蔓延造成居民交通成本增加，并依賴汽車工作與生活，導(dǎo)致能源耗費(fèi)巨大，環(huán)境污染加重；它侵占公共空間，吞噬耕地，減少生物多樣性，影響地下水資源；它擴(kuò)大城市公共財(cái)政支出，增加社會(huì)稅收負(fù)擔(dān)。同時(shí)，城市蔓延也引發(fā)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的公平問題，即產(chǎn)生隱性補(bǔ)貼問題和公共服務(wù)事業(yè)配置問題。從稅收公平原則角度來看，城市蔓延在某種程度上是一種轉(zhuǎn)移支付，大量建設(shè)郊區(qū)交通道路、醫(yī)院和中小學(xué)校造成的財(cái)政投入，實(shí)質(zhì)上是隱性補(bǔ)貼了擁有郊區(qū)房產(chǎn)和私家車的社會(huì)群體。同時(shí)，從社 會(huì)學(xué)角度來看，城市蔓延會(huì)造成社會(huì)階層隔離分化、收入分配差距進(jìn)一步擴(kuò)大。從城市空間內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，在城市蔓延狀態(tài)下，城市的工業(yè)空間、商業(yè)空間與居住空間或者相對孤立，或者直接生硬聯(lián)接。城市邊緣區(qū)的蛙跳式開發(fā)戰(zhàn)略使城市內(nèi)部空間極為不協(xié)調(diào)，也妨礙城市社會(huì)文化發(fā)展，抑制城市創(chuàng)新精神。郊區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)常處于混亂失序狀態(tài)，成為滋生疾病與犯罪的溫床。

由于城市空間內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不合理，城市空間只能尋求擴(kuò)張來解決內(nèi)在矛盾與沖突。但是，城市蔓延并不能從根本上解決空間內(nèi)部矛盾，城市空間無法通過蔓延的方式滿足居民生活與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)空間需求，反而因?yàn)椤皵偞箫灐钡穆舆M(jìn)一步激化空間結(jié)構(gòu)矛盾與社會(huì)沖突，造就新一輪的蔓延，從而形成城市蔓延的惡性循環(huán)機(jī)制。在國際化城市空間蔓延過程中，必須注意到許多城市居民和進(jìn)入城市的農(nóng)民生活福利水平不僅沒有提高，反而降低了。這種現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上違背了“城市的目的，是為了給居民提供生活上和工作上的良好設(shè)施”的初衷。

二、中國國際化城市空間極化

在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，美國城市蔓延造成中心城區(qū)的衰弱與頹廢，郊區(qū)蔓延與城市衰落具有顯著的統(tǒng)計(jì)相關(guān)關(guān)系。全球城市郊區(qū)過度發(fā)展，大量企業(yè)轉(zhuǎn)移到郊區(qū)，中心城區(qū)走向衰落與空洞化。目前全球城市的中心城區(qū)正在試圖通過全球化與信息化的作用，試圖成為全球性流動(dòng)性空間的聯(lián)結(jié)節(jié)點(diǎn)以獲得重新發(fā)展，即“紳士化”(gentrifica-tion)或“城市更新”(urban renewal)進(jìn)程。與發(fā)達(dá)國家全球城市空間發(fā)展不同的是，中國國際化城市在郊區(qū)蓬勃發(fā)展的時(shí)候，中心城區(qū)依然是最為繁榮繁華的，其居住人口密度與產(chǎn)業(yè)密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于郊區(qū)，仍然是全市人口與產(chǎn)業(yè)密集度最高的區(qū)域。這種空間結(jié)構(gòu)特征賦予了傳統(tǒng)“增長極”概念與“核心一外圍”理論新的含義，即作為經(jīng)濟(jì)增長極，它是空間的一個(gè)點(diǎn)，既可以是一座城市，也可以是城市某一組成部分的空間；它不僅擁有城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新功能，而且還具有不可復(fù)制的、整體性的功能支持環(huán)境。

(一)中國國際化城市空間極化形式

雖然中國國際化城市已經(jīng)開始了郊區(qū)化進(jìn)程，城市蔓延問題在不斷發(fā)展，但是其中心城區(qū)的科技資源、物質(zhì)資本、人力資本以及公共服務(wù)依然是全市最為豐富的區(qū)域。在城市空間內(nèi)部競爭之中，中心城區(qū)占有無可比擬的優(yōu)勢地位，具有郊區(qū)無法匹敵的重要性，中心城區(qū)是高利潤率產(chǎn)業(yè)與高收入社會(huì)群體的首選之地，并在不斷排斥低利潤率產(chǎn)業(yè)與低收入社會(huì)群體。高附加值的產(chǎn)業(yè)與財(cái)富高度集中在中心城區(qū)與中央商務(wù)區(qū)。雖然近年來國際化城市中心城區(qū)人口密度有所下降，但是中心城區(qū)人口密度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于郊區(qū)；中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)密度包括第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)密度都高于郊區(qū)；中心城區(qū)的綜合性功能是郊區(qū)所無法比擬的，郊區(qū)和開發(fā)區(qū)必須借助中心城區(qū)的綜合性功能；中心城區(qū)以其不可復(fù)制的整體性優(yōu)勢體現(xiàn)了城市化的目的與意義。財(cái)富、人力資本與科學(xué)技術(shù)資源高度集中在中心城區(qū)，帶來了城市空間極化。

中國國際化城市空間極化現(xiàn)象還表現(xiàn)在低收入社會(huì)群體特別是外來人口主要滯留在城市邊緣區(qū)域上。作為全國性或地區(qū)性首位城市，中國國際化城市是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主要流向目的地，外來人口的非正式就業(yè)構(gòu)成國際化城市就業(yè)的重要組成部分。然而，由于中心城區(qū)生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)所要求的工作技能往往是外來人口無法企及的，外來人口不可能以中心城區(qū)的行業(yè)作為就業(yè)目標(biāo)。尋找既可以獲得低技能的工作機(jī)會(huì)又可以獲得低廉租金的房屋往往是外來人口的主要目標(biāo)。這樣，城市郊區(qū)的工業(yè)開發(fā)區(qū)及附件區(qū)域成為外來人口理想的棲居地。同時(shí)，外來人口的生存與工作需要個(gè)人之間的相互協(xié)助，在社會(huì)保障制度缺失的條件下，同鄉(xiāng)籍的農(nóng)村流動(dòng)人口便組成了所謂的城市“村莊”。這些城市“村莊”，一般位于在國際化城市邊緣區(qū)域。

(二)中國國際化城市空間極化的形成機(jī)制

在全球化與信息化時(shí)代，城市國際化實(shí)質(zhì)上是加入國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)，謀求融入全球性流動(dòng)空間，成為世界城市網(wǎng)絡(luò)體系之中的重要節(jié)點(diǎn)。如果說全球性流動(dòng)空間側(cè)重于物質(zhì)構(gòu)成，那么，世界城市網(wǎng)絡(luò)體系是建立在這個(gè)物質(zhì)基礎(chǔ)的功能構(gòu)成。它是由各個(gè)單元相互“鎖鏈”(interlock)的體系。構(gòu)成世界城市網(wǎng)絡(luò)體系具有三個(gè)層次：第一是作為節(jié)點(diǎn)層次的城市；第二是作為網(wǎng)絡(luò)層次的世界經(jīng)濟(jì)，它超越于節(jié)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)層次；第三是作為次節(jié)點(diǎn)層次的生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)。城市作為節(jié)點(diǎn)，服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)作為聯(lián)結(jié)內(nèi)容，它們構(gòu)成了一種網(wǎng)絡(luò)。因此，對于國際化城市來講，如果要成為全球城市，就需要發(fā)展服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)。這就必須構(gòu)建適合服務(wù)業(yè)發(fā)展的空間環(huán)境，以求催生服務(wù)業(yè)并能夠吸引外部服務(wù)業(yè)進(jìn)駐本市，即讓世界城市網(wǎng)絡(luò)體系的節(jié)點(diǎn)落實(shí)到城市的具體空間之中。

盡管中國國際化城市與發(fā)達(dá)國家的全球城市相比，服務(wù)業(yè)發(fā)展較為滯后，知識(shí)與人力資本含量較低，但是國際化城市與其周邊城市相比較，其服務(wù)業(yè)發(fā)展所包含的知識(shí)與人力資本是最高的，城市經(jīng)濟(jì)服務(wù)化程度也是最高的。這些服務(wù)活動(dòng)落實(shí)到城市哪個(gè)地方，這取決于那個(gè)地方的城市空間能夠滿足人力資本較高、空間聯(lián)結(jié)度較高服務(wù)行業(yè)的要求。服務(wù)業(yè)發(fā)展依賴于通達(dá)的交通條件和良好的公共服務(wù)供給，依賴于良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件與良好的周邊經(jīng)營環(huán)境。為了滿足這種要求，國際化城市在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供不應(yīng)求的條件下，采取集中化的策略把基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)聚集在中心城區(qū)，構(gòu)建符合世界城市網(wǎng)絡(luò)體系節(jié)點(diǎn)要求的空間環(huán)境，形成部分區(qū)域性的綜合性功能。城市經(jīng)過一段時(shí)間苦心經(jīng)營，中心城區(qū)擁有相對較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，擁有較為完備的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和娛樂設(shè)備，其綜合功能是郊區(qū)無法比擬的，當(dāng)然也就成為了知識(shí)與人力資本含量較高的服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)最為青睞的地方。

然而，一方面，由于國際化城市知識(shí)與人力資本含量較高的服務(wù)業(yè)在增加值與就業(yè)兩方面的比重都還較小，落實(shí)到城市空間的服務(wù)業(yè)活動(dòng)也就較小；另一方面，以目前國際化城市財(cái)政收入狀況，也只能把有限的公共財(cái)政投入到有限的空間中。這樣，具有綜合性功能的中心城區(qū)特別是中央商務(wù)區(qū)的空間范圍必然是有限的，甚至是較小的，從而決定了國際化城市是單心單核的而不是相對均衡化的城市空間結(jié)構(gòu)。

盡管國際化城市的城市建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，各種形式的開發(fā)區(qū)、交通道路基礎(chǔ)設(shè)施與新城在城市邊緣區(qū)不斷拉大城市面積，但是中心城區(qū)仍舊是城市居住的重點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的重心，郊區(qū)還不具備中心城區(qū)同樣的綜合性功能。由于中心城區(qū)具有良好的通達(dá)性與公共服務(wù)，它就成為人口與產(chǎn)業(yè)空間競爭的目標(biāo)。在國際化城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給相對不足的情況下，產(chǎn)業(yè)與居民空間競爭的焦點(diǎn)在于對城市基礎(chǔ)設(shè)施與優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的接近與利用上，也就是對中心城區(qū)空間的占有與靠近上，因而中 心城區(qū)成為平均人口密度與產(chǎn)業(yè)密度最高的區(qū)域。

不斷擴(kuò)大的社會(huì)收入分配差距，是導(dǎo)致中國國際化城市空間極化的重要因素。對于高收入社會(huì)群體而言，居住在中心城區(qū)所獲得交通成本節(jié)約與居住在郊區(qū)所獲得清新空氣、充足的陽光和寬敞的空間相比較，前者具有更高的權(quán)重。相同情況也出現(xiàn)在不同產(chǎn)業(yè)對城市空間的占有與爭奪上。產(chǎn)業(yè)與居住的空間競爭與轉(zhuǎn)移方式既可以通過政府對舊城改造的方式，也可以通過市場方式進(jìn)行。產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)依據(jù)其產(chǎn)業(yè)利潤率，居民主要依據(jù)其收入水平爭奪城市空間。這樣，國際化城市中心城區(qū)逐漸聚集了高產(chǎn)業(yè)利潤率與高收入社會(huì)群體，而中低收入群體與低利潤率的產(chǎn)業(yè)則不斷向城市郊區(qū)遷移。國際化城市也逐漸出現(xiàn)了空間極化現(xiàn)象。

(三)中國國際化城市空間極化的實(shí)質(zhì)與負(fù)面影響

中國國際化城市同時(shí)存在著城市蔓延與城市空間極化現(xiàn)象，兩者實(shí)質(zhì)是同一個(gè)內(nèi)在問題的兩個(gè)外在表現(xiàn)而已。不同于地理空間的一般極化現(xiàn)象的是，中國國際化城市空間極化是人力資本、財(cái)富與科技知識(shí)的高級生產(chǎn)要素聚集，而不包含普通勞動(dòng)力的空間聚集。相對于人口在中心城區(qū)的集中而言，國際化城市空間極化是相對較高層次的極化，反映了信息化條件下城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新特點(diǎn)。國際化城市中心城區(qū)在吸收與占有高級的生產(chǎn)要素之后，試圖成為世界城市網(wǎng)絡(luò)體系節(jié)點(diǎn)。國際化城市空間極化現(xiàn)象突出地表明了在資本全球性流動(dòng)與資本主義世界性生產(chǎn)的條件下，城市為吸引資本所作的努力。在工業(yè)化尚未完成而又面臨著信息化的任務(wù)下，由于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)總供給不足，城市采取極化策略，即把有限的資源與要素集中在中心城區(qū)，以期能夠達(dá)到融入世界經(jīng)濟(jì)體系的最低要求，這也是發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中一種必然現(xiàn)象。

在新的國際勞動(dòng)生產(chǎn)分工條件下，全球化與信息化催生了一種貫穿于全球的世界生產(chǎn)體系。它以全球城市為節(jié)點(diǎn)，構(gòu)筑了一個(gè)全球性流動(dòng)空間。國際化城市空間極化，表現(xiàn)了它試圖融入全球性流動(dòng)空間。然而，由于它試圖構(gòu)建類似于全球城市的服務(wù)化空間，它在不斷融入全球性流動(dòng)空間、接近世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心地帶的時(shí)候，卻與本市其他空間組成部分的發(fā)展距離不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生城市的空間間斷與脫節(jié)現(xiàn)象，即全球性生產(chǎn)與地方性生產(chǎn)的分離。它在試圖帶動(dòng)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候，卻與本經(jīng)濟(jì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?jié)u行漸遠(yuǎn)，以至強(qiáng)化了二元化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。國際化城市空間極化，表現(xiàn)了它不僅產(chǎn)生更大的社會(huì)收入分配差距，也在制造社會(huì)隔離與分化。

三、大集中、小分散——可持續(xù)發(fā)展的城市空間形態(tài)

自西方工業(yè)革命以來，人們在對城市空間形態(tài)應(yīng)是集中還是緊湊之間一直存在著爭論。到20世紀(jì)80年代，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，城市規(guī)劃及由此形成的城市形態(tài)將是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在，并開始認(rèn)識(shí)到集中對城市發(fā)展的意義。高密度的簇狀社區(qū)，有助于提高社區(qū)活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。自此以后，集中的積極意義逐漸在全球取得共識(shí)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著全球城市化與資源供應(yīng)變得越來越緊張，主張集中論的觀點(diǎn)受到學(xué)術(shù)界與政界的重視。人們認(rèn)識(shí)到，遏制城市擴(kuò)張可以縮短交通距離，降低城市交通數(shù)量；通過減少利用城市外圍空間，城市空間保持一定緊湊度，可以有效地促進(jìn)城市及其周邊區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

(一)中國國際化城市空間結(jié)構(gòu)的理想形態(tài)

在美國城市蔓延較為嚴(yán)重的區(qū)域，城市、邊緣以及郊區(qū)的區(qū)別逐漸消失。新型的城市地區(qū)缺乏向心結(jié)構(gòu)，以致出現(xiàn)了“逆城市化”概念，即人口分布開始從集中狀態(tài)向分散狀態(tài)轉(zhuǎn)變，進(jìn)入“后都市區(qū)時(shí)代”(post-metropolitan era)。與早期集中化模式不同的是，城市在蔓延狀態(tài)下成為一種無定式的結(jié)構(gòu)，它是一種城市星云，這種星云向四面八方擴(kuò)散，而且在邊緣之中還出現(xiàn)了相反意義的中心。分散型的城市空間結(jié)構(gòu)會(huì)使城市財(cái)政與社會(huì)資源趨于枯竭，使得城市居民在路途中花費(fèi)更多的時(shí)間和金錢，相應(yīng)地減少了用在家庭、教育、娛樂和其他休閑活動(dòng)上的投入。同可以步行或騎自行車上班與上學(xué)的緊湊發(fā)展相比，蔓延的城市空間布局可能會(huì)降低社區(qū)文化氛圍。

從中國資源與人口的比例來看，中國國際化城市必須走緊湊型與集中型的城市空間結(jié)構(gòu)道路。中國的城市化不可能先走美國式的城市蔓延式道路，再進(jìn)行所謂的“精明增長”，進(jìn)行空間收縮形成緊湊型的空間結(jié)構(gòu)。那樣將付出較大的社會(huì)成本與經(jīng)濟(jì)代價(jià)。在城市空間結(jié)構(gòu)上，中國國際化城市不可能走如洛杉磯式無邊無際、無心無核的結(jié)構(gòu)模式，而應(yīng)當(dāng)向集中與緊湊方向發(fā)展。

從集中的社會(huì)與文化意義來看，人的居住與工作必須集中。人類集中的規(guī)模越大，“城市化形為力，化能量為文化，化死的東西為活的藝術(shù)形象，化生物的繁衍為社會(huì)創(chuàng)造力”的神奇色彩就越濃厚。集中可以進(jìn)行信息交流，激發(fā)靈感與創(chuàng)造性，使得文化產(chǎn)生并形成。由于集中，原先農(nóng)村比較穩(wěn)定的、非組織化的“死”物質(zhì)發(fā)展成為有機(jī)生命的可能性變得明顯，城市的出現(xiàn)與文明的形成有著密切關(guān)系。

然而，城市必須在集中的前提下進(jìn)行分散，即應(yīng)當(dāng)形成大集中、小分散的空間布局。當(dāng)城市越來越大的時(shí)候，每天花費(fèi)在居住與工作地點(diǎn)之間的來往時(shí)間也愈多。由于大部分居民被迫從事這種日常的往返活動(dòng)，原本城市安寧狀態(tài)必然受到嚴(yán)重影響，也使城市居民與自然的聯(lián)系割裂開來。進(jìn)行分散就是要改變這種局面，使城市居民擁有充足的時(shí)間與空間和新鮮的空氣。分散的目標(biāo)，并不是把居民和他們的活動(dòng)散布到并恢復(fù)到原先的村落狀態(tài)，更不是把分散變成放任自由的活動(dòng)，讓其演變成為城市蔓延，而是要把中國國際化城市目前那一整塊擁擠的空間區(qū)域，分解并散布成為若干集中單元，例如郊區(qū)中心與衛(wèi)星城鎮(zhèn)等。此外，還要把郊區(qū)較為分散的空間單元組織成為在活動(dòng)上相互關(guān)聯(lián)的功能集中點(diǎn)。

因此，理想的城市空間形態(tài)是有機(jī)集中與有機(jī)分散，即大集中、小分散；城市空間不但有心有核，又具有相對均衡化特征。個(gè)人的生活與工作應(yīng)趨于集中，而城市的各種活動(dòng)則應(yīng)趨于分散，即有機(jī)的分散空間布局模式。城市空間布局的最佳狀態(tài)是能夠把天然美景與人為藝術(shù)巧妙地結(jié)合起來，把城市的靈動(dòng)與創(chuàng)新帶給農(nóng)村，把農(nóng)村的自然與清新帶進(jìn)城市，使人得到解放與充分發(fā)展。這樣的城市既可以獲得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果和文化意義，又可以親近自然。

因此，目前中國國際化城市必須分散中心城區(qū)過于集中的產(chǎn)業(yè)與居住人口，同時(shí)提高郊區(qū)集中度，提高郊區(qū)的產(chǎn)業(yè)密度與居住密度，扼制郊區(qū)不斷向外擴(kuò)張的勢頭，構(gòu)建帶有硬約束性的城市區(qū)域，防止城市區(qū)域無限制地對外擴(kuò)張。簡而言之，既以集中為主要目標(biāo)，分散現(xiàn)有的集中，集中現(xiàn)有的分散，實(shí)現(xiàn)城市空間相對均衡化發(fā)展。

(二)中國國際化城市空間擴(kuò)張的有序化

空間的有秩序狀態(tài)，始終優(yōu)于混亂狀態(tài)。對于中國國際化城市而言，城市空間變化無論是朝著集 中或分散的方向發(fā)展，首先必須處于有序狀態(tài)。中國國際化城市空間的蔓延與極化問題，首先是空間失序發(fā)展造成的問題，它是城市空間擴(kuò)張缺乏制度性結(jié)構(gòu)支撐造成空間布局的混亂。由于混亂與無序，城市空間既有過于集中問題又有過于分散問題，即中心城區(qū)過于集中，而郊區(qū)過于分散。中心城區(qū)與郊區(qū)的產(chǎn)業(yè)密度與居住密度存在著明顯的間斷現(xiàn)象。這種城市空間布局一方面過分消耗土地與資源，另一方面導(dǎo)致貧富分居，造成社會(huì)分離與分裂固化。因此，中國國際化城市亟需解決的關(guān)鍵問題是秩序問題，即為初級階段的制度問題。目前中國在規(guī)范城市空間發(fā)展的制度存在較多滯后或不合理現(xiàn)象，導(dǎo)致了城市空間呈現(xiàn)無序與混亂擴(kuò)張態(tài)勢。

因此，中國國際化城市應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套有效的規(guī)范與制度約束、限制和規(guī)范城市空間擴(kuò)張沿著既定的軌道前進(jìn)。一是改革中國土地制度，促使地租成為調(diào)節(jié)城市空間秩序的重要杠桿，通過建設(shè)有效的土地法規(guī)體系，規(guī)范經(jīng)濟(jì)與社會(huì)空間，促進(jìn)空間有序轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)化，這里特別是要防止土地成為城市政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與提高財(cái)政收入的媒介。二是構(gòu)建符合當(dāng)前中國城市化發(fā)展的城市發(fā)展法或城市規(guī)劃法，可以借用建立城市綠化帶和法規(guī)形式控制城市無節(jié)制蔓延，促進(jìn)中心城區(qū)形成合理密度的人口與產(chǎn)業(yè)分布。三是構(gòu)建合理的中央與地方關(guān)系，合理地劃分中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，以利于城市化有序進(jìn)行。四是改革中國社會(huì)保障制度，把流動(dòng)人口納入社會(huì)保障體系，實(shí)行城鎮(zhèn)與農(nóng)村統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，融入當(dāng)?shù)爻鞘械慕?jīng)濟(jì)與社會(huì)生活，建構(gòu)完全意義上的城市社會(huì)與現(xiàn)代社會(huì)，形成相對穩(wěn)定的城市社會(huì)微觀基礎(chǔ)，以利于流動(dòng)人口完全城市化，實(shí)現(xiàn)真正意義上的城市化。五是構(gòu)建合理的社會(huì)收入再分配制度、戶籍制度和匯率制度，這也是促進(jìn)中國國際化城市空間結(jié)構(gòu)合理化的重要方面。

(三)中國國際化城市空間擴(kuò)張速度的合理化

控制城市蔓延、促進(jìn)城市空間擴(kuò)張有序化的核心步驟在于加快制度建設(shè)，首先亟需解決的問題是降低城市空間擴(kuò)張速度，促進(jìn)國際化城市空間擴(kuò)張速度的合理化。由于社會(huì)與政府取得一致并制定相關(guān)法律與制度框架需要一個(gè)過程，全面構(gòu)建適合于現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的中央與地方法規(guī)體系需要較長的時(shí)間，而過于快速的城市空間擴(kuò)張使得立法與制度構(gòu)建跟不上空間變化步伐，也使傳統(tǒng)上約束城市空間的社會(huì)與文化結(jié)構(gòu)面臨土崩瓦解的危險(xiǎn)。所以，要降低國際化城市空間擴(kuò)張速度，就必須著手轉(zhuǎn)變國際化城市的經(jīng)濟(jì)增長模式，改變其外資拉動(dòng)、低端制造與出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長模式，降低制造業(yè)比重，降低外資依存度，減少經(jīng)濟(jì)對外依賴度，消除城市政府的GDP與財(cái)政收入增長沖動(dòng)。國際化城市應(yīng)當(dāng)立足于內(nèi)需，切實(shí)提高城市居民的可支配收入，進(jìn)一步發(fā)展服務(wù)業(yè)，形成自我良性循環(huán)的產(chǎn)業(yè)體系。