時間：2023-06-06 09:39:31
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇體制機制創新，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
農民收入繼續快速增長，前三季度農民人均現金收入同比增長12.3%，增幅超過城鎮居民人均可支配收入增幅2.5個百分點，預計全年農民人均純收入仍將保持較快增速。
農業農村發展形勢良好，既得益于強農惠農富農政策的力度不斷加大，更得益于中央不斷推進農業農村體制機制創新，理順農業生產關系，進一步解放和發展生產力。當前和今后一個時期，推進體制機制創新仍將是農業農村工作的重點任務。
一、創新農業農村體制機制四“推手”
進入工業化中后期以來，我國城鎮化步伐不斷加快，城鄉人口結構、就業結構、社會結構深刻調整，給農業農村發展帶來新的機遇和挑戰。把握機遇、應對挑戰，要求我們必須深入推進農業農村體制機制創新。
創新體制機制是發展現代農業的需要。創新體制機制能夠有效優化農業資源配置方式，提高農業綜合生產能力。目前我國耕地、水、勞動力等農業必需的生產要素逐漸減少，而農產品需求卻呈剛性增長態勢。因此必須提高農業資源配置效率，一方面高效利用耕地、水、勞動力等傳統要素；另一方面引入資金、管理、技術等先進要素，利用有限的資源擴大農產品供給。為此必須創新農業經營體制機制，通過發展適度規模經營，推動農業專業化、集約化、標準化、規模化生產；通過培育農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體，提高農業生產組織化水平，加快農業科技推廣應用，革新農業經營管理理念；通過改革農村金融保險制度，拓寬資金輸入農業農村的渠道，提高農業生產風險保障水平。
創新體制機制是促進農民增收的需要。創新體制機制能夠改革調整國民收入分配關系，拓寬農民家庭經營收入、工資性收入、財產性收入來源。體制機制創新能夠改變農業發展方式，提高農業生產組織化程度和規模化水平，延長農業產業鏈條，拓展農業功能范圍，從而提高勞動生產率和土地產出率，增加農民家庭經營收入。體制機制創新能夠將農村剩余勞動力從土地上徹底解放出來，為其到城市從事生產效率更高的職業解除后顧之憂，同時產業化龍頭企業、社會化服務組織的發展也創造了很多農村二三產業就業機會，能夠有力推動農民工資性收入增長。體制機制創新還能激活農村房屋、土地等資源要素的內在價值，利用市場化、資本化途徑使其產生財產收益，提高農民租金、紅利等財產性收入。
創新體制機制是促進城鄉一體化發展的需要。建立城鄉要素平等交換關系和促進城鎮優質資源向農村流動是實現城鄉一體化發展的必然要求。
實現城鄉要素平等交換，必須通過改革征地制度、建立城鄉平等就業制度、完善農村金融制度等農村體制機制創新，改變城鄉資源要素交換方式，使農村土地、勞動力、資本等資源要素以合理價格進入市場，最大限度地維護農民利益。
促進城鎮優質服務資源向農村延伸，必須建立城鄉一體化發展體制機制，統籌規劃城鄉產業布局、基礎設施、公共服務等，壯大農村產業基礎，改善農村生產生活條件，通過公共資源的傾斜帶動社會資源的流動，更好地實現以工補農、以城帶鄉，縮小城鄉發展差距。
創新體制機制是促進“四化”同步發展的需要。目前工業化、城鎮化、信息化發展相對超前，而農業現代化相對滯后，是我國經濟社會發展不均衡、不協調、不可持續的最大表現。
因此必須加快農業發展速度，使農業現代化水平盡快與工業化、城鎮化、信息化處于同一個發展階段和發展平臺。通過創新體制機制，既可以強化工業化、城鎮化、信息化對農業的反哺帶動作用，利用工業實力、城鎮繁榮和信息暢通帶動農業農村快速發展，也可以提升農業綜合生產能力、抗風險能力、國際競爭能力和可持續發展能力，使農業現代化對工業化、城鎮化、信息化的支撐更為堅實。
二、農業農村體制機制創新的重點領域
我國區域之間資源稟賦、發展水平不同，現代農業發展呈現多元化模式，因此，創新農業農村體制機制在不同區域有不同的需求和側重點。從發展現代農業的基本要素來看，創新體制機制要重點關注土地、組織化、社會化服務、金融保險等四個方面。
（一）農地使用制度創新
土地制度安排直接關系到農業生產效率，關系到農民收入持續增長，關系到農村社會長治久安。進一步推動農業農村發展，必須不斷健全完善農村土地制度，以優化土地資源配置、維護農民土地權益、提高土地產出效率。下一步農地制度創新的目標應該是賦予農民土地財產權，充分釋放土地制度在解放和發展農村社會生產力方面的巨大潛力。
1.建立“兩權分離”的農地制度。近年來，隨著農業生產經營主體、農地資源配置狀況和農業外部條件深刻變化，細分農地承包經營權的必要性日益凸顯。承包經營權包含占有、使用、收益等多重權利，各項權利既可由同一主體承擔，也可分由不同主體承擔。實踐中，農戶流轉土地時轉移的大多是經營權，承包權并未發生轉移，兩種權利是分離的。有些地方還通過發放權證的方式予以明確，比如山東棗莊對參加試點土地合作社的農民，不僅發放土地承包經營權證，還發放土地使用產權證。農民持土地使用產權證可以依法使用、經營、流轉土地，也可作價折股作為資本從事股份經營、合作經營、抵押擔保等。土地使用產權證實際上代表了土地經營權，單獨頒證方便了經營權流轉。實行兩權分離，既有利于穩定承包權，使農民獲得穩定的土地資本收益，也有利于流轉經營權，實現土地資源優化配置。
從未來發展看，為切實保障農民土地財產權益，要在確保農村土地集體所有的前提下，在土地確權、登記、頒證的基礎上，明確將承包經營權界定為獨立的承包權和經營權，實現承包權、經營權“兩權分離”，探索并凸顯承包權和經營權新的功能，確保農民擁有完整的土地權利。
具體地說，承包權實行長久不變，農戶從事非農產業可以轉出經營權，并獲得由承包權帶來的收益；經營權流轉堅持依法、自愿、有償原則。要強化承包權的物權功能，使農戶在土地流轉和征收（用）時能獲得更多的資本收益，增加財產性收入。
2.鼓勵農地經營權流轉。推進農地經營權流轉，能應對務農勞動力不足、土地粗放經營甚至撂荒的問題，也能擴大土地經營規模，提高農民勞動生產率。
因此，流轉土地經營權是“兩權分離”農地制度的重要目標之一。目前土地流轉過程中還存在不少矛盾，包括土地權屬不清，土地權證發放不到位，或者經常調整承包地，導致農民對土地缺乏穩定預期，心存疑慮不愿流轉；各地不同程度地存在土地流轉“非糧化”現象，而且越是發達地區越為突出，一些地方還出現土地流轉“非農化”；轉出土地的農戶對流轉價格普遍存在上升預期，造成土地流轉短期化，影響了土地經營者加強農業基礎設施建設的積極性。
解決這些問題，要在堅持農地農用和依法自愿有償的前提下，通過健全土地流轉市場、規范流轉中介服務、強化流轉合同法律保護等措施，穩定土地經營主體預期。
一是明晰農民土地權益。通過土地確權、登記、頒證，穩定農民對承包權的預期，為承包土地維權和流轉奠定制度基礎。
二是加強土地流轉服務和管理。建立土地流轉服務平臺，明確土地流轉政策邊界，加強項目監管和土地用途管制，遏制耕地流轉“非農化”傾向。
三是完善利益分配機制。在土地流轉時切實尊重農民意愿，減少行政干預。鼓勵規模經營主體與農戶建立長期、穩定、合理的利益聯結機制，探索推廣實物計租貨幣結算、租金動態調整、土地入股保底分紅等利益分配辦法，穩定土地流轉關系，保護流轉雙方合法權益。
3.扶持土地適度規模經營。隨著土地流轉日趨活躍，近年來專業大戶、家庭農場、土地合作社等規模經營主體不斷涌現，成為發展現代農業的重要力量。據農業部統計，目前全國經營面積達30畝以上的種植業大戶已達887.4萬戶。農業規模經營有利于推廣先進科技，降低生產成本，抵御市場風險，提高生產效益，確保糧食安全，符合我國現代農業發展的方向和要求。但考慮到人多地少的基本國情，我國農業經營規模必須適度，以種糧為例，北方一個家庭經營100畝、南方一個家庭經營50畝，比較符合規模經濟，也能夠適應農村勞動力就業的需要。
總體上看，目前我國適度規模經營主體發育仍然不足，各地對發展適度規模經營的條件、途徑缺乏統一認識，采取的政策措施有明顯差異。有的地方擔心引起土地流轉糾紛，推動適度規模經營的意愿不強；有的地方則將規模經營作為農業發展的重要考核指標，盲目擴大經營規模，甚至強行推動農民流轉土地。這些措施都不利于規模經營主體的長期穩定發展。
此外，農業生產性建設用地不足也對規模經營主體發展造成障礙。一些平原地區幾乎都是基本農田，規模經營主體在建設生產性設施如糧倉、晾曬場、烘干機房時，缺少農業生產性建設用地指標。解決這些問題，需要進一步深化對農地使用制度的研究，根據農業發展的實際需要和長期趨勢進行改革和調整。
（二）組織制度創新
當前，新型農業經營主體呈現多元化趨勢，有效促進了農業經營方式的轉變，顯著提高了農業資源要素配置效率、產出效率和規模收益，深刻體現了“兩次飛躍”的改革內涵。下一步，要重點抓好對新型經營主體的政策扶持。
1.將新增農業補貼向規模經營主體傾斜。在農村空心化、農民老齡化、農業兼業化不斷發展的背景下，規模經營主體必將成為未來農業生產的中堅力量。在很多地方，規模經營主體既難以像普通農戶那樣享受種糧直補、農資綜合直補等補貼，也難以像龍頭企業那樣享受貸款貼息、項目扶持、稅收優惠等政策。
為支持規模經營主體發展，特別是鼓勵其從事糧食生產，不少地方都在探索出臺專項扶持政策。如蘇州2008年開始實施水稻價外補貼政策，補貼標準逐步提高，目前對售糧5000斤以上的農民，國有糧食購銷企業在收購時每斤補貼0.1元。財政對基本農田每畝每年補貼400元，對以村為單位連片種植1000畝以上的，每畝再補200元，以鎮為單位連片種植1萬畝以上的，每畝再補400元。這些政策對穩定當地糧食生產發揮了重要作用。
以此為鑒，今后新增農業補貼應向規模經營主體傾斜，集中利用財政資金，避免“撒胡椒面”。一是種糧直補增量用于種糧大戶專項補貼，對種糧大戶按經營耕地規模給予直接補貼；二是對新型經營主體購置農業機械，鼓勵地方在中央財政農機購置補貼基礎上再給予一定比例的補貼；三是提高財政對新型經營主體購買農業保險的保費補貼比例。四是農作物防災減災穩產增產關鍵技術補助、高標準農田建設等農業項目，優先安排新型經營主體實施。
2.加大對農民專業合作社的資金支持。雖然近年來農民專業合作社數量增長很快，但整體實力依然不強。原因在于經營上的聯合雖然可以改善組織機制，卻不會天然地吸引集聚外部生產要素，合作社必須依靠自身積累緩慢發展。因此要加快合作社發展速度，必須建立引導生產要素向合作社流動的機制，關鍵是加大資金支持，利用資金集聚帶動人才、技術等要素集聚。目前，合作社在獲取資金支持上還面臨不少困難：貸款方面，不少銀行不認可合作社的貸款主體地位，即使認可，合作社也往往缺少有效抵押物。稅收方面，目前國家規定合作社內部交易免稅，這實際上并未給予合作社特殊優惠。一些地方稅務部門未將合作社作為納稅主體類型，合作社必須按企業法人進行稅務登記，并執行企業會計制度。還有一些地方對合作社實行據實征稅，而農民無法提供發票和生產成本收益明細。
解決這些問題，必須深入推進金融和稅收制度改革。一是探索開展農民專業合作社貸款。由財政出資設立農業擔保公司，為各級專業合作社示范社提供貸款擔保。對合作社貸款給予財政貼息。鼓勵龍頭企業為農民專業合作社提供貸款擔保。對于合作社用盈余購置的房屋、機械設備等資產以及合作社的農業在產品，支持用于抵押。二是完善合作社稅收優惠政策。制定針對合作社的特殊稅收優惠政策，減免營業稅和所得稅。盡快把合作社作為納稅主體列入稅務登記系統，制定適合合作社的會計制度。對合作社所得稅采取核定征收方式，印制合作社專用稅務發票，使購買合作社產品的市場主體能夠享受增值稅進項抵扣政策。
3.合理引導工商資本經營農業。近幾年不少工商企業到農村租地，引起廣泛關注，對此應辯證看待。一方面，工商資本可為改造傳統農業注入資本要素，有利于改善農業生產條件，提高農業經營水平和市場競爭力，保證農產品質量；另一方面，若利益聯結機制不完善，農民可能淪為農業雇傭工人，不能合理分享土地經營收益；還有一些工商企業低價長期租賃土地后搞土地“非農化”，甚至變相用于房地產開發，損害了農民土地權益。
從國外看，隨著務農勞動力日益減少，允許工商資本到農村租種土地，減少土地撂荒、保障農產品有效供給，是東亞國家普遍發展規律。日本最初限制工商資本進入農業，實行“農地農用農民用”，但后來允許工商資本經營農業，實行“農地農用全民用”。目前我國務農勞動力平均年齡超過50歲，有必要向農業內部引入多種經營主體，保持農業發展內在活力。對于工商資本進入農業帶來的弊病，可以通過完善制度、加強監管加以解決。
引導工商資本進入農業，關鍵在于堅持幾個原則：堅持家庭承包制，充分尊重農民土地承包經營權；堅持土地流轉自愿原則，不允許任何組織強行流轉；堅持建立健全企業和農民的利益聯結機制，與農民形成利益共同體，將土地經營收益合理返還給農民；堅持依法依規經營，不改變土地的農業用途，避免“非農化”和“非糧化”。堅持這四條原則，因勢利導，就能充分發揮工商資本的優勢，減少和消除不利影響，維護好農村社會穩定。
（三）農業社會化服務供給制度創新
農業社會化服務是現代農業產業體系的重要組成部分，有利于解決老人農業、誰來種地問題。現階段，務農勞動力短缺、規模經營比重提高、新型經營主體對農業服務的需求持續增長，為農業社會化服務提供了廣闊發展空間。
1.健全農業社會化服務體系。家庭經營是我國農業基本經營制度，但這并不意味著千家萬戶的農戶都必須完成從種到收全過程。實際上大量的生產流通環節完全可以采取社會化服務的方式來完成。從世界農業發展規律看，社會化服務是解決務農勞動力老齡化的根本手段，也是促進農業科技推廣應用的重要途徑。目前老年農民接受新知識的能力較差，而且勞動能力正在逐漸下降，新生代農民工又普遍不會務農、不愿務農，因此通過社會化服務來完成農業生產的關鍵環節，成為形勢發展的必然要求。“家庭經營+社會化服務”將成為未來農業生產的重要形式。
為此，必須大力發展社會化服務組織，形成多元化、多層次的服務體系。
一是完善公益機構管理體制。近年來各級財政不斷加大對鄉鎮農技推廣、疫病防控、質量監管等公益機構的投入力度，使其條件能力得到明顯增強，但依然面臨機制不活、人員老化、能力欠缺等問題。下一步需要真正做到公益性機構全覆蓋、有保障，細化職能，落實責任，同時完善工作考評機制，關鍵是使農民的意見充分體現在考評結果中。此外，要重視農業科研院校的作用，完善職務評聘、工作考核等激勵機制，建立推廣型教授、推廣型研究員制度，鼓勵科研教學人員向新型經營主體提供技術指導。
二是培育壯大經營機構。農民專業合作社、農業技術協會、龍頭企業、農村經紀人、專業服務公司等構成了經營性社會化服務組織的主體，這些機構目前數量較少、覆蓋面小、服務能力不強、服務領域較窄、服務行為不規范。對此要分類引導，對農民專業合作社、技術協會，關鍵是加大扶持力度，不僅包括項目、資金、信貸上的支持，還要引導農業科研院校向其提供技術指導。
對于農村經紀人、專業服務公司，關鍵是要規范其服務行為，取得農民的認可。對龍頭企業，關鍵是引導其完善利益聯結機制，讓農民能夠分享經營收益。
2.突出社會化服務重點領域。農業社會化服務涉及的領域很多，包括農技推廣、農機作業、動物疫病防控、病蟲害統防統治、農村沼氣管護、農產品流通、標準化生產、農業信息、農資供應、農民教育培訓等。但考慮到目前公益性和經營組織的能力仍然不強，而農民對社會化服務的需求又十分強烈，因此發展社會化服務不能面面俱到、平均用力，必須突出當前關系農業生產和農民收入的關鍵領域，集中有限資源重點加以支持。
主要包括以下六方面：
一是農業技術推廣，加強鄉鎮農技推廣機構建設，開展新型職業農民培訓；
二是動物疫病防控，在開展好公益基礎上，引導合作社、龍頭企業等向農戶提供疫病防控服務；
三是病蟲害統防統治，完善行業準入制度和作業標準，并對統防統治費用給予適當補貼；
四是農機作業，發展農機專業合作社等服務組織，規范農機服務市場秩序，完善農機服務信息網絡；
五是農產品市場流通，完善農產品市場流通網絡，培育流通主體，完善信息服務，加強產銷銜接；
六是農村信息服務，鼓勵各類市場主體參與農業信息服務，完善農業信息體系基礎設施。要充分發揮公益性和經營性組織的互補作用，公益性組織重點解決基礎性、普惠，經營性組織重點解決針對性、多樣性、特色。
（四）創新農村金融保險制度
當前農村金融制度改革尚未取得根本性突破，農業現代化發展水平越高，農村金融服務供給不足的制約就越強。必須從基礎制度上對農村金融體系進行改革，強化金融機構支農責任，創新農村產權抵押方式，開發農村金融產品。
1.加大對農村金融機構考核力度。農村金融機構的支農積極性高低，決定了農村金融供給的水平和質量。一般地，小微型金融機構業務以本地小微型項目為主，支農意愿強于大中型金融機構。不過，農村商業銀行、村鎮銀行、小額貸款公司等都屬于商業性金融，在股東利益最大化原則驅使下，對工業和城鎮貸款的偏好要高于對農業貸款的偏好，對大中型龍頭企業貸款的偏好要高于對普通農戶貸款的偏好。
可從兩方面解決這個問題，一是發展合作金融，培育具有內在支農動力的金融機構。合作金融是農民自己的金融機構，目前真正符合合作金融內涵的只有農村資金互助組織。
應引導農民專業合作社規范開展信用合作，關鍵是控制好風險。要明確農村資金互助組織的運行原則，以此約束和規范資金互助行為，促使其健康運行。包括社員民主管理，一人一票；不吸收公眾存款，只吸收成員股金；不對外放貸，只為社員服務；對社員不支付固定回報，盈利主要用于積累；不跨鎮經營，限制社員人數；只支持農業生產貸款，不支持消費貸款。
二是以硬性約束為主、政策扶持為輔，強化商業性金融機構支農傾向。商業金融機構盈利規模龐大，依靠財政補貼來彌補其支農機會成本，難度很大。應以硬性約束為主，對定位于服務農村的金融機構明確提出支農指標，作為監管考核的重要內容。
比如，要求農林牧漁業貸款也實現“兩個不低于”，明確規定農信社、新型農村金融機構農林牧漁業貸款占貸款余額的比例，新設新型金融機構必須在鄉鎮等。同時，加大對農林牧漁業貸款的財政獎補和稅收優惠力度，對種養大戶和專業合作社貸款、農業基礎設施建設貸款給予貼息，引導金融機構開發這些領域的貸款產品。
2.探索開展農村產權抵押貸款。新型經營主體資金需求量大，通過小額貸款或聯保貸款往往難以解決問題，需要依靠抵押貸款。目前，不少地方已開始嘗試放寬抵押擔保范圍。如山東省棗莊市探索開展農村土地使用產權抵押貸款，效果良好。其主要做法是發權證、建中介、控風險。
發權證，即發放土地使用產權證。縣政府除向農戶頒發土地承包經營權證書，還發放農村土地使用產權證書（又稱“小證”）。持證人在產權期限內按規定用途可依法經營、流轉、入股、抵押土地。縣政府鼓勵以土地合作社為主體申請貸款，合作社將入社農民的土地使用產權證集中后，可向農村土地產權交易服務所申辦合作社土地使用產權證（又稱“大證”），憑大證向金融部門申請抵押貸款。
建中介，即由縣政府出資成立農村土地產權交易服務所和農村土地資產評估事務所。產權交易服務所的職能主要是公布流轉信息，辦理產權變更登記。資產評估事務所負責對土地使用產權和各類農村資產進行價值評估，為銀行確定貸款額度提供依據。控風險，即嚴格執行“1/3”和“三年”的抵押限制。“1/3”是指用于抵押的土地最多不能超過土地合作社經營土地面積的1/3，“三年”是指用于抵押的土地使用產權期限最長不超過三年，消除了農民長期失地的風險。2009年以來，棗莊市農信社累計為土地合作社提供2.66億元土地使用產權抵押貸款。
借鑒棗莊經驗，農村產權抵押貸款要做好四個環節：一是明晰產權。土地經營權、林權、房屋所有權等都要在確權頒證、明晰產權歸屬后才能用于抵押。二是評估價值。由銀行、農戶都認可的權威機構評估產權價值，以產權價值的合理比例確定貸款額度。三是交易產權。建立有形產權交易市場，提權抵押登記、變更登記等基本服務。四是拍賣變現。一旦出現壞賬，通過產權交易市場或其他市場，將抵押產權拍賣變現，降低銀行損失。做好這四個環節，就可以將農村產權抵押范圍擴大到農業機械設備、多年生經濟作物、農產品等。為控制貸款風險，還可以做以下制度安排：只允許農民用部分土地使用權或短期土地使用權做抵押，以避免農民長期失地；保證該抵押品在當地具有一定市場規模，比如開展茶園資產抵押貸款應當選擇茶葉主產區，以便產權拍賣變現；支持有條件的地方由財政出資設立風險基金，對壞賬損失給予一定補助，降低銀行貸款損失。
3.對地方特色農產品保險給予保費補貼。生產規模的擴大使自然風險帶來的損失隨之增加，因此新型經營主體對農業保險的需求明顯強于普通農戶。為支持新型經營主體擴大生產規模，一些地方在中央財政提供保費補貼的15個品種之外，還探索開展了特色農業保險并給予保費補貼。
江蘇省大力發展高效設施農業保險，省級財政給予相應的保費補貼。如果高效設施農業保險保費收入達到主要種植業保費收入的一定比例，省財政在原有保費補貼比例基礎上還要給予相應的保費獎勵，以抵減農戶的自繳保費比例。同時，江蘇對農機保險、漁業互助保險也給予保費補貼。這些補貼措施為發展特色農產品保險起到了很好的助推作用。
發展區域特色農業保險有利于加快農業結構調整，優化農業生產力布局，有利于降低農業生產風險，提高農民家庭經營收入，有利于擴大農業保險覆蓋面，完善農業保險制度。應鼓勵地方發展特色農業保險，支持有條件的省份針對當地規模較大或符合政策扶持方向的農業產業，發展農業保險并給予保費補貼。考慮到中西部地區財力較弱，中央財政應選擇一些區域重要農產品，如茶葉、蘋果、柑橘等，給予保費補貼。盡快開展設施農業保險試點，并將漁業和農機互助保險納入中央財政保費補貼范圍。
三、政府部門要積極推動體制機制創新
改革開放30多年實踐證明，政府部門對于不同階段自下而上、自上而下、上下結合的農村改革，都有效地發揮了規范、引導、提升、支持、推廣的重要作用，對于改革的順利推進是不可或缺的。新時期創新農業農村體制機制，同樣離不開政府部門的大力推動。
（一）高度關注改革
我國農業農村深層次體制機制矛盾仍未根本破除。在政策效應充分釋放、生產力發展達到一定水平的情況下，體制機制束縛逐步顯現，客觀上要求調整生產關系。當然，現在改革難度更大。過去多是帕累托式改革，改善一方利益，無損其他各方，而現階段各種利益盤根錯節，利益格局很難撼動。因此，再次把農村改革提上重要日程時，要敢于趟改革深水區，敢于觸動既有利益格局，把改革作為破解農業農村發展難題的根本途徑予以推進。
（二）加強基礎設施
加強基礎設施建設，可以降低制度創新的交易成本，引導市場主體開展體制機制創新，實現誘致性制度變遷。比如通過開展高標準農田建設、農技推廣體系建設等項目，可以改善農業生產條件、促進科技推廣應用，減少風險、降低成本、提高效益，推動適度規模經營發展。通過建立農村產權交易市場和評估機構，既可為新型經營主體流轉土地提供服務，支持其擴大經營規模，也可以降低金融機構評估、拍賣抵押品的成本，推動其開展農村產權抵押貸款。應把基礎設施建設作為體制機制創新的重要工作予以優先支持。
（三）加大改革投入
并不是只有發展政策需要投入資金，制度創新同樣需要資金支持，而且改革任務越艱巨，越需要資金對制度進行先破后立。由于誘致性制度變遷是一個緩慢漸進過程，難以適應我國農業現代化加快發展的需要，因此必須認可“花錢買機制”的必要性，通過加大改革投入來加速改革進程。比如面對新型經營主體數量少、實力弱的現狀，必須將新增補貼、財政項目等向這些主體傾斜，集中投入資金、技術、人才等先進生產要素，促使其盡快發展壯大；面對農村金融天然弱質性的現狀，應當對種糧大戶、專業合作社給予貸款貼息、保費補貼等支持，以更好地解決金融供給不足問題。
（四）強化考核機制
無論是建設基礎設施還是加大改革投入，都需要政府發揮主導作用，必須建立完善的考核激勵機制，調動地方推進體制機制創新的積極性。首先要設計合理的農業考核指標體系，反映農業發展成果，特別要強化改革指標。過去很多時候更強調發展和穩定，對改革重視不夠，但實現發展往往需要改革先行。其次要提高農業在地方政府考核指標體系中的權重，使農業考核結果對地方官員升遷產生明顯影響，使發展農業成為硬約束。特別是對農業主產區和農業大縣，更要以農業發展作為主要考核指標。
（五）發揮試驗區作用
2011年底，在中央農村工作領導小組指導下，農業部會同19個部委批復成立了24個農村改革試驗區，試驗內容涉及農業農村體制機制方方面面。不少試驗區在試驗主題上已有多年實踐，初步形成了一套行之有效的制度安排，應當對這些制度進行總結、分析、完善，使之具有更廣泛的適用性，在更大的范圍內予以推廣。還有一些試驗區雖然剛開始試驗工作，但試驗內容很有開拓性、試驗方案很有針對性，應當充分發揮其先行先試作用，鼓勵大膽探索、積累經驗。
總書記在黨的十報告中對推動城鄉發展一體化作出了重要部署，明確指出要加快發展現代農業，著力促進農民增收，堅持和完善農村基本經營制度，加快完善城鄉發展一體化體制機制。這為我們今后一個時期做好“三農”工作指明了方向。進入工業化中后期以來，我國城鎮化步伐不斷加快，城鄉人口結構、就業結構、社會結構深刻調整，給農業農村發展帶來新的機遇和挑戰。把握機遇、應對挑戰，推動農業農村發展再上新臺階，實現全面建成小康社會奮斗目標，關鍵是要深入推進農業農村體制機制創新，以改革謀突破，以改革促發展。
創新體制機制是發展現代農業的需要
十報告提出，要加快發展現代農業，增強農業綜合生產能力，確保國家糧食安全和重要農產品有效供給。目前我國耕地、水、勞動力等農業必需的生產要素逐漸減少，而農產品需求卻呈剛性增長態勢。必須優化農業資源配置方式，提高農業資源配置效率，一方面高效利用耕地、水、勞動力等傳統要素，另一方面引入資金、管理、技術等先進要素，利用有限的資源擴大農產品供給，提高農業生產現代化水平。這就要求我們創新農業經營體制機制，通過發展適度規模經營，推動農業專業化、集約化、標準化、規模化生產；通過培育農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體，提高農業生產組織化水平，加快農業科技推廣應用，革新農業經營管理理念；通過改革農村金融保險制度，拓寬資金輸入農業農村的渠道，提高農業生產風險保障水平。
創新體制機制是促進農民增收的需要
十報告要求，要著力促進農民增收，保持農民收入持續較快增長，并提出了2020年城鄉居民收入比2010年翻一番的目標。實現這一目標，需要通過創新體制機制進一步調整國民收入分配關系，拓寬農民收入來源。創新體制機制可以改變農業發展方式，提高農業生產組織化程度和規模化水平，延長農業產業鏈條，拓展農業功能范圍，從而提高勞動生產率和土地產出率，增加農民家庭經營收入。創新體制機制能夠將農村剩余勞動力從土地上徹底解放出來，為其到城市從事生產效率更高的職業解除后顧之憂，同時農業產業化龍頭企業、農村社會化服務組織也創造了大量二、三產業就業機會，能夠有力推動農民工資性收入增長。創新體制機制還能夠激活農村房屋、土地等資源要素的內在價值，利用市場化、資本化途徑使其產生財產收益，提高農民租金、紅利等財產性收入。
創新體制機制是實現城鄉發展一體化的需要
十報告指出，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，要加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。實現城鄉要素平等交換，必須通過改革征地制度、建立城鄉平等就業制度、完善農村金融制度等舉措，改變城鄉資源要素交換方式，使農村土地、勞動力、資本等生產要素以合理價格進入市場，最大限度維護農民利益。實現公共資源均衡配置，必須完善統籌城鄉發展制度，統籌規劃城鄉產業布局、基礎設施、公共服務，壯大農村產業基礎，改善農村生產生活條件，以公共資源的傾斜帶動社會資源的流動，促進城鎮優質資源向農村延伸。
創新體制機制是促進“四化”同步發展的需要
十報告要求，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。目前工業化、信息化、城鎮化發展相對超前，而農業現代化發展相對滯后，是我國經濟社會發展不平衡、不協調、不可持續的最突出表現。因此必須加快農業發展速度，使農業現代化水平盡快與工業化、信息化、城鎮化處于同一發展階段和發展平臺。通過創新體制機制，既可以強化工業化、信息化、城鎮化對農業的反哺帶動作用，利用工業實力、信息暢通和城鎮繁榮帶動農業農村快速發展，也可以保障農產品有效供給、保持農產品價格穩定，為國民經濟平穩健康運行奠定基礎，使農業現代化對工業化、信息化、城鎮化的支撐更為堅實。
改革開放30多年的實踐證明，政府部門對于不同階段自下而上、自上而下、上下結合的農村改革，都有效地發揮了規范、引導、提升、支持、推廣的重要作用，對于改革的順利推進是不可或缺的。新時期創新農業農村體制機制，同樣離不開政府部門的大力推動。
為充分發揮國家級新區在引領改革發展和創新體制機制等方面的試驗示范作用，2015年，國家發展改革委專門印發《關于推動國家級新區深化重點領域體制機制創新的通知》（發改地區〔2015〕1573號），要求各新區在全面抓好簡政放權、行政管理體制改革、構建市場化營商環境等共性改革任務的同時，結合各自特色和優勢，圍繞1-2個重點問題開展體制機制創新探索，力爭形成一批可復制、可推廣的經驗，為其他地區提供引領示范。一年來，各新區著力以創新促轉型、以改革促發展，探索形成了不少既有新區特色又具借鑒意義的體制機制創新舉措。
轉變政府職能，深入推進“放、管、服”改革
各國家級新區著力優化行政管理架構，規范權力運行機制，提升管理服務效能，不少改革舉措走在全國前列。一是深入推進大部制改革。濱海新區成立行政審批局，劃轉18個部門的216項審批職責，形成單一窗口、全項受理，專業審查、團隊支撐，嚴格把控、終身負責的審批運行模式。蘭州新區推動組建大綜合執法局，集中執行城市管理、規劃、國土等7大領域1791項行政處罰權。二是大幅壓縮行政審批事項。貴安新區行政審批事項從700多項精簡到149項。廣州南沙新區市場準入前置審批事項由101項壓減為12項。福州新區推出“市區同權、多點辦理”的政府管理新機制，行政許可事項減少73%。大連金普新區出臺行政權力清單動態管理辦法，規范行政權力的增加、變更或取消程序。三是持續健全法制服務環境。廣州南沙新區建立國際仲裁和商事調解機制，組建了廣州國際航運仲裁院。福州新區設立福州仲裁委員會國際商事仲裁院，設立臺胞權益保障中心法官工作室。
優化營商環境，推動構建全方位開放新格局
國家級新區加強與自由貿易試驗區的融合發展、聯動發展，在貿易投資便利化改革方面取得顯著成效。一是加快實施區域通關一體化。兩江新區組織長江經濟帶沿線各省市檢驗檢疫機構，建立以“出口直放、進口直通”為核心的一體化通關模式。濱海新區實施京津冀跨區域檢驗檢疫“通報、通檢、通放”。舟山群島新區建立“滬浙出口直放和無紙化通關”機制。二是全面拓寬單一窗口服務領域。各新區從不同側面探索單一窗口服務模式，從內資企業到外資企業、從企業注冊到企業變更、從地稅到國稅、從國際貿易到跨境電商，實施“一口受理、一窗統辦”。三是不斷優化外貿服務環境。浦東新區啟動自由貿易賬戶外幣服務功能。廣州南沙新區在全國率先開展“智檢口岸”試點，率先推出跨境電商質量溯源查詢平臺。舟山群島新區圍繞推進江海聯運推出“出口貨物海關電子信息放行”舉措。四是深化與港臺地區合作。廣州南沙新區建立粵港陸空跨境聯運中心，將香港空運貨站貨物收發點延伸至南沙。福州新區推出“對臺原產地證書核查機制”等5項針對臺灣地區的貿易便利化舉措。
樹立發展新理念，因地制宜探索新型城鎮化路徑
各國家級新區立足自身優勢，探索形成區域特色鮮明、與經濟水平相適應、惠及周邊群眾的新型城鎮化發展模式。一是優化城市發展空間。貴安新區構建“組團+群落”的山地特色新型城鎮化空間布局，編制建筑風貌導則，形成獨特的建筑風貌指引。西咸新區構建“開敞田園、緊湊城市”的現代田園城市格局。二是加強建設用地規模管控。南京江北新區明確城鎮建設用地面積為規劃面積的1/3。西咸新區在各板塊集中建成1平方公里的核心區，在核心區依托都市農業、原始村落建設特色小鎮。三是采用股權類投資基金統籌城鄉發展。貴安新區設立資金募集對象為直管區農民的集合資金信托計劃，農民人均純收入從托管前4200元增加到8560元。湘江新區以股權投資方式設立城市發展基金，投向棚戶區改造、保障房等項目。四是創新征地農民利益保障機制。西咸新區推出“五金”（現金+租金+股金+薪金+保障金）拆遷補償模式。貴安新區探索留地安置、入股安置、住房安置等多種補償模式。
探索綠色發展，創新生態文明建設新途徑
各國家級新區深入貫徹綠色發展理念，努力走出一條經濟社會發展與生態環境保護相協調的新路子。一是探索建立市場化的環境保護機制。貴安新區探索建立主要污染物排放總量初始權有償分配、排放權交易等制度，成立環境資源交易中心。二是嚴格污染企業清退和遺留用地再利用。湘江新區率先實現了環境保護規劃與城市規劃、土地利用總體規劃的“多規合一”，明確所有污染企業加快退出，并以生態修復方式依托廢棄礦坑建設冰雪旅游項目。三是注重發展高性價比的綠色產業。西咸新區建設建筑產業化基地，建設經濟適用的綜合管廊，在保證主要功能性的前提下，成本降低為傳統方式的1/10左右，建成全國首個小區干熱巖供熱PPP項目。
創新配置方式，建立資源要素集聚新機制
推動資源要素在國家級新區高效集聚，實現資源高效利用和有效產出。土地方面，天府新區引進社會資金投資農村土地綜合整治，試點制定集體建設用地指標收購儲備暫行辦法，從國家重點扶貧區域和災后重建地區購買建設用地指標支持新區建設。金融方面，湘江新區引進社會資本參與片區一級開發，探索采取未來預期收益分成模式合作開發；與國家開發銀行簽訂了570億元戰略合作協議，確定在項目軟貸款、存量貸款調整與置換、增量貸款發放等方面加大支持力度。科技方面，青島西海岸新區采取引進科研院所、促進區域內科研機構轉型升級、依托優勢企業開展主要技術研究攻關等多種方式，推進海洋科技平臺發展；大連金普新區與國際大學創新聯盟合作建設“國際創新中心”及“國際大學（大連）眾創空間O2O孵化加速平臺”。人才方面，浦東新區建立海外人才離岸創新創業基地，青島西海岸新區著力打造“國際海洋人才港”。
目前，各新區探索形成的部分成功經驗，已在一定的領域和范圍內進行了復制推廣。比如，濱海新區成立行政審批局的做法已在天津市其余15個區縣推廣實施，為全國開展集中行政許可權試點提供經驗。浦東新區探索形成的全面負面清單制度，已在廣州南沙、福州等多個新區推廣實施。各新區加強對接合作、推動共同發展已形成共識并逐步實施，西咸新區與廣州南沙新區采取一園多地方式共同建設中俄絲路創新園，貴安新區與浦東新區共建浦東（貴安）產業園和貴安金融港。
關鍵詞：中原經濟區農區 體制機制 創新
中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0139-02
中原經濟區建設的核心是探索一條不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型工業化、新型城鎮化和農業現代化“三化”協調發展的道路，是一項針對中原區域特點的具有時代性和創新性的發展戰略。傳統農區是中原經濟區的重要組成部分，長期以來受二元經濟制約，一直是河南省區域經濟發展的短板和薄弱環節。下大力氣解決好傳統農區的發展問題，體制機制創新是關鍵。要從行政管理、財稅管理、土地利用、投融資、社會保障、人力資源等方面進行體制機制創新，形成新型工業化、新型城鎮化和農業現代化良性互動的格局。
一、行政管理體制機制創新
整合使用政府投資。針對當前各級政府投資特別是農業農村投資條塊分割、重復投入、效率低下的問題，以縣級為平臺，規范政府投資行為，優化投資結構，提高投資效率，逐步建立協調高效、權責一致、適應社會主義市場經濟體制要求的政府投資管理體制。按照“存量優化、增量集中、預算內外統籌、跨部門整合”的要求，對現有各專項資金進行整合，歸并范圍類似、性質相同的零散資金，增設適應現代農業建設發展需要、具有帶動作用的項目資金。
創新行政管理機制。成立省、市、縣三級聯動的領導機構。由省政府牽頭成立“三化”協調發展推進委員會，其成員主要包括省委農村工作辦公室、省發改委、財政廳、住房與建設廳、國土資源廳、農廳、金融辦、市政府及市相關職能部門、縣政府及縣相關職能部門等。推進委員會負責組織、協調、指導、監督實驗示范區“三化”協調發展工作。各鄉鎮設置“三化”協調發展推進中心，反饋“三化”協調發展現狀、需要，落實上級關于“三化”協調推進的各項政策，推進本鄉鎮“三化”協調工作。
優化管理體制機制。打破各部門管理工作的局限，統一協調，統一管理。完善考核機制，根據農區“三化”建設及可持續發展的要求，把新型工業化、新型城鎮化、農業現代化“三化”協調發展指標納入目標考核體系，對各鄉鎮“三化”發展情況，實行年度考核。優化管理激勵機制，對各鄉鎮協調發展推進中心積極推進“三化”協調發展并取得良好效果的，予以表彰獎勵。建立實績與管理機制創新掛鉤的激勵機制，積極鼓勵干部參與體制機制創新，使管理體制能夠很好地適應“三化”協調發展需要。
二、土地利用制度創新
探索建立適宜的農用土地流轉機制。建立農民依法、自愿、有償流轉土地的制度體系，鼓勵引導農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，促使土地向種養大戶、土地銀行等中介組織流轉，逐步推動農業規模化生產、區域化布局和產業化發展。同時，對承租的種養大戶、土地銀行等，在其承租的土地達到一定規模后，采取以獎代補方式，每畝給予一定補貼，鼓勵承租人實行規模種植、養殖，發展高效農業和畜牧業，促進農業現代化。
建立土地支持“三化”協調發展的良性循環機制。對農村的非農用土地和建設土地，全縣統一管理，合理調配，以解決工業用地、城市建設用地緊缺和農村建設用地閑置的矛盾。通過降低農村非農用土地和建設用地指標或者置換的方式，調配工業用地和城鎮建設用地，以滿足工業化和城鎮化建設的用地需求。鼓勵各鄉鎮進行土地綜合整治，騰出用地指標。對于通過土地整理、村莊整治等方式騰出土地成效顯著的鄉鎮，縣統一調配新增用地指標時可以向其傾斜，形成土地與城鎮化發展的良性循環機制。
強化土地流轉服務。建立土地流轉中介和服務網絡，為群眾提供信息、評估、鑒定、簽約、公證、仲裁等一系列服務，提高土地流轉的規范化程度。成立土地流轉服務中心，根據經濟社會發展規劃要求，統籌制定土地流轉的規章和制度，指導和協調土地流轉的方向，滿足建設用地和工業用地的需要；制定土地利用的激勵獎勵機制，對土地利用工作突出、成效明顯的村和農戶，給予表彰獎勵，提高土地利用工作的效率。建立土地流轉有形市場，扶持培育土地銀行、土地專業合作社等流轉中介組織。農民可將土地存入土地銀行或合作社獲得利息，合作社再將這些土地進行整治，集中連片貸給種田大戶和養殖能手，經營收入主要用于城鎮化和新農村建設。
三、財稅管理體制創新
設立“三化”協調發展專項資金。設立“三化”協調發展專項資金，支持“三化”協調發展。通過設立專項資金，以貼息、補助等形式扶持中小企業發展，推進工業化進程；加大對農民知識培訓的投入，提高農民的整體知識水平，鼓勵農民進行設備更置，提高農業耕作的科技水平；完善公共服務和基礎設施，提高城鎮化水平。
創新稅收體制機制。對于縣重點農產品加工項目和產業轉移項目，免收三至五年營業稅。增值稅省、市兩級留成部分，以轉移支付、以獎代補等方式返還社旗縣，增加縣級財政能力。
四、投融資體制機制創新
建立城市建設融資平臺。成立城市建設投資公司，按照經營城市的理念和以城養城的思路，通過融資和經營為政府籌措城市建設資金和創造收益，促進城市建設持續、快速、健康發展。同時，可通過投入資本金或提供以儲備土地為主的抵押物，扶持有條件的鄉鎮建立專門的鄉鎮建設投資管理公司，負責鄉鎮建設籌資、投資和資產經營任務，承擔鄉鎮基礎設施、公共服務設施等其他城鎮化重大項目的建設，拓寬融資渠道，增強城鎮化建設的吸引效力。
完善金融體系。加快建立商業銀行、政策性銀行、農村信用社、信用擔保公司、農業保險等相結合的縣級金融體系，形成各種金融機構競相發展的格局。積極引進鄭州銀行、浦發銀行、廣發銀行等體制靈活的商業銀行。深化農村信用社改革，扶持郵政儲蓄銀行發展，培育和發展村鎮銀行、農村小額信貸公司、農戶資金互助組織等新型農村金融機構，大力發展小額信貸。制定縣域內金融機構新吸收的存款主要用于當地發放貸款的實施辦法。積極發展農業保險，建立成熟的農業保險體系，提高農業規避風險的能力。加大對農村金融機構的扶持，鼓勵開發新的金融產品和服務。
完善信用擔保體系。建立縣、鄉兩級信用擔保網絡。開展農村土地承包經營權、集體林地承包經營權、水域灘涂養殖權、集體建設用地使用權和房屋所有權等確權辦證，與有關金融部門簽訂戰略合作協議，聯合出臺農村物權抵押擔保暫行辦法，將“五權”納入抵押擔保范圍，縣級建立擔保公司、鄉鎮建立信用擔保和物權交易“兩大中心”，搭建起金融機構和農民之間的橋梁，化解貸款風險，解決農民貸款難問題。同時，縣擔保公司加大對產業集聚區內中小企業的融資力度，為有效支持中小企業發展提供有力的支撐。縣財政每年拿出一定的資金鼓勵多元化、多層次、多渠道組建中小企業信用擔保機構，鼓勵各類民間投資者參與擔保公司的組建。通過完善企業信用擔保體系，解決中小企業貸款融資難題，支持中小企業發展。
五、社會保障體制機制創新
健全城鎮職工、居民社會保障制度。完善城鎮職工基本養老保險和醫療、失業、工傷、生育等保險制度，擴大參保范圍。推進機關事業單位養老保險制度改革。建立社會保障投入增長機制，增加財政的社會保障投入，逐步做實個人賬戶。完善城鎮居民最低生活保障為主體、專項救助相配套的社會救助制度，把符合條件的困難群眾納入保障范圍，做到應保盡保。穩步提高低保標準和補助水平，建立低保標準動態調整機制。健全社會保障性住房、廉租房制度，切實解決城市低收入家庭住房困難。
加快建立農村社會保障制度。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險機制，并不斷擴大社會保險覆蓋面。鞏固和完善新型農村合作醫療制度，健全基層醫療服務體系。完善農村居民最低保障制度，加強農村“五保”供養和鄉鎮敬老院建設。建立基層人力資源社會保障服務平臺，做到“機構、人員、場地、經費、工作、制度”六到位。完善信息系統建設，實現資源共享，提高服務功能。
積極推進城鄉社會保障制度接軌。將被征地農民、農民工和外來務工人員等納入到社會保障體系，推進城鄉社會保障制度相銜接，實現城鄉居民社會保障全覆蓋。探索以“土地換社保”方式解決被征地農民和農民工社會保障問題，即以農村宅基地置換取得城鎮住房，以農村承包地換取城鎮社會保障，實現由農民向城鎮居民的身份轉換。推進外來務工人員參加城鎮養老、醫療、失業、工傷保險等。
參考文獻：
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關鍵詞：農村成人教育；管理；創新
作為一個農村人口占多數的農業大國，加強農村成人教育管理，提高教育質量，對發揮農村人力資源優勢，推進農村現代化進程，和諧社會的構建意義重大。
一、農村成人教育管理現狀與存在的問題
改革開放以來，農村成人教育取得了很大進展，但總體來看依舊很薄弱，在管理方面還有很多問題亟待解決。
1.管理理念陳舊、體制不健全，運行機制難以適應市場經濟需求
對成人教育不夠重視，沿用普通教育管理模式，管理理念落后，管理方法單一。目前，我國成人教育主要由職業教育與成人教育司負責，全國性成人教育專管機構的缺失弱化了中央政府對成人教育的宏觀調控，中央與地方各部門權責不明，缺乏有效溝通，這種條塊結合的管理模式，造成管理的混亂，增加了管理難度。很多地區缺乏戰略眼光，盲目追求經濟效益，使成人教育脫離農村實際，未建立起以市場需求為導向的運行機制和管理體制。
2.缺乏專門成人教育立法，無法保證管理規范性
新時期，國家出臺了不少有關農村成人教育的方針政策，但多以文件形式呈現，約束力不強，很難落實到位，無法保證管理規范性，給統一管理造成了極大困難。
3.教育經費籌管體制不健全，難以按政策落實到位
據統計，2012年國家財政性教育經費占國內生產總值的4.28%，雖突破了4%的目標，由于農村成人教育面廣量大，仍難滿足現有教育需求。地區經費投入能力差距很大；成人教育經費分攤比例遠低于基礎教育和職業教育；由于缺乏有效監管，經費挪用、濫用等現象難以杜絕，使本來就匱乏的經費得不到合理利用。
4.人才隊伍亟待強化，專業化水平不高
由于農村成人教育沒有得到應有重視，經費匱乏，缺乏有效激勵機制，教師待遇差，地位低，數量不足，結構不合理，專業化素質低，積極性不高，隊伍不穩定…很難滿足現有教育需求、保證教育質量，是一個重要發展瓶頸。很多地區管理人員來源復雜，水平參差不齊，管理理論知識欠缺，專業素質較低，對農村實際工作不夠了解，缺乏創新意識，一定程度上難以勝任本職工作。此外，競爭機制不健全，責權利不明，很多管理人員安于現狀、不思進取，難以保證管理效率與質量。
二、農村成人教育管理體制機制創新的途徑
新形勢下，我們必須要以管理為突破口，著力破除制約農村成人發展的體制機制障礙，大膽創新，為成人教育發展注入新動力。
1.更新管理理念，明確加強農村成人教育管理目標
擺脫原有思考框架，從普通教育管理思路中走出來，樹立“人本化”、“市場化”和“戰略化”的管理理念。遵循成人教育規律，尊重成人學員特點，民主管理；在辦學、培養方向等方面緊緊圍繞市場需求展開；管理者要有戰略眼光，實現經濟效益和社會效益統一，謀求成人教育長遠發展。
2.改革農村成人教育管理體制，優化成人教育運行機制
從管理的基本職能出發，做好以下工作。
一是加強計劃管理。各級政府要深入調研，結合地區經濟社會發展和農民自身需求制定成人教育發展規劃，把握成人教育發展方向，不斷對階段性目標及配套政策措施進行動態調整，使其更具合理性。
二是強化組織協調職能。從政府、有關部門、學校及社團抽派得力人員，組建農村成人教育協調機構，密切部門關系，加快信息溝通反饋，優化資源配置。對已有組織機構進行調整，優化組織結構，提高管理效益。鼓勵和培育更多民間組織參與到農村成教管理中來，協助政府完成有關工作。
三是加強領導指揮職能，加大統籌力度。各級政府都應建立健全農村成人教育領導機構，把成人教育納入地方經濟社會發展規劃，以科學發展觀為指導制定各項規章制度和保障措施，為農村成人教育發展提供良好的政策環境。樹立大教育觀，將成人教育納入農村教育體系，統籌管理。健全指揮系統，監督和反饋各部門職責落實情況，保證各項指標的實現。
四是實行民主決策。農村成人教育決策的籌劃制定和執行過程，一定要聽取有關部門、專家的意見，設身處地為成人學員著想，鼓勵他們參與到決策中來，提高決策的科學性和民主性。
五是強化縣級政府的監督管理，加強教育質量測評機構建設。構建科學合理的評價體系和完善的督導制度，多視角、系統、全面考核。積極推廣有益經驗，適時調整各項政策，為管理工作提供有效支持，規范農村成人教育管理。
三、農村成人教育管理體制機制創新的保障機制
農村成人教育是一項繁雜艱巨的系統工程，其管理體制機制創新必須擁有一套長效保障機制才能實現。
1.政策法律保障
只有加強制度建設、完善法律法規、進行政策引導，使各項工作有章可循、有法可依，才能保障農村成人教育健康有序的發展。要認真貫徹落實十精神，完善終身教育體系，樹立大教育觀，在中央政府宏觀調控基礎上加強地方級政府統籌權和決策權，因地制宜地制定完善各項制度規范，推進管辦評分離，提高科學化管理水平。同時要制定各項優惠政策，在師資待遇、經費投入等方面向農村傾斜，加大支持力度。
國家要致力于出臺成人教育基本法，確立成人教育的戰略地位，將成人教育的組織形式、經費投入等以法律形式固定下來，實現管理的法制化、規范化。同時要對涉及成人教育的法律法規進行修訂完善，也要加強地方性法規建設。
2.經費保障
教育經費是教育事業得以開展的重要物質保障，要健全政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制，在鞏固4%成果基礎上，繼續做好經費的投入與使用工作。一是健全經費投入的法律制度，保證各級政府經費投入真正按政策落實到位。要劃出專門的成人教育經費，明確基礎設施建設、師資建設等的比例，實現教育經費穩中有漲。二是多渠道籌集資金。利用稅收優惠等政策調動企業投資教育的積極性；統籌城鄉資源，以城帶鄉，將城市資金引入農村，實現城鄉共同發展。三是構建教育經費“陽光”工程，做好預決算，加強監管，提高經費使用效益。
3.人員保障
加強農村成人教育教師隊伍建設，造就一支專業化的管理隊伍，并對二者進行優化組合，提高管理效率和教育質量。一是拓寬教師來源渠道。繼續推廣中小學教師晉升高級職務前到農村學校實踐的經驗，鼓勵涉農專業畢業生和免費師范生回鄉任教，吸引更多優秀人才到農村工作，為農村成人教育注入新鮮血液。推動農村與地方高校對接，定向培養農村成教教師，推廣優秀教師對口支援。注意挖掘本土人才，擴充兼職教師隊伍。二是加強人員管理。擇優聘用，注意知識結構、年齡結構和學歷結構的合理性，保證人才隊伍基本素質；落實人員編制，建立有效的激勵競爭機制，實施動態考核，優化人才隊伍；提高教師與管理人員的地位與待遇，調動積極性，增強服務農村的責任感、光榮感、使命感。三是健全成人教育工作者繼續教育機制。各級政府要根據地區實際，劃出專項培訓經費，制定培訓計劃，加強實訓基地建設，鼓勵教師和管理者以多種形式提升自身素質，走進基層，培養創新能力和實踐能力，更新管理理念，提高管理能力，開拓新的管理思路，實現管理隊伍的長遠發展。（作者單位：西南大學）
參考文獻
[1]王穎.農村鄉鎮成人教育管理中的問題與對策[D].南京：南京師范大學，2005.
一、主要做法
新常態、新局面呼喚新的發展方式，如何發揮試點強鎮示范帶頭作用，推進基層政府管理由管控型全能式向現代化服務型轉變，經濟社會發展由指標式粗放化向宜居型綜合式轉變，要靠改革創新。為此，東營市編辦綜合施策，在前期改革的基礎上，以職能轉變為核心，加快推動試點強鎮權力、責任清單式管理；以調整完善機構設置為著力點，不斷優化基層機構編制資源配置；以強化安監、環保能力建設為突破口，進一步深化行政執法體制改革，為基層經濟社會新一輪發展凝聚起了強大動力。
（一）做好接續文章，推動改革舉措持久發力。一是印發了《市委辦公室、市政府辦公室關于進一步加強試點強鎮建設的通知》（東辦字〔2015〕40號），明確自2015年起繼續實施為期3年的試點強鎮建設，并對相關扶持政策和改革舉措進行了調整完善。二是以市委辦公室、市政府辦公室文件形式，對2012年以來試點強鎮建設考核評價情況進行了通報，其中大王鎮、勝坨鎮被評為全市試點強鎮綜合發展先進單位，新戶鎮、牛莊鎮、史口鎮被評為全市試點強鎮跨越發展先進單位。三是制定印發了《關于貫徹東編發〔2014〕30號文件進一步優化試點強鎮行政管理體制有關問題的通知》（東編辦發〔2015〕47號），對前期試點強鎮行政管理體制改革有關政策進行了調整完善。四是推動管理權限動態調整。指導縣區在前期試點強鎮下放管理權限的基礎上，結合行政審批制度改革和經濟社會發展新形勢，按照有增有減的原則，對已下放權限進行了調整，切實提高了下放權限的使用效率。例如，東營市河口區印發了《關于調整河口區試點強鎮放權目錄的通知》（東河編發〔2015〕24號），對新戶鎮、仙河鎮提報的21項權限進行了調整；墾利縣取消了勝坨鎮23項權限，為永安鎮新增了2項權限。
（二）借足改革東風，實現試點強鎮權力、責任清單式管理。一是針對基層政府長期存在的權責不對等現象，按照“權力法定、權責統一”的基本思路，指導試點強鎮兩張清單一并編制。二是編制了試點強鎮“權責清單”參考目錄和模板，并及時下發各縣區參照執行。與此同時，還指導各縣區充分借鑒市直、縣區政府部門權力清單、責任清單編制流程，通過技術共享、人員共享、平臺共享的方式，借足改革東風，切實做好了試點強鎮行政權力清單、責任清單的編制公布工作。三是指導廣饒縣、墾利縣在試點強鎮“權責清單”制定工作中先行一步，積累經驗、示范推進。廣饒縣組織相關人員赴外地進行了學習交流，在此基礎上結合實際，擬定了大王鎮行政權力事項目錄。墾利縣召開了全縣推行鎮（街道）權力清單、責任清單工作啟動大會，出臺了鎮（街道）權責清單制定實施方案和工作規范，在鎮（街道）成立了審核小組，采取“三審三回”的方式，切實做好了“權責清單”的編制工作。截止目前，東營市各縣區試點強鎮“權責清單”均已編制完成，并向社會公布。
（三）適應發展需要，調整優化基層機構設置和人員配備。一是指導縣區對試點強鎮及其他鄉鎮（街道）黨政工作機構、事業單位進行優化調整，明確試點強鎮事業單位結合實際整合為3―4個；省級經濟開發區所在鄉鎮（街道），與開發區管委會按照“鎮區一體”模式綜合設置管理機構；一般鄉鎮（街道）也要結合實際對現有財政撥款事業單位（不含教育、衛生）進行適當整合。二是考慮鄉鎮（街道）開展工作的實際，制定出臺文件鼓勵試點強鎮因地制宜、突出特色，適度打破行政、事業界限，探索由編制管理向崗位管理過渡，切實提高了編制資源的使用效率和工作人員的積極性。三是加強安監、環保等重點領域監管力量。制定印發了《關于進一步加強基層安全生產監管力量的通知》（東編辦發〔2015〕96號），對基層安監機構人員配置、領導配備等提出了明確要求。根據環保監管的工作特點，指導縣區以試點強鎮為核心區，分片派駐了環保執法隊伍，并將其納入綜合執法范圍。截至目前，東營市安監、環保領域已初步構建起了“橫向到邊、縱向到底”的四級監管執法體系。
（四）抓牢重點環節，做好試點強鎮綜合行政執法改革工作。一是確定改革方向。根據上級有關精神，東營市編辦積極創新、分步推進，組織人員先期對試點強鎮進行了認真調研，切實摸清了試點強鎮執法隊伍和機構設置現狀。二是明確改革路徑。結合試點強鎮及其他鄉鎮（街道）黨政工作機構、事業單位優化調整，明確要求試點強鎮統一設置綜合執法辦公室。擬訂了《關于推進綜合行政執法體制改革的意見》，出臺了《關于貫徹東編發〔2014〕30號文件進一步優化試點強鎮行政管理體制有關問題的通知》（東編辦發〔2015〕47號）文件，對試點強鎮推進綜合行政執法的范圍、平臺建設、管理體制以及運行機制等進行了明確。三是抓好改革落實。指導廣饒縣、墾利縣在推進試點強鎮綜合執法方面先試先行，廣饒縣制定了《關于開展鎮街綜合行政執法試點的實施意見》，探索將城鎮管理、規劃建設、土地管理、道路交通等4個領域的53項縣級行政執法權下放并納入大王鎮、稻莊鎮綜合執法范疇；墾利縣印發了《關于開展鎮（街道）綜合行政執法試點工作的實施意見》，確定在城市管理、環境保護、安全生產、食藥監管等9個領域開展綜合執法或聯動執法試點。通過上述試點帶動，有效促進了相關改革的全面推進。
二、存在問題
通過上述改革舉措，試點強鎮經濟社會發展取得了明顯成效。據統計，2015年，大王鎮實現工業主營業務收入1613.2億元，同比增長2.4%；完成社會固定資產投資192.1億元，同比增長5.1%；實現財政收入9.3億元。勝坨鎮實現工業主營業務收入1084.3億元，同比增長0.4%；完成社會固定資產投資114.7億元，同比增長15.1%；實現財政收入2.1億元。其他試點強鎮，特別是史口鎮、新戶鎮和陳莊鎮，相關指標也有不同程度地增長。總體來看，試點強鎮發展呈現出向好一面。但改革不可能一蹴而就，也不可能面面俱到，從前期的改革實踐來看，主要還存在以下幾方面問題：
（一）體制不順，部分職能履行存在障礙。近年來，按照擴權強鎮和行政審批制度改革等工作要求，大量管理權限下放到了基層。但從實際效果來看，由于試點強鎮與縣區直相關部門之間沒有形成良好的協調配合機制，權限下放后沒有得到較好履行，成為了“僵尸權限”。另外，試點強鎮與派駐機構之間，相關體制機制也不夠順暢；例如，前期各試點強鎮雖然都成立了綜合執法辦公室，但由于綜合執法機構與各派駐機構的隸屬關系不同，工作銜接不夠順暢，無法形成工作合力，實踐效果暫時不夠理想。
（二）監管薄弱，重點領域力量有待加強。隨著新型城鎮化建設的不斷深入，試點強鎮面臨的監管壓力越來越大。諸如安全生產、環境保護、食品藥品安全等領域，都需要大量人員力量。但目前來看，試點強鎮的人員編制仍是2010年鄉鎮機構改革期間，根據當時的經濟社會情況核定的，歷經六年的發展變化，不管是從編制總量還是從編制結構上來看，都已不能適應新形勢下試點強鎮快速發展的需求。
（三）資源短缺，綜合發展能力受到限制。通過近幾年的改革發展，試點強鎮在城鎮規劃建設、產業轉型升級和公共服務提供等方面取得了較大成績。與此同時，發展也帶來了人才、土地和資金等方面的需求。目前來看，前期的優惠政策在試點強鎮發展初期，發揮了積極作用；但隨著發展規模和層次的不斷延伸，試點強鎮在人才、土地和資金等方面的短板愈發明顯，其帶頭發展、跨越發展的能力受到了一定限制。
三、對策建議
（一）結合鄉鎮管理體制改革，加強試點強鎮行政管理體制改革頂層設計。針對試點強鎮與縣區直相關部門、派駐機構之間存在的配合張力問題。結合下步鄉鎮管理體制改革，一方面，要加強制度設計，抓住解決問題的牛鼻子，實行重點突破。比如可以探索建立由縣區主要領導任組長的試點強鎮建設領導小組，定期組織相關部門研究解決改革發展中遇到的困難和問題。另一方面，要完善試點強鎮職能配置。可以根據基層發展實際，探索將部分重點領域的監管執法權直接賦予強鎮政府，與此同時，進一步完善派駐機構管理體制，切實補齊試點強鎮發展短板。
（二）根據基層發展形勢需要，增強試點強鎮重點領域人員力量。今年，省政府辦公廳發文要求加強基層鄉村安全生產、建設工程質量安全等領域監管力量。可以說，隨著經濟社會的快速發展，試點強鎮的管理內容、服務對象和工作重點均發生了較大變化。下一步，一是省編辦根據基層發展實際，調整優化指標體系，重新核定試點強鎮及其他鄉鎮（街道）人員編制，進一步優化基層編制資源配置。二是根據試點強鎮安全生產、環境保護、食藥監管等重點領域工作需要，下達一部分專項編制，用于解決發展亟需。三是探索將部分適宜納入政府購買服務范圍的服務事項交由社會承擔，同時將有限編制資源向監管執法領域集中。
【摘要】本文分析贛州市在城鄉發展上的主要差距，探討其在治理結構、配套改革等方面存在的主要問題，對贛州市如何創新體制與機制，實現城鄉統籌發展，努力消除城鄉差距，實現公共服務均等化，共享經濟社會發展成果提出建議。
【關鍵詞】統籌城鄉；贛州；建議
一、贛州市城鄉差距的原因分析
縣域經濟不強、城鎮發展滯后；贛州在歷史上一直是農業大市，工業不夠發達，大部分行業居于產業鏈、價值鏈的中低端，深加工相對滯后，缺乏具有較強帶動力、輻射力的大項目。“以城帶鄉”能力還較弱，加上配套設施不夠完善，對農民的吸納能力有限，導致城鎮集聚能力和輻射能力不強。財政投入不足、配套改革相對緩慢；由于體制的限制，無論是公共設施投入還是產業發展扶持，均與城市和工業相差甚遠，大部分還是靠農民自籌。農村基礎設施薄弱，農業、農村、農民自身的發展水平不高。在土地實行后，農村改革目前僅林權制度改革進展較快，其他如土地制度、戶籍制度等綜合配套改革步伐較慢。地理環境影響、農業產業化程度不高；贛州地處南嶺、武夷、諸廣三大山脈交接地區，以山地、丘陵為主，耕地面積少，人均土地占有量少。城市規模小，農村廣裹，尤其是大部分鄉村地處偏遠，交通、通訊不便，城市的輻射能力有限。特殊地理環境決定著贛州市城市與農村的發展差距。農業產業化龍頭企業“少、小、弱”，農產品轉化率不高，市場競爭力不強。農產品流通滯后，缺少上聯市場、下聯農戶的農業專業合作經濟組織，特別是流通服務的各類中介組織。
二、建議采取的具體措施
（1）逐步破解體制障礙，實現資源優化配置。一是加快戶籍制度改革。對持農業戶口進城轉化為新市民的，一律登一記為居民戶口，條件按目前農轉非的條件執行。二是創新土地流轉制度。首先建立健全土地承包經營權流轉市場，在“依法、自愿、有償”和不改變農用地性質的前提下，積極探索實行轉包、租賃、互換經營、入股等多種土地流轉方式，成立土地股份合作社，推動農民承包土地的合理流轉。其次積極探索農村土地使用權流轉形式，逐步實現農村集體建設用地與國有用地建設用地“同地、同權、同價，盤活農村宅基地存量，提高土地使用效率。最后試行土地及宅基地置換制度，在城郊和經濟條件較好的地區，對自愿放棄土地承包權、宅基地使用權的農戶，換取城市戶籍和安置費用，消除其后顧之憂。三是建立統一的勞動力市場。第一，實行統一的就業政策，形成城鄉人口自由流動、城鄉統籌就業的勞動就業格局。第二，強化就業服務，建立鄉鎮、街道、社區（村）勞動保障平臺，形成統一的就業信息網絡體系，逐步建立城鄉統一的就業、失業登記統計制度，統一的管理制度和薪酬制度。第三，整合資源，將農民知識化、城鎮居民職業化、農村黨員培訓等所有培訓資源捆綁在一起，統一計劃、統一管理、分口培訓，發揮資金的最大效益，加快農村富余勞動力轉移。（2）完善投入支持機制，實現城鄉的均衡發展。第一，完善財政支持政策。一是確定財政支農投入的比例。可以考慮財政用于農村的比重劃定一個基本的比例，列入預算。二是優化財政支農資金投入方式。涉及公益性的支出，基本以政府投入為主；涉及準公益性的支出，政府以獎代補為主；涉及扶持性的支出，以政府貸款貼息扶助為主。第二，推進農村金融改革，積極發展農業保險。針對農戶生產規模小、抵押擔保能力弱的實際，建立和完善以信用為基礎的信貸經營機制。積極培育支農金融組織；鼓勵符合條件的農村信用聯社組建農村合作銀行、農村商業銀行。創新農村信貸抵押擔保形式。有條件的縣（市、區）可組建現代農業發展投資公司、小城鎮建設投資公司、農業信貸擔保公司，解決農民貸款難和村鎮建設融資難的問題。第三，鼓勵社會資本支農。在切實維護農村基本經營制度和保障農民利益的基礎上，利用政府貸款貼息的辦法和通過稅收杠桿的調控，引導社會資本進入農業、農村領域，逐步建立以政府、農民、金融機構、社會力量廣泛參與的多元化農業和農村發展的投入體系。（3）加快城鄉產業融合，實現一、二、三產業聯動協調發展。第一，合理區劃產業布局。對全市產業發展進行區域功能劃分，合理布局工業、農業、農產品加工、生態旅游等產業；一是生態農業、生態旅游、優質農產品生產加工區。二是高新技術發展區。把中心城區定位于新型工業化為主導的高新技術經濟開發區和以金融、旅游等為主的高檔商務區。三是產業承接區。港澳粵及海西產業轉移承接走廊的縣（市）可作為優勢資源深加工區和勞力密集型的加工區，鼓勵發展特色產業。第二，引導產業聚集發展，促進產業關聯融合。充分發揮各地的比較優勢，確定優勢產業和支柱產業，集中人才、資金和技術進行開發，采取土地、人才、產業“三個集中”。打造城與鄉、工與農之間的產業鏈。（4）努力消除城鄉建設差距，實現人居環境的等值化。第一，加快中心城鎮建設。在符合土地利用總體規劃的大前提下，重點抓好中心城區—縣（市）區—中心鎮—一般鎮—中心村—農村社區六級網絡規劃；一是中心城區是區域經濟的重要增長極，增強中心城區的承載力、集聚力和輻射力，促進人口的轉移和集聚。二是按照“集聚產業、集合人口、集中資源”的要求，把瑞金、龍南兩個次中心城市建設成為區域發展新的增長極。三是大力發展服務業，為農民變市民創造條件，給“草根”經濟以發展空間。第二，推進城鄉基礎設施建設。一是加快推進城鄉交通一體化，著力推進農村公路網絡化和城鄉公交網絡化，擴大城鄉公交服務范圍。二是加快推進城鄉水電一體化，按照城鄉同網、同質、同價的目標，逐步解決農村水電安全問題。三是加快推進城鄉信息一體化，推動數字鄉鎮和數字社區建設。第三，加快城鄉生態環境建設。一是在城市運用市場機制和經濟杠桿實現節能減排目標，創新環保和能源監管機制。二是積極開展農業污染整治，推進農業病蟲害防治由工程技術向生物技術轉變。三是加大生活垃圾的清運處理，有效改善鄉村的居住、生產、生活環境。（5）擴大社會事業覆蓋，實現公共服務均等化。第一，完善教育體系。一是建立和完善農村義務教育管理體制，加大農村基礎教育投入的力度，改善農村學校辦校條件。二是合理配置城鄉教育資源，可以將教師實行“無校籍管理”，教師全部由單位人變成系統人，統一聘任、統一管理人事、工資，統一配置師資，實行“同城同酬”等。三是加快農村寄宿制學校建設步伐，不斷充實完善教學點的內部設施，真正讓偏遠農村學子能夠享受到優質的教育資源。第二，提升衛生服務水平。積極完善覆蓋城鄉的新型合作醫療保險制度等，加強衛生資源宏觀調控。積極探索縣級以上醫療機構整合或代管鄉鎮衛生院的試點工作，達到城區醫療和鄉鎮衛生院“雙贏”。切實提高農村衛生服務人員水平，長期穩定地落實技術協作、舉辦培訓班、雙向轉診、業務管理等方式的支援行動。全面實施城鄉居民健康工程，以鄉鎮衛生院規范化建設為重點，融公共衛生和基本醫療于一體，實現城鄉衛生服務一體化。第三，大力發展農村文化事業。一是實施廣播電視“村村通”工程；徹底解決偏遠地區農民群眾“看電視難”的問題。二是實施文化信息資源共享工程；積極探索將文化信息資源共享工程網絡、黨員干部現代遠程教育網絡和“農家書屋”網絡三合一的辦法。三是實施特色文化培育工程；加大對非物質文化遺產的保護開發力度，精心策劃具有地方鮮明風格和個性特點的大型文化活動，促進文化與旅游、商貿等產業的相互融合與促進。（6）健全社會保障制度，實現經濟社會成果共享。加快農村社會保障由救助型向普惠型轉變。以農戶自我保障為主，以土地保障和集體保障為補充，逐步建立多元化多層次的農村社會保障體系。完善進城農民工的社會保障制度。可根據發展水平，逐步把進城打工的農民，特別是那些有相對穩定工作的人納入城鎮社會保障的范圍之內，采用城鎮居民社會保障辦法，使其享受與城鎮居民同樣的社會保障。
參 考 文 獻
[1]陳瑞蓮．破解城鄉二元結構：基于廣東的實證分析[M]．北京：社會科學文獻出版社，2008
長島又稱廟島群島，是山東省唯一的海島縣。當前，長島正處于由傳統漁業縣向生態旅游度假島轉型的關鍵期，迫切需要科學高效的體制機制提供有力支撐。圍繞創新長島體制機制、加快轉型發展，我們深入考察了解了部分先進海島地區的經驗做法，結合實際、認真研究，進一步明晰了推動長島管理體制機制創新的基本思路。
一、長島加快管理體制機制創新的必要性和可行性
（一）長島創新管理體制機制具備了良好的資源條件、產業基礎和發展機遇。一是長島的獨特資源為建設特殊功能區提供了現實基礎。長島占據渤海海峽2/3，為渤海咽喉、京津門戶，處于京津冀一體化、山東半島藍色經濟區、遼寧沿海經濟帶和天津濱海新區等國家戰略區的結合部，優越的綜合區位，為生態旅游度假島發展創造了有利的交通、市場和區域合作條件。長島擁有56平方公里的島陸面積、146公里的海岸線和8700平方公里的海域，分別占煙臺市的4/5、1/6和1/3。長島冬暖夏涼，氣候怡人，生態優良，奇礁異石眾多，是國家級風景名勝區、自然保護區、森林公園、候鳥遷徙通道、全國唯一海島型國家地質公園、中國北方最美海島，仙境文化、媽祖文化、漁俗文化等獨具特色；盛產30多種經濟魚類和200多種貝藻類水產品，是我國著名的“鮑魚之鄉”、“扇貝之鄉”、“海帶之鄉”；旅游從業人員占全縣總人口1/3，旅游接待人次、收入年平均增幅20%以上，旅游業的支柱功能持續強化，具備了打造生態旅游度假島的良好產業基礎。二是省市發展戰略和部署要求為體制機制創新帶來了良好機遇。一方面，長島躍上了更高發展平臺。國務院批復的《山東半島藍色經濟區發展規劃》明確提出了建設長島休閑度假島，省政府批復了《長島休閑度假島發展規劃》，煙臺市將長島確定為全市“一極領先、多極崛起”發展戰略中的“海島經濟增長極”，這為長島打造山東省乃至全國的靚麗名片提供了指導藍圖和強大動力。另一方面，上級提出了長島管理體制機制創新的要求。《長島休閑度假島發展規劃》指出“參照國家級經濟技術開發區或海洋經濟新區的相應體制，在長島縣人民政府的基礎上，設立休閑度假島綜合管理機構；煙臺市委、市政府要求“探索推動長島由縣域經濟區向特殊功能區轉化，使管理體制機制更加符合建設生態旅游度假島的需要”，這些為體制機制創新指明了方向、提供了支持。
（二）創新管理體制機制是長島突破基礎設施瓶頸制約、加快經濟轉型升級和提高行政管理效能的迫切需求。一是基礎建設滯后，承載能力較弱。①在基礎設施上，交通方面，海上交通是唯一通道，受天氣影響，年平均停航60余天；現有港口服務功能和運輸能力與發展休閑度假產業不相匹配。供水方面，淡水資源緊缺，水源質量較差，無法保證群眾飲水安全和旅游服務業用水需求。旅游服務設施方面，餐飲、住宿、購物、娛樂等設施檔次低，交通、環衛等硬件不配套，難以滿足快速發展的生態旅游度假需求。②在公共設施上，由于島嶼分散，社會資源共享性差，教育、文化、衛生等投入嚴重不足，功能不完善。③在生態保護修復上，因無序開發、海水侵蝕等原因，海岸帶遭到不同程度損毀；海上溢油等災害事故頻發，對海島生態旅游環境造成嚴重影響。二是經濟基礎薄弱，財源十分匱乏。集中表現為產業轉型升級步伐不快、地方財力薄弱。①產業結構不合理，生態旅游資源開發不足、觀光游向休閑游轉型緩慢，漁業占地區生產總值一半以上、傳統漁業向旅游服務業轉產步伐不快。②對外開放合作吸引力不強，長島的投融資政策、土地開發空間等不具有競爭優勢，通過招商引資運作優勢資源難度較大。③地方財力嚴重不足，市場主體發育不完善，骨干稅源非常缺乏，2013年地方財政收入1億多元，地方支出7.6億元，超出部分全部依靠上級支持。三是行政管理體制滯后，行政效能不高。行政機構陸域特征明顯、海島開發管理功能不足。①重點領域力量薄弱。生態旅游發展職能和力量遠不適應發展需要，旅游部門缺乏旅游資源管理職能，很難統籌旅游產業發展。②行政運行效率不高。重點行業多頭管理、協調不暢問題突出。如旅游項目開發、秩序規范、航運管理等工作開展動輒涉及10余個部門單位，缺乏統一組織領導和長效機制，旅游要素難以充分整合。③行政審批權限不足。如蓬長航線多頭管理，港口和航班運力調配需反復協調蓬萊市和長島縣兩港及煙臺市相關部門，難以適應應急管理需求；只擁有200公頃以下開放式海域使用審批權，遠低于長海縣333公頃用海審批資格，束縛了海域開發利用，等等。以上問題，錯綜復雜，相互關聯，互為因果，單靠長島自身力量難以短期內解決。
（三）創新管理體制機制對推動長島生態旅游開發、提升煙臺藍色之都魅力和加快山東半島藍區建設具有重大意義。一是有利于創造海洋生態文明新示范。生態旅游度假是生態依托度高、環境友好度高、產業融合度高的現代服務業類型。建設好長島生態旅游度假區，有利于發揮長島在資源環境上的比較優勢，探索海洋資源科學開發利用和海洋生態環境保護的新途徑，打造海島可持續發展的范例。二是有利于構建海洋經濟協作新平臺。建設長島生態旅游度假區，有利于以生態旅游為突破口，有效延展藍色經濟發展縱深，構建山東半島藍色經濟區與京津冀一體化、遼寧沿海經濟帶、天津濱海新區等國家戰略區合作的橋梁和樞紐，加快山東海洋經濟合作在深度和廣度上進一步拓展。三是有利于形成海洋優勢產業集群。長島是北方海洋特征最鮮明、藍色經濟主題最突出的區域，建設生態旅游度假區，有利于構建新型海洋第三產業聚集區，在旅游度假服務、海洋產業融合、海洋綜合管理等領域先行先試，積累經驗，構建以現代服務業為主體的海洋優勢產業集群，探索形成轉方式、調結構發展的模式，加快建設山東半島藍色經濟區。四是有利于打造生態旅游度假新的增長極。長島的資源環境條件突出，與山東主要客源市場距離近，海洋漁業等特色產業與旅游度假的融合性好。建設長島生態旅游度假區，有利于在中國北方構建與南方相媲美的海島旅游度假目的地，彌補北方海島度假空白，對于推動山東旅游轉型升級、塑造“好客山東”整體品牌具有重要意義。
二、長島加快管理體制機制創新的基本思路
（一）明確管理體制機制創新的目標途徑。把握“創新管理體制機制，加快縣域行政區向特殊功能區轉變，實現長島經濟社會轉型發展”目標，總體上分兩步走，先期成立省級生態旅游度假區，待條件成熟后，爭取成立國家級生態旅游度假區。第一步，成立省級生態旅游度假區。在開發建設階段，成立省級長島生態旅游度假區，由市委、市政府派出機構黨工委、管委會，并保留縣級行政區域組織架構，管委會主要負責組織實施生態旅游度假區開發建設的重大部署，縣政府及其工作部門負責組織管理微觀社會事務和公共服務事務。同時，建立省發改部門牽頭，省級相關部門參加的長島省級生態旅游度假區建設聯席會議或其他協調機制，在省級層面加強對長島發展的指導協調。第二步，成立國家級生態旅游度假區。經過3年左右時間，在省級生態旅游度假區開發取得積極進展、影響力進一步擴大的基礎上，成立長島國家級生態旅游度假區，黨工委、管委會升格為省委、省政府派出機構，撤銷縣域行政機構，建立“區縣合一”的管理體制。同時，建立省部級協調機制，加強對特殊功能區建設的指導。
（二）做好生態旅游度假區重點領域機制創新工作。著力加快產業發展、政策支持、行政管理等領域改革創新，構建充滿活力、富有效率的體制機制，帶動自我發展的加快突破。到2016年，接待游客規模超過300萬人次，服務業增加值比重達到50%以上。一是完善產業發展機制。加快構建以生態旅游度假服務業為主導，以生態漁業、文化產業、新能源產業為支撐的“1+3”海洋優勢產業體系。不斷強化生態旅游服務業的主導地位，實現由傳統漁業縣向生態旅游度假區產業轉型。旅游服務業重點推進旅游管理經營權分離，實現長島旅游發展公司集團化發展。生態漁業重點推行“企業+基地+漁戶”發展模式，做亮、做強長島海珍品品牌。海洋文化產業要堅持文化旅游融合發展的方向，培育一批文化旅游龍頭企業。二是完善政策支持機制。發揮特殊功能區體制機制優勢，按照先行先試的原則，爭取一批靈活亟需、寬松優惠的政策事項落地，優化生態旅游度假區建設制度環境。在省級生態旅游度假區建設階段，省里加大對長島項目、資金和人才等方面政策支持力度，建立長島基礎設施和旅游服務設施常態化資金支持機制，高強度推進長島基礎設施、生態修復、產業發展和民生建設，筑牢長島自我發展、快速轉型的根基。在項目建設上，加大對事關長島發展全局的關鍵性工程支持力度，重點幫助解決供水、供電、交通、醫療、生態保護修復等項目建設資金問題。在財政政策上，建立常態化資金支持機制，重點將長島列入省藍區“四區三園”范疇，每年為長島安排一定規模藍區建設專項資金，落實省發改委、財政廳支持長島一事一議政策，進一步加大生態功能區轉移支付力度，成立長島生態旅游度假區建設投資公司。在用海用地政策上，支持長島利用海島和海域資源發展生態旅游度假；擴大建設用地規模，增加年度用地指標。在人才隊伍建設政策上，給予高山海島津貼，增加人才隊伍穩定性；建立“支島”機制，在長島與省市之間每年選派一定數量的干部進行雙向掛職交流。在國家級生態旅游度假區建設階段，進一步建立健全長效配套政策，推動長島發展提速升級，打造特色鮮明、功能完善的生態旅游度假靚麗名片。在擴大開放上，參照平潭做法，實施特殊通關管理、投資準入、金融保險政策；在產業發展上，借鑒海南模式，支持長島享受離島免稅購物、郵輪游艇管理等特殊政策，對文化旅游、休閑漁業開發予以強力扶持，給予企業稅率、稅收減免期限、貨物進出口等方面傾斜，推動旅游度假服務業提質增效；在投融資方面，推行橫琴經驗，通過引進金融機構，實施上市融資等方式加快推進開發建設。三是完善行政運行機制。根據生態旅游度假區建設要求，突出圍繞生態旅游度假的規劃組織、項目推進、保護開發、執法監督，優化政府職能配置。重點在旅游開發管理、城市管理、規劃建設、海洋漁業等領域設立綜合機構，形成決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。下放港口管理、航運許可、海域使用等行政管理審批事項，對法律法規明確規定需要上級核準審批的事項，進一步簡化手續、提高效率。
（三）強化管理體制機制創新的保障措施。成立省、市級層面領導小組，組織協調、研究推動長島管理體制機制創新工作，并爭取省政府適時召開全省海島工作會議，在全省乃至全國戰略發展高度謀劃、定位、推動海島發展，爭取上級領導和政策研究人員來島考察調研，就打造長島特殊功能區積極建言、助力突破。
踐行科學發展觀推進社會經濟發展要把握六最
全黨深入開展學習實踐**活動正在按照中央部署有力有序地向前推進，各地各部門結合實際，創造了各具特色、豐富生動的實踐載體，活動效果正在日益顯現，通過學習，我認為要把握好“六最”。
一、最基礎的是要堅持以社會主義核心價值體系引領社會思潮。改革開放三十年，中國面貌發生了天翻地覆的變化，人們的思想觀念同樣發生了巨大變化，適應新形勢，完成新任務，實現新發展，必須堅持不懈地對廣大干部群眾進行基本國情、基本路線、基本理論教育，牢固樹立中國特色社會主義理想信念，堅定地走中國特色社會主義道路，增強實踐**的自覺性。
二、最根本的是要進行體制機制創新。落實**是我國經濟社會又好又快發展的現實需要，在根本方法上，關鍵是進行體制機制創新，特別是在如何統籌兼顧上，做活做實體制機制創新這篇大文章，破解制約瓶頸，落實要靠廣大干部群眾的自覺行動，更要靠體制機制的保障。
三、最關鍵的是提高領導者領導科學發展的能力。人的因素是第一位的。小平同志早就講過，好的政策要靠人去執行。落實**是一個系統工程，發展形勢是動態的、變化的，領導者的執政能力必須與時俱進，才能開拓創新、奮發有為，才能高瞻遠矚、運籌帷幄，才能跟上時展的節拍和步伐。
四、最核心的是提高自主創新能力。創新是發展的不竭動力，更是我們后發國家跨越發展的迫切需要。經濟發展方式的轉變、產業結構的優化升級，都依賴技術進步，一項新的技術往往能興起一個產業，振興一方經濟。我們必須做好自主創新這項艱苦的工作，抓好領導者，不忘下一代，真正使“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造”成為中華民族的美德與風范。
五、最突出的是解決好與經濟發展直接相關部門的決策問題。中央大部委制改革，就是為了適應我國經濟社會發展的需要而進行的，作為各級地方政府也應當按照中央的要求，結合地方實際搞好經濟發展直接管理部門職能設計，使“精簡、統一、效能”的老原則生發新活力，形成科學的決策機制，真正克服衙門作風，提高政府管理水平、服務水平。
六、最佳的方法：在學習對象上要突出重點、區分層次；在形式上要靈活多樣、注重效果；在內容上要有的放矢、避免空談；在措施上要典型引路、以理服人；在載體選擇上要符合實際、遵循規律。克服“避重就輕、避實就虛、避里就表”等現象，不搞文字游戲，切忌體內循環、封閉運轉。
總之，要注重學習實踐活動的效果，不宜大轟大嗡、搞表面文章，搞形式主義，使學習實踐科學發展觀活動真正成為轉觀念、創體制、解矛盾、推工作、促發展的巨大動力。
一、進行體制創新和機制創新
創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力，也是各項事業不斷取得發展的源泉。與長江三角洲和珠江三角洲相比，遼寧的落后表面上看是發展水平的現實差距，其根源則在于體制、機制的落伍，是市場經濟觀念、形態、體制在東北的不發育或發育不良，是國企背負歷史包袱和民營經濟的規模太小。東北要實現振興，首先要實行制度創新。爭取在較短的時間內通過改制培育出發展民營經濟的市場生態和體制環境來。“實現老工業基地的振興最根本的是要靠改革”，“要著力推進體制創新和機制創新，消除經濟發展的體制障礙”。總理在振興東北老工業基地座談會上的講話主旨明確，振興東北必須體制創新和機制創新在先。
以體制創新、機制創新作為關鍵環節和突破口，有利于促進結構調整和產業升級，有利于化解老國有企業的沉重歷史包袱，也有利于推動資源開采型城市的轉型，進而加快東北老工業基地的調整、改造和振興。創新落實到一家企業來說，創新包括制度創新、技術創新、組織創新、業務創新、管理創新、產品創新和市場創新等各個方面，它們構成了一個有機的系統。體制創新、機制創新也有利于遼寧經濟增長由粗放型到集約型的轉變。
二、加大調整所有制結構的力度
繼續調整所有制結構，加快收縮國有經濟戰線同時，著力于擴大非國有經濟的增量改革，采取以“增量”來盤活“存量”的改革戰略。遼寧發展非國有經濟，可以擴大就業門路，使國有企業下崗失業人員獲得再就業的機會；促進國有企業減員增效，甩掉冗員過多的包袱，增強國有企業的市場競爭力。發展非國有經濟，首先，要把發展包括個私企業、外商投資企業的非國有經濟作為振興老工業基地的突破口。在市場準入、投資領域、進出口、信貸擔保、稅收政策等方面進一步放寬條件，加大扶持力度，創造鼓勵民間創業的發展環境。其次，采取國有股減持、外資嫁接和吸引珠三角和江浙民營企業參股、控股等措施，促進國有企業股權多元化，完善企業治理結構。
三、繼續進行產業結構戰略性調整
第一，加快工業產業改組改造和結構優化升級。依托老工業基地的產業優勢，采用高新技術和先進適用技術，對加快作為東北現代化重要依托的傳統工業進行技術改造，大力振興制造業，努力提高技術裝備水平。把裝備制造業、原材料加工業、高新技術產業和農產品加工業等支柱產業做大做強。加大對老油田的勘探力度，形成大型煤礦基地，建設先進裝備、精品鋼材、石化、汽車、船舶和農副產品深加工基地，在裝備制造、原材料等優勢產業和數控系統、電子信息、醫藥等高新技術產業領域，組織實施若干重大科技項目，搞好信息、生物和醫藥、新材料等重點領域的國家高技術產業化示范工程、國家工程研究中心和企業技術中心建設。
第二，推進工業產業信息化。運用信息技術改造傳統工業，提高企業應對市場的變化能力。通過信息技術產業化，使產業結構優化升級，以提高工業信息化水平，特別是要以信息化帶動工業化，發揮后發優勢，實現生產力跨越式發展。第三，發展現代服務業，擴大總量，優化結構。要發展現代服務業，必須改組改造傳統服務業。改造傳統商貿流通，發展以國有連鎖超市作為主導的零售業。發展交通運輸業，改善城市公共交通網，擴大高速公路交通運輸網。
四、加大國家財政支持的力度
國家對遼寧等老工業基地的財政支持，應針對遼寧等老工業基地的經濟轉型，主要采取專項補助的方式，同時輔助一般轉移支付方式。第一,加大對農業、裝備制造業、高新技術產業等的扶持力度。在農業生產基地建設方面,要加大對東北農機具購置補貼的支持力度和支持范圍;在裝備制造業和高技術產業化方面,國家在重大項目安排、政府采購、研發投入、稅收優惠等方面應給予相應的傾斜。第二，對衰退產業的退出實行援助政策，為支持遼寧等老工業基地加快調整改造，當前可以考慮對煤炭、森工、有色金屬等資源型衰退產業的退出實行援助政策，重點放在因資源枯竭而導致礦井關閉以及相關產業的援助上。第三，設立遼寧等老工業基地調整改造基金。建議國家設立遼寧等老工業基地調整改造基金，專項用于遼寧等老工業基地衰退產業的退出、接續產業的培育、就業安置和職工培訓等。
五、大力推進資源型城市的可持續發展
加快制定、出臺相關政策文件，逐步建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制。做好遼寧資源枯竭型城市經濟轉型城市的試點，通過多方渠道，安排專項資金扶持建設一批接續替代產業的項目。繼續推進采煤沉陷區治理工作，加大礦山廢棄土地的整理復墾力度。著力解決資源型城市的失業和貧困等社會問題，加大棚戶區改造的支持力度。
六、積極推動對外開放
遼寧的對外開放與東南沿海的廣東、深圳和上海為龍頭的長江三角洲以及作為第三經濟增長極的京津唐地區相比，相對較為遲緩，與對外開放密切相關的貿易和吸引外資水平等也相對滯后。在今后發展中，遼寧要面向東北亞營造一個全面大開放的氛圍，進一步加強開發區和鐵路等相關基礎設施的建設。重點是建設東部鐵路，推進對俄羅斯和朝鮮的公路、鐵路、港口一體化建設和鞏固邊貿物流通道。同時，充分發揮大連海運中心、大圖們江開發區、綏芬河開發區等在交通、貿易、能源、投資方面的中心和輻射作用，帶動與周邊國家和地區的經貿科技合作。要積極營造和諧的社會環境、公正的法制環境、完善的服務環境、健康的環保環境和開放的人文環境，以利于國內外資金的進入。同時，重點做好對日本、韓國資金和技術引入，加快遼寧自主創新步伐，促進產業升級。
【關鍵詞】商業銀行；內控機制；創新
前言
隨著我國金融體制改革步伐的加快，銀行監管部門及金融市場對商業銀行的內部管理提出了新的要求，強化和創新商業銀行的內控機制也便提到案上。強化和創新是由現有商業銀行的內控機制的現狀和所存在的問題所決定的，也是商業銀行自身健康發展的根本保障，是應建設現代金融企業而產生的。
一、商業銀行內控機制的重要性
商業銀行內控機制是銀行為了提高自身管理水平，做好各項經營管理工作，防范各種商業風險，促進銀行各項經營活動有效運行而制定的各種業務操作程序、管理辦法與各種管理體制和措施的總稱。由此可見，商業銀行內控機制其首先是金融業企業內部管理制度的重要組成部分；其次，商業銀行內控機制的建立有利于提高銀行管理質量，降低經營風險，保障銀行資產安全、完整、增值，是商業銀行健康發展的根本保障；最后，商業銀行內控機制在銀行運營過程中，對內部管理起約束、控制的作用，有利于地保證了各項操作規程、辦法得以順利實施。
二、商業銀行內控機制的現狀和不足
按現代企業制度進行綜合性改革，努力建設成具有一定實力和美譽度、忠誠度的，并能擠身于國際行列的現代商業銀行，是我國國有獨資商業銀行改革的目標，是現代化金融體制改革的要求。縱觀我國現有商業銀行，各項相關管理體制普遍健全，內控機制也基本運行良好，充分發揮出了內控機制的重要功能，使得我國商業銀行一度進入平穩、上升的態勢。
但近幾年，由于受各種相關因素的影響，原有的內控機制漸漸地落后于市場改革的步伐，出現了許多與市場不相協調的問題，其主要表現在：（1）產權制度改革嚴重滯后。在此之前，商業銀行均規屬于國家所有，其商業銀行股權自然也就全部集中于國家，商業風險也完全由國家承擔，這與現在提倡的股權多元化是相悖的，是不相吻合的；（2）授權混亂、不規范。由于授權的不規范，時常導致越權、繞權之事的發生，嚴重影響了銀行內部調控職能；（3）稽核部門控制力度不夠。目前，商業銀行運行體制尚不適應于一級法人負責的稽核管理體制，稽核部門的作用尚無法正常發揮，或者說發揮的作用不大；（4）缺乏相應的監督機制，內控制度不健全，內控內容不明確。商業銀行現行內部管理體制在運行過程中，尚有許多不足之處。一些部門或崗位都缺乏相應的監督管理體制和措施，缺乏系統、完整的經營管理和業務經營的內控制度，這些都對于銀行自身的發展是非常不利的；（5）各項相關的管理體制需要完善，風險控制能力仍有待加強；
三、商業銀行內控機制創新的必要性
商業銀行內控機制的建立，主要是為了確保商業銀行內部各項規章制度得以貫徹執行，從而有效地保證商業銀行的各項經營策略的全面實施，經營目標也能得以實現，是風險管理體系有效性的有力保障。因此，商業銀行內控機制的創新，不僅是中央金融監管的外在要求，同時也是實現商業銀行發展戰略目標和抵御金融風險的內在需求。之所以說商業銀行內控機制必須創新的原因總結規納后，筆者認為有以下幾點：
1．這是由商業銀行本身所具有的特征所決定的。商業銀行雖說與其它企業一樣要照章納稅，自負盈虧，以追求利潤最大化為目標，但它也有別于一般的企業。商業銀行是以金融資產和金融負債為經營對象，它所經營的商品是貨幣和貨幣資本，為客戶提供所有的金融服務。有鑒于此，商業銀行的內控機制更需要保持新鮮的活力，不斷地強化和創新，以保證商業銀行的茁壯成長。
2．是由商業銀行自身所處的地位所決定的。商業銀行是我國金融機構的重要組成部分，它肩負著支持地方經濟發展，促進地方經濟繁榮的偉大責任。而一個地方要迅速成長起來，其主要依托于地方企業的發展情況，支持地方企業的健康發展，理所當然地也成了商業銀行的一個重擔和責任。因此，對商業銀行內控機制進行創新，是為了更為充分地發揮商業銀行的各項職能，以此來完成它肩負的各項使命。
3．是商業銀行自身發展的必然要求。由于商業銀行其經營對象、經營商品和經營方式的特殊性，決定了商業銀行在國民經濟體系中的重要地位。強化和創新商業銀行內控機制，實質上就是為保障市場體系的正常運轉，確保國民經濟的協調發展，確保商業銀行在追求自身經濟利益的同時，客戶的相關利益也要得到保障。近年來，金融案件的屢屢發生，從側面上也反應了我國商業銀行的內控機制存在著一些問題。因此，對商業銀行的內控機制進行創新和優化是商業銀行自身發展的需要。
4．是由商業銀行自身內控機制的運行狀況所決定的。商業銀行在進行各項管理體制建設時，必須把強化內控機制當作一項重要工作來抓，做好內控機制各方面的工作，如資金管理、信貸管理、財務管理、審計監督等，確保順利運行，方能追求自身利潤的同時，充分發揮其自身的職能，促進地方經濟的發展。
四、商業銀行內控機制創新思路和創新措施
隨著商業銀行自身不斷的壯大，各項業務的不斷拓展，其內控機制的創新勢在必行，那么，應如何進行內控機制的創新，才能更為有效地推進內控機制的建設，以此來保證商業銀行進入良性、健康的發展呢？筆者在此提出幾點拙見：
第一，從推進商業銀行的組織制度入手，對其進行創新，從而有效地增強商業銀行的組織控制能力。這里可以從三個方面著手：一是積極推進產權制度改革，完善法人治理結構，把國有商業銀行改為由國家進行控股的股份制銀行，這樣更有利于商業銀行發揮自身的優勢，調動商業銀行的積極性，使商業銀行在運作過程中更為靈活；二是對現有的組織體系進行整改，使其進入有序、高效的狀態；三是完善和規范法人授權，明確界定各級主要職能及主導地位，減少管理層次，使商業銀行逐步走向統一的法人體制。
第二，在建立健全信貸決策體系，確立信貸資產管理責任制的基礎上，精心構筑“三道防線”。信貸決策體系與信貸資產管理責任制是降低國有商業銀行經營風險的前提和保證，二者的完善有利于提高商業銀行風險抵御能力。當前國有商業銀行存在的最大風險就是信貸風險，因此，信貸決策體系與信貸資產管理責任制的建立和完善迫在眉睫，但同時，也必須對其原來的制度和體系進行改革、創新，“取其精華，棄其糟粕”，“三道防線”的建立是降低風險的關鍵。具體指：（1）制度防線。積極推行三查分離制度，將各級行的貸款調查、審查職能和批準發放、辦理職能等分開，并建立貸款相關的各項基本檔案，以備商業銀行內部隨時監查，對有風險的情況能及時做出預警，果斷采取措施。（2）輿論防線。加大信貸政策宣傳力度，增強信貸工作的透明度，有利于銀行與個人、企業、政府等的交流與溝通，促進相互了解，取得相互支持。（3）法律防線。對信貸相關的一切事務，必須依法辦貸，所有手續和程序必須符合法律法規，使其所產生的業務具有法律效力，獲得法律的支持和保護。
第三，轉變思想觀念，對現行的人事分配制度進行改革，建議推行行員“淘汰制”。銀行在選人、用人方面必須改變傳統的觀念，要變被動為主動，實行行員“淘汰制”，這樣才能不斷的優化商業銀行的內部結構，培養行員們的競爭意識和危機意識，不再認為是“鐵飯碗”。有了競爭和危機意識，相信商業銀行的相關工作人員和領導的工作將會更為出色。
第四，建立強有力的督查機制和內控監督機構。督查機制的建立，其目的并不是為了處罰，它主要是建立在自覺執行的基礎上，是為了確保有效地防范風險，防弊補漏，減少工作誤差，方才可以充分發揮稽核審計在防范銀行經營風險中的控制作用。建立嚴格的監督和檢查機制，是做好相關業務的評估及審計工作的關鍵，而內控隊伍建設的加強，則是確保內控機制順利進行的基石。在操作過程中，內控監督機構在形式上和實質上必須保持獨立。
建立健全科學有效的內控機制，并進行不斷的創新和優化，是實現商業銀行體系安全與效率的關鍵。只有不斷地對現行內控機制進行改革和強化，商業銀行才能具有新鮮的活力和造血功能，是實現我國商業銀行蓬勃發展的主動力。 【參考文獻】
[1]姚素潔．商業銀行內控機制創新探索[J]．錦州師范學院學報（哲學社會科學版），2003，（6）．
關鍵詞：洛陽；旅游；管理體制機制；創新
如何響應國家號召，完成這一任務，很重要的一點就是要創新體制機制，處理好市場配置與政府主導的關系，將發揮市場配置資源的決定性作用與政府調控的作用有效結合起來，激發市場活力，提升旅游產業的質量和效益。旅游業綜合性強、關聯度高的特點，決定了大力發展旅游產業必須堅持政府主導，[1]近年來，在洛陽市政府的大力支持下，洛陽旅游產業取得了很大發展，然而旅游管理體制機制不暢所造成的條塊分割管理弊端突出，影響了洛陽旅游產業的進一步發展，因而創新旅游管理體制機制，為旅游產業發展營造良好的環境勢在必行。
一、洛陽市現行的旅游管理體制機制
隨著洛陽市旅游產業的快速發展，為了適應旅游管理的新任務，2013年，洛陽市對旅游管理體制機制改革進行了嘗試，將洛陽市旅游局更名為洛陽市旅游發展委員會(簡稱旅發委)，對其職能和內設機構設置分別作了相應調整，實現了集中一個部門統籌協調全市旅游發展。旅發委成員單位由文物局、園林局、公安局、工商局、質檢局、交通局、龍門管委會等16個委員單位組成，通過聯席會議參與旅游重大事項的研究與決策。洛陽市旅游發展委員會作為市政府的職能部門，行使與旅游管理有關的職能，負責牽頭有關委員單位。旅游發展委員會的組建提高了旅游管理機構的權威，使旅游規劃、制度的落實以及部門間的協調更加順暢，市場監管更加規范，旅游行業的整體管理水平有了明顯的改善。結合洛陽市旅游管理機構的設置，所轄各縣(市、區)對旅游管理機構也分別作出相應的調整，或整合機構，或增加編制，總的來說，全市旅游管理體制日漸完善。[2]
二、洛陽市旅游管理體制機制存在的問題
洛陽市旅游管理體制機制改革取得的成績是可喜的，然而洛陽市旅游產業發展仍存在體制機制的障礙，這些障礙主要表現為三個“不協調”：資源優勢與產品優勢不協調、產品優勢與經濟優勢不協調、管理職能與產業發展不協調。洛陽市旅游資源豐富，但是它們分別隸屬于宗教局、園林局、文物局等單位管理，各個單位各自為政，有的甚至還在靠政府撥款支持，自身造血功能不足等多方面原因使許多資源未能轉化為旅游產品。洛陽的旅游總收益與西安、鄭州相比還有一定的差距，由于體制機制的弊端，許多旅游產品未形成有使用價值的商品，如千唐至齋等旅游產品，這幾年旅游產業一直未發展起來，僅靠門票收益，連景區的基本維護有時也保障不了，進而影響了整個洛陽市的旅游收益。隨著事業單位改制的推進，許多景區實行企業制管理，但許多企業未實行現代化的企業管理制度，自主管理造成旅游資源的盲目開發，不科學開發，資源浪費、重復建設的現象比較嚴重，同時執法不嚴、多頭執法的現象也依然存在。另外，洛陽市旅游管理不夠全面，缺乏一致性和集中性。洛陽市旅游發展委員會雖負責對與旅游相關的事物進行管理，但只是涉及導游、旅行社、酒店、景區淺層管理等方面，遠未涉及到商業、服務業等領域，這就不利于相關產業的有效貫通。洛陽市旅游發展委員責任大，權利小，當有游客投訴“欺客”、“宰客”、假冒偽劣商品時，也往往因為沒有管理權限而鞭長莫及。所以洛陽市旅發委的16個委員單位雖名義上由旅游發展委員會牽頭，但實質上并不受它管理，這樣各個單位管理自己的旅游資源，必然導致條塊分割，多頭管理，不利于項目開發管理協調，自然影響了旅游產業的整體效益。洛陽市旅游產業取得了不小的成績，但就旅游資源的數量和條件，并沒有形成與之相匹配的旅游發展速度和水平。洛陽旅游產業的發展目前仍以分散的景點觀光為主要方式，未形成吃、住、行、游、購、娛產業要素相互協調的產業鏈，旅游服務資源處于“多、小、散、弱”的狀態，旅游市場秩序較為混亂；也沒有十分成熟的旅游發展模式和具有品牌效應的拳頭產品，歸其原因，還是洛陽市政府對旅游產業發展的觀念上存在誤區，只是單純地就旅游抓旅游，沒有跳出旅游看旅游，沒有把旅游產業放在整個社會經濟中去考慮。
三、創新洛陽旅游管理體制機制的對策與思考
創新旅游管理體制機制是洛陽創建國際旅游文化名城的必要條件，是轉變經濟發展方式的重要抓手，是建設名副其實的副中心城市的定位要求，應下大力氣來進行。加強公共服務與管理職能，實現理性引導的宏觀調控與專業運作的微觀監管的有效結合。以產業規劃、信息引導和市場促進為重點，穩步提升旅游經濟宏觀調控能力。為了適應當前洛陽旅游產業發展和旅游產業發展的新常態，應精心編制洛陽市旅游商品開發規劃、旅游項目建設招商引資規劃和國際旅游文化名城發展規劃等專項規劃，形成科學完備的旅游規劃體系。該規劃應納入洛陽市國民經濟和社會發展中長期規劃體系，同時該規劃應與城市總體規劃、風景名勝區規劃、村鎮規劃、土地利用規劃等全市性規劃統籌兼顧，將旅游產業發展納入城市整體發展中，為其可持續發展提供廣闊的空間。洛陽市應建立常態化的宏觀信息機制，通過權威信息引導旅游產業發展。同時抓緊出臺景區開放辦法、旅游景區游客承載量核定辦法、旅游安全管理辦法、出境旅游條例等法規制度，完善與旅游法規相配套的政策體系。創新旅游市場監管，建立以游客滿意為標準的綜合監管體系。景區等級評定、旅行社管理、星級酒店評定、導游資格考試培訓、旅游行政執法等權利都可以下放給地方、協會等執行，推進旅游執法重心下移，加強市縣政府的旅游市場監管職能和力量。旅游主管部門應建立健全旅游服務監管體系，將監管重點轉移到運營監管上。洛陽市應建立健全旅游企業的誠信評價信譽監督、失信懲戒和違規退出等制度，完善旅游企業和主要從業人員信譽公示系統，[3]同時可以利用旅游投訴熱線、微信平臺、電子郵箱等多種形式與游客互動，聽取游客的意見，建立以游客滿意為出發點和落腳點的旅游市場綜合監管體系。轉變旅游發展經營機制，實行市場化經營。目前洛陽市旅游資源與旅游產品不成正比的狀況，很大程度上因為景區或旅游企業沒有實行市場化的運營機制，轉變洛陽市旅游發展經營機制，實行市場化經營是旅游資源經過市場檢驗，變為旅游產品的轉換器，是洛陽旅游管理體制創新的關鍵環節。由于歷史、體制等方面的原因，洛陽市很多重要的旅游資源是國有的，管理體制卻沿用了事業單位的管理體制。目前洛陽市許多景區仍停留在門票經濟時代，事業單位的經營模式限制了其活力。應把旅游企業推向市場，引導國有旅游景區實現建立現代企業制度，參與市場競爭，最大限度地發揮景區的資源效益，嘗試景區所有權與經營權的分離，改變政府包辦、行政手段運作的經營模式。同時應加大非國有旅游企業的培育，對國有旅游企業改革形成倒逼機制，增強國有旅游企業改革的動力。引入互聯網思維推進旅游管理體制機制創新。體制機制創新，說到底是旅游資源如何有效配置的問題。互聯網顛覆了傳統的工作模式，各種資源可以在網絡平臺上無障礙溝通，快速配置。旅游管理體制機制也要與時俱進，轉變傳統觀念，借助互聯網提升旅游資源和產業要素的配置水平，提升旅游產業的整體實力。應借鑒互聯網“零距離”，即企業與客戶之間沒有距離，以客戶的需求來實現個性化產品開發。旅游產品的開發就應摒棄以資源為中心的做法，而以市場即顧客的需求為導向，堅持市場需要什么就開發什么。洛陽應充分利用互聯網，讓游客參與到旅游產品的開發中來，以滿足游客的個性化需求。互聯網中每個人都是中心，員工沒有領導，組織變得扁平化，這就改變了傳統的分級管理制度，使每一級都直接面向游客，這既簡化了辦事程序，避免了、形式主義、效率低下等傳統管理帶來的弊端，也更有利于產品開發的市場化。互聯網思維啟示我們要樹立開放思維，銳意創新，不斷吸取新的科技技術、新的商業發展模式，這對于沖破事業單位管理的束縛，靈活管理機制，創新旅游隊伍建設都十分有益，從而推動洛陽市現代旅游產業的建設。洛陽市擁有豐富的旅游資源，應著力創新旅游管理體制機制，將旅游產業放在整個經濟社會中進行改革，實行市場化經營，創新市場監管，使旅游資源優勢轉化為旅游產品優勢，以增強經濟效益，促進洛陽旅游產業的整體發展和區域經濟地位的提升。
參考文獻：
[1]于沖.體制機制在現代旅游產業建設中的作用[J].旅游學刊,2014,29(10):5.
