時間：2023-06-12 14:46:55
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公益訴訟監督規則，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
（西南政法大學 經濟法學院，重慶 401120）
摘 要：十提出“大力推進生態文明建設”，其中之一就是要加強生態文明制度建設。加強環境保護，建設生態文明，就必須創新環境保護機制，充分發揮司法機關的能動作用，補充環境行政執法的不足。環境公益訴訟作為社會大眾環境意識的覺醒和司法進步的體現，對促進社會公平、正義，決策的民主化，具有重要作用。本文借鑒環境公益訴訟制度通說理論，分析環境公益訴訟制度的特征，在此基礎上闡明環境公益訴訟制度在生態文明建設中的合理功能，進而提出環境公益訴訟制度在起訴權、審判規則等方面上進行改進的制度構想。
關鍵詞 ：生態文明建設；環境公益訴訟；司法能動
中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）04-0092-03
一、環境公益訴訟制度的特征考察
環境公益訴訟乃公益訴訟的一種。新修訂的民事訴訟法對于公益訴訟僅有原則性的規定，導致無論是實務界還是理論界對環境公益訴訟的特征見仁見智。理論界認為，環境公益訴訟制度是為了解決對“環境”損害救濟的不確定性建立的特殊制度，不同于對“人”的損害主體，其核心在于協調對“環境”的損害與對“人”的損害的確認[1]。因此，可以把環境公益訴訟定義為：“行政機關、社會組織及公民的行為使環境遭受侵害或有侵害可能時，公民、社會團體或行政機關為維護環境公共利益，向法院提起訴訟的制度。”[2]從定義可知，環境公益訴訟制度具有以下特征：首先，環境公益訴訟針對的是損害環境公共利益的行為，該行為不一定直接損害原告利益。環境公共利益不僅限于經濟利益，還包括健康、審美、娛樂以及環保等多方面的利益[3]。其次，環境公益訴訟提出主體是法律規定的國家機關、社會組織及個人，區別于傳統訴訟中的直接利害關系人。新民事訴訟法將公益訴訟的起訴權賦予法律規定的機關和有關組織。最后，環境公益訴訟原告多為社會團體和個人，但被告往往是大型企事業單位或握有重要權力的部門[4]，導致訴訟雙方力量不平衡，故在審判規則、舉證責任以及訴訟費用的承擔上更傾向于保護公共利益。
二、環境公益訴訟制度在生態文明建設下的功能定位
不同制度的特征決定了不同的制度功能。通過對環境公益訴訟制度特征之考察，我們發現，環境公益訴訟在侵害的利益、提起訴訟的主體以及審判規則與傳統訴訟有著很大差別。環境公益訴訟制度起初是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現和發展反映了環境公共利益保護的緊迫需要。但不能僅僅將其作為一種手段，在建設生態文明社會下，有必要對環境公益訴訟進行合理定位。新民事訴訟法過于原則的公益訴訟制度設計，也只是更多具有“口號效應”而非制度效應，更多具有道德價值而非法律價值，甚至難免有“立法形象工程”之嫌[5]。正確定位環境公益訴訟制度的功能可以為司法實踐提供原則性的指導。相比較以調整個體間利害關系沖突為對象的傳統民事訴訟，環境公益訴訟不僅有糾紛解決、實體權利保護、不當行為糾正等基本的訴訟功能，還有彌補環境行政執法不足、形成公共政策以及促進社會變革這三大特殊功能。
（一）監督環境行政機關執法，彌補環境行政執法不足
現代社會日趨復雜，政府的公共事務也日益繁多，使得政府對整個社會的管理不可能面面俱到。為了保證國家對社會生活的管理目標，借“私人檢察官”[6]的力量來補充國家力量的不足在現代社會就顯得很有必要。
同時，環境受到損害，部分原因是環境執法機關沒有盡職盡責履行義務。在相當長的一段時間內，我國堅持“經濟至上”的發展觀念，環境保護觀念沒有得到應有的重視，特別是在相當一部分領導干部心中，往往把環境保護工作放在較輕的位置上。為了給“GDP”讓路，不僅不為環境執法工作提供支持，甚至要求環境執法機構消極不作為。迫于壓力，環境執法工作人員只能消極執法。
環境公益訴訟制度賦予公民、社會團體及有關機關以起訴權，可作為監督環境行政執法機關勤勉執法的有效方式。并且，社會成員監督環境執法機關的執法，并對取其不履行職責的行為提起訴訟，也可以彌補環境行政執法的不足。
（二）為公眾參與環境決策提供制度渠道[7]，形成環境公共政策
自由法論者認為法律漏洞乃無可避免，因而承認法官法律不明確的范圍內，可自由創設法律[8]。當下社會關系日趨復雜和價值觀念日益多元化，傳統權利架構體系出現了許多新興利益以及權利雛形，因法律規定的空白使許多問題無法在司法裁判中實現。這就要求司法機關發揮能動作用，即裁判不僅能發揮解決紛爭功能，而且發揮政策功能。由于實體法上，我國法律規范具有較多的一般條款，裁判政策形成的實現就要求法官在法律授權范圍內，運用司法裁量權作出合理裁判，進而使法官通過司法推動政策的形成。授予法官利益衡量權，個案也就被賦予了政策性的價值判斷。現實生活中，法院通過訴訟形成的判決即可做出同類事件進行裁判的先例。雖然大陸法系中，法源以成文法為主，判例處于補充地位，但判例具有相當大的社會統治作用，則屬無可置疑之事權[9]。對案件當事人之外的社會大眾、行政機關等相關者，這些判例很可能會產生類似于確定法律內容的作用，從而成為指導同類行為的基本準則。正如有學者所說，判決所采用的法律準則無論好壞都成了先例，能為今后發生的同類案件事實上提供具有實際約束力的準繩[10]。通過判決的這種擴張效力，環境公益訴訟在很大程度上發揮著形成和促進環境保護公共政策的作用。
（三）推動社會的變革
美國正義之盟的創建人南·艾倫將公益訴訟的結果分為以下四種：（1）執行法律；（2）適用和解釋法律；（3）改革公共機構；（4）激發社會和政治變革[11]。而公益訴訟的目標也正是為了實現公共利益方面的社會與法律變革。成功的公益訴訟會導致現行法律規定的執行或者政府履行其責任的變化，也會導致司法實踐以及法律的解釋發生變化，環境公益訴訟尤其如此。環境公益訴訟為社會大眾參與環境治理以及行政管理提供了渠道，將民眾對環境保護的關心和熱情導向制度內的參與，進而維護社會公共利益[12]。環境公益訴訟制度不僅能夠激發社會主體參與環境公益訴訟實踐的熱情，提供一系列的制度保證社會主體充分發揮其智力、能力等優勢保護環境，而且也能夠優化行政機關的執法工作，促進政府職能的履行，進而保護整個社會的公共利益，推動社會朝更好的方向發展。
三、生態文明建設中完善我國的環境公益訴訟制度的初步構想
環境公益訴訟在我國剛剛起步，還有許多不足。生態環境的日益惡化、民眾等訴訟主體狀告無門的客觀現實，迫切需要我國推進公益訴訟的立法與實踐。在建設生態文明，構建中國特色社會主義的大的背景下，如何更好地發揮環境公益訴訟彌補環境行政執法不足、完善公共政策、促進社會變革這三大特殊的強大功能，筆者認為，應該從完善我國的環境公益訴訟制度入手。
（一）賦予公民個人起訴權，形成對行政執法更強有力的監督與補充
環境公益訴訟制度的首要功能就是彌補環境行政執法的不足。誰可以提起環境公益訴訟，這決定了在多大范圍內社會大眾可以行使監督環境行政執法權，參與社會的管理。通過向公民敞開訴訟的大門，賦予公民環境公益訴訟的起訴資格，不僅是公民環境權的體現，也是環境行政執法力度加強的重要舉措。目前，新民訴中規定有關國家機關和社會團體組織有權利提起侵害公共利益的公益訴訟。法院可以發揮司法能動性、形成公共政策的功能，對個人提起的環境公益訴訟進行具體審查，不能簡單地做出不予受理的決定。如沃爾夫所言：“司法能動主義的基本宗旨就是，法官應該審判案件，而不是回避案件，并廣泛地運用其權力，尤其是透過擴大平等和個人自由的手段，達致促進社會公平，即保護人的尊嚴。”[13]具體來說，針對個人提起的環境公益訴訟，筆者認為，首先，法院審查個人提起環境公益訴訟案件起訴權是否有法律明確規定。其次，若屬于有關國家機關或社會團體，起訴者要舉證說明其曾向相關國家機關或社會團體請求提起公益訴訟且沒得到答復。個人履行完此項形式證明責任后，法院應受理。最后，若個人提起的環境公益訴訟案件起訴權沒有法律明確規定，法院不應當以無法律規定為由不予受理，需結合憲法的精神、環境法的基本原則以及訴訟法的理論等做出決定或裁判。
（二）統一現行的有關環境公益訴訟的民事、行政、刑事審判程序與規則
依訴訟性質可對公益訴訟分為三種：一是行政機關對環境侵害行為依法不具有行政監督和管的理職能，社會主體應以環境侵害行為人為被告提起訴訟。這屬于環境民事公益訴訟。二是行政機關應當依法承擔監督和管理職能，但是若不履職責，社會主體可以以有關行政部門為被告提起訴訟。這屬于環境行政公益訴訟。三是在刑事訴訟法中對于有關環境公益訴訟的犯罪分出一章節進行了專門規定，由檢察機關代表國家對危害國家社會公共利益的行為提起訴訟。由此可見，我國的三大訴訟法對于環境公益訴訟沒有較為統一的規定，甚至在行政訴訟法中都沒有涉及。正像有的學者說的，在傳統法律規則中，不可能包含解決環境污染或者破壞行為所產生的對人的損害進行救濟，不可能也不會對環境損失進行彌補，更因其不考慮環境公益等因素，對未來糾紛的再生、重復和擴大不能形成制約力[14]。在新形勢下我們出于保護環境公共利益、建設生態文明社會的需要，就要對環境公益訴訟的有關規則要進行協調、統一。首先，要把有關環境民事、行政和刑事公益訴訟的有關現行法條整理出來。其次，鑒于環境刑事公益訴訟制度較為明確具體，可以以環境刑事公益訴訟制度為基礎，劃分出環境民事公益訴訟、行政公益訴訟制度。具體說就是，像刑事訴訟法中規定刑事附帶民事訴訟追究民事責任一樣，立法者完全可以以環境刑事公益訴訟制度為基礎，將整理出來的環境民事、行政公益訴訟的有關規定與刑事公益訴訟相協調。最后，這種協調統一絕不是簡單的法律條文的堆砌，是建立在對環境公益訴訟理論的理解基礎之上，是建立在對環境公益訴訟制度的功能把握之上的。
（三）優化與生態文明建設相關的法制運行環境
整個世界由社會和自然構成。社會發展的方式一般有兩種，一是激烈的革命突變；二是平緩的改革漸進。長期以來，我國環境的管理是由各級政府的環境保護機關代表國家對環境進行監督和管理，這種管理體制已經被證明效果很差。環境執法機關不但沒有真正承擔起保護環境的重任，反而構成了對環境的威脅。運用法律的社會變革功能，發揮環境公益訴訟制度的特殊變革功能，就需要優化與生態文明建設相關的法律運行環境。主要包括以下三點：首先，立法上需要明確規定公益訴訟的特征和功能以及具體的操作程序，方便社會公眾了解如何進行正當的保護環境利益，便于監督環境機關嚴格執法；其次，執法上環境行政執法機關依法保護環境公共利益，嚴格按照法律法規授予的權力依法提起環境公益訴訟；最后，司法機關在法治精神和保護環境公共利益的觀念指導下，充分發揮主觀能動性，審理環境公益訴訟案件。
總之，健全環境公益訴訟制度，才能使公民增強環保意識，提高公眾對環境保護的使命感和責任感，更好地建設生態文明和中國特設社會主義。現階段須盡快完善環境保護的法律規定，健全環境公益訴訟制度，用法律武器同危害我國環境公共利益的行為進行抗爭。
參考文獻:
〔1〕〔2〕呂忠梅，吳勇.環境公益實現之訴訟制度之構想[C].環境公益訴訟[M].法律出版社,2007.23.
〔3〕陳亮.美國環境公益訴訟原告適格規則研究[M].中國檢察出版社,2010.55.
〔4〕賀海仁.公益訴訟的新發展[M].中國社會科學出版社,2008.69.
〔5〕帥恒.公益訴訟制度之檢討[J].公民導刊，2012,（2）.
〔6〕王名揚.美國行政法[M].中國法制出版社,1995. 627-628.
〔7〕陳亮,盧偉.環境公益訴訟功能再造[J].人民法院報，2012,（11）.
〔8〕〔9〕楊仁壽.法學方法論[M].中國政法大學出版社,2013.111.
〔10〕梅冷,付黎旭.日本環境法的展開[C].環境資源法論叢(第2卷)[M].法律出版社2002.255.
〔11〕梁慧星.開放納稅人訴訟，以私權制約公權[J].人民法院報，2001，（4）.
〔12〕葉俊榮.環保自力救濟的制度回應：“解決糾紛”或“強化參與”[C].環境政策與法律[M].元照出版公司,2002.335.
〔13〕(美)克里斯托弗·沃爾夫.司法能動主義——自由的保障還是安全的威脅？[M].中國政法大學出版社,2004.3.
【關鍵詞】環境公益訴訟；主體；產權制度；交易費用
對環境公益訴訟主體范疇的確定涉及環境法律關系，而后者的核心則依托于環境利用關系。環境法律關系是環境利用行為主體間發生的具有權利義務內容的社會關系，而環境法律關系的主體是依法享有環境利用權利并承擔環境保護義務的環境利用行為人以及代表國家行使環境監督管理權的行政機關。公民相對于政府而言常常處于天然的弱勢，公民通過合法方式組成的環境保護組織，就成了通過集體的力量對抗不正當或者違法的破壞環境的行為的重要力量。筆者基于制度經濟學的分析范式，對環境公益訴訟的主體，特別是其范疇的確定進行分析。
一、基于產權制度的視角
我國《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”可以看出，目前我國可以提起環境公益訴訟的主體僅限于法律規定的相關機關和組織。一些法律法規雖然間接規定了相關機關作為環境公益訴訟主體的原告資格問題，但卻沒有明確界定機關的主體地位。而根據我國《行政訴訟法》第41條以及《民事訴訟法》第108條的規定，即使目前有人以環境利益損害造成自身利益侵害為由提起公益訴訟的話，也不符合法律關于條件。對環境公益訴訟主體資格的嚴格的限制導致了其開展仍面臨較大的困難。
制度經濟學家諾斯指出：“產權本質上是一種排他性權利”。市場上缺乏明確的產權制度會導致資源的無節制的濫用，直接地表現為環境遭受嚴重破壞。如何消解環境資源被濫用的情形，制度經濟學家科斯提出了現代的產權理論，這對環境治理機制產生較大的影響。人類生存發展所依賴的資源，絕大多數是稀缺資源，因為稀缺資源的使用若毫無約束，則競爭下資源的價值就會殆盡。人類要生存，必須千方百計確立競爭規則。只要不是免費無限供給的資源，某種界定資源使用和收入分配的規則必定存在，這就是制度。雖然環境的有關產權難以界定，導致大量環境資源造成“公地悲劇”，但是環境保護關系到廣大公眾的健康及其享受優美、舒適環境的利益，因此環境公益訴訟制度在各國環境保護領域的適用范圍非常廣泛。
由于環境侵權的特殊性與復雜性，環境資源的產權無法界定。根據產權理論，私產所有者為獲取收益隨之產生的成本也是由個人承擔，因此在其他產權形式下的外部性收益能夠最大程度的”內在化“，從而產生了對個人能夠充分利用好資源的激勵。相比私有產權而言，共有產權是一種十分低效的產權安排，每一位成員平均分享共同體的產權，行使產權的收益歸自己，而由此造成的成本由所有成員共同承擔，這必然造成更多的人同樣想分得同等的資源或者從中得不到自己想要的利益，就不會花費一定的成本對資源環境進行保護。然而資源是有限的，隨著人類對環境資源日益增長的需求，共有資源若按照傳統的侵權理論，無法保護環境。因此，擴大原告主體的范圍，這里的訴訟主體不僅包括直接受害人，而且還應包括社會一般公眾、社會團體、國家機關。目前，我國立法中，只有與損害事實有直接利害關系的人才可以提訟，但是按照這樣的規定將會產生很多不利的后果。根據不告不理的原則，若受害人因某些原因不能提訟，加害人就很有可能逃避法律的制裁。法律的本質是為了彰顯公平與正義，從產權理論和法律現狀來看，我國的立法都遠遠不能滿足現實需求。
二、基于交易費用的視角
制度經濟學的核心概念寓于交易費用之中。所謂的交易費用指的是在完成一筆交易時，交易雙方在買賣前后所產生的各種與此交易相關的成本。其具體細分則有搜尋成本、信息成本、議價成本、決策成本、監督交易進行的成本等。我們現在對環境公益訴訟主體面對的成本進行分析：
搜尋成本在環境訴訟之中表現為訴訟主體在面對紛繁復雜的訴訟事由的時候，為了獲取環境污染的相關信息而獲得的成本。環境公益訴訟基于原告與被侵害的環境要素之間存在某種具體的“合理的關聯”為條件的，而確認這種條件是需要一方負擔起相關的信息搜尋的責任，即在履行舉證責任的過程中或者單純為了提訟而搜尋證據所付出的成本。
信息成本在環境公益訴訟之中表現為環境公益訴訟的雙方為了解決爭端事由在法庭上耗費的成本，這是雙方交換信息的過程中不得不消耗的成本。這是由訴訟本身的性質所決定的，環境訴訟的主體在付出搜尋信息的成本之后互相交換關于環境案件的信息所付出的成本。
議價成本則表現為針對環境公益訴訟的賠償，訴訟雙方進行討價還價的協商成本。因為對于環境公益訴訟所涉及的每一個人來說，和污染方進行協商顯然是不切實際的，所以有一類模式就是推出他們的人進行談判，人在進行的時候就會產生議價的費用。
決策成本在環境公益訴訟之中表現在訴訟主體內部，特別是在人模式下內部的決策和簽訂契約的成本。這一類成本主要是訴訟主體內部結構復雜且涉及面極廣，內部的決策和契約的簽訂較為困難所造成的成本。
最后，監督交易的成本很大程度則表現為環境訴訟之中賠償的清償問題，環境公益訴訟敗訴的一方監督對方是否按照契約內容進行給付，在對方違約的情況下是否追訴等必要費用的支出，都是環境公益訴訟所必要考慮的成本。
團體環境訴訟的利益是專門指特定的團體的整體或團隊中部分成員的整體利益，它既不同于個別成員的利益、也不同于社會整體的利益。因此具有團體訴訟資格的“團隊”必須事先經行政許可設立才能確認團體資格以參與環境行政或環境民事訴訟。環境訴訟對于個人而言有三大困難：一是環境問題的復雜性讓普通公眾無法傾盡所有參與解決相關環境問題。二是環境訴訟的被告往往是高度組織化的企業和政府，相比之下公民個人顯得勢單力薄，單憑公民個人的力量是無法與之抗衡，即使提訟其勝算的可能性幾乎為零。三是環境訴訟的較高成本使個人難以負擔。根據交易費用理論，在環境公益訴訟中，面對復雜的訴訟是由時，常常需要搜尋相關信息花費費用，訴訟雙方解決訴訟事由消耗成本，訴訟主體內部形成相關決策所需要的成本以及監督交易成本等。這些費用成為公民進行環境公益訴訟的一種負擔。為了平衡訴訟主體的力量，籌措訴訟費用，克服訴訟中的技術困難以及減少搭便車現象，公民往往集結成團體與破壞環境的力量相對抗。環保團體就成為環境保護運動必然的戰略選擇。
三、我國環境公益訴訟主體的構想
確定檢察機關作為公益訴訟原告。今年實施的新《環保法》對提起環境公益訴訟的社會組織資格進行明確界定。之前我國檢察機關僅僅擔負對于刑事案件提訟和矯正的責任，若檢察機關作為公益訴訟主體，將轉變其行政職能。檢察機關提起的公益訴訟稱為民事公益訴訟或行政公益訴訟，檢察機關作為國家法律監督機關，具有獨立性，不易受到外界的干擾。若檢察機關被賦予提起公益訴訟的權利，代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且相較于環保組織和公民個人，更具有人、財、物等方面的優勢。盡管檢察機關作為公益訴訟原告，會有學者認為這是干涉私權的表現。筆者認為，從實際情況來看，在近些年的司法實踐中，一些地方的人民檢察院也已有了不少對環保性案件提起了公益訴訟的探索。由檢察機關作為公益訴訟的原告，其實完全能夠適應所要求的專業法律能力的。根據訴訟權利平等原則，檢察機關對公益訴訟的介入就大大降低了檢察機關干涉私權的危險。因此，由檢察機關提起公益訴訟，能通過訴訟形式體現行政訴訟維護秩序的功能，有利于構建和諧社會。
地方政府和相關部門的支持。環保組織作為應當的環境公益訴訟主體，對于參與保護環境產生的費用難以承受。即使《新環保法》的頒布，對提起環境公益訴訟的社會組織資格進行了明確界定，但環保組織參與公益訴訟仍舊困難重重。政府及相關部門因代表國家，其地位、權威及實力均有保障。若得到地方政府和相關部門的支持，必將減輕環保組織提訟的負擔，同時政府部門也能為社會樹立保護環境的新形象，帶動更多民眾和相關企業的支持。如我們所知，環境問題具有復雜性，糾紛的解決需要弄清損害的原因、程度，要經過復雜的調查取證和鑒定。單純的環保組織缺乏相應的專業技術對受損環境進行調查，檢察機關雖然在法律程序方面有優勢，但涉及到具體的環境專業問題卻無優勢可言。政府還具有比較專業的人員、技術和設備等條件，能夠滿足環境侵害技術強的特點，對環境損害事實的查證具有有利特點，能夠發揮其優勢對具體環境污染提出訴訟請求。
環保組織和公民自身的努力。環保組織主要通過維權宣傳、糾紛調解等方式維護公眾和社會的環境權益。為了更好的發揮環保組織的力量，環保社會團體應該對其核心組成人員在環保領域有一定的要求，例如，有多年的經驗或者學術成就。當然，對于非核心人員而言，只要熱愛環保事業，愿意積極參與到維護環境權益活動中，各行各業的人均可以參加。作為公益性組織，缺乏專業的知識和人才、技術是其組織無法長遠發展的主要原因。環保組織內部應該充分利用現代社會的社交網絡及國際民間環境組織交流合作的平臺，共同參與并交流環境公益訴訟問題，同時宣傳其環保組織的相關理念及主張，提高對外宣傳和交流的能力。環保組織完善組織內部相應的管理機制，不能只依靠領導者個人威望進行管理，應做到決策民主化，系統而健全的管理機制能夠促進環保組織更好的處理環境維權等事務。最后，環保組織內部成員及公民個人應該提高自身對環境相關問題的認知，掌握環境維護的專業知識并有一定的法律維權意識。
四、結語
根據產權界定的理論與交易費用理論，對我國環境公益訴訟主體的構想，擴大訴訟主體的范圍是我國環境公益訴訟的應有之意。只有擴大了訴訟主體的范圍，才能最大化地降低環境公益訴訟的社會成本，使得整體的社會資源的利用效率得到提高。與此同時，能夠制約環境資源被濫用而不受追溯的情況，使得法律意義上的公平正義的觀點深入人心。
參考文獻
[1] 包萬平，郝小娟.環境公益訴訟問題淺析[J].蘭州學刊， 2005（1）.
[2] 李摯萍.歐洲環保團體公益訴訟及其對中國的啟示[J].中州學刊，2007（4）.
[3] 馬榮麗，周旭明.對環境公益訴訟定義的思考[J].甘肅政法成人教育學院學報，2007（6）.
[論文關鍵詞]民事訴訟 民事起訴 檢察機關
一、檢察機關代表國家提起民事訴訟的法理依據
首先,檢察機關本身就是國家利益和社會公共利益的代言人。17 世紀路易十四時法國將國王的律師和人定名為總檢察官,這就是西方檢察制度的最早形式。從產生到現在,大多數國家在設置檢察機關時都始終將其定位于公共利益代言人。其次,檢察機關的權威性說明它適合提起某類民事訴訟,如公益訴訟。作為弱勢群體的受害者和擁有強大經濟、政治實力作后盾的企業、政府之間進行的是“不對稱”的訴訟,受害方常因承受壓力過大被迫放棄訴訟。而憑借自身的司法資源,檢察機關完全有能力在公益訴訟中單獨啟動訴訟程序,使侵害者最終得到應有的制裁。再次,檢察機關具有“超脫性”。在訴訟中,檢察機關與案件無直接利害關系,這更能保證其以超脫的姿態著眼于維護公益權利,而不至于淪為專為受害方牟利的“人”,不至于因追求個人的利益而與侵害方同流合污。最后,檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍,檢察機關人員熟悉法律,能有效地運用法律手段維護應當被法律保護的利益。
我國《憲法》第129條規定:檢察機關是我國法律監督機關,《民事訴訟法》第14條規定:檢察機關有權對民事審判活動實行監督,第15條規定:機關、社會團體、企業事業單位對損害 國家、集體或者個人民事權益的行為,可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴。《刑事訴訟法》第99 條第2款規定:如果是國家財產、集體財產遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時候,可以提起附帶民事起訴。此外,《民事訴訟法》第208條規定了檢察機關的抗訴權。從我國的法律規定可以得出結論:檢察機關是國家法律監督機關;檢察機關可以監督民事審判活動;檢察機關對損害國家、集體或者個人民事權益的行為可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴;在刑事訴訟中,對損害國家、集體利益的行為可以提起刑事附帶民事起訴。檢察機關對事實認定錯誤、法律適用錯誤的生效民事、行政判決可以提出抗訴。檢察機關作為提起民事起訴的法律主體,既能最大限度地維護國家社會公益、維護法律秩序,又符合民事訴訟法的發展要求,無疑是提起民事訴訟的最佳法律主體。
二、國外檢察機關提起民事起訴制度的立法例
檢察機關提起民事起訴這一制度,最早始于大陸法系的法國。18 世紀大革命后,法國就規定了檢察機關參與民事起訴制度。1806年法國《法國民事起訴法》賦予檢察機關在公法秩序受到損害時,有權為維護公法秩序而提起民事起訴(法國現行《民事起訴法》第423條規定,除法律有特別規定之情形外,在實施妨害公共之訴時,檢察院得為維護公共秩序進行訴訟),檢察機關由此介入經濟爭議的審理過程,隨后資本主義國家紛紛效仿,無論是大陸法系還是英美法系,檢察機關都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”,以保護公益為依據,對民事爭執和經濟糾紛進行干預。大陸法系和英美法系的國家都陸續規定了檢察機關可以作為國家的代表,提起公益訴訟。1877年和1976年的德國民事起訴法規定,檢察官對于婚姻無效案件、申請禁治產案件、雇傭勞動案件等都可以提起訴訟,或者參加訴訟,可以獨立地提出申訴并提起上訴。在英國,檢察長在民事起訴中代表政府起訴或應訴,私人或私人組織只有在取得檢察長同意后才可就限制干擾公共權利,迫使被告遵守公共義務的情況提起訴訟。如今,檢察機關以公益代表的身份參加民事行政訴訟履行職能已為越來越多的國家法律制度所采納。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公職選舉法》、《民事起訴法》、《破產法》、《非訟案件程序法》等法律中規定了檢察官提起民事起訴的制度。新加坡國家檢察署于1997年成立民事行政檢察處,專司民事行政公益訴訟的提起職能。此外,社會主義國家也先后規定了該項制度。前蘇聯是率先實行檢察機關提起民事起訴制度的社會主義國家。繼前蘇聯之后,保加利亞、波蘭、捷克斯洛伐克、匈牙利等東歐國家民事起訴法典,對檢察機關提起民事起訴,均做了明確的規定。越南檢察機關設有民事監督局,負責對民事審判、行政審判等訴訟活動的監督,檢察機關可以作為民事、行政原告起訴。
這些國家的立法和司法實踐表明,檢察機關提起民事起訴是切實可行的,且已成為世界立法的潮流和趨勢。雖然這兩大法系在檢察機關參與民事起訴的方式、作用、地位有不同之處,但在具體的法律規定中有三個相同點:一是檢察機關參與民事起訴的方式主要有直接提起訴訟和參與訴訟兩種方式;二是對檢察機關參與民事起訴的范圍,除前蘇聯規定的更為廣泛外,大多數國家都限制在涉及國家利益、社會公共利益和公民重大權益且可能影響公益的案件;三是關于檢察機關在民事起訴中的地位,一般規定檢察長可以成為訴訟當事人或訴訟參與人,并幾乎享有當事人和訴訟參與人一樣的權利,但不承擔任何實體后果。
三、檢察機關提起民事訴訟應注意的問題
(一)不得違反正當程序的基本規則
按照程序公正的最低限度要求,法官在審判中不得存有任何偏私,而且須在外觀上使任何正直的人不對其中立性抱有任何合理的懷疑;法官必須給予所有與案件結局有著直接利害關系的人有充分陳述意見的機會,并且對各方的意見和證據平等對待,否則他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法體制下,由于檢察機關的多重身份和角色介入到民事訴訟中,其對民事審判活動的監督權必然導致法院中立地位難保;其特殊的地位和訴訟權利(權力)也會使其與對方當事人之間的平等對話產生困難。因此檢察機關在現行法律框架下介入民事訴訟,不得違反正當程序的基本規則,避免對公眾嚴格依法辦事的法律意識產生消極影響。
(二)應當遵循以下原則
第一,意思自治原則。檢察機關的起訴權畢竟不同于公民、法人的起訴權。不可能也沒必要所有的公益訴訟案件都由檢察機關來提起。檢察機關提起民事訴訟,必須堅持以“公益”為中心,嚴格限制其案件范圍,避免其不尊重當事人的意思自治或將自己的意志強加于當事人,而包辦當事人的一切事情。第二,最后與最佳救濟原則。對于危害國家、社會公益的民事違法案件不是一律要引入檢察機關民事起訴手段,而是原則上由政府主管部門主動處置為好。只有在政府監管不力或存在救濟障礙的情況下,檢察機關才介入。第三,刑事附帶優先原則。盡可能以刑事公訴作為優先考慮的方向,并在刑事公訴中注意發現需要提起附帶民事訴訟的案源。
四、我國檢察機關民事起訴制度之構建
檢察機關在國家機關中的法律監督地位,決定了其是代表國家利益和社會公共利益最合適的訴訟主體,由檢察機關參與和提起民事公益訴訟,能夠彌補我國現行訴訟制度中的不足。然而,構建我國的檢察機關民事起訴制度,無論在法律理念還是在法律制度方面都面臨一些困難。因此,當務之急是要根據我國的實際情況規定檢察機關提起公益訴訟的具體操作程序。
(一)管轄范圍
檢察機關提起民事訴訟的范圍應當有一定的限制,它應當區分主次、輕重,只對那些涉及國家利益、社會公共利益或公民重大權益而影響較大的案件提起民事訴訟。主要有以下幾類:第一,侵犯國有、集體所有的資產,造成國有、集體資產流失嚴重的案件;第二,破壞自然資源,造成環境污染的案件;第三,嚴重擾亂市場經濟秩序,妨害國家宏觀經濟管理,侵害社會公共利益的案件;第四,嚴重侵犯弱勢群體如婦女、老人和未成年人合法權益的案件等。
(二)案件來源
1.群眾舉報;2.檢察機關也可以自己發現線索,如與本院未檢、批捕、反瀆等部門建立聯系,及時提供此類案件線索。
(三)檢察機關提起民事起訴的法律地位
檢察機關是代表國家行使訴權,是公權力的行使者,在刑事訴訟中是刑事公訴人,在民事訴訟中就應是民事公訴人。檢察機關在訴訟中享有類似于刑事公訴人的權利和義務,如陳述權、答辯權、向被告發問權、辯論權、最后陳述權,承擔舉證等義務。這樣可以便于檢察權的統一行使,避免出現訴訟程序混亂的問題,如對方提起反訴、訴訟費用的繳納等。特別需要說明的是,檢察機關提起民事起訴權,與民事訴訟法規定的對法院民事審判活動進行監督的監督權,必須分開。對于檢察機關提起公訴的民事案件,在法定期間內,被告人不服一審裁判的,可以提出上訴;提起公訴的檢察機關如果不服,也可以向上級法院提起抗訴。這是上訴審的抗訴,與現行檢察監督的抗訴不同。此外,當事人對檢察機關提起的民事公訴的生效裁判有現行《民事訴訟法》第179條規定情形的,仍然可以向人民法院申訴請求再審。檢察機關的民事檢察監督部門發現法院生效裁判有現行《民事訴訟法》第185條規定情形的,也應當依法按照檢察監督程序提出抗訴。
環境司法公眾參與的路徑及制度保障
論生物技術生態安全風險的法律防范
域外環境審判機構專門化的發展與趨勢
環保非政府組織參與環境司法的現狀研究
中國的環境公益訴訟及其立法設想
水污染事件索賠主體法律問題研究
氣候變化下的農田水利政策與法律思考
程序框架:環境公益民事訴訟的特殊制度設計
構建和諧社會需進一步加強綠色法治工作
農村土地污染防治的法律問題及立法建議
海洋環境污染國家救濟的權益與責任
環保議題的興起與行政訴訟法修改的回應
行政公益訴訟:多維的功能未來的方向
環境公益訴訟的實體權利基礎和序位
美國司法與行政在氣候變化中的不同作用
第三屆中歐社會生態與法律論壇綜述
環境立法成本效益評估的功能與局限
水污染防治公眾參與亟待環境公益訴訟
我國環境法治建設路徑的動態維度思考
生態文明需要環境倫理與法制保障
對構建我國環境公益訴訟的思考
環境公益訴訟的規則要點與制度銜接
環境公益訴訟與若干訴訟制度辨析
野生動物意外致害的國家補償責任探析
歐洲應對氣候變化與低碳經濟問題的反思
德國污染場地治理的法律基礎及對我國的啟示
對環境污染侵權責任的兩條司法解釋的建議
重金屬污染風險防范與應急法律機制研究
紅綠環境運動在中國的發展:一種初步考察
用生態文明理念指導《環境保護法》的修改
檢察機關提起環境公益訴訟若干問題研究
論人與自然和諧發展的基本要求和實現途徑
結合案例看環境公益訴訟的特點與識別標準
氣候變化對中國可再生能源政策與立法的影響
淺談檢察機關在生態文明建設中的法律監督職能
我國“合同能源管理”中存在的問題與對策探析
后京都時代國際氣候政策走勢分析及法律應對
我國環境公益訴訟司法實踐與制度構建調查報告
民間環保組織在環境公益訴訟中的角色及作用
推進生態文明建設的法治思維和法治方式研究
周密謀劃生態資源司法保護,著力推進生態省建設
能動司法與聯動執法——昆明環境司法的創新與實踐
環境法庭的運作:新南威爾士土地與環境法院的經驗
云南省首例環境民事公益訴訟案件審結的現實意義
檢察機關提起環境公益訴訟的法理歷史及其法律保障建議
自然資源損害救濟體系:美國經驗及對中國的啟示
從一起大氣污染集團訴訟案件的判決看我國的環境訴訟
【關鍵詞】公益訴訟 程序規則 證據規則
環境公益訴訟制度有效地推進了公民環境權利的實現和公共環境資源的保護，這是眾多已經建立環境公益訴訟制度國家通過本國司法實踐驗證的結論。通過環境公益訴訟，包括普通公民個人、法人、社會組織、團體在內的社會公眾，在自身環境權利或環境資源受到或可能受到污染和破壞的情形下，有權利針對有關侵權責任主體向法院提起民事或行政訴訟，從而維護環境公共利益不受損害。
我國環境公益訴訟制度存在的缺陷
近年來，我國在環境公益訴訟領域也開始進行嘗試，其中頗有一些有益的探索。例如，貴陽市中級法院設立了環境保護審判庭；無錫市中級法院和市檢察院聯合了《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》，這是我國首個關于環境公益訴訟制度的地方規定，其中引入了很多具有創新性的程序設計。但同時，我們也不得不看到，我國在建立環境公益訴訟制度中還存在一系列障礙。
過于狹窄的原告資格不利于啟動訴訟。環境權的主體范圍過窄是困擾我國環境公益訴訟制度的主要因素之一。現行民事訴訟法第一百零八條將原告資格限定為：“與本案有直接利害關系的公民、法人或其他組織”；行政訴訟法第二條規定：“認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益”的公民、法人或其他組織，方有權依照本法向人民法院提訟。依照上述規定，我國環境公益訴訟制度排除了為他人或組織的利益，或公共利益提訟的可能性。
傳統舉證規則不適用于環境公益訴訟。傳統訴訟舉證原則是“誰主張，誰舉證”，而環境公益訴訟的原告很難按照該舉證責任分擔方式承擔有效的舉證。原告舉證能力主要受到以下幾個原因的限制：一是環境損害的因素是復雜的，損害表現常常是潛伏的，原告方作為權利主體，無法有效地證明損害行為與結果之間具有法律上所要求的因果關系；二是由于受害人缺乏收集證據的技術手段，無法有力地證明損害的確已發生，即便證明有相應的污染出現，也很難證明確已侵害了自己的環境權；三是由于環境保護的專業性，一般人難以證明某種污染必然、或可能造成某種危害（包括潛在的損害風險）。環境侵權糾紛需要科學知識和大規模的科學調查，不適宜規定為普通公眾的舉證義務。
訴訟費用的承擔方式不利于環境公益訴訟的發展。2007年國務院的《訴訟費交納辦法》第四十五條和第四十六條規定了訴訟費的減免情況，但是公益訴訟類的案件卻沒有被收入其中。另外，《訴訟費交納辦法》和其他現行的其他法律規范都沒有對環境公益訴訟律師費由敗訴方承擔的明確規定，也沒有涉及律師此類案件的收費標準問題。這對標的額較大的環境公益訴訟案件的，以及提高律師參與環境公益訴訟的積極性來說，都是不利的。
傳統訴訟時效的規定不能適用于環境權利的救濟。眾所周知，環境污染和破壞因為潛伏性、間接性、復合性等限制，很難在訴訟之時舉證證明損害行為與危害事實之間的因果關系。同時，由于專業性、技術性等因素的限制，環境損害結果很難在短時間內做到精確的計算和認定。雖然我國目前環境保護法中已經考慮到環境損害的特點，特意將因環境污染損害賠償提訟的時效期間延長為三年，時效從當事人知道或者應該知道受污染損害時起算。但是由于環境污染所涉及的問題廣泛而復雜，這種訴訟時效的簡單延展可能并不足以有針對性地解決環境公益訴訟中舉證的問題。
國外成功立法對我國的啟示
很多數國家在憲法上規定了公民的環境權，為環境公益訴訟的存在提供了法律基礎。英美國家在復興古羅馬公益訴訟法律傳統的基礎上大膽地突破了傳統訴權理論的桎梏，拓寬了原告的資格限制；擴大了“損害”的范圍，從傳統訴訟中的經濟或物質的損害擴大到了“美學、自然保護和娛樂價值”的降低或喪失；“損害”不再做程度的要求，只要有損害即可，甚至只是一種損害的危險。我國環境公益訴訟制度的設立，可以參考美國環境公益訴訟史上的經典案例Storm King案中所體現出的立法精神，其對該制度的運行和完善也有很好的啟示。
另外，世界上為數不少的國家已經建立了環境公益訴訟制度，該制度的有效運行在預防和救濟對公共利益包括生態環境的損害方面，取得了比較理想的效果。在美國、歐盟、日本等發達國家和地區，對環境公益訴訟的理論研究和實踐活動都已蓬勃發展，他們從環境權基本理論、公共信托理論等多方面為環境公益訴訟制度的理論支持和實踐運作都進行了有益的嘗試，在司法實踐中也出現了很多具有參考價值的典型案例，并在此基礎上逐漸形成了各具特色的環境公益訴訟形式。例如美國的公民訴訟、德國的團體訴訟、日本的公害審判環境保護訴訟等，都對我國的立法具有參考、借鑒價值。
完善我國環境公益訴訟制度立法的建議
適當擴大原告資格的范圍。環境公益訴訟制度中確定主體資格時，應當考慮三方面的因素：首先，原告資格的確定應當能夠充分發揮社會公眾的主觀能動性，參與環境公益訴訟制度，真正實現并促進該制度在環保領域的巨大作用；其次，便于司法機關及時發現違法行為；再次，要平衡各方訴訟參與人的訴訟負擔。
任何一類主體單獨承擔環境公益訴訟原告資格都受到一定的限制，都不能有效地推進環境公益訴訟制度的健康發展。因而我們不應當過多地糾結于誰是適格原告，因為在該訴訟制度中，原告的價值就在于對環境侵害行為及時啟動有效的司法救濟程序。而該訴訟制度一旦啟動，應當由全社會的積極動員，以實現及時防范、治理環境侵權行為，不僅要救濟權益損害，更要防止環境侵權嚴重后果的出現。具體的制度設計可以是：由公民個人及時向有關的環保團體（可以是非政府環保組織）投訴；由接到投訴的組織或團體代表公眾啟動有效的環境侵害糾紛解決機制，首先適用調解協商等低成本的解決方式。在這類調解過程中，可以允許、也鼓勵環保行政主管部門居中介入協商、調解過程，通過行政監管權力的運用，對確屬侵權的違法行為做出行政處理。若行政方式不能有效救濟環境權益，受委托的團體可以協助公民或自己直接作為環境公益訴訟的原告，代表公眾提起環境公益訴訟。我們也應看到，目前我國環保組織尚處于萌芽成長階段，尤其是民間環保組織更是勢單力薄。通過立法賦予民間社會團體環境公益訴訟的權，是我國發展環境公益訴訟制度的必然選擇。只有認可此類組織、團體能夠接受有環境利益受損人的委托，行使環境公益訴訟的權，才能取得良好的社會效果，無論是推動環境保護，還是促進民間環保組織的發展壯大，都是多有裨益的。
有限制地適用舉證責任倒置。證明污染和破壞的存在以必要的技術手段為支撐，其間因果關系的認定更需要以高科技知識為基礎。這對于普通公民是很困難的，甚至是不可能的。環境侵權案件的特殊性、專業性都決定了，環境公益訴訟制度的舉證責任的分配應當采取舉證責任倒置或部分倒置。當然，不同主體擔當原告，所應承擔的證明責任也不應當完全相同。依照我國司法實踐現有的嘗試，檢察機關、環境事務主管行政機關和普通公民、社會團體都可以擔當公益訴訟的原告。而這三類主體在訴訟能力和舉證能力上存在著較大的差距。普通公民或社會團體作為原告時，適宜適用舉證責任倒置；國家公訴機關和法律監督機關自身擁有較為專業的工作人員，同時還擁有豐富的訴訟資源，其舉證能力較強，因此不適于適用舉證責任倒置。
應減輕原告環境公益訴訟的費用承擔。環境公益訴訟的發展前提是鼓勵“任何人”向法院。而按照目前的訴訟費用交納規則，原告首先必須負擔較高的訴訟成本。社會公眾，特別是環境權益的受害者作為弱勢群體，沒有獲得賠償之前就支付律師費等相關費用，訴訟成本的提高必然增加公眾啟動司法救濟的選擇，導致降低對環境的受害者和公眾訴訟的積極性。從長遠來看，將導致公眾對公共環境利益的冷漠，其結果是放任環境侵權行為的延續。環境公益訴訟立法的建立，也就沒有了社會意義，失去了公益訴訟的目的。因此適宜應在立法中明確界定，對原告減少訴訟費用，以確保環境公益訴訟的本原目的，體現社會正義。
相應延長訴訟時效。權利人在法定期限內啟動司法救濟程序是訴訟時效的本質，因而訴訟時效屬于消滅時效。超過限制，相關當事人將失去請求法院保護其利益的請求權。程序法的行動限制具有十分重要的意義，它有利于人民法院來解決爭端，并提高工作效率；保護當事人的合法權利和其他訴訟參與利益；幫助確保協調的訴訟法律關系的主體之間的行為，以確保訴訟的順利進行。筆者認為，提供一個較長的時效期限可以更合理且有效地保護受害人的合法權益。建議延長訴訟時效，根據不同類型的環境損害的特點，從而給社會公眾一種更全面的保護環境公益的可能性。
關鍵詞：民事公益訴訟；適格原告；訴訟權利限制；公共利益
公益訴訟是任何組織和個人根據法律授權，就侵犯國家利益、社會公共利益的行為提訟，由法院依法處理違法行為的司法活動。①依據傳統訴訟理論，訴訟必須由與訴訟標的有直接利害關系的人提起，提訟者須以具備原告資格為前提。近年來，接連發生重大環境污染及食品安全事故，如松花江水污染事件②、三鹿奶粉事件③，對個人私益及社會公益造成重大損害，或因缺乏適格原告、或因受害人怠于行使權利、或因受害人數量眾多致使違背訴訟經濟原則而難以通過正當司法途徑解決。公益訴訟制度通過構建非利害關系人為維護公共利益提訟的方式，打破原來因沒有直接利害關系人或直接利害關系人怠于行使訴權而導致公共利益受到損害卻無法獲得司法救濟的困境，同時有利于降低訴訟成本，提高訴訟效率。
一、民事公益訴訟制度之突破
民事訴訟法修正案的出臺，讓長期存在于理論研究領域的公益訴訟制度率先在民事領域打破堅冰走向實踐。此次修正中，新增一條作為第五十五條，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟”。該條文為民事公益訴訟的啟動提供了法律依據，平息了公益訴訟理論上的一些爭議，主要表現在：
（一）明確民事公益訴訟所保護的公共利益之范圍
維護公共利益是公益訴訟的根本特征。但何為公共利益則眾說紛紜，一般認為公共利益應與個人利益相對應，具有整體性和普遍性。廣義的公共利益包含國家利益、集體利益及社會公共利益。維護國家利益是國家應承擔的天然義務，國家利益之救濟不存在救濟主體缺位的問題。集體利益本質上是社會局部利益，危害集體利益的行為不具有危害社會大多數成員利益的緊迫性和廣泛性，無須通過立法方式對非利害關系人課以維護特定集體利益的法定義務。社會公共利益是真正具有普遍性與整體性的與大多數社會成員相關的利益，侵害社會公共利益的行為往往只與直接受害人存在訴訟法上的直接利害關系，對其他利益亦受間接侵害的社會成員或社會組織提起民事訴訟形成訴訟障礙。因而，《民事訴訟法》將社會公共利益作為民事公益訴訟所保護的范圍具有合理性與可行性。
（二）明確提起民事公益訴訟之適格主體
民事公益訴訟必須由適格當事人提起。第一類，原告本身與訴訟標的有直接利害關系，其私利益與公共利益具有一致性，典型情況為該“損害社會公共利益的行為”的直接受害人。第二類，原告本身與訴訟標的無直接利害關系，純粹為維護社會公共利益而提訟，典型代表為五十五條中的“法律規定的機關和有關組織”。非直接利害關系人能夠成為公益訴訟的適格主體理論根據在于個人利益與公共利益緊密的相互依存性。美國思想家潘恩認為“正如社會是每個個人的總和一樣，公共利益也是這些個人利益的總和”；④英國哲學家、法學家邊沁認為“共同體是個虛構體，由那些被認可為可以說構成其成員的個人組成。那么，共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益總和”。⑤公共利益是個人利益的總和，公共利益的損害存在著對個人利益構成減損的可能性；一旦這種危害可能性發生時，適格主體就應當采取措施對抗損害公共利益的行為。基于此，特定法律授權機關及組織即使處于非利害關系人地位仍可通過民事訴訟方式維護社會公共利益，從而使個體利益免受不法侵害。
二、民事公益訴訟之適格原告
從訴訟法的角度，根據民事公益訴訟原告與訴訟標的之間的關系，可以將民事公益訴訟分為兩大類：一是，直接利害關系人提起的民事公益訴訟，即原告是眾多受害者之一，維護私益與實現公共利益具有一致性；二是，非直接利害關系人提起的民事公益訴訟，即原告提訟完全出于維護公共利益，無關私益目的。也有學者稱之為自益形式的公益訴訟和他益形式的公益訴訟。⑥兩類民事公益訴訟的原告資格及訴訟行使方式差異很大，現分別述之。
（一）直接利害關系人提起的民事公益訴訟
直接利害關系人提起的民事公益訴訟中的訴訟提起者是天然的適格原告，另需具備訴訟權利能力與行為能力，滿足民事訴訟法規定的條件⑦即可提起公益訴訟。凡因民訴法第五十五條所規定的環境污染行為、侵害消費者權益行為而受侵害的個人、法人、其他組織作為原告提起公益訴訟，不存在主體上的障礙。
在《民事訴訴法》第五十五條規定的環境污染及消費者權益公益訴訟中，理論上每位適格原告都可獨立成訟；但基于訴訟效率和訴訟經濟原則；因而，不妨采用代表人訴訟制度⑧來解決這一難題。
根據代表人訴訟制度理論，實踐中當因環境污染受有損害者或者消費者權益受侵害者人數眾多且確定時，自然可以從受害人之中推選訴訟代表人參加普通民事訴訟，其訴訟行為法律后果歸于全體被代表者，使得侵害社會公共利益的行為承擔法律責任。當因環境污染受有損害者或者消費者權益受侵害者人數眾多但不確定時，則可以適用人數不確定的代表人訴訟規則：由人民法院公告通知權利人于一定期間內登記，從該登記人中推選出訴訟代表人參加訴訟，法院判決對已登記權利人產生拘束力；而未登記的權利人在訴訟期間內以同一事由向人民法院時，直接適用法院對前登記權利人已生效的裁定或判決，大大節約訴訟成本，亦保證了判決的一致性。
（二）非直接利害關系人提起的民事公益訴訟
非直接利害關系人提起民事公益訴訟首要挑戰是解決適格原告問題。《民事訴訟法》第五十五條規定籠統 “法律授權的機關和組織”，將無利害關系的個人提起公益訴訟的情形⑨排除在外，但仍然沒有解決究竟哪些機關和組織具備原告資格的問題。鑒于民訴法規定了環境污染公益訴訟及消費者權益保護公益訴訟，結合國外有關立法例及國內國家機關及社會組織發育情況，筆者認為適合擔任適格原告的機關及組織應當是防治環境污染和消費者權益保護國家機關、環境保護和消消費者權益保護社會組織、以及公益法律服務機構。
1.國家機關作為民事公益訴訟的原告
國家向來被視為公民利益的當然維護者和實現者，當公民利益受到侵害時其自然負有回復該損害至侵害之前狀態的義務；而社會公共利益為大多數公民利益之集合體，國家就負有維護社會公共利益的義務。因而，國家機關代表、國家提起民事公益訴訟具備法理依據。如俄羅斯的聯邦生態和自然資源部、美國的環境保護局、英國公共衛生監察委員會及加拿大的環境部長，均有權在自己的職權范圍內提起環境民事公益訴訟。⑩我國《海洋環境保護法》通過九十條第二款之規定亦確認海洋環境保護行政機關作為海洋環境公益訴訟原告的資格。具體到我國，針對環境污染侵害社會公共利益的行為，應當由國家環境保護行政機關提訟；針對侵犯眾多消費者權益的案件，應當由國家產品質量監督管理行政機關提訟。該類行政機關不僅具備專業知識，而且擁有對侵害公共利益之行為的行政管理權和行政執法權，在調查取證時處于優勢地位，能夠有效解決民事訴訟中單個主體舉證困難的問題。
2.社會組織作為民事公益訴訟的原告
社會組織以原告身份提起公益訴訟能夠有效打破行政機關怠于行使其民事公益訴訟職能時所產生的救濟缺位困境，實現對社會公共利益更加全面有效的保護。國外社會組織進行公益訴訟的制度相當完備：如德國的“團體訴訟制度”B11，即將具有共同利益的眾多法律主體提訟的權利“信托”給具有公益性質的社會團體，由該社會團體提起符合其章程、設立目的的訴訟；法國經政府“認許”的環保團體可提起公益訴訟；美國依據《反欺騙政府法》、《謝爾曼法》賦予團體在國有資產保全、反壟斷及不正當競爭領域內提起公益訴訟的權利。B12在我國，以保護環境和維護消費者權益為設立目的的社會組織及團體，符合法律規定的社團成立條件，應當具備擔任環境污染和消費者權益保護民事公益訴訟原告的可能性，如我國相關環保團體、消費者權益保護協會等。
公益法律服務機構在民訴法修正案出臺之前，主要是提供無償的法律咨詢或訴訟服務，以訴訟人的身份參與到社會弱勢群體利益保護等案件中，維護特定個體或群體的利益。公益法律服務機構作為原告參加民事公益訴訟有其天然的優勢，該類機構往往由大型律師事務所或高等院校法學研究機構創辦，主要由職業律師、法學學者等具備法律專業知識的人員組成，具備良好的素養及較強社會責任感。當然，公益法律服務機構以提起民事公益訴訟的行政機關或社會組織的訴訟人的身份參與到公益訴訟中來，也可以實現同種目的，但這種被動性參與仍是一種次優選擇。
三、民事公益訴訟原告之限制
民事公益訴訟中，訴訟標的所涉及的社會公共利益具有整體性和普遍性兩大特點，B13不像私益訴訟中利益關系那樣簡單直接；民事公益訴訟中的原告不一定與訴訟標的有直接利害關系，其訴訟行為及判決結果將對大量直接利害關系人利益產生影響，因而，需要對民事公益訴訟中原告主體資格及訴訟權利進行必要限制。
（一）直接利害關系人民事公益訴訟中原告之限制
在直接利害關系人提起的民事公益訴訟中，對原告主體資格無須特別限制，只要是符合民訴法規定的“個人、法人及其他組織”即可。對原告訴訟權利的限制適用代表人訴訟制度的相關規則：即在利害關系人提起的民事公益訴訟中，訴訟代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求及進行和解，若當事人人數確定時須經全體當事人同意，若當事人不確定時須經法院公告后登記在案的全體權利人同意。
（二）非直接利害關系人民事公益訴訟中原告之限制
非直接利害關系人提起的民事公益訴訟中，其只是訴訟程序上的當事人而非實體權利的當事人，不受判決之約束；民事公益訴訟之原告的主體資格及訴訟權利應當受到嚴格限制，避免原告不具備與進行訴訟相符合的能力或者擅自處分訴訟權利而導致的訴訟風險，損害大量直接利害關系人的訴訟利益。
1.原告主體資格條件的限制
民事公益訴訟中適格的原告是法律授權的機關及組織。法律授權的機關主要是以環境保護為主要職能的行政機關和以產品質量監督、消費者權益保護為主要職能的行政機關；該類行政機關以其組織法中規定的行政職能范圍為限，其他行政機關不具備該類特定職能不宜成為適格原告。法律授權的組織除滿足法定成立條件之外，其公益訴訟內容應當受到該組織設立目的的限制；即以環境保護和維護消費者權益為宗旨的組織和以公益訴訟為目的而設立的公益法律服務機構才可以成為民事公益訴訟的原告。對民事公益訴訟原告資格的限制，為相關機關和組織進行民事公益訴訟設置嚴格準入門檻，實現源頭控制，防止公益濫訴，實現對社會公共利益的慎重保護。
2.原告訴訟權利的限制
他益型公益訴訟的原告與訴訟標的無直接利害關系，訴訟后果不由原告承擔，訴訟權利行使應當受到三方主體的制約。首先，法律授權組織進行民事公益訴訟應該受到行政機關限制。前，非行政機關的原告應將消費者公益訴訟或者環境污染公益訴訟案由提前通知具備相應職能的行政機關，主動接受行政機關對訴訟行為的監督；如美國環境法就有公民提起環境公益訴訟之前六十天通知國家環保署之規定。B14其次，法律授權組織及機關訴訟權利行使應受到利害關系人的限制。民事公益訴訟過程中，原告應當在變更、放棄訴訟請求，承認對方當事人訴訟請求及進行和解等涉及實體權利的重大事項之前合理期間之內將其訴訟意圖以一定方式進行公示，廣泛征集包括利害關系人在內的公眾意見，以此作為訴訟行為的依據。如美國反托拉斯訴訟程序規定，“原被告和解協議須經法院批準，在法院批準之前三十天必須公開，以征求各方面評論；協議判決和書面評論以及政府對此任何反應必須在地區法院備案；備案資料應在受案地區發行報紙上公布。”B15最后，法律授權組織及機關的訴訟行為應當受到檢察機關的監督。檢察機關應當體現出對該類案件的特別關注，及時提出檢察建議或行使抗訴權糾正損害社會公共利益的不當裁判。對原告訴訟權利的多重限制實行過程控制，保證民事訴訟確能實現維護社會公共利益的目的。
四、結語
民事公益訴訟通過民事訴訟法修改得以法律化，賦予非直接利害關系人的特定機關及組織以公益訴訟主體資格，針對環境污染和侵害消費者權益行為提訟，從制度上解決了民事訴訟中社會公共利益救濟之時主體缺位的問題。然而，自修改后的民事訴訟法生效以來，尚未有民事公益訴訟相關的有效實踐，關于主體資格及訴訟權利限制具體規則仍需要結合理論研究及司法案例深入探索。（作者單位：武漢海事法院）
參考文獻
[1]《我國環境民事公益訴訟制度的建構》任蘊力
[2]《我國民事公益訴訟原告資格研究》焦嬌
[3]《我國民事公益訴訟制度的研究》胡巧姝
[4]《比較法視野下的民事公益訴訟》潘申明
[5]《環境民事公益訴訟研究》關麗
[6]《檢察機關提起民事公益訴訟研究》牟玉虎
[7]《論民事公益訴訟原告資格多元化》孫超
注解：
①韓志紅：《公益訴訟制度：公民參加國家事務管理的新途徑》，載《中國律師》1999年第12期。
②2005年11月發生的松花江水污染事件是建國以來最大一起環境污染事故。北京大學賀衛方等三位教授及三位研究生以自己及三種自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）的名義向黑龍江省高級人民法院，要求污染者賠償100億損失并恢復松花江流域生態環境。但黑龍江省高院拒絕了此案的受理。
③2008年，中國乳業巨頭三鹿集團因生產、銷售劣質奶粉至全國各地，至當年11月就有29.4萬名食用該品牌奶粉的嬰幼兒產生異常反應，最終通過政府強勢介入，在各方斡旋調解之后由中國奶協建立醫療賠償基金，才得以維護消費者利益。
④[英]史蒂文·盧克斯：《個人主義》，閻克文譯，江蘇人民出版社2001年版，第46頁。
⑤[英]邊沁：《道德與立法原理導論》，時殷弘譯，商務印書館2000年版，第58頁。
⑥林莉紅：《法社會學視野下的中國公益訴訟》，載《學習與探索》2008年第1期。
⑦《民事訴訟法》第108條規定的條件為：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；有明確的被告；有具體的訴訟請求和事實、理由；屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”
⑧葉新火：《從代表人訴訟制度之適用分析簡論我國公益訴訟制度的建構》，載《當代法學》，2002年第8期。
⑨很多學者關于公益訴訟制度的研究中，均將公益訴訟的提起者分為國家機關、組織及公民；域外也有國家賦予個人公益訴訟主體資格，如美國“私人檢察官制度”。雖然《民事訴訟法修正案》未對公民公益訴訟予以規定，但仍然有很大的研究價值。可參見梁玉超《民事公益訴訟模式的選擇》，載《法學》2007年第6期。
⑩劉萍：《我國環境公益訴訟模式的選擇》，載《湖北社會科學》，2010年第10期。
B11團體訴訟制度性質上屬于訴訟信托，法律授權的組織代權利受侵害的當事人，組成該公益團體成員的訴權被強制讓與該團體。
B12顏運秋著：《公益訴訟法律制度研究》，法律出版社2008年版，第42-47頁。
B13孫笑俠著：《法的現象與觀念》，山東人民出版社2001年版，第46頁。
關鍵詞：行政公益訴訟；公共利益；現實根據
根據傳統的行政“訴訟利益”理論,原告只能就與自己權利或法律上利益有直接利害關系為限。我國行政訴訟法規定,原告必須是認為自己的權益受到行政行為侵犯的公民、法人或其他組織,也就是說,非行政行為的相對人無權提起行政訴訟。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》加強了對相對人訴權的保護,將“相對人原告資格論”修改為“利害關系人原告資格論”,糾正了實踐中被狹義地理解為只有行政行為的直接相對人才是適合原告的做法,進一步擴大了原告的訴權范圍。但我國行政訴訟原告的范圍仍過于狹窄,當國家利益和社會公益遭受侵害時,公民無法通過司法途徑維護公益。因此,對傳統行政訴訟原告資格理論進行理念性更新和突破,建立行政公益訴訟制度已成為現實需要。
1行政公益訴訟的界定
行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。私益訴訟解決的是雙方當事人的利益紛爭,訴訟結果只調整當事人之間的利益沖突。而行政公益訴訟爭議的利益通常具有公共性和集合性,代表著國家和社會公眾的利益,訴訟結果往往是國家、公用事業、壟斷經營的單位、公益機構的重大決策調整、重大行為改變,甚至是修改某項法律法規,這種訴訟效果已經不僅僅針對過去,而且有指向未來的意義。在行政公益訴訟中,通常有不特定的多數人依法享有原告資格,而向法院提訟的只能是這其中的部分人,在此情況下,法院判決并不僅僅局限于訴訟當事人,而是遍及所有享有原告資格的人。
2我國建立公民行政公益訴訟制度的現實根據
目前我國的現狀是，市場經濟體制還未成熟，行政機關的角色定位還在摸索，民主法治觀念還未深入人心。在這種客觀前提下，侵害國家經濟利益，擾亂社會經濟秩序的事件以及行政機關超越職權、、不履行職責等違法行政行為都使行政公益訴訟有必要建立。
首先，侵害國家經濟利益的事件仍然存在，通過非法手段侵吞、破壞、浪費公有資產，特別是國有資產流失的事件已屢見不鮮。盡管國家專門成立了國有資產管理局，制定了一批國有資產管理的法律、法規，明確了有關機構和人員的職責，然而許多違法者依然逍遙法外，而有的組織或公民為維護法律的尊嚴，保護國家利益不受侵犯，大膽檢舉、控告違法行為，有的無人理睬，不了了之，有的還遭受打擊報復。如果公民的監督權和國家檢察機關的法律監督權，沒有程序法上的保障將是一紙空文，正義將不能得到伸張。
其次，擾亂社會經濟秩序的事件層出不窮。市場經濟是以追求個人利益最大化為目標的經濟形式，市場主體對利益追求的內在沖動又往往具有難以遏制的，甚至無法滿足的趨向。因此出現違法經營，違背公認的商業道德、不遵守競爭規則、擾亂社會經濟秩序、大規模污染環境、土地開發中的不合理利用問題，政府在公共工程的審批，招標和發標過程中的違法行為，侵犯其它經營者、消費者合法權益、特殊部門實行壟斷經營等等。它們所侵犯的客體不只是某個特定的民事主體的合法權益，而是社會公共利益、國家利益或社會整體利益。而要遏制這種嚴重損害公益的行為，光靠行政機關的行政執法是遠遠不夠的，應該建立行政執法為主、行政公益訴訟為輔的雙重制約機制。
最后，大量的行政違法行為，主要表現在行政機關，，不履行法定義務。僅以行政處罰領域來看，就存在許多問題，比如處罰失控，即行政機關亂設處罰，濫施處罰現象日益嚴重，既侵犯了公民、法人和其它組織的合法權益，又損害了政府形象和法律尊嚴。另外，行政機關的不作為在現實生活中大量存在。2002年，全國各級法院受理行政案件13萬起，告政府職能部門不作為的為8萬起之多。在大量的行政違法事實面前，唯有對“公權力”實施控制和監督，才能防止其不被異化。在嚴峻的現實面前，要求加大對行政權力監督的力量，而建立行政公益訴訟無疑可以發揮一種有效的監督作用。
3建立我國行政公益訴訟制度的設想
（1）關于行政公益訴訟的適用范圍。
根據我國的實際，有必要對行政公益訴訟的受案范圍作出一定的限制。從將來的立法上說,在開放行政公益訴訟之初,可借鑒西方國家和我國臺灣地區的立法經驗,先在選舉、環保、國有資產保護、壟斷性行業、同業競爭等幾個矛盾比較尖銳的領域中引入公益訴訟。同時,法院也要嚴把受案關,只有在公益確實受到違法行政行為侵害,影響到多數公民的合法權益,無法直接根據現行行政訴訟法的規定時,法院才可受理。
（2）關于行政公益訴訟原告資格的拓展。
為了使國家和社會公共利益保護獲得可訴性,不應恪守傳統行政訴訟法理論“無直接利害關系便無訴權”的要求,將原告資格范圍進行拓展。就我國而言,應賦予公民、社會團體和檢察機關提起行政公益訴訟的原告資格。我國是人民民主的社會主義國家,人民是國家的主人,公民有權對國家機關提出申訴、控告、檢舉,允許公民提訟與憲法規定并無沖突。社會團體代表一定領域內不特定多數人所享有的共同利益,比其成員有更強的訴訟能力,社會團體越來越多地參與到行政訴訟中來,也是一個國家行政民主化進程的體現。檢察機關作為國家司法機關之一,既承擔監督法律實施的職責,又具有代表國家提起公訴的職權。在行政訴訟中確立檢察機關的權與設定檢察機關公訴地位的宗旨是一致的,即國家和社會的利益不容侵犯,一旦發生損害必定要予以法律上的補救。
（3）關于行政公益訴訟舉證責任的分配。
根據我國行政訴訟法的規定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。那么提起行政公益訴訟應由誰負舉證責任呢？對有關公益損害或可能損害的事實證據，由原告負責提供為宜，因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，由其對此負舉證責任合情合理；對具體行政行為的合法與否及依據的相關法律法規，由被告負責提供為妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。
4結論
哪里有侵權，哪里就應該有救濟，而司法救濟應該成為一種常規的、常設的，最后的救濟底線。這是由于司法權的獨立性、中立性等因素決定的。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應該有司法救濟來予以保障。我國現在還在大量地運用行政管理的手段來解決本可以用行政公益訴訟解決的問題，這既與我國傳統的重行政管理，輕視司法救濟的習慣有關，又是我國目前司法制度不健全的結果。行政管理，的確可以解決許多問題，但是行政管理畢竟不能代替司法救濟，對公共利益的侵犯，應該建立起一套行政管理與行政公益訴訟相結合的制度來防止和救濟，才能相得益彰。
參考文獻
［1］蔡虹，梁遠.也論行政公益訴訟［J］.法學評論，2002.
論文關鍵詞 新民事訴訟法 民事行政檢察工作 審判監督
一、新修訂的民事訴訟法給民行檢察工作的帶來的影響
（一）將檢察監督觸角延伸到民事執行領域，擴大了監督范圍
新民訴法第二百三十五條明確規定：人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。新民訴法明確將民事執行活動納入了法律監督范疇，拓寬了民行檢察監督的法律監督范圍。眾所周知，民事案件執行工作長期以來普遍存在著“執行難、執行慢、執行亂”等問題，既不利于維護當事人正當權益，又損害了司法權威。檢察機關近年受到大量有關執行的申訴，但由于沒有明確法律支持，辦理這類案件時無法可依。此次新民訴法將民事執行活動納入檢察監督范圍，有助于整肅執行秩序，解決執行慣有問題。
（二）將調解被納入檢察監督范圍，豐富了檢察監督內容
新法第二百零八條規定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第二百條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。”新民訴法將調解書列入監督范圍，有利于監督對象體系的完善。
（三）規定了公益訴訟制度，創新了民行監督方式
新民訴法第五十五條規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。近年來，各地檢察院在公益訴訟方面都進行了探索，并取得了初步成效。規定公益訴訟制度，給民行工作開拓新領域提供了依據。
（四）賦予檢察機關調查核實權，強化了民行監督手段
新民訴法第二百一十條規定人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。新民訴法規定調查核實權給辦案工作加大了助力，進一步強化了檢察監督手段。
（五）增加檢察建議作為監督方式，豐富了民行監督形式
新民訴法第二百零九條明確規定：當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。第一百八十七條也明確規定：各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。檢察建議這種監督手段在以往最高人民法院與最高人民檢察院的會簽文件中曾經提到過，但因為法律沒有明確規定，常常不被法院所認可，新法規定人民檢察院有權以檢察建議的方式對民事訴訟實行法律監督。有了法律依據，檢察建議的作用將充分得以發揮。
二、新修訂的民事訴訟法給民行檢察工作帶來的挑戰
（一）規范檢察監督權限，強化當事人意思自治
根據新民訴法，當事人有權在法定范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利。檢察機關在受理案件、提出抗訴或檢察建議、或者建議和解、監督執行時，要充分尊重其意愿，不能代替當事人主張或放棄權利。新民訴法注入的這種檢察監督權受當事人意思自治制約的理念其實是對民事訴訟基本規律的深入貫徹，它有利于防止和避免因檢察監督的不當介入，進而造成對當事人權益的損害。
（二）縮短辦案期限，對檢察機關辦案效率提出了更高的要求
新民訴法第二百零九條規定：“人民檢察院對當事人的申請應當在三個月內進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。”該規定縮短了民行部門辦案期限，給檢察機關增加了工作壓力。
（三）規定了申訴前置程序、影響檢察機關受理抗訴案件數量
新民訴法對當事人不服生效判決的申訴路徑進行了限制——第二百零九條規定：“下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴（一）人民法院駁回再審申請的；（二）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯誤的。”據這一規定，當事人不服生效裁判必須先向人民法院申訴，只有人民法院未對申訴進行恰當處理時，當事人才能向檢察機關申訴。因此，絕大部分裁判確有錯誤的案件經過法院環節的篩查，都能得到合理的解決。這直接導致檢察機關受理的申訴案件減少，從而影響到民行部門抗訴案件辦理數量。
三、民行部門如何應對新民訴法帶來的影響和挑戰
（一）探索實行民事檢察辦案一體化，著力提高辦案效率
為節省辦案時限，提高辦案效率，可以從以下幾方面推行辦案工作一體化。一是積極運用交辦方式，使案件合理分流。市檢察院、檢察分院可以將本院立案的案件，交給辦案力量較強的基層院和基層院辦案能手，由基層院受上級院指令進行案件審理，案件審查終結后直接由上級院審查決定是否抗訴。這樣既減輕了市院、分院案多人少，基層檢察院案件數量少辦案力量富余的矛盾，也減少了建議提請抗訴或提請抗訴環節，能有效縮短辦案期限。二是加強各級檢察院之間的溝通協調。對于有價值的案件線索，市檢察院、分院可以提前介入案件的審查和討論，明確辦案思路和指導意見。基層檢察院根據市、分院意見具體辦理案件，主要負責案件事實證據的準確性，市、分院負責適用法律、抗點、抗訴書說理的深化和把關，形成上下級院辦案合力和聯動。盡可能地減少案件審查過程中上下級檢察院的重復勞動，提高辦案效率和效果。三是積極推行網絡輔助辦案。通過網絡這一現代科技手段，實行三級院民事案件網上輔助辦案，提高工作效率。
（二）擴大民行部門受理申訴案范圍，樹立全面監督觀念
我國法律賦予了檢察機關對民事審判的監督權，而抗訴監督只是其中的一種形式，民行部門要切實履行好法律監督職能，就必須樹立全面監督的觀念，不僅要辦理可以抗訴的民事申訴案件，而且要對民事審判領域其他各種違法及司法不公的案件實施有效監督。對應該監督、可以監督的民事申訴案件都應受理，通過拓寬受案范圍，拓展監督渠道，增強民事檢察監督的實效。
（三）樹立監督與配合并重意識，加強與法院之間的溝通和聯系
民行部門開展執行監督應正確注意把握好被動監督與主動監督，監督與配合的關系，做到合法、有利、有節，對民事執行活動中存在的問題及時有效的監督。為了更好地履行執行監督職責，民行部門對民事執行活動進行監督時，有權向有關單位和個人調查取證，有關單位和個人不得拒絕。對執行裁定損害國家利益、公共利益的行為，以抗訴方式進行法律監督；對執行人員存在貪污受賄、徇私舞弊而枉法行為的，可向反貪反瀆部門移交犯罪線索；對人民法院執行人員故意不執行、拖延執行和執行不力的，向人民法院發出糾正違法通知書，要求其及時改正；對于執行裁定及執行行為本身不具違法性，但執行行為導致不當結果的，可發出檢察建議，督促執行法院予以解決。
（四）積極探索新形勢下公益訴訟模式，拓展民行監督新領域
新民訴法賦予檢察機關公益訴訟的權利，但是沒有明確如何進行公益訴訟。檢察機關應該充分利用自身職能，從以下兩方面探索新形勢下公益訴訟模式，積累的民事公益訴訟經驗，力爭在民行監督新領域做出貢獻。一是自行提起公益訴訟。發現公益訴訟案件的裁判或調解書損害社會公共利益的，檢察機關應依職權主動提出再審檢察建議或者抗訴，不受當事人是否申訴的約束。二是督促起訴，對于負有監管職責的機關發現污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為后，不積極、不主動地履行監管職責，檢察機關可以基于法律監督者的職責督促有關機關提起公益訴訟。
（五）正確運用法定調查核實權，規范民事檢察監督權的行使
運用檢察調查核實權應堅持有限性和補充性原則。調查目的主要是要了解與生效判決、裁定、調解書有關的特定信息，不應超出為了對生效判決、裁定、調解書提出檢察建議或者抗訴而需要了解情況的具體范圍，同時，檢察機關應把調查作為閱卷的補充手段，不能代替當事人的舉證責任，更不能破壞法定的舉證責任規則。對當事人在舉證時限內未申請法院調取或未提供證據線索等自身原因造成案件審理過程中未能對其主張的事實提供證據的，其在申請檢察機關抗訴過程中要求檢察機關調取新證據的要求不能支持。
[關鍵詞]公益訴訟 正當當事人 法治社會
在現代社會，市民日漸被暴露在群體害尤其是小規模的重復侵害之下，而且，作為個體的市民對于此類侵害沒有足夠的金錢、能力或動機向司法機關提出訴訟。公益訴訟制度的確立，將極大地拓寬消費者維權及維護公共利益的司法救濟渠道，制裁涉及廣泛公眾的民事侵權行為。
一、公益訴訟是法治社會不可或缺的組成部分
公益訴訟在現代社會也有其歷史發展過程，從個體權利到群體權利再到公共利益的司法保護，是隨著法治的進步一步一步發展起來的。公益訴訟對我國法治發展則具有與眾不同的意義。長期以來，我們習慣強調所謂的社會公眾利益甚為抽象。似乎國家可以為公民包攬一切責任，從出生到死亡，無不在國家的計劃經濟體制中。改革開放以來，社會主義市場經濟的發展順應了經濟發展的客觀規律，特別是近些年來，承認政府的主要職能是服務乃執政觀念的一大轉變。故此，賦予公民和團體對社會公益提訟的資格是對公民個人和團體的尊重。讓受侵害的權利人自己以某種方式主張自己的權利，成為公益訴訟的主力軍，也是符合民事訴訟的基本原理的。同時，公益訴訟也是對行政權力的特殊監督與補充。
二、我國公益訴訟的缺失
根據民事訴訟法第一百零八條規定的條件“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其它組織”來看，公民的基本條件就是認為自己合法權益受到違法侵害。所以，如果公民僅僅是眾多被侵害的侵害者之一（例如本文引言普通的“公交卡”用戶），是沒有提起公益訴訟的原告資格的。并且也沒有任何主體在成文法允許的范圍內有提起公益訴訟的原告資格。換句話說，除代表人訴訟制度外，只能通過個人提訟的方式尋求救濟。同時，民事訴訟法第五十四條與五十五條規定了代表人訴訟的制度。包括人數確定的訴訟代表人和人數不確定的訴訟代表人兩種。但是，這兩種制度都存在對受害人權利保護不足的缺陷。
（一）人數確定的訴訟代表人制度
首先，相關當事人眾多，選舉中訴訟代表人存在不少的困難。容易出現的情況是對他人訴訟能力的擔心，以及無人對自己訴訟能力的信心導致代表人的難產。其次，由于民事訴訟法要求“代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求，進行和解，必須經被代表人的當事人同意”，使得選舉出來的代表人為征得眾多受害人同意而疲于奔命，且不論訴訟成本高昂，付諸于實踐的難題便已經讓人望而卻步。
（二）人數不確定的訴訟代表人制度
首先，根據民事訴訟法五十五條之規定，人數不確定的訴訟代表人的情況下，人民法院可以發出公告，說明案件情況和訴訟請求，通知權利人在一定的期間內向人民法院登記。但在公益訴訟中（如本文引言案例中），由于“公交卡”用戶的不確定性，難以保證受侵權人都能在規定期間內前來法院登記（事實上來說就是完全的不可能甚至是極為少數的權利人登記），則公益訴訟可能在主體數量條件上便難以達到“公益”的標準（例如僅有兩個權利人登記），進而喪失了公益訴訟的初衷，放縱了侵權人的行為。其次，代表人的資格問題容易受到公眾的質疑。誰能有權利代表眾多受害人的資格提訟？這是一個在制度范圍內永遠沒有答案的問題。最后，判決只對進行了登記的受害人有效，在訴訟時效期間內未登記權利的，則不適用判決結果。事實上，它只能滿足較小范圍內眾多當事人利益的訴請，而無法滿足較大范圍內社會的公共利益的需求。
顯然，我國的代表人訴訟制度只是在當事人訴訟權利絕對相加下所做出的制度回應，不足以對公益做出救濟。但是，賦予當事人或者其它社會團體提起公益訴訟遭遇到了傳統訴訟法當事人理論的阻隔。也即提起民事訴訟的前提是“正當的當事人”，“非正當當事人”將不能通過訴訟提起權利的救濟程序。前蘇聯民事訴訟學者認為，“并不是一切有權利能力的人都能成為具體案件的原告，而是對提起這項訴訟有法律利益的人，即享有被告所侵犯的或爭執的那項糾紛的權利人才可能成為原告。并不是一切有權利能力的人都能為具體案件的被告，而只有確實侵犯了原告的權利或對原告的權利提出了爭執的人才可能作為被告。”民事訴訟中與案件沒有實體利害關系的人，便不能成為訴訟當事人。
三、構建正當當事人制度的設想
在公益訴訟視野下構建正當當事人制度，必須對訴的利益做出明確的表述。筆者認為，在公益訴訟中，訴的利益應該是：公民個人或者社會團體在面臨較大范圍內眾多當事人并包括自己的實體性權利受到侵害時，尋求法院判決，以期在保護眾多當事人的權利的同時，救濟自己的權利，并消除公眾對侵害人的不安和避免公眾利益繼續遭到侵害。在此訴的利益之下，應當賦予公民個人以及社會團體以正當當事人的原告資格。故筆者認為，對提起公益訴訟應當做出必要的規制，以求達到公益訴訟的本來目的。具體的說，可以從以下幾個方面來做到。
（一）關于公益訴訟訴的種類方面的規制與擴張
訴的種類可以分為三種：給付之訴、確認之訴、變更之訴（形成之訴）。在公益訴訟中，有必要對各種訴的種類的利益做出說明，以限制訴的范圍。
給付之訴是指當事人請求法院判令對方當事人履行一定民事義務的訴。按給付內容的不同，可分為：物的給付之訴和行為的給付之訴。公益訴訟在給付之訴中的類型應該限定為行為的給付之訴。因為在物的給付之訴訟，由于公益訴訟的主體具有廣泛性，故判令給付物的訴訟執行起來非常困難。而行為給付是請求法院判決被告停止或積極行為制止違法的訴訟，根據前文所述的公益訴訟訴的利益，行為的給付之訴可以達到消除公眾對侵害人的不安和避免公眾利益繼續遭到侵害的目的。至于被侵害人的權利實現需要物的給付以做救濟之問題，則是公益訴訟原告資格之外所需要解決的問題，實踐上涉及物的給付問題可以“退化”為普通個體訴訟解決，也可以通過類似代表人訴訟的權利登記制度加以解決。而由于行為給付之訴的預決效力，物的給付之訴的困難性已經大大的降低了。
確認之訴，也叫宣告之訴，是通過請求法院對一定的權利或法律關系的存否以判決確認的訴訟類型。確認之訴最大的特點是，法院對確認之訴的判決只存在既判力，而沒有執行力。但是在我國的民事訴訟法中，當事人提起確認之的訴的前提是必須要有明確的法律關系存在，所以確認之訴被限制在“原告請求人民法院確認其與被告間存在或不存在某種民事法律關系的訴”。在公益訴訟中，必須擴展確認之訴的范圍，承認提起公益訴訟的原告對證書真偽確認之訴的訴的利益。因為在許多訴訟中，確認證書真偽是糾紛解決的關鍵，公益訴訟中該特點尤為明顯。例如，最近，飽受質疑的“如煙”產品，違法行為之一是未經綠色環保產品認證卻宣稱為“綠色環保產品”，存在涉嫌欺詐消費者的嫌疑。如果通過確認之訴證明所謂“綠色環保產品”證書的真偽，將為雙方當事人的進一步訴訟提供有利條件，免去單個訴訟均需確認之繁臃程序。
變更之訴，是通過判決變更或形成一定的法律關系的訴訟，不涉及給付的內容，所以變更之訴的判決也不需要強制執行。公益訴訟中尤為值得注意的是在實體法賦予權利下的形成之訴的正當當事人問題。一個明顯的例子就是根據我國合同法七十三條和七十四條所規定的債權人的代位權和撤銷權問題。賦予了公益訴訟正當當事人資格的情況下，能否根據代位權和撤銷權行使眾多債權人的權利是一個頗值得研究的問題。該問題實際上可以簡化為：在公益訴訟中的正當當事人應該被視為單數的受害人主體還是眾多受害人構成的復數主體？若肯認前者，則無疑的可以以債權人身份行使債的保全權利，反之則亦然。筆者認為，應當肯認在公益訴訟中的正當當事人被視為單數的受害人主體的做法。因為這種觀點是與公益訴訟中的“經濟效益觀點”一脈相承的，也是公益訴訟脫離代表人訴訟制度的價值所在。若將公益訴訟中的正當當事人視為眾多受害人構成的復數主體的總和，那么沒有一個公開民主的公益訴訟主體的產生過程，沒有一個使公益訴訟人獲得眾多當事人授權的情況下對他人權利的處分，就使得公益訴訟判決的既判力及于公益訴訟下的眾多受害當事人，在理論上是無法自圓其說的。反之，將公益訴訟中正當當事人視為一個主體，將可以解釋前述矛盾，從而將實體法與程序法相完美結合，加強對公共利益的實體和程序保護。但是，在適用我國合同法七十三條和七十四條，應當根據傳統民法的“入庫規則”來行使權利，而排除最高人民法院關于適用《合同法》若干問題解釋（一）第二十條的“直接清償規則”，否則與前述給付之訴的基本理念相沖突。
（二）關于公益訴訟原告代表資格的規制
從憲法的理論來講，只要賦予了公民個人提起公益訴訟的正當當事人資格，那么從公民個人自身素質背景等方面對原告資格做出限制都難免有違憲之嫌疑。
1.原告住所地經常居住地的限制
公民個人提起的公益訴訟將被限制在一定的地域范圍內。（根據民事訴訟法關于民事案件的主管和管轄的基本精神，筆者認為最高的地域范圍不應當超過市級行政區劃）即一定地域區域內擁有戶籍或者經常居住的公民可以提起代表該地區的公益訴訟，以防止其它地區的公民個人對公益訴訟代表權的濫用，侵害該地區其它公民的公益訴訟代表權。
2. 公益訴訟所涉及的侵權范圍的限制
公民個人提起的公益訴訟所涉及的侵權范圍也應當在一定的地域范圍內。這樣限制的理由首先是基于對公民個人訴訟能力和決心的懷疑，既能否勝任代表公共利益的資格。如果并不能很好的代表，那么基于“一事不再理”的基本原理，公共利益將無法的得到救濟。故必須將這種可能的風險做出控制。其次是間接的對公民提起的公益訴訟類型做出影響。可以明確的是，類似銀行、電信、電力等較大規模影響的公益訴訟，不應當適用公民個人提起公益訴訟的類型。因為該類涉嫌侵權案件影響面遠非一個市級行政區劃所能涵蓋的。但是類似環境、噪音等涉嫌侵權案件，根據民事訴訟法侵權案件的管轄規定，則應該說可以在市級行政區劃得到比較好的解決。
3.先后提起的公益訴訟原告資格的限制
公民個人提起的公益訴訟在時間上比較容易出現的問題就是多人多時對同一公共利益提訟，互相爭奪代表權利的情況。該問題從來就是理論上難以解決的。筆者認為，公民之間的爭奪當首先友好協商，協商不成，則先提起公益訴訟者代表公共利益進行訴訟。當然，這樣一個制度是無法有效規避利用時間優先來排除真正公益訴訟代表的原告資格的情況的。這是制度設計中的難點，本文無法也無力做出更好的解釋。此外，與代表人訴訟制度不同的是，排除了法院指定的做法。這樣在于避免司法機關干預公民權利的同時，也避免了利益集團之間互相勾結，尋找一個“軟柿子”作為替死鬼，從而達到排除公共利益的不法行為。至于公民與社會團體之間的沖突，則以社會團體優先為原則。
4．社會團體原告資格之設計
雖然憲法第三十五條規定了公民的結社自由，但現實中該權利并沒有得到很好的發展。除了消費者權益保護法第三十一條中所規定的“消費者協會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的社會團體”外，還很難讓普通公眾想起其它具有類似功能的社會團體。而第三十二條所列舉的七項權力沒有一項屬于剛性，全部為柔性。由于消協的經費實際上是由政府所資助的，所以難逃政府部門的色彩。雖然為消費者利益搖旗吶喊，但其努力之程度則不難想象，加上缺乏利益的誘導等因素，希望其成為消費者的真正保護者在筆者看來實在是比較烏托邦。
德國的團體訴訟制度對我國有較大的借鑒意義。其通過制定法律，規定一定領域中具有法人資格的某些團體享有當事人適格，可以提起民事訴訟的做法，有效的遴選了公益訴訟主體資格的代表。但是，鑒于無論是理論上還是實踐上，社會團體的組成都還在起步之前的階段，本文也無法對社會團體提訟資格做出設計。我們肯定的是，社會團體作為“智慧的組合”無論是訴訟能力還是訴訟決心都遠遠的大于公民個人，所以，在公益訴訟的制度設計上，對侵權涉及范圍較大的案件，應當以社會團體代表為主。可以預想的是，在利益和職業共同體的催生下，我國也一定可以擁有諸如“綠色和平組織”一樣的公益團體。賦予這種類型的社會團體以公益訴訟的原告資格，對公共利益的保護無疑大有裨益。
四、結語
每一個制度都存在一定的缺陷，更不必說尚未在我國建立起來的公益訴訟制度了。關注各方的利益往往意味著對各方的利益都無法做出良好的回應。本文謹對我國公益訴訟下的正當當事人制度改革做出粗糙設想，不完善之處難免諸多。同時，公共利益的保護還可以從多方面得到實現。例如“公廁收費”案件，其影響力并非通過司法的判決力得到實現，而是通過媒體的曝光激活了民眾對權利的覺醒意識。如果公益訴訟的最終目的的保護公共的利益，那么我們對公益訴訟機制也不必做出極為完美的苛求。相信在中國現階段初步建立起來的公益訴訟制度，其“示范力”“影響力”也會同樣推動公共利益的實現。當然，隨著學者們的不斷深入研究，更加完善的公益訴訟制度將不但在我國能最終得到確立，并不斷走向發展，為我國的法治建設和社會變遷做出不懈的努力！
參考文獻：
［1］［日］新堂幸司.民事訴訟法.日本：弘文堂，1986.97.
［2］沈達明.比較民事訴訟法初論（上）.中信出版社，1991.222.
［3］［日］三月章.汪一凡譯.黃榮坤校訂.日本民事訴訟法.五南圖書出版公司，1985.51.
［4］常怡.民事訴訟法.中國政法大學出版社，2005.99.
關 鍵 詞： 檢察機……
一、問題緣起與歸指
《中華人民共和國民事訴訟法》第186條規定：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應當再審”，第188條規定：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，應當通知人民檢察院派員出席法庭”。但對于出庭檢察人員在法庭上的稱謂、席位及職責等訴訟地位問題卻未作明確規定，導致司法實踐中做法不一，缺乏統一性和嚴肅性。如關于出庭檢察人員有的地方稱為檢察員，有的地方稱為監訴人，有的地方稱為抗訴人，甚至有一些地方檢察機關抗訴后根本就不出庭或無法出庭，或者名為出庭實為旁聽。如我院審查的申訴人賈某因返還財產糾紛不服法院生效判決向我院提出申訴一案，經我院審查后提請上級檢察院向北京市第二中級人民法院提出抗訴，北京市第二中級人民法院將該案指令原審法院再審。經與原審法院聯系后，我院派員出席了再審法庭，筆者有幸參加。然而，令人遺憾的是，我們只能以旁聽者的身份居于旁聽席來出席再審法庭。檢察兩家對檢察機關出庭的稱謂和席位問題也始終爭論不休，從表面上看，這只是個稱謂和席位問題的爭論，但實質上卻是檢察機關在民事訴訟中法律地位問題的爭論，檢察機關在民事訴訟中法律地位的懸而不決，是使檢察機關長期處于這種尷尬境地，并阻礙民事檢察工作的瓶頸。因此，研究檢察機關在民事訴訟中的法律地位問題不僅是重大的理論問題，更是立法和司法實踐中亟待解決的現實問題。本文擬在前人研究成果的基礎上對檢察機關在民事訴訟中的法律地位略陳管見，以期對民事檢察立法及民事檢察實踐工作有所裨益。
需要指出，訴訟地位與法律地位并不是一個完全相同的概念，訴訟地位也是一種法律地位，但法律地位不限于訴訟地位。法律地位除了訴訟法律關系中的地位外，還包括實體法律關系中的地位。本文所指的法律地位是指檢察機關在民事訴訟中的訴訟法律地位，既指其在民事訴訟中的法律身份，又指其在民事訴訟中的權利義務，但不包括檢察機關純粹作為一般民事主體在從事民事實體活動時因發生糾紛而參與民事訴訟的情形。
二、關于檢察機關在民事訴訟中法律地位的爭議
關于檢察機關在民事訴訟當中法律地位問題，是民事檢察理論研究者爭議頗多的問題之一。主要有以下幾種不同觀點：
第一、 國家監訴人說，該說認為無論檢察機關采取何種方式參與民事訴訟活動都處于法律監督機關代表人的法律地位，但需要賦予訴訟的性質 。該說還進一步認為檢察機關在民事訴訟中是一個獨立的民事訴訟法律關系主體，又是一個獨立的訴訟主體。這種獨立而特殊的地位使得檢察機關以自己的名義提起或參加民事訴訟，并且不依附于其他任何民事訴訟法律關系主體，具有特定的訴訟權利和訴訟義務 。
第二、 國家公益人說。該說認為檢察機關參與民事訴訟是執行法律監督的職能，是代表國家公益干預民事法律關系的具體體現，在民事訴訟中只能始終處于國家公益人的法律地位。
第三、 訴訟當事人說。該說認為民事訴訟的性質決定了檢察機關提起民事訴訟必須以當事人的身份平等地對抗另一方當事人，檢察機關法律監督者的身份僅間接地體現在民事訴訟當中，直接體現的是訴訟當事人的身份。
第四、 國家訴訟人說。該說認為檢察機關參與民事訴訟的地位是由檢察機關所承擔的雙重任務所決定的。一方面，無論檢察機關在民事訴訟中的觀點如何，都不其作為國家和公益利益代表者這一法律地位。另一方面檢察機關承擔著對法院審判活動是否合法進行監督的任務，具有法律監督者的地位。因此，檢察機關在民事訴訟中具有雙重地位，參加訴訟的檢察人員稱為“國家訴訟人” 。
第五、 民事公訴人說。該說認為檢察機關作為法律監督機關，代表國家向法院提出追究民事違法者法律責任的請求，與被告是監督與被監督的關系，只能處于民事公訴人的法律地位，而不是任何意義上的當事人 。
第六、 檢察長、檢察員說。這是近年來學者提出的最新觀點，這種觀點認為：把檢察機關出庭人員稱為“檢察長”、“檢察員”，可以避免用傳統的訴訟法術語來界定檢察機關提起民事訴訟的身份的不足，而且更簡潔、直接合乎法律。
此外，還有學者提出檢察機關在民事訴訟中處于“第三人”或“訴訟人”的地位。但這些觀點未形成主流，在此不作過多介紹。
上述對檢察機關在民事所中法律地位的界定從不同角度考察，都不乏一定的合理性，但又不乏片面之嫌。如：“檢察長、檢察員說”只是從形式意義上界定檢察機關在民事訴訟中的法律地位，但不能揭示其實質地位，顯然欠妥；“公益代表人說”雖突出了檢察機關參加訴訟的目的，但卻忽視法律術語的使用，“公益代表人”是非嚴格意義上的法律術語，將檢察機關在民事訴訟中的法律地位界定位為“公益代表人”，更是尤為不妥；“國家監訴人說”和“國家訴訟人說”對檢察機關參加民事訴訟的方式不作區分，而對其地位統一定位，使檢察機關在具體參訴方式下，職責難以區分，權利義務也難以配置，因此，這種定位也不可取；“國家公訴人說”雖在實質意義上給檢察機關在民事訴訟中的地位，但總是賦予其特殊權利，使其保持雙重身份，因此，有破壞訴訟結構的不平衡之嫌，不宜采納；“當事人說”雖是實質上的定位，但似乎又與我國檢察機關的性質不相符，也與我國現行民事訴訟法的規定相沖突，《民事訴訟法》第108條規定原告是與案件有直接利害關系的公民、法人或其他組織。在此種語境下，“當事人說”也難以立足。上述爭論使得對檢察機關在民事訴訟中的定位似乎走進了死胡同。到底如何準確界定檢察機關在民事訴訟中的地位，筆者認為應首先從以下幾方面對檢察機關在民事訴訟中的法律地位有全面的認識：
第一、 檢察機關在民事訴訟中的法律地位是實質意義上的法律地位。
實質意義上的法律地位是相對于形式意義上的法律稱謂而言的，即指能夠表明檢察機關在民事訴訟中的實際角色和身份，并揭示其應享有的權利義務范圍的法律地位。檢察機關在民事訴訟中法律地位包括兩種含義，即形式意義上的法律稱謂與實質意義上的法律地位，兩者既不相同，更不能混為一談，在前述學說中，就有學者忽略了這種不同，并將這兩種意義上的法律地位混為一談，把檢察機關在民事訴訟中的地位定位為“檢察長、檢察員”，這只能是形式意義上的稱謂，并不能表明檢察機關在民事訴訟中的實際法律地位，更不能揭示其訴訟權利和義務范圍，因此，這種只能言其名而不能言其實的定位是不準確的。我們所說的檢察機關在民事訴訟中的法律地位應是指實質意義上的法律地位。
第二、 檢察機關在民事訴訟中的法律地位是訴訟意義上的法律地位。
根據《憲法》和《人民檢察院組織法》的規定檢察機關是國家的法律監督機關，享有法律監督權，然而這種意義上的法律監督權僅僅是處于抽象的靜態的法律規定層次的監督權，這種監督權可稱為“法規監督權”，只有檢察機關將這種監督權運作到被監督的對象或監督的領域，這種“法規監督權”才能轉化為“現實的監督權”。這種現實的監督權對享有監督權的檢察機關來才真正具有價值。也就是說，檢察機關是國家的法律監督者，法律監督者本身不具有訴訟意義，需要進一步轉換 。只有檢察機關參與民事訴訟活動，才使其具有訴訟上的身份和相應地位，才享受相應的訴訟權利承擔相應的訴訟義務。因此，檢察機關在民事訴訟中的法律地位應是訴訟意義上的法律地位。而有學者主張檢察機關在民事訴訟中的法律地位就是法律監督者，就是沒有注意把這種抽象意義的監督權向現實意義的監督權轉換，因而以這種非訴訟意義上的法律地位界定檢察機關在民事訴訟中的法律地位是不準確的。檢察機關在民事訴訟中的法律地位應當是訴訟意義上的法律地位，而不應是其他別的意義上的法律地位。
第三、 檢察機關在民事訴訟中的法律地位是檢察機關在不同參訴形式下的法律地位。
隨著檢察機關職能的日益豐富和完善，檢察機關作為法律監督機關和公益代表人，其參與民事訴訟不僅要履行法律監督職能，對民事實體法和民事訴訟進行監督，同時還要履行維護公益的職能，從實體法和程序法兩方面維護社會公益，這也就決定了檢察機關將出于不同的目的和任務參與民事訴訟，其參與訴訟方式也隨之有所不同，在不同的參訴方式下檢察機關所享有的權利義務也不可能完全相同，其法律地位也就因此而不同。因為，訴訟主體的地位最終決定于他與訴訟標的之間的關系以及他參與訴訟的目的和任務 。所以，我們主張檢察機關在民事訴訟中的法律地位是在不同參訴形式下的法律地位。但很多學者在研究檢察機關在民事訴訟中的法律地位時，卻對其參訴方式卻不加區分，而概括地界定檢察機關在民事訴訟中的法律地位，并無一例外地強調檢察機關在民事訴訟中的訴訟監督地位，使得在理論上無法區分檢察機關訴訟職能與監督職能的關系，現實上也無法擺脫自己監督自己的矛盾，并打破了訴訟參與人之間權利義務的協調與平衡。其不足之處就在于他們忽視了檢察機關在不同參訴形式下法律監督的具體表現形式的差異以及由于這種差異給訴訟結構帶來的不同影響。因此，檢察機關在民事訴訟中的法律地位是在不同參訴方式下的法律地位。
第四、 檢察機關在民事訴訟中的法律地位是受民事訴訟基本結構制約的法律地位。有學者精辟的提出：民事訴訟是訴訟法和實體法共同作用的“場” 。筆者以為，民事訴訟結構則是對這個“場”的最恰當的描繪和規制，體現了“場”的空間，規定了各訴訟主體在“場”中的位置及權利義務的范圍。檢察機關因參與民事訴訟而成為民事訴訟法律關系的主體，甚至成為訴訟主體，因此，其在“場”中的法律地位也必然要受到民事訴訟基本結構的制約。對此，筆者在下文予以詳述。
三、與合理界定檢察機關在民事訴訟中法律地位相關的幾個問題
現行《民事訴訟法》第十二條雖規定“人民檢察院有權對人民法院的審判活動進行法律監督”，但卻只允許檢察機關以提起抗訴的方式進入這個“場”，因此，很不全面，而且存在著理論和實際操作方面存在的問題較多，為全面準確界定檢察機關在“場”中的法律地位，有必要對以下相關問題作一重新認識：
（1） 關于理論重構問題
理論是構建制度的基礎，梁惠星教授曾指出“理論既然是人提出的，當然應根據實踐檢驗的結果，予以修正” 。因此，有必要對檢察機關參與民事訴訟的理論作簡要探討。
西方資本主義國家檢察機關參與民事訴訟的理論依據是“公益原則”，即檢察機關僅作為公益代表人提起或參與民事訴訟，其法律地位是“當事人或聯合當事人”。如法國1976年民事訴訟法第421條規定：“檢察機關可以作為主要當事人起訴，或作為聯合當事人參加訴訟。”因此，其法律地位問題一般不存在爭議。而以前蘇聯為主的社會主義國家，檢察機關參與民事訴訟是以“干預原則”作為理論依據的，檢察長提起民事訴訟時，同時還要履行法律監督職責，因此，對其法律地位得的爭議較多。如前蘇聯對此就有三種爭議觀點：（1）認為檢察長提起民事訴訟是當然的原告；（2）認為檢察長在民事訴訟根本不可能是原告，而是法律監督機關的代表人；（3）認為檢察長在提起民事訴訟的情況下，是程序的原告，同時負有法律監督的任務 。
我國則是以“監督權原則”作為檢察機關參與或提起民事訴訟的法理依據。也正是在這種“監督權原則”理論的絕對信仰，導致了檢察機關在民事訴訟中的地位、職權、功能陷入無法明確的困境。究其原因筆者認為：這是長期以來，對我國檢察機關法律監督權狹隘認識的結果。
我國1982年憲法第129條和1979年《中華人民共和國人民檢察院組織法》的規定：檢察機關是國家的法律監督機關”，這種法律地位是根據列寧的社會主義檢察理論設定的。就民事領域而言，檢察機關作為國家專門的法律監督機關，一方面有權對法院的審判和訴訟參與人的民事訴訟活動進行訴訟監督，另一方面有權對公民、法人或其他組織的民事實體活動進行一般監督 。這兩方面是相互聯系不可分割的。都是檢察權應有的組成部分，是檢察機關實施法律監督的兩種不同表現形式。而很多學者在研究檢察機關在民事訴訟中的法律地位問題時，卻往往只強調檢察機關作為訴訟監督者的一面，否認或忽視其作為一般法律監督者的一面，從而把檢察機關的法律監督等同于訴訟監督或審判監督。從這個意義上筆者將前述學者所依據的“監督權說”稱為“狹義的監督權說”，正是基于這種對監督權狹隘的認識，民事訴訟法第12條只規定了 ：人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動進行監督。即將檢察機關在民事領域中的全部監督僅界定為“審判監督”。使得檢察機關在民事訴訟中的法律地位不能得以全面確立。因此，有必要重構檢察機關參與民事訴訟理論基礎。
有學者主張以“公益說和廣義監督權說相結合的原則” 作為我國檢察機關提起和參與民事訴訟的理論基礎，對此筆者表示贊同。因為，這種理論直接反映出我國檢察機關提起和參與民事訴訟的權力來源，即直接源自憲法規定的法律監督權，法律監督權應是廣義上的監督，即包括對民事實體法律秩序的監督，也包括對訴訟法律的監督。當民事主體在對民事實體權力進行處分時危害了國家和社會公共利益時，檢察機關提起民事訴訟是其實現法律監督職責的方式之一。其次、該理論能較好地體現檢察機關提起民事訴訟的目的和范圍，即檢察機關只為維護國家和社會公共利益而提起民事訴訟，且其范圍也以維護國家和社會公共利益為限。第三、根據該理論檢察機關不僅可以維護公益的目的提起民事訴訟，還可出于對民事訴訟活動監督的目的而參與民事訴訟，能全面解決我國檢察機關參與民事訴訟的方式和身份以及法律地位等問題，克服了“狹義監督說”對檢察機關起訴職能和監督職能無法區分的缺陷。
因此，“公益說和廣義監督說相結合原則”能夠為全面構置我國民事檢察監督機制提供充分的理論依據，進而為全面、準確地確定檢察機關在民事訴訟中的法律地位奠定了理論基礎。
（二）檢察機關公益代表人的身份問題
在認識檢察機關的法律性質時爭議的另一個問題是檢察機關在民事領域作為公益代表人的身份。上文已述，基于“監督權說”很多學者只強調檢察機關法律監督者的身份，而否認其國家公益代表人的身份，只強調行為層面的干預和監督，而忽視目的層面的公益維護，或將兩者等同起來。 筆者認為檢察機關的法律監督者身份和國家公益代表人身份并不是互相排斥的，但也不能混為一談。只有承認檢察機關的國家公益代表人身份并把它與法律監督者的身份區別開來，才能正確解決我國檢察機關參訴的目的和參訴任務。并由參訴目的和參訴任務進一步決定檢察機關的參訴方式，從而才能全面、準確界定我國檢察機關在民事訴訟中的法律地位。
檢察機關能否成為公益代表人？筆者認為：在我國眾多的國家機關中，檢察機關是最適宜的公益代表人，但需要法律的明確規定。
長期以來，我國訴訟法領域存在著一種誤區，即認為只有自己合法權益受到違法侵害的人才具有原告資格。我國《民事訴訟法》第108條就規定原告是與案件有直接利害關系的公民、法人或其他組織，也就是說，當事人只能為了自己的利益才能提起訴訟。然而，我國大量實體法的頒布表明關于國家和公共利益的規定在法律中是非常普遍的，這說明維護國家和社會公共利益是立法者的重要目的，但相對于對私益的保護而言，對國家和社會公共利益的保護存在著訴訟機制的欠缺和訴訟主體缺位，表現在民事訴訟立法中就是只規定有保護私益的訴訟主體，而沒有保護國家和社會公共利益的訴訟主體，只有保護私益的訴訟機制，而無保護國家和社會公共利益的訴訟機制，這不得不說是民事訴訟法在對公權益保護與私權益保護方面的失衡。社會公共利益的主體是公共社會，但公共社會不是一個實在的主體，其利益必須由一個實在的主體予以代表和維護 。因此，有必要在民事訴訟立法中規定公益代表人這一訴訟主體，而在眾多的國家機關中檢察機關是最為適宜的主體；其次、我國民事訴訟理論的傳統觀點認為，當事人必須案件有直接的利害關系，這就排除了無直接利害關系人提起民事訴訟的可能 ，隨著訴權和訴之利益理論的發展，認為通常情況下，訴權主體即民事實體爭議的主體。在特殊情況下，法律也可明確規定，第三人為了維護實體爭議的實體權益而成為訴權主體，在訴訟中第三人則為形式的訴訟當事人，這種情況不構成對他人訴權的侵犯 。即訴權可以獨立于實體權益主體而賦予他人。在現代社會中，為了維護公共利益的需要法律明確規定檢察機關是公共利益維護者是適格的當事人。訴權理論的發展，為我國民事訴訟立法明確規定檢察機關以公益代表人身份提起民事訴訟提供了理論基礎；第三、民事訴訟立法明確賦予檢察機關公益代表人身份與法律監督者身份并不沖突，上文已述，檢察機關是國家的法律監督機關，是國家的法律監督者，然而這只是抽象意義和規定層面上的身份，但當法律監督者出于不同的目的，介入不同的領域，在不同的領域則享有不同的身份，就好比一個人在不同的群體中有不同的身份一樣。檢察機關公益代表人身份正是法律監督者在民事實體法律關系中維護國家和社會公共利益的具體體現，因此，賦予檢察機關公益代表人身份與其法律監督者身份并不沖突。同時，筆者還認為：當檢察機關以維護公共利益為目的和以對民事訴訟活動進行監督為目的介入民事訴訟時兩者的身份不能相互混淆，否則，就勢必陷入職責、地位不清的困境；第四、賦予我國檢察機關公益代表人身份，符合國際慣例。自檢察機關參與民事訴訟制度產生以來，無論是大陸法系，還是英美法系，檢察機關無一例外地是為維護國家和社會公共利益而參與民事訴訟，絕大多數國家檢察機關被視為“最高法律秩序的代表”和“社會公益的維護者”，并在法律上被冠以“公益代表人身份”。因此，法律賦予我國檢察機關以“公益代表人”身份符合國際立法潮流。此外，在我國主張賦予檢察機關民事起訴權的眾多觀點中，也無例外地堅持以維護國家和社會公共利益為出發點和歸宿點，因此，法律上明確規定其“公益代表人”身份，使其名符其實，是非常必要的。
總之，檢察機關公益代表人身份的確立，不僅成為立法上的可能，更成為立法上的當務之急。同時，檢察機關公益代表人身份的確立也為準確規制檢察機關在民事訴訟中的法律地位，提供了主體身份上的條件，難以想象一個沒有主體的法律地位如何確定。需要說明的是，筆者主張法律明確檢察機關公益代表人身份，并非是以公益代表人身份界定其在民事訴訟中的法律地位，因為“公益代表人”不是訴訟法上的概念，難以反映檢察機關在民事訴訟中的地位，更無法反映檢察機關在民事訴訟中應享有的權利和承擔的義務。筆者只是為了說明檢察機關是國家和社會公益的代表人，當國家和社會公共利益受到侵害時，其具有訴的利益、享有訴權是適格當事人而已。
（三）民事訴訟結構對檢察機關在民事訴訟中法律地位的制約問題
上文已述，如果民事訴訟是訴訟法和實體法共同作用的“場”。那么，民事訴訟結構則是對這個“場”的最恰當的描繪和規制，體現了“場”的空間范圍，也體現了各訴訟主體在“場”中的位置及權利義務關系。檢察機關因不同的目的參與民事訴訟而成為民事訴訟法律關系的主體，甚至成為訴訟主體，因此，其在“場”中的法律地位也必然要受到民事訴訟基本結構的制約。
民事訴訟結構是指法院與當事人在訴訟中的地位及相互關系 。在民事訴訟結構中以雙方當事人平等對抗為基本結構，在其中不僅允許法院作為與原告、被告保持一定距離的第三者的角色，并且要求法官作為當事人之間的一個中立者，從而使民事訴訟結構在原告、被告、法院這三個角色間形成了一個穩固的支撐結構，人們常把這種結構稱為“等要三角形”的結構。在這種訴訟結構中必須存在而且只能存在三種最基本的訴訟職能，即原告方的控告職能、被告方的抗辯職能以及法院居中裁判的職能。這種三角形的訴訟結構的穩固性要求，即不能缺損其中的某項訴訟職能，也不能以其他某種職能取代其中的某項職能。同時，這種訴訟結構中，只存在兩種基本權利，即法院審判權力和原、被告雙方的各自享有的訴權。任何主體參加訴訟都只能服從或附屬于這種訴訟結構，而不能動搖或改變這種訴訟結構。否則就會破壞這種訴訟結構的穩定與平衡。
如何使檢察機關參與民事訴訟不致對這種訴訟結構造成沖擊和破壞呢？這恐怕只能通過準確界定檢察機關在民事訴訟中的地位及其訴訟權利來實現。這也正是筆者所說的民事訴訟結構對界定檢察機關在民事訴訟中的法律地位的制約。
從民事訴訟結構的權利構成，在訴訟結構存在兩種基本權利即審判權和訴權，檢察機關作為法律監督機關享有法律監督權，但這種監督權在民事訴訟結構中無論如何是不能，也無法取代審判權的根本地位的，否則民事訴訟將失去其基本性質和特征。這就決定了，檢察機關只能依據另一種權利即行使訴權的方式介入民事訴訟，通過對前述的論述，從維護國家和公共利益的需要，檢察機關可以，也完全有必要以行使訴權的方式進入民事訴訟。從維護訴訟結構的穩定與平衡角度分析，檢察機關作為法律監督機關對維護訴訟秩序負有天然的職責，其通過行使訴訟監督權對審判權和訴權形成監督與制約，使訴訟結構保持其固有的穩定與平衡。因此，檢察機關亦可以法律監督者的身份介入民事訴訟，對訴訟活動實施法律監督，其中包括對審判活動的監督和對訴訟當事人的訴訟行為的監督。也就是說，基于民事訴訟結構的要求，檢察機關要么以訴訟當事人身份參加民事訴訟，要么以維護訴訟結構完整和平衡的訴訟監督者身份介入民事訴訟，但兩者不得兼任，否則，必將造訴訟基本結構新的失衡。從這個意義上說，我們反對在檢察機關提起民事訴訟時處于特殊當事人地位，并享有特殊的權利的任何觀點和主張。
綜上，檢察機關在民事訴訟中的法律地位的界定應以不打破“原有訴訟結構的和諧”為原則，這是民事訴訟結構的固有性質對準確界定檢察機關在民事訴訟當中法律地位提出的要求。而檢察機關在民事訴訟中充當的兩種基本角色應當是訴訟當事人和訴訟監督者，兩者不得兼任，是民事訴訟結構要求的結果。
三、檢察機關在具體參與方式下的法律地位。
對于檢察機關的參訴方式，從當前學術界和實務的觀點大致可歸納為以下五種即（1）提起民事訴訟；（2）參加民事訴訟；（3）支持起訴；（4）抗訴；（5）檢察建議、糾正違法通知。但從檢察機關參與民事訴訟的目的和任務以及民事訴訟結構的要求分析，筆者認為：檢察機關參訴可以歸納為兩種身份和三種基本方式，兩種身份是公益代表人的身份和法律監督者的身份。三種基本參訴方式即提起民事訴訟、參與民事訴訟和提起抗訴。
(一) 原告當事人---檢察機關在提起民事訴訟時基本法律地位。
檢察機關作為公益代表人對損害國家和社會公共利益的民事糾紛向法院提起民事訴訟時，只能處于原告當事人的法律地位。這是因為：第一、檢察機關提起民事訴訟的具體目的和任務是為維護國家和社會公共利益，糾正和制裁民事違法行為，即主要是對民事實體行為進行的監督。第二、在民事訴訟結構中，檢察機關無論在有無實體權利主體參加下提起民事訴訟，都直接與對方當事人產生直接的對抗關系，為保證民事訴訟平等對抗的基本結構的穩定性，檢察機關只能處于原告當事人的法律地位。第三、由于檢察機關是國家的法律監督機關，因而成為公益代表人，根據訴權的，其享有訴權，具有訴的利益是適格的當事人。按照我國民事訴訟理論傳統觀點，民事訴訟中當事人，是指引民事上的權利義務關系發生糾紛，以自己的名義進行訴訟，并受法院裁判拘束的直接利害關系人。這一傳統的當事人概念已不能反映當今的現實，應代之以新的表述，即：民事訴訟當事人，是指因民事上的權利義務關系發生糾紛，以自己的名義進行訴訟，旨在保護民事權益，并引起民事訴訟程序發生、變更或者消滅的人。因此，當事人應具備以下特征：（1）以自己的名義進行訴訟，（2）旨在保護民事權益，這里包括兩種情況，一是為保護自己的民事權益而進行訴訟，當事人是案件的利害關系人。二是保護他人的民事權益而進行訴訟，他們是非直接利害關系人，進行訴訟是為保護他人的民事權益。（3）能使民事訴訟程序發生、變更和消滅，而成為民事訴訟主體。
所以，原告當事人是我國檢察機關在提起民事訴訟時的基本法律地位，并享有原告的權利義務。值得說明的是：
第一、 檢察機關與實體原告的關系問題
檢察機關以原告身份提起民事訴訟必然存在與實體原告的關系如何處理的問題，這也是理論界爭論的重要問題。多數人主張，檢察機關只能是程序原告，在其提起訴訟后，由享有實體權利的原告按檢察機關的通知參加訴訟，由實體原告享有并實施放棄、變更訴訟請求、進行和解等處分權利，檢察機關退居于訴訟監督者的地位。但問題是如果享有實體權利的原告不參加訴訟，或雖參加訴訟卻濫用處分權，則檢察機關就無法將訴訟進行下去。也就是說，檢察機關訴權的行使要受享有實體權利的原告的限制。因此，上述主張不足為取。對如何處理檢察機關與實體原告的關系問題，筆者以為，任何民事主體當民事權益受到侵害時，都享有訴權并有權提起民事訴訟，但當其所受到的侵害不僅限于個人利益，而涉及國家和社會公共利益時，基于法定的訴訟信托 ，法律應明確規定賦予檢察機關享有職務上或公益上的訴權。賦予檢察機關民事訴權不等于剝奪實體原告的訴權，實體權利主體仍然享有訴權，但因涉及到國家和社會公共利益，實體原告訴權的行使應依附于檢察機關的訴權行使。作為救濟手段，只有在檢察機關怠于行使訴權的情況下，實體原告才可自己行使訴權，這與刑事訴訟極為類似。從這個意義上講，實體原告是否參加訴訟，都不檢察機關行使包括申請撤訴、放棄、變更訴訟請求、承認對方的訴訟主張、進行和解等處分權利在內的各項訴訟權利。在實體原告參加訴訟的情況下其也只能對檢察機關的訴訟起支持或輔助作用，并且作為實體法律關系主體的實體原告還應全面承擔判決結果。
第二、 檢察機關是否享有特殊權利的問題
對于檢察機關提起民事訴訟只能是原告當事人的身份，這一訴訟主體身份和地位是建立在“公益說和廣義監督說相結合原則”的理念基礎之上的，因此，在其提起民事訴訟時已完全剔除其訴訟監督者的身份，此時，檢察機關與一般民事訴訟中的原告并無本質的不同，其在訴訟中享有與原告相同的訴訟權利，承擔相同的訴訟義務，因而不應享有任何其他監督意義上的特殊權利。有學者主張，檢察機關提起民事訴訟時享有不預交訴訟費，被告不得反訴等特殊權利，筆者以為，這并非檢察機關作為原告當事人而享有的特殊權利，只是法律針對檢察機關提起民事訴訟的案件因涉及國家和社會公共利益的特殊性而做出的特殊規定罷了。
此外，有學者主張在檢察機關提起民事訴訟的情況下，最準確的稱謂是“民事公訴人”，筆者以為，僅從檢察機關的公益代表人身份和其提起民事訴訟的案件性質方面考慮當然是可行的，但也只能限于在這種意義上才可稱為“民事公訴人”。因為，檢察機關提起民事訴訟時，原告當事人是其實質意義上的法律地位，其在法庭上處于原告席位。
(二)監訴人---檢察機關在參與民事訴訟和提起抗訴時的基本法律地位。
訴訟主體的訴訟地位最決定于他與訴訟標的之間的關系以及他參與訴訟的目的和任務。檢察機關參加民事訴訟和提起抗訴，其主要目的為了對民事訴訟活動包括法院的審判活動和當事人的訴訟活動是否合法進行監督，保證國家法律的正確統一實施，因此，這就決定了檢察機關在參與民事訴訟和提起抗訴的情況下，只能處于法律監督者的法律地位。
對此，學術界并無爭議，但此對檢察機關的稱謂和席位等問題的爭議卻無休止，本文的緣起就是這種爭議在司法實踐中的具體反映，筆者以為，檢察機關以法律監督者的身份參與民事訴訟，與其監督者身份相適應的稱謂莫過于王桂五先生提出的“國家監訴人”。首先、這一稱謂能夠直接反映出檢察機關參與民事訴訟的目的和任務，也能直接反映出檢察機關在民事訴訟中的實際地位。其次、這一稱謂充分地體現了檢察機關法律監督的性質，是法律監督者參與民事訴訟時的訴訟意義上的稱謂。第三、這一稱謂還反映出檢察機關在民事訴訟中的超然地位，即檢察機關在訴訟中獨立于法院和雙方當事人，是獨立的訴訟法律關系主體。因此，這一稱謂最能反映檢察機關作為法律監督者在民事訴訟中的實際法律地位。
一定的法律地位需要一定的權利來保障，作為監訴人，這種法律地位決定了檢察機關應享有監督職責范圍內的所有訴訟權利，主要包括以下權利：（1）有提出抗訴的權利，抗訴包括按上訴程序的抗訴和按審判監督程序的抗訴，但不包括檢察機關作為當事人不服一審判決而提出的抗訴，因為，這種意義上的抗訴是法律賦予檢察機關訴權的延伸，而非基于法律監督權，此處不予論述；（2）有調查取證的權利，無論檢察機關在任何訴訟階段參與訴訟，都有調查取證的權利，以發揮其法律監督作用；（3）有從法院取得必要的法律文書和調取案件卷宗的權利；（4）有獲得參訴通知的權利，法院就當事人提起民事訴訟的案件及其他需要檢察機關出庭進行監督的案件應通知檢察機關出庭；（5）檢察機關有權根據需要隨時主動參加訴訟；（6）參加法庭審理的權利，檢察機關有權派員參加法庭審理的過程，參加法庭調查，聽取雙方的辯論；（7）有權對法庭的違法情形提出檢察建議和糾正意見的權利。（8）在法庭結束前有權發表出庭意見。同時，檢察機關在參與民事訴訟過程中還應承擔一定的訴訟義務，主要是遵守法庭紀律、尊重法官的訴訟主導地位、服從法院訴訟指揮等義務。
檢察機關作為監訴人出席法庭，在法庭中的席位是至關重要的問題，筆者認為，檢察機關在法庭上應居于審判席的右前方，具體可借鑒法國民事訴訟中大審法院訴訟程序中檢察人員出庭時的座次安排，（詳見圖表）。
法 官
監訴人 書記官
原 告 被 告
筆者以為，這一席位較好地反映了作為監訴人的檢察機關在法庭中獨立于其他訴訟主體的特殊主體的法律地位，同時也維護了原有訴訟結構的穩定性，值得在實踐中采納。
上述稱謂和出庭席位以及權利義務，是檢察機關作為法律監督者為履行法律監督職能，實現參與民事訴訟的目的，所應當具備的，也是檢察機關在通常參訴方式下最基本的法律地位。
對確有錯誤的生效判決和裁定按審判監督程序提出抗訴是現行民事訴訟立法賦予檢察機關對審判活動進行法律監督的唯一的法定方式。對檢察機關所提起的抗訴，有學者認為是一種新的、獨立的訴訟，因此，檢察機關應是再審訴訟的一方訴訟主體，應稱為抗訴人，并在法庭上設立抗訴人席。筆者不予茍同，因為，檢察機關提起抗訴建議法院撤銷或變更原判決的請求，并不能構成一個獨立的訴訟標的，因此，檢察機關的抗訴也不能成為一個獨立的訴訟。同時，再審之訴的訴訟標的是原審之訴的訴訟標的，再審之訴的當事人是原審之訴的當事人，并非其他人，再審之訴只是一事不再理的例外，這些都說明再審與原審的案件是同一案件，因此，提起抗訴也不是訴權的再次行使，而是檢察機關訴訟監督權的行使。檢察機關行使抗訴權既是檢察機關對法院審判活動行使監督權的結果，又是檢察機關參與法院再審，對再審活動進行訴訟監督的具體方式，從這個意義上講，提起抗訴是檢察機關作為法律監督者參與訴訟的特殊方式，在這種方式下，法律監督者仍是其基本的法律地位。為此，檢察機關在出席再審法庭時的稱謂和席位應與上述檢察機關參與民事訴訟的稱謂、席位保持一致，這既有利于檢察機關作為法律監督者在民事訴訟中的法律地位的統一，也有利于消除當前由于立法的欠缺給司法實踐帶來的對出席再審法庭的檢察人員稱謂、席位的紛爭。
檢察機關提出抗訴既是對法院生效判決或裁定進行監督的結果，又是其參與再審訴訟的特殊方式，這就決定了作為監訴人在再審法庭的主要職責有兩項即支持抗訴和監督再審訴訟。為完成上述兩項職責，最高檢察院2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第 45條規定：出席再審法庭的檢察人員有權宣讀抗訴書；發表出庭意見；發現審判活動違法的，向再審法院提出建議。但筆者以為，說明抗訴的理由及依據，一定程度上參與法庭調查，經法庭允許向當事人發問等都應當是作為監訴人的檢察人員在再審法庭上應有的權能。對此，需要立法或兩高聯合的司法解釋予以進一步明確規定，才能使檢察機關從根本上擺脫司法實踐中尷尬的境地。
四、立法建議
在我國現行民事訴訟立法中，未能全面確立檢察機關在民事訴訟中的法律地位這不能不說是一大缺憾。基于上述對檢察機關法律地位的認識和論述，筆者建議，在未來民事訴訟立法中，專設“檢察院”一章，并在這一章中規定以下：
第一、 規定在國家和公共利益遭受損害時，檢察機關可以或應當作為當事人向法院提起民事訴訟。
第二、 以概括式方式規定檢察機關有權提起民事訴訟的范圍。
第三、 規定檢察機關作為當事人提起民事訴訟時可免交訴訟費。
第四、 規定檢察機關提起民事訴訟時，應當要求實體原告參加訴訟，并對檢察機關提起的民事訴訟支持和輔助作用，實體原告不參加訴訟訴訟的，不影響訴訟進行。但實體原告有義務承擔裁判結果。
第五、 規定檢察機關對一審判決不服的，可按上訴程序提起抗訴。
第六、 規定檢察機關有權對民事訴訟進行法律監督，并有權參加根據當事人的請求或法院的通知參加民事訴訟活動，檢察機關根據需要也可主動參與民事訴訟活動。
第七、 規定檢察機關在參與民事訴訟活動中享有抗訴權、調查權、參與庭審權、有檢察建議和違法糾正權、有調閱法院卷宗和取得法院裁判文書的權利、有發表出庭意見的權利等。
第八、 規定檢察機關抗訴案件的審級，出席再審法庭的檢察人員職責即支持抗訴和進行訴訟監督。
第九、 規定出席再審法庭的檢察人員的訴訟權利即宣讀抗訴書、說明抗訴理由和意見，參與法庭調查，聽取雙方當事人的辯論，對庭審活動進行法律監督。
以上是筆者對我國檢察機關在民事訴訟中的法律地位問題的一點粗淺看法以及相關建議，誠然，現行立法尚未賦予檢察機關提起民事訴訟和參與民事訴訟的職權，但未賦予并不等于我們就不需要，現實的需要正是我們和探討的意義所在，也是立法的基礎和目的所在。
及資料：
[1] 孫謙，劉立憲.檢察理論研究綜述[C].北京:檢察出版社，2000.
[2] 江偉，湯維建，唐守玉.民事訴訟法[M].北京:中國人民大學版社，2000.
[3] 李祖軍.民事訴訟法學論點要覽[M].北京:法律出版社，2001.
[4] 江偉，邵明，陳剛.民事訴權研究[M].法律出版社，2002.
[5] 李龍.民事訴訟標的理論研究[M].法律出版社，2003.
[6] 蔡彥敏.民事訴訟主體論[M].廣東:廣東人民出版社，2001.
[7] 肖建華.民事訴訟當事人研究[M].北京:中國政法大學出版社，2002.
[8] 顏運秋.公益訴訟理念研究[M]:北京:中國檢察出版社，2002.
[9] 王桂五.試論檢察機關在民事訴訟中的法律地位[J].人民檢察，1988，(11).
[10] 丁幕英，袁其國.檢察機關實行民事監督幾個問題的討論[J].中國法學，1998，(5 ).
[11] 曹康.關于檢察機關參與民事訴訟的管見[J].政法論壇，1988，(1).
[12] 王洪俊.我國檢察機關參加民事訴訟的范圍和地位[J].現代法學，1988，(1).
[13] 楊柏林，金海洲.檢察院提起民事訴訟若干問題初探[J].中央檢察官管院學報，1998，(4).
[14] 陳桂明.訴訟公正與程序保證—民事訴訟程序之優化[M].北京:中國法制出版社，1996.
[15] 李森，仁玉芳.略論檢察機關提起民事訴訟[J].政法論壇，1989，(4).
[16] 江偉，段厚省.論檢察機關提起民事訴訟[J].現代法學，2000，(6).
[關鍵詞] 企業 行業協會 行政公益訴訟
一、行政公益訴訟與行業協會
行政公益訴訟制度是指社會成員，包括公民、企事業單位、社會團體認為行政主體行使職權的違法行為侵害了公共利益或有侵害的可能性時，雖與自己無直接利害關系,但為維護公共利益,依據法律規定向特定機關提出請求并由特定機關依法向法院提起行政訴訟的制度。行政公益訴訟的原告可以是與違法的行政行為或不行為無直接利害關系的公民、團體或組織，其目的是為了維護公共利益。
隨著我國市場經濟的不斷完善，企業間的行業自治逐漸形成，由于他們自身行業性、自愿性、自律性和非營利性等特點，因而能夠獨立于政府和企業，更好地維護行業成員的利益和社會公益。行業協會在行政訴訟中可以充當行政訴訟人、支持人以及為維護成員利益或公共利益而直接提起行政訴訟的原告。行業協會提起行政公益訴訟是指當行政機關的行政行為侵害該行業協會成員利益或本行業的公共利益時，可以以原告身份提起行政訴訟，以維護本行業公共利益或者其成員的利益。根據訴訟信托，非直接利害關系人可以基于實體權利人的信托享有程序意義上的訴權，以自己的名義提訟并承擔程序意義上的訴訟結果。因此，行業協會提起行政公益訴訟是對企業利益有效的救濟手段。
二、行業協會代表企業提起行政訴訟的必要性
我國正處在政治經濟體制轉型時期，市場經濟的主體――企業與政府之間的矛盾也隨之突現。隨著企業維權意識的提高和行業協會的發展，作為同行業企業的代表，行業協會越來越強要求運用訴訟的方式來解決行政機關對行業公益的侵害。
行業協會提起行政公益訴訟，有其現實必要性：
1.維護行業公共利益的需要。隨著行業協會的發展壯大，這些存在于政府與市場之外的行業協會，發揮著越來越重要的中介作用。它不僅要提供相關的行業服務，維護行業成員的合法權益，而且必須接受政府監督和管理，獲得合法性和有序性，以利于促進行業發展。
2.企業需要行業組織的保護。與個人相比，行業協會對于與行業有關的企業公共事務更為熟悉，因而在行使原告權利或承擔義務方面更為方便，而且更能產生強大的效應。
3.行政訴訟高效化的需要。行業協會具有組織性、協調性、自律性，可以避免單個企業的盲目濫訴，通過完善相關制度規定，集中企業在本行業領域的共同問題，提起行政公益訴訟。行業協會擁有廣泛的社會基礎，可以促進行政主體與市場之間的良性互動。
三、行業協會作為行政公益訴訟主體的構想
1.行政公益訴訟的合法性是行業協會代表企業提起行政公益訴訟的前提。最高人民法院2000年公布的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第一款規定“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提訟的，屬于人民法院的行政訴訟受案范圍。”這實際上拓展了《行政訴訟法》規定的“具有直接利害關系”的受案范圍，賦予了公民、法人以及其他組織對于侵害公共利益的行為以訴權，符合了行政法治的基本精神。而公民自發、自愿，以公民社員權為基礎，為了維護某一行業共同利益而結成的行業協會，理應充分表達公民意志，維護行業利益。
2.行業協會提起行政公益訴訟必須基于企業利益或行業公共利益。行業協會提起行政公益訴訟是由于國家行政機關的違法行政行為使行業利益受損，是為了維護全行業成員的集體利益。行業協會提起的行政公益訴訟以行業利益為界，具有“行業公益”性質。雖然作為原告的行業協會與本案可能具有間接的利害關系，但原告并非本案的直接利害關系人，而是行業成員利益或行業公共利益的代表。行業協會提起行政公益訴訟是一個利益整和的過程，受害人利益最終抽象為行業的整體利益。
3.行業協會直接提起行政公益訴訟的對象既包括具體行政行為，也包括抽象行政行為。被訴具體行政行為要求造成損害的事實，由于具體行政行為多針對個人，因此抽象行政行為也應是行政公益訴訟的主體對象。抽象行政行為成為訴訟對象是行政訴訟法發展的必然趨勢，因為違法的抽象行政行為造成的損害要遠比具體行政行為范圍廣、影響大，有必要賦予行業協會直接提起行政公益訴訟的權利；另一方面，抽象行政行為較具體行政行為更為復雜，操作起來更難以把握，由行業協會提訟更為現實可行。
4.行業協會提起行政公益訴訟的費用問題。行業協會提訟的費用如何負擔是行業協會一旦介入行政公益訴訟很現實的問題。由于行政公益訴訟牽涉面廣，取證調查困難，持續時間長，訴訟費用昂貴，因此，作為行政公益訴訟原告的行業協會應該得到經濟保障。有必要在行業協會內設立特定的專項基金，由會員分攤，具體使用規則由會員協商制定。同時，由于行業協會保護的是社會公共利益，可以設立特定對行業協會的勝訴獎勵制度，對原告方進行適當的彌補，激發對行業協會的公益訴訟主動性，使行業協會更好地維護企業共同利益，促進和諧社會下市場經濟的健康穩定發展。
參考文獻：
[1]黎 軍:行業組織的行政法問題研究.北京:北京大學出版社，2002
[2]周 勇:依托行業協會實現行業有效治理的研究.武漢:中南大學,2004
[3]齊樹潔 蘇婷婷:公益訴訟與當事人適格之擴張.現代法學,2005（5）
2010年1月22日，一網名為“善款去向”的網友在天涯社區發帖稱，某章姓女星在2008年汶川大地震期間宣布過的多宗捐助善款，只兌現了一部分。隨后，網民們啟動“人肉搜索”，質疑其善款是否完全到位以及善款去向。至此，章姓女星身陷詐捐門。很快，詐捐門事件開始擴大化，許多公眾人物受到波及。一時間明星、作家開始人人自危，紛紛“曬”出捐款憑據，才使得風波漸漸平息。①
在整起事件中，網民的推動起了至關重要的作用，這一方面體現了公眾監督的強大力量，另一方面，也體現了我國慈善捐贈法律監督體制的不健全。
目前，我國關于社會捐助的相關法律規制仍然很不完善。1999年通過的《中華人民共和國公益事業捐贈法》只就慈善捐贈做出了概括的規定，并沒有對捐贈者的法律地位進行定性。因而關于慈善捐贈的研究仍然是非常必要的。另外，目前我國關于慈善捐贈的相關管理機制還存在著許多的問題，管理權限不清，操作中十分混亂。這些制度的缺失影響了我國慈善捐贈事業的健康發展，因此，必須重視對慈善捐贈法律制度的研究并應結合我國實際對其進行完善。
一、慈善捐贈的溯源
慈善捐贈本質為公益捐贈，其稱呼上的差異并無研究之必要，為表述一致，本文全部選用“慈善捐贈”這一說法。德國法上的公益捐贈是指在物質、精神或道德領域無私地資助公共事業。這里所指的對公共事業的資助必須是普遍性的，即不能將資助限予封閉的、有限的人群。②美國法上的公益事業捐贈的受贈主體是公益慈善團體，根據美國國內稅收法有關條款規定，公益事業團體是以促進宗教、慈善、科學文化、公共安全測試、教育事業的發展，保護兒童、動物不受虐待，資助國際、國內業余體育競技比賽為宗旨，成立的非營利公司、共同基金會、特別基金會、財團基金會。③在中國，公益捐贈尚缺少一個完整的法律定義。通常人們認為捐贈是指捐贈人為了社會公益事業，將自己的財產無償的給與他人的行為，其范圍包括救災扶貧、助學資助、科教文衛和建設公共設施等等。④
二、對于慈善捐贈行為的法律性質的分析
（一）慈善捐贈不是贈與合同，是具有社會公益性的雙方法律行為
慈善捐贈是自然人、法人或其他非法人組織為發展社會公益事業或資助不特定的社會成員而做出無償地向公益性社團法人、事業法人或代表受資助不特定人利益的臨時機構捐贈財產、權利的意思表示，經受贈主體做出接受捐贈的意思表示，而成立并履行的合同行為。⑤贈與合同是指贈與人將自己的財產無償給予受贈人，受贈人表示接受該贈與的合同。⑥由此可知，贈與合同和慈善捐贈都具有契約性，均需要雙方交互的意思表示，都是雙方法律行為。
但兩者也存在著一些區別。在贈與合同中，受益人即是受贈人。而在捐贈法律關系中，受益人是獨立的主體。比如汶川地震后，受災群眾的范圍極為廣泛，某一行為人做出捐贈的意思表示的對象往往針對受災群眾的整體，但受災群眾整體卻無法做出接受的意思表示，這時便需要通過慈善機構這一特定的媒介機構“接受捐贈”，然后將捐贈物資移轉到受災群眾的手中。所以捐贈人捐贈物資時并不是想將物資的所有權給予受贈人，最終目的是將物資給予受災群眾，與贈與合同簡單的雙方合意不同。由此可見，捐贈行為雖然跟贈與合同相同，都是雙方法律行為，但也具有自身的特性——社會公益性。
（二）慈善捐贈是諾成性合同
傳統民法理論觀點認為，贈與合同以及捐贈合同同樣都為典型的諾成性的合同，只要行為人意思表示一致即達到合同成立的目的與效果。主要援引的依據為我國《合同法》第25條規定：“承諾生效時合同成立”
轉貼于
以及第44條規定：“依法成立的合同，自成立時生效”。這是對合同諾成性規則的立法確認。因此作為贈與合同特殊形式的公益捐贈也應當屬于諾成性合同。⑦此外，將捐贈合同視為諾成合同更符合贈與合同產生發展的歷史趨勢；更符合合同立法的基本價值判斷；更符合合同法贈與撤回權的法律基礎；也更符合公益捐贈的社會經濟作用。
因此，將捐贈合同視為諾成合同無論從我國目前法律規定還是從相關法理來說都是毫無瑕疵、毋庸置疑的。
三、慈善捐贈法律關系的內容
（一）捐贈人的權利義務
1.請求實現捐贈目的的權利。《中華人民共和國公益事業捐贈法》第十二條規定：“捐贈人可以與受贈人就捐贈財產的種類、質量、數量和用途等內容訂立捐贈協議。捐贈人有權決定捐贈的數量、用途和方式。捐贈人應當依法履行捐贈協議，按照捐贈協議約定的期限和方式將捐贈財產轉移給受贈人。”
2.接受表彰的權利。《中華人民共和國公益事業捐贈法》第八條規定：“對公益事業捐贈有突出貢獻的自然人、法人或者其他組織，由人民政府或者有關部門予以表彰。”但對表彰的具體內容沒有細化。
3.享受一定優惠的權利。《中華人民共和國公益事業捐贈法》第四章“優惠措施”規定了某些捐贈人有享受政府優惠政策的權利，但對具體的優惠政策并沒有作出規定。⑧
當然，捐贈人在享有權利的同時，應當積極履行捐贈的義務，確保捐贈物資保質、保量、及時到位，否則應當承擔相應的法律責任。
（二）受贈人的權利義務
1.請求捐贈人履行給付和接受給付的權利。因為慈善捐贈具有社會公益性，在捐贈人未履行相應的給付義務時，受贈人可以要求其履行義務，甚至申請法院強制執行。
2.實現捐贈目的的義務。這是與捐贈人請求實現捐贈目的的權利相對應的義務。
（三）受益人的權利
1.請求捐贈人履行給付的權利。受益人雖然不是直接接受捐贈物資的主體，但卻是利益相關的第三人，和受贈人一樣，均享有請求捐贈人履行義務的權利。⑨
2.請求受贈人實現捐贈目的的權利。慈善捐贈的最終目標是將捐贈物資的所有權移轉給受益人。因此受益人當然有權請求受贈人實現捐贈目的。
四、慈善捐贈法律制度的完善
為了維護捐贈法律關系各方主體的權益，完善捐贈法律制度，個人認為，可以采取以下措施：
（一）建立捐贈財產的登記公示制度
公示主義是物權法中的一個基本原則。公示化將會產生信賴保護的效果，由此也將更好地保護民商事主體，避免道德風險。雖然我國《合同法》第186條規定涉及公益性質和道德義務的贈與不得撤銷，但這種規定在具體實施時的認定方面還有不足，容易引發不必要的麻煩與糾紛。轉換一下思路，在解決該問題的時候，如果法律規定所有的捐贈合同都必須進行公示登記，那么將會產生積極地信賴保護的效果，只要捐贈的意思表示同受贈人達成一致，便必須履行這種承諾，否則就必須承擔相應的違約責任。這樣便避免了實踐中認定是否涉及公益性質和道德義務的麻煩。
當然，為了保持與合同法相關精神的一致，在捐贈人生活經營嚴重困難的情況下，應當允許他們行使撤
轉貼于
銷權，否則有悖于法律的人文主義關懷。
將捐贈人捐贈的財產進行登記和公示，有助于國家相關部門進行有效地監督與管理，另一方面，捐贈人也可以通過更多的途徑對自己所捐贈物資的流向、利用程度進行查詢、了解，保證自己的捐贈目的得到實現。
（二）建立起特定的慈善資金監管機構
眾所周知，自己監督自己的做法是無法實現公平正義的。早在德國、法國進行憲法審查的時候，就開創出了以及憲法委員會的憲法監督模式。同理可知，慈善資金的監管也必須要實現受贈人與監管人的分離。我國完全可以建立起像銀監會、保監會以及證監會相類似的慈善資金監管會，從而在最大程度上實現對慈善資金的監管，保障資金流通的透明度，對慈善機構進行有效的監管與制約。
需要強調的是，在慈善資金的利用、流轉過程中的監管不能過度，受贈人也享有一定的支配利用特定財產的權利空間。
（三）建立慈善捐贈期限制度
捐贈合同作為一種諾成性合同，必然要有相應的期限制度。在承諾做出了一定期限之后，如果捐贈人仍不履行義務，受贈人便可以請求捐贈人給付，甚至可以申請法院強制執行。然而當前我國并沒有明確規定捐贈合同履行的具體期限，基本上全憑捐贈人個人喜好而定，甚至出現了數十年前做出的承諾仍不履行的情形。這些問題都是極端棘手的，因此構建起捐贈期限制度體系十分必要。
具體捐贈期限的構建，個人認為這純屬一個技術性的問題，時間的長短可以參照我國的訴訟時效與除斥期間的相關規定。至于說是6個月、2年或是更久，都有可能，只不過期間的確定需要考慮到當時的社會實際并堅持保護受益人的原則。對于某些緊急事件的捐贈，期限應當適當短一些。而對于一些不太緊急的出于公益目的的捐贈，期限則可以適當長些。
（四）程序上的完善
1．捐贈人不履行時的訴訟關系。如果捐贈人消極或怠于履行捐贈的義務，個人認為，只應當將受贈人列為民事訴訟的被告，而把受益人列為第三人。于此法律關系之中，捐贈合同的主體雙方為捐贈人與受贈人，并不直接涉及受益人，受益人只是該合同關系履行結果的利害關系人，所以將受贈人列為被告是科學合理的。再者，由于受益人往往范圍、對象無法確定，如果將其列為共同原告，也會嚴重訴訟效率。
