時(shí)間：2023-06-19 16:18:25
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地承包行政訴訟，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
時(shí)間：2003-6-8 16：50：11 摘自：忠誠網(wǎng) 本文已閱讀32次
原告：張有財(cái)，男，1949年1月5日出生，漢族，農(nóng)民，住白云縣朋口鎮(zhèn)文坊村第10村民小組。
被告：福建省白云縣朋口鎮(zhèn)人民政府。 法定代表人：吳大東，鎮(zhèn)長。
第三人：曹福根，男，1963年1月26日出生，漢族，農(nóng)民，住白云縣朋口鎮(zhèn)文坊村第10村民小組。
1981年10月，張有財(cái)取得白云縣人民政府核發(fā)的第61221號自留山經(jīng)營證。1992年9月，張有財(cái)與白云縣朋口供銷合作社、朋口鄉(xiāng)文坊村委會訂立發(fā)展毛竹商品生產(chǎn)基地有償扶持合同，期限為30年，即從1992年8月至2021年12月止。基地的林班號為朋口證1林班13小班，面積為16畝。1993年2月，白云縣人民政府做出白政（1993）3號《關(guān)于319國道公路擴(kuò)建工程征地、拆遷的若干決定》，確定征地拆遷范圍為道路寬度及路基兩側(cè)各20米的開發(fā)地帶。1994年8月，白云縣朋口鎮(zhèn)人民政府與朋口鎮(zhèn)文坊村委會訂立征地協(xié)議書，征用小賴坑至石門甲的山地面積74畝作為319國道松毛嶺隧道接線工程建設(shè)用地。為此，張有財(cái)領(lǐng)取了果樹補(bǔ)償費(fèi)計(jì)人民幣937.60元。1996年5月，第三人曹福根以原住房因319國道擴(kuò)建被征用為由向被告申請?jiān)谂罂阪?zhèn)文坊村塔車甲建房用地面積為150平方米。該地在319國道擴(kuò)建工程建設(shè)中，被填土用作搭建工棚和堆放建筑材料，距離319國道邊溝外緣20米之外。經(jīng)白云縣林業(yè)委員會鑒定確認(rèn)屬朋口證1986年林業(yè)基本圖1林班13小班內(nèi)。曹福根在建房用地申請表村民小組意見欄中擅自填寫了“以上情況屬實(shí)，請上級給予批準(zhǔn)” 的內(nèi)容。文坊村委會、朋口鎮(zhèn)土管所和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理站均蓋章同意曹福根在離319國道邊溝20米以外的山坡地建房。1996年6月14日，白云縣朋口鎮(zhèn)人民政府核批準(zhǔn)曹福根在文坊村塔車甲使用150平方米山坡地建房的申請。為此，張有財(cái)以白云縣朋口鎮(zhèn)人民政府的上述行為侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)為由，于1996年7月30日向白云縣人民法院起訴，訴請撤銷被上訴人審批曹福根建房用地的行為。
原告訴稱：被告1996年6月14日批給曹福根建房的用地150平方米屬其自留山，有1981年白云縣人民政府頒發(fā)的61221號自留山經(jīng)營證為據(jù)。該地塊系其承包經(jīng)營的毛竹生產(chǎn)基地，有1992年與朋口供銷合作社、朋口鎮(zhèn)文坊村委會簽訂的發(fā)展毛竹商品生產(chǎn)基地有償扶持合同為憑。故被告審批曹福根建房用地的行為侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)。訴請判決撤銷被告的具體行政行為。
被告辯稱：原告61221號自留山經(jīng)營證的范圍與審批給曹福根建房用地的范圍不一致；原告雖承包該地生產(chǎn)毛竹，但被告在擴(kuò)建319國道工程中征用了該地，原告也領(lǐng)取了補(bǔ)償費(fèi)937.60元；曹福根的建房申請經(jīng)村民小組、村委會和鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃站審查同意，被告予以審批合法，沒有侵犯原告的土地承包經(jīng)營權(quán)。 第三人辯稱：原告認(rèn)為第三人建房侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏事實(shí)根據(jù)，第三人經(jīng)審批建房之地并非原告生產(chǎn)毛竹合同所規(guī)定的地點(diǎn)，第三人原住房因319國道擴(kuò)建被征用，申請建房理由正當(dāng)，建房申請經(jīng)村委會和鎮(zhèn)政府審批合法。請求依法判決，維護(hù)其合法權(quán)益。
「審判
白云縣人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告張有財(cái)承包經(jīng)營的土地屬村集體所有。因國家建設(shè)公路需要，已向村委會征用，并補(bǔ)償了原告的竹木損失。已征用的土地不屬于原告承包經(jīng)營的范圍，原告可與發(fā)包單位協(xié)商解決承包經(jīng)營的土地面積。被告白云縣朋口鎮(zhèn)人民政府利用公路建設(shè)剩余的土地安置拆遷戶合理合法，亦未侵犯原告的承包經(jīng)營權(quán)。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，該院于1996年10月24日做出判決： 維持白云縣朋口鎮(zhèn)人民政府1996年6月14日做出的同意曹福根在白云縣朋口鎮(zhèn)文坊村八錢亭自然村塔車甲建房的批復(fù)。
審判后，張有財(cái)不服判決，向龍巖地區(qū)中級人民法院提起上訴，訴稱：白云縣朋口鎮(zhèn)人民政府批復(fù)曹福根在塔車甲建房的用地屬其自留山，1981年白云縣人民政府已核發(fā)了自留山經(jīng)營證；該地塊距離319國道邊緣水溝23米之外，沒有被征用；其領(lǐng)取的937.60元屬公路建設(shè)范圍內(nèi)的毛竹和果樹補(bǔ)償費(fèi)；曹福根采取自己簽署村民小組意見的欺騙手段騙取村、鎮(zhèn)審批違法；原判認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足。訴請撤銷原判，依法改判。被上訴人白云縣朋口鎮(zhèn)人民政府辯稱：第三人的建房用地經(jīng)征用后屬國家所有，被上訴人有權(quán)審批；第三人系319國道改建工程的拆遷戶，建房申請的有關(guān)內(nèi)容經(jīng)其所在的村民委員會、鎮(zhèn)土管和規(guī)劃部門勘察審查同意，申請面積也沒有超越法定標(biāo)準(zhǔn)，被上訴人予以批準(zhǔn)合理合法；上訴人認(rèn)為被上訴人的審批行為侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)證據(jù)不足；原審判決維持被上訴人對第三人做出的具體行政行為正確。第三人曹福根辯稱：上訴人的上訴理由缺乏事實(shí)根據(jù)，不能成立；原判認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法。要求駁回上訴，維持原判。
龍巖地區(qū)中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，被上訴人白云縣朋口鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)曹福根建房使用的150平方米土地，屬上訴人張有財(cái)1992年至2021年合法承包經(jīng)營的毛竹基地。因該地位于319國道邊溝外緣20米之外，不屬于白云縣人民政府白政（1993）3號決定中確定319國道擴(kuò)建工程征用范圍。被上訴人認(rèn)為該地已被征用主要證據(jù)不足。因此，被上訴人批準(zhǔn)曹福根在該地建房侵犯了張有財(cái)?shù)耐恋爻邪?jīng)營權(quán)，依法應(yīng)予撤銷。原審法院以張有財(cái)領(lǐng)取果樹補(bǔ)償費(fèi)人民幣937.60元為由認(rèn)定該地已被征用，不屬其承包經(jīng)營的范圍，與事實(shí)不符，判決維持被上訴人1996年6月14日批準(zhǔn)曹福根在文坊村塔車甲建房的行為，與法相悖。原判認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤。上訴有理，訴請應(yīng)予支持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第1目、第2目和第六十一條第（三）項(xiàng)之規(guī)定，該院于1997年3月27日做出判決： 1.撤銷白云縣人民法院（1996）白法行初字第3號行政判決。 2.撤銷白云縣朋口鎮(zhèn)人民政府1996年6月14日批準(zhǔn)曹福根在文坊村塔車甲使用150平方米土地建房的具體行政行為。
「評析
1.關(guān)于原告的土地承包經(jīng)營權(quán)是否屬法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的問題。 《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條第（三）項(xiàng)規(guī)定：人民法院受理公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)提起的訴訟。本案原告認(rèn)為被告批準(zhǔn)曹福根建房用地的行為侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)而向白云縣人民法院提起行政訴訟。白云縣人民法院也是以侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)立案受理本案。那么，原告的土地承包經(jīng)營權(quán)是否屬于法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)呢？土地承包經(jīng)營權(quán)是指單位或個(gè)人通過合同的方式，取得對集體土地或國有土地從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)經(jīng)營并獲得收益的權(quán)利。原告通過與朋口鎮(zhèn)文坊村委會、朋口供銷社簽訂發(fā)展毛竹商品生產(chǎn)基地有償扶持合同取得對朋口證1林班13小班16畝集體土地從事林業(yè)經(jīng)營并獲得收益的權(quán)利，屬土地承包經(jīng)營權(quán)。《中華人民共和國土地管理法》第十二條規(guī)定：“集體所有的土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。”，“土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。”《中華人民共和國民法通則》第八十條規(guī)定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)。”根據(jù)上述法律規(guī)定，原告享有的土地承包經(jīng)營權(quán)屬法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)。
2.關(guān)于被告的行為是否侵犯原告的土地承包經(jīng)營權(quán)的問題。 被告批準(zhǔn)曹福根建房的用地屬原告1992年至2021年向文坊村委會承包、由朋口供銷社貸款扶持生產(chǎn)毛竹的基地。一、二審法院對此沒有異議，分歧在于該地在319國道擴(kuò)建工程中是否被依法征用。一審法院以原告頒取補(bǔ)償費(fèi)為由認(rèn)為該地已被征用，原告喪失了該地的承包經(jīng)營權(quán)。二審法院則認(rèn)定該地不屬征用范圍，被告的審批行為侵犯原告的土地承包經(jīng)營權(quán)。從本案事實(shí)證據(jù)來看，一審法院認(rèn)定該地已被征用的主要依據(jù)為文坊村委會果樹補(bǔ)償花名冊。但該依據(jù)僅有被補(bǔ)償人的姓名、補(bǔ)償金額和被補(bǔ)償人領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)的簽名。顯然無法證實(shí)原告領(lǐng)取的人民幣937.60元系征用該地的補(bǔ)償費(fèi)用。依照《中華人民共和國土地管理法》第二十五條規(guī)定：國家建設(shè)征用土地必須經(jīng)縣級以上人民政府審批。白云縣人民政府批準(zhǔn)319國道公路擴(kuò)建工程征地拆遷的范圍為道路寬度及路基兩側(cè)各20米的開發(fā)地帶。經(jīng)實(shí)地勘測，該地距離319國道邊溝23米。可見，該地不屬319國道公路擴(kuò)建工程征地范圍，原告領(lǐng)取的人民幣937.60元系道路寬度及路基兩側(cè)各20米開發(fā)地帶這一征用范圍內(nèi)的補(bǔ)償費(fèi)。因此，二審法院以被告審批曹福根建房的行為侵犯原告依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)為由，判決撤銷原判和被訴的具體行政行為是正確的。
3.關(guān)于曹福根應(yīng)否列為本案第三人的問題。 《中華人民共和國行政訴訟法》第二十七條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”1996年6月14日被告批準(zhǔn)曹福根在文坊村塔車甲使用150平方米土地建房，就與曹福根產(chǎn)生了行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。原告的訴訟請求要求判決撤銷被告對曹福根做出的具體行政行為，因此，曹福根同提起訴訟的具體行政行為有法律上的利害關(guān)系。一審法院在立案后通知曹福根作為第三人參加本案訴訟是合法的。
虛構(gòu)其他事實(shí)，寫作文書如下：
【關(guān)鍵詞】行政合同 行政訴訟 改進(jìn)措施
行政合同訴訟
“行政合同”主要是指通過合同的形式達(dá)到公法的目的，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代民主思想。由于其具備諸多優(yōu)勢，受到政府部門的高度重視，并將其作為行政政策推行的重要手段。而由此產(chǎn)生的行政合同訴訟，也已經(jīng)成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。目前，對于行政合同的理論爭議仍然存在，并且，立法上尚處于空白狀態(tài)，從而導(dǎo)致行政合同在適用范圍等方面存在一定的混亂，進(jìn)而造成相關(guān)的糾紛不斷升級。
行政合同訴訟主要是指行政合同的一方當(dāng)事人認(rèn)為合同的另一方在簽訂或執(zhí)行行政合同過程當(dāng)中，存在侵權(quán)行為而向人民法院提出訴訟請求。人民法院根據(jù)訴訟人的訴訟請求，并在其參與下，對該事件進(jìn)行審理并最終作出裁決。目前，由于國內(nèi)的行政訴訟發(fā)展較晚，并且，受到了民法的嚴(yán)重影響，在行政合同方面也缺乏相關(guān)規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致很多行政案件歸類到民事案件的審理當(dāng)中，這對于行政合同訴訟相關(guān)理論的制定非常不利。
隨著學(xué)術(shù)界對行政合同的認(rèn)識不斷加深，很多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將行政合同訴訟歸為行政訴訟范疇。但是，這一想法勢必會對傳統(tǒng)的行政訴訟救濟(jì)制度造成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本文對當(dāng)前國內(nèi)行政合同訴訟中存在的問題進(jìn)行分析，探索如何更好地完善行政合同訴訟制度。
行政合同訴訟中存在的主要問題
一是行政合同立法缺失。行政合同在我國已經(jīng)廣泛應(yīng)用，但是，在理論界仍然存在很多爭議，從而導(dǎo)致行政合同的相關(guān)法律仍然沒有制定，以至于其并不能歸屬于法律概念范疇。目前，《政府采購法》是國內(nèi)有關(guān)行政合同的唯一法律，其中也只是對政府的采購基本流程進(jìn)行了簡單規(guī)定。近年來，隨著行政合同的應(yīng)用范圍逐漸擴(kuò)大，相關(guān)的合同種類日益增多，然而，立法中的相關(guān)內(nèi)容并沒有做出相應(yīng)的調(diào)整，以至于法律的指導(dǎo)以及規(guī)范作用沒有彰顯出來。而且，很多關(guān)于行政合同糾紛的司法實(shí)踐都被歸入到了民事訴訟范疇，救助效果并不理想。
二是受案范圍明確度不夠。目前，行政合同在國內(nèi)仍然局限于民法學(xué)概念層面上，盡管行政合同已經(jīng)在實(shí)踐當(dāng)中廣泛應(yīng)用，但是，在法律上并沒有得到承認(rèn)，從而導(dǎo)致理論、法律和實(shí)踐脫節(jié)。在當(dāng)前的司法實(shí)踐過程中，一些行政合同即使被認(rèn)定是行政案件，法院方面仍持回避態(tài)度。
三是行政合同訴訟與民事訴訟之間的界限不明。在理論上，盡管存在少數(shù)學(xué)者對行政合同表示反對，但是大多數(shù)的學(xué)者認(rèn)為其是一類新型的行政管理方式，并贊同將其作為行政案件由人民法院行政審判庭進(jìn)行受理。目前，國內(nèi)盡管沒有專門的行政法院系統(tǒng)，但是在法院內(nèi)部已經(jīng)單獨(dú)設(shè)立了行政審判庭。在立法上，盡管《行政訴訟法》并沒有明令禁止行政訴訟對行政合同的救濟(jì)，但在關(guān)于行政合同糾紛案件上并沒有進(jìn)行規(guī)定。并且，在很多法律文件中，對同一問題，不同的文件的性質(zhì)判定有所不同，例如：1999年出臺的《行政復(fù)議法》中有關(guān)條款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)如果在變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同時(shí)對合同另一方造成權(quán)益侵害，可以進(jìn)行行政復(fù)議。由此可知，此類事件屬于行政案件。但是，在2002年出臺的《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定：任何組織或個(gè)人對承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)造成侵害，都需要承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。由此判定，土地承包合同屬于民事合同。同樣的問題，在不同的規(guī)定中存在相互矛盾的地方，導(dǎo)致在司法實(shí)踐當(dāng)中，實(shí)施混亂。
四是行政合同訴訟與傳統(tǒng)的行政訴訟存在矛盾。單向性救濟(jì)結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)性行政訴訟仍是當(dāng)前行政訴訟的主要形式。行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中處于被動(dòng)地位。行政合同不僅具有行政性，更具有合意性。盡管我國最高法院對行政合同的行政訴訟予以默認(rèn)，但是，行政法學(xué)界對行政合同具體的行政行為的本質(zhì)區(qū)別已經(jīng)有了充分認(rèn)識。傳統(tǒng)的行政訴訟主要是為相對人單方提供權(quán)利救濟(jì)途徑，但是，行政合同訴訟是為了解決相向性糾紛。當(dāng)相對人不能履行或者完全履行合同時(shí)，造成了公共利益損失，傳統(tǒng)的行政訴訟無法有效解決，因?yàn)椋姓黧w無法作為原告提訟。
行政合同訴訟法規(guī)完善措施
一是行政合同明確歸入到行政訴訟范圍。行政訴訟的受理范圍就是指人民法院對行政訴訟案件的受理范圍，是法院解決行政爭議、行政訴訟案件的范圍根據(jù)。行政訴訟法主要是針對傳統(tǒng)的行政行為建立的，并沒有關(guān)于行政合同的詳細(xì)規(guī)定，以至于在司法實(shí)踐中存在一定的執(zhí)行障礙，行政合同糾紛解決起來比較困難。因此，為了更好地解決行政合同糾紛，建議在行政訴訟法中完善行政合同訴訟的相關(guān)規(guī)定。首先，立法中，明確行政合同概念，建立專門的行政合同法。其次，修改行政訴訟法，將其歸入到行政訴訟的審理范圍。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)司法解釋與立法的統(tǒng)一。
二是賦予行政主體權(quán)。行政機(jī)關(guān)作為行政主體，在傳統(tǒng)的行政訴訟中并沒有作為原告的權(quán)利，以至于很多損害無法尋求法律救濟(jì)。行政合同作為一類特殊的行政行為，兼具行政性與合意性，一旦出現(xiàn)行政合同爭議，便可以維護(hù)任何受害一方的權(quán)益。因此，建議在行政合同的制定或執(zhí)行過程中，賦予行政主體的權(quán)利，有效地解決行政糾紛，實(shí)現(xiàn)國家和個(gè)人的利益平衡。
三是建立調(diào)解制度。調(diào)節(jié)是解決糾紛的有效方式，在國內(nèi)民事訴訟、刑事自訴以及賠償訴訟中較為常見，其主要是指在對當(dāng)事人的意愿表示尊重的前提下，由法官進(jìn)行合理調(diào)解。現(xiàn)行的民事訴訟法中明確指出：人民法院在審理民事案件時(shí)，本著合同和自愿原則對原告與被告之間進(jìn)行適當(dāng)調(diào)解。調(diào)解在民事案件中應(yīng)用廣泛，效果顯著。但是在《行政訴訟法》中卻明確規(guī)定：行政案件的審理過程并不適用調(diào)解。并且，最高人民法院的有關(guān)解釋中，也沒有將調(diào)解納入行政訴訟的意向，僅是在關(guān)于賠償問題上涉及到調(diào)解，但也僅限于賠償?shù)姆秶⒎绞揭约皵?shù)額。盡管行政訴訟法中對調(diào)解明確了“不適用”，但在實(shí)際的司法執(zhí)行過程中，調(diào)解是非常普遍的。而且，隨著替代性糾紛解決方式的出現(xiàn)，調(diào)解問題已經(jīng)成為了行政訴訟法理論和實(shí)踐的研究熱點(diǎn)。行政合同本身就是當(dāng)事人雙方協(xié)商后的結(jié)果，一旦出現(xiàn)糾紛，人民法院在尊重雙方意愿的同時(shí)，進(jìn)行有效調(diào)解，更有利于判決的執(zhí)行。因此，建議將“人民法院審理行政案件，可以在自愿、合法以及不損害公共利益、第三人利益的前提下進(jìn)行調(diào)解”添加到《行政訴訟法》中。
四是將和解制度引入到行政訴訟法中。行政合同訴訟和解主要是指在行政合同訴訟的執(zhí)行過程中，法院工作人員允許雙方當(dāng)事人在出現(xiàn)爭議的時(shí)候，在明辨是非、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行和解并達(dá)成協(xié)議，是解決行政合同糾紛的有效方式。
目前，國內(nèi)的民法學(xué)界和刑法學(xué)界都對和解制度給予了高度重視，并將其作為了一項(xiàng)制度明確下來。但是，在行政法學(xué)界關(guān)于和解問題的研究還相對薄弱。相對來講，法院調(diào)解同訴訟和解還是有一定區(qū)別的，訴訟和解是獨(dú)立于法院調(diào)解之外的。很多學(xué)者在行政訴訟和解的法律性質(zhì)判定上存在不小的分歧，主要的幾種觀點(diǎn)是：“私法行為說”、“訴訟行為說”以及“一行為兩性質(zhì)說”等。
在行政訴訟階段，合同雙方達(dá)成的和解協(xié)議，可以看作是新的行政合同的制定過程，并且，其是在法官的參與下完成的，因此，具備訴訟行為性質(zhì)。雙方制定的和解協(xié)議，對有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定：內(nèi)容的執(zhí)行不能夠?qū)怖嬖斐蓳p害，更不能對相對人的合法權(quán)益造成損害。為了確保和解順利進(jìn)行，可以由法官進(jìn)行和解筆錄的制定，其和解結(jié)果具備終結(jié)訴訟程序的法律效果。將和解制度引入到行政訴訟當(dāng)中，不僅可以對行政訴訟糾紛的解決機(jī)制進(jìn)行合理完善，還可以實(shí)現(xiàn)和解雙方的利益最大化。因?yàn)椋徒庵螅p方的敵對情緒被化解，并且，日后的繼續(xù)合作成為可能。類似的規(guī)定在很多國家都已經(jīng)明確提出，并在實(shí)踐中證明了其對解決行政合同糾紛具有重要意義。因此，建議將和解制度引入到行政訴訟當(dāng)中，從立法的角度對其進(jìn)行規(guī)范，從而真正實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一。
結(jié)論
*市司法局：
根據(jù)貴單位《關(guān)于調(diào)研政府法律顧問制度落實(shí)情況的通知》文件要求，現(xiàn)將我單位政府法律顧問工作開展情況報(bào)告如下：
一、政府法律顧問參與本單位工作情況
自2017年至今，我鎮(zhèn)根據(jù)市依法治市委員會工作要求，我單位開始自聘海南廣哲律師事務(wù)所吳祝亮律師作為政府法律顧問參與日常行政決策、行政執(zhí)法、行政復(fù)議等工作，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是法治政府工作方面。其中包括法律文字材料、起草行政訴訟《答辯意見書》、參與重大民事矛盾糾紛調(diào)解、對政府重大決策提供法律意見、幫助群眾解決法律咨詢以及政府的項(xiàng)目征地賠償款的分配指導(dǎo)、制定分配方案等；
二是法律扶貧工作方面。其中包含對扶貧工作中與各農(nóng)業(yè)合作社簽訂的《產(chǎn)業(yè)扶貧協(xié)議書》提出法律意見，為我鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶貧、合作入股等工作提供法律保障；
三是參與行政應(yīng)訴方面。其中包含參與對原**林場職工勞動(dòng)人事爭議、原**林場土地承包合同糾紛、征地賠償行政訴訟、土地確權(quán)行政復(fù)議等行政訴訟類的應(yīng)訴答辯，以及基層群眾矛盾糾紛處置調(diào)解等。
政府法律顧問的參與為我鎮(zhèn)各項(xiàng)工作的順利開展起到了很大作用，一定程度上促進(jìn)的我鎮(zhèn)依法行政、法治政府的建設(shè)，極大增強(qiáng)了基層干部依法行政的意識。
二、對政府法律顧問工作的意見和建議
專職法律顧問的聘用對政府行政工作和基層普法工作具有重大的的作用和意義，建議貴單位繼續(xù)增強(qiáng)法律顧問下基層工作，使法治政府、全面普法等工作進(jìn)一步提高，為海南自由貿(mào)易港建設(shè)筑牢法治基石。
我國現(xiàn)行行政法救濟(jì)體制的一個(gè)重大缺陷，是缺乏對像村民委員會、公立高等學(xué)校等公共事業(yè)組織管理活動(dòng)的有效監(jiān)督和對被管理人正當(dāng)權(quán)益的司法保護(hù)。
1989年頒布行政訴訟法以來的行政法制發(fā)展，包括1994年的國家賠償法，將我國行政法對行政的規(guī)范一直限定在國家行政職權(quán)活動(dòng)上，這是一種不全面的作法。行政法上的行政到底應(yīng)當(dāng)包含什么，國家公共職能的實(shí)現(xiàn)到底有哪些組織方式和活動(dòng)方式，應(yīng)當(dāng)怎樣將國家和公共行政完整地納入法律規(guī)范范圍，哪些實(shí)行行政制度的國家還將行政法對行政的規(guī)范限于國家機(jī)關(guān)的權(quán)力行為，都是非常值得研究和認(rèn)真考慮的問題。
將大量的公共管理行為納入民事規(guī)范渠道，用處理平等主體關(guān)系的規(guī)則處理以實(shí)現(xiàn)社會公共利益為目標(biāo)的公共管理關(guān)系，給予這種公共管理以過大的自由空間，這不但使公共利益不能得到有效實(shí)現(xiàn)，被管理人于司法求助無門，而且使公共事業(yè)組織本身的廉潔無法得到保障。1997年修訂的我國刑法規(guī)定了單位犯罪，也說明了基層單位的犯罪已經(jīng)到了必須進(jìn)行系統(tǒng)的刑法規(guī)范的程度了。
就管理相對人的權(quán)利保護(hù)而言，也許會有人說公共事業(yè)單位不是國家機(jī)關(guān)不能行使強(qiáng)制性權(quán)力，所以行政法無理涉足。這種主張不是迷茫于虛擬法律空間，就是對權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過程不了解。我國許多法律性文件都規(guī)定，在事業(yè)單位工作的公民取得法律權(quán)利特別是公法上權(quán)利的重要條件，就是所謂的單位同意。從領(lǐng)取結(jié)婚證明、出國護(hù)照到求學(xué)深造，沒有單位同意就辦不成。但是法律性文件對單位根據(jù)什么和怎樣作出同意或者不同意的決定，對于單位濫用權(quán)力如何救濟(jì)，卻閉口不談。事實(shí)上基層單位對法律和被管理者權(quán)利的無知和蔑視，在很大程度上將我國法律賦予公民的權(quán)利架空了。如果立法機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)賦予和保護(hù)公民權(quán)利的愿望是真誠的，如果人們對實(shí)現(xiàn)法治的愿望是真誠的，那么就義不容辭地應(yīng)當(dāng)很好地考慮如何規(guī)范公共事業(yè)單位特別是單位決策人員的法律治理問題，不僅是民主上的，更主要是公法上的法律治理問題。
行政法上難道就沒有比救濟(jì)受到公安局30元人民幣罰款財(cái)產(chǎn)權(quán)更重要的事情可做嗎？事業(yè)單位行使技術(shù)干部管理和聘用權(quán)，對編制內(nèi)專業(yè)技術(shù)人員給予行政處分或者解除聘用的處理，將使這些被稱為國家寶貴財(cái)富的知識分子受到挫折或者失去一次就業(yè)機(jī)會，但是現(xiàn)在法律性文件卻規(guī)定只能向上級申訴了之。接受申訴的單位或者行政機(jī)關(guān)根據(jù)什么程序處理申訴，這些程序的正當(dāng)性究竟有多大，如果對申訴的處理不公正，能不能有救濟(jì)辦法，都缺乏法律的正式規(guī)定。法院處理一個(gè)10元錢的糾紛還要兩審終審，處理這種涉及人的生計(jì)和事業(yè)發(fā)展申訴的公共事業(yè)組織和行政機(jī)關(guān)，就高明到確保一次處理正確無誤？
這類法律性文件主要是由行政主管部門，根據(jù)基層單位的反映和管理需要制定的，對單位管理支持和維護(hù)的多，管理相對人的權(quán)利和利益要求反映的少。政府和立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)對此類文件的制定。
如果說事業(yè)單位對其工作人員的管理是涉及城市人生計(jì)的大問題，那么家庭土地承包權(quán)就是涉及農(nóng)民生計(jì)的大問題。這后一個(gè)問題是由村民委員會決定的，但是行政訴訟法和國家賠償法卻以其是村民自治組織視而不見。現(xiàn)行的法律性文件規(guī)定，對農(nóng)村土地承包的爭議只有涉及行政機(jī)關(guān)的處分行為時(shí)，才可以提起行政訴訟。就法律常識而言，社會基層單位的群眾自治組織的管理，不但是一個(gè)公法問題，而且還是一個(gè)憲法制度問題，村民委員會組織法是憲法性文件。行政法對此問題本來是可以有所作為的。如果嚴(yán)肅對待實(shí)施憲法即是實(shí)現(xiàn)法治任務(wù)的話，行政法就應(yīng)當(dāng)從有限的“機(jī)關(guān)職權(quán)”監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，向公共職能行政標(biāo)準(zhǔn)邁出新的一步。實(shí)行行政制度的國家有多少將基層自治組織的管理關(guān)在行政法大門以外，也是比較法上值得大家都去了解和關(guān)注的問題。
公共事業(yè)組織不能納入行政法規(guī)制的視野，主要是囿于“公共事業(yè)組織不是行政機(jī)關(guān)”的傳統(tǒng)觀念。然而，傳統(tǒng)不是一成不變的。國家賠償法就在這方面做出了范例。它打破了所謂特別權(quán)利關(guān)系的觀念，將國家機(jī)關(guān)工作人員因?yàn)楠?jiǎng)懲等行政決定致使其財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害納入國家賠償?shù)姆秶瑥浹a(bǔ)了1989年行政訴訟法的一個(gè)重大缺陷。
國家賠償法彌補(bǔ)行政訴訟法歷史局限的作法值得稱道。當(dāng)今能夠推動(dòng)行政發(fā)展的決策者應(yīng)當(dāng)有更大的勇氣和智慧，根據(jù)我國的憲法，適應(yīng)保護(hù)管理相對人合法權(quán)益的需要，將公共事業(yè)組織涉及公民重要法律權(quán)益的公共管理行為，納入司法監(jiān)督的范圍進(jìn)行行政訴訟，從而使當(dāng)事人可以請求國家賠償，使公共事業(yè)單位決策人受到法律的約束和司法監(jiān)督，將我國的行政法治再向前推進(jìn)一步。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款之規(guī)定,對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的,裁決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為批準(zhǔn)征地的人民政府,因此,征地補(bǔ)償安置爭議裁決必須以人民政府的名義作出｡裁決工作涉及政府辦公廳､法制機(jī)構(gòu)和國土資源管理部門三個(gè)單位的職能,如何加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),建立相互配合､分工明確､規(guī)范運(yùn)作､權(quán)責(zé)一致的工作機(jī)制?我們認(rèn)為,征地裁決制度作為一項(xiàng)專業(yè)化的糾紛解決機(jī)制,無論是由政府委托國土資源管理部門代表政府進(jìn)行裁決,還是由政府法制機(jī)構(gòu)以政府名義進(jìn)行裁決,都離不開作為征地管理機(jī)關(guān)的國土資源管理部門的參與｡在征地裁決工作的分工上,可以采取如下做法:
一､作為一種準(zhǔn)司法程序,要求裁決機(jī)關(guān)以居中身份公正地解決爭議,因此,裁決的受理工作和裁決書的審查､送達(dá)應(yīng)當(dāng)由人民政府法制機(jī)構(gòu)､辦公廳負(fù)責(zé)｡只有這樣,才能體現(xiàn)裁決的公信力,才能避免國土部門既當(dāng)裁判員､又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,群眾才會認(rèn)可裁決的結(jié)果,從而減少訟累｡
二､案件受理后,由國土部門負(fù)責(zé)裁決中的調(diào)查取證､證據(jù)材料的審查､提出處理意見､裁決書初稿的制作等具體工作,然后將檔案材料隨裁決書初稿移交人民政府法制機(jī)構(gòu),由政府法制機(jī)構(gòu)或辦公廳對裁決書進(jìn)行審查,然后送達(dá)申請人和被申請機(jī)關(guān),卷宗材料歸檔｡
三､征地補(bǔ)償安置爭議裁決的數(shù)量多､工作量大,因此,一方面要保證裁決經(jīng)費(fèi)的落實(shí),另一方面要適當(dāng)增加國土資源部門法制工作機(jī)構(gòu)的人員編制,以提高工作效率,加快征地爭議裁決的處理進(jìn)度｡
裁決是否必須作為行政訴訟前置程序
《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定,對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決｡對該規(guī)定是否將裁決作為訴訟的前置程序,存在兩種不同觀點(diǎn)｡一種觀點(diǎn)認(rèn)為,爭議協(xié)調(diào)和裁決是訴訟的前置程序,其目的是為了把矛盾化解在基層,減少不必要的紛爭和訟累;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,爭議協(xié)調(diào)和裁決不是訴訟的前置程序,而是解決征地補(bǔ)償安置爭議的非訴訟渠道,是可選擇的｡筆者同意第二種觀點(diǎn):
一､《行政訴訟法》第十二條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)最終裁決､不能提起行政訴訟的具體行政行為,只能由法律來規(guī)定｡《立法法》也規(guī)定,訴訟和仲裁制度只能由法律規(guī)定,行政法規(guī)可以規(guī)定的事項(xiàng)為執(zhí)行法律規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)和國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)｡顯然,裁決前置屬于對公民訴權(quán)的限制,屬于司法程序范疇,不應(yīng)當(dāng)由行政法規(guī)來確定,應(yīng)當(dāng)由法律作出規(guī)定｡
二､建立征地補(bǔ)償安置爭議裁決制度目的是為了將征地補(bǔ)償安置爭議納入法制化的軌道,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,如果將征地補(bǔ)償安置爭議裁決作為被征地農(nóng)民提起行政訴訟的前置程序,裁決制度就成了被征地農(nóng)民通過司法裁判解決爭議的障礙,限制了被征地農(nóng)民的訴權(quán),與立法本意相違背｡
三､各地尚未建立完整的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制,造成大量的征地糾紛久裁不決,解決爭議的時(shí)間長､程序繁瑣､費(fèi)用高,大部分的被征地單位或農(nóng)民不愿意采取訴訟的渠道解決征地補(bǔ)償爭議｡如果裁決作為訴訟前置程序,將會使大量的爭議排除在人民法院的受案范圍之外,不利于征地補(bǔ)償安置爭議的解決｡
協(xié)調(diào)和裁決受理的關(guān)系
協(xié)調(diào)工作是征地各方主體之間的協(xié)商行為,是解決征地補(bǔ)償安置爭議的有效途徑｡為了保證裁決渠道的暢通,裁決機(jī)關(guān)對于未經(jīng)地方政府協(xié)調(diào)的裁決申請,不能簡單地不予受理,可以在受理之前,先向相關(guān)的市､縣人民政府發(fā)出限期協(xié)調(diào)通知書,逾期不協(xié)調(diào)或者協(xié)調(diào)達(dá)不成協(xié)議的,再依法裁決,從而避免由于地方政府不協(xié)調(diào)導(dǎo)致裁決程序無法啟動(dòng)的問題｡
裁決受案范圍
征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議包括:被征收土地的種類､面積､前三年平均產(chǎn)值,需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量;土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)､數(shù)額;地上附著物和青苗的種類､補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)､數(shù)量和支付方式｡
1999年新《土地管理法》實(shí)施后發(fā)生的征地補(bǔ)償安置爭議,作為歷史遺留問題,可列入裁決的受理范圍(應(yīng)當(dāng)在裁決制度中設(shè)定合理的申請期限,如在裁決辦法實(shí)施之日起六個(gè)月內(nèi))｡
對于征地程序爭議和政府制訂的區(qū)域性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能否列入裁決范圍問題,我們認(rèn)為:
一､征地程序爭議不宜單獨(dú)列入裁決受理范圍,但可一并進(jìn)行形式審查｡
征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征地程序密不可分｡擬訂征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案的,主管部門應(yīng)當(dāng)在征地報(bào)批前書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利,當(dāng)事人要求聽證的,主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證｡征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)依法公告｡這些法定程序,是維護(hù)被征地單位和農(nóng)民知情權(quán)､監(jiān)督權(quán)的重要環(huán)節(jié)｡
此外,我們認(rèn)為,《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款明確規(guī)定了可申請裁決的事項(xiàng)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議,對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有異議,單獨(dú)對征地程序申請裁決的,不宜受理;對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在爭議,同時(shí)對征地程序有異議的,裁決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對征地實(shí)施程序進(jìn)行形式審查｡
二､裁決申請人對市､縣人民政府制訂的地方性補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)(地方法規(guī)､規(guī)章除外)不服的,如果該標(biāo)準(zhǔn)為市､縣行政區(qū)域范圍內(nèi)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),不能單獨(dú)申請裁決,但是可在申請征地補(bǔ)償安置爭議裁決時(shí)一并提出,裁決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行審查;如果該標(biāo)準(zhǔn)只針對特定群體､特定項(xiàng)目､特定區(qū)域,可以單獨(dú)申請裁決｡
裁決申請主體
可以提起征地補(bǔ)償爭議裁決申請的主體為征地相對人或者其他利害關(guān)系人,包括土地所有者､用益物權(quán)人(含土地承包經(jīng)營者､自留地和自留山使用權(quán)人､宅基地等集體建設(shè)用地使用權(quán)人)､青苗和地上附著物所有者｡對申請主體的審查,應(yīng)當(dāng)以是否存在法律上的利害關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn),否則不利于最大限度地維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益｡如《安徽省征地補(bǔ)償爭議裁決辦法》第七條規(guī)定:對安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)有爭議,申請裁決的,安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員的,由被安置人員提出;安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其他單位的,由被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其他單位提出｡上述規(guī)定限制了被征地農(nóng)民的裁決申請權(quán)利,因?yàn)楸徽鞯剞r(nóng)民安置的好壞,與安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)有必然因果關(guān)系,標(biāo)準(zhǔn)高則安置好,標(biāo)準(zhǔn)低則安置差,因此安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其他單位時(shí),也與被征地農(nóng)民存在法律上的利害關(guān)系,應(yīng)當(dāng)允許被征地農(nóng)民對安置補(bǔ)助費(fèi)爭議申請裁決｡
對土地補(bǔ)償費(fèi)有異議的,申請主體為土地所有者和其他利害關(guān)系人｡因?yàn)橛靡嫖餀?quán)人和土地補(bǔ)償費(fèi)之間可能存在法律上的利害關(guān)系,如福建省《實(shí)施土地管理法辦法》第二十六條就規(guī)定,“土地補(bǔ)償費(fèi)支付給行使土地所有權(quán)的集體土地經(jīng)營管理單位｡但被征收的屬農(nóng)民承包經(jīng)營的土地或者自留地,集體土地經(jīng)營管理單位又未能調(diào)整其他數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的,應(yīng)當(dāng)將不少于70%的土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)民”｡
對安置補(bǔ)助費(fèi)有異議的,可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者用益物權(quán)人提出爭議裁決申請｡
對青苗補(bǔ)償有異議的,可由青苗和地上附著物所有者申請裁決｡
裁決與行政復(fù)議
我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)對相關(guān)的法律進(jìn)行修改,提高裁決決定的法律效力,把裁決制度設(shè)立為與行政復(fù)議并列､可供當(dāng)事人選擇的制度,這樣可以提高效率,及時(shí)化解征地糾紛｡
一､從性質(zhì)上看,征地補(bǔ)償安置爭議裁決與行政復(fù)議相近似｡兩者都是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查并作出決定,解決的爭議都是行政機(jī)關(guān)在行使行政職能過程中與相對人之間發(fā)生的行政爭議,而不是平等主體之間因所有權(quán)､使用權(quán)糾紛､損害侵權(quán)賠償糾紛產(chǎn)生的民事爭議｡
二､從行政效率來看,如果允許申請行政復(fù)議,必然導(dǎo)致行政效率低下,增加處理爭議的行政成本｡
三､從審查機(jī)關(guān)來看,征地補(bǔ)償爭議裁決的審查機(jī)關(guān)為征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān),即國務(wù)院或者省級人民政府,行政復(fù)議的審查機(jī)關(guān)為上一級機(jī)關(guān)對下一級機(jī)關(guān)或者原機(jī)關(guān)復(fù)議,征地爭議裁決的審查層級高于行政復(fù)議,因此,裁決后再申請行政復(fù)議沒有實(shí)質(zhì)意義｡
裁決與行政訴訟的銜接
關(guān)鍵詞 行政訴訟 受案范圍 訴訟類型
作者簡介：翟玲玲，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)。
一、行政訴訟受案范圍概述
行政訴訟受案范圍，是指人民法院受理行政案件的范圍，“受案范圍”的規(guī)定對行政訴訟中的三方人員均具有重要意義。第一，受案范圍決定行政相對人訴權(quán)和合法權(quán)益能夠受到司法補(bǔ)救的范圍的大小；第二，受案范圍意味著行政機(jī)關(guān)受司法監(jiān)督的廣度，即受案范圍決定著行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為要接受法院的合法性審查；第三，行政訴訟受案范圍決定法院審判權(quán)的范圍，便于法院及時(shí)、正確地受案，防止和減少因職責(zé)范圍不清而推諉受案的現(xiàn)象。
二、新舊《行政訴訟法》受案范圍的比較
（一）現(xiàn)行《行政訴訟法》的受案范圍
現(xiàn)行《行政訴訟法》采用概括式和肯定、否定列舉式的方式對行政案件的受案范圍做出了規(guī)定。
2.權(quán)利保護(hù)范圍過窄。現(xiàn)行《行政訴訟法》第11條第一款只明確列舉保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)這三項(xiàng)合法權(quán)益；雖然，第11條第二款做出了兜底性的規(guī)定，將“法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的行政案件”納入受案范圍，使得除上述三種權(quán)利以外的其他合法權(quán)益也有得到司法救濟(jì)的可能，但這有賴于更加健全的法律法規(guī)體系，因此就目前來講，《行政訴訟法》對公民權(quán)利的保護(hù)仍有很大局限性。
3.可訴行政行為類型少，劃分標(biāo)準(zhǔn)不一。現(xiàn)行《行政訴訟法》列舉了行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政許可這三種典型的行政行為；不履行法定職責(zé)、未依法發(fā)放撫恤金、違法要求履行義務(wù)這三種非類型化的行政行為，還有侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為以及法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的行政行為。經(jīng)上述分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的可訴行政行為類型劃分標(biāo)準(zhǔn)有三種：一是具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，二是權(quán)利類型的標(biāo)準(zhǔn)，三是依據(jù)其他法律法規(guī)的具體規(guī)定。這種不合理的方式致使可訴行政行為劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，具體類型之間互相重疊，導(dǎo)致行政訴訟受案范圍邊界模糊。
（二）修改后《行政訴訟法》的受案范圍
1.“具體行政行為”改為“行政行為”。修改后的《行政訴訟法》將條文中的“具體行政行為”一律修改為“行政行為”，為擴(kuò)大行政訴訟受案范圍去除了法律原則上的障礙；同時(shí)也為今后具體法律法規(guī)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍提供了依據(jù)。從司法實(shí)踐上講，將原來模糊的抽象行政行為與具體行政行為的判斷，轉(zhuǎn)化為更加明確的規(guī)范性文件和除規(guī)范性文件以外的其他行政行為的區(qū)分，更加有利于司法實(shí)踐的界定。
2.可訴訟行政行為類型增加。修改后的《行政訴訟法》將原來列舉的“八加一種”擴(kuò)展為“十二加一種”，并對有關(guān)法條的文字表述進(jìn)行了修改和細(xì)化。具體而言，增加了以下幾種行政行為：行政機(jī)關(guān)做出關(guān)于自然資源所有權(quán)或使用權(quán)決定的行為，行政征收和征用行為，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或限制競爭的行為，行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或違法變更、解除有關(guān)協(xié)議的行為。在原有法條基礎(chǔ)上，豐富了“違法要求履行其他義務(wù)”的內(nèi)涵，在未依法支付撫恤金之外又增加了最低生活保障待遇和社會待遇。
3.權(quán)利保護(hù)范圍擴(kuò)大。在權(quán)利保護(hù)上：對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)加以確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)；超越了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，將權(quán)利保護(hù)范圍擴(kuò)展到公民、法人和其他組織的各項(xiàng)合法權(quán)益，這意味著今后行政相對人受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、政治權(quán)利等受到行政機(jī)關(guān)侵犯亦可尋求司法保護(hù)。
4.部分抽象行政行為納入附帶性審查。修改后的《行政訴訟法》第14條將規(guī)章以下的規(guī)范性文件，即俗稱的紅頭文件，納入附帶性審查。對于此方面的解讀，將在下文予以具體闡釋。
三、新法的缺憾及改進(jìn)建議
此次《行政訴訟法》的修改找準(zhǔn)了司法實(shí)踐中的根本問題，在受案范圍方面做出了頗多有益的探索，但同時(shí)，本次修改主要將司法解釋和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法條，修改態(tài)度略顯保守，仍有一些可以拓展的內(nèi)容并未在此次修改中得到反映。具體而言，體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：
（一）立法模式
（二）抽象行政行為的司法審查
2.建議應(yīng)當(dāng)至少將規(guī)章納入抽象行政行為的附帶審查，同時(shí)有條件的允許行政相對人對抽象行政行為“直接訴”和法院“直接審”。首先，被訴行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍，關(guān)鍵在于該抽象行政行為是否侵犯行政相對人的合法權(quán)益，而不在于區(qū)分是規(guī)章還是其他規(guī)范性文件。其次，修改后的《行政訴訟法》將規(guī)章排除出附帶審查的范圍，但同時(shí)又規(guī)定法院“參照”規(guī)章，如若不對規(guī)章的合法性進(jìn)行審查，如何決定是否“參照”？ “參照”規(guī)章又與“依據(jù)”法規(guī)有何區(qū)別？最后，有條件地，一定限度地允許行政相對人“直接訴”和法院“直接審”，才算真正將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。
（三）行政訴訟中公共利益的保護(hù)
現(xiàn)實(shí)生活中存在大量行政行為損害公共利益的現(xiàn)象，然而現(xiàn)行《行政訴訟法》未將公益訴訟納入司法范疇，修改后的《行政訴訟法》也在這方面只字未提。如此一來，當(dāng)違法的行政行為侵害公共利益時(shí)，由于沒有符合起訴條件的利害關(guān)系人向法院起訴，或者無法對抽象行政行為提起訴訟，致使大量損害公共利益的行政行為得不到糾正。此外，還有些行政機(jī)關(guān)與行政相對人惡意串通，行政機(jī)關(guān)為了讓行政相對人放棄起訴，不惜以犧牲公共利益為代價(jià)，賦予相對人法外權(quán)益，對其違法行為不予追究，使公共利益遭受損失。面對這種情況，及時(shí)建立行政公益訴訟制度或賦予檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)，可以有效擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，加強(qiáng)對公共利益的保護(hù)。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一；建設(shè)用地市場；農(nóng)民；土地權(quán)益
中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0061-04
一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的概念分析
（一）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的實(shí)質(zhì)
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場不僅僅是要解決農(nóng)村土地如何進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的問題，更主要的是要解決農(nóng)村土地由誰賣、由誰受益的問題。農(nóng)村土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地須由國家通過征收、征用的方式從農(nóng)民手中把土地出讓來，即買來，再通過土地的招拍掛，由國家把土地賣給土地的開發(fā)者。在這過程中，政府便有了很大的權(quán)限，政府侵害農(nóng)民集體土地所有權(quán)的現(xiàn)象便經(jīng)常發(fā)生，而且問題愈來愈嚴(yán)重。具體表現(xiàn)為：
1.政府受商業(yè)利益的影響，追求政府利益，推行土地財(cái)政，熱衷于征收農(nóng)民集體土地，出讓國有土地使用權(quán)，也就是倒賣農(nóng)民土地，成為對農(nóng)民利益的最大侵害者。他們同商人結(jié)合起來，濫用土地征收權(quán)，致使大量的農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)榱藝型恋兀斐纱罅哭r(nóng)民失地。
2.由于土地征用需要經(jīng)過批準(zhǔn)，而且受用地指標(biāo)的限制，有的政府則違法地采取以租代征的方式，強(qiáng)拆農(nóng)民房屋，強(qiáng)占農(nóng)民集體用地。
3.政府與投資商聯(lián)合，違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)行將農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)給資本企業(yè)。
4.政府以公權(quán)力強(qiáng)行變動(dòng)集體財(cái)產(chǎn)屬性，強(qiáng)行干涉農(nóng)民集體土地的經(jīng)營自。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地，市場要求國家作為土地所有者、建筑物所有人作為土地所有者、農(nóng)民作為土地所有者等三者的土地只要流通都應(yīng)經(jīng)過這個(gè)城鄉(xiāng)的統(tǒng)一土地市場進(jìn)行，土地轉(zhuǎn)讓者和土地受讓者直接見面，買賣收益歸買賣雙方，國家或政府不再參與其中。這就極大地削弱了政府的權(quán)力，防止了政府對于公權(quán)力的濫用，也讓政府打消其對政府利益的追求，不能從中漁利，從而使老百姓獲得更多的土地權(quán)益。
由此，我們可以看出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的實(shí)質(zhì)就是要?jiǎng)儕Z政府的行政權(quán)力，賦予農(nóng)民更多土地權(quán)益，限制公權(quán)力，擴(kuò)大私權(quán)利。
（二）對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的深度理解
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場不單純的是讓城市建設(shè)用地與集體的建設(shè)用地在同一個(gè)市場上交易，還是要讓農(nóng)村集體建設(shè)用地享有與國有建設(shè)用地平等的權(quán)利，讓它可以平等的入市，同等對待，同權(quán)同價(jià)。也就是要建立國家土地所有制和集體土地所有制兩種所有制土地權(quán)利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度。
（三）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場應(yīng)該注意哪些問題
首先，我們要考慮的就是在這個(gè)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的建立和運(yùn)行中如何去保障農(nóng)民的合法權(quán)益，尤其是對失去土地的農(nóng)民權(quán)益的保障。農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地之后，他們要如何去再就業(yè)、靠什么來維持生計(jì)，這是我們要先行考慮到的，同時(shí)也是不得不考慮的。所以，我們首先要做到的就是要充分保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。
其次，我們要注意的就是這樣的一個(gè)市場中政府究竟應(yīng)該扮演一個(gè)什么樣的角色。其實(shí)，在前面我們已經(jīng)提到了，在新的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中，政府不再參與在土地的交易雙方中間。在這個(gè)市場環(huán)境下，要求國家作為土地的所有者，建筑物所有人作為土地的所有者，農(nóng)民作為土地的所有者等三者土地只要流通都經(jīng)過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場進(jìn)行。土地的轉(zhuǎn)讓者與受讓者直接見面，買賣收益歸買賣雙方。當(dāng)然，這并不意味著政府在其中就無事可做，不發(fā)揮任何作用。政府在這個(gè)市場的作用就是做好土地規(guī)劃，規(guī)劃控制，土地監(jiān)察，土地買賣登記管制，建設(shè)用地招拍掛，稅收管理等工作。政府還是要發(fā)揮其宏觀調(diào)控的職能的。所以，政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場中就像是一雙無形的手，它獨(dú)立于市場經(jīng)濟(jì)之外，卻又在需要它的時(shí)候發(fā)揮著指導(dǎo)和調(diào)控的作用。
最后，我們要注意的就是在這個(gè)統(tǒng)一的市場環(huán)境下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地雖然是自由交易，但并非是無限制的、隨心所欲的買賣。隨意的自由交易不但會擾亂我國的市場經(jīng)濟(jì)，還會因?yàn)椴缓侠淼拈_發(fā)利用而導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。這其中，我們尤為重視的就是要注意對耕地資源的保護(hù)，我們一定要堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用原則，農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得非法出讓，出租集體農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)，不允許任何人通過任何手段將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲校辉试S出現(xiàn)土地使用粗放和閑置現(xiàn)象。堅(jiān)持耕地占補(bǔ)平衡，占用多少耕地必須補(bǔ)充相等數(shù)量和相等質(zhì)量的耕地[1]。
二、對我國現(xiàn)有的建設(shè)用地市場的利弊分析
（一）我國征地制度的利弊
1.征地制度的利
我國的征地制度將建設(shè)用地統(tǒng)一歸國家所有便于國家對其管理，同時(shí)避免了供地者之間的惡意競爭，壓低地價(jià)。
2.征地制度的弊端
（1）在現(xiàn)實(shí)的征地過程中，政府為了自身利益，肆意征收、征用土地，致使征地范圍過廣、土地的征收規(guī)模失控，導(dǎo)致土地的資源配置效率低，造成浪費(fèi)。（2）城市建設(shè)用地大幅度增加，人均土地明顯減少，大量占用耕地資源，不利于有效的保護(hù)農(nóng)業(yè)的長期持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。另外，城市中的一些企業(yè)的占地規(guī)模過大，使城市的住宅面積減少，直接影響了城市的人口容納量，也阻礙了城市化的發(fā)展。（3）征地的補(bǔ)給標(biāo)準(zhǔn)過低，失地百姓得不到合理的補(bǔ)償，農(nóng)民利益受損。我國現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地的原用途給予補(bǔ)償。這個(gè)規(guī)定否認(rèn)了農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)增值的利益，是一種制度上的剝奪。導(dǎo)致失地農(nóng)民的社會保障低，想提高生活水平困難。而且，由于缺乏司法救濟(jì)途徑，爭議解決機(jī)制不健全，農(nóng)民的合法權(quán)益又難得到伸張。
（二）建設(shè)用地使用權(quán)劃撥與出讓的利弊
我國建設(shè)單位的土地使用權(quán)的獲得方式主要有兩種：土地使用權(quán)的劃撥和土地使用權(quán)的出讓。土地使用權(quán)出讓是指國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)劃撥是指：縣級以上的人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償，安置等費(fèi)用后將土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償?shù)慕桓督o土地使用者的行為。
1.劃撥土地使用權(quán)的利
（1）國家來掌握城市建設(shè)用地的所有權(quán)也就掌握了城市土地的劃撥權(quán)，這樣有利于加強(qiáng)國家對策劃土地的宏觀調(diào)控，可以把土地劃撥到城市規(guī)劃重點(diǎn)發(fā)展的地方，可以利用劃撥的土地對土地的供需進(jìn)行調(diào)節(jié)，以維護(hù)社會的經(jīng)濟(jì)秩序。（2）劃撥土地使用權(quán)可以保證國家公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的需要，如一些方便百姓活動(dòng)的廣場，出行的道路的建設(shè)用地需要[2]。
2.劃撥土地使用權(quán)的弊端
（1）不利于土地資源的合理配置，一些官方用地會占用大量的較好的地皮，這就阻礙了一些較好的商業(yè)性企業(yè)的進(jìn)入。不能利用土地的優(yōu)勢來實(shí)現(xiàn)高的經(jīng)濟(jì)效益，是土地利用結(jié)構(gòu)不合理。（2）政府行政權(quán)力膨脹滋生腐敗，還有造成國有資產(chǎn)和耕地的流失，加劇土地供需矛盾。
3.出讓土地使用權(quán)的利
（1）土地有償?shù)氖褂镁蜁a(chǎn)生競爭，這就有利于發(fā)揮市場的機(jī)制，優(yōu)化資源配置，讓土地能夠合理有效的被利用。（2）國家通過出讓土地來獲得土地出讓金，這也增加了國家的財(cái)政收入。
4.出讓土地使用權(quán)的弊端
（1）容易形成土地市場的惡意競爭，出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象，影響整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）人們在追求利益最大化的同時(shí)，很有可能會破壞資源、污染環(huán)境，影響我國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。
三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場面臨的難題
（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是面臨的主要難題
城鄉(xiāng)二元土地所有制在國家土地用途管制下造成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用制度二元結(jié)構(gòu)。城市建設(shè)必須使用國有土地，農(nóng)民集體土地不能隨意改變用途，不能直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場。而且，農(nóng)村集體用地只有農(nóng)民村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員才能取得農(nóng)民集體建設(shè)用地，以外的任何單位和個(gè)人都無權(quán)使用。這就造成了城市和農(nóng)村建設(shè)用市場的割裂，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部使用，和進(jìn)行流轉(zhuǎn)與城市建設(shè)用地市場格格不入。這就使得城鄉(xiāng)土地在土地產(chǎn)權(quán)、土地用途、土地市場、土地規(guī)劃、土地管理、土地價(jià)格等方面都呈現(xiàn)出二元的特征，給建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場帶來了重大的困難。
（二）征地制度導(dǎo)致集體建設(shè)用地所有權(quán)不明確
法律上明文規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，而最終支配權(quán)卻在國家（各級政府），但是國家又沒有法律地位，國家履行最終所有者職能不得不通過“征收、征用”等行政“執(zhí)法”的方式來實(shí)現(xiàn)。“征收、征用”事實(shí)上已成為我國農(nóng)村土地進(jìn)入建設(shè)用地市場的基本形式。也就是說，國家一方面憑借其城市土地的所有權(quán)主體的身份對城市用地享有支配權(quán)，另一方面又通過征收、征用的方式間接地享有對農(nóng)村集體土地的最終支配權(quán)。而農(nóng)民僅僅只是土地的使用者，他們無權(quán)在土地市場上轉(zhuǎn)讓他們實(shí)際占有的土地。因此，我國農(nóng)村土地進(jìn)入土地市場的過程是在所有權(quán)主體缺位的情況下實(shí)現(xiàn)的，加上對國家和農(nóng)民土地所有權(quán)地位的雙重誤解，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的收益分配陷入了無規(guī)則、不規(guī)范的境況，政府獲得土地權(quán)益遭到非難，農(nóng)民則得不到滿足的土地補(bǔ)嘗金，土地權(quán)益受到侵害。
由此，可以看出，征地制度致使我國土地產(chǎn)權(quán)制度名義與實(shí)際上存在差異，導(dǎo)致我國集體建設(shè)用地所有權(quán)不明確間接地引發(fā)諸多問題，致使現(xiàn)行的土地制度無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)配置資源的需要和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。集體土地不能直接進(jìn)入建設(shè)用地市場。
（三）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場將為耕地保護(hù)帶來巨大壓力
隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，我國將農(nóng)村耕地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的情況時(shí)有發(fā)生，致使我國耕地面積已經(jīng)逼近了“十八億畝紅線”，農(nóng)村耕地面臨著巨大的壓力。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場可能會引發(fā)城市建設(shè)占用耕地，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量下降，給我國的耕地保護(hù)工作帶來巨大的壓力。
（四）農(nóng)村社會保障體系不完善，失地農(nóng)民后續(xù)生活難保障
土地是農(nóng)民的安身立命之本，在農(nóng)村社會保障體系不完善的情況下，讓農(nóng)村土地進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場，一旦農(nóng)民失去了土地，喪失收入來源且又無法通過其他途徑來增加收入時(shí)，他們的溫飽將難以維持，后續(xù)生活將很難得到保障。這勢必會影響我國農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定，給建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場帶來巨大的障礙。
四、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的構(gòu)建
（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場下的土地流轉(zhuǎn)方式
在新的建設(shè)用地的市場下，我們應(yīng)采取多樣的土地流轉(zhuǎn)方式。老百姓可以按照自己的意愿，采取出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、聯(lián)營、互換或者抵押等方式，也可以采取土地股份合作的方式、以委托租賃轉(zhuǎn)包的方式對農(nóng)民土地承包使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。把農(nóng)民的土地承包權(quán)作價(jià)入股，把農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給土地股份合作的經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行經(jīng)營，然后把經(jīng)營收入扣除必要的積累后，按照農(nóng)民入股時(shí)的股份進(jìn)行分配[3]。
（二）統(tǒng)一市場下的交易主體、交易方式、交易價(jià)格
在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場下，不論是城市建設(shè)用地還是農(nóng)村建設(shè)用地，市場的交易雙方均為土地的轉(zhuǎn)讓方與土地的受讓方。農(nóng)村建設(shè)用地的實(shí)際占有者和使用者農(nóng)民就是土地的轉(zhuǎn)出方主體，集體經(jīng)濟(jì)組織是統(tǒng)一的建設(shè)用地的市場主體，他們在土地的一級市場與購買者直接交易。政府職能規(guī)范和管理不能直接參與。
交易的方式統(tǒng)一為易價(jià)交易，集體建設(shè)用地首次進(jìn)入一級市場也不再采取掛牌的方式，也統(tǒng)一為易價(jià)交易。堅(jiān)持城鄉(xiāng)建設(shè)用地同等權(quán)利，同等對待。至于土地的交易價(jià)格水平則由市場的供求關(guān)系自然決定，政府不過多地參與，只是在必要的時(shí)候發(fā)揮其宏觀調(diào)控的政府職能，維持建設(shè)用地市場秩序，保證市場經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。
（三）統(tǒng)一建設(shè)用地市場下的收益分配原則
在這個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場下，土地所有的出讓收入完全歸出讓主體。土地的流轉(zhuǎn)是土地所有者實(shí)現(xiàn)土地資本收益的渠道，是土地使用權(quán)的交易，屬于市場主體之間的行為。政府不再對土地流轉(zhuǎn)實(shí)行審批制，不參與土地流轉(zhuǎn)的收益分配。但是，政府依舊要在建設(shè)用地的交易過程中進(jìn)行稅收管理，還是要正常的征收財(cái)產(chǎn)權(quán)稅。
（四）政府的監(jiān)管與服務(wù)
建設(shè)用地使用權(quán)出租、出讓或作價(jià)入股出資的，建設(shè)用地的所有者和使用者應(yīng)該持土地相關(guān)權(quán)屬證明、合同，按規(guī)定向市縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領(lǐng)取相關(guān)權(quán)屬證明。市縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法辦理。政府在這過程中應(yīng)以市場調(diào)節(jié)為主，充分發(fā)揮政府的管理、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)服務(wù)職能，同時(shí)防止自身的權(quán)力膨脹。加強(qiáng)宣傳力度，加強(qiáng)農(nóng)民對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場下的土地流轉(zhuǎn)政策的了解，完善土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)機(jī)制。不能放任違法的土地交易行為，對土地進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。對那些建設(shè)用地閑置的，閑置狀況改正之前，暫停辦理其新增的建設(shè)用地審批手續(xù)；集體建設(shè)用地非法用于開發(fā)商品房地產(chǎn)項(xiàng)目和進(jìn)行住宅建設(shè)，拒不改正的，責(zé)令其交還土地；不按規(guī)定實(shí)行公開交易的，政府不為其辦理產(chǎn)權(quán)變更的登記或者其他權(quán)利登記手續(xù)。防止在市場土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)土地壟斷、土地濫用等現(xiàn)象。
五、失地農(nóng)民利益的保障
（一）如何用法律保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的利益
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，屬于用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)在有效存在的前提下，在不改變農(nóng)村土地集體所有制，不改變其主體種類與農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，原有的家庭承包者通過合法的途徑將該土地承包經(jīng)營權(quán)或者從該土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給他人后其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。
農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)是對利益主體和利益關(guān)系進(jìn)行的重新配置，農(nóng)民會在這一過程中獲得諸多的利益。這些利益主要包括：（1）農(nóng)民通過對土地的占有、使用和處分而獲取的利益。土地轉(zhuǎn)出獲得的轉(zhuǎn)讓費(fèi)。（2）土地的受讓方獲得土地的同時(shí)得到的國家為扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展和關(guān)照農(nóng)民所提供的各種政策性補(bǔ)助、補(bǔ)貼。比如，超過60歲以上農(nóng)村老人的補(bǔ)助、糧補(bǔ)貼、油補(bǔ)貼（農(nóng)用機(jī)動(dòng)車輛農(nóng)作耗油量的補(bǔ)助）等。（3）單位面積的農(nóng)地產(chǎn)量出售后獲得的收入，農(nóng)忙時(shí)的農(nóng)地雇工收入，土地作價(jià)入股后分得的紅利，農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)讓后，擺脫土地的牽絆后進(jìn)城務(wù)工所得的勞動(dòng)收入等。
保護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益，需要實(shí)體法律與程序法律的雙重保障。
實(shí)體上，通過《物權(quán)法》確定土地所有權(quán)主體以及其他部分權(quán)利權(quán)屬的同時(shí)賦予農(nóng)民更多的法律權(quán)益。在現(xiàn)階段，我國的土地承包經(jīng)營權(quán)期限為30年，而在法律上土地的使用權(quán)是無期限限制的，如果將土地的使用權(quán)給農(nóng)民，相對于承包經(jīng)營權(quán)對于農(nóng)民來說更為有益。
通過《土地承包經(jīng)營法》從法律上賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)保障，界定好土地承包經(jīng)營的方式、種類等。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式也應(yīng)從單一化向多樣化發(fā)展。
盡快制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律、法規(guī)和規(guī)章。對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則，具體規(guī)則，主體的限制，土地的類型，流轉(zhuǎn)方式，市場價(jià)格，監(jiān)管機(jī)制，法律責(zé)任等諸多內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的各主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行明確規(guī)定。促使土地流轉(zhuǎn)中的各方當(dāng)事人在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
程序上，通過完善《土地仲裁法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》來為土地流轉(zhuǎn)者們開創(chuàng)多條救濟(jì)途徑。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的過程中若產(chǎn)生糾紛，可通過土地裁決部門及時(shí)、公正地解決；若是對裁決不滿，還可以提起行政訴訟。若是土地流轉(zhuǎn)主體（行政相對人）認(rèn)為基層政府的監(jiān)管與征收等具體行政行為侵害了其合法權(quán)益，可以對行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議；若是對復(fù)議結(jié)果不滿意，還可以再提起行政訴訟，以此來實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民流轉(zhuǎn)利益的程序保障。
（二）農(nóng)民失去土地后后續(xù)生活如何保障
1.改進(jìn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度
為了避免因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)后農(nóng)民因?yàn)槭ナ杖雭碓瓷顭o法保障，我們應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對其實(shí)施有效的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，征地的補(bǔ)償即便不能做到對失地?fù)p失的全部賠償至少要保證土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的日常生活和消費(fèi)[4]。
目前，我國對土地征收后的補(bǔ)償范圍僅限于土地的補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)，土地的房屋補(bǔ)償或農(nóng)作物的補(bǔ)償?shù)龋h(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的日常生活需要，加之補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過高、補(bǔ)償費(fèi)用偏低嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。筆者建議，在對征地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，應(yīng)該在現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上適當(dāng)考慮一下土地的潛在收益和隱性利用價(jià)值。
2.建立健全農(nóng)村社會保障體系
首先，建立和完善最低生活保障制度，根據(jù)各個(gè)地方的實(shí)際生活水平制定最低生活保障線，確保那些人均家庭收入低于最低社會生活保障線的農(nóng)民能夠得到最低生活保障救助，得到生活補(bǔ)貼避免生活溫飽出現(xiàn)問題。
其次，完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，確保失地農(nóng)民享有穩(wěn)定的醫(yī)療保障。
最后，建立和完善農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。受我國計(jì)劃生育獨(dú)生子女政策的影響，我國更早地進(jìn)入到了人口老齡化社會。一對成年男女婚后要養(yǎng)活至少4位老人，這給他們帶來了很大的壓力。在農(nóng)村地區(qū)，多數(shù)青年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工留下孤寡老人無人照顧。農(nóng)民對于養(yǎng)老問題產(chǎn)生恐慌，養(yǎng)老問題的日趨嚴(yán)重也阻礙了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，我們要建立和完善農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由各地人民政府與農(nóng)民共同出資為普通農(nóng)民購買養(yǎng)老保險(xiǎn)。政府獨(dú)自出資對失去土地的，上了年紀(jì)的農(nóng)民購買養(yǎng)老保險(xiǎn)[5]。
3.政府幫助失地農(nóng)民再就業(yè)
政府可以給予接納失地農(nóng)民的企業(yè)和單位獎(jiǎng)勵(lì)，通過這種方式來為失地農(nóng)民尋求再就業(yè)出路。
政府加大對公共基礎(chǔ)設(shè)施的修建，修建公路、廣場等基礎(chǔ)設(shè)施，以此來為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。
對于一些年輕失地農(nóng)民政府可以幫助他們進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)，上技術(shù)學(xué)校學(xué)習(xí)就業(yè)技能，讓其有一技之長，可以從事一些技術(shù)類的工作。
政府積極鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)并為其放寬相關(guān)政策。對于開展自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民可以適度降低貸款利息，失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)后，在繳納個(gè)人所得稅時(shí)可以適當(dāng)優(yōu)惠，以減少失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)初期的難度。
參考文獻(xiàn)：
[1] 黃靜芳.我國土地資源可持續(xù)利用法律研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2005：124.
[2] 羅世榮.論土地使用權(quán)劃撥與出讓利弊[D].重慶：重慶大學(xué)，2005：137.
[3] 葉敏.論以原劃撥地作價(jià)入股的土地使用權(quán)性質(zhì)[J].城市開發(fā)，1997，（2）：127-139.
我是豫西山區(qū)農(nóng)村的一位中年婦女,因和丈夫感情破裂被法院判決離婚。婚后我沒改嫁,還在原地居住。但原居住村組以我已離婚不和原丈夫共同生活為由,收回了我的承包地。請問:農(nóng)村離婚婦女未改嫁前原土地承包權(quán)能否收回?
河南讀者:小花
小花同志:
《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十條規(guī)定:承包期內(nèi),婦女結(jié)婚,在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地;婦女離婚或者喪偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地。而你離婚后沒有再婚,在沒有分到新的承包地之前,村組就收回你的原承包地是于法無據(jù)的。對此,你有權(quán),依法維護(hù)你的合法權(quán)益不受侵犯。■
勞動(dòng)局注銷我的退休手續(xù)合法嗎?
我出生于1954年8月,去年10月,經(jīng)單位提請,由當(dāng)?shù)貏趧?dòng)局為我辦理了退休手續(xù)。后勞動(dòng)局發(fā)現(xiàn)我的身份證與《就業(yè)人員登記表》中記載的出生時(shí)間不一致,作出了注銷我退休審批表和退休養(yǎng)老證的行政處理決定。
請問:勞動(dòng)局的做法合法嗎?
讀者:龐華芳
龐華芳同志:
1989年9月公安部〔89〕公發(fā)15號《關(guān)于在全國范圍內(nèi)實(shí)施居民身份證使用和查驗(yàn)制度的請示的通告》規(guī)定,居民身份證是國家法定的證明公民個(gè)人身份的證件,有一定的權(quán)威性,并可用以辦理聘用、雇用和離退休手續(xù)。雖然你《就業(yè)人員登記表》中所填年齡有爭議,但勞動(dòng)局未經(jīng)核實(shí)就做出注銷你退休審批表和退休養(yǎng)老證的決定是不當(dāng)?shù)?你可以提起行政訴訟,請求法院撤銷勞動(dòng)局的處理決定。■
用人單位在勞動(dòng)合同上約定“生死”條款是否有效?
我們是在建筑行業(yè)作業(yè)的農(nóng)民工,工作危險(xiǎn)性很大,工地既沒有發(fā)放安全帽,也沒有其他勞動(dòng)安全保護(hù)措施。但用人單位卻要和我們簽訂“在施工中發(fā)生傷、亡、殘事故概不負(fù)責(zé)”的“生死”條款,如果我們不同意,用人單位就不讓我們在工地干活。如果我們簽了,用人單位就不負(fù)“生死”責(zé)任嗎?
讀者:38位農(nóng)民工
38位農(nóng)民工兄弟:
首先,請你們放心,用人單位這種“傷、亡、殘概不負(fù)責(zé)”的條款,即使雙方自愿達(dá)成,也是無效的。因?yàn)楹贤У那疤岜仨毷呛贤瑑?nèi)容不得違反法律,超出法律允許范圍一律無效。
《中華人民共和國勞動(dòng)法》第五十四條規(guī)定,用人單位必須為勞動(dòng)者提供符合國家規(guī)定的勞動(dòng)安全衛(wèi)生條件和必要的勞動(dòng)防護(hù)用品,對從事有職業(yè)危害作業(yè)的勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行健康檢查。因此,該用人單位和你們簽訂的“生死”條款協(xié)議是違反法律規(guī)定的,即法律對該類條款不予承認(rèn)、保護(hù)。■
誰是真正的購車人?
案情回顧:
2008年5月9日,原告李盛向揚(yáng)州江淮鴻運(yùn)有限公司匯款1萬元作為購買客車的定金。之后李盛與被告河南某汽車服務(wù)公司商定,將所買客車掛靠于該公司開展客運(yùn)業(yè)務(wù),但前提是原告須以被告公司的名義購買客車。5月28日,原告將35.7萬元購車款交給被告,雙方約定按車輛的實(shí)際配置結(jié)算,多退少補(bǔ)。
2008年6月3日,原告、被告一同去揚(yáng)州車廠購回車輛。但被告一直不向原告出示購車發(fā)票。后經(jīng)原告多次催要,2009年10月,原告才從發(fā)票上發(fā)現(xiàn)購車只用了33.3萬元。加上之前的1萬元購車定金,原告向被告索要剩余車款3.4萬元,被告卻以此余款是“合法返利”為由拒不返還。
為深入貫徹黨的十七大和十七屆三中全會精神，深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展，以全面開展“工作效能年”活動(dòng)為載體，圍繞縣委、縣政府中心工作，把保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為檢察機(jī)關(guān)服務(wù)大局的首要任務(wù)，充分立足職能，全力服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全力保障和改善民生，為*趕超式發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障，特提出如下實(shí)施意見，并接受社會各界監(jiān)督。
一、維護(hù)良好的市場經(jīng)濟(jì)秩序。積極參加整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)，依法打擊嚴(yán)重破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序特別是金融、證券、房地產(chǎn)等領(lǐng)域的犯罪活動(dòng)，促進(jìn)資本市場和房地產(chǎn)等市場健康發(fā)展。積極參與治理商業(yè)賄賂，突出查辦發(fā)生在工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)藥購銷、政府采購、資源開發(fā)等領(lǐng)域的商業(yè)賄賂犯罪案件，努力凈化公平競爭的市場環(huán)境。積極發(fā)揮對民事審判的法律監(jiān)督職能，促進(jìn)依法調(diào)節(jié)民事經(jīng)濟(jì)關(guān)系，促進(jìn)各類市場主體公平競爭。
二、強(qiáng)化對重大項(xiàng)目建設(shè)安全的保障。充分發(fā)揮檢察職能，認(rèn)真做好民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等重大項(xiàng)目建設(shè)關(guān)鍵部位和環(huán)節(jié)的預(yù)防性監(jiān)督工作，積極開展重大項(xiàng)目建設(shè)中的行賄犯罪檔案查詢，依法嚴(yán)懲損害重大項(xiàng)目建設(shè)的各類刑事犯罪，嚴(yán)肅查處國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯重大項(xiàng)目投資者和經(jīng)營者合法權(quán)益的職務(wù)犯罪案件，推動(dòng)重大項(xiàng)目建設(shè)健康規(guī)范進(jìn)行。
三、注重保護(hù)能源資源和生態(tài)環(huán)境。依法打擊造成重大環(huán)境污染、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境等犯罪，繼續(xù)抓好查辦危害能源資源、破壞生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪專項(xiàng)活動(dòng)，促進(jìn)能源資源節(jié)約和生態(tài)文明建設(shè)。對于行政不作為造成環(huán)境污染和自然資源破壞的情形，積極探索運(yùn)用公益訴訟的方式，依法保護(hù)社會公共利益。
四、切實(shí)改進(jìn)辦案方式和方法，保障企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營。從有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會秩序穩(wěn)定的高度，規(guī)范執(zhí)法，文明辦案。對受理的舉報(bào)線索，慎重初查、慎重立案。對涉及企業(yè)經(jīng)營管理和關(guān)鍵崗位工作人員的職務(wù)犯罪案件，慎重選擇辦案時(shí)機(jī)。對法律政策界限不明的，嚴(yán)格區(qū)分工作失誤與瀆職犯罪，依法慎重處理。切實(shí)改進(jìn)執(zhí)法的方式方法，慎重使用查封、扣押、凍結(jié)、拘留、逮捕等措施，特別是對企業(yè)法定代表人采取強(qiáng)制措施，做到慎之又慎，決不因?yàn)閳?zhí)法不當(dāng)給企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營造成不利影響。加強(qiáng)對涉及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的民事審判和行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，依法保護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。認(rèn)真傾聽企業(yè)的意見和建議，立足檢察職能，及時(shí)有效地提供法律支持和司法服務(wù)，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展。
五、積極服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展。依法打擊侵害農(nóng)民利益、危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、影響農(nóng)村穩(wěn)定的犯罪，堅(jiān)決打擊農(nóng)村黑惡勢力犯罪、嚴(yán)重影響農(nóng)民群眾安全感的“兩搶一盜”、拐賣婦女兒童等犯罪，以及利用,,,組織破壞法律實(shí)施和利用宗教、宗族勢力破壞農(nóng)村政權(quán)建設(shè)的犯罪活動(dòng)；積極參與農(nóng)村社會治安綜合治理和平安創(chuàng)建活動(dòng)，結(jié)合辦案加強(qiáng)法制宣傳，維護(hù)農(nóng)村社會大局穩(wěn)定。繼續(xù)深入開展查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪工作，重點(diǎn)查辦發(fā)生在惠農(nóng)支農(nóng)資金發(fā)放、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村土地征用等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)侵害農(nóng)民切身利益的案件，并及時(shí)將追繳的贓款全額返還給受損農(nóng)民；認(rèn)真辦理土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)村金融等領(lǐng)域和涉及農(nóng)民工勞資等糾紛的民事行政申訴案件，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營等權(quán)益。有針對性地加強(qiáng)涉農(nóng)職務(wù)犯罪預(yù)防，保障中央各項(xiàng)支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的有效落實(shí)。深入農(nóng)村開展調(diào)查研究，積極探索加強(qiáng)農(nóng)村檢察工作的有效措施，不斷提高服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展的能力和水平。
六、高度關(guān)注和保障民生。抓住關(guān)系民生的突出問題，加大法律監(jiān)督力度，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。嚴(yán)肅查辦發(fā)生在社會保障、勞動(dòng)就業(yè)、征地拆遷、移民補(bǔ)償、搶險(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療衛(wèi)生、招生考試等領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，以及國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵權(quán)犯罪，切實(shí)保障人民群眾依法享有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各項(xiàng)權(quán)利。積極參加食品、藥品安全專項(xiàng)整治活動(dòng)以及“質(zhì)量和安全年”活動(dòng)，依法嚴(yán)厲打擊制售有毒、有害食品、藥品等涉及群眾切身利益的犯罪，堅(jiān)決查辦重大安全生產(chǎn)事故、重大食品安全事件背后的受賄、、、等職務(wù)犯罪，切實(shí)保障生產(chǎn)安全和食品衛(wèi)生安全。強(qiáng)化對涉及勞動(dòng)爭議、保險(xiǎn)糾紛、補(bǔ)貼救助等民事審判和行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，堅(jiān)決監(jiān)督糾正侵害弱勢群體利益的現(xiàn)象。及時(shí)執(zhí)行已復(fù)查糾正的案件和刑事賠償決定，探索實(shí)行對生活確有困難的被害人司法救助制度，體現(xiàn)司法的人文關(guān)懷。
七、強(qiáng)化法律監(jiān)督，確保司法公正。全面梳理有損公平正義的突出問題和法律監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，加大對侵害企業(yè)利益、危害市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展等犯罪案件的立案監(jiān)督、審判監(jiān)督力度，特別是涉外民商事案件審判活動(dòng)的監(jiān)督力度，切實(shí)依法糾正因地方保護(hù)主義導(dǎo)致的司法不公，嚴(yán)肅查處其中的、枉法裁判等犯罪案件，切實(shí)維護(hù)社會公平正義。
八、建立預(yù)防職務(wù)犯罪聯(lián)系制度，增強(qiáng)企業(yè)防護(hù)能力。結(jié)合辦案幫助企業(yè)建立健全規(guī)章制度，堵塞漏洞，消除隱患，并認(rèn)真搞好行業(yè)預(yù)防和重點(diǎn)預(yù)防，與重要行業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)部門建立聯(lián)系制度，互通情況，密切配合，堅(jiān)持每季度召開一次聯(lián)席會議，共同做好預(yù)防犯罪工作。各業(yè)務(wù)科室分別與一個(gè)以上企業(yè)建立法律服務(wù)聯(lián)系點(diǎn)，加強(qiáng)與企業(yè)負(fù)責(zé)人和客商的聯(lián)系，主動(dòng)無償提供法律咨詢和法律服務(wù)，幫助排憂解難，支持合法經(jīng)營，協(xié)助企業(yè)開展法律宣傳教育，增強(qiáng)企業(yè)依法經(jīng)營，依法管理的自我保護(hù)意識和保護(hù)能力。
九、公開辦事制度，落實(shí)便民措施。充分發(fā)揮“民生檢察服務(wù)熱線”的作用，繼續(xù)深化檢務(wù)公開，認(rèn)真落實(shí)公開辦事制度，積極推行“陽光檢察”。向群眾公開辦事程序、辦事時(shí)限、服務(wù)項(xiàng)目，通報(bào)辦事結(jié)果，落實(shí)便民措施，密切與人民群眾的聯(lián)系，力爭讓更多的人民群眾更方便更快捷地得到檢察機(jī)關(guān)的法律服務(wù)。
十、堅(jiān)持從嚴(yán)治檢，強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督。在辦案中嚴(yán)禁刑訊逼供、濫用警戒警具、違反規(guī)定采取強(qiáng)制措施，堅(jiān)決杜絕違反程序辦案、未經(jīng)批準(zhǔn)辦案、辦人情案、亂辦案、辦私案的現(xiàn)象。做到不到企業(yè)拉贊助，不到企業(yè)索、拿、卡、要，不越權(quán)辦案，不插手經(jīng)濟(jì)糾紛，不截留、坐支、挪用暫扣企業(yè)款物。主動(dòng)接受人大法律監(jiān)督及政協(xié)的民主監(jiān)督，虛心接受新聞輿論、人民群眾和社會各界、廣大客商的監(jiān)督，建立個(gè)案投訴、個(gè)案跟蹤回訪制度。建立檢務(wù)督察委員會，設(shè)立投訴舉報(bào)電話（號碼為……），對署名投訴檢察機(jī)關(guān)及干警的叁天內(nèi)給予答復(fù)，需調(diào)查的一周內(nèi)作出處理，及時(shí)將結(jié)果告之投訴人。充分發(fā)揮本院紀(jì)檢監(jiān)察部門和檢務(wù)督察委員會的監(jiān)督職能，強(qiáng)化監(jiān)督措施，加大查處力度。對違反辦案紀(jì)律和辦案程序以及執(zhí)法行為不當(dāng)、影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成惡劣影響和嚴(yán)重后果的，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，并依照有關(guān)規(guī)定堅(jiān)決清調(diào)出檢察機(jī)關(guān)，直致追究法律責(zé)任，決不姑息遷就。
【關(guān)鍵詞】村民委員會 行政訴訟 被告資格 村民權(quán)益保障
【中圖分類號】DF74 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
研究思路的理性構(gòu)建
學(xué)界現(xiàn)有學(xué)說及其研究視角。一直以來，就村民委員會（以下簡稱村委會）的行政訴訟被告資格問題，學(xué)界存在著兩種截然不同的觀點(diǎn)。各方學(xué)者試圖以行政主體理論、行政行為理論、村民自治理論等不同視角展開研究，對村委會的屬性及其行為性質(zhì)進(jìn)行分析、研判，以期得出公允的結(jié)論。
“否定說”及其理論構(gòu)建。持“否定說”的學(xué)者認(rèn)為，村委會作為基層農(nóng)村群眾自治組織，不能成為行政訴訟的被告，不具備被告資格。
首先，從主體上來看，村委會既不是一級政府，也不是政府的組成部門，不享有法律賦予的行政權(quán)力，因此“村民委員會不屬于行政機(jī)構(gòu)，不享有行政主體的資格。”①同時(shí)，村委會是基于村民權(quán)利的委托和讓渡而形成的群眾自治性組織，“村委會的執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)來源于村民自治權(quán)，并且附屬于村民自治權(quán)。村委會作為村民集體人，并不承擔(dān)行為的法律后果，其活動(dòng)產(chǎn)生的法律后果當(dāng)然歸屬于村民集體”②。鑒于此，村委會顯然不能以自己的名義參加行政訴訟，更不能獨(dú)立地承擔(dān)行政法律責(zé)任。
其次，從行為性質(zhì)上來看，行政訴訟設(shè)置的初衷是通過審查行政行為，使公民一方的合法權(quán)利得到有效救濟(jì)，并抑制行政權(quán)力的濫用。而村委會的行為則應(yīng)歸為“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”自治行為，不具有國家行政屬性，不應(yīng)成為行政訴訟的審查對象。再次，在相當(dāng)多的鄉(xiāng)、村干部和村民的觀念中，基層政府和村民自治組織之間就是“領(lǐng)導(dǎo)”和“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，在實(shí)踐中本就存在基層政府過度、不當(dāng)干涉村民自治事務(wù)的現(xiàn)象，如果將村委會定位于行政主體，會使其更加“行政化”，不利于村民自治制度的開展。
最后，有學(xué)者認(rèn)為，“國家在行政訴訟中承擔(dān)責(zé)任的主要方式是國家賠償。國家通常將國家賠償資金列入財(cái)政預(yù)算。村民委員會作為行政訴訟被告的案件，在確認(rèn)村民委員會的行為違法后，如果涉及賠償問題，其賠償金表面上由村民委員會負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)上是由個(gè)體村民承擔(dān)。”③
“肯定說”及其理論構(gòu)建。持肯定態(tài)度的學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確村委會行政主體資格，并通過行政訴訟的方式審查其公共管理行為的合法性，為村民提供救濟(jì)。
首先，從主體上來看，村委會具有行政主體資格，能夠成為行政訴訟的適格被告。特別是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和重新定位，行政由管理、控制轉(zhuǎn)向服務(wù)、監(jiān)督。對于能通過市場和社會解決的事情，就要堅(jiān)決做到不越位，但同時(shí)也要積極對民生保障等方面的監(jiān)管，不能缺位。于是隨著公共行政的興起，公共職能的社會化、分散化趨勢日益明顯，與此同時(shí)，行政主體也呈現(xiàn)出多元化特征。行政訴訟的審查對象不能僅僅拘泥于傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)，村委會、高校和其他社會組織必將承擔(dān)更多的公共行政職能，理應(yīng)明確其行政訴訟被告資格，以抑制其公共權(quán)力的濫用。
其次，從村委會的職能上看，村委會的行為并非完全的自治行為，“村委會公共服務(wù)扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級的方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從事行政管理工作;另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作，分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。”④在現(xiàn)實(shí)工作中，村委會基于行政委托法律關(guān)系，以“政府人”身份實(shí)施了大量管理和服務(wù)行為，而此類行為并不能歸于單純的自治行為。有學(xué)者將此類行為表述為“非典型的行政行為”或“準(zhǔn)行政行為”，并主張對這類行為通過行政訴訟加以審查。
再次，村委會相當(dāng)多的職能直接來源于法律的授權(quán)而非基層政府的委托，理應(yīng)被歸為法律法規(guī)授權(quán)的組織，具有行政主體資格，能夠成為行政訴訟的被告。村委會實(shí)施管理行為時(shí)，處于優(yōu)勢地位，具有不對等性。在某些方面，村委會與村民之間并不是平等的關(guān)系，而是一種管理和被管理的關(guān)系，在這種情形下就不宜通過民事訴訟的渠道解決。
最后，當(dāng)村民和村委會發(fā)生糾紛時(shí)，“民事訴訟的受案極為謹(jǐn)慎，僅僅受理村民與村民委員會土地承包方面的糾紛，致使村民委員會的大量侵權(quán)案件不能納入人民法院的司法審查范圍，導(dǎo)致許多村民在其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，告狀無門，無法獲得司法救濟(jì)。”⑤
類型化研究，研究視角的合理展開。“否定論”觀點(diǎn)更多地著眼于實(shí)然狀態(tài)，依托于傳統(tǒng)的行政主體理論、行政行為理論，并試圖從既存法律文本找尋可訴性答案;“肯定論”觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)應(yīng)然狀態(tài)，以公共行政的視角切入問題，以動(dòng)態(tài)的發(fā)展趨勢展開研究，重視監(jiān)督實(shí)效和村民權(quán)益的救濟(jì)。但兩種非此即彼的學(xué)說均失之絕對和片面，不能有效地對司法實(shí)務(wù)起到必要、有效的理論支持。
村委會是否為“行政主體”，能否成為行政訴訟被告，在某種程度上是一個(gè)偽命題。應(yīng)當(dāng)看到，村委會的職能顯然存在多元化、多層次的特征。實(shí)際上是學(xué)界應(yīng)關(guān)注的問題，是村委會何時(shí)能成為行政訴訟被告，或者說哪些行為具有行政訴訟可訴性。因此，從邏輯上來講，應(yīng)當(dāng)首先清晰地厘定村委會的職能，列出權(quán)力清單，并基于可訴性的考量，進(jìn)行恰當(dāng)?shù)念愋突幚恚_保無遺漏、不交叉。在此基礎(chǔ)上，從微觀入手加以逐項(xiàng)分析，解析各項(xiàng)職能的性質(zhì)和可訴性。而進(jìn)行這一項(xiàng)工作，既要對散見于《中華人民共和國村民委員會組織法》的村委會職能進(jìn)行歸納，還要從行政法律法規(guī)甚至規(guī)章中找尋相關(guān)授權(quán)，同時(shí)還應(yīng)聚焦基層政治生態(tài)和權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，對基層政府和村委會的實(shí)然互動(dòng)狀態(tài)進(jìn)行實(shí)證分析和理性判斷。
在考量村委會行為的可訴性時(shí)，還要注重價(jià)值選擇的平衡。一方面，可訴性乃法律的脈搏，訴訟是激活法律、踐行法治精神的必由之路，應(yīng)設(shè)置順暢、合理的糾紛解決機(jī)制，確保公共行政行為置于司法監(jiān)督之下，而此時(shí)，行政訴訟途徑就成為了最有效率的選擇，通過此路徑能夠讓村民的權(quán)益得到最大程度的救濟(jì)。另一方面，如前所述，受案范圍越大村民獲得救濟(jì)的機(jī)會就越多，但確定村委會行政訴訟可訴性時(shí)，還應(yīng)充分地尊重和保障基層民主自治，明確界定村民自治保留的事項(xiàng)，不能盲目地以司法判斷不恰當(dāng)?shù)馗蓴_和取代村民自治。
村民委員會的基本職能及可訴性分析
村委基于“協(xié)助職能”而實(shí)施的行為。從歷史淵源和制度沿襲上來看，長期以來村委會“在行政層級關(guān)系上從屬于，體現(xiàn)了國家行政機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)村的延伸”⑥，直到1982憲法后，才首次將村委會定性為基層群眾性自治組織。村委會作為中國農(nóng)村最基本的社會單元，直接面對村民和村務(wù)，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和勞動(dòng)組織，在管理和服務(wù)方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，發(fā)揮著不可替代的作用。另外，基于傳統(tǒng)的宗族觀念、緊密的地緣和生產(chǎn)、協(xié)作關(guān)系，村民自我認(rèn)知和歸屬感進(jìn)一步固化，使得村委會的管理和服務(wù)行為較之基礎(chǔ)政府而言，更易信服和得到接受。正是基于上述原因，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條第二款規(guī)定村委會“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。實(shí)踐中，稅收、征兵、優(yōu)撫等眾多政府職能均需村民委員會負(fù)責(zé)具體實(shí)施和完成。
有些學(xué)者認(rèn)為，“協(xié)助職能”直接來源于村民委員會組織法的授權(quán)，實(shí)施的是“法律法規(guī)授權(quán)的行為”，因此村委會當(dāng)屬“法律、規(guī)范授權(quán)的組織”，并具有行政訴訟被告主體資格。筆者認(rèn)為對此不應(yīng)作擴(kuò)大化的解釋，從理論角度講，為了防止被授權(quán)主體僭越或失職，法律授權(quán)均應(yīng)范圍清晰、事項(xiàng)明確，而村民委員會組織法則僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了“協(xié)助職能”，這一情形不能理解為法律授權(quán)。從“協(xié)助”本身的字面意義上去理解，這一職能則顯然是輔助而非獨(dú)立擔(dān)當(dāng)。
事實(shí)上，要求村委會協(xié)助的職能已經(jīng)被賦予行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，只是基于前文所述的原因，通過委托的形式由村委會輔助承擔(dān)部分職能，而委托事項(xiàng)多少及管理權(quán)限，尚有賴于慣例沿襲或委托、領(lǐng)受關(guān)系方可進(jìn)一步明確。可見，村委會基于“協(xié)助職能”實(shí)施的行為應(yīng)定性為行政委托行為。此時(shí)村委會并不具有行政主體資格，不能成為行政訴訟被告，而應(yīng)由委托的行政機(jī)關(guān)作為被告承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，同時(shí)這也有助于行政機(jī)關(guān)推諉責(zé)任，逃避司法審查。
村委會基于法律法規(guī)授權(quán)而為的行為。由于行政職能的廣泛性及復(fù)雜性，某項(xiàng)行政事務(wù)可能由非行政機(jī)關(guān)的社會組織承擔(dān)，從而形成行政主體多元化的局面。特別是隨著政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，政府職能開始由組織、管理變?yōu)榉?wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，大量公共服務(wù)和管理職能轉(zhuǎn)由市場自行調(diào)節(jié)或行業(yè)組織、自治組織承擔(dān)，從而使其成為“法律法規(guī)授權(quán)的組織”。然而現(xiàn)行法律和司法解釋并未界定“法律法規(guī)授權(quán)的組織”的明確內(nèi)涵，也未作出列舉式的規(guī)定，學(xué)界對其范圍、性質(zhì)、權(quán)力來源等問題尚存在不少爭議，實(shí)務(wù)中的認(rèn)定也比較模糊和混亂。
我國行政法學(xué)理論一般認(rèn)為，行政授權(quán)是法律法規(guī)將某項(xiàng)或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過法定方式授予某個(gè)組織的法律行為。誠如上文分析，《村民委員會組織法》對于村委會相關(guān)職能的界定，只能視為是對設(shè)立村委會的法律依據(jù)、組織性質(zhì)、設(shè)立目的的宏觀把握，而非特別法律授權(quán)。所謂法律法規(guī)的授權(quán)，應(yīng)理解為除此之外的法律法規(guī)為達(dá)成特定的行政管理或服務(wù)目的，而將某項(xiàng)行政職能或某項(xiàng)行政職能的獨(dú)立環(huán)節(jié)，全權(quán)并排他性地賦予村委會行使。此時(shí)，就這一職能，村委會將取得行政主體資格，以自己的名義實(shí)施管理與服務(wù)行為，并獨(dú)立地對外承擔(dān)行政法律責(zé)任。
村委會自治事務(wù)。對于自治行為的行政訴訟可訴性問題，有些學(xué)者認(rèn)為“具有國家意志性、公共利益性和優(yōu)越性的特征，屬于公共行政的一種，……村委會的行政主體資格是可以確定的”⑦。有些學(xué)者則認(rèn)為“村委會作為村民集體人，并不承擔(dān)行為的法律后果，其活動(dòng)產(chǎn)生的法律后果當(dāng)然歸屬于村民集體”⑧。
學(xué)界關(guān)于自治事務(wù)的行政訴訟可訴性分歧，表面上看是源自價(jià)值觀念差異和法律解讀不同，實(shí)則是源自對于自治事務(wù)內(nèi)涵和外延的界定不一致。于是，人們彼此之間表面上是在使用一個(gè)共同的概念來論述一個(gè)共同的問題，可是對這個(gè)概念的理解卻存在著相當(dāng)大的差異。“自治事務(wù)”應(yīng)排除行政委托或法律法規(guī)的特別授權(quán)的行為，特指村委會基于村民基層自治組織的性質(zhì)所實(shí)施的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”事務(wù)。從權(quán)力來源的角度去界定“自治行為”，可以同法律法規(guī)、授權(quán)的行為和基于協(xié)助職能而實(shí)施的行政委托行為清晰的區(qū)分開來，不至于發(fā)生交叉和涵蓋而導(dǎo)致的沖突。更重要的是，對于行政訴訟可訴性問題研究的展開具有建設(shè)性的意義。
對于自治行為的行政訴訟可訴性作出非此即彼的判斷是不科學(xué)的。一方面，村委會享有廣泛的自治權(quán)力，既有消防安全、社會治安、公共衛(wèi)生、民間糾紛調(diào)處等公共事務(wù)管理職能;還有基于新農(nóng)村建設(shè)而承擔(dān)的“建設(shè)規(guī)劃、興修水利、道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施”等公益事業(yè)管理與服務(wù)職能;還有基于農(nóng)村集體土地所有權(quán)和經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作、發(fā)展而產(chǎn)生的財(cái)政管理職能。因此，對于諸項(xiàng)自治職能還需微觀地解析，個(gè)別化地分析其行為性質(zhì)，并進(jìn)行可訴性的研判。
另一方面，還需進(jìn)一步判斷村委會實(shí)施自治行為時(shí)的角色和身份。村委會作為村民自治組織，被賦予了大量管理和服務(wù)職能，其中眾多日常性職能不可能通過直接民主的形式來完成，而是由村委會自行決策、實(shí)施。而對于一部分重要的自治事務(wù)，諸如公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案等八種事項(xiàng)以及村民會議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)，則由村民會議討論決定，村委會負(fù)責(zé)執(zhí)行、辦理。
結(jié)語
判斷其行政訴訟可訴性時(shí)，應(yīng)理性分析村委會的眾多自治職能，更多地著眼于行為的性質(zhì)和村委會的角色，特別是后者。對于村委會自行決策和組織實(shí)施的事項(xiàng)，由于村委會具備了獨(dú)立的判斷和管理意志，如涉及的事項(xiàng)可歸于農(nóng)村公共職能，并且是以不對等的身份實(shí)施的管理行為，理應(yīng)納入行政訴訟受案范圍。嚴(yán)格地講，村委會并非村民自治權(quán)的直接享有者，其自決權(quán)是源自自治事務(wù)的眾多性和復(fù)雜性，其所做出的任何決定均不應(yīng)凌駕或背離村民集體意志，否則理應(yīng)賦予村民訴權(quán)使之獲得必要和充分的救濟(jì)。特別是由于該行為并非村民會議的決議而是村委會的獨(dú)立意志，其違法和過錯(cuò)不能歸于村民會議，以村委會作為行政訴訟被告是恰當(dāng)?shù)摹Υ耍袑W(xué)者傾向于通過加強(qiáng)基層政府監(jiān)督和協(xié)調(diào)的方式予以解決而排出法院的介入，但這一行政干預(yù)機(jī)制勢必導(dǎo)致村委會和基層政府之間的關(guān)系過度緊密化、行政化，貶損和干擾村民自治的施行，同時(shí)也違背了司法最終的原則。
而對于村委會執(zhí)行、辦理經(jīng)村民會議討論而決定的事項(xiàng)，村委會只有執(zhí)行權(quán)，而非決策權(quán)。在此種情況下，由于村委會作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，沒有自身獨(dú)立意志的添附，且并無過錯(cuò)，一般不應(yīng)以其為被告。但是，如果村委會在執(zhí)行過程中，擅自變更了村民會議決議的內(nèi)容、對象、強(qiáng)度、方式、時(shí)限等，就其變更的部分，可以以其被告啟動(dòng)行政訴訟。就村民會議決定的可訴性問題，不在文章討論之列，不宜不加甄別地隨意啟動(dòng)行政訴權(quán)，盲目地用司法意志取代村民集體意志，否則將背離村民自治制度的設(shè)置初衷。
（作者分別為中央司法警官學(xué)院副教授，中央司法警官學(xué)院講師）
【注釋】
①羅豪才：《行政法學(xué)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1996年，第200頁。
②黃彩麗：“村委會法律主體資格辨析”，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版），2004年第4期。
③李金龍，朱松泉：“村民委員會行政訴訟被告資格探究”，《學(xué)習(xí)論壇》，2008年8月第24卷第8期。
④王方東，沈瞿和：“公共服務(wù)背景下再議村民委員會作為行政訴訟被告資格”，《行政與法》，2010年第2期。
⑤王夕瑞：“試論村民委員會管理型侵權(quán)行為的可訴性―以行政訴訟為視角”，《山東審判》，2010年第4期第26卷。
⑥趙丹：《村委會行政訴訟被告資格探析》，西南政法大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文。
⑦黃榮英：“村民委員會的性質(zhì)、職權(quán)及其在行政法上的定位”，《經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展》，2009年第8期。
第一條 為依法、公正、及時(shí)地做好土地權(quán)屬爭議的調(diào)查處理工作，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)土地的社會主義公有制，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指土地所有權(quán)或使用權(quán)歸屬爭議。
第三條 調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議，應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)。從實(shí)際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實(shí)。
第四條 縣級以上國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭議案件（以下簡稱爭議案件）的調(diào)查和調(diào)解工作;對需要依法作出處理決定的，擬定處理意見，報(bào)同級人民政府作出處理決定。
縣級以上國土資源行政主管部門可以指定專門機(jī)構(gòu)或者人員負(fù)責(zé)辦理爭議案件有關(guān)事宜。
第五條 個(gè)人之間、個(gè)人與單位、單位與單位之間發(fā)生的爭議案件，由爭議土地所在地的縣級國土資源行政主管部門調(diào)查處理。
前款規(guī)定的個(gè)人之間、個(gè)人與單位、單位與單位之間發(fā)生的爭議案件，可以根據(jù)當(dāng)事人的申請，由鄉(xiāng)級人民政府受理和處理。
第六條 設(shè)區(qū)的市、自治州國土資源行政主管部門調(diào)查處理下列爭議案件：
（一）跨縣級行政區(qū)域的; （二）同級人民政府、上級國土資源部門交辦或者其他部門轉(zhuǎn)送的。
第七條 省、自治區(qū)、直轄市國土資源行政主管部門調(diào)查處理下列爭議案件：
（一）跨設(shè)區(qū)的市、自治州行政區(qū)域的; （二）爭議一方為中央國家機(jī)關(guān)或者其直屬單位，且涉及土地面積較大的; （三）爭議一方為軍隊(duì)，且涉及土地面積較大的; （四）在本行政區(qū)域內(nèi)有較大影響的; （五）同級人民政府、國土資源部交辦或者其他部門轉(zhuǎn)送的。
第八條 國土資源部調(diào)查處理下列爭議案件：
（一）國務(wù)院交辦的; （二）在全國范圍內(nèi)有重大影響的。
第九條 當(dāng)事人發(fā)生土地權(quán)屬爭議，經(jīng)協(xié)商不能解決的;可以依法向縣級以上人民政府或者鄉(xiāng)級人民政府提出處理申請，也可以依照本辦法第五、六、七、八條的規(guī)定，向有關(guān)的國土資源行政主管部門提出調(diào)查處理申請。
第十條 申請調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：
（一）申請人與爭議的土地有直接利害關(guān)系; （二）有明確的請求處理對象、具體的處理請求和事實(shí)根據(jù)。
第十一條 申請調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議的，應(yīng)當(dāng)提交書面申請書和有關(guān)證據(jù)材料，并按照被申請人數(shù)提交副本。
申請書應(yīng)當(dāng)載明以下事項(xiàng)：
（一）申請人和被申請人的姓名或者名稱、地址、郵政編碼、法定代表人姓名和職務(wù);（二）請求的事項(xiàng)、事實(shí)和理由; （三）證人的姓名、工作單位、住址、郵政編碼。
第十二條 當(dāng)事人可以委托人代為申請土地權(quán)屬爭議的調(diào)查處理。委托人申請的，應(yīng)當(dāng)提交授權(quán)委托書。授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)寫明委托事項(xiàng)和權(quán)限。
第十三條 對申請人提出的土地權(quán)屬爭議的申請，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)依照本辦法第十條的規(guī)定進(jìn)行審查，并在收到申請書之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出是否受理的意見。
認(rèn)為應(yīng)當(dāng)受理的，在決定受理之日起5個(gè)工作日內(nèi)將申請書副本發(fā)送被申請人。被申請人應(yīng)當(dāng)在接到申請書副本之日起30日內(nèi)提交答辯書和有關(guān)證據(jù)材料。逾期不提交答辯書的，不影響案件的處理。
認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受理的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)擬定不予受理建議書，報(bào)同級人民政府作出不予受理決定。
當(dāng)事人對不予受理決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
同級人民政府、上級國土資源行政主管部門交辦或者其他部門轉(zhuǎn)辦的爭議案件，按照本條有關(guān)規(guī)定審查處理。
第十四條 下列案件不作為爭議案件受理：
（一）土地侵權(quán)案件; （二）行政區(qū)域邊界爭議案件; （三）土地違法案件; （四）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件; （五）其他不作為土地權(quán)屬爭議的案件。
第十五條 國土資源行政主管部門決定受理后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)指定承辦人，對當(dāng)事人爭議的事實(shí)情況進(jìn)行調(diào)查。
第十六條 承辦人與爭議案件有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)申請回避;
當(dāng)事人認(rèn)為承辦人與爭議案件有利害關(guān)系的有權(quán)請求該承辦人回避。承辦人是否回避，由受理案件的國土資源行政主管部門決定。
第十七條 承辦人在調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議過程中，可以向有關(guān)單位或者個(gè)人調(diào)查取證。被調(diào)查的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)協(xié)助，并如實(shí)提供有關(guān)證明材料。
第十八條 在調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議過程中，國土資源行政主管部門認(rèn)為有必要對爭議的土地進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人及有關(guān)人員到現(xiàn)現(xiàn)場。必要時(shí)，可以邀請有關(guān)部門派人協(xié)助調(diào)查。
第十九條 土地權(quán)屬爭議雙方當(dāng)事人對各自提出的事實(shí)和理由負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向負(fù)責(zé)調(diào)查處理的國土資源行政主管部門提供有關(guān)證據(jù)材料。
第二十條 國土資源行政主管部門在調(diào)查處理爭議案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查雙方當(dāng)事人提供的有關(guān)證據(jù)材料：
（一）人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證;（二）人民政府或者主管部門批準(zhǔn)征收、劃撥、出讓或者以其他方式批準(zhǔn)使用土地的文件;（三）爭議雙方當(dāng)事人依法達(dá)成的書面協(xié)議;（四）人民政府或者司法機(jī)關(guān)處理爭議的文件或者附圖;（五）其他有關(guān)證明文件。
第二十一條 對當(dāng)事人提供的證據(jù)材料，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。
第二十二條 在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決之前，任何一方不得改變土地利用的現(xiàn)狀。
第二十三條 國土資源行政主管部門對受理的爭議案件，應(yīng)當(dāng)在查清事實(shí)、分清權(quán)屬關(guān)系的基礎(chǔ)上先行調(diào)解，促使當(dāng)事人以協(xié)商方式達(dá)成協(xié)議。調(diào)解應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自愿、合法的原則。
第二十四條 調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容：
（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、法定代表人姓名和職務(wù);（二）爭議的主要事實(shí);（三）協(xié)議內(nèi)容及其他有關(guān)事項(xiàng)。
第二十五條 調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽名或者蓋章，由承辦人署名并加蓋國土資源行政主管部門的印章后生效的調(diào)解書具有法律效力，使土地登記的依據(jù)。
第二十六條 國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)在調(diào)解書生效之日起15日內(nèi)，依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將調(diào)解書送達(dá)當(dāng)事人，并同時(shí)報(bào)上級國土資源行政主管部門。
第二十七條調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出調(diào)查處理意見，報(bào)同級人民政府作出處理決定。
第二十八條國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)自受理土地權(quán)屬爭議之日起6個(gè)月內(nèi)提出調(diào)查處理意見。因情況復(fù)雜，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不能提出調(diào)查處理意見的，經(jīng)該國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長。
第二十九條 調(diào)查處理意見應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：
（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址、法定代表人的姓名和職務(wù); （二）爭議的事實(shí)和理由和要求;（三）認(rèn)定的事實(shí)和適用的法律、法規(guī)等依據(jù); （四）擬定的處理結(jié)論。
第三十條 國土資源行政主管部門提出調(diào)查處理意見后，應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)報(bào)同級人民政府，由人民政府下達(dá)處理決定。
國土資源行政主管部門的調(diào)查處理意見在報(bào)同級人民政府的同時(shí)，報(bào)上一級國土資源行政主管部門。
第三十一條 當(dāng)事人對人民政府作出的處理決定不服的，可以依法行申請政復(fù)議或者提起行政訴訟。
在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，當(dāng)事人既不申請政復(fù)議，也不提起行政訴訟，處理決定即發(fā)生法律效力。生效的處理決定是土地登記的依據(jù)。
第三十二條 在土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理過程中，國土資源行政主管部門的工作人員、、徇斯舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;不構(gòu)成犯罪的，由其所在單位或者上級機(jī)關(guān)依法給予行政處分。
第三十三條 鄉(xiāng)級人民政府處理土地權(quán)屬爭議參照本辦法執(zhí)行。
第三十四條 調(diào)查處理爭議案件的文書格式，由國土資源部統(tǒng)一制定。
*年度，所在鎮(zhèn)黨委政府和縣司法法局的領(lǐng)導(dǎo)下，我所始終圍繞一個(gè)中心，就是反腐倡廉建設(shè)必須始終圍繞司法行政改革和發(fā)展中心來開展工作。
一是做到“二個(gè)針對”，實(shí)施因人施教。針對司法行政機(jī)關(guān)公職人員承擔(dān)著行政管理工作，容易滋生“衙門”作風(fēng)的特點(diǎn)，深入開展了“立黨為公，執(zhí)政為民”、“依法行政，廉潔從政”教育，使所里公職人員牢固樹立了正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀。深入開展了“兩線意識（文明執(zhí)法的“生命線”意識和嚴(yán)格執(zhí)法的“高壓線”意識）教育，進(jìn)一步提高了執(zhí)法服務(wù)水平和質(zhì)量，針對法律服務(wù)工作者承擔(dān)著為社會各界和人民群眾提供法律服務(wù)，容易發(fā)生不講誠信，片面追求經(jīng)濟(jì)效益的行為特點(diǎn)，深入開展了職業(yè)道德，執(zhí)業(yè)紀(jì)律和誠信為民集中教育，今年7月初，縣司法局組織全體公職人員參加統(tǒng)一加強(qiáng)職業(yè)道德紀(jì)律教育學(xué)習(xí)活動(dòng)，并按全市統(tǒng)一參加了閉卷考試，使廣大法律服務(wù)工作者進(jìn)一步端正執(zhí)業(yè)理念，恪守執(zhí)業(yè)道德，做到了誠信服務(wù)。所里人員雖少，但學(xué)習(xí)氛圍很濃，平常注重學(xué)習(xí)政治理論和業(yè)務(wù)理論，全所每人訂閱了《人民調(diào)解》、《司法文件》、《人民法院報(bào)》。基本做到了講政治、重紀(jì)律；講團(tuán)結(jié)、重友誼，每位同志能夠加強(qiáng)思想道德修養(yǎng)，保持高尚的精神追求，培養(yǎng)健康的生活方式和情趣，堅(jiān)持明辯是非，克己慎性，耐得住寂寞，守得住清貧，管得住小節(jié)，經(jīng)得起誘惑。正是“情系民生，廉政勤政”根基意識。我所充分發(fā)揮了法律服務(wù)職能作用，始終堅(jiān)持立足本職，發(fā)揮優(yōu)勢，圍繞大局，服務(wù)中心，為地方黨委、政府分優(yōu)，為人民群眾解難，為打造“平安xx”、“和諧xx”，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)社會的又好又快發(fā)展作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，截止目前，全所擔(dān)任政府、村民委員會法律顧問*家，訴訟*件，其中行政訴訟*件；非訴訟*件，其中委托行政處罰聽證*件，民事調(diào)解*件，法律援助*件，主持或協(xié)助鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會參與民間矛盾糾紛調(diào)處*起，主持宣講法制課*次，解答法律資訊*人次。挽回經(jīng)濟(jì)損失*萬余元。
一、主要做法和經(jīng)驗(yàn)
（一）切實(shí)強(qiáng)化大局意識，始終堅(jiān)持服務(wù)中心正確思路。一是認(rèn)真研究判斷時(shí)局。要深刻認(rèn)識到，建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)，是黨和國家的根本工作大局；以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面建設(shè)小康社會，加快構(gòu)建社會主義和諧社會，是黨和國家現(xiàn)階段工作大局。根據(jù)黨和國家這一工作大局，校準(zhǔn)司法行政工作方向，明確工作思路，用科學(xué)的理念，科學(xué)的思維，科學(xué)的方法來研究超越于傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)上的新情況，新問題，確實(shí)檢驗(yàn)每名法律工作者政治上的敏銳性。二是堅(jiān)決服從大局。著眼當(dāng)前人民內(nèi)部矛盾凸顯期，社會建設(shè)和社會管理探索期的特點(diǎn)，跳出部門看部門，不就業(yè)務(wù)談業(yè)務(wù)，想黨委、政府之所想，急黨委、政府之所急，在服從黨委、政府中心工作的前提下，推動(dòng)自身法律服務(wù)工作的發(fā)展。九十年代中期，受國家宏觀政策調(diào)整，大力發(fā)展鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)，國有私營、租賃、股份、合伙、買斷經(jīng)營等多種形式企業(yè)大量涌現(xiàn)，具有普通性的是，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制農(nóng)戶將林地使用經(jīng)營權(quán)作為股份出資，由于法律理解不準(zhǔn)確，操作缺乏法律程序步驟，造成企業(yè)不序不類，責(zé)、權(quán)、利難明晰，其糾紛不斷且難以有效化解，諸如水利、路建工程、房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)日叻尚詮?qiáng)的項(xiàng)目尤為突出，這些無不與用法環(huán)節(jié)上庇漏相關(guān)，消耗人力、物力、財(cái)力難以計(jì)算。近年我國《中小企業(yè)促進(jìn)法》《農(nóng)村土地承法》《合伙企業(yè)法》《農(nóng)村專業(yè)合作社法》《物權(quán)法》等農(nóng)業(yè)相關(guān)法律、法規(guī)出臺，為加快社會新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程提供了強(qiáng)有力的，全方位的法律保障，如何用好法律顯得尤為迫切強(qiáng)烈，其法律服務(wù)市場更加寬廣。
因此，*年4月22日，我所向鎮(zhèn)政府遞交了關(guān)于轄區(qū)村民委員會聘任法律顧問請示報(bào)告，4月25日，鎮(zhèn)黨委書記（鎮(zhèn)長）陳文學(xué)親自簽署了同意意見。我所與*個(gè)行政村簽訂了聘任法律顧問合同，截止目前，主持或參與村集體農(nóng)戶涉及承包、流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處*起，明確完善村集體農(nóng)戶間土地承包經(jīng)營權(quán)出租、轉(zhuǎn)包、入股合同，并以范本文書形式向全鎮(zhèn)*個(gè)村下發(fā)，以期統(tǒng)一規(guī)范有效指導(dǎo)操作。幫助村民委員會、村民起草修改土地經(jīng)營權(quán)入股、宅基地轉(zhuǎn)讓、水利、公路建設(shè)工程等方面合同*份。鎮(zhèn)雷家?guī)X村農(nóng)戶*戶涉及縣金盤洞水庫移民搬遷及土地征用安置補(bǔ)償，我所主任周青云前往進(jìn)行宣傳動(dòng)員，并負(fù)責(zé)簽訂移民搬遷及土地征用補(bǔ)償安置協(xié)議，鑒證和化解移民過程中的矛盾處理，目前正在進(jìn)行中，為移民移得出，安得穩(wěn)提供法律服務(wù)。三是積極服務(wù)大局，突出法律服務(wù)是政府職責(zé)所在的觀念。為了顯現(xiàn)法律服務(wù)優(yōu)勢、特點(diǎn)，我所提供了多方面便捷的法律援助(無償法律服務(wù)),讓有理無錢的人一樣享受社會主義法律資源，感受法律的公正，具體體現(xiàn)兩個(gè)方面，第一是主持或參與鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會調(diào)處疑難、重大民間糾紛*起，充分把調(diào)解優(yōu)先的原則更好體現(xiàn)在了依法調(diào)解經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，更多地運(yùn)用法律手段化解矛盾糾紛,正確及時(shí)適用了政策法律,真正實(shí)現(xiàn)了定分止?fàn)幇附Y(jié)事了。第二是我所法律工作者積極參與工作，幫助上訪群眾提供法律咨詢，法律服務(wù)，引導(dǎo)鼓勵(lì)他們更多地運(yùn)用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益，另方面，協(xié)助政府部門處理案件,并負(fù)責(zé)提供涉及法律法規(guī)適用具體工作，提高工作效率。*年6月，鎮(zhèn)張家溝村農(nóng)戶鄧興權(quán)、鄧興潮二家因90年代村集體響應(yīng)上級開墾植林號召，將其享有山林土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體復(fù)墾植成了彬樹基地，現(xiàn)村集體將該彬樹基地經(jīng)營權(quán)賣斷給了宜城市商人，鄧以侵害林地使用權(quán)為由越級上訪至北京，請求賠償*萬元并要求退還林地使用權(quán)，政府接到轉(zhuǎn)回，特指示我所法律工作者參加接訪，在辦公會議上，黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真聽取了政策法律意見：尊重歷史，維持現(xiàn)狀，保護(hù)集體農(nóng)戶間林地使用股份制度，適當(dāng)增加農(nóng)戶紅利分配，進(jìn)一步明確具體流轉(zhuǎn)協(xié)議。目前，鄧已息訪，該答復(fù)對眾多同類型糾紛提供了借鑒法理依據(jù)。
（二）弄清區(qū)域性法律服務(wù)重點(diǎn)，踐行法律服務(wù)宗旨。把服務(wù)體現(xiàn)在執(zhí)業(yè)過程中，深刻領(lǐng)會讓人民群眾切身感受到社會主義社會的公平正義的深刻內(nèi)涵，堅(jiān)持執(zhí)業(yè)為民，在執(zhí)業(yè)中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中執(zhí)業(yè)，以期達(dá)到為保障和改善民生服務(wù)的目的。近兩年來，我所切實(shí)增強(qiáng)了服務(wù)的主動(dòng)性，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，降低服務(wù)門檻；提升服務(wù)質(zhì)量，完善服務(wù)工作機(jī)制，讓服務(wù)對象確實(shí)享受到了優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)；確實(shí)增強(qiáng)了服務(wù)時(shí)效，簡化程序，增加供給，提高效率，降低了服務(wù)對象接受服務(wù)的成本。
一是加強(qiáng)宣傳，讓農(nóng)民工“知”法律服務(wù)。近年來，鎮(zhèn)每年外出務(wù)工農(nóng)民有*多人，是縣勞務(wù)輸出大鎮(zhèn)，務(wù)工經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中有著舉足輕重的地位。農(nóng)民工的流向主要為中西部、北方、省市，他們是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際貢獻(xiàn)者，同時(shí)又是城市的“邊緣人”，一旦涉及維權(quán)尤其傷殘工亡賠償方面工作，不但外部維權(quán)機(jī)構(gòu)受理處理門檻高，而且各省轄統(tǒng)籌地區(qū)對兌現(xiàn)工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目支付期限，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立了不同規(guī)范性文件，且法規(guī)、規(guī)范性文件龐雜，審查工作量大，矛盾或沖突難以合理排除，本身勞動(dòng)者與用人單位地位不相稱，一旦發(fā)生爭議，用人單位適用其利于自己的規(guī)范文件，這樣，勞動(dòng)者沒有專業(yè)知識及經(jīng)驗(yàn)并不知委托法律服務(wù)；其權(quán)益將無不大打折扣。因此，我所借“雙搶”農(nóng)忙過后都是農(nóng)民工外出務(wù)工高峰期，及今年11月初村民委員會換屆選舉之時(shí)，我們有側(cè)重地駐村、黃龍溝村、龍王溝村、耿家灣村進(jìn)行宣傳法律教育；借鎮(zhèn)綜治辦組織治調(diào)主任每月25日例會期間培訓(xùn)，宣講了《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《勞動(dòng)爭議仲裁法》、《工傷保險(xiǎn)條例》、《工資支付條例》、《土地承包法》等與農(nóng)民權(quán)益密切相關(guān)的法律、法規(guī)，我所周青云同志綜合上述實(shí)體法和程序法以《推動(dòng)勞動(dòng)服務(wù)市場又好又快發(fā)展，構(gòu)建和諧穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系》為題寫成講稿，并結(jié)合案例宣講，通俗易懂，大受農(nóng)民工歡迎，累計(jì)受教育人數(shù)*人，通過宣傳教育，使外出務(wù)工人員具備了一定法律意識，遇到問題懂得了用法律手段去解決。
二是暢通渠道，讓農(nóng)民工“用”法律服務(wù)。凡是有利于維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益服務(wù)方式，我們都解放思想，大膽探索。在辦案程序上，我們打破常規(guī)，特事特辦，凡是農(nóng)民工申請支付勞動(dòng)報(bào)酬和工傷賠償法律幫助時(shí)免予經(jīng)濟(jì)困難審查。*年3月，我所對工傷賠償案件，鄭重作出承諾；六級傷殘以上、工亡工傷待遇賠償金*萬元以內(nèi)部分完全免予收取費(fèi)，超出*萬元部分、按照法律服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)收費(fèi)。在辦案方式上，節(jié)省辦案時(shí)間，減少受援人付出的精力、費(fèi)用，我們堅(jiān)持采取非訴訟或非申訴委托調(diào)解優(yōu)先的原則，找準(zhǔn)有于利農(nóng)民工實(shí)體權(quán)利和程序上的法律法規(guī)，以及務(wù)工地轄區(qū)統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)范性文件為依據(jù)，截止目前，我所法律工作者周青云只身赴青海省西寧市，*省大同市、朔州市、陽泉市、孝義市，浙江省蘇州市，湖南省寶豐縣為農(nóng)民工工亡賠償委托案件*件（其中法律援助*件），最低索賠賠償金*萬元，最高索賠賠償金*萬元（*年4月龍王溝村周某在*孝義市因死亡賠償*萬元,*年7月24日韓家灣村姜某在*省陽泉因工死亡賠償*萬元；*年8月21日椴樹村付某在河南省寶豐因工死亡賠償*萬元)。
三是健全機(jī)制，讓農(nóng)民工“靠”法律服務(wù)。農(nóng)民工法律服務(wù)是一項(xiàng)政策性、業(yè)務(wù)性、法律性較強(qiáng)的工作。依托鎮(zhèn)法律服務(wù)所，在村民委員會建立法律維權(quán)聯(lián)絡(luò)員，與勞動(dòng)、工會等部門加強(qiáng)溝通，經(jīng)常交流農(nóng)民工維權(quán)情況，實(shí)行資源共享，相互配合，共同做好穩(wěn)定工作，切實(shí)做到為廣大基層群眾提供方便快捷、收費(fèi)低廉的法律服務(wù)，特別是要把重點(diǎn)放在為“三農(nóng)”服務(wù)上，努力滿足農(nóng)村和農(nóng)民群眾對法律服務(wù)的要求。
