時間：2023-07-18 17:25:25
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的研究方法，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞 績效管理 績效評估 方法 公共管理
中圖分類號：C939 文獻標識碼：A
隨著公眾權利意識的不斷增強以及政府管理理念的轉變，越來越多的公眾開始參與到公共事業(yè)管理當中，而政府也需要了解公共事業(yè)管理的效果，因此公共管理的績效評估方法也就應運而生。本文結合我國國情，闡述當前我國公共管理的績效評估方法。
一、績效的涵義
隨著對績效研究的深入，對績效的研究基本上是從方式、過程和結果的角度開展研究。筆者認為績效就是經過嚴格評估標準的工作方式、工作行為及其工作結果。
績效評估是衡量一個組織或者個人是否通過種種措施完成既定目標的一種系統(tǒng)管理標準，是對這一個目標完成程度的綜合性評價，從而為這個既定的目標提供參考，績效評估過程中要遵循客觀公正、多層次、多角度和全方位的原則。
二、公共管理的績效評估方法
（一）價值分析法。
價值分析法是通過分析當前公共管理的內容所包含的價值來評估績效的一種方法。價值分析法的步驟：首先確定價值評估的標準；其次對確定的評估標準進行分析；最后是按照標準對公共管理的內容進行績效評估。價值分析法具有的特點：直觀性，主觀性。因此，要想確保評估結果的科學性和有效性，在評估公共管理的績效過程中不能夠單獨使用價值分析法。
對公共管理的內容的績效評估的共同點要體現出正義性和公平性，這種價值評估標準是經過人類社會發(fā)展形成的，能夠獲得全社會的認同。針對具體的公共管理的內容，價值分析法的著眼點存在差異，但是價值分析法評估績效的過程中必須結合當前社會所倡導的社會價值來評估公共管理的績效。
（二）專家評估法。
專家評估法是指組織專家對公共管理的內容進行審定，審核關公管理的效果，對公共管理開展前后的情況進行調研，同參與公共管理的人員交流意見或者看法，最后針對公共管理的效果撰寫評估報告。當前運用的專家評估法有德爾菲法和專家會議法。專家評估法的實施步驟：首先確定參與評估的專家；設計價值分析對象調查表，尋求影響公共管理績效的因素；向專家提供公共管理的績效評估材料，通過匿名的方式征求專家的意見；匯總專家的意見并將結果反饋給專家；專家結合反饋信息修正自己的意見；最后通過多輪的意見反饋和征求意見，形成最終的分析結論。專家評估法具有以下優(yōu)勢：評估結果更具有科學性；評估客觀而公正。但是也有不足：容易受到專家的價值取向以及思維方式的影響，最終影響評估結果；容易受到專家知識局限性的制約。
筆者認為運用專家評估法評估公共管理績效的時候，需要注意以下幾點：首先是專家的選擇；其次為專家提供充分的信息；最后為評估專家營造一個良好的評估環(huán)境。
（三）對象評定法。
對象評定法是指公共管理服務的對象通過親身的體驗和感受，對公共管理的效果進行評估的一種方法。由于是公共管理服務的對象，因而他們也最具有評估的發(fā)言權。對象評定法的特點是公共管理服務對象對公共管理的內容非常了解，他們清楚自身是否獲益或者受損，因此對象評定法具有很強的客觀性、準確性和科學性，但是也存在明顯的不足，評估者都是從自身的感受作為評估的依據，評估的結果不具有整體代表性。
筆者認為對象評定法宜選擇具有代表性的評定主體和與其他評估方法結合使用，這樣的評估結果更為有效和合理。
（四）自我評定法。
自我評定法是指公共管理的主體對公共管理的效果和預期目標的進展情況進行自我評估的一種方法，這種評估方法的顯著特點是關公管理主體參與整個公共管理的全過程，對公共管理的各個方面的情況都非常熟悉，可以隨時根據評估結果調整公共管理的內容及目標，使得評估結果能夠以最快的速度應用到公共管理中，但是這種評估方法也具有隨意性和片面性等缺點。
筆者認為，自我評定法的評估者很容易受到自身利益的影響，他們很可能將不利于自身的方面展示出來，因而也就缺乏科學的態(tài)度。自我評定法在評估過程中還可能夸大公共管理的效果，這樣評估結果失去了客觀公正性。筆者認為，需要加強公共管理的績效評估的重要性的宣傳，在評估者中樹立正確的評估態(tài)度，將評估作為制度來實施，盡可能地降低人為因素對評估結果的影響。
三、公共管理的績效評估的不足
公共管理的很多評估過程都存在一定的主觀性。我國以前的公共管理的績效評估往往存在大量的主觀性分析，缺乏足夠的客觀定量分析。
公共管理績效評估途徑呈現出多元化的狀況，公共管理的內容包含人類社會的很多方面，其復雜程度非常高，從單一向度的績效評估都不可能代表公共管理的效果。由于公共管理的效果和內容是很難進行量化的，甚至不可量化，這些都給公共管理的績效評估帶來了問題。
由于公共管理的績效評估中存在主觀性，他們基本上都是從外部形象和自身利益的角度出發(fā)，對公共服務的績效進行評估，正是由于這種信息的不對稱和這些主客觀原因，使得績效評估不能夠真實地反應出公共管理的效果和管理內容，評估的結果不具有客觀性、科學性、全面性和有效性。
四、小結
公共管理的績效評估方法有很多種，本文只是介紹幾種最具代表性的評估方法?？冃гu估方法的選擇會直接影響評估結果，影響績效評估的因素又很多，選擇合適的評估方法以及多種評估方法相結合才能夠確保評估結果的科學性和全面性。
（作者單位：福安市甘棠海堤管理處）
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關鍵詞:管理熵;公共管理;績效;綜合集成;評價
中圖分類號:D035文獻標識碼:A文章編號:1001-6260(2010)02-0076-06
熵,起源于經典熱力學理論,是描述復雜系統(tǒng)混亂、無序程度的一個概念。依據熱力學、統(tǒng)計學以及信息論,熵具有以下三種含義:一是表示系統(tǒng)中含有廢熱的多少;二是表示系統(tǒng)不確定性的大小;三是表示系統(tǒng)的混亂程度?？傊?熵是系統(tǒng)的一個狀態(tài)函數,是一種容量性質,是系統(tǒng)混亂程度或無序程度的量度,是表明有序和無序的物理概念。整個系統(tǒng)的熵是組成它的各部分熵的加總。從微觀上看,熵與系統(tǒng)內微觀粒子運動的路徑無關,而與系統(tǒng)中微觀粒子運動的混亂程度有關,也就是說系統(tǒng)越“混亂”,熵值越大,系統(tǒng)越“有序”,熵值越小。
熵的應用已經涉及幾乎所有學科領域?；陟乩碚摰墓补芾砜冃гu價為我們提供了新的管理視角,通過研究正熵、負熵以及耗散結構理論在公共管理中的應用,可以幫助獲得建立核心能力所需的各種公共管理要素,通過公共管理集成不斷提高公共管理績效。
一、 公共管理績效評價實踐與研究狀況
英國政府績效評估的“雷納評審”始于1979年,是對政府部門工作特定的調查、研究、審視和評價活動,評審的重點是政府機構的經濟和效率水平。1979年,撒切爾夫人上臺伊始就積極倡導行政改革,借用私營部門的管理理論、方法和技術來改革政府內部管理。
1973年,尼克松政府頒布《聯(lián)邦政府生產率測定方案》,使得政府績效評估系統(tǒng)化、規(guī)范化。美國聯(lián)邦政府制定了《國家績效評估報告》,國會通過了《政府績效和結果法》,將政府績效評估制度化、法定化,使其不因行政首長更迭而發(fā)生變化。
1989年2月,加拿大政府公布《公共部門2000》動議,中央政府的改革正式開始。加拿大政府的改革主要集中在改革政府的管理、改善公共服務、提高公共服務的質量和效率等方面。 “提高公共服務質量的動議直接導致了業(yè)績衡量更大范圍內的使用”(波利特 等, 2005)。
中國國家行政學院在研究歐盟成員國使用的多種績效評估模型的基礎上,結合中國國情,構建了中國通用績效評估框架(CAF)。CAF模型包括了促進和結果兩大要素,共9大標準,其中,領導力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、伙伴關系和資源、流程與變革管理屬于促進要素,員工結果、顧客/公民結果、社會結果和關鍵績效結果屬于結果要素。
在定量研究方面, 羅良清等(2005)、彭國甫等(2004a)應用DEA模型對政府規(guī)模效率和技術效率進行分析。張鋼等(2008)利用因子分析對政府績效評價關鍵指標進行確認及綜合評價。彭國甫等(2004b)利用AHP方法對政府績效評價指標的權重進行測定。
另外,公共管理績效評價方法還有“3E”評價法、標桿管理法和平衡記分卡法等?！?E”評價法就是從經濟性(Economy)、效率性(Efficiency )、效果性(Effectiveness )對公共管理績效進行評價。標桿管理法旨在使公共管理走向特定的境界和理想的狀態(tài)。美國著名管理會計專家卡普蘭教授等(Kaplan,et al,1995)開發(fā)出了一種新型的側重于企業(yè)的績效評估方法――平衡記分卡法。該方法從四個角度,即顧客、財務、內部業(yè)務和內部創(chuàng)新與學習,來管理組織的績效,并要求彼此之間保持適度的平衡?？梢愿鶕补芾淼膬群吞攸c,修正和整合平衡記分卡的指標,使之適用于公共管理績效評價。
綜上所述,現有研究成果各具特色,對發(fā)展或完善公共管理績效評價研究起到了促進作用,然而也可以看出,不管在理論研究還是實踐操作上都存在一系列的問題。文獻研究中的考評方法考察作為復雜巨系統(tǒng)的公共管理的有序度和發(fā)展態(tài)勢存在嚴重不足,即以上方法主要運用靜態(tài)和線性技術對對象進行分析,沒有深入系統(tǒng)地厘清公共管理作為復雜巨系統(tǒng)的運行機理,不能綜合、全面動態(tài)地反映對象的現狀和發(fā)展趨勢,因此,在評價對象定位、評估目標選擇、指標體系設計以及評價的操作性上就不可避免地存在著問題。公共管理是一個由概念到行動、由局部到全局的復雜系統(tǒng)過程,對公共管理進行評估是為了更好地進行公共管理的實踐。如何在現有研究成果基礎上結合實際建立一套科學合理,系統(tǒng)全面,具有動態(tài)性、實用性和可操作性的公共管理評估體系是值得研究者們深思的問題。基于管理熵理論的綜合集成評價方法和技術正好克服了以上方法的不足,能夠綜合、全面、動態(tài)地揭示和解決以上問題。
二、公共管理系統(tǒng)的熵機理研究
公共管理系統(tǒng)是一個開放的耗散系統(tǒng),它具有遠離平衡態(tài)的特征,并表現為階段性;公共管理系統(tǒng)還是一個多層次、涉及多因素、遠離平衡態(tài)、開放的復雜系統(tǒng),各要素之間必然存在著非線性作用。
公共管理系統(tǒng)的演化具有誘發(fā)和漲落的機理,漲落誘發(fā)了公共管理系統(tǒng)的演化。公共管理系統(tǒng)不僅受其內部漲落的影響,由于其開放性,還受到外界各種漲落的影響,也就是說系統(tǒng)不但有內漲落,還有外漲落。同時,公共管理系統(tǒng)演化過程具有分叉機理。
1.公共管理熵的提出及其機理
任佩瑜教授在深入研究管理科學和復雜性科學的基礎上,將熵的思想引入管理科學中,率先提出管理熵的概念。任佩瑜教授認為,所謂管理熵是指任何一種管理的組織、制度、政策、方法等,在相對封閉的組織運動過程中,總是呈現出有效能量逐漸減少,而無效能量不斷增加的一個不可逆的過程。這也就是組織結構中的管理效率遞減規(guī)律,這個規(guī)律之所以會存在, 主要原因在于復雜組織運動和管理過程受若干不確定性、又相互影響的變量要素控制,從而穩(wěn)定地表現這種趨勢,并服從一定的數學規(guī)律(任佩瑜 等,2001)。
公共管理系統(tǒng)作為一個遠離平衡態(tài)的開放系統(tǒng),存在非線性作用機制,公共管理系統(tǒng)不僅受其內部漲落的影響,還受到外界各種漲落的影響。公共管理系統(tǒng)同時有自己獨特的構成要素、運行機制和行為規(guī)范,構成一個相對獨立的封閉系統(tǒng)。在公共管理系統(tǒng)的運行過程中,存在的公共流是大量的、龐雜的,而公共流的任何堵塞、紊流、混亂、沉淀都會造成無序與混亂,從而使得經濟效益受到損害。如果不能準確地、有效地、確定地傳遞公共信息,公共管理的職能就無法進行。在公共管理中,熵定律均大量存在,并且對公共管理產生重大的、不可逆轉的影響。因此,熵理論同樣適用公共管理領域。
公共管理在發(fā)展過程中,由于熵的積累會導致公共管理變革。隨著公共管理的建立和發(fā)展,在公共管理系統(tǒng)內聚集和轉換著能量及公共資源,但同時也在積累著熵,即公共管理系統(tǒng)的無效、無序和不確定性的積累。當這種狀態(tài)達到一定的程度,就會引起公共管理系統(tǒng)內部的革命和系統(tǒng)結構的變革。此即所謂量變引起質變。這個引起公共管理系統(tǒng)變革的熵的量,就是熵的臨界點。
公共管理系統(tǒng)的變革同社會變革一樣,是有代價的。在一個比較成功的公共管理系統(tǒng)中,它的管理成本和熵值都是比較低的。公共管理系統(tǒng)經歷了高效、高成長的階段之后,在不知不覺之中危機就發(fā)生了,公共管理系統(tǒng)進入了一種無效、無序和混亂、無目標的狀態(tài),即:公共資源枯竭;公共管理的效率遞減;觀念滯后;管理層次低,管理落后,主要依靠經驗管理;管理不規(guī)范,表現為公共管理實踐中的機會主義,缺乏系統(tǒng)公共管理思維和管理集成;管理成本增高;技術裝備陳舊;危機意識淡薄;發(fā)展速度減慢,效益降低。我們要改變公共管理系統(tǒng)中的這種無效、無序和不肯定狀態(tài),使其管理成本保持在一個較低的水平,就需使公共管理系統(tǒng)的熵值保持在低水平,以保證公共管理系統(tǒng)按照既定目標高效有序地運轉。
眾所周知,GDP是用來描述國家經濟運行的一個重要參變量,同樣地,描述公共管理的運行情況,也可用公共管理的“GDP”。本文描述的公共管理參變量“ GDP”就是公共管理熵(PM熵)。
根據管理熵理論以及公共管理特性,本文認為公共管理熵(PM熵)就是熵理論應用于公共管理之中,研究公共管理在發(fā)展過程中存在的公共管理無序、信息不暢、經營狀況不佳,進而導致公共管理內耗、效力低下、管理成本過高、管理目標偏移或錯位、人際關系方面的摩擦和沖突以及整個公共管理衰退等使能量、物質、信息等在流動過程中出現的紊亂、無序的狀態(tài),這是公共管理效能的一種度量,公共管理熵增加,意味著“公共管理效能”的不斷減少、不斷消耗。
因此,熵作為系統(tǒng)有序程度的態(tài)函數,在公共管理這個復雜的巨系統(tǒng)中同樣有著豐富的內涵,PM熵是對公共管理系統(tǒng)狀態(tài)的一種定量化描述,它表征著公共管理系統(tǒng)狀態(tài)的復雜與有序程度。
2.公共管理熵的數學模型
本文根據波耳茨曼熵公式和申農的信息熵公式導出公共管理熵數學模型。
(1)模型假設:
第一,公共管理系統(tǒng)是一個相對封閉的孤立系統(tǒng),較少與環(huán)境進行信息、能量和物質交換;
第二,公共管理系統(tǒng)內存在著能量差異,處于一種不平衡狀態(tài)。
(2)數學模型的表示方法:
S1=∑ni=1KiSi(1)
其中,i為影響相對封閉公共管理系統(tǒng)熵值的因素,Ki為在特定行業(yè)、特定階段時各種因素的權重,Si為各種影響因素所產生的熵值。
Si=-KB∑ni=1PijlnPij(2)
其中:KB是公共管理熵系數,在此定義為特定行為中,每增加單位收益所需追加的成本值,即行業(yè)的比值C/E;j代表每個影響公共管理熵值的因素中包含的子因素,Pj為每個子因素影響公共管理熵值變化的概率,Pj滿足∑Pj=1。
由式(1)、式(2)可以求出公共管理系統(tǒng)內部熵值S1。公共管理系統(tǒng)內部熵值的大小表示了公共管理無序度的大小,熵值的增加過程就是公共管理逐漸由有序狀態(tài)向無序狀態(tài)演變的過程。
由于系統(tǒng)熵增會引起公共管理效率的遞減,因此,也可以用組織效率遞減公式(任佩瑜,1998)來表示公共管理系統(tǒng)內部熵增的過程:
Y=Re-x(3)
x=f(a1x1,a2x2,…,anxn)=∑ni=1aixi(4)
其中,Y是公共管理效率,R是公共管理的結構常數,xi是影響公共管理效率的因素的函數,ai是每一個影響因素的權數。
三、基于管理熵的公共管理績效集成評價模型
1.基于管理熵的公共管理績效集成評價模型
我們可以得到基于管理熵理論的公共管理績效的集成評價模型。
設:Z=Z(t)為公共管理某時刻t的效能比。則有:Xi=Xi(t)為某時刻t的公共管理行為(PM基本價值活動和支持性價值活動);Yi=Yi(t)為某時刻t的公共管理行為結果。Ai為Xi的權數,Wm為Yi的權數,k為行業(yè)系數,1/k說明行業(yè)環(huán)境對公共管理績效存在著部分影響。
那么,公共管理的行為加權組合在一定的效能比條件下,就產生公共管理的績效,因此:
Zk(a1x1+a2x2+…+anxn)=w1y1+w2y2+…+wmym(5)
其中,Xi是公共管理行業(yè)的全過程,可能包括Xi1,Xi2,…,Xih等諸多步驟,根據乘法原理,可以表述為:Xi=Xi1•Xi2•…•Xih 。即:
Z∑ni=1aixi=k∑mj=1wjyj(6)
即:公共管理效能比對公共管理產生了績效,而公共管理績效在行業(yè)(部門)系數影響下表現為
k∑mj=1wjyj。
Z=k•∑mj=1wjyj∑ni=1aixi(7)
如果只研究一個公共部門的管理績效評價,沒有進行行業(yè)(部門)之間的比較,k可以等于1。
在通訊領域Shannon討論的基礎上,數學家定義了由n個測度概率為P的事件組成的集合的整體不確定性,由下式給出(姜璐,1993):
H(x)=-∑ni=1PilogPiH(x)也就等于熵S。(8)
根據信息熵(即廣義熵)的內涵,其數學模型H(x)=-∑ni=1pilogpi中概率Pi越大,熵就越小,系統(tǒng)的有序性就越高。再根據公共管理系統(tǒng)的耗散結構特性以及公共管理系統(tǒng)的熵機理可知,公共管理系統(tǒng)的運行機理與熵的內涵具有內在的一致性,公共管理系統(tǒng)的效能比Z越大,公共管理系統(tǒng)的有序性就越高,因此,公共管理系統(tǒng)的效能比Z與信息熵的概率Pi也具有內在的一致性,所以Z=Pi。那么,公共管理系統(tǒng)的熵S=-∑ni=1ZlnZ。由于本研究假定公共管理系統(tǒng)只有一個能效比Z,所以i只有一個取值1,那么公共管理管理熵的數學模型就是S=-ZlnZ。
為了動態(tài)地表現公共管理行為與績效的關系,故Z=mf,因此可以得到基于管理熵的公共管理綜合績效評價具體計算公式:
S=-mflnmf(9)
其中:m指公共管理績效,m=∑mj=1wjyj, yj為第j個公共管理績效指標,wj為第j個公共管理績效指標的權數;m是公共管理績效變化,即公共管理績效末態(tài)與初態(tài)之差m=m2-m1。
在這里,f指公共管理(行為)運動狀態(tài),f=∑ni=1aixi, xi為公共管理第i個行為指標,ai為第i個行為指標的權數;f是公共管理行為變化,即公共管理運動(行為)末態(tài)與初態(tài)之差f=f2-f1。
即:
S=-∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0ln
∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0(10)
這里,f=∑ni=1aixi即表示公共管理(行為)運動狀態(tài),m=∑mi=1wiyi即表示公共管理績效運動的結果。同時規(guī)定:在ln∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0真數中,當且僅當分子是負數時,負號放到對數的前面;分母為負時,直接取分母絕對值計算;當且僅當分子、分母同時為負時,在對數前加一個負號。
2.基于管理熵的公共管理績效集成評價指標體系框架
指標體系的建立是對公共管理現狀和水平以及對貢獻度評價的基礎,是動態(tài)公共管理熵評價的前提性工作,也是評價結果真實反映實際情況的先決條件。由于公共管理是由相互聯(lián)系、相互作用的各職能構成的有機整體,各職能構成之間的協(xié)作水平的高低直接決定了公共管理效率的高低,對最終公共管理熵值形成直接的影響。
通過修正和整合平衡計分卡的指標內容及其結構關系,可以建構公共管理績效評估指標體系:公共管理業(yè)績產出指標為公共管理業(yè)績,公共管理投入指標為公共管理成本、公共管理內部管理、公共管理機構學習與發(fā)展。
(1)公共管理業(yè)績績效指標。在市場經濟條件下,根據社會的發(fā)展要求和社會公眾的需要,提供優(yōu)質的公共產品和公共服務,已成為公共管理部門最重要的職能。公共管理業(yè)績可以通過政治業(yè)績、經濟發(fā)展業(yè)績、文化發(fā)展業(yè)績、社會發(fā)展業(yè)績和生態(tài)資源環(huán)境保護五個子指標來體現。
(2)公共管理財務成本指標。財務與成本因素是績效評估實踐關注的最基本的指標,在平衡計分卡中,公共管理成本指標是公共管理績效評估的首要指標。公共管理成本是指政府行為及其績效所耗費的一切支出,包括公共管理內部運行成本和政府公共項目投資等。
(3)公共管理內部管理指標。行政能力、服務水平和廉潔程度是保證公共管理績效水平優(yōu)良的關鍵。
(4)公共管理機構學習與發(fā)展指標。全球化、信息化正改變著公共管理與社會的傳統(tǒng)關系模式,迫切要求實現公共管理創(chuàng)新。公共部門的人力資源和學習創(chuàng)新能力等子指標可以體現公共管理機構學習與發(fā)展水平。
指標的權重可以通過層次分析法(AHP)或結構方程模型(SEM)等方法獲取。例如,用結構方程模型方法,根據公共管理實證模型中的路徑和變量的因子負荷,可以求出各指標的權重。
四、結論
1.本文的主要研究成果和結論
公共管理熵(PM熵)就是熵理論應用于公共管理之中,研究公共管理在發(fā)展過程中,存在的公共管理無序、信息不暢、經營狀況不佳,進而導致公共管理內耗、效力低下、管理成本過高、管理目標偏移或錯位、人際關系方面的摩擦和沖突以及整個公共管理衰退等使能量、物質、信息等在流動過程中出現的紊亂、無序的狀態(tài),是對公共管理效能的一種度量,公共熵增加意味著“公共管理效能”不斷減少、不斷消耗。公共管理熵(PM熵)是決定公共管理系統(tǒng)不力或失敗的根本原因,并明確提出了確保公共管理系統(tǒng)成功的思路和途徑:延緩或降低“熵”增和強化“負熵”的流入。
2.研究展望
盡管作者在論文寫作過程中查閱了大量資料,基于管理熵理論對公共管理系統(tǒng)的機理進行了較為深入的研究和探討,但由于公共管理系統(tǒng)的復雜性以及資料、時間等因素的限制,論文取得的成果只是初步的,還有一些問題需要在今后的工作中作進一步深入研究,具體來說就是:
(1)由于公共和公共管理本身的特性,公共管理績效評價指標的選取和量化問題,是目前困擾學術界和實踐的一個重大難題,至今沒有得到圓滿的解決,因此,在以后的研究中需要作重點深入的分析。
(2)由于時間和精力等客觀因素,沒有進行實證研究。如果能在中國、歐美、日本、韓國、中國香港等國家和地區(qū)選取一些代表性的樣本,以及不同行業(yè)(部門)做實證研究,本文的結論將具有更大的說服力。
(3)目前,人類世界對復雜性系統(tǒng)的認識還在繼續(xù)進行,因此,對公共管理系統(tǒng)復雜的運行機理的認識還不夠深入,需要盡可能利用一切可以利用的科學研究成果對公共管理系統(tǒng)復雜的運行機理進行更加深入的認識。
(4)在對公共管理績效評價以后,結合評價結果,對公共管理系統(tǒng)進行改革,需要進一步分析研究風險預警及其控制問題。
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XIONG Xuebing
(Public Management College, Sichuan University,Chengdu 610064)
一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”
關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員?！保ㄗⅲ簭垑糁校骸懊绹残姓ü芾恚v史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。
20世紀80年代前后，西方不少發(fā)達國家均出現了大規(guī)模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內涵，我們可以發(fā)現，公共管理是公共行政學科發(fā)展的一部分?！薄盁o論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學是一門新學科
既然傳統(tǒng)行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。
正如建立企業(yè)管理（學），以此去研究企業(yè)管理活動中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業(yè)管理學與公共管理學，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構成了作為研究所有管理活動規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務管理活動中的一般性規(guī)律，實際上在傳統(tǒng)的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。
作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區(qū)別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環(huán)節(jié)來協(xié)調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程?！焙翢o疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業(yè)目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監(jiān)督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動?！倍x的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動?！?/p>
同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規(guī)律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科。”所以，公共管理要研究如下基本內容：
公共管理的基礎理論，公共管理系統(tǒng)公共利益公共權力公共責任公共問題公共決策公共產品（服務）公共資源管理公共項目管理公共監(jiān)督公共道德法與公共秩序戰(zhàn)略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協(xié)調、激勵等）公共管理的改革與發(fā)展
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業(yè)生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認為，推行公共管理實踐的發(fā)展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發(fā)展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。
社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術性問題
既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國研究生專業(yè)目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業(yè)目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生專業(yè)目錄中的一級學科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。
論文摘要 公共管理可以從理論和實踐兩個層面來理解，公共管理實踐指政府制定公共政策，提供公共服務的活動，公共管理理論則是指探究政府及其他公共組織活動規(guī)律的學科體系?，F階段，伴隨著市場化、信息化以及知識經濟時代的來臨，我國的公共管理實踐面臨著諸多挑戰(zhàn)。在此背景下，我國的公共管理理論應當不斷推進其在信息化、社會化、本土化及全球化等方面的研究，以更好地服務于我國的公共管理實踐。
論文關鍵詞 公共管理實踐 公共管理理論 公共服務 全球化 本土化
一、引言
公共管理既是一種實踐，也是一種研究。作為一種實踐的公共管理是指政府制定公共政策，與其他公共組織一起處理公共事務，提供公共產品和服務的活動；作為一種研究的公共管理是指探究政府及其他公共組織的價值定位和活動規(guī)律的一門學科體系。
改革開放以來，我國經濟社會迅速發(fā)展，綜合國力不斷提升，人民生活水平不斷提高，并初步確立了社會主義市場經濟體制。正是在這種背景之下，我國包括行政管理專業(yè)在內的公共管理學科得到了恢復和發(fā)展。進入21世紀以來，我國進一步深化行政體制改革，信息技術飛速發(fā)展，社會利益主體日益多元化；此外，與西方國家相比，受我國社會文化環(huán)境的影響，我國的公共管理問題漸趨個性化。日益復雜的經濟社會環(huán)境對我國的公共管理實踐提出了挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)為公共管理學科的發(fā)展提供了空前的歷史機遇，并進一步指明了我國公共管理學科的發(fā)展趨勢。
二、我國公共管理實踐面臨的挑戰(zhàn)
上世紀八九十年代以來，伴隨著市場化、信息化以及知識經濟時代的來臨，我國的公共管理得到迅速發(fā)展。在新的形勢下，我國的公共管理實踐面臨著諸多挑戰(zhàn)。
（一）電子政務等新興科技興起，公共管理日趨公開、透明
互聯(lián)網等信息技術的發(fā)展為電子政務提供了技術支持，電子政務進一步推動了公共管理的公開性、透明性。20世紀八九十年代以來，西方發(fā)達國家進入了運用信息技術進行政府公共管理的新階段。進入21世紀，隨著互聯(lián)網的深入普及，電子政務逐漸成為公共管理的新形式和新手段。
以互聯(lián)網為代表的信息技術為我國公共管理的方式和理念提出了新的要求，在信息社會中，政府不能再像過去那樣壟斷信息，這對公民的民主意識和參與意識也起到了促進作用。我國的信息技術發(fā)展非常迅速，互聯(lián)網在公共管理領域的運用也日益增多。1999年，我國開啟了“政府上網工程”，各級政府門戶網站逐步建立，公開的內容也不斷增加。電子政務的發(fā)展要求對我國的公共管理實踐提出了挑戰(zhàn)。
（二）社會發(fā)育程度不斷提高，公共管理的參與主體日益多元化
我國傳統(tǒng)的公共管理實踐是政府包攬一切，公共管理的主體主要是各級政府部門，作為客體的社會公民缺少選擇和參與公共管理的權利與途徑，處于“被動接受”的地位。20世紀八九十年代以來，隨著我國市場經濟體制建設的不斷深入，社會主體多元化的利益格局逐漸形成。在政府與社會的關系方面，我國進行一系列的社會改革，社會的主體和參與意識不斷增強；在政府與市場的關系方面，我國建立了社會主義市場經濟體制，明確了市場配置資源的基礎性地位，作為生產經營主體的各類企業(yè)不斷發(fā)展。
社會發(fā)育程度的不斷提高，使得公共管理的參與主體日益多元化，既包括作為核心主體的政府，也包括由非營利組織、社區(qū)自治組織等第三部門，還包括企業(yè)和公民。在新的歷史條件下，政府如何不斷地進行自我革新，提高服務水平，滿足各類社會主體的參與意愿成為公共管理實踐的重大挑戰(zhàn)。
（三）加入世貿組織以來，全球化對我國的公共政策與公共服務提出新的挑戰(zhàn)
二十一世紀以來，經濟全球化更加深入發(fā)展，資本、知識、勞動力等生產要素在全球范圍內的自由流動日益加快，世界各國在經濟、政治、文化等方面相互滲透、相互依存。全球化的發(fā)展趨勢對各國的公共管理能力提出了新的要求，尤其是2001年我國正式加入世界貿易組織，對我國的公共政策制定和公共服務能力提出了新的挑戰(zhàn)。
在公共政策制定方面，我國傳統(tǒng)的公共政策大多是按照國內經濟社會發(fā)展的狀況而制定，缺少對國際環(huán)境的考察；加入世貿組織后，我國在制定公共政策時就必須遵循世貿組織的規(guī)則和要求，在此環(huán)境下制定符合本國實際需求的各項政策。在公共服務方面，我國傳統(tǒng)的公共服務壟斷現象嚴重，服務效率低下；加入世貿組織后，我國就必須按照WTO的規(guī)則開放某些服務領域，打破公共部門的壟斷，創(chuàng)新公共服務提供的方式和手段。
（四）我國的經濟社會有其特殊性，公共管理實踐應講求本土特色
滿足社會經濟發(fā)展的需要，解決不斷出現的實際問題，是公共管理的要義所在?，F代公共管理的理論與實踐經驗多來源于西方發(fā)達國家，是對這些國家經濟社會發(fā)展歷程的經驗總結。對于各國的公共管理實踐，既有其共性，也有其個性。
與西方國家相比，我國實行市場經濟體制，經濟運行狀況有相似之處，經濟領域的公共管理實踐因此也有其共性，這些問題基于公共管理的一般理論可以得到很好地解決；然而在政治等領域，我國又有其特殊性，公共管理實踐因此也有其個性。此外，我國幅員遼闊，東中西部發(fā)展十分不均衡，差異很大，因此我國的各區(qū)域之間也都有其自身的特殊性。這就要求我國的公共管理應理論與實踐當講求本土特色，將公共管理的一般理論與我國的具體實際相結合。
（五）社會問題日益復雜，公共管理創(chuàng)新成為我國面臨的重要課題
就國內環(huán)境來看，隨著經濟體制和政治體制改革的深入，我國各種公共問題日益復雜多變，并呈現出網絡化、技術化等的新特點；就國際環(huán)境來看，隨著經濟全球化的發(fā)展，世界各國的經濟合作與政治聯(lián)系日益緊密。此外，隨著科技的發(fā)展，信息技術已滲透到社會生活的多個層面，對我國的公共管理實踐提出了新的要求。在此背景下，我國公共管理實踐面臨的形勢和任務發(fā)生了巨大變化。為順應時代的發(fā)展要求，為社會公眾提供良好的公共產品和公共服務，就需要我國對公共管理的方式、手段等方面進行創(chuàng)新。
三、我國公共管理理論的發(fā)展趨勢
面對電子政務的興起、社會發(fā)育程度的不斷提高、全球化以及公共管理的本土性要求，我國的公共管理理論應當不斷推進其在信息化、社會化、全球化以及本土化等方面的研究，以更好地服務于我國的公共管理實踐。
（一）公共管理理論的信息化研究
電子政務等信息技術的發(fā)展對公共管理的實際運作方式及社會民主制度將產生深遠的影響。一方面，信息技術的發(fā)展提高了政府公共服務和機構運行的效率；另一方面，電子政務也增進了公共組織、公眾與政府之間的信息交流。
在信息化的新形勢下，傳統(tǒng)的公共管理理論和研究方法都將面臨重大的變化。一方面，公共管理理論要深入研究信息化將如何更好地提高公共服務的效率；另一方面，深入分析如何充分利用信息技術提高公民參與公共管理的質量和水平。在電子政務成為公共管理新方式的背景下，公共管理的信息化研究變得日益緊迫。
（二）公共管理理論的社會化研究
公共管理參與主體的多元化使得政府的公共管理方式發(fā)生根本改變。一方面，政府要改變大包大攬的傳統(tǒng)做法，將一些政府職能通過向社會轉移或公共組織轉移；另一方面，政府的公共決策以滿足社會公共利益為目的，因此應促進多元主體以多樣化的方式進行合作。
公共管理理論的社會化研究對傳統(tǒng)的以政府為單一主體的公共管理理論構成了挑戰(zhàn)。一方面，社會化研究要求對政府公共事務的類型和性質進行深入分析，探究公共管理社會化的基本原則和程序；另一方面，公共管理社會化本質是公共管理民主化，這就要求在新形勢下對民主、公民權利進行剖析，并對如何提高多元主體的參與能力進行分析。
（三）公共管理理論的全球化研究
經濟全球化的深入發(fā)展，對我國公共政策的制定與公共服務的提供提出了新的要求，我國的公共管理實踐需要進行深刻的變革。相應地，在公共管理的理論研究中，我國應重視公共管理的全球化研究，推動理論的革新與發(fā)展。
首先，在全球化背景下，有效維護我國的國家主權和人民利益，積極參與全球化的政治參與體制，是我國公共管理理論研究的重大議題。其次，全球化推動我國傳統(tǒng)公共政策理論的變革，在政策環(huán)境研究時，要更加注重對國際政治、經濟環(huán)境的分析。再者，公共管理理論要進一步深化對各類公共服務提供主體及其能力的分析，推動公共服務提供方式及手段等方面的理論發(fā)展。
（四）公共管理理論的本土化研究
公共管理理論的本土化研究有著重大意義。一方面，本土化研究有助于在我國特殊的政治社會背景下促進公共管理實踐的成功；另一方面，公共管理的本土化研究有助于豐富公共管理的理論體系，促進學科水平的豐富和發(fā)展。
為促進我國公共管理理論的本土化研究，一方面，要認真把握公共管理的一般理論，尤其要學習公共管理理論的最新成果，這是進行本土化研究的基礎和前提；另一方面，在我國的公共管理實踐中總結具有中國本土化特征的公共管理理論，并在此基礎上進行理論建構，形成公共管理研究領域的“中國風格”。
（五）公共管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展
在國際、國內的政策環(huán)境下，面對日益復雜的社會問題，以及公共管理理論信息化、社會化、全球化和本土化的發(fā)展趨勢，我國的公共管理必須進行理論創(chuàng)新，并通過理論的創(chuàng)新和指導公共管理實踐的發(fā)展。
一方面，要注重包括公共政策、公共行政、社區(qū)治理等公共管理基礎理論的研究，為公共管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展奠定堅實的基礎；另一方面，面對我國日益復雜的公共管理問題，結合公共管理的發(fā)展趨勢，要在明確核心價值的基礎上不斷拓展公共管理的研究領域，不斷創(chuàng)新公共管理的方式、方法，為我國的公共管理實踐提供理論基礎。
區(qū)域公共管理研究作為公共管理學科的一部分，是在經濟全球化刺激下興起的。文章先對區(qū)域公共管理研究的起源進行闡述，分析了區(qū)域競爭和區(qū)域主義對公共管理研究發(fā)展中的作用。并對區(qū)域公共管理研究的現狀進行了分析，最后又闡述了我國區(qū)域公共管理中的問題和解決措施。
關鍵詞:
區(qū)域公共管理;起源;發(fā)展
一、區(qū)域公共管理研究的起源
作為公共管理學科的重要組成部分，區(qū)域公共管理研究是在公共管理學科研究的基礎上發(fā)展起來的。除此之外，區(qū)域公共管理研究的起源也有著社會發(fā)展和時代進步的特有原因。
1．經濟全球化的刺激。
區(qū)域公共管理研究的起源，離不開經濟全球化下區(qū)域主義和區(qū)域競爭的興起。區(qū)域主義又稱地區(qū)主義，是第二次世界大戰(zhàn)后新興的一種理論，它強調的是鞏固國家與周邊地區(qū)的利益及外交。區(qū)域主義和區(qū)域競爭曾在一段時間內沉寂，但是隨著經濟全球化的發(fā)展，國際分工不斷深化，各個區(qū)域之間相互依存的關系不斷加深，各個區(qū)域之間也存在更加激烈的競爭，這些都為區(qū)域主義和區(qū)域競爭的重新崛起提供了條件。經濟全球化加速了區(qū)域化的競爭同時，也顯示了地區(qū)競爭的重要性，這些都為區(qū)域公共管理的衍生奠定了基礎。要實現區(qū)域經濟的良好發(fā)展，為區(qū)域競爭創(chuàng)造優(yōu)勢條件，離不開政府職能的管理，這些超脫于傳統(tǒng)意義上的競爭為區(qū)域公共管理的發(fā)展提供了宏觀視角層面的探討和分析［1］。除此之外，區(qū)域政區(qū)間的競爭加劇也推動了區(qū)域公共管理的出現。無論是國家間的政府還是區(qū)域間的地方政府，都存在著政區(qū)間的競爭，主要是圍繞制度政策和公共資源的競爭。在經濟全球化的推動下，區(qū)域間的政府已經不再是過去封閉經濟條件下的政府，而是既有平行競爭壓力和單獨地方利益的政府，是一種開放式的政府。這也就更加劇了區(qū)域政府間的經濟競爭，而政府要想在競爭中獲取最大的經濟利益和資源，就需要統(tǒng)籌發(fā)展采取區(qū)域公共管理的措施，這些因素都加快了區(qū)域公共管理的研究進程。
2．區(qū)域公共問題的興起。
伴隨著國際經濟的飛速發(fā)展，尤其是在信息化和知識經濟時代的來臨下，經濟全球化和區(qū)域一體化為世界經濟格局帶來了全新的發(fā)展態(tài)勢［2］。與此同時，相應的國際社會事務也變得復雜起來，區(qū)域公共問題也日益突出。比如在跨行政區(qū)域的環(huán)保問題方面，以及地區(qū)流行病防疫方面，還有基礎設施建設等方面都需要對區(qū)域政府間的合作進行完善。而且在市場經濟的環(huán)境下，如何協(xié)調市場同政府之間的關系也是需要區(qū)域公共管理來完成的。
二、區(qū)域公共管理研究的現狀
1．區(qū)域公共管理研究的內容。
對區(qū)域公共管理的研究，主要是對區(qū)域公共管理的理論研究，區(qū)域政府之間的競爭和區(qū)域公共服務制度的研究，除此之外還要研究區(qū)域公共管理中的典型個案。對區(qū)域公共管理的基礎理論進行研究，主要包括了主體客體和管理的方式等內容。在經濟全球化的形勢下要依照現代公共管理的新理念，對區(qū)域公共管理主體的多元發(fā)展作出全新的認識［3］。區(qū)域公共管理的主體除了政府外，還將包括非政府的公共組織，以及學校和其他社會經濟組織等。而區(qū)域公共管理的客體也將針對區(qū)域公共問題的屬性和劃分。在區(qū)域公共管理的方式和機制方面，則必須要在開放是政府的模式下采用合作和多樣化的管理方式。研究區(qū)域政府間的競爭力，需要充分借鑒發(fā)達國家的政府間競爭的理論和經驗，重點對區(qū)域間地方政府的競爭力進行研究，還要重點規(guī)范政府競爭中的各種行為，以不斷適應經濟全球化帶來的激烈區(qū)域化競爭。區(qū)域公共服務制度和產品是緊密相聯(lián)的，對研究區(qū)域公共管理有著重要的意義。它決定了區(qū)域公共問題的多樣性和不同特質，也在很大程度上影響著管理制度的制定和實施。對于區(qū)域公共管理中的個例研究，就是要充分尊重不同區(qū)域的發(fā)展情況，選取某一地區(qū)作為典型，進行追蹤研究后做出展示，為其他區(qū)域公共管理的發(fā)展提供模型和經驗。
2．區(qū)域公共管理研究的意義。
區(qū)域公共管理的研究對公共學科的發(fā)展有著重要的意義，推動了區(qū)域科學研究的創(chuàng)新和現代公共管理學科的發(fā)展。首先是在研究手法上的創(chuàng)新，區(qū)域公共管理的研究是在經濟學政治學和社會學法學等綜合學科基礎上，對區(qū)域科學和公共管理學知識的交叉運用，是一種原創(chuàng)性的理論同實證相機和的研究方法［4］。其次是在研究內容上的創(chuàng)新，區(qū)域公共管理的研究內容已經超出了原有的框架，是對區(qū)域公共問題的更深層次的探索，是對公共管理內容的補充和創(chuàng)新，在一定程度上拓寬了傳統(tǒng)的行政學研究范圍，有著重要的理論創(chuàng)新意義。
三、我國區(qū)域公共管理發(fā)展中的問題和解決措施
1．發(fā)展的不平衡問題。
雖然我國有著廣袤的地域和眾多的人口，但是自然環(huán)境和人口資源都是不平衡分布的，因此也就造成了各個地區(qū)之間經濟發(fā)展的不平衡。也正是由于這種經濟上的發(fā)展差異，給區(qū)域公共管理帶來了不平衡的問題。眾所周知，由于資源分布以及改革開放等原因，東部沿海地區(qū)和中部地區(qū)無論在地理環(huán)境和經濟發(fā)展方面都是要優(yōu)于西部地區(qū)的。因此不管是從公共管理的環(huán)境方面還是公共管理的模式來講，各地區(qū)在公共管理領域都是存在很多不同的。區(qū)域公共管理這種不平衡的問題，也是地區(qū)經濟不平衡發(fā)展的必然產物。要改善在區(qū)域公共管理中出現的不平衡問題，需要對西部地區(qū)的公共管理模式進行合理科學的探索。由于東部沿海地區(qū)和中部地區(qū)的經濟比較發(fā)達，市場競爭壓力也比較大，地方政府對區(qū)域公共管理的重視程度也比較高，因此在公共管理行為方面有著規(guī)范的制度。相比較而言，西部地區(qū)的經濟發(fā)展比較落后，因此無論是在經濟米發(fā)展模式還是管理模式上，他們都是在模仿和照搬中東部地區(qū)的經驗方式，并沒有從自身實際情況出發(fā)制定科學合理的管理制度。再加上由于西部地區(qū)的少數民族分布比較多，在進行公共管理時還要充分考慮到少數民族的文化因素，因此受到的環(huán)境制約更多。
2．不穩(wěn)定因素的存在。
區(qū)域公共管理使政府的社會管理職能、市場經濟職能、文化職能、公共服務職能等較之傳統(tǒng)公共管理都發(fā)生了廣泛變化［5］。區(qū)域公共管理的發(fā)展基礎是區(qū)域的公眾行政，因此在區(qū)域管理中包含著多個管理主體。因此在進行公共管理時，政府就不再是唯一的執(zhí)行主體了，要向市場和第三部門做出權力讓渡。隨之而來的就是在讓渡過程中，政府是否自愿以及市場和第三部門是否具有較高的事務處理能力等方面的不穩(wěn)定因素。這也就為我國區(qū)域管理的發(fā)展帶來了新的問題，如何實現對各方面職能和利益的調節(jié)是刻不容緩的。除此之外，區(qū)域公共管理的發(fā)展也將會增加各地區(qū)政府之間的競爭。而我國現在還缺乏相應的政策和制度，很多職能部門的建立還不完善，無法對公共區(qū)域管理中各地區(qū)實現有效的約束。因此在區(qū)域間發(fā)生資源和利益的爭奪時，就會影響到區(qū)域間合作的發(fā)展，這些都是區(qū)域公共管理發(fā)展中的不穩(wěn)定因素。要減少在區(qū)域公共管理中出現的不穩(wěn)定因素，需要對區(qū)域公共管理的相關制度進行完善。要正確指引政府在轉換職能時的權力讓渡，要對各方面的利益進行協(xié)調和維護，最大程度的維持區(qū)域公共管理的穩(wěn)定發(fā)展。此外還要建立相應的監(jiān)督機制，對各地區(qū)在區(qū)域公共管理中的競爭予以監(jiān)督和管理，杜絕不穩(wěn)定的因素滋長。要加快我國區(qū)域公共管理的發(fā)展，就需要解決經濟環(huán)境和發(fā)展環(huán)境帶來的差異，要通過協(xié)調區(qū)域發(fā)展和建立有效的區(qū)域管理機制，為我國區(qū)域發(fā)展提供更好的發(fā)展空間。除此之外還要加強同國際間的區(qū)域合作，適應在經濟全球化下的經濟發(fā)展潮流，維護國家的經濟利益和創(chuàng)造更好的經濟發(fā)展前景。
作者：張群輝 單位:華僑大學
參考文獻:
［1］劉鋒．新時期區(qū)域公共管理創(chuàng)新［J］．中國行政管理．2012
(一)對于效率的追求
二者共同的價值取向資本主義國家在19世紀完成了自身的資本原始積累，在19世紀末進入了托拉斯等壟斷型資本主義階段。雖然資本主義在其發(fā)展中創(chuàng)造出了巨大的生產力，但是伴隨著生產力的發(fā)展，嚴重的社會矛盾隨之產生。而管理學的發(fā)展主要就是解決這一方面的社會矛盾，關鍵是對社會生產提供更多的效率支持和解決思路。在這樣的過程中，以管理學家泰勒為主要代表的科學管理對于這一時期的工業(yè)發(fā)展產生了深刻的影響。泰勒圍繞生產力效率提升的問題進行研究，從生產者的各個工作環(huán)節(jié)入手，從工作的時間、工作的環(huán)境等采取標準化的研究方式，進而提出了科學的工作定額方式，并且限定科學的標準工具。泰勒認為工人應該在標準化的作業(yè)環(huán)境當中開展，并且采取激勵性的薪酬制度，鼓勵員工在生產單位內發(fā)揮自身的生產潛力，提升勞動生產率?？茖W管理提出了一種標準化的觀點，并且對此后管理學的發(fā)展產生了深刻影響。與標準化管理等觀點同時發(fā)展起來的還有關于公共管理的觀點。公共管理領域的研究者對于政府職能的專業(yè)化及其擴大的問題進行深入探究，并圍繞政府的行政運行問題展開了管理學方面的考量。伴隨著社會生產的發(fā)展，政府的行政職能也逐漸復雜起來。過去的行政機構往往是少數人控制，但是隨著管理越來越復雜，大批人員進行主管已成為常態(tài)。因此，過去的行政管理理念已經無法滿足逐漸膨脹擴大的行政機關的實際。傳統(tǒng)的公共管理理念是樸素的、碎片化的，無法對不斷擴大的行政公共事務領域提出有益指導，因此，公共管理的系統(tǒng)化和科學化有重要的現實價值?？茖W管理提出了效率的分析方法，它是人類與組織結構之間的典型結合范式。公共管理也關注到這一方面，即是對于政治行為當中的不確定因素進行抽離，進一步追求行政機關的行政管理高效性。威爾森在其行政學著作中提出了對于獨立的公共行政學形成的思考，認為獨立的行政科學能夠促進行政和政治思維的分離，將行政管理作為一項技術性活動。這也是后期一些行政管理學的研究者提出“技術官僚”概念的原因。因為行政管理是具備通用性的，某一領域的承接工作需要一些人員提供公共服務，但是政治卻具備特殊性，政治本身是一些政治家提出個別政治主張的思想和行為活動，所以在威爾森的觀點中，行政管理的目標與執(zhí)政黨的目標是一致的，但是政治不需要直接干預具體的行政行為，特別是在社會服務等方面，這能夠大大提升公共事務服務的水平。行政事務和政治事務的二元區(qū)分在威爾森之后得到了進一步的演繹。在很多政權模式中，國家的意志與政府的執(zhí)行能力二者存在明顯的功能區(qū)別，這種功能區(qū)別可以理解為上層建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗蘭克的觀點，行政本身就包含司法、商業(yè)引導行為等具體的工作，行政本身是為社會各個層面的人士提供公正的服務，這種服務也需要納入效率之中，這也就是行政效率的體現。被賦予效率概念的行政服務行為就進入到技術的衡量當中，也就是政治通過民主進行決策，而行政通過標準加以執(zhí)行，二者在目標上是一致，但各自具備功能定位。這表明，公共管理學已經發(fā)展出效率的觀點。這一點和各種所有制企業(yè)的效率管理、標準化管理的價值取向是一致的。
(二)公共管理學與管理學的學科演進
公共管理學顯然是從管理學的母體中產生的，但在公共管理學的發(fā)展中，二者有密切的聯(lián)系，又存在客觀的學科抽離狀況。公共管理學是針對公共事務管理進行研究的一門科學，因此，與管理學逐漸產生了區(qū)別。新公共行政學的研究者則是針對公共行政本身，缺乏一定的哲學框架，在具體的實現過程中也缺乏指導思想，認為新公共管理學應該從效率的層面轉移到對社會公平的重新關注，并且把社會的公平性作為考察公共事務部門的一項重要的根據。雖然這樣的一種發(fā)展能夠促進公共管理學逐漸形成哲學的框架，但實際上公共管理學仍然沒有實現理想的成長。特別是在20世紀60年代這一新公共行政學觀點提出后，更多傳統(tǒng)的公共管理學者仍然認為效率對于行政部門是至關重要的，而且認為公共行政管理的價值就在于高效地運轉，特別是美國的公共行政部門尤為重視效率，因此，在社會公平概念剛剛提出時，公共管理學并沒有和傳統(tǒng)的管理學產生真正的分野。公共管理學的社會公平價值觀，最終在官員的民選過程當中逐漸受到公共管理學研究者的關注。因為文官系統(tǒng)的職位任免，并不能夠用單純的行政命令來實現，雖然行政命令能夠讓文官系統(tǒng)任免更加高效，但實際上非公平選拔的文官其最后的行政效率是十分低下的，負責社會服務的技術型文官應該通過合理的形式進行選拔，這一點也正是社會公平的題中應有之義。即便如此，社會公平價值觀并沒有納入到公共管理學的哲學思想中，因為公共管理學在學科形成的過程中，仍然側重對政治倫理以及標準化問題的思考，因此，社會公平觀點并沒有形成一種具體的方法論，對公共管理學科的影響仍然是有限的。由此可以看出，公共管理學雖然已經發(fā)展出自我的學科意志，但這種學科意志并沒有完全蘇醒，尤其是在從管理學母體中抽離獨立的形式上，公共管理學還缺乏真正的獨立的核心，仍然對管理學的基礎存在一定的依賴。學者在批判公共管理學缺乏獨立性的同時，也認為企業(yè)的管理模式能夠對行政管理提供一些積極的幫助，特別是績效考核、層級控制等，能夠對權力均等化的現象進行反對，從而保障行政機關的高效率。
二、公共管理學的發(fā)展
公共管理學對管理學的揚棄行政機關并不是單純的低成本以及高效率產出的企業(yè)，因此，對于公共管理學而言，傳統(tǒng)管理學的理論必然被揚棄，公共管理學必須處理行政機關特有的技術問題。對于公共管理學當前所出現的管理主義傾向，實際上很多學者已經開始思考如何進行合理的揚棄，重新塑造科學的公共管理學學科體系，并且凸顯公共管理學的公共性質。因此，公共管理學對管理學的重新審視和批判，能夠讓公共管理學逐漸發(fā)展出獨立的學科意志，從而更有針對性地對公共管理行為提出理論支撐。
(一)公共管理對公共利益的回歸
公共管理的服務對象應定位于公共事務，而公共事務的本質就是對公共利益的維護。當前，對于公共利益的定義從本質上仍然是不清晰的，這也就很難在公共管理學的科學范疇中對其進行具體化的操作。公共利益不同于企業(yè)營利，不具備標準化的特征。企業(yè)營利通常可以采用貨幣形式進行表現，例如，傳統(tǒng)的資產以及新興的品牌價值，都可以采用這種形式表達。而公共利益并不能夠進行直接的市場兌換，往往是一種無形的觀念，更會隨著行政區(qū)域的變更而產生變化。所以，公共利益并不是一種具體的服務項目，而是公共管理學的精神與價值追求，其本質的推動力是公共管理部門對于公共事務負責的態(tài)度。僅憑管理學的效率至上觀點，并不能完全解決公共管理問題。因此，公共管理學的價值評估尺度并不是純粹從效率高低進行出發(fā)，關鍵在于政府的服務對象以及服務定位等問題。因此，從新公共管理開始走向效率至上的觀點后，對公共利益價值觀的回歸是公共管理學重新找回使命的重要支點。
(二)公共管理的主客體塑造與定位
對于公共管理而言，實現公共利益的主體不僅是行政機關，而是一個復合型的治理網絡。這種治理網絡的主體塑造以及定位，是公共管理學未來發(fā)展的一個重要轉型。傳統(tǒng)的政府單一治理公共事務、實施公共管理的模式已經逐漸顯現出疲態(tài)，現今出現了公民、第三方的非政府組織以及企業(yè)等更多個體與組織的介入，從而呈現出公共管理的復合主體格局。一個互相之間可以分享權力以及進行功能補充的公共管理格局是公共管理發(fā)展的重要趨勢。產生這樣一種系統(tǒng)結構化的管理結構，也要求傳統(tǒng)的公共管理學不能純粹在管理學的基礎上停留，而應該有自身的學科意志。同時，公共管理的服務對象定位于社會公共事務，也對公共管理學科發(fā)展提出了一些新的學科探索路徑。公共事務不能如同企業(yè)的事務一樣采用標準化進行管理，其在管理上的技術以及方式具備特殊性。公共事務所接觸的廣大人民群眾，其意識、情感以及文化程度不同，對于政策的自我理解能力不同，因此，公共事務管理相對于企業(yè)事務管理而言，不僅僅在內容上有所差異，在管理方法上也存在客觀的分野。公共管理在對公共事務介入的過程中，更需要采用柔性的手段，這也表明了公共管理必須發(fā)展獨特的管理藝術。
三、總結
摘要：新公共管理理論已經成為70 年代末開始的世界行政改革主導潮流的名詞，它的基礎是將市場原則運用公共政策和公共管理中，當前，國外大多數高水平大學均以新公共管理理論為基礎，使高等學校管理中形成一種競爭機制，從而不斷提高高等教育的質量和效益，促進教育水平的不斷提高。
關鍵詞：新公共管理理論；大學
新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。它以現代經濟學為自己的理論基礎，主張在政府的等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產出，強調文官對社會公眾的響應力和政治敏感性，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實行更加靈活、富有成效的管理。
自20世紀90年代初期開始，公共行政的新管理途徑開始在美國受到重視，與傳統(tǒng)管理途徑相類似，這一新途徑也是以改革為取向，以期改善公共部門的績效。在美國，新公共管理理論曾經被原副總統(tǒng)戈爾全國績效評估中去。其執(zhí)行要點包括：顧客導向、提升服務機關的執(zhí)行力、創(chuàng)造動態(tài)市場機制、借由市場機制解決問題、分散決策權力與簡化預算流程等。如今，其已在美國成為占主導地位的管理途徑。[1]
一、新公共管理模式的界定
20 世紀80 年代以來，伴隨著西方國家政府的興起和發(fā)展，新公共管理在當代公共行政理論與實踐中顯現出其主導地位。其管理學的角度批判了，倡導私營化的管理技術，認為適度分權、信任、放松規(guī)則等是整治傳統(tǒng)并過時了的管理模式的的組織原則。
同時，新公共管理把政府和公共部門看成是一種契約關系，是在契約的參與者共同同意的基礎上的一系列具有約束力的互惠承諾，它倡導人們在那些運用于私人部門的制度結構中探索公共管理的新機制，重點就是為公共行政引入契約管理的理念和方法。
二、新公共管理模式的基本觀點
新公共共管理模式具有以下基本觀點：
（一）專業(yè)化管理。專業(yè)化管理，就是"讓管理者來管理"，即由管理者對結果進行負責，而不僅僅是服從上級的命令。
（二）關注績效。新公共管理的基本價值由傳統(tǒng)公共行政的效率、效能、和公平轉為經濟、效率、和效能，顯示了其對績效的關注和對經濟價值優(yōu)先性的強調。
（三）以市場為取向、以結果為導向。市場取向是新公共管理的一種方法取向，它一方面主張縮減政府和官僚制組織的作用范圍，另一方面倡導新合同主義，通過簽訂合同，公開招標等方式在公共服務領域引入競爭。新公共管理的基礎是將市場原則運用公共政策和公共管理。結果導向。新公共管理認為，實現某些結果不僅是組織的而且也是個人的主要目標。新公共管理首先關注的是結果，至于結果如何實現則沒有一定之規(guī)。
（四）引進私營部門管理方法。在這方面，新公共管理的主張具體有：引入合同制度改革人事制度，通過解制建設彈性的組織和預算，引入績效測評、戰(zhàn)略管理、全面質量管理等私營部門成功的管理舉措。
（五）顧客導向。新公共管理認為，“行政就是服務，公眾就是顧客”，而且認為整個經濟效率須依賴于公共部門在提供商品及服務時如何對顧客需求做出反應。
（六）政府應該放松管制。新公共管理更應該重視市場競爭、顧客需求及對機關的負責，從而有效的利用人才和財政資源。
（七）外公共行政的組織文化應盡可能朝彈性、創(chuàng)新、解決問題、具有企業(yè)精神的方向發(fā)展。公共部門的管理者現在其部門或機構的外部關系中是積極的參與者，趨向于和利益集團、政策團體之間建立積極的伙伴關系。
三、新公共管理模式的運用
新公共管理的基礎是將市場原則運用到公共政策和公共管理中。在高等教育中，新公共管理模式已經越來越廣泛的應用于高等教育領域，進而提高高等教育的質量。
第一，從教育實踐方面來看，在20 世紀90 年代初的大學學費幾乎是免費的，實際上政府一直支付相當高額的經費。隨后階段性地導入了個人承擔費用制度，特別是從90 年代后期，學費上升極為顯著。到2003 年，國立大學收入中，中央政府或地方政府負擔的費用降低到5 成以下。從1998 年開始中國采取了積極擴大高等教育規(guī)模的政策，其中，在接受國立大學監(jiān)督的同時在運營上完全依靠學費收入的"獨立學院"急劇增加，這些機構每年收取15000 元的高額學費。在這個意義上中國的高等教育正在加大對個人負擔的依賴程度。
第二，從科學研究方面來看，中國政府從90 年代末開始，為迅速提高研究水準，開始對重點學科集中投資，進而也擴大了競爭性研究資金。相反一般大學的研究經費卻限于較低的水準。而且中國的大學，由于實際上財政方面的獨立性很強，不論是對政府資金還是民間資金，為獲得研究資金正在進行著激烈的競爭。并且大學創(chuàng)辦企業(yè)，其中發(fā)展為大型企業(yè)的也為數不少。由于大學教員的基本工資較低，研究資金的獲得不僅與高額的附加工資掛鉤，還允許研究資金的一部分變?yōu)檠芯空叩膫€人收入，因此對研究者獲得研究資金形成了強大的誘因。
如上所述，世界上的高等教育在不斷地擴大規(guī)模，設施、設備也在不斷的更新、優(yōu)化，而滿足這種需要的大多是銀行等金融機構。在這個意義上，高等教育展示了特有的市場化模式，這與高等教育在極短時期內迅速發(fā)展有著密切的關系，所以新公共管理模式的運用于發(fā)展使高等教育的市場化成為必然。
所以，高等教育的市場化趨勢充分表明，其只有與政府干預和私人資助相配合才能發(fā)揮最大化的效用，而新公共管理模式正順應了這一趨勢，大學管理者們積極吸取這一模式的優(yōu)點，充分為自身的發(fā)展謀取相應的條件與利益。國內的大學管理者應該從中吸取經驗，為我所用。
參考文獻：
1.公共管理。
公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學研討會對公共管理進行了內涵界定，認為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學科、一種新的學位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務的管理外,還包括社會事務的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內涵。簡言之，公共管理學是在公共行政的基礎上將管理學、經濟學、政治學等多學科理論與方法技巧引入整合，在主客體領域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務為起點的學科群體系。為進一步明晰公共管理的內涵，我們對公共管理內涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現代公共管理理論倡導從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現公共的福利與公共利益為目的，側重于民主訴求的踐行與服務效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術和方法問題，這一范疇更多地體現為新公共管理理論。
2.公共行政。
公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統(tǒng)治，是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。本文作者認為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權的組織為主體，將國家、社會及自身事務作為客體依法進行決策、組織、管理和調控等一系列活動的學科體系。其本質是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動，具有工具性、依附性的內在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內涵的認知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務在內的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構及其他法律、法規(guī)授權的組織，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構。再次，權利與職責的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護、職責的踐行和社會的進步，具有明確的權威性和責任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。
二、主客體區(qū)分
1.主體區(qū)分。
主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據自身的業(yè)務范圍，對管理權限內的各項事務進行統(tǒng)籌協(xié)調，在法律范圍內享有充分的權限自由。公共行政的主體是政府及少數其他法律、法規(guī)授權的組織，主要依靠政府為代表的法定權力機構（一般不包括立法機構和司法機構），多數時間內政府作為單一主體踐行公共行政的相關職責。政府依托其內部各部門的分工與職責屬性負責公共政策的制定及執(zhí)行，成為公共行政運作的核心載體。
2.客體區(qū)分。
客體對象是主體行為的內容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實際運行中的作用對象及運作范圍。在客體維度上的區(qū)分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側重性上探析。公共管理側重于社會性，注重公共服務的提供、公眾的參與程度、行政事務的透明化及社會責任和義務的履行，充分體現了客體的社會性內涵。而公共行政側重于公共性，注重公共權利的執(zhí)行和公共利益的維護，體現工具性、權威性、規(guī)范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴展、變換中以更具象化的形式呈現，包括：以公共利益、公共服務為導向的社會公共事務，公共資源（公共設施、產品）等。公共行政的研究外延具有動態(tài)性，其學科前沿將以社會發(fā)展的現實問題為導向，不斷引入新的學科知識，在學科內容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統(tǒng)治的政策執(zhí)行。以民利為導向，維護公共利益是公共行政公共性的直接體現。
三、內在區(qū)分
1.特征區(qū)分。
從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發(fā)現二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現在：專業(yè)性更強，重視專業(yè)化管理；注重績效評估體系的科學化、完善化建設，積極引入人事彈性機制和業(yè)務競爭機制，強調公平與效率的統(tǒng)籌兼顧；側重顧客導向，構建順暢的溝通反饋機制，以為人民服務為要旨，對結果予以關注和實現；強調走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規(guī)范引導特色，管理的程序經過規(guī)范性界定，管理的權限和內容受法律約束和保護。責任原則鮮明，作為公民權利運行的授權人的公共行政主體受到內外部的廣泛監(jiān)督,政府的行為須對社會大眾負責。
2.管理目標區(qū)分。
公共管理和公共行政在管理目標方面，存在著維度性上的區(qū)別。一者，公共行政是一種“內部取向”，重視機構、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項目、結果和績效的管理。
3.管理體制和運作模式區(qū)分。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現狀
理論的發(fā)展總是反映現實和服務于現實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區(qū)域行政進行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經濟市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創(chuàng)新。這些認識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認識是在區(qū)域行政研究的基礎上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續(xù)性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經濟學對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認識，有學者認為要對經濟區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經濟區(qū)域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區(qū)域在經濟上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔當某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區(qū)域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經濟學家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發(fā)，認為區(qū)域是按照一定的標準劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區(qū)域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發(fā)現，區(qū)域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區(qū)域的認識，中山大學的兩位學者認為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質的公共服務。根據這一理解，區(qū)域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協(xié)調來達致區(qū)域內優(yōu)質公共服務的提供。這是區(qū)域行政的基本內涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協(xié)商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發(fā)展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發(fā)生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調整，在認同的基礎上統(tǒng)一行動。
綜合對區(qū)域和以上理論的認識，本文認為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協(xié)商和調解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調解；（4）對象是區(qū)域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
內容摘要:新公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,從而提升政府績效和公共服務品質、實現公共的福祉與公共利益。本文闡述了“新公共管理”的理論基礎、基本特征、實踐應用和現階段的研究狀況,以期其對我國公共管理模式提供參考。
關鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示
新公共管理的理論基礎
自公共行政誕生以來的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代,一場聲勢浩大的新公共管理改革運動,又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現代經濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統(tǒng)公共行政,傳統(tǒng)公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎是經濟學和私營部門的管理理論,這里的經濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經濟學理論(包括交易費用理論、委托理論等)。
新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位,學術界存在兩大基本分歧,一種觀點認為,新公共管理的出現具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂”。
從實踐上講,“新公共管理”是一組政府針對現實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考慮,對行政與管理概念的再認識,對公共部門的抨擊回應,對經濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視,以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線,以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨,以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達國家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發(fā)達國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達國家特定的文化背景相聯(lián)系,那么與新公共管理興起并占主導地位的發(fā)達國家相比,不發(fā)達國家在采用時就會受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式,因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。
有人認為,新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家,這是因為傳統(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝?“我們應當更多地關注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信,基本原則對每一個國家都是適用的” 。另一方面,米諾格認為,“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發(fā)達國家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反,更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程,包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營部門進行合作,促進政府建立市場。在一些領域,政府應當更多地進行市場調節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效,通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經濟建設的時候,都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當前世界上最大的發(fā)展中國家,具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點,更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致,但是他們都認為公共管理應該具備以下特征:
第一,從研究對象和范圍來看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門和非政府組織(非營利組織)兩大類;第二,公共管理實現了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變,由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效,使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題;第三,公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科,它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生,又反過來指導公共部門管理活動,并在這個過程中不斷完善和發(fā)展,它比傳統(tǒng)的行政學更具有現實性;第四,公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一,公共利益與私人利益的統(tǒng)一;第五,公共管理學是多學科的綜合,它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法,尤其是西方經濟學理論和工商管理的方法,從而使公共管理學的知識框架更具合理性。
中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果,但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務院機構改革目標是:實現政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變,實現政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變,實現行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變,建設人民滿意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準則。
雖然東西方國家在政治、經濟、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發(fā)達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同,我們不能簡單的照搬西方國家的經驗,但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓,使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當前這樣一個特殊的社會時期,我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角,作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物,又在一定程度上凸現出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢,因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角,對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。
(一)引入競爭機制
新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系,將競爭機制引入政府公共服務領域使公共服務市場化,如實行“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”,鼓勵私人投資和經營公共服務行業(yè),打破政府的壟斷,提高了公共服務的效率和質量,同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況,嚴重制約了國民經濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強“產業(yè)管制”的同時,在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營,這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構,提高其經濟效益和社會效益。例如,中國的航空運輸市場就是如此,中國的航空產業(yè)仍屬國有,只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場,便大大提高了服務質量,推動了中國航空運輸業(yè)整體素質的提高。
(二)注重既定的法律規(guī)章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度,向注重實際工作績效、注重提供優(yōu)質服務的方向發(fā)展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然,在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī),并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實,實現行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時,應該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處,應始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會現實,貼近公眾需求。
(三)合理借鑒科學的企業(yè)管理方法
現階段我國的公共管理模式應繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時,合理借鑒私企的管理方法。根據我國的國情和公共行政管理實際發(fā)展水平來看,官僚制對于我國行政發(fā)展并未完全過時,我國在政府改革中,有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領域,對提高政府工作效率是有促進作用的。企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率,重視產出,重視管理的科學性,重視市場需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學習。
(四)強化政府管理職責
轉變政府職能,推動政府改革,增強政府服務中的顧客意識。目前經過幾次政府機構改革,我國的政府職能轉變取得了一定的成效,但是,適應社會主義市場經濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以,我國轉變政府職能的關鍵環(huán)節(jié)是:還權于企業(yè)、社會和公民,實行政企分開,政事分開,政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。在我國政府實踐中,應推行政務公開、政務超市、社會承諾制、電子政務等產品和服務,最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實處,我國政府應積極建立一些適當的公共服務績效評估標準和申訴處理標準,以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務。
(五)注重公共管理體制與政治體制的關聯(lián)
新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響。這一點給我們的啟發(fā)是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度,不能使政府保持一定的政治權威,那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里,政府制定政策和執(zhí)行政策的質量是不能得到制度保證的。
總之,我國的公共管理模式應立足實際,科學合理學習借鑒。即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國,由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同,其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家,在借鑒他們的做法和經驗時,更應立足國情,走“內生化發(fā)展的道路”,簡單地照抄照搬,無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
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論文摘要：經過分析，本文認為西方新公共管理運動的成功存在三個內在決定因素，即官僚制的高度發(fā)育、市場經濟的高度發(fā)達、市民社會的發(fā)展及強大。
20世紀七八十年代初，西方各國政府開展了一場前所未有的、聲勢浩大的政府改革運動。對于這場運動，學者們有著諸多不同的稱謂，“管理主義”、“新公共管理”、、“企業(yè)家政府”等。盡管它們的稱謂不盡相同，卻內在本質地一致，即針對傳統(tǒng)公共行政范式所存在的問題.提出市場化方向、社會化方向的改革措施。這場聲勢浩大的改革運動，在西方取得了巨大的成功，“對政府管理的理論與實踐產生了重大而深遠的影響”。習新公共管理運動的影響在于它對傳統(tǒng)公共行政范式的成功替換，使人們看到了新公共管理范式的巨大生命力。正是傳統(tǒng)公共行政范式存在的種種弊病及新公共管理范式示范效應，使人們堅信新公共管理范式是未來公共行政的發(fā)展目標模式，新公共管理范式取代傳統(tǒng)行政范式是歷史的必然。
在當代中國，這種思潮同樣存在，將新公共管理范式作為未來中國行政改革目標模式選擇的呼聲不斷?！皬谋砻嫔峡矗袊裁媾R同西方發(fā)達國家類似的困境。行政效率低下，政府規(guī)模龐大?！?，陰因此.我國許多學者通過研究認為，中國應該進行新公共管理式的改革，把新公共管理范式作為未來中國行政改革的目標模式。我們無法否認新公共管理模式在西方國家所取得的成就，但這并非意味著它就能夠作為我國行政改革的目標模式?！爱斘覀冄芯恳粋€國家的行政制度和行政行為時，不能從行政本身作孤立的描述和比較，而必須進一步了解它與周圍環(huán)境的相互關系。’，聞對一個國家公共行政的研究，“不應該僅僅局限于行政系統(tǒng)本身，而應該跳出行政系統(tǒng)，從社會這個大系統(tǒng)來考察行政。正如里格斯所言:“只有以生態(tài)學的觀點—亦即從非行政的因素去觀察，才能了解這些國家的政治和行政。”滿以，對新公共管理運動必須進行生態(tài)分析，找出其成功背后的決定因素，從而為我們對新公共管理模式提供更為深人的認識。
一、公共行政發(fā)展過程中存在的三種范式
澳大利亞學者歐文·E"休斯在其(新公共管理的現狀》一文中將公共行政的發(fā)展分為三個階段，即前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段，并相應地存在著三種公共行政模式，即前傳統(tǒng)模式、傳統(tǒng)公共行政模式和新公共管理模式。岡傳統(tǒng)行政模式主要特點是“官僚制”，這是與工業(yè)社會相適應的?？茖又茷榇淼膫鹘y(tǒng)的公共行政模式的建立，極大地促進了行政機構的高效運作，正是傳統(tǒng)公共行政模式所獲得的巨大成功，使得它成為全世界各國政府廣泛采用。階‘傳統(tǒng)的公共行政學理論及實踐是與西方工業(yè)社會的政府管理相適應的。’，IN隨著社會的發(fā)展，西方各國逐漸由工業(yè)社會向后工業(yè)社會過渡。傳統(tǒng)公共行政模式逐漸顯示出與社會的極大不適應。無論是在理論上還是在現實中，傳統(tǒng)公共行政學的理論、原則都受到了社會民眾的普遍懷疑和指責，以“官僚制”為基礎的公共行政模式被認為是政府眾多問題的根源，公共行政遭遇嚴峻的挑戰(zhàn)。
20世紀八九十年代，隨著各國行政改革的不斷深入，在公共部門中出現了針對傳統(tǒng)行政弊病的新管理方法。這種新的管理方法在很大程度上可以克服傳統(tǒng)行政模式的缺陷，同時也使公共部門的管理發(fā)生巨大的變化?！斑@種新的管理方法有著許多名稱，‘管理主義’、‘新公共管理’、‘以市場為基礎的公共行政’、‘后官僚制典范’或‘企業(yè)型政府’。無論它的名稱有多少種，都是在描述著同一個現象，即對以“官僚制”為基礎的傳統(tǒng)行政模式的批判，主張用私營部門的管理思想、方法、技術來管理公共部門.將市場競爭機制引人公共部門中，強調市場取向等等。學者們把這一新的公共行政理論稱為“新公共管理”或“管理主義”。
我們可以看到，西方在工業(yè)時期向后工業(yè)時代過渡時期.一方面是傳統(tǒng)公共行政模式表現出了極大的不適應;另一方面是新公共管理運動在公共部門獲得巨大的成功。這種巨大的反差.便得西方許多國家紛紛開始構建新公共管理模式，推行新公共管理理念，“新公共管理成為一種國際思潮”。新公共管理的興起，不僅僅是對傳統(tǒng)行政模式的革新，更是代表著一種新的模式的建立，它代表著公共行政的發(fā)展進人了新的歷史時期階段。正如休斯在《公共行政與管理》一書中所說:“自從80年代中期以來，發(fā)達國家的公共部門管理已發(fā)生了轉變，曾在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板(僵化)。層級官僚體制形式逐步轉變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎的(新)公共管理形成。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化，而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化。傳統(tǒng)公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑，新公共管理的采納意味著公共部門的領域中新范式的出現。”
二、新公共管理運動的背景分析
我們知道，傳統(tǒng)行政模式是以“官僚制”為基礎，與工業(yè)社會的發(fā)展相適應的。休斯把傳統(tǒng)行政模式的特點歸納為七點:"1.官僚制，2.，最好的工作方式和程序都在詳盡方面的手冊中加以規(guī)定，以供行政人員遵循。3.官僚服務。4.在政治、行政二者關系中，行政管理者一般認為政治與行政事務是可以分開的。S.公共利益被假定為公務員個人的唯一動機，為公共服務是無私的付出。6.職業(yè)化官僚制。7.行政任務的書面含義是執(zhí)行他人的指令而不承擔由此而致的個人責任。從傳統(tǒng)行政模式的特點可以看出，“在分工精細、任務簡單、外部環(huán)境相對穩(wěn)定的工業(yè)社會，科層制模式的公共行政府和需要。20世紀70年代特別是80年代之后，隨著后工業(yè)化時代的到來，高科技、信息技術的發(fā)展和普遍應用，全球化日益加強，這都深深地影響和改變著整個社會。新時代對政府提出了新的要求，而在社會變革的要求面前，傳統(tǒng)行政模式卻顯示出力不從心。“與工業(yè)社會相適應的科層制比較僵化、遲鈍，而且使行政機構和公共預算總額產生最大化傾向，易于導致高成本、低效率，顯然難以滿足這些要求，難以適應新時代的需要。時代變遷呼喚著新的公共行政模式?！眗ug于是，新公共行政模式應運而生。 針對新公共管理模式成功的原因，大多數學者認為來自四個方面:1.經濟和政治因素將行政改革提到議事議程;2.經濟全球化推動了西方政府和新公共管理的產生;3.科技革命尤其是信息革命是西方行政改革的動力之一;4，傳統(tǒng)官僚制的實效以及私營部門成功的示范性。ns}我們無法否認上述四方面在新公共管理模式產生過程中的巨大作用，但是筆者認為這些因素只是表面的。事實上，在新公共管理模式的產生過程中還存在著根本決定性的因素，而這些因累則構成了新公共管理模式產生的根本因素。或者說，如果缺乏這些必備的因素，即便存在上述四方面的所謂動因，新公共管理模式也不會產生。這些因素是:I.官僚制的高度發(fā)育;2.市場經濟的高度發(fā)達;3.市民社會的發(fā)展及強大。
首先，高度發(fā)育的官僚制是新公共管理模式產生的直接因素。在西方社會由工業(yè)社會向后工業(yè)社會過渡中，傳統(tǒng)行政模式所遭受到的嚴厲抨擊的起因便是高度發(fā)達的官僚制，這也成為新公共管理產生的起點。事實上，建立在官僚制基礎之上的傳統(tǒng)行政模式，不僅能夠確保行政的統(tǒng)一性，更能維持行政組織的穩(wěn)定性。但是，過度發(fā)育的官僚制使得行政組織變得僵化、遲鈍，無法及時、快速地回應社會發(fā)展的要求，與后工業(yè)社會極不適應。于是，對官僚制的不滿日益增加，同時對新的行政模式的要求也日益強烈。在這種社會背景之下，新公共管理在對傳統(tǒng)行政模式中的官僚制進行抨擊，并在此基礎之上提出了新的管理思想。所以，對高度發(fā)育的官僚制的抨擊成為新公共管理的開始，是新公共管理產生的直接因素。在這個意義上講，過度發(fā)展的官僚制成為新公共管理運動發(fā)起的導火索，為新公共管理運動的發(fā)起奠定了致變因素，為新的行政模式的產生埋下了成長的種子。
其次，高度發(fā)達的市場經濟是為新公共管理提供生存的土壤。從市場經濟制度的建立到后工業(yè)化社會時期，市場經濟已經經歷了相當長時期的發(fā)展，市場經濟已日趨完善。市場經濟的高度發(fā)達使得市場成為社會中資源分配最為有效率的手段，市場已經成為政府之外的私營領域中的唯一分配主體。與此同時，在公共領域中，傳統(tǒng)行政模式下的政府其運行效率卻是十分低下，與高效運作的市場極其不適應。正是二者之間的巨大反差，使得人們反思傳統(tǒng)行政模式。一方面，高度發(fā)達的市場經濟下的私營部門取得了管理的巨大成功，市場經濟使得私營部門走向社會的前臺。另一方面，傳統(tǒng)行政模式與高度發(fā)達的市場經濟之間的沖突為新公共管理產生提供了可能性。新公共管理正是吸取了私營部門的成功經驗，把市場規(guī)則引人公共部門?？梢哉f，新公共管理脫胎于市場經濟，同時它又回歸市場經濟，根植于市場經濟。它的思想是來源于市場經濟，它的主張又要依靠市場經濟來實現。因此，無論從新公共管理產生的思想根源還是其主張的措施來講，市場經濟是新公共管理的生存土壤，離開市場經濟，新公共管理便無法生存。
第三、市民社會的發(fā)展并不斷強大是新公共管理成功的保障。我們知道，新公共管理模式主張將私營部門的管理理念、方法和技術引人公共部門，主張民營化、分權和社會化。這一切的措施都是存在一個邏輯前提的，這個前提就是強大的市民社會。在一個市民社會相對比較軟弱的社會中，即便將一部分的公共權力回歸社會，社會也是無法承擔起公共事務的管理職能，當然更不會存在公共部門向私營部門學習的可能。因此，市民社會的崛起和不斷壯大，使得私營部門不斷成長和壯大，這是市場經濟發(fā)展的必然結果，是新公共管理模式成功運作的保障。在市民社會相對強大的社會中，市場經濟是高度發(fā)達的，私營部門也是高效運作的，這就提供了兩種可能性:一是公共部門向私營部門學習的可能性，只有私營部門成功了，公共部門才會有動力去學習私營部門。二是私營部門能夠承擔社會公共管理職能。只有市民社會的強大，私營部門才有能力承擔起社會公共管理職能。所以，在這個意義上講，市民社會是新公共管理模式成功的保障。
關鍵詞：公共管理;檔案管理;范式
公共管理主要處理社會大眾的公共事務，而在政府部門的管理活動中會產生大量的檔案文件。例如筆者所從事的編辦工作，主管事業(yè)單位的登記管理工作，就會涉及到多個事業(yè)單位的大量登記檔案的管理工作事務。隨著公共管理方式由封閉向開放的不斷轉變、管理制度日趨科學化、管理程序日益系統(tǒng)化、道德倫理規(guī)范化、管理方法現代化和管理人員專業(yè)化，從事公共管理的工作者逐漸形成了檔案管理范式基礎理念，并使其管理體系獲得不斷完善，進而提高公共管理水平。關于公共管理視閾下的檔案管理范式研究工作將為公共管理提供更多的理論支撐和實踐引導，為公共管理部門的檔案管理工作提供更多的建議，具有重要的意義。
一、公共管理概述
公共管理，指的是對社會公共事務的管理，它涉及到社會公眾的政治參與、經濟活動和社會生活等各個方面，是對社會共眾參與社會公共事務進行管理的總稱。隨著經濟的迅猛發(fā)展和社會的不斷進步，社會公共事務會變得日益繁雜，只有實現對公共事務的有效管理，才能使社會公眾在進行公共事務時顯得更為規(guī)范和有序。隨著市場經濟和民主政治的不斷發(fā)展，公共管理方法也在不斷變革。為實現我國公共管理事業(yè)能履行好社會管理和公共服務職能，對公共管理方法的不斷創(chuàng)新和完善是實現最廣大群眾公共利益的有效途徑。
二、檔案管理范式概述
檔案管理，指的是對文件資料的有效整理、科學分類和合理保管，它與社會管理有著非常緊密關聯(lián)。檔案管理范式對通過對檔案資料的縝密核查、篩選和存儲管理，來為具體問題提供可靠而真實宜居的專業(yè)化管理行為。檔案管理范式運用其先進的理念和管理機制，能夠實現增強實踐管理力度和減少工作事務的目標，使管理理念與管理行為形成有機的統(tǒng)一體。檔案管理范式通過對檔案資料的有效整理、科學分類和合理保管，發(fā)現事物間存有的內在關系，增強對具體問題的邏輯性考察，以實現對檔案文件資料的科學化管理。
三、公共管理視閾下檔案管理范式的理念基礎
1.公共管理視閾下檔案管理范式的公共責任理念。公共責任理念又稱之為社會責任理念，在檔案管理工作中植入公共責任的理念，能為檔案管理工作的發(fā)展激發(fā)更多的原動力。傳統(tǒng)的檔案管理的責任較為片面，主要指的是政治責任。隨著社會經濟的不斷發(fā)展，現代檔案管理的責任已經拓展并延伸至社會責任的層面。現代檔案管理為實現對數量不斷增長、種類不斷豐富的信息資源的系統(tǒng)化、及時性和便捷式管理目標，檔案管理工作者必須要增強公共責任理念。因而，實現現代檔案合法性管理的前提條件是履行好公共責任。
2.公共管理視閾下檔案管理范式的全面發(fā)展理念。檔案管理應當以促進最廣大人民的全面發(fā)展為根本宗旨，為社會各項事業(yè)提供優(yōu)質而全面的檔案信息資源建設和檔案信息服務。傳統(tǒng)的檔案管理只是關注政府的行政工作和歷史修編修志等需要，并沒有將其工作對象發(fā)展到最廣大的人民群眾和社會的各項建設事業(yè)中來，使其發(fā)展具有很大的局限性。公共管理視閾下的檔案管理工作應當以滿足最廣大人民群眾的學習、工作、生活對檔案管理的需求作為出發(fā)點和最終目標，秉承檔案管理工作的全面發(fā)展理念。
3.公共管理視閾下檔案管理范式的公平服務理念。公平服務理念是指檔案管理部門在對公眾提供開放檔案服務時，要做到具有統(tǒng)一標準的公平、公正和公開。公共檔案管理部門在為已開放的檔案信息資料的使用提供服務時，不可以搞特權，更不可搞歧視，應當允許社會大眾根據自身的需要進行自由的使用。公平服務理念其本質是公共服務均等化，是指檔案管理部門在對社會公眾提供開放性檔案的服務過程中，必須持有相同的標準和公平的原則。一方面，不能給特定的組織或個人提供特權，同樣，也不能為特定的組織或個人設置障礙。當涉及到一些暫不能公開的檔案時，除了考慮到政府機構的社會管理特殊需要之外，應當對公眾提供拒絕服務，且標準仍要統(tǒng)一。所以說，公平服務理念是檔案管理工作社會公共性的本質訴求。
四、公共管理視閾下檔案管理范式的機制選擇
1.公共管理視閾下檔案管理范式要求的開放機制。傳統(tǒng)的檔案管理模式，形成了一種封閉式管理為主的管理模式，極大的制約了檔案資源建設規(guī)模發(fā)展和檔案信息化建設的進程，形成服務方式單一、服務手段粗糙的現狀。這些限制因素無法實現對檔案管理信息資源的有效整理、科學分類和合理保管目標，成為實施科學有效的公共管理手段的重要制約因素。檔案管理范式的開放機制要求檔案管理部門用開放的管理思維和實踐視野，將檔案管理融入到社會發(fā)展當中，使公共管理能更好的切中社會發(fā)展的脈搏，為檔案管理的規(guī)范化和科學化提供強大的原動力。使檔案管理工作更好地服務于公共管理，服務于全體社會公眾的學習、工作和生活。
2.公共管理視閾下檔案管理范式要求的互動機制。檔案管理范式的互動機制要求檔案管理部門要與其他社會實踐部門以及廣大使用者保持互動溝通和共同進步的關系。傳統(tǒng)的檔案管理模式使檔案管理部門與其他社會實踐部門的關聯(lián)只是停留在檔案形成、接收和服務的狀態(tài)層面，這根本無法滿足一種公眾性事業(yè)建設發(fā)展的需要。檔案管理范式為檔案管理部門和其他社會實踐部門以及廣大使用者提供了一個交流的平臺，使檔案管理工作的發(fā)展能滿足社會大眾的共同希望，讓擁有者不同社會分工角色的組織或個人，在這個互動的平臺獲得對社會責任與價值的新認識，破除傳統(tǒng)社會分工所導致的思維封閉性，并從社會發(fā)展的需要出發(fā)來思考自身的現實工作目標和社會責任。
3.公共管理視閾下檔案管理范式要求的公眾參與機制。檔案管理范式的公眾參與機制要求檔案管理部門站在公共管理的視閾下，為社會公眾提供公平、公開的服務，并積極探索提高公眾參與度的方式方法。檔案管理的服務對象是最廣大的人民群眾，其服務的質量應當由人民群眾來評定，其發(fā)展的方向和尚需完善的地方應當由人民群眾來指出，這樣才能將檔案管理工作做好。所以，檔案管理范式所強調的公眾參與機制將大大有利于提高檔案管理的有效性，增加檔案管理的公平度和公開度。使檔案管理能真正做到以公眾為服務中心，實現滿足社會大眾的公共需求，并幫助社會大眾實現公共實踐和發(fā)展的根本目標。
五、結語
綜上所述，公共管理視閾下的檔案管理范式應當具有公共性、全面性和公平性，并在管理機制的選擇上應當充分考慮開放機制、互動機制和公眾參與機制。這些都將大大有利于實現檔案信息資源的價值最大化，并保障檔案管理工作的可持續(xù)發(fā)展。隨著我國經濟水平的不斷提高，社會大眾的精神文化需求也在不斷攀升，檔案管理范式的不斷創(chuàng)新和完善，將不斷適應和滿足我國社會主義現代化建設的特點和需求，為實現社會主義核心價值觀，構建和諧社會，創(chuàng)造政治和經濟的全面健康發(fā)展局面貢獻力量。
作者:宋祎婷子 單位:張家口市橋東區(qū)機構編制委員會辦公室
參考文獻:
[1]倪麗娟,尹航.基于公共管理的檔案管理實踐范式研究——以社會變遷為視角[J].檔案學通訊,2012,04:33-35.
