時間：2023-07-19 17:31:09
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理問題，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、“大問題”的提出與早期爭論
從已往的考察分析中我們發現，以美國為代表的公共管理學研究雖走過了不菲的歷程，其理論建構卻長期缺乏統一的哲學基礎。和其他社會科學相比，公共管理研究的歷史留給人們更多的印象不是知識的積累、融合與揚棄，而是不斷的變化、中斷或革命，多元的、經驗的觀念變革或差異沖突壓倒了理論自身的演進邏輯。公共管理學研究沒有鎖定穩定的軌道，它的興趣范圍似乎是隨意和無限的;它沒有發展出一套方法論或主流意義上的研究綱領和范式，據此將不同的學者聯系起來，便于他們之間的溝通和對話;它的研究對象或要解決的基本問題仍模糊不清。這不僅使其無力有效應對實踐及相鄰學科特別是政治學對自己學科地位的挑戰，難以擺脫所謂的“認同危機”，而且在一定程度上使公共管理學研究者的學科信仰及從業熱情受到挫傷。［2］“大問題”的提出從一個角度表達了人們為擺脫此類危機或困擾所做的努力。1995年，貝恩發表了《公共管理學的大問題》一文，率先拉開“大問題”討論的序幕。受物理學啟示，貝恩認為在公共管理學領域存在三個像物理學家經常討論的基本問題，稱其為公共管理研究的“大問題”。第一個問題是所謂的微觀管理，即公共管理者如何打破組織運轉中“程序規則———不良業績———更多的規則”這種微觀管理的循環?公共管理的不良績效與圍繞管理關系存在的主體間的相互不信任有關，這種不信任會抑制公共組織的表現，在不信任、差的工作績效和規則制定間形成一種惡性循環。如何削減內在于不同主體之間的不信任，打破微觀管理中的這種循環，是公共管理學研究的一大難題。第二個問題是所謂的激勵，即公共管理者如何鼓勵人們努力、智慧地為達到公共目的而工作?經濟學雖然將委托關系看作組織行為的中心問題，但由于它將控制而不是激勵看作有效委托關系的關鍵，使委托范式暗含著可能偏離實際的假定①。在經濟學家那里以委托人怎樣控制人行為為核心的委托問題，在應用中轉化成怎樣避免委托人試圖控制人時引起的功能失常行為問題。如果公共管理者不知道怎樣更好地達到社會目標或什么目標應當被追求，如何激勵公職人員以智慧而努力的方式去為公共利益而工作，便成為公共管理效率改進不能回避的又一難題。第三個問題是所謂的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他們機構的表現業績?為了知道一個公共機構或其成員是否做了好的工作，必須界定完成什么對好的工作業績能做出貢獻，由此確定度量的對象。而確定與工作業績內在相關的度量對象常常是困難的。當投入和產出度量不能揭示組織真正所完成的業績時，較好的方法也許是去檢查組織運作的結果或影響。在工作努力和結果的關聯又不總是明顯的情況下，斷定組織成員工作的努力程度常變得相當困難。如何度量工作業績以推動公共事業的發展因此成為具有挑戰性的研究課題。［3］313－324在貝恩看來，上述三個問題都基于這樣的假定:公共管理者和研究者的工作不僅僅是理解公共機構的行為，而且是如何改進公共機構的表現。如果研究者們能有效回答這些問題，則將為提高公共機構的績效做出貢獻。貝恩的文章發表后很快引起社會反應，紐曼(1996)和柯林(1996)的論文代表著最早的學術反應。針對貝恩的研究漏洞和操作偏好，在題為《什么使公共管理學成為科學?或“大問題”真的大嗎?》一文中，紐曼倡導在哲學層面上考慮學科的大問題。認為對公共管理學大問題的揭示必須在這門學科研究最基本的層面進行，且應當揭示該學科的本質和存在動力。真正的大問題不應當是貝恩意義上的應用問題，而應當屬于這類問題:什么是一個組織或公共組織的本質?公共組織如何與它的環境相關?管理一個組織意味著什么?［4］409－415在題為《民主制中的公共管理學大問題》中，柯林表達了與紐曼和貝恩皆有所不同的觀點。基于公共管理與政治、法律等社會因素的密切關系，柯林認為公共管理學大問題的確立必須滿足四個標準:根植于民主政治的達成;提高到社會的水平;面對集體行動手段的復雜性;強調更加有效的社會學習。在此標準下，公共管理學的大問題包括7個既是研究性也是行動性的方面:(1)什么是集體行動的手段，據此保持既向民主政治過程也向核心的社會價值負責?(2)什么是社會中集體行動的非政府角色，怎樣保護和培育這種角色?(3)基于功能和地理上的政府結構之間有什么適當的權衡?(4)怎樣解決國家和地方在政治舞臺上的緊張局勢?(5)什么樣的決策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理論原則可以被利用?(6)什么樣的平衡在中立的能力、代表性和領導之間應當被采取?(7)如何提高社會的學習過程，改進有效選擇、可替代后果、達成目標、特別是培育和發展民主政體的知識?［5］416－422
二、新研究及其特點和方法
基于人們對公共管理學學科建構的不滿及理論重建的需要，圍繞“大問題”的首輪之爭獲得了意想不到的社會反響。認識到“大問題”研究的重要和激勵效應，美國《公共管理評論》不僅于2000年發表本刊編輯的專文(CamillaStivers，2000)，對“大問題”研究的意義予以肯定:跨越不斷增加的公共管理分支學科和特殊的讀者群體，給日益碎片化和微觀化的研究以根基，更好地服務于公共管理的學術和實踐;［6］194－199而且在2001年開設專欄，給“大問題”研究的深入予以鼓勵。柯林作為“大問題”早期爭論的特殊專家，在專欄開篇中發表了《大問題對公共管理研究之重要》一文(2001)，強調并闡述了“大問題”對民主社會公共管理學術研究與實踐的價值。柯林認為，有效認同并處理“大問題”的最大挑戰來源于我們過度關注組織運行中的工具問題。“大問題”不應集中于工具而應聚焦于公共管理對社會的后果和價值方面，公共管理怎樣影響社會應當成為聚焦的中心，“大問題”應當由此論域引申出來。除了自己倡導的傾向，柯林總結了“大問題”研究在其他方向所做的工作。一些研究繼續在機構組織工具層面及人管理方面開展工作，以期在微觀管理方面有所發現;一些研究聚焦于公共管理的功能機制如何克服現代國家中存在的分散獨立和碎片現象，以期形成更為廣泛的治理、網絡和行政連接的理論;一些研究將視野從人操作層次拓展至非政府組織行為對公共事務的影響;一些研究則在“治理改革”框架下將焦點置于社會行為者對公共管理人的影響。柯林在堅持自己1996年觀點的同時認為，對于公共管理理論和實踐來說，“大問題”的回答和提出同樣重要和急迫。回答的質量隨著時間的推移雖會得到改進，但有效的回答無論何時都應當是理論堅定、經驗準確和可執行的。柯林重申，公共管理是人類活動的一個中心，人類需要公共管理及其機構。然而，公共管理的成功不在于工具層面，而在于它對于一個國家或地區的持久價值。公共管理學的大問題必須涉及怎樣使我們的社會對公民更好而不是更糟這種持久的價值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世紀以來的“大問題”研究似乎并未朝著他期盼的方向邁進，其整體上呈現的是一種多元分散的趨向。與20世紀集中于普遍性問題的爭論有所不同，認識到研究起點、觀察維度對結論的影響，一些學者以方法論變化為手段，尋求公共管理大問題研究的突破。在他們看來，公共管理問題研究必須慮及管理過程依存的關系和背景。譬如，孤立地考察一種管理行為，與將其置于網絡關系所得的結論是不同的，對于“大問題”的確立也因此可能相異。關注公共管理行為的依存條件，既是對象世界的客觀邏輯，也是科學認識的方法論要求。艾格雷諾夫、麥圭爾(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉漢(RichardF．Callahan，2001)的研究表達了這一傾向。與此同時，意識到普遍性和特殊性的依存關系，另一些學者將研究對象延伸或拓展到公共管理的分支學科和應用部門領域，通過對區域和具體問題的分析為普遍性大問題研究創造條件。這包含有兩種學術趨向:一種趨向在尋求、總結“大問題”的過程中將研究視野延伸至公共管理學科內的分支領域，以此展示“大問題”存在的豐富內涵和微觀基礎，布魯克斯(ArthruC．Brooks，2002)、庫珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大體歸于這一傾向;一種趨向將“大問題”探究拓展到感性具體的應用管理部門，與此匹配的分析和觀點雖不具有普適性，對普遍性問題的概括和檢驗卻提供了一種經驗支持，是公共管理研究不可或缺的論域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他對具體公共部門管理事務的考察體現了這一研究傾向。就理論重建而言，延伸研究和方法論變化對大問題的討論更具意義。和傳統公共管理研究給人的印象一樣，在對公共管理“大問題”研究的梳理中學者們已經發現，研究方式或方法論選擇的過度分散有可能使公共管理學研究重蹈“認同危機”的舊轍。致力于理論重建的努力雖然使“大問題”研究者認識到了集中統一的某種重要，但遠未達到貝恩設想的集中狀態。相反的是，公共管理論域的“大問題”越來越多并日趨多元和分散。造成這種狀況的原因可能是多樣的，但研究方法的差異是主要原因之一。觀察維度和邏輯起點的不同反映的就是方法論的一種差異。貝恩和柯林在早期爭論中所以會各執己見，首先源于他們研究中選擇的邏輯起點彼此不同。貝恩的研究從機構開始，因而微觀組織和管理技術被賦予重要地位。柯林的研究從制度開始，民主政治、社會參與自然會被賦予更大的權重。為解決大問題研究中的分散化，卡拉漢于2001年發表了題為《公共管理“大問題”研究方法中連結與隔斷的挑戰》的論文，主張建立一種包容廣泛、能夠將不同層次的研究連接起來的新的基礎或起點，用以克服單一維度或層面分析的局限。［8］493－499譬如，以社會作為研究起點或觀察維度就可能具有這種包容性。社會是一個廣泛系統，個人、團隊、組織、制度等各種現象及其相互作用皆可有序地納入其中。當以社會為基點考察“大問題”時，人們必須顧及社會系統中的相互作用及各種現象間的秩序與嵌套關系，對“大問題”的概括便容易趨向一致或融洽。站在社會角度看待組織與制度，以組織為起點的貝恩的研究和以制度為起點的柯林的研究便不再表現為形式上的嚴格沖突，而顯現為本質上的交融或趨同。因為現實社會中的組織和制度是不可分割的兩種行為方式。組織存在于制度之中，制度依靠組織得以建立和實施，它們皆屬社會系統互惠存在的構成部分。與卡拉漢直接從方法論角度尋求改進研究的做法不同，艾格雷諾夫和麥圭爾(2001)從公共管理對象及其存在方式與背景轉換維度，體現了方法論變化對“大問題”認知的影響。在他們看來，不同的管理對象應當有不同的運行規律和管理理論，基于其上的“大問題”因此也應當是不同的。如果說傳統公共管理理論多以單一組織的研究為核心，則現代公共管理研究必須致力于交互作用背景下的管理問題和規律。公共網絡管理提供了發現這種問題和規律的一個平臺。2001年發表的《公共網絡管理中的大問題》是二人基于這一觀點所做的嘗試。受數學學科的啟示，這篇文章首先也對“大問題”研究予以充分肯定。如果說希爾伯特100多年前對未來數學研究提出待解問題被傳為佳話，那么它同時也向學術研究傳遞了一個信息:那些懸而未決的科學問題不僅不是學科發展的障礙，而往往相反是學科活力所在的象征。公共管理學應該屬于這樣一個學科，它需要發現并解決屬于自己的核心問題。日益凸顯的公共網絡管理研究是這一學科的重要構成。網絡意味著對單個組織的超越，在組織群體的交織中看待并實施管理，這與傳統聚焦于邊界清晰的單一組織管理有所不同。當公共管理面臨的不是一個機構，而是多重組織如多重政府交織的存在對象時，既難以劃定清晰的邊界，也難以依靠線性的組織權威和官僚層級指令，便需要建構超越傳統的管理理論，建立基于網絡關系基礎上的新的公共管理學說。為建立這樣的學說，作者提出并討論了與公共網絡管理相關的七個“大問題”:(1)是否有一個等同于傳統管理程序的功能網絡，在網絡管理中存在相同的計劃、組織、人事、指導、協調、報告、預算即POSDCORB①?(2)網絡管理中的群體決策與工作中那些基于行為科學或其他學習與決策過程的方法是否相似?(3)網絡提供的靈活性是否超越快速的適應或程序調整?(4)網絡以什么方式采用相互的自我責任?(5)網絡中與組織法律理性權威相對應的凝聚因素是什么?(6)網絡中的權力如何展示，它對群體問題解決的影響是什么?(7)公共管理網絡產生不曾發生的結果嗎?［9］295－326
三、非營利管理研究對“大問題”的回答
除方法論上新的嘗試，將研究對象下延到公共管理學科的分支領域，透過對分領域問題的微觀考察，尋求或檢驗對普遍性問題的回答，是新世紀公共管理“大問題”研究的又一傾向。在此方向，布魯克斯和庫珀的研究具有一定代表性。在2002年發表的《非營利管理幫助回答公共管理的大問題》中，布魯克斯試圖通過對非營利管理問題的分析尋找公共管理“大問題”的答案。這種分析從非營利管理研究議題的分布開始，目的在于發現“大問題”集中的領域。根據《非營利管理和領導》雜志編輯丹尼斯•楊(DennisR．Young，1993，1997)對“當代非營利組織關鍵問題”的界定和歸類，布魯克斯考察了1993至1997年該雜志的主題及所占比例，將其概括為如下幾類:委員會治理8%;行政領導8%;人力資源管理12%;財政資源7%;對變化的戰略適應9%;組織結構14%;表現度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非營利問題學術雜志發文的主題，發現基本議題也多集中于以上方面。由于這些議題與貝恩的“大問題”多有重疊，通過它們可以對貝恩的“大問題”做更深的透析。［10］259－266依據貝恩的觀點，公共管理部門中的委托人即被選官員不能通過規則的強化很好地管理人的行為，由此導致微觀管理中不信任、更差的工作績效和更多規則的惡性循環。在缺乏較好績效控制技術的情況下，打破這種惡性循環需要削減不信任，這要求合理界定委托人和人的角色。布魯克斯認為，與一般公共部門相比，非營利部門的行政等級更具模糊性。譬如，非營利董事會負責其組織高層的監管時，經常會被要求產生諸如負責籌款、協調管理等具體的功能行為，由此延伸了董事會的責任鏈。當董事會這樣去做的時候，意味著委托人可能就是人自己。這種委托人和人角色的模糊狀態會影響董事會的有效治理。為了提高非營利管理的工作效率，董事會的任務應當合理地限于政策層面。有效的非營利管理董事會傾向于與組織的日常行政無涉，它們對于操作層面事務的干預僅僅限于危機時期。這些特點與公共管理明顯相似。在公共部門管理中，那些高高在上擁有決策權的委員會也常常對組織運行的官僚程序感興趣，這不但會降低董事會的效率，還可能導致一類基于委員會介入細節而引發的危機。從中得到的教訓是，董事會和委員會的操作干預都應限于危機時期，且危機干預必須是經濟的。雖然非營利董事和公共部門的委托人有所區別，但二者關于微觀管理的問題和答案是相似的。從非營利管理存在的問題和消解方向可以看出，為了消減公共管理領域委托關系中的不信任，澄清委托人的使命并將其在人層次的干預限于危機情境十分重要。公共部門的雇員管理可以從非營利志愿者激勵問題的分析中發現啟示。雇員激勵是貝恩提出的公共管理的又一個“大問題”。公務員的特殊地位使公共管理者難以像企業家那樣解雇或獎勵任何人;而公共管理績效認知的困難既意味著道德約束的失控，也意味著不當激勵出現的可能，并由此引發壞雇員驅逐好雇員的現象。在此背景下，考慮到公共部門較低的工資，非金錢補償成為一種平衡機制。布魯克斯對此的解釋是:一個雇員在任何領域掙得補償C，那里C=W+V。W代表著貨幣類收益如工資，V代表非金錢收益如工作滿意。想象一個雇員在兩份工作之間進行選擇:一份是私營公司的工作，貨幣收入為Wp;一份是地方政府工作，貨幣收入為Wg。如果Wp＞Wg，但是雇員選擇了地方政府工作，則存在Vg＞Vp，即非金錢收益在政府部門比私營部門更高。這表明公共部門對雇員的激勵主要來自非金錢收益。和政府一類公共部門相比，非營利部門管理涉及一些特殊情形，如志愿者勞動力介入的貨幣收益為零(即W=0)，他們的收益補償全部來自非金錢力量方面(即C=V)。如果貨幣收益為零，激勵一個人成為志愿者參與非營利性活動的動力便只能從非貨幣收益方面去尋找。這種非貨幣收益雖然大部分不能為管理者所操縱，其主要方面卻可以被分離出來予以考察，它們構成激勵志愿者行為的主要因素。諸如:認識到活動的意義而為社會或社區改進而工作，做有責任的公民;表達個人態度，顯示對他人的關愛;學習新知識和技巧，增加職業生涯的選擇機會和能力;發展領導和團隊技巧，建構自我尊敬，提升或賦予生命以意義;經歷新挑戰，豐富自身閱歷，體驗積極的組織文化，享受特殊時光。這一切對志愿者來說都是與貨幣收益不同的獎勵。在志愿行為關系中，給予者和接受者會存在一種雙贏情景，志愿者在給他人帶來福利的同時也提升了自己。公共部門管理中的雇員激勵雖不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之間的部分重疊使前者可以從后者得到啟示。譬如，非金錢雇傭關系在公共領域和志愿者領域應當是被認同的，認識到形式多樣的非金錢收益的激勵價值，在不增加費用的情況下，管理者有可能實現對非營利或公共部門工作的改進;營銷大部分無形收益對招聘、保留和激勵非營利或公共部門的雇員都會有所幫助。績效度量是貝恩提出的公共管理的第三個“大問題”。對此問題的解答雖存在良好意向和努力，結果卻始終不甚理想。人們致力于量化標準的發現和應用，不斷強化投入產出意識，公共管理的績效評價依舊充滿模糊性。普遍認同的原因是，目標的多元化使公共部門的績效度量難以有明確的界定和標準，也缺乏讓公共管理者自己去澄清的激勵。布魯克斯認為，公共機構中也許不存在像企業生存必須維系的那種可測度的成本或利潤底線。非營利管理存在類似的情形。一方面，非營利組織必須擁有并認識到它的生存底線，以避免倒閉或消亡的風險;另一方面，非營利組織也存在目標的多維或模糊性，且經常被寄托或賦予公共使命。在此狀況下，發展一種績效評估的多維方法，是度量非營利領域業績表現的合理選擇。布魯克斯介紹了庫什納和普爾(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)圍繞這一問題構建的模型，該模型從4個維度界定非營利組織的業績表現:(1)是否獲得機構運作需要的充足資源或資金;(2)是否以最小成本或效率的方式產出所需要的東西;(3)是否以依據組織使命的要求達成了既定目標;(4)機構服務的顧客是否滿意。在目標多元的非營利系統，這些維度都存在于一個反饋環中。例如，資源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能擬制承諾的目標達成或傷害選舉人的滿意，而這些負面效果又會引起更大的資源危機。因此，任何對這些維度的忽略都會產生對組織績效理解的殘缺。績效考察的這種多維方法對公共部門管理富有啟示。全面質量管理在政府機構的應用就具有這種多維特點，涉及對“顧客”滿意、目標達成、持續改進、員工參與等多方表現的度量。比較非營利管理與公共部門的業績表現可形成如下共識:尋求單一公共機構業績表現的度量方法可能是不合適的;業績表現的構成不僅包括組織的運作效率，選民滿意，也包括機構資金的重組和目標的達成。這些維度存在著一種相互影響的反饋機制，忽略其中一個因素同時意味著其他方面可能存在麻煩。公共部門的績效度量應同時在多個維度來展開。
四、延伸研究:對行政倫理“大問題”的考察
公共管理在理性意義上應當有其規范的倫理基礎，但這種基礎具體是什么卻時常困擾著公共論域中的許多學者和實踐者。2004年，庫珀發表了《行政倫理的大問題:對集中研究和合作努力的需要》一文，將“大問題”研究延伸到行政倫理領域，試圖對公共管理倫理的規范基礎給予說明。［11］395－407對這一問題常見的非正規表述是:哪種倫理在政府行政決策中應當被采用?每一個人都有自己基于宗教、政治、文化或生活經驗及其他社會化經歷之上有個性的倫理觀點。除此之外，社會上還存在稱之為“職業倫理”的行為規范，公共行政倫理既是這種規范的一部分，也是公共管理理論研究縱深發展的重要領域。庫珀概括了這一領域備受關注、可視為公共倫理選擇價值基礎的5個議題:(1)政權價值與憲法理論。自由、平等和財產權是與此相關的規范價值。(2)公民權理論。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民賦予的權力，并承擔責任代替公民處理公共事務。(3)社會公平。社會公平是政府行為核心的組織原則，該原則雖從未單獨成為被接受的中心，卻是行政倫理主要的價值規范之一。(4)美德。美德不是一個高高在上的深奧假定，而是生活中常見的性格特點或道德現象，將其理解為行政倫理的特點之一是對理性主義的矯正。①(5)公共利益。公共利益作為政策和行政決策的終極原則發揮作用，提醒并約束公共管理行為必須代表廣泛分享的人民利益而不是特殊群體的獨占利益。這些具有美國特點的價值規范是否和怎樣適合于其他國家令人深思。行政倫理規范的創造因國家而異嗎?有沒有可稱之為全球行政倫理的東西?如果行政倫理是社會性建構的，當社會交往使世界正變成相互依靠的整體時，是否會出現或建構出公共行政管理的全球倫理?與此關聯的公共行政倫理的一個“大問題”是:基于個別國家或地區社會基礎之上的行政倫理范式在全球適用嗎?庫珀的回答是肯定的。早在《跨國世界的公共管理倫理》(2000)中，庫珀與其合作者尤德(DianeYoder)就對這一問題給予了正面解答。他們考察了自1970年以來大量的國際條約、協定、合同、公約和項目，發現其中蘊含著一些彼此認可或共同追求的價值觀基礎:自主決定、自由、真誠、信任、善始善終。這些價值觀既與美國文化相吻合，也適用于其他國家或地區，只是人們常常不知道它們怎樣被世界其他國家或地區所采納。譬如，缺乏透明度產生的負面影響或破壞作用使得任何一個政府都面臨壓力，如果某個政府期望它的國家能夠長期繁榮和穩定，就不得不增加其政治決策和公共管理的透明度。作為對政府信任的基礎，透明度就可能成為全球公共管理追求的倫理價值。如果全球性價值倫理確實存在或能夠為人們所重建，是否會導致多樣性世界文化的破壞或同質化、西方化?庫珀的回答是否定的。盡管不同文化覆蓋的融合是可能的，但人們依舊可能在一個包容廣泛的文化中保持其生活與行為個性，一方面富有地區特點，同時又介入全球文化。如何進行組織設計以支持倫理行為是庫珀認為的公共行政倫理的第二個“大問題”。以邁歐格拉姆(Milgraam，1960)在耶魯所做的實驗和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的實驗為例，庫珀分析了層級官僚組織的兩個局限:不僅在激勵職員的行為方面是失敗的，而且常常阻礙他們產生正確的倫理行為。譬如，在邁歐格拉姆的實驗室中，不同年齡、性別、職業、宗教傾向或教育水平的受試者，在有關提示和組織文化的誘使下，多會產生拋棄個人倫理責任的異端行為，如以痛苦和危險的方式對他人實施電擊。邁歐格拉姆將這種現象解釋為“角色轉變”，即通過心理角色的逐漸過渡，受試者從相對自治的主體存在變成了實驗意志的某種工具。當人成為工具時，便不再為個人的行為承擔倫理責任。津巴多的實驗則發現，大學生在模擬監獄分配的角色中，很快會變成對犯人有虐待傾向的惡劣的護衛，或對其他人和護衛實施侵略性報復的囚犯。在此，護衛和犯人一樣被組織中關聯的角色所俘獲。這些與有關文獻用“組織人”、“微觀政府”或“組織支配”概念刻畫官僚組織對其成員行為的塑造作用十分類似。“組織人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了組織成員如何忠誠地被組織所捆綁，以至于毫無疑問地依據組織的期望決定自己的行為;“微觀政府”概念描述了不管倫理和法律如何規定，雇員都被要求是他們組織監督者的命令服從者;“組織支配”范式則反映了組織通過強化能夠使其利益最大化的心理威脅支配它們雇員的生活，由此導致成員行為的單調或片面化。大量文獻和行政倫理案例顯示，組織傾向于剝奪或阻礙其工作人員堅守他們的職業良心或倫理自由。是否能夠建立一個傾聽并支持倫理訴求的公共組織，有賴于公共管理倫理專家和組織問題專家的合作努力。庫珀提出的最后一個倫理“大問題”是，為公正起見，什么時間應該平等或不平等對待人們?傳統觀點認為，為了公正地對待每個人，必須同樣地對待每個人。20世紀中葉后社會的多樣化發展對這一觀念提出挑戰。公民權運動、反貧困運動、婦女運動、環境運動、學生運動以及其他倫理運動以前所未有的多元訴求迫使人們意識到，同等待人未必對每個人就是公正的。在回應多元化的公民社會及其偏好與訴求方面，基于理性化、標準化的傳統觀念有著名不副實的困難。客觀的情形可能是，在接受以官僚機構為中心給予的服務時，許多公民經常覺得他們得到了不公正待遇。由此引出的一個倫理問題可能是，公正并不要求任何時候都同樣地對待人們。在一些情況下，它要求給予相同待遇;在另一些情況下，則可能需要差別待遇。但清楚理解這兩種公正方式的標準時常也是困難的。在一些案例中人們能看到公正與差別待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及殘疾人待遇時給予的特殊照顧，在社會心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人們卻茫然于明顯的觀念沖突，譬如，同性戀者們基于平等的觀念堅持維護他們結婚的權利，要求同性戀者之間對忠誠的承諾應該被像其他人那樣得到對待;持反對意見者則認為婚姻應該僅僅存在于異性之間。由此引起的激烈爭論是:什么樣的資格應同等對待，什么樣的同等對待應該禁止?以相同方式對待每個人也許不是理想的普世價值觀，但何時需要平等對待，何時需要不平等對待，則常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不總是等價的，我們必須解決這樣一些關聯問題:什么時候不平等對待是公正的，什么時候平等對待是公正的?是應該標準化每一個問題，還是給予一些情況特殊考慮?假若各個方面的情況都要考慮，又如何對標準化和多樣性進行綜合?
五、價值與啟示
毫無疑問，對于公共管理學的發展來說，無論是普遍性問題的總結和回答，還是分支學科問題的延伸研究，“大問題”討論的意義都是顯然的，它不僅體現了公共管理學為擺脫“認同危機”、建構統一哲學基礎所做的努力，也為公共管理基本理論的發展增添了新的視野、內容和活力。盡管這種努力和成就僅僅代表了公共管理研究的一個側面，且存在著持續深化以及如何使對“大問題”的回答和提出相匹配的壓力，其學術價值特別是方法論意義卻已經開始彰顯出來，即使在應用性較強的實踐領域也不例外。譬如，登哈特(2001)曾將“大問題”范式引入公共管理教育領域，頗有成效地提出并闡述了大學公共管理研究生教育經常出現的四個基本問題:我們追求使我們的學生尊重理論還是尊重實踐?我們培養學生以他們適應第一份工作為準，還是以學生未來可能追求的長遠目標為準?什么是MPA(公共管理碩士)課程合適的供給機制?作為公共管理教育者我們應當做出什么樣的個人承諾?［12］526－534譬如，2005年美國新奧爾良遭受卡特里娜(Katrina)颶風和洪水襲擊造成重大人員和財產傷亡后，席格勒(2007)借用“大問題”范式思考引起這類公共災難的原因以及預防和災區恢復問題，將其與自然和人類對環境的改變聯系起來，認為是人類和自然的相互作用導致了這場災難的產生，災難的預防和災區重建也應當在這種關系中尋求方案。“大問題”在此不是具體的哪位個人應當為生命財產的毀壞受到責備，而是個人角色、政府和私人市場應為類似的“自然”災難的發生與治理承擔責任。［13］64－76這些研究提出和解決的問題雖然不同，卻包含著一個相似的觀念:由于社會發展的不可逆轉和重復，公共管理理論和實踐面臨的問題通常是多樣、易變的。在資源有限的情況下，有效的問題研究和解決應重點致力于那些具有基始地位和影響深遠的根本問題。對于深受功利主義和經驗主義影響，習慣于腳痛醫腳、頭痛醫頭的中國公共管理研究和實踐來說，認識到這一點尤為重要。中國公共管理在社會轉軌時期面臨的問題是十分復雜的，但各種理論和現實問題之間并非互不關聯或彼此孤立，大多數情況下它們之間存在著程度不同的依存關系，即一些問題的出現是由另一些問題決定或派生的。城市中司空見慣的同一條馬路的反復開挖和修補，并非一定是公共利益改進必需的，而可能是市政當局或機會主義行為導致的公共財產的流失和浪費行為;屢禁不止的公款吃喝及行賄受賄，也非一定就是公務員的原始偏好或故意所為，而可能是民主監督、懲罰機制或其他制度安排存在缺陷。因此，優先研究并解決那些處于源頭或上游的“大問題”，對整個社會來說是經濟而有益的，不僅可以減少公共問題派生的數量、范圍，降低其解決的復雜性和難度，而且可以減少公共問題解決的費用，降低其機會成本和風險。中國公共管理學的發展期待更多的學者致力于對“大問題”的關注和研究。
隨著社會經濟的發展，公共管理從古典自由的市場經濟條件下的干預模式逐漸發展演變到了現代市場經濟條件下的市場模式。西方的市場經濟國家在自由資本主義時期，推崇亞當•斯密的理論——自由主義經濟理論，認為政府管理越少效果越好。政府的主要職能是對外保衛國家的領土和完整，對內是維護社會正常運行秩序，保護私人財產和市場經濟的合理存在。此外，政府對市場經濟基本采取自然發展的政策最終形成了“保守型”的政府公共管理模式。在1920年—1930年，西方國家的經濟危機爆發了。這次世界性經濟危機，宣布了自由主義經濟理論與實踐的失敗，從此各國政府全面采取了對公共和經濟事務的積極干預，并取得了明顯的社會效果，初步形成了公共管理的政府干預模式。這一模式重視政府對社會經濟的管理控制，隨之弱化了市場的作用。在20世紀70年代以后，西方國家的經濟運行出現了問題，經濟持續低增長、嚴重的通貨膨脹、大額的財政赤字和居高不下的高失業率，即所謂的“滯脹”問題。這種經濟狀態迫使人們對政府干預模式進行思考，最終形成了市場調節模式。在這種市場調節模式中，政府與市場的關系與角色得到了調整，
二、政府公共管理的幾種模式
(一)企業化政府模式
這一模式由美國學者戴維•奧斯本和特德•蓋布勒提出。他們認為要使政府充滿活力，就必須使政府企業化。政府在公共管理過程中，主要任務是制定相應的政策并通過招標等方式選擇適合的單位為其提供公共服務。在這一模式下可以進行相應的績效考核、激勵機制等。
(二)參與政府模式
參與政府模式強調基層行政機關和基層行政人員的重要性。主張大幅度調整政府組織的層級關系，將權力下放于基層行政機關和人員手里，充分調動基層人員的工作積極性，最終建立自下而上的參與式決策方式。
(三)靈活政府模式
靈活政府模式主張調整政府組織與政府雇員的任職終身制關系。政府為了增強運行的靈活性就必須打破終身任職制，建立雇員制度，同時要設置一些必要的臨時機構，招聘專業的臨時人員進行工作，當工作完成時，這些臨時機構和工作人員可以解散。這樣可以改善終身制工作人員的惰性，使組織的工作更加有效率。
(四)放松規制政府模式
放松規制政府模式主要是調整政府和工作人員、政府和公眾關系。公務員可以不受行政規章和行政程序的嚴格約束，這樣可以讓政府公務員獲得更多的決策機會和靈活的執行規章制度，最大限度地調動工作的創造力和積極性。相對于公眾而言，放松規制政府模式減少了行政程序，使公眾獲得了高效、方便的服務，有效地協調了政府和社會各方面的利益關系。
三、我國公共管理模式存在的問題
一些政府在進行公共管理時還存在一定的誤區，在實際工作中以典型的統治管理為主，而不是現在公共管理的基本要求——在服務基礎上進行管理。同時一些政府工作人員受任期的局限，從政行為和思想明顯存在短期性和功利性的價值取向，因此也就形不成合理有效正確的公共管理模式。現在，我國正處于社會轉型的關鍵時期，一些公共管理制度跟經濟社會發展仍存在不吻合的地方。政府的公共管理制度改革還沒有完全跟上，干預微觀經濟的發展有些過多，對宏觀經濟的掌握明顯不足，一些官員的素質也不高，沒有建立完善的監督機構和監督制度。同時過多地使用行政手段是政府在履行其職能所采用的，在經濟社會發展中應該多使用經濟手段和法律手段，這是宏觀調控對政府公共管理的總體要求。
四、解決的方法
（一）政府采取市場化的公共管理方式，提高公共服務的質量
首先，使公共管理主體多元化，政府應該采取有限政府的做法，將公共管理的主體
多元化。隨著市場經濟的發展，政府應該支持發展第三部門來承擔公共事務的管理，把市場可以解決的問題交給市場，把無限全能政府變為有限政府，政府可以負責市場和第三部門解決不利的方面。其次，在公共管理過程中引進競爭制度，提高公共管理水平和效率。一些提供公共服務的政府部門，如：教育衛生、城建交通、環境保護、社會事業、治安管理等，可以適當地引進競爭招標來進行公共管理，這樣可以減少費用支出，提高工作效率和工作質量。再次可以將企業的管理方法納入政府公共管理中，這樣可以提高行政效率，同時企業中的成本核算、績效考核等就可以被政府公共管理所采用，如政府在進行公共管理時可以樹立成本收益的觀念，注重公共管理的績效，重視行政產出和行政效果，這樣可以達到節約支出，防止浪費的效果。
（二）政府采取參與式的公共管理模式，提高民主決策水平
首先要重視發展第三部門，讓第三部門和公眾可以參與到公共管理中來。這樣公眾可以直接快速地參與到公共管理中來，積極推動公共管理的運行，因此，政府應當積極支持第三部門的發展，卸去一些第三部門的官辦色彩，保證其運行的靈活性和有效性。其次可以將公共行政管理程序化，從制度上確保公民對公共管理的直接參與。參與式管理模式主張整個公共管理的過程程序化、民主化、制度化、透明化，公共管理過程程序化的實質是通過規章制度為公眾參與公共管理提供保證和渠道，這對我國政治文明建設具有重要的意義和明顯的作用。再次是健全公共決策的參與體制，實現公共決策的透明化和民主化。黨的十報告明確規定：要建立健全決策機制，各級政府的決策都要遵守制度和程序，決策不能帶有隨意性和主觀性。預防決策隨意性和主觀性的措施是建立公眾參與型的公共決策制度。公共決策的本質是怎樣進行公共利益的分配，因此，公民能否參與公共決策成為公共管理的核心和焦點，也是現代民主政治的重要內容。
（三）政府采取彈性化的公共管理模式，建立高效、民主的政府
首先政府要深化機構改革，改變傳統的公共管理模式。黨的十報告明確指出：政府要轉變工作職能，深化改革行政管理體制，改用新的管理方式，充分利用“互聯網+”，快速推進電子政務的實施，減少政府費用支出，提高行政辦事效率，形成公正廉潔、高效透明、規范協調的公共管理模式。其次是建立公務人員彈性化的工作機制。彈性化的公共管理模式重視公共管理人員的崗位輪值和交流工作，這樣可以使公共管理人員掌握全面具體的工作崗位內容，加強和公眾的交流，促進政府和公眾的相互理解。另外可以改變公務員的穩定性，使公共管理工作保持彈性和活力。再次改變傳統機構設置的僵化性，加強政府公共管理工作的靈活性和主動性，在基本原則不變的情況下，各級政府應該根據本地實際情況設計制定公共管理需要的機構和部門，不僵化地對應上級部門所有的機構，不固定地搞上下對口。
五、總結
事實上，研究公共利益時有兩個關鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現實的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個問題，本文將在區分公共利益和共同利益概念差別的基礎上，界定公共利益的本質內涵；進而力圖闡明公共利益乃是現代公共管理的本質問題。
一、對“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）
可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。
同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。
（一）共同利益與共同體利益
共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。
1.共同體的規模與共同體利益
共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。
最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？
通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。
比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。
這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。
2.共同體的性質與共同體利益
以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。
在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。
3.共同體的層次與共同體利益
既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在工業發展的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。
這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說，政府部
本論文轉載于論文天下：/product.free.1996185.1/門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。
上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。
（二）作為利益關系產物的共同利益
在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益內容，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：
1.共同利益的本質屬性
如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。
2.共同利益的動態變化性
盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。
由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？
二、公共利益的本質屬性
從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的內涵
按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質。基于這種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。
其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了現代公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。
再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。
（二）公共利益的本質屬性
作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。
1.公共利益的客觀性
公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。
2.公共利益的社會共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。
以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。新晨
需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。
從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務，發展初等教育，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。
從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。
由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。
三、公共利益：現代公共管理的本質問題
從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心內容。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。
站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。
新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：
第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。
第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。
第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。
可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現在它為其他管理主體進行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認為，公共管理主體應該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區別的一個標志。這種制度化的途徑為公共利益的實現提供了組織基礎。
事實上，研究公共利益時有兩個關鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現實的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個問題，本文將在區分公共利益和共同利益概念差別的基礎上，界定公共利益的本質內涵；進而力圖闡明公共利益乃是公共管理的本質問題。
一、對“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個詞與其相對應，即common interest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）
可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。
同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。
（一）共同利益與共同體利益
共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。
1.共同體的規模與共同體利益
共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。
最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？
通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。
比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。
這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。
2.共同體的性質與共同體利益
以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”（注：David Mathasen: New Public Management and Its Critics，International Public Management Journal，Volume 2，Numberl，1999．）。
在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。
3.共同體的層次與共同體利益
既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。
這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的。從嚴格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。
上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。
（二）作為利益關系產物的共同利益
在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：
1.共同利益的本質屬性
如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。
2.共同利益的動態變化性
盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。
由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？
二、公共利益的本質屬性
從上文的中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的內涵
按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質。基于這種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。
其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。
再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界報告》，中國財政出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。
（二）公共利益的本質屬性
作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。
1.公共利益的客觀性
公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地著共同體整體的生存和，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。
2.公共利益的共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。
以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，財政出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。
需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。
從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、等制度安排，國家安全和防務，發展初等，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。
從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共、醫療衛生保健等服務性公共項目。
由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。
三、公共利益：公共管理的本質
從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有共享性，既然它具有相對普遍的力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。
站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。
新公共管理運動的興起是對傳統政府和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：
第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。
第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。
第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。
可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現在它為其他管理主體進行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認為，公共管理主體應該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區別的一個標志。這種制度化的途徑為公共利益的實現提供了組織基礎。
關鍵詞：公共管理專業；人才培養；問題探究；解決對策
隨著我國社會改革的不斷深入，市場經濟得到了有效發展，自從我國加入國際貿易組織之后，公共管理工作的開展需要遵循國際性貿易規則，助力國際貿易的發展，減少國內政府對經濟市場的管理，對傳統的政治體制改革進行優化，轉變政府職能。21世紀公共管理人才，需要具有一定的組織能力和領導能力，在不同的行業中發揮出大學生所具有的帶頭作用，運用所學到的專業知識進行工作輻射，全面推動我國社會的進步和經濟的發展，探索全新的人才培養路徑。
一、公共管理專業人才培養問題
（一）專業設置不規范
公共管理類學科，是在我國各大高校衍生出的新興專業，目的是助力國家市場經濟發展，解決當前的就業問題，很多高校都在公共管理專業進行擴招，但是，高校嚴重缺乏公共管理專業相關的師資團隊，教學平臺的建立也處于初步階段，只是結合傳統的教學基礎進行設定，融合了經濟學、社會學、政治學等多種學科的教學內容，從而導致高校公共管理專業發展方向尚不明確。例如：師范學院的公共事業管理專業就業偏向教育管理，醫學院校的公共事業管理專業就業偏向衛生健康管理，農業院校的公共事業管理專業就業向農村經濟管理等等，公共管理的人才培養目標缺少鮮明的特色，將公共管理規劃到管理類學科中，讓人才培養方向存在多樣化的特點，不利于公共管理專業學生的就業，社會對管理專業人才的需求得不到滿足。
（二）與社會需求不符
在我國公共管理類專業人才培養的過程中存在著沒有結合社會發展需求的問題，結合公共管理類專業的就業情況來看，學生的就業方向主要是公共管理政府部門，主要的工作內容是優化公共服務，大多數歸于政府機關和事業單位進行管理。因此，公共管理專業學生的未來就業方向也是政府機關和事業單位，但是結合歷年國家公務員和省級公務員的招考情況看，公共管理類的畢業生參報人數和招考人數都比較低。由此可見，公共管理類專業發展并未受到人們的重視，為了更好地對公共管理類學生的畢業去向進行分析，我們對幾所院校進行了調查，調查結果顯示，各大院校的公共管理類畢業生大多數都在企業中就業，還有一部分在金融機構就業。
二、公共管理專業人才培養措施
（一）“校府合作”規范專業化設置
通過“校府合作”的形式創新傳統的公共管理人才培養模式，讓學生在完成在校的基本學業之后，能夠到政府機關進行相關知識和技能的學習，通過人才培養協議的簽訂，讓政府和院校之間達成合作意向，由教師帶領學生到政府實習階段進行實訓，減少學院的教育成本，為學生營造一個真實的工作環境，對公共事務有一個深入理解。同時需要結合當下的高校公共管理專業教育背景進行統籌，在滿足社會發展過程中公共管理人才的需求的基礎上，控制好公共管理專業的招生規模，全面提高公共管理人才的培養質量。
（二）滿足社會發展過程中的人才需求
當前我國的公共管理專業缺少專業特色，只有少部分的畢業生是從事公共管理工作，存在著大量的人才流失現象，政府想要全面提高公共管理工作的有效性，加快政府職能的轉變，就需要培養出專業化、復合型的公共管理人才，在社區和鄉鎮機關設立師范單位，與具有公共管理專業的高校簽訂人才培養協議。學生用兩年的在校時間學好專業課程，然后經過嚴格的考核簽訂企業培養協議，為學生選擇合適的專業提高學生的專業技能，創新傳統的人才培養形式，在這一發展模式下實現高校與政府之間的有效合作，共同提高公共管理專業的整體教學質量和畢業生就業率。
三、結語
公共管理專業在我國出現的時間較短，缺乏專業性的培訓方案，公共管理專業的發展仍處于探索階段，在我國公共管理專業人才培養的過程中，存在著專業設置不規范、與社會需求不符等問題，需要創新傳統的專業化管理形式，建設合理的課程發展體系，通過基礎課程和實踐課程的共同開展，不斷提高學生的學科素養，讓學生掌握應急處理能力，借鑒國外先進的人才培養模式，提高我國公共管理專業人才培養質量。
參考文獻：
[1]謝江.公共事業管理專業人才培養中存在的問題及對策[J].科技經濟導刊,2018,(018).
關鍵詞:案例教學;公共管理學科;學生參與
一、案例教學的內涵與特征
1.案例教學的起源
20世紀初，案例教學法起源于美國哈佛大學法學院、醫學院，后來在商學院的推廣下，逐漸發展成一種成熟的教學方法。它著眼于教學目的，參照法律工作中立案的辦法，把與教學有關的內容編成案例，通過教與學對案例分別進行分析討論的一種教學方法。
2.案例教學的內涵
案例教學理論的前提:假定被動獲取知識的效果低于在教師的引導下主動獲取知識，它的顯著特點表現在案例討論的組織形式、案例獲得的方式及參與主體等方面。學生———參與式案例教學的對象，是教學活動的中心，案例教學最突出的特點是學生積極參與。無論是案例教學效果的評價，還是案例教學的組織及案例的準備，都離不開學生參與，案例教學的中心始終是學生。教師在其中的作用更像樂隊指揮在樂隊中的作用。
3.案例教學的特點
案例教學是一種全新的現代教學理念，是一種學生自主性學習方式，它以問題為基礎，是一種在教學實踐中具有很強操作性的教學方法。案例教學與傳統教學相比，有以下五個特點:一是在教學案例中，學生是中心，處于主要地位。在案例的選擇和討論方式上，與教師一樣，都享有控制權。而教師則處于次要地位，經常作為資源提供者或者輔助人員存在，在傳統教學中，學生則處于被支配或者消極地位，一切以教師為中心，完全圍繞教師，“好學生”完全服從于教師;二是教學案例的基礎是討論，而傳統教學的基礎是講授;三是教學案例的目標是培養學生多方面的能力和增強學生的自信心，例如辯論能力、分析性的思維、概括能力等方面，而傳統教學主要是通過考試及點名回答問題來驗證學生的知識水平，目標是掌握教師傳授的“真理”;四是案例教學講究的是師生間的交流互動，教和學雙方都要承擔學生學習的責任，強調知識和思想的雙向流動，而傳統教學則是單向的，單純的從教師到學生;五是案例教學既不會造成學生的無政府主義也不會造成教師專制和家長作風，而傳統教學，學生要在教師的監視下使用某種學習方法或學習方式，出現錯誤被教師及時發現并糾正，這種方式近似于“訓練”。
4.公共管理學科案例教學的主要類別
公共管理學科的研究對象具有獨特性，所以在案例的采集、編寫上，與工商管理學科的教學案例不同，主要有以下類別形式:一種是政策咨詢性案例。服務的對象是政府決策者，這種往往是針對特定的問題，提供真實的故事，突出問題的重點，給出多種解法，并且評估每種解法的優劣。一種是理論發現型，主要內容是對檢驗之前提出的理論假設，通過研究案例提出與理論教學相關的內容是其主要目的;一種是說明型案例，這些案例是完全開放的，強調其真實性、全面性、系統性，主要是記述和說明在公共管理實踐中發生的事件、決策的過程和使用的政策。
二、公共管理學科實施參與式案例教學的重要性
1.參與式的案例教學不僅能夠活躍課堂氣氛、調動學生積極性，同時也能加強師生交流，從而提高教學質量
與傳統的案例教學方式不同，參與式案例教學中，學生替代教師成為主體，教師只是起到規范、引導的作用，這樣就能夠調動學生的主動性，從而積極參與到學習中。公共管理學科是研究公共管理過程和公共管理部門的，實踐導向非常明顯，是一門實踐性很強的學科。參與式案例教學的重要內容是學生在社會實踐中獲得的案例，學生對案例非常熟悉，所以會讓學生從無話可說到有話要說，大大增強了學生參與的積極性。由學生的積極參與替代教師在課堂上單純講授，因為學生對自己的案例特別熟悉，所以在課堂上能夠進行廣泛討論，改變由教師單純講授的傳統案例教學的枯燥模式，學生在課堂上更加積極主動，更加能夠活躍課堂氣氛，從而使教學質量和學習效率得到提高。
2.參與式案例教學能夠培養學生的團隊合作意識，使學生的綜合素質得到提升
從某種意義上來看，參與式案例教學架起了一座學生走向社會的橋梁，案例是學生從社會實踐中獲得的。所以，學生通過自身獲取的案例，并對案例中的相關問題進行分析解決，不僅鍛煉了自身解決實際問題的能力，也可以更好地了解社會，接觸社會。學生以團隊的形式參與到教學中，案例的獲取、討論分析都是由學生自己完成的，這樣不僅有利于學生之間的相互交流與合作，而且也能鍛煉學生的團隊協作能力。參與式案例教學的一系列過程，都需要學生通過各種嘗試和努力才能獲得，在獲取案例的過程中，團隊成員需要不斷地溝通交流，在案例形成后，為了大家探討方案，要對案例進行分析總結，每個環節都能體現對學生的培養和考驗，從而激發學生主動求知的意識，幫助學生培養獨立思考的習慣，從而提升綜合素質。
3.參與式案例教學能夠增強學生學習的自主性，同時也能夠加強師生互動，改善師生關系
在參與式案例中，學生是中心，案例教學的全程都有學生參與，學生永遠擁有絕對的自，教師扮演的是輔助人員或者資源提供者的角色，處于次要地位，所以更能激發學生學習的積極性和求知欲，增強學習的自主性。與傳統教學中的教師傳授知識，學生僅僅是接收知識不同，參與式案例教學以學生為主體，學生積極分析案例，從案例中獲取知識，教師也積極地輔導學生并提供支持和幫助，學生和教師充分溝通互動，從而改變傳統的師生關系，學生從被動學習變成主動求知，師生關系也向更好的方向發展。
4.參與式案例教學能夠使學生更好地掌握理論知識，能夠讓理論更好地應用于實踐
公共管理學融合了政治學、社會學、政策科學、經濟學和管理學的相關理論知識和方法論，是一門交叉性、綜合性學科。學生通過對案例的研究分析，可以更好地理解理論知識，對知識的掌握也更加牢固，學習的效率也會得到提升，同時，通過案例的學習，可以將理論應用于現實生活的事例中，在實踐中得到發揮。
5.參與式案例教學能夠提高教師的教學水平，豐富教學經驗
不同于以往以教師為中心的教學模式，參與式案例教學使教師的工作轉成幕后，但是對教師提出了更高的要求，教師需要有更淵博的學識，為了達到參與式教學的要求，要不斷創新，要有能力調動學生學習的積極性，要機智、風趣等。這樣就使教師的教學水平得到大大提高，同時也進一步豐富了教學經驗。
三、公共管理學科傳統案例教學方式中存在的問題
1.案例教學的理念缺乏充分認同
教育理念是否成熟會對教育實踐的方向和進程產生直接影響。因為教育理念不僅是對教育活動的反映，也對教育實踐起到指導作用。但是，現在很多教育從業人員不僅沒有理解案例教學的優點，也未認識到其對人才培養的重要性，由此可見，很多教育從業人員在案例教學方面缺乏相應的意識和理念，從而使得案例教學沒有得到重視和推廣。
2.案例教學的內涵未得到正確認識和理解
案例教學的內涵和外延的界定比較寬泛，主要是因為其在具體操作時的復雜性、靈活性、動態性及應用范圍的廣泛性等特點，加之當前對案例教學的相關探索、研究和實踐相對較弱，故大家在對案例學的認識上存在一些不足和偏差。有的學者和教師甚至混淆舉例教學與案例教學。這大大限制了良好教學效果的實現，也制約了案例教學的發展。3.案例教學組織實施不到位公共管理學科是一門綜合性學科，它涵蓋政治學、經濟學、管理學在內的多學科和方法，是研究公共管理過程和規律及公共管理部門的科學。案例教學實施的關鍵步驟是公共管理學科開展案例教學，但從實際操作效果來看，公共管理學科的案例教學存在案理分離、教學缺乏師生互動、教師角色定位模糊、與其他教學方案配合不恰當、案例選擇不合理、原創案例較少、缺乏健全的案例教學考核機制及課堂討論的組織不到位等問題，抑制了案例教學的影響和實際作用的發揮。
4.案例教學效果不理想
很多案例教學實際效果很差、有名無實，這主要是因為我國的案例教學沒有可以借鑒和參考的經驗，相關的理論指導也比較欠缺，所以應用和實踐起來比較困難。5.配套機制不健全案例教學因其內容選取及授課方式的特殊性，對其考核評價的方式也有特殊的規定和要求。同時，涉及到教學理念和方法的創新，需要教師不斷提升自身素質，教學的內容也要不斷完善，學生也要積極參與到教學中。但從當前的實際情況來看，我國的高校在案例教學的理念和思想上還未形成正確的理解，也缺乏統一的認識，而且案例資源的篩選和積累，案例教學考評方式的改革、案例庫建設，教師及學生的綜合素質等都難以達到嚴格意義上案例教學要求的水平。
四、完善公共管理學科案例教學的對策
1.樹立案例教學的意識和理念培養
高校師生對案例教學的認同感和興趣，宣導案例教學的重要意義，使案例教學的意識和理念灌輸到思想中，培養案例教學的習慣，營造案例教學的氛圍，使之逐漸形成規模，并最終廣泛應用。
2.明確案例教學的內涵和本質
案例教學有自身的運行規律和特殊性要求。加強對案例教學本身的探索和研究才能保障案例教學的水平和質量。案例教學具有自身的特殊要求和運行規律。因此要想保障案例教學的質量和水平，必須要加強對案例教學自身的研究和探索。有學者指出:“案例教學具有實踐性、情境性、問題性、互動性、主體性等特點;案例教學的價值取向也包括社會價值、教育學價值及主體性價值，是一種先進的、科學的教學方法。對價值取向有科學的了解，才能對案例教學的本質有正確的認識。”
3.提高教師自身素質
雖然案例教學的主體是學生，但是案例教學成敗的關鍵因素是教師。案例教學對教師提出了全新的、更高的要求。首先，教師要具備扎實的專業理論知識基礎，其次，教師還要能夠營造良好的課堂氛圍及具備課堂組織能力。同時，教師要具備分析問題、解決問題的基本素養和能力。另外，教師一方面要明確自身定位，另一方面要能夠充分調動學生參與教學活動的主動性和積極性。所以加強對案例教學教師的培訓，培養其案例教學所要求的能力和素養，才能保障案例教學的效果。
4.采用多樣化的教學方法和手段
案例教學不僅涉及到課堂氛圍及學生的參與方式，還涉及到教師的講授方法，是一個復雜的過程。在案例教學中，應該豐富案例教學的形式，教師授課的形式可以是傳統板書、影視片段、多媒體課件或者是視頻等;學生的參與形式可以是課堂辯論、小組討論、角色扮演等形式。多種知識的理解視角的融合是在溝通交流中達成的。此外，對學生平時的課堂表現也要進行記錄和評價，并且計入期末考核。這樣，能夠保證學生主動參與到教學活動中，從而調動學生學習的積極性，使教學的質量和效果得到提升。
5.加強課堂管理和課堂環境建設
由于案例教學具有開放性、動態性特點，所以不同于一般教學的固定的授課結構和模式。因此，為了保證教學案例能夠體現既定的教學目標，對案例教學課堂的管理要不斷加強。課堂策略首先是明確教育目標，確立促進性目標取向，使教師角色向民主型轉變，建造良好的課堂環境。其次，要重視規劃和引導的作用。通過對教學目標的規劃和引導，可以讓案例教學的任務和目標進一步明確，還能使教學實踐以既定的目標為中心有序開展。
6.案例教學模式不斷豐富
案例教學涉及多方面內容，包括案例內容的選擇和組織等，是一個復雜的系統體系。案例教學的模式也包含方方面面，例如案例的展現方式、學生參與的方式、學生回答問題的方式，合理安排案例與理論結合的方式等，這些都與案例教學的影響關系密切。公共管理學科應當致力于完善的案例教學模式的探討，讓學生主動參與到教學中，打破傳統教學模式的限制。同時，加強對案例模式的探索和研究，努力構建較為完善且多樣化的案例教學模式，進而從整體上促進案例教學質量的大幅提高。
參考文獻:
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（一）新公共管理理論的含義
新公共管理理論是基于經濟領域產生的，其根源可以追溯到企業人管理層面，這種理論在實現方式上是以滿足顧客需求為價值導向，通過制度設計、技術改進、管理方法等一系列操作手段來實現企業效益最大化和滿足顧客需求為核心理念。所謂新公共管理理論是將私營企業的管理方法中成功的一面與政府治理相結合的一種行政管理模式。在這一管理模式下，政府就好比一個私營部門，而公共服務就是其產品，產品直接面向的就是公民，政府作為社會秩序的協調者和社會資源的支配者，不僅要提供社會保障而且還要促進經濟增長。①正如有學者所說“新公共管理代表著一種新的行政途徑，即使用企業管理和其他學科領域的知識與經驗來改進官僚機構公共服務的效率、效能和績效。”②
（二）新公共管理理論的內容③
第一，政府的管理職能在于“掌舵而非劃槳”。傳統公共管理理論中，政府管理的職能中負責“劃槳”的成分多過“掌舵”，政府被困在具體的事務中難以自拔，甚至有時候政府既在“劃槳”也在“掌舵”。“新公共管理”理論指出政府管理的職能是負責“掌舵”而非“劃槳”，“新公共管理”提倡“政府公共政策化”，從而從根本上解決政府部門存在的效率低下、冗員過多、官僚主義等歷史遺留問題和頑疾。
第二，行政文化應提倡“顧客導向”。傳統公共管理理論中，行政文化上以自己為主，以服務對象為輔，提供的服務不是根據服務對象的需求提供的。“新公共管理”理論指出，政府服務的對象其實就是政府的“顧客”，政府應根據服務對象的具體需求而提供服務，應以“顧客為導向”即以服務對象為導向，只有這樣的政府才能跟上時代的步伐，提供高質量的服務。
二、重慶市交通擁堵整改存在的問題
（一）政府未能充分發揮掌舵作用
在政府職能的轉變中，職能設置不夠科學合理導致管理有缺位、錯位、越位的現象時有發生，權力關系尚未完全理順，改革需要繼續深化。在交通擁堵整改過程中重慶市政府管理職能尚未得到優化主要變現在兩個方面：第一，城市交通規劃嚴重滯后。城市布局與規劃大多是與修路、擴路、建樓有關，很少有在停車問題上大肆規劃，從而雖然我們常見到總是有施工、修路，不停的建設，不停的擴建，然而亦然停車難，駕駛員沒辦法只能占道停車，導致交通罰款。如沙坪壩、觀音橋、建新路等商業繁華區，路面被過多的機動車占道停車導致道路通行能力下降。第二，交通管理落后。重慶市現有交通科技化管理，如信號燈控制系統、電子監控系統等信息化水平低，功能單一，設備老化。除了相關硬件上存在漏洞，重慶市相關管理方式也陳舊，缺乏創新，執法者力度不夠強，對違法交通秩序的行為者常常沒有嚴格的懲罰措施，從而導致交通秩序混亂，如駕駛員闖紅燈、不按標線行使、搶行搶道、自行車和行人不在道內行駛，隨意橫穿馬路的現象時有發生。此外，部分大型商業項目和市內道路同時修建，使市民無路可行或繞路而行，更是加劇了道路擁堵程度，尤其是近年來，重慶市在這方面的管理嚴重不足。
（二）公民參與整改的程度低
公民對交通擁堵整改的程度低主要表現在公民對交通重視程度不夠，重慶市目前交通擁堵整改的主體是政府，但政府不是萬能的，依然需要公眾的參與和配合。然而目前大部分公眾只停留在抱怨交通給自己帶來的不便，并沒有認真思考自己的權利與義務，從公民參與的角度來說，交通擁堵整改參與程度性低具體表現如下方面：第一，公民參與交通擁堵整改的意識淡薄。機動車駕駛人違章現象比較常見，駕駛員的交通素質不高，一些大大小小的交通事故通常引起交通阻塞，如搶占公交車道、闖紅燈、進入非機動車道、超速行駛等；第二，行人交通違章比較常見。行人交通違法現象主要表現在：行人、自行車、電動車不遵守紅綠燈準則亂穿馬路，行人的違法行為不僅僅只是影響自己，更會造成機動車的混亂，人躲車，車避人，尤其是在交叉路口，如果市民突然闖紅燈過馬路，機動車可能會急剎，那后面的車必定也會跟著急剎，若再發生什么突發事件，必將導致道路的更加不暢通。
缺乏公民參與交通擁堵整改的有效途徑。政府可以根據交通擁堵的特點、服務對象、和自身能力來進行供給的方式和程度。如政府可以通過命令、直接投資、強行管制等做出供給政策，政府雖然倡導公民參與交通擁堵的整改，然而公民沒有渠道參與，有參與意識的公民只能通過提高自己的交通文明意識來參與。
（三）整改交通擁堵的資金使用效果不高
各級政府注重的是投入，而不是結果。由于政府對交通治理效果的信息掌握的有限。因此，政府便會根據他們員工的個人資歷、人員的多少以及權力的大小作為標準來衡量個人待遇。于是，工作人員開始竭盡所能來維護自己的既得利益并且努力提高自己的職位，以謀求更大的利益。從而，很少有人關注交通擁堵整改資金的使用效果，更多是為了投入而投入。
重慶市政府雖然一直在擴大對交通方面的財政投入，但所取得的效果不明顯，2015年6月，國家發展改革委批準了重慶市城市軌道交通近期建設規劃，對近期建設項目總投資為510.28億元。其中，資本金占總投資的30%，計183.11億元，由重慶市政府財政資金解決。資本金以外的資金采用銀行貸款等融資方式解決。然而在資金的分配上，并沒有將財政資金資金的使用上升到交通擁堵整改的重點項目，例如，全市的公交樞紐建設發展不足，所以為了提高公交汽車的運行速度，經常出現公交短線，這一措施也使得人們出行不便。財政資金應真正使民眾受益，而避免一些面子工程和形象工程。
三、新公共管理視角下解決重慶市交通擁堵整改問題的對策
（一）提升政府對交通擁堵治理的職能掌舵作用
1、優化城市空間布局與道路規劃。首先，從重慶市道路的結構來說，由于其地形的特殊性，重慶市的道路網格局應該分成多種層次，并且，每種層次的道路需要有嚴格的長久建設規劃標準，至少可以保證道路建成之后十年的承載能力，而不是道路建好之后，發現道路根本承載不了道路的實際通行水平，從而一而再再而三的改造道路或擴寬道路，這樣不僅加重交通擁堵，而且加重環境污染與財政負擔。其次，停車系統的規劃也甚為重要。很多大型商場或者市內繁華商圈都缺少停車的地方，駕駛員只能把車停在馬路兩旁，從而使道路通行能力急劇下降。所以，要解決好“行不暢”的問題，首先要解決好“停車難”的問題。重慶市政府可以支持和鼓勵建設多層的、立體的、地下的、智能管理停車系統來完善公共停車場的規劃和布局，可適度采用區域差別化的收費標準和供給標準。重慶市由于在道路規劃設置上忽視人，只重視車通行，許多人行道設置不規范，紅綠燈的設置沒有充分考慮到人群過馬路的需求，行人在交通事故中一旦發生事故，則受到傷害，因此，交通管理應以人為本，充分考慮行人的安全，在人行道的設置與相關交通燈的設置上做到合理規劃與布局。
2、加強各交通部門的管理水平。政府管理職能應該是“掌舵”，而不是“劃槳”。政府要站在整個社會的高度，借鑒新公共管理理念，準確界定政府的角色：進一步理順職能、放松規制、減少審批，堅決摒棄官本位、改變權力部門化觀念、強化部門之間的溝通協調等。城市交通管理是依據交通法規政策和道路實際狀況，通過運用各種方法和手段協調和指揮交通正常運行的行為。首先，政府要綜合利用經濟、行政、法律手段，并充分發揮交警作用，對交通進行管理，形成良好的管理機制，政府采用各種手段本身不是目的，目的是為了交通的正常有序運轉；其次，強化駕校考核管理制度，從根本上提升駕駛員的駕駛技能，避免馬路殺手的產生。大多數學員拿到駕證后不能正常開車行駛，使道路不暢通的也常常是“新手”。因此，從一定意義上講，要想做好交通擁堵整改工作，解決好駕校考核管理制度也很必要。嚴格查處非法經營的駕校、加強考試紀律、杜絕保過替考等不良不公現象。
（二）鼓勵公民對交通擁堵整改的參與和協作
1、加強社會組織對交通的監督和管理。加強社會組織對交通的監督和管理實質就是與政府分享交通公共事務的管理監督權力。交通擁堵整改屬于社會公共事務，在具體的交通擁堵整改問題上，當然，政府依然起著主導作用，但要打破政府對交通整改的壟斷局面，建立多元化管理格局。因此，政府應調整開放思想，由集權于一身向分散權力轉變，讓更多的社會力量參與到交通擁堵整改中來，以協助政府做出更合理的政策。因此，就社會組織而言，無論哪個階段參與交通擁堵整改，都是切實維護民眾利益的過程。
2、創建公民對交通的反饋渠道。服務型政府應當是鼓勵民眾廣泛參與的政府。“社會參與”是當代政府做好交通整改等公共事業的最強有力的基礎。公民對交通整改的效果進行反饋，只是以一種互動的形式，與政府一起合力解決人們所面臨的問題。政府一切活動的出發點都是以人為本，如果沒有公民的反饋，那么政府所制定政策的效果就無從知曉是否優越，也就無法反應公民的意愿，這顯然是與民主政治、以人為本相背離的。因此，政府應當為公眾反饋提供更多渠道，創造更好的條件，讓社會力量參與到對交通擁堵整改的管理過程中來。由于因特網的普及，政府越來越多的使用網絡技術，同時也拓展公眾對交通整改偏好的表達渠道。
（三）對交通擁堵治理實行績效預算
1、確立“按效果為導向”的支出理念。樹立“按效果為導向”的支出理念來合理分配使用財政資金，而為了投入資金來完成既定的硬性的交通建設。如果資金使用的效果不明顯，那么無論投入多少都是無意義的，從源頭上說，財政資金都來源于稅收，稅收都來源于公眾，因此，政府更要合理分配財政資金的使用，良好的規劃可以帶來良好的使用效果，只有將這個理念貫穿于交通擁堵治理的整個過程中，資金的使用才會達到取之于民用之于民的良好效果。
2、重視績效評估。在重慶市交通擁堵整改的過程中，對治理的效果進行評估測量，可以了解是否有效解決了問題，從而分析達到效果的好處或者未達到應有效果的原因，從而有利于政府做出更進步的政策。政府要改變以往的只按目標是否完成來衡量政府的能力，應把評估的重點放在對交通的投入成本和所得效果的追求上。通過評估測量控制政府對交通的財政投入，按照效果的科學評估決定投入規模與時序進度。績效評估就是以結果為核心的現代管理手段之一。政府有效的績效評估，有助于提高政府行政的社會認可度與合法性，提高政府信譽。
（作者單位：云南師范大學）
注釋：
① 譚功榮.西方公共行政學思想與流派[M].北京：北京大學出版社，2008：1-248
關鍵詞:公共管理;大學生;創新創業教育
一、公共管理類大學生創新創業教育狀況
(一)創業意向與認知大學生是創新創業活動的主體，創新創業活動參與不僅可以滿足社會與個體發展需要，更是認識自己、發現自己、正確定位的重要路徑。對于創業認知，有75．4%的學生認為只要開創一份事業就算，還有一部分學生認為創業是指開一個小店。這說明大部分學生能夠理性對待創業問題，不會好大喜功。但在對于創業前景的看法上，有44．15%的學生認為創業前景是美好的，有44．37%的學生認為前景不好說，只有11．03%的學生認為沒有前景。大多數學生對于創業前景持中立態度。調查表明:我校公共管理類大學生在就業發展的選擇上，并不看好自主創業。約有54．55%的人沒有自主創業的打算，有43．64%的人考慮過自主創業，僅1．82%的人正在進行自主創業。一半以上的學生根本沒有自主創業的打算，而考慮創業又展開行動的更是少之又少。教育主體的學校、學生以及家庭對創業活動的認知，這些方面都影響到學生的創業過程及創業行為。可見，想要推廣大學生自主創業還有相當長的一段路要走。調查也反映出我校公共管理類學生缺乏了解、關注創業的內在動力。在“是否關注創業相關的節目或活動”調查中，有33．03%的學生表示有關注過，但66．28%的學生表示沒有關注過。大學生不打算創業的主要原因在于個人偏好(39．33%)、資金不足(30．96%)、沒想好做什么項目(15．06%)。值得一提的是，因為缺乏經驗和害怕失敗以及失敗所帶來的后果只占了3．77%和2．93%，體現出當代大學生敢闖敢拼的特點，他們并不畏懼失敗。此外，在調查中發現在創業領域與專業之間，只有8．12%的學生選擇與自身專業相關的領域進行創業，約66．5%的學生選擇自己感興趣的領域創業。當前，創新創業政策措施一定程度上促進了創新創業教育的發展，但是政策應被嵌入組織、個體的內部去，實現從精準創業政策到創業政策精準的轉變。對于創業相關政策的了解，有69．23%的學生表示知道但沒有去了解。從調查反映出他們不會積極主動去具體了解創業相關的政策，對于創業并沒有很高的熱情。大學生的創業活力依然未能充分被激發，這與創業政策不精準有關，相關政策未能充分嵌入到各層次、各學科，深入到學生的頭腦。(二)創業知識和技能情況高校是創新創業教育的重要主體和基礎。高校創新創業教育對大學生創業行為形塑具有正向的作用與價值。創新創業教育要使人從創業發展的可能性轉變為現實性。從個體來看，大學生必須具有一定的創新創業知識和技能，有從事創新創業活動與參與經濟活動的能力。對于掌握創業知識和技能的滿足程度，有53．31%的學生表示不滿意，有32.72%的學生認為不好說，僅有13．5%的學生對目前學到的創業知識和技能滿意。對掌握的創業知識和創業技能不滿意這一狀況，表明對公共管理專業加強創業知識和創業技能課程的傳授提出了更高要求。大學生參與創新創業實踐活動，就有可能把創新創業選擇的可能性變成現實性。通過對大學生自身的了解，可以發現公共管理類大學生在創業能力上不僅缺乏工作經驗，而且對創業也缺乏了解和關注。在對大學生工作經驗的問卷分析中，有71.88%的學生沒有工作經驗，有15．87%的學生工作經驗小于一個月，三個月到六個月占比2．04%，半年以上工作經驗的學生只有2．04%。(三)創新創業教育的評價與選擇對于創新創業教育滿意程度的評價，有60．91%的學生表示一般，有21．36%的學生認為不滿意，只有17．72%的學生認為滿意。課程、師資、環境、學生個人特質等因素都影響到創新創業教育質量。對于創業知識和技能課程內容的側重點方面，學生主要傾向于多樣的創業技巧(62．22%)、選擇創業信息的獲取和利用(60．86%)、擇業觀與創業心理培訓(55．66%)、溝通技巧(55．66%)、職場技巧(46．38%)、職場禮儀(42．08%)這六個方面的學習。當前高校應更關注和加強創業技巧、信息的獲取、溝通交流及心理素質等方面的教育。創新創業教育中最重要的一環就是師資隊伍，師資隊伍的狀況將直接影響創新創業教育的最終結果。對于創新創業授課老師的選擇上，學生更喜歡外聘兼職的教師(44．17%)，對于專業的職業指導教師只占了18．24%。對于創業知識的傳授的途徑，有55．86%的學生選擇媒體或社會宣傳，有47．52%的學生選擇教師授課，41．76%的學生選擇活動加訓練。除了傳統的面對面教育方式以及創業實踐活動以外，媒體和社會宣傳的途徑更被90后大學生所接受，互聯網這一傳播媒體的利用成為創業網絡教育推廣的重要平臺。關于期望學校能夠為創業提供幫助的選擇上，有22．12%的學生選擇“創業知識培訓”，23．02%選擇“創業能力培訓”，23．02%選擇“創業資金支持”，9．48%選擇“創業實踐活動”，3．39%選擇“創業政策支持”，2．48%選擇“創業場所支持”，1．81%選擇“專家咨詢指導”，1．58%選擇“創業硬件設備支持”。可以看出，大學生對于創業最為需要的是創業培訓和資金。
二、公共管理類大學生創新創業教育問題分析
公共管理類人才培養也應主動對接經濟社會發展需求，確定對應的創新創業教育發展路徑，設計相應的創業教育課程和實訓體系，在實踐教學中開創多元化的創新創業教育教學途徑。問卷集中反映了我校公共管理類大學生創新創業教育中存在的主要問題。(一)創新創業教育深度不足創新創業教育需要融入人才培養體系，實現基于“知識”的學習模式向基于“能力”的人才培養模式轉變，注重在動手實踐中完成知識的遷移。而公共管理類大學生創新創業關注度較低:一是缺乏系統的專業訓練，創業適應性仍較差;二是創業意識薄弱，存在對政策了解不夠、市場信息匱乏、知識能力欠缺、實踐經驗不足等問題。“情境、協商、對話和共享是大學生提升創造性本質力量的必要環境或環節。”［3］必須根據公共管理專業發展實際、人才培養目標等因素綜合考慮，采取最適宜的發展路徑，共同創造創新創業情境，從而拓展創新創業教育深度。(二)創新創業教育教學手段與評價手段不合理創新創業教育的提出為大學教育注入了新的活力，帶來了人才培養模式、課程及教師評價等方面的變革。在實踐中反映出公共管理創新創業課程設置的單一性、師資力量的薄弱性、資源體系的分散性，實訓和實踐體系的不完善等問題。考核、晉升機制的科研導向與大學生創新創業能力提升的需求尚有一定的偏差，缺少對創新創業教育的服務過程、結果評價與質量控制的指標體系，具體包括組織支持指標體系、課程教學指標體系、質量控制指標體系和活動延展指標體系的設計。(三)創新創業教育與專業教育的結合不夠創新創業教育的提出需要徹底打破學科本位的課程結構，運用多學科的知識來解決問題，這取決于創新創業教育與專業教育互相融合、彼此滲透的范圍、方式和深入程度。從目前來看，公共管理創新創業課程的設計與開發理念提升不足，以教學和課程的改革促成創新創業教育與專業教育的融合不足，仍缺乏公共管理專業性教育與創新創業教育雙軌并行、相互助力的運行機制。除了提供創業課程、合作開發跨學科創業教育項目外，還需要整體協調創業計劃大賽等實踐活動。通過創新創業教育的一系列教學與課程活動，創新創業實踐機制，實現“全覆蓋”創業教育、“全鏈型”創業實訓、“全方位”創業孵化三者結合。［4］從而將創新創業教育融入公共管理教學、科研及社會服務過程，將創新創業文化的基因滲透到每一個空間，并與公共管理人才培養體系構建理念深度融合。(四)情境學習的作用體現不明顯情境學習理論認為，能力的獲得必須鑲嵌在“真實”的情境中。創新創業能力也難以用簡單的傳授或單一的訓練方式進行，需要重構學習方式，讓學習在真實情境中自然發生，在具體的工作情境中體驗和感悟。創新創業能力培養的主體地位決定了大學教育應構建一個能夠促進大學生整體性學習的情境。當前公共管理類創新創業人才培養與具體的情境相聯系不夠，仍缺乏從觀念到行為、從教師到環境的整體性、綜合性的文化土壤。針對創新創業教育融入公共管理人才培養體系需要解決的問題，需要理論與實踐的復合審視。借助類似于蘇格拉底與學生的對話方式，共同完成創新創業教育實踐機制，這也是公共管理類大學生創新創業教育從低水平向高水平過渡的重要手段。
三、推進公共管理類大學生創新創業教育教學的對策建議
公共管理類大學生創新創業教育應在環境、主體、關系、手段方面進一步持續推進，這就意味著需要不斷探索形成公共管理創新創業教育發展實際的教育教學范式，有重點地推動創新創業教育課程和實訓體系的優化，提高公共管理人才培養為服務“雙創”戰略服務的針對性和適應性。(一)加強創業能力的培養和訓練針對公共管理類學生的特點加強培養，一是聘請科研水平高、社會實踐能力強的教師擔任申報大學生創新創業計劃訓練項目的培訓師，系統講授項目申報書寫作方法和科研論文寫作方法，授課工作納入教學工作量。二是開展公益創新創業輔導培訓。應加強公共管理類大學生參加“挑戰杯”大學生創業計劃競賽、“挑戰杯”大學生課外學術科技作品競賽及大學生公益創業競賽等方面的指導。三是擴展參與體驗的方式。如網頁設計比賽，網聯網模擬投資項目、在校網站(微博、微信)上創新創業信息等。對創業能力進行分階段幫扶提升，使得學習內容與社會實踐所面臨的問題發生關聯，讓大學生走進并體驗充滿生機和無限創造性的社會實踐。(二)優化創業導師隊伍創業導師是創新創業教育的首要資源。隨著社會對創新創業知識掌握和創新創業技能內容的要求越來越多樣化，對創業導師知識和經驗的要求也越來越高。應針對公共管理創新創業教育導師隊伍建設的需要，建立相應的創業導師隊伍培育、提升機制。一是加強對公共管理創新創業骨干教師的培養。通過支持教師掛職鍛煉，參與行業企業及科研項目的創新創業實踐，定期組織教師培訓、交流和院校間的考察活動等，加強國際國內創新創業領域的學術交流，相互交流借鑒，培養大學生創新創業經驗豐富的指導教師。二是針對公共管理學科特點，設立創新與創業大講堂，聘請成功進行創業的公益組織負責人或者具有創業經驗豐富的企業家、優秀創業校友等擔任創業導師，指導學生參加各類創業計劃競賽。可借鑒臺灣的做法，善用本土校企資源加快人才培育集聚，推動“臺灣城”與本土高校合作，充分利用校企的資源優勢，引入經驗豐富的導師與專業系統平臺，加快人才的培育聚集。(三)優化人才培養方案以教學為主渠道，緊緊圍繞公共管理專業人才培養目標和核心能力，優化課程體系和實踐環節，將創新創業的元素融入人才培養的全過程之中，實現專業教育與創新創業教育的“一體化”。圍繞專業培養目標和核心能力，進一步優化課程體系，課程內容的設置適應創新創業人才培養的要求，在教學和實踐內容上凸顯創新能力和創業精神的培養。通過分模塊開設公共管理創業課程，構建輔修項目，開展創業領域前沿研究，培養符合公共管理學科屬性的大學生實踐技能心理、團隊合作精神是提高學生的公共創新創業能力的根本出路。(四)拓展專業實習實訓平臺實踐教學是公共管理創新創業人才培養的關鍵環節，魏紅征提出了在公共管理人才培養的實踐教學中應注重課堂討論優化、信息管理實踐、公共管理實訓、校內部門實習、參與公共管理和實踐論壇的實踐教學形式。［5］改善大學與外部機構之間互動交流的環境，建設專業創新創業的實踐平臺，能夠有效保證創新創業的質量。一是建立創新創業教育網絡服務平臺，為公共管理類學生提供創新創業資訊、評測、指導和實訓的全方位服務。二是積極建設公益創新創業實訓中心。與社會企業或公益組織建立廣泛而有效的創新創業人才培養合作機制，通過公益創新創業教育的實踐平臺建設，聯系公益組織或企業入駐。入駐公益組織或企業需安排一定數量的學生參與公司的經營管理，并對有意向從事公益創新實踐與學術研究的大學生進行實訓，實訓內容分具體包括:挑戰杯大學生課外學術科技作品的寫作技巧;公益創業的實務與技能;大學生公益創業創新項目申報書的寫作技巧。學生以實訓的方式參與公司的經營活動，培養創業技能，塑造公益精神，增加其社會責任感。由此，使公益創新創業實訓中心成為大學生公益創業的孵化器，引導有志者從事公益創業。三是以專業為依托建立專業創新創業工作室，對學生開放，作為創新創業團隊的遴選基礎。四是合理布局實踐教學基地。緊扣公共管理人才培養目標和專業技能訓練方向，與有關單位共建穩定的實踐教學基地，充分利用實習實訓平臺開展專業綜合實習、大學生創新創業項目計劃訓練項目田野調查等專業實踐活動，轉變實踐教學基地“蜻蜓點水式”參與高校創新創業教育的傾向。在開放的環境下，公共管理類大學生參與各種創新創業實踐的過程中，各種非理性、非智力因素，例如直覺、熱情、想象力、意志力等都起著重要作用，必然既認知自我也認知社會，提升自己的創造性本質力量，從而助推具有創新意識和實踐能力的公共管理類創新創業人才養成。
［參考文獻］
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［2］王占仁．“廣譜式”創新創業教育的體系架構與理論價值［J］．教育研究，2015，(5):56－63．
一、新公共管理視角下的藝術類高校大學生就業現狀分析
如果拿滿足社會需要的標準來看，現階段我國的政府職能的體現和發揮還遠遠不夠，尤其是在公共服務提供方面以及社會管理方面存在較多的問題和不足之處，因而無法在需求方面去滿足大學生就業市場。
(一)對藝術類大學生就業方面的服務和政策提供不足
藝術類大學生進入社會之后，就業方面的服務要由政府和社會方面來提供，而目前政府和社會在就業服務的提供方面還沒有做到人性化，沒有充分考慮到藝術類大學生的特殊性和就業訴求。
(二)藝術類大學生的就業區域相對集中
一般來說，藝術類專業學習的前期投入比較大，特別是在經濟上的投入比較多，這也是藝術類專業本身的特殊性所在，高投入下的家長對于自己孩子的未來期望也比較高，而承載著父母高期望的藝術類大學生對于自己就業的期望值也會更高，使得藝術類高校大學生在求職時更愿意選擇在國內較發達地區工作，而不愿意去一些欠發達地區或者中小型城市發展。
(三)藝術類大學生就業隨意性大
“從社會需求和藝術類專業畢業生的實際選擇來看”，根據筆者多年的藝術高校學生管理工作經驗，以及日常和藝術畢業生們的交流中，總結出他們的就業取向大致呈現為:與自身專業相關的用人單位、繼續深造(如國內考研、出國留學)、學校(如藝術類高職院校、中小學校)、自主創業(如開工作室、創辦培訓機構)、自由職業、公務員(完全轉行)等。
(四)藝術類大學生就業率偏低
中國科學院的一份就業調查結果顯示，目前，“藝術類專業是大學生就業率最低的幾個專業之一，教育部公布的2009年全國普通高校本專科部分專業就業率分布顯示，以采礦工程、石油工程、地質工程等為主的工學類專業就業率普遍在90%以上，而美術、音樂、表演等23個藝術類專業中，16個專業就業率在75%以下。”
二、新公共管理視角下形成藝術類大學生就業現狀的原因分析
(一)政府服務意識方面
根據《中華人民共和國就業促進法》的相關規定，“政府需要在公平就業、就業服務和管理、職業教育和培訓等方面發揮其應有的作用。”而現實是政府還不具備足夠的服務意識，政府就業服務機構里面的官僚作風比較盛行，給普通老百姓一種高高在上的感覺，按照新公共管理的理論，也就是說政府沒有把大學生當做“顧客”來看待，沒有真正去了解大學生和用人單位的現實需求以及傾聽他們的聲音，藝術類大學生作為大學生群體里面比較特殊的一個組成部分，有他們自己獨特的訴求，政府在采取相應措施時應該考慮到藝術類大學生的特殊性，不能只用一個標準去衡量，應該有所細分。
(二)就業法制和政策方面
藝術類大學生的就業受就業機制、法律法規以及就業政策的極大影響。對于藝術類高校大學生的就業來說，就業機制、法律法規以及就業政策對他們起到了很大的導向作用。然而目前，我國的就業機制仍不夠完善，現有的就業法制和政策不夠全面，內容不盡合理，實施力度不夠，而且因為我國大學生的就業體制改革還沒有全部到位，大學生就業市場還存在比較濃郁的計劃經濟色彩，藝術類大學生的就業仍存在著體制性障礙和政策性壁壘。
(三)就業市場方面
在大學生包分配的計劃經濟時代，可以說大學生就業市場幾乎是不存在的，隨著國家就業政策的演變和社會主義經濟市場的建設，大學生就業轉變為以市場為導向的自主擇業，然而目前我國大學生就業市場的發展仍處在一個比較初級的階段，存在的問題和矛盾也比較多，如初級階段的社會主義經濟生產力使得大學生就業市場不夠興旺和蓬勃，就業機制和政策不完善下的就業市場顯得非常不健全，呈現出分散和無序的不規范和不成熟的狀態，就業市場缺乏應有的公開性和公平性，藝術類高校所培養的人才與就業市場所需人才不匹配，這種供求矛盾格外突出。
(四)藝術類高校教育結構方面
我國目前情況下的藝術類高等教育呈現出專業結構設置不合理，授課內容陳舊，按部就班，對就業市場的需求靈敏度不夠等特點，“在現今整體教育體系中，藝術普及教育得不到應有的重視，相反，高等教育藝術專業設置過多，藝術類畢業生數量嚴重過剩。國家教育資源配置本末倒置，整個藝術教育結構呈現出極不健康的“倒金字塔，狀態。”
(五)藝術類大學生就業網絡服務系統方面
信息技術的發展帶來了人與人、人與組織之間溝通方式的深刻變化，如今，藝術類大學生就業時傾向于通過互聯網去找用人單位，但是截至目前，政府還沒有搭建形成完善透明的大學生就業網絡服務平臺，導致大學生畢業后對就業政策不夠了解，了解就業信息的渠道不通暢，就業信息的輻射面小，在互聯網上找到的用人單位信息可信度不高，真假難以辨別，就業信息質量不高，媒體也時不時會曝出大學生就業求職時被欺騙的現象，造成大學生利益的不必要損失，也給他們帶來了心理上的無形壓力。
三、新公共管理視角下解決藝術類高校大學生就業問題的對策和建議
(一)轉變政府職能，加快服務型政府的建設
雖然我國現已處于社會主義市場經濟階段，但是計劃經濟時期的管制型政府烙印仍然存在，政府往往管得過多，管理上經常出現錯位、越位現象，管制型政府已經不能適應新時期的發展需要。
(二)健全法制和制定就業政策，為藝術類大學生就業提供制度性保障
“從國際看，大部分發達國家的就業立法采取在綜合性勞動與社會法典中列入促進就業條款，或對促進就業專門立法，同時圍繞職業培訓、就業服務、反就業歧視、幫助困難群體就業、限制企業解雇工人等就業相關內容另行制定單行法律的模式。”
(三)規范就業市場，發揮市場的調節作用
針對藝術類大學生的就業，應該形成專門的規范的藝術類大學生就業市場，這個就業市場的成熟和規范，涉及到的不僅僅是藝術類大學生和用人單位兩方面，還應該有國家制度法規層面、藝術類高校層面、社會層面等等，國家制度法規可以起到規范市場、統一操作、保護就業弱勢群體利益和促進就業公平的作用，藝術類高校作為就業群體的輸出方，應該加強對市場的靈敏反應度，洞悉藝術類大學生就業市場的需求，并根據就業市場需求合理設置藝術相關專業結構和藝術人才培養模式，使輸出的藝術類畢業生能和就業市場順利對接，做好畢業生的推薦工作。
(四)加快藝術類高等教育結構的改革和調整
政府應該運用宏觀調節手段，按照就業市場的需要把競爭機制引入到藝術高等教育資源的配置上面，從外部層面刺激和促進藝術高等教育的改革，達到推動藝術高等教育結構改革和調整的目的，藝術類高校本身也要充分考慮和結合藝術類大學生就業市場的現實需求。
摘要:天津泰達環保公司是一個以垃圾焚燒發電為主營業務的環保型企業，也是本行業中較為成功的個案。本文結合天津市垃圾焚燒產業現狀，對天津泰達環保公司進行了垃圾焚燒相關問題分析，重點通過問卷調查法分析了二次污染問題所帶來的社會影響及造成此種現象的原因。
關鍵詞:垃圾焚燒 二次污染 政策建議
垃圾焚燒與填埋處理相比，具有占地小、場地選擇易、處理時間短、減量化顯著、無害化較徹底以及可回收垃圾焚燒余熱等優點，我們選取本產業成功個案——天津泰達環保公司作為研究對象。以附近通鑫園小區(有效樣本總數450)和天津工程師范學院宿舍(有效樣本總數806)居民作為調查問卷對象，了解二次污染問題所帶來的社會影響。建成于2001年雙港新園小區位于天津泰達環保公司20米半徑之內。小區中心位置距垃圾焚燒廠中心位置直線距離約300米，是距二次污染源最近的一個居民區。天津工程師范宿舍樓位于天津市外環線，與天津泰達環保公司僅隔一條馬路，距離通鑫園小區約5米，周圍是外環線馬路。二者均在天津泰達環保公司可能污染范圍之內。
■一、天津泰達環保公司二次污染問題分析
(一)通鑫園小區居民的調查結果和數據分析
我們調查了通鑫園小區四個年齡段(20歲以下、20—30歲、30—50歲、50歲以上)的居民分別對水污染、噪聲污染、空氣污染、生活垃圾及廢渣污染的反映情況，經調查，我們發現各個年齡段的人群對空氣污染反映均較大，各個年齡段的人群中認為存在空氣污染的人數都占到了總被調查人數的50%以上。
居民認為在某些特定時間段(如晚19:00—21:00)，公司排放濃黑色帶有刺激性氣味的氣體并夾雜少量煙塵。由于20歲以下人群在此時間段經常外出活動，如放學，故此意見在20歲以下人群中反映強烈，占100%。此外，天津泰達環保公司的工藝流程中，工業煙囪排出的水蒸氣中夾帶有少量塵渣，排量雖少于國家標準，但由于本身的物理特性和地理位置，致使許多高層住戶反映曾在窗玻璃外表面發現少量薄層黑灰，在一定程度上影響了居民的生活。
此外，水污染是除空氣污染外居民意見較大的一項。噪聲污染和廢渣污染各年齡段居民選擇率均較低。
(二)對天津工程師范學院宿舍樓大學生的調查結果和數據分析
在有效的問卷調查統計結果中，我們可以直接看出認為空氣污染存在的人數所占比重很高，達66.55%(水污染23.40%、噪聲污染5.30%)，其原因主要有汽車尾氣排放產生粉塵、來自周圍土道的塵土擴散及泰達環保公司在垃圾處理過程中產生大量粉塵。有相當一部分問卷反映黑灰已嚴重影響到學生的住宿環境，這些意見多來自住在高層的學生。
■二、天津泰達環保公司垃圾焚燒二次污染問題原因分析
(一)地理環境因素
天津的城市生活垃圾屬于典型的混合垃圾，原生垃圾中既有一般生活垃圾廚余垃圾，也有集市型垃圾、裝修垃圾和庭院垃圾，具有不確定性、強波動性和高水分、高灰分、低熱值的特性，不利于燃燒。在天津泰達環保公司附近是外環線，車輛較多，粉塵污染較嚴重，影響周邊的居民環境。
(二)焚燒產物凈化技術不完善
焚燒技術成熟并不代表焚燒產物凈化技術已經完善，在采用焚燒方法處理生活垃圾比例較高的國家中，由生活垃圾焚燒廠排放出來的二噁英約占該國二噁英排放總量的10%～40%，可稱是污染大戶。
(三)天津泰達環保公司選址問題
1.從天津規劃來看，建于津南區發展區域，不適宜建設垃圾處理廠
從整體的津南規劃來看，廠址5公里半徑內已建成了容納十幾萬人的居民小區、各種服務于社會行政、經濟、文化、金融、郵電、電信、教育、衛生、體育、科研及設計等機構和設施和各類高新技術產業基地(園)，工作和居住人口達十幾萬;該地區已建成并投入使用供水、供電、供燃氣設施;有外環線主干道和一些次要道;有859、676等主要交通路線，垃圾運輸車增加了道路的擁堵程度，加重了粉塵、噪聲、空氣污染。
2.周邊環境敏感性目標眾多
距天津泰達環保附近的通鑫園等小區和天津工程師范學院、格林世界居民小區距廠區均不足500米。位于雙港附近中華石園屬國家AA級景點。煙氣中的二噁英和酸性氣體在過山氣流效應作用下，勢必會對上述風景區和自然保護區敏感目標產生嚴重的、不可逆的生態環境污染。
3.地形和氣象條件不利于污染物無害擴散
廠區地處天津市東南部，植被覆蓋率低，逆溫層對下風向的污染距離長，造成的污染范圍大，在夏季盛行東南風時垃圾焚燒發電廠對周邊地區的大氣污染危害加劇。廠址處于城市建成區的中心位置，環繞該址各方向均有大量居住區或國有企事業單位，無論主導風向在哪個方向，一年四季總有人群和建筑群被污染物覆蓋。
■三、政策建議
(一)制訂產業發展規劃，加強產業合理布局
政府要將垃圾焚燒發電產業納入循環經濟發展規劃，有計劃有步驟地提高垃圾焚燒發電在垃圾處置中的比重。但在規劃產業布局時，政府應充分考慮其地理位置及可能對周邊環境產生的影響。盡量避開居民區，學校，市場等居民活動較密集的場所，盡量降低對居民生活造成的不必要影響，因為這可能會制約一個地區的人民生活水平的提高及經濟發展速度的加快。
(二)做好土地規劃，建立合理的運營監理機制
應加強對地方垃圾焚燒廠的監督與管理，適時進行檢測或抽查，防止第二次污染。建立完善和行之有效的垃圾處理運營監理機制，對于建廠地址進行合理規劃，讓納稅者和周邊居民放心。
關鍵詞:公共管理要素市場化
關于公共管理要素說
公共管理的要素,它與公共管理的資源是有一定區別的。從一般意義上講,“要素是構成事物的必要因素”,它既非物質的亦非心靈的,是社會中唯一的存在,是一種“中立”的東西。所謂公共管理要素,就是構成公共管理的必要因素,離開公共管理要素,公共管理工作就無從開展。公共管理要素包括公共管理權力、公共管理資源、公共管理素質和公共管理環境。
公共管理權力
公共管理權力,是指公共管理主體在某一個領域或某一方面所擁有的行使組織、計劃、指揮、監督、調控等職能的權力或權限。公共管理權限的行使標志著某一公共管理主體有了公共管理權力的要素,這種權力需要社會的授予或承認,不是所有的人或者所有的組織想有就能擁有的。我們這里所講的公共管理權力主要是通過社會授予的管理權力,因為,它是很重要的公共管理主體爭奪的稀缺資源。在傳統的體制下,公共管理權力作為最重要的公共管理要素幾乎都是由政府壟斷的,其他公共組織一般都不具有公共管理權力。在現代市場經濟體制下,隨著公共管理主體的多元化,作為公共管理第一要素的公共管理權力也向政府以外的其他公共管理組織分散。
公共管理權力是公共管理的第一要素,對公共管理組織來說是非常重要的,它是公共管理活動中的無形資產,這種公共管理權力有時候是所有的人或所有的組織隨便可以擁有的(例如,上面我們講到的不求回報的治理公共廁所和不求回報的打掃公共衛生)。但是,擁有控制授予權的公共管理要素和需要得到回報的公共管理要素卻不是所有的人和所有的組織想要擁有就可以擁有的。一般地講,擁有一定的控制授予權的公共管理權力屬于政府,例如國家機器、國際間的公共事務、國家的發展計劃、對國家整體上的管理等都需要納稅人支付成本的公共管理權力等;而擁有一定的管理回報的公共管理權力,是由包括政府在內的相對特殊的公共管理組織所擁有,例如公共水域的治理權力、提供社會勞動保障的權力等。
公共管理資源
公共管理資源是公共管理的有形要素,它是公共管理主體進行公共管理活動的最基礎的條件和最基本的要素。在公共管理活動中公共管理權力要素與公共管理資源要素在側重點上可以分為以下三個方面的情況。
一是對于政府公共管理主體來說,應當特別注重于公共管理權力這一特殊要素,許多重大問題都是通過權力來配置公共資源或者通過權力來約束其他公共管理組織、私人組織、市場的行為的。
二是對于完全生產有形公共產品的公共管理主體來說,當他們擁有了生產這種有形公共產品的權力以后,他們在公共管理要素方面所花的所有精力就是獲取公共管理所需要的公共管理資源。公共管理資源是這類公共管理組織生存與發展的最根本性的要素,也是這種公共管理組織生存的命脈。
三是對于介于政府與完全生產有形公共產品中間的公共產品主體來說,擁有公共管理權力與公共管理資源兩種要素是一樣重要的。在現實社會中,這樣的公共管理組織無論在生產公共產品過程中還是在組織生存發展方面都沒有上述兩種公共管理組織自主和主動。
公共管理素質
公共管理的素質也是公共管理重要要素之一。在一個公共管理組織內部,一方面構成公共管理主體的每一個人的綜合素質是非常重要的,它是這個公共管理組織綜合素質好壞的基石;另一方面,即使公共組織內部的所有的成員綜合素質非常好,但不一定要這個公共管理組織的綜合素質就非常好。這是因為,作為單項的公共管理主體的每個人的要素,必須通過科學的、合理的配置,才能使整個組織的綜合素質達到最好。
公共管理環境
除了上述內容之外,公共管理要素還包括公共管理環境。創造良好的公共管理環境對于公共管理組織來說也是非常重要的。包括公共管理的內部環境與外部環境,內部環境是可控性公共管理環境,外部環境是不可控環境。與其他企業組織一樣,現代公共管理組織重視公共管理環境是公共管理的重要要素內容。
我國公共要素的政府壟斷現象與特征
我國公共管理要素的配置特征
建國以來,我國公共管理要素的配置基本特征是,政府擁有所有的公共管理要素。表現為政府壟斷了公共管理的所有權力,即一切由政府說了算;政府壟斷了所有的公共管理資源,一切物質資料的占有權、分配權、處置權都是政府的,政府對社會的一切公共產品的提供都是大包大攬的供給式;政府擁有完全意義上的公共管理要素的配置權,包括社會的一切勞動及其勞動人員都是政府所有、政府支配的;由此而產生的公共管理的環境也是政府全面考慮的。因此,與傳統的計劃經濟體制一樣,公共管理要素的配置特征是高度集中、高度計劃的,有是政府統一所有、統一支配的。
我國公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的應變能力差。公共產品的要素越是集中在政府手中,由于提供公共產品的渠道過于單一,公共產品的提供數量就越少,供不應求的現象就越嚴重,一些政府部門和政府工作人員的特殊福利越高。
其次,淡化了政府的管理職能。由于控制公共管理要素實際上是控制了公共管理的有形產品,在現實社會中是比較實惠的。所以說,沖淡了政府集中精力為社會提供無形產品(如國防、外交等)的根本職能。政府應該管的事管不好,不該管的事管得過多,形成了政府的低效率,從而造成了社會經濟發展的低效率。
再次,提供了政府腐敗溫床。當公共管理走向社會化時,政府可以充分利用所掌握的要素創造控制收益權力,社會其他公共部門為了獲得相應的公共管理要素,利用經濟的手段與政府作交易,一些政府部門和少數政府工作人員借助于手中的權利收受賄賂。因此,客觀上為政府腐敗提供了可能。
另外,難以與國際接軌。在加入WTO之后,我國公共管理的轉型問題已經非常嚴峻,在許多方面不能與世界各國接軌,造成了公共管理的被動局面。
公共管理要素的市場化途徑
具體的說,公共資源的市場化途徑具體包括:
公務員的市場化
公共管理資源首先是人力資源,從現實出發,我國公共管理人力資源的市場化主要是公務員隊伍的市場化。因為,政府以外的其他公共管理主體實際上就是從市場化開始的。因此,研究公共管理人力資源的市場化實際上就是公務員隊伍的市場化。
公務員隊伍市場化是現代公共管理的必然趨勢。一方面通過公務員隊伍市場化壓縮已經膨脹了的政府機構,減少政府工作人員;另一方面,可以通過公務員隊伍市場化,引入競爭機制,形成一個能者上、庸者下,能進能出的公務員管理制度。只有通過公務員隊伍市場化,才能真正提高公務員的綜合素質,政府才能在多元化的公共管理體制下強化自己的功能。
公務員市場化的另一含義是,可以使不同的公共管理主體有機會站在平等、公平的基礎上爭奪人力資源。在公共管理市場化發展時,政府對公務員的壟斷對于其他公共組織來說,似乎不大公正。因此,當公務員市場化以后,政府的公務員隊伍有可能在不同的公共管理組織之間流動,每個公務員可以根據自己的價值趨向選擇自己喜歡的職業,從而推動其他方面的公共管理的發展。對于其他公共管理組織在人力資源的競爭上也是一個公平化的途徑。
公共管理資金的市場化
公共管理資金的市場化問題不僅是制度建設問題,而且是公共管理主體之間站在同一起跑線上公平競爭的問題。公共管理資金市場化,對社會來說可以起到下列方面的作用:
第一,強制性地壓縮政府機構和政府工作人員。公共管理資金市場化,對于無所事事的政府公共管理機構來說,實際上是一種“釜斧底抽薪”,斷了養活他們的財源,他們就會主動走向市場通過競爭來養活自己。同時,也可以通過市場檢驗公共產品的有用性,對于市場來說需要的公共產品即使政府不提供資金,也可以通過合理的交換取得生產這種公共產品的組織所需要的成本和合理的利潤。
第二,建立、培育籌資者隊伍。推行公共管理資金的市場化,使得包括政府在內的公共組織失去了“天然”的資金來源,而一旦社會有公共管理與公共產品生產服務的要求時,就會因社會的需要而出現一批專業化的籌資者隊伍,從另一角度上培育了要素市場,對整個公共管理與社會經濟的發展是一個促進。
第三,推動社會民主的發展。公共管理資金市場化,就會使政府的強制性公共管理徹底廢除,民眾在公共管理方面的自主性增強。只有把公共管理的資金推向市場,才能有公民自主、自愿的公共管理,也才能使不同的公共管理主體與其他社會公眾有進一步的民主。
第四,進一步豐富公共產品與公共服務的供給。當把公共管理所需要的資金推向市場后,對于不同的公共管理主體來說,必須考慮資金使用成本問題了,在降低或控制資金使用成本的前提下,才能有相應的微利收入來進一步發展公共組織。
其他資源的市場化
公共管理資源的市場化是一個體系,除了上述主要方面外,還有公共管理物質資源的市場化,公共管理的科學技術資源的市場化,以及公共管理要素資源的市場化,公共管理信息資源的市場化,等等。
總之,人們應當按照市場經濟體制與公共管理的基本特征來設計公共管理要素市場化。正確、合理、高效的公共管理要素市場化體系,是建立現代公共管理制度的基石,從一定意義上講,制度建設是發展公共管理事業的根本問題。只有通過公共管理要素的市場化,才能降低公共管理活動中的交易成本。
參考文獻:
1.張夢中.美國公共行政(管理)歷史淵源與重要價值取向.麥克斯韋爾學院副院長梅爾戈特博士訪談錄[J].《云南行政學院學報》,2001(11)
關鍵詞：區域公共管理 制度缺失 制度創新
隨著全球一體化的到來，我國城市化、市場化、工業化和現代化也在加速進行，一些區域公共管理問題接踵而來。我國現在面臨著城鄉差距加大、城市環境污染嚴重、區域公共問題日益加劇等問題。 區域公共管理是指區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其他領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。傳統的公共管理制度不能對已產生的公共管理問題進行有效解決，很難滿足目前社會經濟環境下的公共管理需要，因此公共管理制度要進行創新。
一、我國區域公共管理中存在的制度缺失
（一）行政區域行政的公共管理思想落后
21世紀，世界全面進入到知識、信息、流動性、后工業、后現代等復雜性社會，面對著全球化、市場化、信息化、區域化等復雜的生態現象，區域公共管理面臨新的挑戰。我國傳統的區域公共管理模式是行政區行政，這種治理思想已根深蒂固。由于我國特殊的國情與制度，我國行政區域具有較強的經濟性，各個級別的政府都不愿放棄對本區域獨立經濟的管理權，忽視了除政府組織外私域組織和第三部門等區域公共管理的其他多元主體，在利益的驅使下制定的管理制度具有地方保護特色，使各個區域存在競爭關系，阻礙了區域間的聯系及共同發展。行政區行政具有以下特點：在政府治理社會背景下，以小農經濟為基礎的行政區行政是封閉社會和自發秩序的產物，發揮了行政區行政的封閉性和機械性；從政法治理的價值導向看，行政區行政實施的是“內向型行政”或“閉合型行政”，是經人為切割來治理區域的模式，這種治理模式對行政區域化邊界或跨行政區域的區域公共問題不夠重視；從社會公共事務治理主體來看，行政區行政具有壟斷統治的特點，政府組織是區域公共事務管理的唯一主體，獨立制定各種公共政策，并進行監督管理，總攬所有社會公共問題；從公共權力運行上看，行政區行政具有閉合性和單向性；從公共問題治理的層次設計看，行政區行政的基本法則是自上而下等級制層次設計，其治理構架具有機構同類和職能重疊的特性，行政區行政的這些特點使得一些外溢性區域公共問題被忽視。
（二）現代區域管理區域政策結構不完整
區域公共問題的治理，特別是國內，需要有組織完善、設計精細、有的放矢的一整套區域政策框架作為保障[1]。我國政府在不同的時期進行過多次區域范圍劃分，也實行過多種區域發展戰略，但一直達不到政策設計時的理想目標，使得區域發展的公共績效一直較為低下。其主要原因是我國區域管理政策結構不完善。表現在以下幾方面：我國沒有專門的區域政策職能部門，區域政策基礎不完善；區域劃分沒有計劃性、范圍廣，區域政策的針對性和可操作性低，沒有可利用的具體區域劃分框架；區域政策工具不完整，缺乏針對問題區域的政策；區域政策沒有有效的監督與管理機制。我國區域政策建立過程，一直受到政治、經濟、體質、政府組織、行政權力等諸多因素的影響，政策基礎不完善、區域劃分框架設計不精細、政策工具的可操作性低、區域政策監督與評估機制缺乏。由于區域政策框架尚未成型，因此出現了“政策互相打架”“上有政策下有對策”等癥狀。
（三）區域公共管理的具體制度安排不全面
我國區域公共管理制度安排不健全表現在以下方面：我國宏觀和中觀區域公共問題管理的結構和框架還處于探索和發展階段，當以“歐盟”宏觀區域治理的成功為典范，是我國宏觀和中觀區域公共問題的制度安排進一步完善；我國區域政府間的制度安排脆弱，使地方保護主義和區域各地政府間出現惡性競爭等現象在國內普遍存在，影響國家和區域整體經濟績效的提高；我國一些大江大河流域治理制度弊端多，一些管理機制問題嚴重；區域公共協調機制不健全；缺乏基于憲法制度和法制原則的區域制度約束機制，行政區劃調整和空間規劃出現行政區政策隨意性和長官意志濃厚的現象。
二、區域公共管理制度創新的必要性
隨著全球化和區域化的發展，我國城市化和工業化的進程在不斷加快。在我國城市化和工業化過程中，區域政府之間的競爭愈加激烈，城鄉差距加大，導致了我國行政區域劃分頻繁變動和城鄉二元結構問題。這些問題的實質就是行政區域間的差異。我國經濟發展和現代化水平嚴重不平衡，存在巨大的地區間發展不平衡，使不同地區存在差異，這些差異容易引發區域公共管理問題。全球化和經濟化水平的不斷提高，使國家間開始向區域化模式轉變，國際新區域在各種因素下聯系程度不斷加強，這種區域化模式的增加，同時也引發了各種區域公共管理問題。而傳統的內向型區域管理方式難以適應目前區域公共問題管理的需要，不能解決目前我國區域公共管理中的“泛行政化”、地方保護主義和地方政府間惡意競爭、江河流域治理等問題，因此，區域公共管理制度的創新勢在必行。
三、區域公共管理制度創新的策略
（一）改變區域公共管理理念
行政區行政是我國傳統的區域公共管理模式和治理思想。從上文提到的行政區行政的特征來看，它存在行政區劃管理導向僵化、治理主體單一、權力結構“金字塔”單向式等問題。改變區域公共管理理念，要根據實際情況，在傳統區域公共管理理念的基礎上，摒棄落后的區域公共管理理念，學習先進的區域公共管理理念。摒棄傳統公共管理權力的單向性和閉合性，建立上下互動的、多元的、分散的權利運用機質，形成管理權力彼此間合作網絡和交叉重疊的關系，明確區域公共管理中的主體和客體關系，加強兩者的交流與合作；傳統的行政區行政的權利主體是單一的政府組織，區域經濟建立后，區域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織區，還有私域組織和第三部門。區域公共管理是開放社會和無縫社會的產物，它迎合了全球化和區域化浪潮的需要，順應了工業化、市場化和現代化進程的趨勢[2]。全球化和區域化加強了區域乃至全球社會的聯系和互相依賴，結成了“你中有我我中有你”的狀態，增加了區域性和區域化的深度和廣度，區域公共管理可以適應這種改變。
（二）完善區域公共管理政策
要進行區域公共管理的政府制度創新，重要的是實現從內部政策到區域公共政策的轉變。傳統上我國政府組織，只有針對國內或地方的內部政策，缺乏面向國外和區域間的區域公共政策，完善區域公共管理政策是區域政府公共管理制度創新的重要保證[3]。不完善的區域政策會對區域經濟的發展帶來不利的影響。傳統的公共管理政策已不符合目前發展的需要，因此要采取一些措施來改變這種現狀。可以實施區域功能性政策：重視環境保護政策的實施；調整市場競爭政策，避免地方政府間的不良競爭；提出區域發展政策，調節區域發展差距。還可以實施政策一體化，通過協調、調整國家政策和執行機制，減少管理機制帶來的負面效應，開放市場，促進市場良性競爭[4]。
（三）改變區域公共管理機制
在解決區域公共問題時，傳統的科層制就表現出不足之處，必須借助于市場機制、自組織機制等混合機制來進行治理。網絡化是全球化的最大特點，提出了治理機制的網絡性，并根據組合方式，得出了4種不同類型的管理機制，如國家主義、多元主義、網絡主義、法團主義。從科層制到組織間網絡制，要針對不同層次及不同類型的區域公共問題，對其進行“多中心”治理，借助于科層制、市場機制、組織間網絡、合作機制、自組織制等混合機制，吸取其合作、伙伴關系、協調、雙贏的基本精髓，形成一種組織間網絡的區域公共問題治理創新機制。
區域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織，還包括私域組織和第三部門。與行政區行政的單一主體不同；區域公共管理的目的是解決由經濟、政治或社會其他領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益，區別于行政區行政的競爭關系；區域公共管理在平等地位的基礎上協商和調解用的方式和手段，不同于經濟市場領域和政府公共領域的管理競爭和壓制；區域公共管理的客體是區域內個體和共體，它們之間存在著相互形成的交叉重疊的關系，與行政區行政的單項式不同。隨著經濟的發展與經濟全球化的到來，我國將要面臨越來越突出、越來越嚴重的區域公共管理問題，研究表明，只有清楚地認識到我國區域公共管理中的制度缺失，通過區域公共管理中制度的創新，才能解決區域公共管理問題，促進區域經濟的可持續發展。
參考文獻：
[1] 葉圓.廣西北部灣經濟區實施區域公共管理的障礙及對策研究[D].廣西師范大學，2010.
[2] 李莉.我國區域公共管理制度創新的障礙與對策――基于制度變遷的視角[J].重慶科技學院學報（社會科學版），2011（2）：15-16+21.
