開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理相關(guān)概念，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

第1篇

根據(jù)“行政法”的字面意義和行政法內(nèi)在的“法”的屬性與“行政”的屬性,傳統(tǒng)行政法學(xué)課程知識體系的建構(gòu)視角可分為兩種基本方向,一是“法學(xué)”視角,二是“行政”的視角。

1.1“法學(xué)”的視角:傳統(tǒng)的建構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系的視角

所謂“法學(xué)”的視角,就是指基于行政法的法理基礎(chǔ)構(gòu)建行政法學(xué)課程知識體系。從“法學(xué)”視角上理解,行政法學(xué)是研究行政法和行政法律的發(fā)展規(guī)律的學(xué)科。從行政法的起因來看,“所謂行政法者,為公法之一部分而規(guī)定行政官吏之組織及其能力;且指定權(quán)利利害之時(shí),而以救濟(jì)之道予個(gè)人者也”[1],也就是說,行政法的實(shí)質(zhì)就是“規(guī)范和控制行政權(quán)的法”[2],行政法的產(chǎn)生目的在于“保障國家行政權(quán)運(yùn)行的合法性和合理性”[3]。由此,“法學(xué)”視角關(guān)注行政權(quán)的合法合理運(yùn)用問題,行政權(quán)成為傳統(tǒng)行政法學(xué)的核心概念。但是,行政權(quán)是一個(gè)行政法內(nèi)在的抽象性概念,單靠行政權(quán)概念無法描繪行政法意義上的行政活動(dòng),這就需要尋找和借助能夠體現(xiàn)行政權(quán)目的和本質(zhì)的外部性概念———行政行為這一特殊的社會行為。因?yàn)樽鳛橐环N具有國家強(qiáng)制力的社會行為規(guī)范,法律規(guī)制的對象主要是社會行為。正如馬克思所指出的:“對于法律來說,除了我的行為以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域,因?yàn)樾袨榫褪俏覟橹笊鏅?quán)利,要求現(xiàn)實(shí)權(quán)利的唯一東西,而且因此我才受現(xiàn)行法的支配”[4]。由此,“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程知識體系,關(guān)注的是作為行政權(quán)行使行為的行政行為的法律依據(jù)。行政法學(xué)課程教學(xué)目的是使學(xué)生掌握行政立法、行政執(zhí)法、行政司法等行政權(quán)運(yùn)行活動(dòng)所需相關(guān)的規(guī)范性法律依據(jù)和理論依據(jù),透徹理解行政法律條文之法理內(nèi)涵,培養(yǎng)處理行政爭訟的法律思維,掌握適用法律文件的能力和處理行政案件的技巧技能,進(jìn)而使學(xué)生培育成法律專業(yè)工作者如法官、檢察官和律師等。這就要求“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程知識體系必然包容所有的行政法理論知識和案件處理技能。但是,對于公共管理類專業(yè)而言,行政法學(xué)課程教學(xué)目的是培養(yǎng)學(xué)生的法治觀念和依法從事公共管理的行為方式以及對自己管理行為承擔(dān)法律責(zé)任的能力。在此,因行政法本身所具有的涉及領(lǐng)域極為廣泛、內(nèi)容非常豐富、實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范相交織并共存于一個(gè)法律文件之中的特點(diǎn)決定,“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程教學(xué)無法使原本缺乏基本法學(xué)理論基礎(chǔ)和法律思維能力的公共管理類專業(yè)學(xué)生在規(guī)定的有限學(xué)期時(shí)間段內(nèi)能夠全面有效地領(lǐng)會這種龐雜的知識體系之內(nèi)容,“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程知識體系也無法適合于以培養(yǎng)公共管理人才(而不是法律專業(yè)人才)為目的的公共管理專業(yè)行政法學(xué)教學(xué)要求。而且“行政法學(xué)的知識積累明顯不足,且沒有以一種開放的姿態(tài)接受其他學(xué)科研究成果對自身的影響”[5],使“法學(xué)”視角的行政法學(xué)知識體系無法適應(yīng)和解釋當(dāng)代公共行政(行政管理)的多樣化、復(fù)雜性發(fā)展趨勢,無法適應(yīng)當(dāng)代行政體制的改革要求,無法適應(yīng)公共管理類專業(yè)的人才培養(yǎng)目的。

1.2“行政”的視角:對“法學(xué)”視角的發(fā)展

在傳統(tǒng)的“法學(xué)”視角的基礎(chǔ)上,一些研究者們也重視“行政”視角的行政法研究,試圖從“行政”的視角構(gòu)建行政法學(xué)課程知識體系。“行政”指的是“公共行政”,在此,按照傳統(tǒng)行政法理論和傳統(tǒng)行政學(xué)理論,“公共行政”主要指“國家行政”即國家行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)行使國家行政職能的公共組織對社會公共事務(wù)的組織、管理、決策與調(diào)控。換句話講,“公共行政是指政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng),行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策和法律,關(guān)注的焦點(diǎn)是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng),并以內(nèi)部定向關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理”[6]。據(jù)此,公共行政實(shí)際上就是國家行政權(quán)行使主體,依照行政法律規(guī)范的規(guī)定,具體行使國家行政權(quán),對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理和提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的活動(dòng)。如果說“法學(xué)”視角側(cè)重于國家行政權(quán)運(yùn)行的法律依據(jù)和運(yùn)行條件的合法性,那么“公共行政”視角則更加關(guān)注國家行政權(quán)運(yùn)行的過程或程序的合法性與合理性。在此,行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)是通過行政行為來完成的,因此在以行政權(quán)控制為本位的理念下,“公共行政”視角的出發(fā)點(diǎn)和歸屬只能是國家行政層面上的行政行為論,據(jù)此“公共行政”視角的行政法學(xué)課程知識體系在“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程知識體系的基礎(chǔ)上,更加關(guān)注行政行為的主體資格、行政行為的構(gòu)成與合法、效力、撤銷要件等行政行為之一般法理基礎(chǔ),增加了行政征收、行政給付、行政裁決、行政合同、行政責(zé)任等具體行政行為之具體法律制度及其法理解釋。可以說,關(guān)注行政權(quán)行使過程的合法合理性是“公共行政”視角對“法學(xué)”視角的發(fā)展和豐富,更加符合公共行政部門及其行政實(shí)踐的發(fā)展要求。然而,隨著20世紀(jì)后期公共行政的改革,很多過去國家(政府)包辦的社會公共管理事務(wù),轉(zhuǎn)由社會的非政府性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。公共行政已經(jīng)不再僅指國家行政,“也指國家以外的非營利為目的,以為一般社會公眾和本組織成員提供服務(wù)為宗旨的社會公共組織(如律協(xié)、醫(yī)協(xié)、消協(xié)、村民委員會、居民委員會等)的職能、作用和活動(dòng)”[7]。據(jù)此,傳統(tǒng)的公共行政行為主體,從過去單一的行政機(jī)關(guān),擴(kuò)大成包含特別授權(quán)的公共組織(即法律法規(guī)授權(quán)的組織)、受行政機(jī)關(guān)授權(quán)的組織、受行政機(jī)關(guān)委托的組織等多元化主體的復(fù)雜系統(tǒng)。也就是說,傳統(tǒng)的“行政法”字面意義上的“行政”內(nèi)涵,已經(jīng)演變成主體、內(nèi)容、方式日趨多元化的“公共管理”。在此,“行政”視角的行政法學(xué)課程知識體系,因其研究對象(國家行政權(quán)的行使活動(dòng))的局限性,無法完整地解釋公共行政范式向公共管理范式的轉(zhuǎn)向,無法解釋社會公共組織的公共管理活動(dòng)的合法性問題,更無法滿足公共管理類人才培養(yǎng)要求。

2公共管理視角重構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系的分析邏輯

2.1“公共管理”視角:對傳統(tǒng)“行政”視角的發(fā)展

關(guān)于如何定義公共管理,國內(nèi)外學(xué)術(shù)界一直沒有一個(gè)統(tǒng)一的看法,有的甚至相去甚遠(yuǎn),國外有一定影響的概念不下十幾種,近年來,國內(nèi)的定義也是不勝枚舉。按照曹現(xiàn)強(qiáng)等人的觀點(diǎn),所謂公共管理,就是公共管理主體主要是政府部門、非政府公共機(jī)構(gòu)和公共企業(yè)為促進(jìn)社會的發(fā)展、維護(hù)和增進(jìn)公共利益、滿足公眾的需要而對公共事務(wù)和公共部門進(jìn)行管理的活動(dòng)[8]。非政府部門和公共企業(yè)成為管理主體是公共管理區(qū)別于以國家行政為內(nèi)涵的傳統(tǒng)公共行政的特點(diǎn)之一。如果說,傳統(tǒng)的公共行政是國家集權(quán)形式的一元主休對社會公共事務(wù)的官僚制管理形態(tài),那么公共管理則是國家放權(quán)或還權(quán)形式的多元主體(國家行政機(jī)關(guān)、非政府組織、公共企業(yè)等)對社會公共事務(wù)的合作管理形態(tài)。按照休斯的觀點(diǎn)[9],“行政”基本上指服從指令和服務(wù),而“管理”則指:(1)取得某些結(jié)果;(2)取得這些結(jié)果的管理者的個(gè)人責(zé)任。據(jù)此,如果說傳統(tǒng)公共行政關(guān)注的是國家行政權(quán)的運(yùn)行過程,強(qiáng)調(diào)服從上級的指令,提供公共服務(wù),那么公共管理包含的內(nèi)容更為廣泛,就國家行政權(quán)而言,公共管理不僅是關(guān)注國家行政權(quán)的運(yùn)行過程,更加關(guān)注行政權(quán)運(yùn)行的結(jié)果及其個(gè)人責(zé)任,更加關(guān)注社會公共組織如非政府組織、公共企業(yè)等為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的結(jié)果與責(zé)任。由此,公共管理多元化主體的角色、地位、行為方式以及公共管理主體與國家、公眾之間的法律關(guān)系,進(jìn)入到行政法學(xué)研究對象范疇,公共管理視角的行政法學(xué)研究必然成為當(dāng)代行政法學(xué)研究的一種新的視角。比起傳統(tǒng)的“法學(xué)”視角和“行政”視角,“公共管理”視角的思維方式,更有利于解釋當(dāng)代社會公共事務(wù)管理的主體、方式、內(nèi)容的多元化發(fā)展,更加符合公共管理類專業(yè)等非法學(xué)專業(yè)人才培養(yǎng)的要求。在此,如何基于當(dāng)代公共管理實(shí)踐構(gòu)建行政法學(xué)課程知識體系,就成為公共管理類專業(yè)行政法學(xué)教學(xué)改革的時(shí)代課題。當(dāng)前公共管理視角的行政法學(xué)研究和教學(xué)所面臨的挑戰(zhàn)是:如何理解公共管理類專業(yè)中的行政法學(xué)課程地位?如何根據(jù)公共管理實(shí)踐需求構(gòu)建行政法學(xué)課程知識體系?如何選擇適應(yīng)公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)要求的教學(xué)方法?就當(dāng)前的課程建設(shè)要求來看,當(dāng)務(wù)之急是重構(gòu)符合公共管理實(shí)踐和教學(xué)對象需求的行政法學(xué)課程知識體系的問題。因?yàn)檎n程知識體系決定課程教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法。

2.2公共管理視角重構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系的分析邏輯

近年來,一些高校行政法學(xué)教學(xué)及研究人員開始嘗試從公共管理視角建構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系。如皮純協(xié)與張成福主編的公共管理碩士(MPA)系列教材《行政法學(xué)》[10]、蘇祖勤主編的《行政法概論》[11]、溫晉鋒主編的《行政法學(xué)》[12]等是針對公共管理專業(yè)人才培育而編寫的代表性行政法學(xué)教材。但是這些教材在建構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系的思路上仍然殘留傳統(tǒng)行政法學(xué)的視角的影響,并且沒有能夠理清各知識模塊與公共管理實(shí)踐之間的銜接關(guān)系和各知識模塊內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系,進(jìn)而無法真正體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的公共管理實(shí)踐的發(fā)展,無法真正滿足公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)方面的行政法學(xué)知識需求。在此,關(guān)鍵的問題是如何確定公共管理視角的建構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系的行政法學(xué)分析邏輯的問題。按照關(guān)保英教授的觀點(diǎn)[13],行政法學(xué)分析邏輯既是一個(gè)理論體系,又是一個(gè)能夠幫助我們認(rèn)識行政法現(xiàn)象的操作工具;行政法學(xué)分析邏輯是對行政法認(rèn)識的一個(gè)方法論,它所包含的哲學(xué)原理是以具體的操作得到體現(xiàn)的;行政法學(xué)分析邏輯是一個(gè)行政法學(xué)研究的實(shí)用理性問題,它的最大效果是對行政法分析過程的指導(dǎo)和在行政法分析過程中的具體應(yīng)用;行政法學(xué)的分析邏輯是以一定的分析范疇為依據(jù)的,沒有一定的分析范疇我們將無法對行政法現(xiàn)象進(jìn)行具體的分析;行政法學(xué)分析邏輯中的范疇是可以進(jìn)行選擇的,即我們可以根據(jù)自己的認(rèn)識進(jìn)行范疇上的選擇,取一些范疇而舍另一些范疇。據(jù)此,從“公共管理”視角上看,應(yīng)當(dāng)從規(guī)范公共管理活動(dòng)和公共管理類專業(yè)人才培養(yǎng)目的角度去選擇行政法學(xué)課程知識體系的主要內(nèi)容。在此,需要明確三個(gè)基本點(diǎn);首先,要明確如何從“公共管理”視角認(rèn)識行政法?這是公共管理視角構(gòu)建行政法學(xué)知識體系的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)。其次,要明確公共管理活動(dòng)所要依據(jù)的基本的行政法律制度有哪些?這一問題的回答決定公共管理視角構(gòu)建行政法學(xué)知識體系的基本框架。在此需要特別指出的是公共管理類專業(yè)行政法學(xué)課程的教學(xué)目的是培養(yǎng)學(xué)生的公共管理法治觀念和依法從事公共管理的行為方式以及對自己管理行為承擔(dān)法律責(zé)任的能力,而不是以培養(yǎng)學(xué)生的解決行政爭訟的法律思維和技能為教學(xué)目的,這一點(diǎn)是公共管理視角的行政法學(xué)課程知識體系內(nèi)容的選擇標(biāo)準(zhǔn)。最后,要明確哪些行政法律制度方面的知識構(gòu)成公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)中有用的知識?這一問題的回答決定公共管理視角構(gòu)建行政法學(xué)課程知識體系的基本內(nèi)容。

2.3行政法行為論:公共管理視角重構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系的理論主線

如果說傳統(tǒng)行政法學(xué)視角中的“行政法是行政主體與其他社會因素發(fā)生沖突的控制性規(guī)范,反映并聯(lián)接行政主體與行政相對方以及其他社會主體的關(guān)系”[14],那么從公共管理視角上看,行政法調(diào)整的是因?qū)嵤┕补芾頇?quán)而形成的公共管理法律關(guān)系,這一法律關(guān)系既包含國家行政權(quán)力主體與行政相對人之間的國家公共行政關(guān)系,又包含以社會公共利益為指向的非政府組織(NGO)、公共企業(yè)與其管理對象之間的社會公共管理關(guān)系,也包含因國家權(quán)力主體、社會組織和個(gè)人對公共管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督而形成的公共管理監(jiān)督關(guān)系。根據(jù)行政法的規(guī)定而形成的公共管理法律關(guān)系的內(nèi)容就是相關(guān)行為主體的權(quán)力(權(quán)利)與責(zé)任(義務(wù))關(guān)系。這些主體的行使權(quán)力(權(quán)利)、履行責(zé)任(義務(wù))的法律行為———包括公共行政權(quán)主體的行使國家行政權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任的法律行為即為公共行政行為、非政府組織和公共企業(yè)等社會公共部門的根據(jù)行政法律授權(quán)行使公共管理權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任的法律行為即社會公共管理行為、公共行政權(quán)或公共管理對象的依法行使行政法上的權(quán)利和履行行政法上的義務(wù)的公眾法律行為即公眾守法行為、對公共管理行為的監(jiān)督行為即行政法律監(jiān)督行為,共同構(gòu)成公共管理視角的“行政法行為”,成為現(xiàn)代行政法規(guī)制的對象。沒有行政法上的法律行為即行政法行為就無從談起公共管理法律關(guān)系。從公共管理視角上看,國家制定和實(shí)施行政法的根本目的就是通過規(guī)范公共管理中的各種法律行為主體的行政法行為,來控制和規(guī)范各類行政法行為主體的權(quán)力(權(quán)利)與責(zé)任(義務(wù))關(guān)系,使公共管理活動(dòng)符合國家意志。行政法學(xué)課程知識體系是一個(gè)集合概念,當(dāng)我們討論行政法學(xué)課程知識體系時(shí),也就是以對行政法的總體認(rèn)識以及這種總體認(rèn)識所形成的機(jī)制為焦點(diǎn)的。但是,行政法學(xué)課程知識體系的總體性認(rèn)識不能完全排斥研究者對基于行政法學(xué)課程教學(xué)目的而對特定行政法問題給予的關(guān)注,而所關(guān)注的視角不同,行政法學(xué)課程教學(xué)知識體系的建構(gòu)方向和結(jié)果也不同,此時(shí)被關(guān)注的特定行政法問題就構(gòu)成這一視角上的行政法學(xué)課程知識體系的主干內(nèi)容。從公共管理視角上看,由法權(quán)通過法律行為來實(shí)現(xiàn)的法理決定,我們需要關(guān)注的特定行政法問題就是行政法行為。從以注重結(jié)果和行為責(zé)任為核心要素的當(dāng)代公共管理的視角看,樹立法律權(quán)威理念,以行政法來規(guī)范行政法行為,就是行政法治理念的核心內(nèi)涵。主體的多元化是公共管理區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政的最大特點(diǎn),不同的主體在行政法上的地位、權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)的規(guī)定性,使公共管理與行政法發(fā)生了關(guān)聯(lián),而各類公共管理主體的法律行為方式,則成為行政法對公共管理進(jìn)行規(guī)制的核心內(nèi)容。如果說法學(xué)視角的“行政法治的前提是行為法定,行為法定必須以完善的行政行為理論為條件”[15],那么從公共管理角度上講,行政法行為就是貫穿整個(gè)行政法學(xué)理論的核心概念范疇,公共管理視角的行政法學(xué)課程知識體系,應(yīng)當(dāng)以行政法行為論為核心,行政法行為論成為公共管理視角的行政法學(xué)課程知識體系的基石和理論主線。

3公共管理視角的行政法學(xué)課程知識體系的知識模塊及其邏輯關(guān)系

對行政法行為的關(guān)注,必然引發(fā)出行政法行為之主體問題(需要解答誰作出行政法上的法律行為,應(yīng)當(dāng)具備哪些資格條件等)、行政法行為之本身理論問題(需要解答何謂行政法行為,如何作出行政法行為等)、行政法行為之監(jiān)督問題(需要解答如何監(jiān)督公共管理行為,對違法公共管理行為如何加以制止等)、行政法行為之救濟(jì)問題(需要解答如何糾正瑕疵公共管理行為、如何補(bǔ)償或賠償違法公共管理行為所導(dǎo)致的侵害后果等)等相關(guān)理論問題的關(guān)注。而這四個(gè)方面的理論知識的學(xué)習(xí),需要用以解釋行政法基本原理為目的的行政法基礎(chǔ)論(法理基礎(chǔ))來加以支撐。由此,從公共管理視角上看,公共管理類專業(yè)的行政法學(xué)課程知識體系,具體包括以下五個(gè)方面的知識模塊:

首先,行政法基礎(chǔ)論:行政法基礎(chǔ)論主要解釋行政法的基本概念、基本原則、基本功能、行政法關(guān)系(包括各類公共管理行為引發(fā)的公共管理法律關(guān)系、監(jiān)督行政法律關(guān)系等)、行政法及行政法學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展等有關(guān)行政法的基礎(chǔ)理論問題。對于缺乏基本法學(xué)理論基礎(chǔ)和法律思維訓(xùn)練的公共管理專業(yè)學(xué)生來說,行政法基礎(chǔ)論是學(xué)習(xí)行政法學(xué)其他專題理論的法學(xué)理論基礎(chǔ)。

其次,行政法主體論:行政法主體即行政法行為主體,主要指公共管理主體(國家行政主體、社會公共管理主體等公共管理權(quán)行使主體)、公共管理對象(包括國家公共行政層面上的行政相對人或行政相關(guān)人、社會公共管理層面上的管理對象等公共管理權(quán)的相對人)、監(jiān)督公共管理主體(國家權(quán)力機(jī)關(guān)、社會組織、公民等依法對公共管理進(jìn)行監(jiān)督的監(jiān)督主體)等。行政法主體論主要解釋公共管理活動(dòng)中的各類行政法行為主體的概念、類型及其含義、法律地位、法定權(quán)力(或權(quán)利)與責(zé)任(或義務(wù))等相關(guān)主體理論問題,注重有關(guān)公共管理組織的實(shí)體法知識的解釋,為學(xué)習(xí)行政法行為論提供基本理論框架。

第三,行政法行為論:行政法行為是行政法上的行為主體即行政法主體依法行使法定權(quán)力(或者權(quán)利),履行法定責(zé)任(或義務(wù)),產(chǎn)生行政法上的法律效果的行為。從公共管理視角上看,根據(jù)行為主體的性質(zhì)不同,行政法行為可分為國家公共行政行為(包括行政立法、行政司法、行政執(zhí)法、行政合同等法律行為)、社會公共管理行為(依法創(chuàng)制行為規(guī)范、解決爭議、執(zhí)行法律規(guī)定、建立契約等法律行為))、行政法制監(jiān)督行為(國家權(quán)力機(jī)關(guān)、社會組織、公民等對公共管理進(jìn)行的監(jiān)督行為)、公眾守法行為(依法行使行政法上的權(quán)利、履行行政法上的義務(wù))等四種。行政法行為論主要解釋與四種行政法行為的概念、成立要件、效力、形式、具體種類、程序等相關(guān)基本理論問題。公共管理視角的行政法行為論,注重的是行政法行為的程序法知識的解釋。

第四,行政法監(jiān)督論:從公共管理視角上看,行政法上的監(jiān)督指的是對公共管理主體法律行為的監(jiān)督。違法公共管理是行政法監(jiān)督的主要對象,它指公共管理主體所實(shí)施的,違反行政法律規(guī)范,侵害受法律保護(hù)的公共管理關(guān)系或監(jiān)督公共管理關(guān)系而尚未構(gòu)成犯罪的有過錯(cuò)的(瑕疵)公共管理行為。行政法監(jiān)督論主要解釋監(jiān)督公共管理的內(nèi)涵、監(jiān)督主體及其權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督的形式和方式、對違法公共管理的界定等監(jiān)督公共管理方面的基本理論問題。公共管理視角的行政法監(jiān)督論,注重行政法制監(jiān)督的實(shí)體法知識的解釋。

第2篇

[關(guān)鍵詞]公共管理；公共利益；沖突；關(guān)系

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.175

[中圖分類號]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2015）12-0-02

公共管理是政府及從事各種社會公共事務(wù)管理的非政府組織通過各種方式處理涉及公共事務(wù)的問題的工作，其宗旨是為人民服務(wù)，目的是促進(jìn)公共利益的順利實(shí)現(xiàn)。從公共管理的含義中可以看出公共管理和公共利益之間存在著密切的關(guān)系。公共利益主要是指涉及廣大公眾的利益和需要，每一位公民都享有。同時(shí)，公共管理和公共利益之間也存在一定的沖突，政府要積極地調(diào)和這些沖突，使公共管理組織能夠更好地實(shí)現(xiàn)自己的職能，最大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益。

1 公共管理的概念分析

公共管理是政府把新型的觀念與技術(shù)應(yīng)用到公共領(lǐng)域，來為廣大公眾提供良好的服務(wù)。公共管理是一種以政府組織為主體的管理機(jī)構(gòu)，聯(lián)合其他社會力量，利用政治、經(jīng)濟(jì)等各方面的管理方法和途徑，以為人民提供高質(zhì)量的服務(wù)為主要內(nèi)容，提高政府和社會治理績效，進(jìn)而促使公共利益順利實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。公共管理是政府管理的重要內(nèi)容，同時(shí)也包含社會行業(yè)和社會性質(zhì)的公共管理服務(wù)機(jī)構(gòu)所從事的公共事務(wù)。公共事務(wù)是政府和非政府組織為滿足社會所有成員的需求，實(shí)現(xiàn)公共利益，推動(dòng)社會進(jìn)步而開展的一系列社會范圍內(nèi)的活動(dòng)。公共管理主要是為了實(shí)現(xiàn)社會公共利益。公共管理的主要承受者和實(shí)踐者是政府和非政府組織。

當(dāng)今我國，政府是實(shí)施公共管理的核心部分，負(fù)責(zé)提供大部分公共管理方面的服務(wù)職能，但隨著社會的發(fā)展及各種公益組織的產(chǎn)生和發(fā)展，非政府組織的力量也在進(jìn)一步發(fā)展壯大，承擔(dān)著一部分公共管理的職能。從總體來看，政府主要擔(dān)任宏觀方面的職責(zé)，主要從事對外行使的交流活動(dòng)、社會安全、法律法規(guī)等方面的工作；而關(guān)于社會方面的服務(wù)和保障工作及各種政策法規(guī)的具體實(shí)施則大部分是由除政府以外的非政府組織完成的。公共管理的對象是社會上的各種問題、公共方面的項(xiàng)目及人們共同使用的物品和資源，如馬路、路燈、空氣、水源等。

2 公共利益的概念分析

從利益主體來看，社會利益可分為個(gè)人利益和公共利益，所謂的個(gè)人利益主要是指以個(gè)人為目的的利益，而公共利益則是指以公眾為目的的利益。從古至今，國家形式一直在發(fā)生著不同形式的變化，但公共利益是一個(gè)國家存在的合理又合法的原因。公共利益與個(gè)人利益是相對的，個(gè)人利益的主體是個(gè)人，而公共利益對應(yīng)的主體則是廣大公眾。公共利益包含的范圍較廣，涉及的對象及利益內(nèi)容相對比較復(fù)雜，具有多樣性。在一般情況下，利益可以等同于需求，但是公共利益并不是所有私人需求的簡單相加，公共利益可以理解為個(gè)人利益的交集。比如公民在公共場所享有的安全、衛(wèi)生、環(huán)境、公共汽車、公共廣場、公共健身器材及文化、體育、藝術(shù)等方面的需要都是公共利益的內(nèi)容。公共利益具有非排他性的特征，即每一位公民都可以享受這些權(quán)利，沒有人能剝奪其他人在公共利益方面所享有的權(quán)利。同時(shí)，我們也不需要證明公共利益是不是真的存在，一個(gè)國家的執(zhí)政黨和所有公民都認(rèn)可并接受公共利益，且我國法律也對公共利益進(jìn)行了明確規(guī)定。公共利益所涉及的內(nèi)容應(yīng)該是與其有直接關(guān)系的內(nèi)容，隨著社會的進(jìn)步，公共利益的內(nèi)容也會發(fā)生相應(yīng)的改變。

3 公共管理與公共利益的沖突

3.1 公共管理主體及相關(guān)活動(dòng)與公共利益相違背

公共管理是為了實(shí)現(xiàn)公共利益才進(jìn)行的一項(xiàng)管理活動(dòng)，公共管理的各項(xiàng)活動(dòng)開展的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)應(yīng)放在公共利益上。判斷公共管理活動(dòng)是否有效的標(biāo)準(zhǔn)也主要是看其是否實(shí)現(xiàn)了公共利益。比如，目前我國的各項(xiàng)法律法規(guī)及各種公共財(cái)產(chǎn)的相關(guān)制度不夠完善，財(cái)產(chǎn)權(quán)的界限確定的不夠清楚，尤其是對公共財(cái)產(chǎn)的權(quán)力更是模糊不清。同時(shí)，作為公共管理主要內(nèi)容的權(quán)力一旦被賦予相關(guān)的部門和個(gè)人，便很容易失去其公共的性質(zhì)，轉(zhuǎn)而為部門和個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)提供方便。一些人在選擇公共利益與個(gè)人利益時(shí)，選擇維護(hù)個(gè)人的利益，忽視甚至損害公共利益。

像電信、天然氣、電力等具有壟斷性質(zhì)的部門依靠所賦予的權(quán)力謀取私利，這些部門或個(gè)人依靠自己所處的壟斷地位，獲取較高利益。也就是說，在公共管理部門中，部分人獲取的個(gè)人利益較高，從而造成利益不平衡，加劇了公共管理與公共利益之間的沖突。除此之外，公共資源也存在一定程度的壟斷，有些本身應(yīng)屬于公眾所有的信息，卻被掌握在個(gè)別人手里，用于謀取私利，從而造成與公共利益之間的沖突。

3.2 在公共管理工作中，政策決定的機(jī)能制度并沒有遵循民主原則，缺乏科學(xué)性

第3篇

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)時(shí)代；公共管理；統(tǒng)籌能力

1引言

公共管理強(qiáng)化了政府的治理能力，也提升了政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)。當(dāng)前階段我國房地產(chǎn)建筑工程的施工比例明顯上升，建筑工程的管理弊端也暴露的更加明顯起來，公共管理應(yīng)結(jié)合大數(shù)據(jù)優(yōu)勢發(fā)揮其應(yīng)有的管理效果。

2大數(shù)據(jù)時(shí)代公共管理面臨的挑戰(zhàn)

公共管理是維護(hù)社會正常發(fā)展?fàn)顟B(tài)，推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵管理路徑，大數(shù)據(jù)時(shí)代下，數(shù)字成為了信息的主要載體，也成就了全新的科技時(shí)代。但是大數(shù)據(jù)時(shí)代同時(shí)也對公共管理造成了一定的沖擊，以下對大數(shù)據(jù)時(shí)代下公共管理面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析：第一，現(xiàn)階段中，房地產(chǎn)建筑工程的建設(shè)施工是我國強(qiáng)化社會基礎(chǔ)設(shè)施供給力度的關(guān)鍵路徑，統(tǒng)籌意識缺失是公共管理在大數(shù)據(jù)時(shí)代中面臨的較為明顯的挑戰(zhàn)，這一挑戰(zhàn)的出現(xiàn)是大數(shù)據(jù)與建筑工程管理銜接不良導(dǎo)致的；第二，管理安全問題。大數(shù)據(jù)時(shí)代中，信息的傳播效率明顯提升，這一特征體現(xiàn)于房地產(chǎn)建筑工程的公共管理上時(shí)，整體呈現(xiàn)了公共管理安全性下降的趨勢；第三，信息共享性不足。當(dāng)前階段，公共管理作用于房地產(chǎn)建筑工程時(shí)，展現(xiàn)了一定的孤島效應(yīng)，公共管理與大數(shù)據(jù)模塊的連接性較低；第四，公共管理人才匱乏。就房地產(chǎn)建筑工程而言，其建筑比例逐年上升，大數(shù)據(jù)時(shí)代中，實(shí)施有效的公共管理既需要能力也需要配合[1]

3公共管理在大數(shù)據(jù)時(shí)代的創(chuàng)新路徑

3.1實(shí)施精細(xì)化管理

現(xiàn)代社會中，房地產(chǎn)建筑工程作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的關(guān)鍵構(gòu)成，在我國推進(jìn)“美麗中國”規(guī)劃進(jìn)程時(shí)，占據(jù)了較大的規(guī)劃實(shí)施比例。從概念上來看，公共管理是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動(dòng)及其技術(shù)、方法的學(xué)問。因此，大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨于公共管理而言，更是一種全新的機(jī)遇，以下對實(shí)施精細(xì)化管理提出相關(guān)建議：第一，公共管理人員在管理過程中，應(yīng)該以我國相關(guān)政策為指導(dǎo)，建立公共管理與建筑工程大數(shù)據(jù)之間的有機(jī)聯(lián)系，從而從大數(shù)據(jù)中獲取房地產(chǎn)建筑工程相關(guān)信息，達(dá)到統(tǒng)籌管理的目的；第二，為進(jìn)一步提升公共管理在房地產(chǎn)建筑工程中的管理力度，相關(guān)人員應(yīng)該構(gòu)建建筑工程大數(shù)據(jù)與公共管理之間的連接體系，保證房地產(chǎn)建筑工程質(zhì)量。

3.2保障信息安全

現(xiàn)代社會中，我國房地產(chǎn)建筑工程的建設(shè)施工難度逐漸加大，傳統(tǒng)公共管理方式在面臨新型建筑環(huán)境時(shí)，出現(xiàn)了一定的落后現(xiàn)象。大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，為房地產(chǎn)建筑工程的管理提供了可持續(xù)發(fā)展方針，為解決公共管理在房地產(chǎn)建筑工程上的信息安全管理問題提出以下幾點(diǎn)建議：第一，公共管理人員在進(jìn)行房地產(chǎn)建筑工程管理時(shí)，應(yīng)具備較高的安全防范意識，在與大數(shù)據(jù)環(huán)境進(jìn)行連接的過程中，強(qiáng)化管理信息的保障性，以我國建筑工程的施工環(huán)境和建筑全局為基礎(chǔ)，采取相關(guān)措施，樹立有效的安全屏障；第二，公共管理人員在進(jìn)行房地產(chǎn)建筑工程管理時(shí)，為全面保障信息安全，應(yīng)立足于房地產(chǎn)建筑工程管理現(xiàn)狀，構(gòu)建信息安全保障體系，并對其進(jìn)行嚴(yán)格推進(jìn)。

3.3強(qiáng)化互聯(lián)互通能力

大數(shù)據(jù)時(shí)代的降臨，大大提升了房地產(chǎn)建筑工程的施工效率，為進(jìn)一步提升我國建筑工程質(zhì)量的穩(wěn)定性，通過公共管理對工程進(jìn)行有效監(jiān)管是可行性路徑之一。統(tǒng)觀大數(shù)據(jù)時(shí)代特點(diǎn)，公共管理只有建立了良好的互聯(lián)互通的能力，才能發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，促進(jìn)我國房地產(chǎn)建筑行業(yè)的發(fā)展，以下對強(qiáng)化互聯(lián)互通能力提出相關(guān)建議：第一，公共管理人員應(yīng)立足于當(dāng)前房地產(chǎn)建筑工程管理現(xiàn)狀，對工程管理人員的構(gòu)成進(jìn)行調(diào)查，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建公共管理與大數(shù)據(jù)的聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)，從而提升信息傳遞效率，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的多方共享；第二，互聯(lián)互通能力與公共管理人員的管理意識有著密不可分的關(guān)系，因此，相關(guān)部門還應(yīng)致力于管理人員管理意識的提升，以全面推進(jìn)公共管理的發(fā)展[2]。

3.4強(qiáng)化人才建設(shè)

當(dāng)前階段我國實(shí)施的公共管理具有明顯的管理效果，健全了社會管理體系，其在房地產(chǎn)建筑工程中的管理應(yīng)用，也顯著提升了房地產(chǎn)建筑工程的工程質(zhì)量。大數(shù)據(jù)時(shí)代中公共管理要想進(jìn)一步發(fā)揮管理能力，還應(yīng)強(qiáng)化公共管理人才的建設(shè)力度，以下對其提出相關(guān)建議：第一，對公共管理人員進(jìn)行有效培訓(xùn)，并設(shè)置能力考核環(huán)節(jié)，重點(diǎn)考評公共管理人員的管理意識水平和公共管理與大數(shù)據(jù)之間的連接能力；第二，為進(jìn)一步提升公共管理水平，解決管理難題，相關(guān)人員可邀請公共管理和大數(shù)據(jù)的行業(yè)內(nèi)專家對公共管理人員進(jìn)行協(xié)同教育，傳授相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)，解答公共管理人員的管理疑惑，從而提升公共管理人員的管理能力。

4結(jié)束語

總而言之，大數(shù)據(jù)時(shí)代下公共管理面臨著較大的挑戰(zhàn)，但是，公共管理不應(yīng)將大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨視為洪水猛獸，而應(yīng)詳細(xì)分析大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，并將其應(yīng)用于創(chuàng)新管理中，以全面建設(shè)我國的和諧管理局面，促進(jìn)我國的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

第4篇

關(guān)鍵詞：公共圖書館 公共管理 傳媒效應(yīng)

一、公共圖書館的公共管理與傳媒效應(yīng)概述

公共圖書館是由國家中央或地方政府管理、 資助和支持的、 免費(fèi)為社會公眾提供書刊借閱、報(bào)告講座、讀書活動(dòng)、參考咨詢等服務(wù)的圖書館，其服務(wù)對象可以針對兒童到成人，即所有的普通居民；公共管理是以政府為代表的政府組織以及以公共利益和社會公平為導(dǎo)向的非政府組織為實(shí)現(xiàn)公共利益，將社會公共事務(wù)作為管理對象，而進(jìn)行的為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)；公共圖書館作為非營利性機(jī)構(gòu)，其公共管理就是為了加強(qiáng)社會主義文化建設(shè)，為社會公眾提供有關(guān)社會文化傳播和培訓(xùn)服務(wù)的活動(dòng)。

傳媒即傳播信息資訊的載體，是信息傳播過程中從傳播者到接受者之間攜帶和傳遞信息的一切形式的物質(zhì)工具。一般而言，傳媒具有傳播信息、引導(dǎo)輿論、教育大眾和提供娛樂等社會功能與效應(yīng)。公共圖書館作為提供書刊借閱、報(bào)告講座、讀書活動(dòng)、參考咨詢服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，其本身與傳媒就有著不可分割的關(guān)系。而進(jìn)入科學(xué)化管理的今天，公共圖書館的公共管理也與傳媒有著一定的聯(lián)系。本文就從公共圖書館的公共管理和傳媒的關(guān)系出發(fā)，進(jìn)一步分析與之相關(guān)的優(yōu)化公共圖書館的公共管理工作的具體措施，并進(jìn)一步分析傳媒效應(yīng)對公共圖書館的公共管理的重要意義。

二、運(yùn)用傳媒效應(yīng)提高公共圖書館的公共管理水平的對策探討

隨著現(xiàn)代傳媒技術(shù)的不斷進(jìn)步，融合現(xiàn)代管理理念所吸收的公眾因素的基礎(chǔ)上，我們試圖將傳媒效應(yīng)運(yùn)用到提高公共圖書館的公共管理水平，保障公共圖書館的有效運(yùn)行。對于運(yùn)用傳媒效應(yīng)提高公共圖書館的公共管理水平的對策和技巧的探討應(yīng)該從兩者的關(guān)系出發(fā)，并結(jié)合我國公共圖書館的公共管理現(xiàn)狀進(jìn)行具體分析。

2.1發(fā)揮媒體輿論導(dǎo)向效應(yīng)，促進(jìn)公共圖書館公共管理的法制化進(jìn)程

我國在公共圖書館法制化建設(shè)方面，國家層面無法可依，地方立法又過于粗淺，成效不明顯。法律的欠缺和法制化進(jìn)程的滯緩，必然導(dǎo)致公共圖書館的公共管理無法可依，甚至混亂欠缺規(guī)則的約束。要有效促進(jìn)公共圖書館中公共管理的法制化進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公眾積極性、提高公眾關(guān)注度、發(fā)揮公眾輿論監(jiān)督作用，進(jìn)而需要充分利用媒體的輿論導(dǎo)向作用。如此，通過充分發(fā)揮媒體的輿論導(dǎo)向效應(yīng)，促進(jìn)公共圖書館中的公共管理的法制化進(jìn)程，從而有效提高公共圖書館的公共管理水平。

2.2吸納公眾參與和影響決策，緩解“秩序有余，活力不足”的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國公共圖書館的公共管理呈現(xiàn)“秩序有余，活力不足”的現(xiàn)狀。針對這一現(xiàn)狀，為了增強(qiáng)公共圖書館的活力，就應(yīng)當(dāng)吸納更廣泛的公眾參與和影響決策，而這一過程就必須充分利用傳媒的宣傳和傳播的作用。通過媒體的有效宣傳，從而吸納公眾參與決策，進(jìn)一步有效緩解公共圖書館管理所面臨的現(xiàn)狀，提高公共圖書館的公共管理水平。

三、傳媒效應(yīng)對公共圖書館的公共管理的意義探討

在公共圖書館的公共管理的過程中傳媒起到什么樣的作用，兩者之間又存在怎么樣的聯(lián)系呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)該包括以下幾點(diǎn)。

3.1傳媒效應(yīng)能夠有效促進(jìn)公共圖書館的公共管理的優(yōu)化

美籍奧地利著名社會學(xué)家和傳播學(xué)家保羅?拉扎斯菲爾德認(rèn)為媒體具有強(qiáng)化社會規(guī)范的作用，即通過對輿論的引導(dǎo)和傳播以促使公共管理部門改進(jìn)社會規(guī)范。基于傳媒對大眾輿論的引導(dǎo)和傳播，促使公共圖書館的公共管理者不得不對大眾的態(tài)度和要求予以考慮，從而制定出更為合理更能體現(xiàn)公共利益和社會公平的規(guī)則。因此，對大眾媒體和傳媒效應(yīng)的有效利用，有助于進(jìn)一步優(yōu)化公共圖書館的公共管理。

3.2借助傳媒效應(yīng)能夠增強(qiáng)公共圖書館的公共管理的效果

現(xiàn)代管理交流中心學(xué)派認(rèn)為管理人員是交流中心，而管理人員的作用就是接受信息、儲存信息、處理信息、傳播信息，并將計(jì)算機(jī)運(yùn)用于管理之中。依照此理論思考，在公共圖書館的公共管理過程中，公共管理人員的工作任務(wù)就是收集公眾對公共圖書館的看法、根據(jù)信息及時(shí)制定具體規(guī)則、將規(guī)則反饋給公眾以檢驗(yàn)規(guī)則的有效性的過程。而在規(guī)則反饋的過程中，必須借助于現(xiàn)代化的傳媒技術(shù)和運(yùn)用傳媒效應(yīng)，從而使得管理規(guī)則被更廣泛的人群所關(guān)注與遵守。如此，通過傳媒技術(shù)與傳媒效應(yīng)的合理運(yùn)用以增強(qiáng)公共圖書館的公共管理效果，從而使公共圖書館的公共管理得到有效的推行。

3.3 應(yīng)用傳媒效應(yīng)能夠保障公共圖書館的公共管理決策中公眾參與和影響

現(xiàn)代公共管理決策理論認(rèn)為管理的過程中應(yīng)給予公眾以更多的關(guān)注，從公民中搜尋政策制定的來源，講求主動(dòng)吸納公民參與決策。在公共圖書館的公共管理決策中也應(yīng)當(dāng)吸納公眾參與決策或提出意見，這也是保障公共管理決策的正確性的必要選擇。在信息社會的今天，吸納公眾參與公共圖書館的公共管理決策的過程在簡單傳遞信息的同時(shí)，還要對信息進(jìn)行加工包裝以達(dá)到讓公眾關(guān)注、討論并提出意見，也就是需要用到傳媒渲染的效應(yīng)。如此，則公共圖書館的公共管理決策中的公民參與需要傳媒效應(yīng)的應(yīng)用。

四、結(jié)束語

本文在界定相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，對運(yùn)用傳媒效應(yīng)提高公共圖書館的公共管理水平的對策以及傳媒效應(yīng)對公共圖書館的公共管理的意義進(jìn)行了分析與探究。由于個(gè)人水平有限，不足之處在所難免。這一問題更深層次的探究還要我們繼續(xù)探尋。

參考文獻(xiàn)：

[1] 公共圖書館的社會職能及在城市文化建設(shè)中的作用――兼議上海市公共圖書館系統(tǒng)《圖書館研究與工作》2009年02期

[2] 我國公共圖書館組織結(jié)構(gòu)改革新視角《圖書館研究與工作》2009年02期

[3] 淺析公共圖書館的和諧服務(wù)《貴圖學(xué)刊》2009年02期

第5篇

在科學(xué)研究中只有那些專業(yè)共同體和整個(gè)人類的知識積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個(gè)給定過程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機(jī)器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距。”問題是一個(gè)反映了主客觀矛盾的認(rèn)識論和方法論概念。科學(xué)研究從何開始？一直是哲學(xué)和方法論研究的一個(gè)關(guān)鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結(jié)道：“科學(xué)和知識的增長永遠(yuǎn)始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發(fā)新問題的問題。”在公共管理研究中，幾乎每個(gè)公共管理理論的提出和發(fā)展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個(gè)認(rèn)識論的概念，反映了主觀與客觀之間的認(rèn)知矛盾。雖然諸多科學(xué)家和不同流派的哲學(xué)家持有不同的方法論，但是科學(xué)史和哲學(xué)史的發(fā)展歷史表明，他們都會不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結(jié)構(gòu)、問題的類型。“問題”成了不同流派科學(xué)哲學(xué)家交鋒對話的聚焦點(diǎn)，他們對問題認(rèn)識的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學(xué)哲學(xué)分支領(lǐng)域“問題學(xué)”。目前“以問題為導(dǎo)向”進(jìn)行研究已經(jīng)成為公共管理學(xué)界的共識：解決問題是公共管理基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計(jì)劃的依據(jù)；問題指導(dǎo)公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應(yīng)的研究方法是什么？

在理論界和實(shí)務(wù)界尚無一個(gè)完美的答案。類型學(xué)（typology），或稱作分類學(xué)（taxonomy），指研究者結(jié)合兩個(gè)或兩個(gè)以上單一維度的簡單概念，然后由簡單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個(gè)給定過程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機(jī)器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距”———出發(fā)，根據(jù)“差距”的本質(zhì)特征對問題進(jìn)行類型化的劃分。按照近代英國哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨（DavidHume）揭示的事實(shí)和價(jià)值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實(shí)性差距”和“價(jià)值性差距”兩個(gè)維度。可以用如下的坐標(biāo)圖定位公共管理問題的各種類型。（1）縱坐標(biāo)所示的純粹涉及價(jià)值差距的問題屬于詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識。詮釋類知識通過挖掘、闡發(fā)、建立和確證一種價(jià)值，促進(jìn)人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標(biāo)所示的那些純粹涉及事實(shí)差距的問題是科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題，科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題往往使用實(shí)證主義的方法，探索經(jīng)驗(yàn)世界的狀態(tài)、發(fā)展、變化，尋找經(jīng)驗(yàn)世界中存在的聯(lián)系。（3）橫坐標(biāo)和縱坐標(biāo)構(gòu)成的平面中的問題既含有價(jià)值因素又含有事實(shí)因素，可將這些問題分為技術(shù)設(shè)計(jì)類問題、批判類問題和評估類問題。

1.科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題。科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題是人類主觀認(rèn)知與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)之間的矛盾，以及由此引發(fā)的主觀認(rèn)知之間、客觀事實(shí)之間的矛盾而引發(fā)的疑問。對科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的回答，往往使用實(shí)證主義的方法論框架，最終將產(chǎn)生對客觀世界描述、解釋和預(yù)測的知識。提出科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的途徑包括：尋求經(jīng)驗(yàn)事實(shí)之間的聯(lián)系和一致的解釋，證實(shí)假說和現(xiàn)象的可靠性、尋求理論體系內(nèi)部的不一致性，解答多個(gè)理論和假設(shè)的不一致性，學(xué)科理論方法的移植等。

2.技術(shù)設(shè)計(jì)類問題。“實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的最優(yōu)化方案、手段和措施是什么？”屬于技術(shù)設(shè)計(jì)類問題。技術(shù)設(shè)計(jì)類問題包含事實(shí)前提和價(jià)值前提兩個(gè)基本因素。技術(shù)設(shè)計(jì)類研究的目的是在既有事實(shí)前提下，確定合理的價(jià)值前提；或者在既定的價(jià)值前提下，尋求實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值的優(yōu)化方案。在公共管理研究中，往往需要在時(shí)間（時(shí)間段、歷史、現(xiàn)狀等等）和空間（國別、地區(qū)、部門等等）中進(jìn)行目標(biāo)比較、約束條件比較、環(huán)境參數(shù)比較、手段比較找出當(dāng)前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰(zhàn)略與政策、體制與機(jī)制、措施與辦法來解決這些問題。

3.評估類問題。該類問題與科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的相似之處在于兩者都是對事實(shí)、行為和態(tài)度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實(shí)、行為和態(tài)度進(jìn)行描述時(shí)，是建立在與特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較基礎(chǔ)上的描述和解釋，比較的標(biāo)準(zhǔn)可以是客觀的標(biāo)準(zhǔn)也可以是主觀的標(biāo)準(zhǔn)。評估至少包括三個(gè)要素，即標(biāo)準(zhǔn)（criteria）、證據(jù)（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質(zhì)是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，尋求特定標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)之間的關(guān)系，并對這種關(guān)系進(jìn)行評判。

4.詮釋類問題。詮釋類問題是闡發(fā)、確立和建構(gòu)社會現(xiàn)象背后的價(jià)值和意義的問題。詮釋研究嘗試回答文化、價(jià)值和精神領(lǐng)域的“應(yīng)該怎么樣”的價(jià)值問題，與人的目的、自由和人際之間的共識和規(guī)則緊密相關(guān)。公共管理領(lǐng)域，人們一般通過公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語詮釋和行動(dòng)詮釋來獲取詮釋類問題的答案。

5.批判類問題。在批判研究者看來，現(xiàn)實(shí)社會并不是實(shí)證主義所謂的純粹的經(jīng)驗(yàn)的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來。批評研究以矛盾的觀點(diǎn)和辯證的觀點(diǎn)看待和分析現(xiàn)實(shí)，其目的是改變世界。批判問題的提出本身具有很強(qiáng)的社會行動(dòng)取向，批判研究本身就是改變社會秩序的重要力量。公共管理問題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎(chǔ)和公約數(shù)。

二、以公共管理問題類型學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法

1.公共管理研究方法體系的維度。可以借鑒亞瑟·霍爾（ArthurD.Hall）提出的系統(tǒng)工程三維結(jié)構(gòu)（時(shí)間維度、邏輯維度和知識維度）對研究的方法體系進(jìn)行刻畫。公共管理研究方法體系的時(shí)間維度即公共管理研究依次進(jìn)行的過程，包括選題、文獻(xiàn)綜述、研究設(shè)計(jì)、研究實(shí)施和研究成果發(fā)表等環(huán)節(jié)。公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個(gè)層面。公共管理研究方法體系的知識維度是提出和解決公共管理問題的思維背景、認(rèn)知背景和實(shí)踐背景。凡是對公共管理問題解決有啟發(fā)的知識都可以納入這一維度，而不論該知識的學(xué)科界限。

2.問題是公共管理研究方法體系的公約數(shù)。從問題學(xué)的角度來看，在研究方法體系中，問題是連接研究邏輯維度、時(shí)間維度和知識維度的共通點(diǎn)。首先，不同的方法論流派對問題的性質(zhì)、問題的地位、問題結(jié)構(gòu)看法不同，就會形成研究過程的差異。比如：詮釋主義將問題看做是意義呈現(xiàn)的過程，研究者與研究對象的交互作用貫穿在研究過程的始終；實(shí)證主義將問題看做是歸納和證實(shí)的過程，研究者對研究對象的中立觀察是研究的起點(diǎn)，對結(jié)論的證實(shí)或證偽成為研究的終點(diǎn)；批判理性主義將問題看作是主觀和客觀的不一致，研究過程是始于問題，提出探索性答案，然后驗(yàn)證，再提出新問題的過程。其次，不同的問題類型對應(yīng)不同的方法論框架。（1）對于科學(xué)發(fā)現(xiàn)類的公共管理問題，通常使用實(shí)證主義作為主導(dǎo)的研究方法論框架。（2）對于技術(shù)設(shè)計(jì)類的公共管理問題，通常運(yùn)用技術(shù)設(shè)計(jì)所特有的最優(yōu)化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯。”“首先，考察滿足外部環(huán)境限制的所有可能狀態(tài)，然后，從此集合中找出滿足目標(biāo)的其它約束條件、又使效用函數(shù)最大化的特定狀態(tài)。”這相當(dāng)于把目標(biāo)約束條件及最大化看作新的“自然法則”并把它加到其它自然法則上進(jìn)行邏輯運(yùn)演，運(yùn)演結(jié)果中的值被看成“應(yīng)當(dāng)”取的值。（3）評估類公共管理問題會同時(shí)涉及價(jià)值因素和事實(shí)因素，在實(shí)際評估中，對事實(shí)和價(jià)值因素的處理方式不同會導(dǎo)致評估研究中實(shí)證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學(xué)、現(xiàn)象學(xué)、建構(gòu)主義、女性主義和后現(xiàn)代主義等非實(shí)證主義方法論是解決詮釋類問題的常用方法論。（5）批判類問題則主要使用批判主義、批判實(shí)在主義、女性主義、后現(xiàn)代主義的方法論。最后，研究知識通過研究問題與研究邏輯緊密相關(guān)。研究知識只有與特定的研究問題相聯(lián)系，才有可能納入特定的研究活動(dòng)。（1）背景知識驅(qū)動(dòng)問題的產(chǎn)生，各學(xué)科知識為問題解決提供可能的答案，并促進(jìn)新知識的產(chǎn)生。（2）既有的理論引導(dǎo)研究的進(jìn)行。既有的理論在研究中不僅僅對問題的產(chǎn)生和問題的解答發(fā)揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究范式等形式引導(dǎo)資料的收集、資料分析、假設(shè)檢驗(yàn)、分析性歸納等過程。

3.以問題類型為基礎(chǔ)的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問題類型為基礎(chǔ)，將問題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數(shù)，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。第一，公共管理問題形態(tài)差異決定了公共管理研究表現(xiàn)形態(tài)的多樣性。公共管理學(xué)術(shù)、實(shí)務(wù)和咨詢從本質(zhì)上講它們都是一種解答問題的活動(dòng)，只是三者所解答問題的類型、問題的難度、問題的指向等方面存在差異。從難度上來講，公共管理實(shí)務(wù)活動(dòng)中的問題可以使用已有的常識，或者對已有的知識進(jìn)行簡單地綜合就能加以解決。如果問題的難度超出了常識和已有知識簡單綜合的范圍，那么就需要訴諸公共管理咨詢或公共管理學(xué)術(shù)活動(dòng)加以解決。公共管理咨詢提供一個(gè)或多個(gè)可供選擇的較為固定的答案，公共管理學(xué)術(shù)研究則對問題進(jìn)行探索性的回答，提供階段性的答案。從問題類型來看，公共管理學(xué)術(shù)研究活動(dòng)側(cè)重解決科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題；公共管理實(shí)務(wù)工作者側(cè)重解決技術(shù)設(shè)計(jì)類問題；公共管理咨詢則重點(diǎn)闡明將公共管理一般原理轉(zhuǎn)換為具體操作政策條文的基本原則。

第6篇

關(guān)鍵詞：公共利益；現(xiàn)代公共；公共管理；管理本質(zhì)

引言

顯然，這兩種立場都沒有脫離公共利益這個(gè)核心問題：前者以“公共部門如何實(shí)現(xiàn)和服務(wù)于公共利益”為焦點(diǎn)；后者以“公共利益是怎樣被實(shí)現(xiàn)的”為焦點(diǎn)。進(jìn)一步對比可以發(fā)現(xiàn)，前一種主張所說的公共利益多半是抽象的，而后一種主張則意指現(xiàn)實(shí)的公共利益，它與公眾利益密切相關(guān)。

事實(shí)上，研究公共利益時(shí)有兩個(gè)關(guān)鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現(xiàn)實(shí)的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個(gè)問題，本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上，界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵；進(jìn)而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題。

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí)，是指“兩個(gè)人或更多人，或者是團(tuán)體、社會的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益。“多數(shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時(shí)，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體，不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國家甚或是整個(gè)人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí)，可以采取幾種視角：一是以單個(gè)的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關(guān)系為單元，分析共同利益的相對性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn)；或者說共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？

通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認(rèn)，但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如，人們在和平時(shí)期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時(shí)，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí)，保護(hù)自然環(huán)境就會理所當(dāng)然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在工業(yè)發(fā)展的過程中對生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發(fā)展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協(xié)調(diào)國家間利益關(guān)系、維護(hù)人類社會“共同體利益”的措施。

3.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營部門之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”。

在這里，政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實(shí)上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴５鼈兣c國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí)，在探討共同體利益是否是共同利益時(shí)，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹壒餐w的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時(shí)，實(shí)際上是從靜態(tài)意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進(jìn)一步地引伸：

1.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性，而且在變化過程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時(shí)發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個(gè)私營機(jī)構(gòu)為壟斷市場而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動(dòng)態(tài)變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

2.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個(gè)私營部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。

由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個(gè)集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體，與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。基于這種認(rèn)識，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費(fèi)公共物品之外；還大量地消費(fèi)私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面，往往存在認(rèn)識上的誤區(qū)：即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上，西方國家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

（二）公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個(gè)與私人利益相對應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。

2.公共利益的社會共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會共享性。這可以從兩個(gè)層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個(gè)使用者對該物品的消費(fèi)并不減少它對其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費(fèi)之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競爭性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進(jìn)而，公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過多層次、多樣化的公共物品來實(shí)現(xiàn)的。

從縱向上來說，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務(wù)，發(fā)展初等教育，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。

由此可見，公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題

從上述對公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個(gè)問題有兩種截然不同的立場。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí)，市場化供給機(jī)制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來有效的產(chǎn)出和更高的績效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

站在公眾的立場上，公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過在市場中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn)；而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實(shí)踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵(lì)性的制度安排來鼓勵(lì)其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。新晨

第三，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

同時(shí)，以公眾為立場并不代表公眾只是被動(dòng)的、挑剔的消費(fèi)者，因而也并不是與公共管理主體相對立的群體。既然公眾可以從公共物品中“共同受益”，他們也應(yīng)該付出相應(yīng)的“代價(jià)”。除了以稅收等方式集體地購買不特定的公共物品之外，公民參與也是實(shí)現(xiàn)公共利益的重要手段。它不僅是集體表達(dá)利益需求的途徑，也是與公共管理主體合作從而降低管理成本的方式。

第7篇

事實(shí)上，研究公共利益時(shí)有兩個(gè)關(guān)鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現(xiàn)實(shí)的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個(gè)問題，本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上，界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵；進(jìn)而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題。

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí)，是指“兩個(gè)人或更多人，或者是團(tuán)體、社會的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益。“多數(shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時(shí)，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體，不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國家甚或是整個(gè)人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí)，可以采取幾種視角：一是以單個(gè)的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關(guān)系為單元，分析共同利益的相對性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn)；或者說共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？

通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認(rèn)，但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如，人們在和平時(shí)期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時(shí)，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí)，保護(hù)自然環(huán)境就會理所當(dāng)然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營部門之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實(shí)上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在工業(yè)發(fā)展的過程中對生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發(fā)展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協(xié)調(diào)國家間利益關(guān)系、維護(hù)人類社會“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴５鼈兣c國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí)，在探討共同體利益是否是共同利益時(shí)，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹壒餐w的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時(shí)，實(shí)際上是從靜態(tài)意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進(jìn)一步地引伸：

1.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個(gè)私營部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。

2.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性，而且在變化過程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時(shí)發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個(gè)私營機(jī)構(gòu)為壟斷市場而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動(dòng)態(tài)變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個(gè)集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體，與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。基于這種認(rèn)識，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費(fèi)公共物品之外；還大量地消費(fèi)私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面，往往存在認(rèn)識上的誤區(qū)：即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上，西方國家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

（二）公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個(gè)與私人利益相對應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。

2.公共利益的社會共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會共享性。這可以從兩個(gè)層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個(gè)使用者對該物品的消費(fèi)并不減少它對其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費(fèi)之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競爭性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進(jìn)而，公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過多層次、多樣化的公共物品來實(shí)現(xiàn)的。

從縱向上來說，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務(wù)，發(fā)展初等教育，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。

由此可見，公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題

從上述對公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個(gè)問題有兩種截然不同的立場。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí)，市場化供給機(jī)制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來有效的產(chǎn)出和更高的績效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

站在公眾的立場上，公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過在市場中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn)；而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實(shí)踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵(lì)性的制度安排來鼓勵(lì)其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現(xiàn)在它為其他管理主體進(jìn)行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質(zhì)決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認(rèn)為，公共管理主體應(yīng)該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區(qū)別的一個(gè)標(biāo)志。這種制度化的途徑為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了組織基礎(chǔ)。

第8篇

事實(shí)上，研究公共利益時(shí)有兩個(gè)關(guān)鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現(xiàn)實(shí)的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個(gè)問題，本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上，界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵；進(jìn)而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題。

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí)，是指“兩個(gè)人或更多人，或者是團(tuán)體、社會的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益。“多數(shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時(shí)，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體，不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國家甚或是整個(gè)人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí)，可以采取幾種視角：一是以單個(gè)的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關(guān)系為單元，分析共同利益的相對性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn)；或者說共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？

通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認(rèn)，但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如，人們在和平時(shí)期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時(shí)，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí)，保護(hù)自然環(huán)境就會理所當(dāng)然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營部門之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”（注：davidmathasen:thenewpublicmanagementanditscritics,internationalpublicmanagementjournal,volume2,numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實(shí)上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在工業(yè)發(fā)展的過程中對生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發(fā)展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協(xié)調(diào)國家間利益關(guān)系、維護(hù)人類社會“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴５鼈兣c國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí)，在探討共同體利益是否是共同利益時(shí)，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹壒餐w的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時(shí)，實(shí)際上是從靜態(tài)意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進(jìn)一步地引伸：

1.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個(gè)私營部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。

2.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性，而且在變化過程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時(shí)發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個(gè)私營機(jī)構(gòu)為壟斷市場而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動(dòng)態(tài)變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個(gè)集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體，與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。基于這種認(rèn)識，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費(fèi)公共物品之外；還大量地消費(fèi)私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面，往往存在認(rèn)識上的誤區(qū)：即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上，西方國家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

（二）公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個(gè)與私人利益相對應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。

2.公共利益的社會共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會共享性。這可以從兩個(gè)層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個(gè)使用者對該物品的消費(fèi)并不減少它對其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費(fèi)之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競爭性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進(jìn)而，公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過多層次、多樣化的公共物品來實(shí)現(xiàn)的。

從縱向上來說，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務(wù)，發(fā)展初等教育，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。

由此可見，公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題

從上述對公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個(gè)問題有兩種截然不同的立場。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí)，市場化供給機(jī)制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來有效的產(chǎn)出和更高的績效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

站在公眾的立場上，公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過在市場中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn)；而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實(shí)踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵(lì)性的制度安排來鼓勵(lì)其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現(xiàn)在它為其他管理主體進(jìn)行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質(zhì)決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認(rèn)為，公共管理主體應(yīng)該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區(qū)別的一個(gè)標(biāo)志。這種制度化的途徑為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了組織基礎(chǔ)。

第9篇

關(guān)鍵詞：公共管理；公共危機(jī)；危機(jī)管理

一、公共危機(jī)管理的概念及特征

公共危機(jī)管理是指公共組織以政府為核心，通過現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)精神以及危機(jī)管理理念的指揮,依據(jù)法律原則采取公共危機(jī)管理法規(guī)、應(yīng)對緊急事件處理方案，在社會各方組織和群眾的相互協(xié)調(diào)合作下，來對危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)測、預(yù)防、控制與處理，以達(dá)到避免、減輕、彌補(bǔ)公共危機(jī)的目的，從而保護(hù)公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全以及國家安全。公共危機(jī)管理有三層含義。一是自然環(huán)境有著不可抗力、不可預(yù)知、不確定信息、極具挑戰(zhàn)性等因素下會出現(xiàn)各種公共危機(jī)不同程度的可能性。這是客觀存在的事實(shí)，應(yīng)該正視這一方面的事務(wù)。二是以科學(xué)的態(tài)度和方法來研究公共危機(jī)，這是了解公共危機(jī)的前提條件。三是公共危機(jī)的處理不僅要靠政府與相關(guān)部門的主導(dǎo)，同時(shí)需要社會各階層人士有序參與、共同合作。公共危機(jī)管理呈現(xiàn)出七大特征。一是緊迫性。由于危機(jī)的發(fā)生往往是突發(fā)性的，而且時(shí)間很緊迫，急需處理，突然性使得社會面對極大的負(fù)面因素，難以有效采取應(yīng)對措施。二是長期性。這類事件一旦發(fā)生，其通常并非偶然和孤立的，涉及自然和社會的因素很多，危機(jī)管理的時(shí)間較長。其三是不確定性，事前事后對危機(jī)事件的預(yù)測和判斷也往往是不確定的。其四是鏈條效應(yīng)。通常危機(jī)會引起連鎖反應(yīng)，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，觸及到方方面面。其五是權(quán)變性。危機(jī)發(fā)生的誘因很多，對于發(fā)生過程中所表現(xiàn)的側(cè)重點(diǎn)也不盡相同。其六是心理約束性。一旦發(fā)生危機(jī)，人經(jīng)常表現(xiàn)出憂慮、恐慌、害怕等心理。這些心理狀態(tài)會約束人們對危機(jī)事件的認(rèn)知和判斷能力。其七是博弈性。在危機(jī)面前，雙方都在一個(gè)相互博弈的動(dòng)態(tài)過程中。

二、公共危機(jī)管理的必要性

1.維護(hù)社會穩(wěn)定與和諧。從社會的穩(wěn)定發(fā)展來看，重視危機(jī)管理，有利于社會穩(wěn)定和和諧發(fā)展。因此，必須從更高的審慎標(biāo)準(zhǔn)來看待危機(jī)事件，否則對社會穩(wěn)定和發(fā)展都是極其不利的。

2.防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)今公共關(guān)系是一個(gè)越來越緊密的整體，經(jīng)濟(jì)全球化使得各個(gè)國家相互影響、相互作用，關(guān)聯(lián)性愈加強(qiáng)烈，因此，更需要加強(qiáng)公共危機(jī)管理，提升危機(jī)意識，借鑒其他國家危機(jī)管理的案例，取其精華，以求達(dá)到減小危機(jī)的影響范圍與影響時(shí)間，更有效地預(yù)防社會發(fā)生系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。

三、公共危機(jī)的誘因

1.主觀原因。如果管理部門對社會公共環(huán)境缺乏一定的認(rèn)知度、適應(yīng)能力不夠，往往無法對危機(jī)的出現(xiàn)做出一個(gè)比較及時(shí)合理的解決方案。這是由于相關(guān)管理人員危機(jī)管理意識不夠，對社會所發(fā)生的重大事件的關(guān)注度不高，在管理上效率不高，導(dǎo)致出現(xiàn)了不必要的疏忽和脫節(jié)現(xiàn)象。

2.客觀原因。自然災(zāi)害因素往往難以預(yù)料，有相對的復(fù)雜性和困難性。在物資匱乏的情況下會引起盲目和一定程度的恐慌，導(dǎo)致公共危機(jī)的暫時(shí)發(fā)生。例如，經(jīng)濟(jì)泡沫和間接性的通貨膨脹使居民購買力下降，出現(xiàn)暫時(shí)的市場低迷，公共危機(jī)管理底氣不足等現(xiàn)象。

四、公共危機(jī)管理模式創(chuàng)新

加強(qiáng)“全局化”觀念，對傳統(tǒng)公共危機(jī)管理的弊端進(jìn)行有針對性地避免，架起“全局和局部、中央和地方接洽、整體和部分”的公共危機(jī)管理新模式。公共危機(jī)管理需要在統(tǒng)籌全局、宏觀決策的背景下，充分考慮危機(jī)可能發(fā)展的各種因素，注重借鑒公共危機(jī)事件所具有的波動(dòng)性、范圍性、全球性。創(chuàng)新構(gòu)造知識型、有需求的公共危機(jī)管理模式。由于相關(guān)部門公共管理系統(tǒng)至今存在部分漏洞，要有效改進(jìn)其處理危機(jī)事件的效率和能力，就必須從不斷發(fā)展變化的環(huán)境中獲取知識，建立一個(gè)有知識和有需求的公共危機(jī)管理模式。當(dāng)前情況下，公共危機(jī)管理依然是以有關(guān)部門為主導(dǎo)，多方面公眾共同有序參與、反饋配合的，但為了經(jīng)濟(jì)與公共管理事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展、迎接美好未來，有關(guān)部門亟需順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展潮流，適時(shí)將網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等新興事物更好地融入危機(jī)管理模式中，并且嘗試傾聽大眾的反饋與心聲，促進(jìn)集民智、順民意的發(fā)展局面。

五、結(jié)語

通過以上的探討和分析，可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國對公共危機(jī)管理進(jìn)行了一定的研究與實(shí)踐，但是仍然沒有完全擺脫理論的上的局限，實(shí)證和反饋力度仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。由于公共危機(jī)所帶有的復(fù)雜性和多樣性，其研究勢必涉及管理學(xué)、法律學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多領(lǐng)域，有關(guān)部門和相關(guān)人員應(yīng)該以“包容和發(fā)展的眼光，謹(jǐn)慎又開放的心態(tài)”來處理好公共管理中危機(jī)管理這一部分的實(shí)務(wù)。

作者:陳麗彬 陳國良 單位:賀州學(xué)院 廣西平桂飛碟股份有限公司

參考文獻(xiàn):

[1]呂孝禮,張海波,鐘開斌.公共管理視角下的中國危機(jī)管理研究——現(xiàn)狀、趨勢和未來方向[J].公共管理學(xué),2012(3).

第10篇

關(guān)鍵詞：公共管理學(xué)；行政案例；教學(xué)方法

在現(xiàn)代教學(xué)活動(dòng)中，從國家到學(xué)校都大力提倡教師采用新的教學(xué)方法以提升教學(xué)效果。與此同時(shí)，國家和各大高校對教師進(jìn)行了各種教學(xué)方法培訓(xùn)，旨在使教師探索出符合自身教學(xué)特點(diǎn)的教學(xué)方法，案例教學(xué)是一種經(jīng)常被提及和廣泛使用的教學(xué)方法。但是，與國外著名高校相比，我們對從事案例教學(xué)的師資培訓(xùn)還處于一種空白狀態(tài)，以哈佛商學(xué)院為例，除一兩門課以外，其他課程都用案例教學(xué)；案例教學(xué)所占比例高達(dá)90%，對于30個(gè)學(xué)時(shí)的課程，一般只有2學(xué)時(shí)的理論講授，28個(gè)學(xué)時(shí)用于案例教學(xué)。行政案例教學(xué)是公共管理學(xué)課程傳授管理知識，培養(yǎng)管理技能的重要方法之一，它可以很好地解決理論講述、案例教學(xué)等方法的不足，使授課對象深入理解知識要點(diǎn)，使學(xué)生無論在生活和學(xué)習(xí)中，都能靈活運(yùn)用所學(xué)知識去思考現(xiàn)實(shí)問題。

一、公共管理學(xué)的課程定位與行政案例教學(xué)的引入

公共管理學(xué)是一門運(yùn)用管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、組織理論等多學(xué)科理論與方法，專門研究公共組織的管理活動(dòng)及其規(guī)律的綜合性學(xué)科體系。這門課程注重培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新思維和綜合運(yùn)用公共管理學(xué)知識去解決實(shí)際問題的能力。如果單純以理論灌輸?shù)姆绞竭M(jìn)行教學(xué)，就會導(dǎo)致這門課顯得空洞乏味，無法幫助學(xué)生建構(gòu)完整的知識框架體系；因此，傳統(tǒng)的“填鴨式”教學(xué)方式對于應(yīng)用性極強(qiáng)的公共管理學(xué)的教學(xué)來說顯然是不合適的。

在當(dāng)下中國高校的授課過程中，公共管理學(xué)多采取課堂理論教學(xué)，教學(xué)內(nèi)容多以概論性、原理}生和原則性等為主。這種課堂教學(xué)難以使學(xué)生獲得定性、定量等專業(yè)的分析工具和具備更高級的專業(yè)素養(yǎng)，也不能有效地幫助學(xué)生取得能滿足公共管理需要、處理公共事務(wù)、解決公共問題所需要的品質(zhì)、能力和技能。但是，我們也不可能讓學(xué)生脫離課堂，完全深入到公共管理工作中去。

從動(dòng)態(tài)過程看，教學(xué)活動(dòng)其實(shí)是師生之間建構(gòu)一種互動(dòng)關(guān)系的過程，除了教師的講授之外，也要培養(yǎng)學(xué)生學(xué)習(xí)的主體性、參與性、合作性。教師是學(xué)習(xí)過程的組織者與協(xié)調(diào)人，在教學(xué)中與學(xué)生互動(dòng)，讓學(xué)生通過“獨(dú)立地獲取信息、獨(dú)立地制訂計(jì)劃、獨(dú)立地實(shí)施計(jì)劃、獨(dú)立地評估計(jì)劃”，使學(xué)生在“動(dòng)手”實(shí)踐中，掌握職業(yè)技能、習(xí)得專業(yè)知識，構(gòu)建屬于自己的經(jīng)驗(yàn)和知識體系。

案例教學(xué)是管理類專業(yè)一種重要的教學(xué)方式，通過具體案例的講授來拓寬學(xué)生的眼界，培養(yǎng)學(xué)生分析問題和解決問題的能力。就課程特點(diǎn)而言，公共管理學(xué)也非常適合采用案例教學(xué)。行政案例，是把行政過程中已經(jīng)發(fā)生過的成功或失誤的典型事例編寫成的案例。它對行政機(jī)關(guān)的組織、人員以及行為的過程加以描述，再現(xiàn)當(dāng)事人的主要觀點(diǎn)、行為經(jīng)過和導(dǎo)致的結(jié)果，作為輔助材料配合理論學(xué)習(xí)，以提高學(xué)習(xí)者的分析判斷和解決問題的實(shí)際能力。在公共管理學(xué)的講授過程中，教師要通過理論講述、案例教學(xué)等多種方法向?qū)W生傳遞知識要點(diǎn)和理論精髓，使學(xué)生能把書面的概念、理論與現(xiàn)實(shí)結(jié)合起來，從實(shí)際中理解概念要點(diǎn)，內(nèi)化為自己的知識和技能。行政案例教學(xué)將學(xué)習(xí)者置身于復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情境中，使其體驗(yàn)到政府實(shí)際運(yùn)行過程中的各種壓力、復(fù)雜性，有助于提高學(xué)習(xí)者在有限信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策的能力以及在分析復(fù)雜問題時(shí)的能力，使得學(xué)習(xí)者通過對行政現(xiàn)實(shí)素材的分析，更好地理解公共管理理論，使得學(xué)習(xí)者更積極地介入或參與教學(xué)過程，在教學(xué)互動(dòng)過程中開發(fā)學(xué)習(xí)者多方面的潛能。

二、行政案例教學(xué)：從概念理論到現(xiàn)實(shí)實(shí)踐

在公共管理學(xué)課程中運(yùn)用案例教學(xué)法，通過對行政案例的分析與研究，展示公共管理的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)，使學(xué)生對分析方法、管理技巧和解決問題有所體驗(yàn)，從而達(dá)到掌握公共管理知識、理解公共管理真諦的目的。因此，在公共管理學(xué)的教學(xué)過程中，需要培養(yǎng)學(xué)生根據(jù)不同背景的案例設(shè)計(jì)不同的解決方案的能力，為尋找實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種方案，在結(jié)果預(yù)測和比較基礎(chǔ)上，做出合理決策。

從教學(xué)要求結(jié)合授課特點(diǎn)，可將行政案例具體劃分為四種類型：

1.應(yīng)用型案例：選擇案例的案情與學(xué)習(xí)中的某一知識點(diǎn)有明確的對應(yīng)關(guān)系，情節(jié)比較簡單，圍繞主題展開表述，沒有冗余或干擾性信息，有明確的和唯一的標(biāo)準(zhǔn)答案，這種類型的案例多用于教師對知識點(diǎn)檢驗(yàn)和訓(xùn)練學(xué)生對知識的掌握。

2.對策型案例：案例圍繞主題展開表述，提供信息比較充分，雖有基本的解決問題思路，但答案不是唯一的或沒有最佳的標(biāo)準(zhǔn)答案，多用于教師對相應(yīng)知識點(diǎn)的例證或檢驗(yàn)與訓(xùn)練學(xué)生對相應(yīng)知識點(diǎn)的掌握與運(yùn)用，常見于講課、作業(yè)、課堂討論及開卷考試。

3.開放型案例：這種案例描述的往往是某一真實(shí)的管理情景，提供的信息是全面的，包括大量冗余的甚至干擾性信息，問題本身和解決問題所涉及的知識是綜合性的、跨章節(jié)甚至跨學(xué)科的。學(xué)生要首先搞清問題所在，分清主次，然后理出解決問題的思路，綜合利用所學(xué)知識，找到解決問題的方法，提供解決問題的方案，最后進(jìn)行抉擇。

4.理論創(chuàng)新型案例：這種案例描述的往往是現(xiàn)有管理知識與工具無法有效解決的問題，需要師生共同探索和嘗試，理出思路，給出概念，提出方法，進(jìn)行理論創(chuàng)新。這類案例的選取和應(yīng)用需要教師認(rèn)真?zhèn)湔n并收集大量相關(guān)資料。

三、行政案例教學(xué)中的幾個(gè)關(guān)鍵問題

（一）行政案例的選擇：選擇合適的、本土化的案例

第一，選擇合適的案例，緊扣教學(xué)內(nèi)容。選擇案例要緊扣已經(jīng)講過和將要講的基本原理，有助于學(xué)生在基本原理的指導(dǎo)下分析案例，加深學(xué)生的學(xué)習(xí)印象，提升教學(xué)效果。

第二，選擇本土案例，貼近中國現(xiàn)實(shí)。由于學(xué)科發(fā)展的歷史原因，公共管理學(xué)課程的有關(guān)教材大多是在國外經(jīng)典著作的基礎(chǔ)上編寫，國外的一些經(jīng)典案例是對歷史上管理經(jīng)驗(yàn)與方法的總結(jié)與回顧，但與行政管理的現(xiàn)實(shí)已有了距離，如果機(jī)械照搬，對于還沒有走出大學(xué)校門、欠缺實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的學(xué)生來說，更不易于使他們領(lǐng)悟教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)要求。因此，在教學(xué)內(nèi)容的安排上，必須通過案例的本土化讓學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中，既能把握整體理論體系、接觸理論前沿，又能聯(lián)系中國實(shí)際。選擇國內(nèi)行政案例容易激發(fā)學(xué)生的探索興趣，有利于學(xué)生認(rèn)知案例所蘊(yùn)含的原理，深入了解中國公共管理的現(xiàn)狀。公共管理學(xué)的本土化必然要求熟悉我們國家的制度，而行政案例教學(xué)恰恰可以把一些全國性的、在社會中影響比較大的事件引入中國的公共管理教學(xué)過程中，了解中國公共管理的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)公共管理過程的復(fù)雜性和重要性，加深理論和實(shí)踐尤其是和中國的實(shí)踐、中國國情之間的關(guān)系。

（二）行政案例教學(xué)的技巧：關(guān)注啟發(fā)式教學(xué)，注重組織環(huán)節(jié)。鼓勵(lì)學(xué)生參與

應(yīng)用啟發(fā)式教學(xué)模式，注重本科生素質(zhì)培養(yǎng)，強(qiáng)調(diào)學(xué)生參與，在教學(xué)中注意營造輕松熱烈的氣氛，通過互動(dòng)方式提高參與度，及時(shí)引導(dǎo)學(xué)生的討論方向。要及時(shí)對討論的中心議題進(jìn)行歸納、概括、提示、明確，對已經(jīng)討論充分的問題及時(shí)總結(jié)、終止、轉(zhuǎn)移，對尚未討論或討論不充分、不到位的問題及時(shí)引導(dǎo)、提示，對游離主題之外的問題及時(shí)制止、轉(zhuǎn)移，對開放性的問題及時(shí)誘導(dǎo)、暗示，討論結(jié)束時(shí)要及時(shí)點(diǎn)評等。

在案例教學(xué)中，學(xué)生的參與至關(guān)重要。大多數(shù)學(xué)生習(xí)慣于教師講授、學(xué)生聽課記錄的教學(xué)模式，不習(xí)慣參與討論，導(dǎo)致部分學(xué)生在案例討論過程中沒有積極性和主動(dòng)性。如何最大限度地調(diào)動(dòng)學(xué)生參與的積極性，教師的教學(xué)技巧至關(guān)重要。教師要用親切、有感召力的語言和形體動(dòng)作感染激發(fā)學(xué)生的參與熱情；要善于營造平等、寬容、人性化的課堂氛圍，消除學(xué)生心理障礙；要鼓勵(lì)學(xué)生在案例討論中多層次、多角度探討“為什么”，大膽質(zhì)疑，勇于爭辯；要給予積極參與者正面評價(jià)，提高學(xué)生的信心；當(dāng)案例討論產(chǎn)生交鋒，教師應(yīng)當(dāng)及時(shí)疏導(dǎo)、鼓勵(lì)討論深入。

（三）教師在行政案例教學(xué)中的定位：扮演多重角色

案例教學(xué)要取得好的效果，離不開教師角色的準(zhǔn)確定位。行政案例教學(xué)要求教師扮演多種角色，如“設(shè)計(jì)者、主持人、仲裁者、參與者等一系列潛在、模糊的角色”。作為設(shè)計(jì)者，教師要預(yù)先規(guī)劃和設(shè)計(jì)案例教學(xué)的內(nèi)容、形式和時(shí)間；作為主持人，教師要控制課堂討論節(jié)奏和學(xué)習(xí)進(jìn)度，引導(dǎo)討論主題，創(chuàng)造熱烈有序的討論氛圍；作為仲裁者，教師在案例討論出現(xiàn)批評與爭論時(shí)，將主題引導(dǎo)至問題的不同看法的解釋和辯論上；作為討論參與者，教師要注意抓住學(xué)生發(fā)言的閃光點(diǎn)，鼓勵(lì)學(xué)生獨(dú)創(chuàng)之見。

第11篇

關(guān)鍵詞：公共管理失范；社會信任危機(jī)；政府

社會信任是一個(gè)社會安全機(jī)制中的重要內(nèi)容，對國家的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生著直接的影響。改革開放以來，受到市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)初步發(fā)展的影響，我國社會上的信任水平相對較低，甚至在現(xiàn)代化建設(shè)過程中一度出現(xiàn)了下滑趨勢，對國家經(jīng)濟(jì)增長、政治穩(wěn)定以及國際地位的提升產(chǎn)生了相應(yīng)的不利影響。從社會運(yùn)行理論的角度看，導(dǎo)致這種社會信任危機(jī)出現(xiàn)的根本原因在于公共管理失范。因此，現(xiàn)階段我國政府應(yīng)該加強(qiáng)對公共管理失范的研究，從不同角度對公共管理失范進(jìn)行分析，進(jìn)而結(jié)合公共管理失范問題探索社會信任危機(jī)的解決辦法，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。

一、公共管理失范的具體表現(xiàn)和失范原因

1.公共管理失范極其表現(xiàn)。失范是社會學(xué)研究領(lǐng)域中的重要概念，根據(jù)涂爾干的相關(guān)研究理論，主要指人們在呈現(xiàn)出夸張化文化建設(shè)目標(biāo)中逐漸失去了對規(guī)范趨同的情感支持，而在實(shí)際目標(biāo)的建設(shè)中通過一定的手段極力獲取未獲得法律支持的利益，在集體意識發(fā)生改變和社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所帶有的非道德取向變化導(dǎo)致公共生活出現(xiàn)一定的危機(jī)，造成社會整體結(jié)構(gòu)和功能出現(xiàn)失調(diào)和紊亂現(xiàn)象，個(gè)人的目標(biāo)成為影響其行為的主要因素，最終必然會造成社會整體穩(wěn)定情況的急劇惡化，行為規(guī)范的應(yīng)有效力喪失，整個(gè)社會出現(xiàn)信任危機(jī)的病態(tài)發(fā)展征兆。現(xiàn)階段，我國公共管理失范問題主要表現(xiàn)在以下結(jié)合方面：其一，工作人員懶惰怠工，本應(yīng)在公共管理中發(fā)揮相應(yīng)作用的工作人員不作為，損害群眾利益，造成政府信用出現(xiàn)斷鏈；其二，瀆職失責(zé)，推卸本應(yīng)該自己履行的責(zé)任，在工作中，造成國家和人民的利益出現(xiàn)損失，對政府信用產(chǎn)生不良影響；其三，權(quán)錢交易、、，政府公共管理失效，對政府信用體系的建設(shè)產(chǎn)生不良影響；其四，兩面行政，公共管理人員“臺上一套、臺下一套”，陽奉陰違，實(shí)施地方保護(hù)主義，不利于執(zhí)法監(jiān)督工作的開展，也推動(dòng)了政府信任危機(jī)的產(chǎn)生。

2.公共管理失范出現(xiàn)的原因。當(dāng)前我國導(dǎo)致我國公共管理失范出現(xiàn)的原因主要包含四個(gè)方面的內(nèi)容：第一，整體行政意識較差。受我國傳統(tǒng)行政管理心理的影響，一些政府組織成員自身行政意識較差，對法制建設(shè)相對忽視，不利于政府行政工作的高效開展。近幾年，盡管我國已經(jīng)認(rèn)識到行政法制建設(shè)的重要性，并不斷完善行政體制，但是在落后行政意識觀念的影響下，組織成員的主觀思想對行政決策產(chǎn)生重要影響，在一定程度上促使公共管理失范的產(chǎn)生，對政府行政管理工作造成不良影響。第二，政府管理職能缺乏明確的定位。現(xiàn)階段，在我國行政機(jī)構(gòu)的建設(shè)中，由于管理職能缺乏明確的定位，在一定程度上導(dǎo)致不同職能之間的職責(zé)和職權(quán)發(fā)生分離或重合現(xiàn)象，造成公共部門存在內(nèi)部競爭和推諉責(zé)任現(xiàn)象，致使公共管理失范現(xiàn)象的出現(xiàn)。第三，政績評估工作不夠合理。盡管當(dāng)前我國政績評估共合作已經(jīng)開始實(shí)施政治和經(jīng)濟(jì)的雙重標(biāo)準(zhǔn)，但是受到政績評估工作復(fù)雜性的影響，評估體系中仍然存在薄弱環(huán)節(jié)，造成一部分政府官員為了自身利益而忽視了廣大人民群眾的利益，促使公共管理失范產(chǎn)生。第四，權(quán)力的監(jiān)督和執(zhí)行規(guī)范性較差。由于我國公共權(quán)力的行使存在單一發(fā)展關(guān)系，在一定程度上嚴(yán)重限制和上下級之間的相互監(jiān)督，對公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理也缺乏足夠的參考，致使公共管理失范現(xiàn)象產(chǎn)生，對政府信用體系的建設(shè)產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響。

二、克服公共管理失范，解決社會信任危機(jī)的對策

1.培育科學(xué)的公共管理精神、公共管理精神是社會公共組織在各項(xiàng)工作中所表現(xiàn)出來的生命力、凝聚力等整體性精神風(fēng)貌，是對公共服務(wù)進(jìn)行管理的持久性承諾。現(xiàn)階段，基于政府信任危機(jī)，亟需在社會建設(shè)中培育和構(gòu)筑一種科學(xué)的公共管理精神，對公共管理工作做出正確的指引。這一精神的構(gòu)筑一般包含效率、公正、責(zé)任和創(chuàng)新等方面的內(nèi)容，其中效率具體指利用現(xiàn)有資源實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化；公正則指通過合理配置公共資源或者行使正義的自由裁量權(quán)來維護(hù)社會的公正和公平；責(zé)任代表著為公共利益而服務(wù)的意識和責(zé)任態(tài)度；創(chuàng)新表現(xiàn)為與時(shí)俱進(jìn)的探索公共管理工作中出現(xiàn)的新問題解決辦法，促使公共管理效用得到充分發(fā)揮。在工作實(shí)踐中，公共管理精神能夠通過適當(dāng)?shù)淖晕医逃⑸鐣浾摗⒔M織強(qiáng)化和道德考核等方式，激勵(lì)個(gè)體在公共管理方面的行為自覺，最大限度的克服行為失范現(xiàn)象，為政府信用體系的建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.構(gòu)建完善的社會信用體系。要想從根本上消除社會信任危機(jī)，就必須構(gòu)建相對完善的社會信用體系。在當(dāng)前我國社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，要構(gòu)建一個(gè)健全、良好的社會信用體系，必須以政府信用體系的建設(shè)為切入點(diǎn)，從政府信用體系的建設(shè)開始逐步打造能夠真正兼顧人民利益、取信于民的公共信用體系，進(jìn)而建成能夠?qū)ΜF(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生極大輔助作用的全社會信用體系，為社會主義和諧社會的建設(shè)貢獻(xiàn)相應(yīng)的力量。在此工作中，政府應(yīng)該在各項(xiàng)工作中堅(jiān)持以民為本的工作原則，相關(guān)制度的制定和政策的出臺都應(yīng)該符合社會公益、公理、公德等方面的要求，促使政府工作的開展能夠得到廣大人民群眾的大力支持和自覺維護(hù)。同時(shí)，政府相關(guān)部門還應(yīng)該不斷建立健全的公共管理和服務(wù)模式，進(jìn)一步提升管理效率和效果，為社會大眾提供更為優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)公共管理工作的開展親近民眾、為民眾服務(wù)、維護(hù)民眾的基本利益，推進(jìn)社會信用體系的建設(shè)進(jìn)程。

3.對公共管理決策進(jìn)行優(yōu)化處理。一般情況下，社會風(fēng)險(xiǎn)與信任危機(jī)之間存在一定的正比例影響關(guān)系，即社會風(fēng)險(xiǎn)的影響性越大，公共信任危機(jī)也必然越大，社會大眾的社會信任感則必然受到不良影響而逐漸下降，不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。因此必須提升公共管理決策的科學(xué)性，規(guī)避社會風(fēng)險(xiǎn)或最大限度的降低社會風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失。具體來說可以從以下幾個(gè)方面入手：首先，加強(qiáng)決策機(jī)制建設(shè)，在公共管理工作中在對關(guān)乎國計(jì)民生的重大決策加以制定和貫徹落實(shí)之前，應(yīng)該對國情和民情進(jìn)行具體的考察，盡量聽取社會上不同階層對社會對本次決策的建議和要求等，進(jìn)一步提升決策的科學(xué)性和社會適用性，保證公共決策的制定能夠與廣大人民群眾的發(fā)展需求相適應(yīng)。同時(shí)，在體察民情的基礎(chǔ)上也應(yīng)該發(fā)揮相關(guān)專家在決策制定方面的重要作用，建立多元化的決策咨詢機(jī)制和信息獲取系統(tǒng)，切實(shí)提升決策的科學(xué)性和合理性，規(guī)避決策風(fēng)險(xiǎn)。其次，堅(jiān)持預(yù)防原則。任何政治決策的制定必然都存在一定的不確定性，因此在制定公共管理決策的過程中應(yīng)該加強(qiáng)對決策評估工作的重視，明確決策執(zhí)行后可能帶來的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，并針對風(fēng)險(xiǎn)做好評預(yù)防和應(yīng)對方案，維護(hù)社會大眾的根本利益。最后，建立完善的當(dāng)事人參與決策體系。一般情況下，公共管理決策的制定必然關(guān)系到一定的公共群體，甚至在維護(hù)某些人利益的同時(shí)也會對其他社會大眾的利益造成損害。因此在決策制定過程中要兼顧不同參與者的意見，保證各個(gè)方面參與者的意見能夠得到充分的表達(dá)，最大限度的降低民眾對決策的抵觸心理，促使管理決策得到良好的貫徹落實(shí)，提升公眾對社會的信任度，為社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展貢獻(xiàn)相應(yīng)的力量。

三、結(jié)語

總而言之，當(dāng)前我國公共管理體系存在相應(yīng)的公共管理失范問題，在一定程度上導(dǎo)致了社會信任危機(jī)的產(chǎn)生，所以為了規(guī)避社會信任危機(jī)，必須采取科學(xué)的措施加強(qiáng)公共管理，提升公共管理實(shí)際質(zhì)量，進(jìn)而在維護(hù)廣大人民群眾基本利益的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)公眾對社會的信任，完善社會公共信任體系，促使社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[2]鄒曉燕.公共管理失范原因及有效控制[J].魅力中國,2013(20):72-72,184.

第12篇

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認(rèn)識。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進(jìn)一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。

1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個(gè)國家或社會的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實(shí)施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個(gè)“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點(diǎn)。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會的力量，是社會矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時(shí)，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣陌l(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個(gè)政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會就將依靠這些社會性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因?yàn)椋趯θ说慕y(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會組織的社會自主性，擴(kuò)大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時(shí)才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會的正式代表，是社會在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識，樹立服務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個(gè)“社會”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過程的社會性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動(dòng)的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會公平和廣泛的社會責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會公眾對公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個(gè)競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會進(jìn)步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時(shí)間論，社會性比政治性更長久。因?yàn)閲摇⒄a(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個(gè)漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。