時間：2023-07-21 17:27:55
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共服務的績效管理，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、行政事業性資產績效取決于資產提供的社會公共服務質量
我國目前對行政事業單位的資產評價參照企業資產的評價模式，主要考慮資產的經濟性、效率性、效益性等指標，由于偏離行政事業性資產的性質和目標，資產評價管理不科學，無法反映真正的資產績效，無法發揮提高行政事業性資產效率的作用。
1.資產績效是使用資產提供服務的結果表現
績效實際是某種行為實現的結果表現程度，它是一種客觀存在，是人類實踐行為的結果度量，是產生了真實效用的實踐活動成果，具備實效性。績效評價是一種對于實踐活動結果的價值評判，有正負大小之分，體現出一種時序或階段上的比較。行政事業性資產績效是行政事業單位這個主體管理與使用資產動態的過程與利用資產提供服務后的效果。行政事業單位的職能決定其必須為社會公眾提供高質量的公共服務，資產是行政事業單位提供公共服務的物質基礎和手段。因此，行政事業性資產績效須以行政事業單位使用資產提供社會公共服務的行為結果進行度量。
2.行政事業性資產績效決定于使用資產提供的社會公共服務質量高低
資產績效與社會服務呈正相關關系，資產績效高，資產能夠得到有效使用，則為公眾提供更多更好的社會服務。無論是金融資產、實物資產還是無形資產，行政事業性資產并不依靠其產生的凈現金流入，而是取決于其提供社會服務的能力。一旦行政事業性資產喪失了提供公共服務的潛力，也就偏離了行政事業性國有資產的特質，就需退出行政事業性資產的行列，所以保證和延長行政事業性資產服務能力，最大限度發揮資產的服務潛力正是資產績效的標志和目的。資產績效管理的目的在于提高社會服務績效，社會服務績效是本，資產績效是末，做好資產績效管理，以資產為載體的社會服務績效自然能體現出來。資產績效管理本質上是一項管理制度，是以人為本、充分發揮人的主觀能動性和將責任內化的制度。強調資產績效也是為了推動資產能夠更好的服務于社會，滿足公共服務均等化的要求。從財政的角度看，資產績效是公共財政的一部分，與資金績效、資源績效緊密聯系，共同推動財政績效的提升。
二、推行資產績效管理是推動責任型政府和服務型政府的現實需要
推行資產績效管理不僅僅是一項管理技術的運用，更是一項管理制度的創新，這項新的管理制度對于推動政府轉型、提升行政事業單位資產使用效率意義重大。
1.有利于提高社會服務效率，推動責任型政府和服務型政府建設
在財政支出中，一部分以流量資金形式直接用于社會領域的建設支出，還有一部分以存量形式化為了行政事業性資產，作為提供公共服務的物質基礎。過去，由于缺乏資產績效管理，資產占有多少與提供公共服務質量之間缺乏約束性的考核，各單位極力爭取和持有更多資產。對事業單位來說，尤其是醫療衛生和學校，配置資產的多寡和先進水平是影響公共教育均等化和醫療衛生均等化的重要因素。加強對行政事業性資產管理，提升資產績效，有利于提升行政事業單位的社會服務能力和水平，推動責任型政府和服務型政府建設。如廣東省佛山市某區一個鎮級醫院，2010年度申請250萬元，用于購置DR、全自動血凝儀、血細胞和數字胃腸機等設備，提升醫院醫療服務技術能力。但購入高標準設備后，使用新設備的檢查費標準大幅提高。從經濟收益看，資產效益確實明顯增長，但該鎮居民并沒有享受到更高質量的公共醫療服務，反而加劇了看病貴問題。如推行資產績效管理，將資產績效與公共醫療服務質量相聯系，該鎮醫院就會充分考慮設備價格、性能與居民公共醫療服務需求滿足之間的關系，在不顯著增加居民看病費用基礎上提供更好的公共醫療服務。
2.有利于發揮行政事業性資產管理的主觀能動性，實現由要我績效到我要績效的轉變
在現有資產配置和管理制度下，一個單位能夠配置的資產取決于其能夠爭取到的預算指標，資產持有與資產使用的結果沒有必然聯系，資產的效率效益考核也是就資產論資產，通過資產的財務指標、創造的收益等進行衡量。因此，多配置資產、多占有資產并不會帶來任何責任和壓力。于是各單位在資產配置時極力多爭取指標，配置后加強管理和提升利用率不存在絲毫壓力和動力，造成資產閑置、浪費嚴重。甚至一些事業單位多配資產或高標準配置資產，不僅提升公共服務質量，反而成為單位謀取不當利益的渠道和工具。
3.有利于倒逼行政事業單位提高資金使用績效，破解財力切割固化難題
在預算分配和管理中，正因為多占用財政資金資源沒有額外的付出和成本，反倒是能夠帶來更多的部門利益。因此，一些部門單位通過對資產的多配置多占用來切割和固化本已有限的財政資金。通過推行資產績效管理，使資產績效與資產運行目標一致，就能打破財政分配過程中固化的利益鏈條，強化行政事業單位持有資產的責任，打破既有通過資產配置獲取部門利益的格局，改變傳統資產監管碎片化、軟弱化的狀況。如珠三角某市城區環衛局申請預算1146萬元，用于購買垃圾運輸車輛及垃圾箱、垃圾房等，從設備購置看，性能先進，價格不菲，但預算粗糙，沒有對垃圾箱、垃圾房的配置進行規劃，投入雖大，但垃圾處理能力并未得到明顯提升，如推行資產績效管理，將垃圾設備投入與公共衛生服務能力提升相掛鉤，就能強化環衛部門的工作職責，該區大量的財政投入就能讓轄區居民享受到更好的公共衛生服務。
三、資產績效管理的現狀及問題分析
1.資產規模擴張迅速，增值收益數量不清，管理較弱
截至目前，我國行政事業單位總資產已超過12萬億元，因資產處置和出租出借等活動，每年資產增值收益不菲。但因缺乏規范行政事業性資產增值收益的制度機制，資產存量和增值收益并沒有帶來社會服務的提升。由于行政事業單位對資產缺乏管理意識，資產管理和財務管理規范不足，資產長期掛賬、賬實不符等現象較為普遍，資產管理水平和資產績效較低。
2.資產配置苦樂不均，產生的馬太效應影響社會服務均等化
我國行政事業單位由于地區、級次、部門、單位之間的差異，資產配置水平差距較大，人均資產相差懸殊，單位之間苦樂不均。例如某市政府的一個單位共7人，人均占用辦公用房面積達324平方米；除辦公用房外，還有閑置房產227平方米，經營出租房產面積185平方米，每年經營收益達幾十萬元。行政事業性資產配置不均，資產缺乏約束，導致行政事業單位互相攀比，盲目擴大資產規模，重復購置或盲目追求高標準、高性能，超編、超標配置使用資產。既耗費大量財政資金，又降低了資產的實際利用率，影響社會服務質量。以體育場館資產管理為例，很多地方都新建不少大型體育場館，但大賽過后，基本閑置，雖然有些地方也利用場館舉辦商業性活動，但收入歸行政事業單位所有，且收支缺乏透明性，容易形成資產流失。反之，隨著生活水平的提升，各地老百姓的健身需求很大，但運動場地卻極為短缺。從資產績效角度看，公共體育場館嚴重浪費，資產績效不高，影響社會公共服務均等化。
3.資產監管碎片化、軟弱化，事后監管為主
在資產監管方面，由于行政事業性資產是一種委托關系，對其監督管理實際上是由財政部門監管各單位，各個單位監管其下屬機構資產的格局，這種資產監管格局往往呈現軟弱化、運動化特征，財政部門監管不到行政事業單位資產使用情況，而上級主管部門與下屬單位利益共占的思維，也使得對下級行政事業單位的資產監管乏力。由于主管部門缺乏嚴格的制度約束，對資產的監管較為粗放。資產使用部門（各行政事業單位）無償取得資產使用權，成為資產尋租的最大受益者，由于資產管理體制的不健全，加上資產使用與資產評估不科學，無法對資產的使用、收益、分配給出準確界定，更無法對國有資產保值增值和資產收益實現合理分配。
4.資產使用效率低下，間接導致資產流失
由于我國對行政事業性資產管理采取的是分級管理制度，無法實現資產跨地區、跨部門和跨單位共享，資產利用率不高現象較為普遍。例如對某中央行政單位房產使用狀況調查顯示，被調查的106個在京行政單位擁有的2056.6萬平方米產權房產中，有0.4%的房產處于閑置狀態，面積達9.1萬平方米。資產利用率低，使得部門資產處于閑置狀態。在資產使用環節，一些單位管理不善，損壞和丟失現象時有發生；在資產處置環節，資產流失的渠道更為復雜，存在低價出售、無償出借、無償擔保等問題，資產流失屢見不鮮。
四、以資產績效管理制度實現資產績效內化，推動社會公共服務水平的提升
隨著公共財政體系的進一步完善，以及社會公眾對財政資金分配和使用績效的關注度上升，在已經深入開展的財政績效管理與績效評價基礎上，推動資產績效管理已經是大勢所趨。通過推進資產績效管理，使資產績效內化為行政事業單位的管理行為，從而提升社會公共服務水平，既是推動政府轉型，也是完善公共財政體系的重要內容。
1.建立和健全資產績效管理與使用規章制度，從制度上完善與規范資產的使用效率
建立和完善資產管理與使用規章制度，通過制度約束資產管理與使用績效。一是細分資產類別，并對不同類別資產管理與使用設定具體的績效目標。可以參照英國審計委員會行政事業性資產分類標準:一類是直接服務資產。主要是直接提供特定服務的資產，如學校、火葬場等。第二類是出租資產，有關機構可以作為投資進入公開市場交易并獲得商業回報，包括支持經濟、社會活動的資產，如就業市場、社區服務站等。第三類是閑置資產，包括各類與公共服務發展及滿足公共需求無關的資產。基于上述分類，行政事業單位在管理與使用資產過程中，對未列入行政辦公之用的公建物業實行社會管理;對公益性物業實行部門管理；對純粹行政辦公用的物業授權各行政部門使用和管理；對空置物業通過拍賣、租賃、抵押等方式進行運營，實行資本化管理，從而實現資產的高效再配置。二是建立財政資金、資產和資源的聯動機制，設定綜合的績效要求。行政事業性單位有時是資金、資產和資源同時使用，完成某項任務，如果單一考核資產績效并不全面，要對資產、資金和資源共同運行產生的結果進行綜合考察，加權三者的使用效率。因此，需建立資金、資源和資產三者聯動機制的績效考核規定，更好地反映為社會和公眾提供有效服務的情況。三是對政府采購的無形資產要單列制度。如購買軟件的管理與使用，由于無形資產很容易出現復制行為，保護無形資產所有人權利就成為資產管理和使用中需重點關注的問題。
2.構建資產績效的社會服務評價體系，由資產使用者公開評價資產績效
一是資產安全性評價指標。行政事業性資產公共性、公益性和非營利性和社會服務性，使得其安全性、完整性更為重要。資產安全包括公共資金投入使用的安全和最終形成資產的安全，資產完整則包括投入資產不被挪用不被流失。資產只有安全使用，才能保證資產完整和不被流失。資產完整也就產生安全，二者相輔相成。資產的安全性指標是反映資產是否流失、資產績效大小的基礎指標，通過這類指標可以評價資產占有使用單位是否維護了國有資產的安全、完整。二是資產采購質量評價指標。資產采購質量狀況是指公共資產的可用性、資產結構布局的科學性以及不同資產的配套性。高質量的資產是公共部門高效率的前提，也是資產優化配置與使用的保證。優質的資產應該具備以下特征:具有完整的使用價值，能獨立發揮其使用功能，這是優質資產的基礎；實物資產的新舊程度；各類資產結構優化，科學配置。如流動資產與固定資產之間的結構優化，有形資產與無形資產之間的結構優化，直接用于公共管理、公共事業的資產和間接由公共部門占用的輔助、福利等資產之間的優化等。三是資產使用效率評價指標。行政事業部門資產運行效率是績效考核的核心內容之一，它重點考核資產在管理和公共事業發展中的利用是否有效率。包括:資產在用與閑置情況。重占有輕使用的情況在公共部門中不同程度地存在，資產(特別是固定資產)形成后長期閑置，或基本處于閑置不用的狀況，造成資源浪費的現象非常普遍。單項資產利用率。單項資產利用率是最能詳盡說明公共部門資產利用效率的指標。在實際操作時，可以通過抽樣抽查的方式予以考核。資產共享情況。為了消除不同公共部門資產購置上的重復，應該鼓勵公共部門之間共享資源，特別是大型設備的使用。
3.實行資產使用與管理者責任追究機制
通過資產績效管理制度引入專家智能對資產使用績效進行科學評價，專家在資產績效管理中不是評價資產本身情況，而是評價行政事業單位占有資產與提高公共服務質量之間的配比關系，并查找這些單位在資產使用方面存在的問題及提出改進的建議和措施，以及改進措施有沒有到位，從管理的改進態度和服務質量提升等方面綜合評價資產績效，通過提高資產管理水平來提升公共服務質量。同時，建立資產績效問責制度，在資產使用過程中，對資產績效差、社會服務水平低的行政事業單位，按照問責制度規定進行責任評價，并執行嚴格的責任追究機制。將資產績效評價結果與資產配置和調劑有機結合，通過資產績效管理制度，落實行政事業性資產使用責任，從源頭上減少其多配多占資產的利益沖動，從而提升資產績效和社會公共服務質量。
4.全面建立資產管理與使用的信息化記錄，全程監控部分行政事業資產的收入上繳
新公共管理是關于應如何管理公共部門的最新的范式變革的理論[1]。學界將“新公共管理”看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估,采用私人部門管理、技術、工具,引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。所謂政府績效管理指通過制定政府提供指導和服務的長期目標、達成目標的策略、評估績效的標準,而對政府的公共產品、行為和服務的管理活動,以期達到提高政府生產力,滿足社會需求的結果的一種管理行為。
新公共管理理論對政府績效管理的基本主張有:
(1)績效管理。新公共管理理論的基本價值是經濟、效率、效能、公平和環境,顯示了其對績效的關注和對經濟價值優先性的強調。(2)市場取向。新公共管理提倡在公共服務領域引入競爭機制,使公共服務市場化。[2](3)引進私營部門管理理念。新公共管理主張引入績效測評、戰略管理、全面質量管理等私營部門成功的管理舉措。(4)“掌舵”而非“劃槳”。新公共管理理論一方面主張政府擁有“掌舵”的職能;另一方面,它主張將其原來擁有的管理職能通過簽訂合同的方式外包給下級公共組織、非政府公共組織甚至私營部門,使政府不再 “劃槳”。 [3](5)責任政府。新公共管理理論主張由錯誤責任制走向成就責任制。新責任制主張雙向回應,即高層公共管理者對政治家負責,公務員對公民的需求保持靈敏的反應[5]。
2 我國政府績效管理中存在的問題
隨著我國社會政治經濟的發展,績效管理在理論和實踐兩方面都取得了一定成效。但從總體上看尚處于起步階段,實踐中還存在許多問題,主要表現:
2.1 政府績效管理制度方面沒有保障
當前我國的政府績效管理采用的績效管理和評估活動,多數都處于自發狀態和半自發狀態。缺乏統一的規劃和指導,評估的內容設計和評估構建等沒有客觀的衡量標準,更沒有形成制度化。
2.2 政府績效管理的體系不完善
首先,評估主體不齊全。從評價的參與者來看,政府績效評價存在評價主體缺位的誤區,即只重視自我評價,漠視社會評價,或者只注重社會評價,而忽視自我評價。其次,科學的評估指標體系尚未建立。我國目前的績效評估存在片面地將經濟業績等同于政績,將經濟指標等同于政府績效的評估指標指標單一、缺乏科學性。最后,評估方式存在誤區。從評估的方法上來看,政府績效評估存在著重視定性評估、忽視定量評估的誤區。從評估手段上來看,我國對政府部門的評估主要是定期進行評估,缺乏嚴格的監督制度。
2.3 政府績效管理的信息化程度不高
政府績效管理的信息化程度低,給政府績效管理帶來溝通和交流的障礙。目前,我國大多數省市甚至連信息公開的法規都沒有制訂,這就為政府績效管理帶來障礙,很難推進政府績效管理健康快速發展。[4]
3 完善我國政府績效管理制度的對策建議
3.1 加強績效管理立法工作,實現政府績效管理的法制化
市場經濟是法治經濟,立法保障是開展政府績效管理的前提和基礎。首先,要通過完善政策和立法使我國政府績效管理走上制度化、規范化和常態化的道路。要從立法上確立績效管理的地位,保證績效管理成為政府公共管理的基本環節,以提高公共管理水平。其次,從法律上樹立績效管理的權威性。績效管理機構在政府中應具有相應的地位,享有調查、評估有關政府活動的權利;評估活動能引起公眾的關注,有充分的可信度和透明度;評估結論能夠得到有效傳遞和反饋,切實用于改進政府公共管理。再次,頒布績效管理工作的制度和規范,對公共管理過程哪些項目應該進行評估、開展什么形式的評估、評估應注意的事項等問題,作出詳細規定,把績效管理納入一個正常發展的軌道。
3.2 引入公民參與機制,實現政府績效管理評估主體的多元化
改善政府績效管理的一個有效途徑是引入公民參與機制。政府績效管理本身就蘊涵著服務和人民群眾至上的管理理念,政府績效就應以人民群眾為中心,以人民群眾的需要為導向,樹立公民取向的績效觀。改進政府績效管理必須取得民眾的關注與參與,民眾的關注與參與必定能有效地改進政府績效管理。改善政府績效管理的一個有效途徑是引入公民參與機制。首先,公民參與意味著公民可以以社會的主人和服務對象的角色對政府績效提出要求,協助和監督政府機構對他們的開支負責、對他們的行為負責、對他們的承諾負責。其次,公民參與使得公民的作用重新定位,成為了政府的問題架構者。充當問題架構者的公民能積極參與公共事務,幫助政府機構界定重要問題,提出解決方案,監督目的是否達成。再次,公民參與意味著由公民選擇、界定應評估的對象、在公共服務設計中增加指標體系的社會相關性,選擇那些最需要監控又最能體現對公民負責的重要項目,以保證公共服務的提供機制符合公民的需要,符合社會發展的需要。
3.3 發展電子政府,實現政府績效管理信息化
電子政府是現代政府有效行使職能的強有力的工具,其帶來的開放性大大加強了政治行政的透明度和民主化程度,為政府績效管理提供了可以利用的載體。[5] 一方面,電子政府的信息網絡使得行政信息的傳遞更為迅速及時,反饋渠道更為暢通。對政府內部而言,加強了操作執行層與高層決策層的直接溝通,從而切實推動績效管理活動的開展;對社會公眾而言,電子政府為公眾提供了直接表達意愿、傳遞信息、咨詢、監督、審核、建議、表決的機會。另一方面,電子政府為政府績效管理朝著科學化、標準化、制度化的方向發展提供了多方面支持。電子政府所具備的硬件環境、軟件環境及其信息資源庫,運作的法律制度、法律規范、共享信息的范圍和參與者的身份確認機制,電子政府所要達到的目標,以及維系電子政府良好運行的人員素質保證,都為績效管理體系的建立提供了所需的支持,并為整個政府績效管理的開展創造了良好的物質基礎和制度環境。
參考文獻:
[1] J•E•萊恩.新公共管理[M] .趙成根等譯.北京:中國青年出版社,2004.
[2] 丹尼斯•繆勒.公共選擇理論[M] .北京:中國社會科學出版社,1991.
[3] 戴維•奧斯本,特德•蓋布勒等.改革政府:企業家精神如何改革著公營部門[M] .上海譯文出版社,2006.
一、公共組織績效管理發展及存在問題
（一）公共組織績效管理的含義
公共組織是指以生產公共產品和提供公益服務為目標的非營利機構，包括政府、學校、醫院等部門。公共組織績效管理是運用科學的方法、標準和程序，對公共組織的業績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎上采取有效措施對公共組織績效進行改善和提高。公共組織績效管理有兩個基本作用：（1）評價和考核功能，即通過根據管理的效率、能力服務質量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對公共組織管理過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級；（2）改善和提高的功能，即在績效評價和考核的基礎上，對公共組織的資源進行重新整合，提高公共組織運行的效率，以達到降低成本、提高產出水平和產出質量的目標。
（二）國內外公共組織績效管理
的實踐及存在的問題隨著第三次科學技術革命將人類社會帶入知識經濟的新時代，公共組織無論在數量上、規模上和組織結構上都有了巨大的發展，公共組織運行低效率的問題日趨嚴重，難以滿足現代社會經濟發展的需要。這種社會現實導致美國、英國、澳大利亞、新西蘭等國家進行了一場被人們稱為“新公共管理運動”的政府改革。這場改革使績效管理與評估、成本與效率觀念、顧客至上與服務意識、在政府等公共組織的管理實踐中得到了廣泛運用。特別是從90年代初期以來，出版和發表了大量的關于公共部門績效管理專著和論文，如關于公共部門的標桿理論、無縫隙政府、政府全面質量管理和公共組織行為理論等，對公共組織績效管理的理論發展進行了有益的探索。我國學者在研究西方績效管理的基礎上，結合我國國情和公共組織的特點，對公共組織績效管理問題展開了廣泛的研究，提出了公共組織績效評估相對完善的理論和方法體系。例如廈門大學公共事務學院卓越提出了公共部門績效評估理論的主體建構問題，詳細分析了評估主體結構中所應包含的具體主體和結構。天津大學管理學院齊二石等提出了公共組織績效管理綜合評測模型。由于公共組織績效管理的核心與難點是建立科學、準確、有效的績效評估體系，因此，國內外大部分學者主要從績效管理的評價和考核的功能研究了如何構建完善的績效評價理論體系，而對于公共組織績效改善的理論研究較少，更沒有提出相應的技術方法。
二、工業工程（IE）理論與方法的本質特征
工業工程是對有關人員、物料、設備、能源和信息所組成的集成系統進行設計、改善和實施的一門學科。它綜合運用數學、物理學及社會科學的專門知識和技能，同時運用工程分析及設計的原理和方法，對上述系統可能獲得的成果予以確定、預測和評價，為實現生產制造、管理和服務系統的高效率、低成本、高效益的管理目標提供有力的技術支持。工業工程的技術體系如圖1所示。從工業工程的產生和發展過程來看，它是由自然科學、社會科學、管理科學相互交叉、融合、創新而形成的一門邊緣性工程學科，有其獨特的學科屬性并與工程技術和管理有著明顯的區別與聯系，其重要目標之一就是使產業的生產和服務科學化。它除具有學科交叉綜合性的特征外，尤為突出的是應用的工程操作性、技術方法的系統集成性、應用領域的廣泛適應性等，是一種帶有普遍意義的實踐性很強的思想方法和科學理論哲理。
三、工業工程應用于公共組織績效管理的可行性
（一）公共組織的組織特征與制造業相比，公共組織有其自身的特征：（1）公共組織的行為是外在性的直接體現。公共組織的行為后果，對社會的影響是極其深遠的，一個有效率的公共組織可以最小的成本（包括時間成本）促進社會以最快的速度發展，使經濟運行更為有效，而缺乏效率的公共組織可能以很高的成本運作，則會造成社會發展的相當緩慢。（2）公共服務的無形性、無法儲存性和服務質量的不易掌握性。（3）公共組織主要以提供服務或勞務產出為特點(產出特點)，而不是提供具體、有形的產品。這一特點決定了公共組織提供服務或勞務的過程與消費過程是同一過程，即生產過程與消費過程是合二為一、同時進行的。從表面上看，公共組織的產品是無形的服務或有形產品與無形服務的結合，但用系統的觀點來看，服務系統與制造系統的本質是一樣的。從現代生產運作與管理的角度來看，有形產品的生產過程與無形服務過程都可被視為“投人———變換———產出”的過程，而變換過程的運作與管理存在許多共同的規律和問題。
（二）高績效公共組織的特點
高績效組織被認為是用相同或更少的資源生產或提供較高質量、滿足需求的產品或服務的一組雇員，他們的生產率和質量逐日逐年不斷提高，從而更好地完成他們的使命。高績效組織應該具有以下的特點：任務清楚；明確規定目標和強調效果；授予雇員權力；促進和鼓動人們成功；靈活并極易調節以適應新環境；在績效方面有競爭性；改造工作程序，適應顧客需要；保持與利益共享者的聯系。從這個角度分析，意味著公共組織趨向高績效組織的改革過程是以人為中心的，與企業中的人本管理有異曲同工之妙，也是對傳統層級管理中將公共組織塑造成“遵守規則”、“機械人”式的公共官僚體制的否定。改進公共組織的績效管理，應當圍繞這些方面展開，采取相應措施以使公共組織具備這些特征。現代工業工程對生產系統的研究，其中心問題就是對人和其他生產要素之間的關系的研究。人、機器和設施的最佳組合，人在變化系統中的適應性，環境對人的影響等都是現代工業工程的重要研究領域。此外，在組織設計與重構、人員評價、激勵手段等研究中也往往采用工業工程的方法。因此，工業工程對生產系統中人的研究，為改進和提高公共組織的績效管理水平，使之具備高績效組織的特點奠定了理論和方法基礎。
（三）工業工程在非制造業中的廣泛應用
近幾十年來，現代工業工程的一個突出特點是它已經完全產業化，不僅在制造業廣泛應用，而且在建筑工程業、服務行業，諸如賓館、飯店、醫療衛生、體育、教育等領域的也得到了廣泛應用。美國將工業工程應用于國家醫療保健系統的規劃與設計，大幅度提高了醫療業服務的質量和效率；加拿大等國家在航空服務與管理中廣泛運用IE技術，大大提高了民航的服務水平和業績；香港在60年代進入工業工程，目前主要應用在服務行業，非常有效；我國也有將工業工程應用到醫院和餐飲等服務行業的成功案例。現代工業工程在非制造業中的廣泛應用，不僅豐富了工業工程的學科的研究對象和研究內容，為發展第三產業提供了有力的工具和科學基礎，而且，為工業工程在公共服務的領域中推廣使用奠定了基礎。
四、工業工程在公共組織績效管理中的應用
從工業工程的理論和方法體系的范疇看，無論是設計規劃、生產控制還是分析評價的理論與方法，都沒有限定只能用于制造業的企業。隨著現代工業工程在非制造業中更深層次的推廣，工業工程在公共服務和公共組織績效管理領域具有較大的研究潛力。公共組織績效管理可以應用工業工程理論從以下幾方面進行優化改進：（1）應用工作研究的方法改善公共組織的服務流程，降低公眾的等候時間，進而提高公眾對公共組織的滿意度。同時，對工作人員的單位工作量進行衡量，利用崗位設計和薪酬設計的方法，結合公共組織的具體情況設計相應的崗位管理制度和工資體系，使各級工作人員的收人體現“按勞分配”原則，制定更加合理的工資制度。（2）服務質量是提升公共組織形象的重要內容所在，應用質量管理的方法，對公共組織提品或服務的過程進行管理控制和改進，充分調動公共組織成員的主觀能動性，為公眾提供更滿意的服務。（3）在公共組織新建和擴建過程中，根據公共組織提供服務的特點，通過研究人員和設備的搬運流程和路線，應用工業工程設施規劃和設計的理論方法，對公共組織的各類設施、人員進行平面和空間的規劃設計，從而使公共組織能夠更有效地提供公共服務或公共物品。（4）應用成本管理和工程經濟的分析方法，對公共組織的服務項目進行成本核算、投人產出分析，以及對昂貴公共物品的采購評估等，改善公共組織的管理效果。（5）應用工業工程中人因工程的理論方法，對具有不同服務目的的公共組織，設計符合工效學原理的工作方法和工作環境，要“以工作來適應人，而非以人來適應工作”。據此對公共組織的服務環境等進行改善，為公眾提供一個安全、舒適的服務環境。
[關鍵詞]財政支出 績效管理 指標體系
財政支出績效管理是一種特殊的管理活動,它運用科學的評價方法對財政支出的全過程進行相關分析,并將考評結果融入整個預算編制,從而使財政資金的分配和使用遵循經濟、高效的原則進行,以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。
一、我國財政支出績效管理制度改革困境
1. 觀念制約
傳統計劃經濟體制下,政府資金的管理往往是粗放式的。“只算政治賬,不算經濟賬”往往是政府官員的定向思維。目前,雖然我國社會主義市場經濟體制改革進行了這么多年,但是很多市場規范化的觀念仍然沒有深入人心。在財政資金的監督審計和考核方面,缺乏一種公共性、效率化的現代財政觀念。
2. 制度制約
(1)預算管理模式尚未完善。目前,我國預算的編制、執行、監督各方面都存在不規范現象,嚴重影響績效預算的推行。首先,在預算編制方面,編制依據不是部門的戰略目標和項目資金運行的績效,而更多的是依據政策法規、會議決定和黨政領導的批示,預算編制的自主性和可預見性較差。其次,在預算執行方面,雖然初步建立起與部門預算相配套的國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等管理體系,初步控制了預算支出行為,但是這些改革也是剛起步,問題頗多。第三,在預算監督方面,監督體系不健全,預算支出缺乏追蹤問效。人大等法律監督流于形式、審計等行政監督作用有限、公眾等社會監督乏力,存在重分配、輕管理,重使用、輕監督,重投入、輕績效的現象。
(2)財政的基礎管理水平較低。西方國家在實踐了以嚴格控制預算投入的分配和使用為特征的傳統預算模式100多年后才引入績效管理方法,這是因為在政府財政管理水平較弱的時候推行績效預算,不但不能起到優化資源配置的作用,甚至會造成負面激勵。目前,我國缺乏必要的預算信息和分析能力,財經紀律松弛,缺乏一個支持公共責任與追求績效的預算環境,這些都會影響財政支出績效管理的推行。
(3)績效管理法律框架不健全。現在我國財政支出績效管理的法制化程度低,主要是部門規章或各地的一些地方政府管理條例,在績效評價的標準、績效監督主體、組織實施程序、財政資金使用的責任追究、跟蹤問效等方面都沒有明確的規定,這和西方國家全國性、細化性的法律體系相差甚遠,使得我國績效管理改革的推行無法可依、推行不利。目前,我國財政支出績效評價多是放在對專項資金的事后評價方面,缺乏事前預警。
3. 技術制約
(1)績效標準難以制定。政府追求的公共目標是多元的,包括經濟、政治、安全、自由、環境等多個方面,并且這些目標還處于不斷變化之中,多數部門的社會效益和經濟效益又難以量化,各級、各公共部門與預算相關的收支數據信息分割、匱乏和扭曲,導致公共部門及公共支出績效指標和標準很難設定,為編制和實施績效預算造成很大的困難。
(2)數據搜集困難。財政支出績效管理工作的基礎環節就是擁有大量真實、可靠、詳細的數據和資料,包括部門財務資料、職能職責等目標資料、被監督單位完成目標的各種方法及目標完成程度的有關數據等。目前,我國還沒有建立起搜集這些數據和資料的有力途徑,影響績效管理工作的開展。
(3)人員素質有待提高。財政支出績效管理工作需要從業人員有較高的業務知識和專業素質,目前財政管理部門的人員理論基礎薄弱,缺乏管理、生產技術等方面的專業知識,對績效評價的方法和理念較為陌生。
二、財政支出績效管理改革路徑選擇
一國財政支出績效管理制度的建立要受到國家經濟、人文、制度等綜合環境的影響。基于我國的國情,要推進財政支出績效管理改革不是一蹴而就的事情,必須循序漸進,逐步完成。
1. 短期任務。在一兩年時間內,政府應強化績效管理制度與機構的建設,做好改革的基礎性工作。
(1)建立財政支出績效管理法律框架。中央政府要對財政支出績效管理制度專門立法,各地方政府也可以因地制宜出臺相關的績效評價與管理規章制度,明確相應的工作規則、工作程序、權利義務等。
(2)初步建立財政支出績效管理專門機構。可以考慮將財政監督檢查部門和績效評價部門“一套人馬兩塊牌子”,由專門分管領導負責本地區績效評價的試點工作。
(3)加大宣傳力度,制定獎罰措施,在政府部門內部形成追求績效的意識。包括明確績效目標、增強責任感與使命感、提高公共服務質量、追求社會公眾滿意度、樹立市場化觀念、增加法律意識等內容。
2. 中期任務。在三五年的時間內,政府應進一步加強技術層面的建設,完善財政支出績效管理體系。
(1)扎實做好科學指標體系建設。財政支出績效評價是對資金效率和效能的評價。所以績效評價指標應包括定量指標和定性指標兩大類。①定量指標,即可以通過數量計算分析評價內容的指標。根據財政活動的特點,定量指標既包括絕對量指標和相對量指標,又包括反映財政支出結構及其是否合理的指標。②定性指標,即無法通過數量計算分析評價內容,而采取對評價對象進行客觀描述和分析來反映評價結果的指標,它是對定量指標的進一步補充。具體包括效益性指標、創新性指標、合規性指標、人員素質指標、公共責任和公眾滿意程度指標。
(2)配合績效管理改革的推進,擴大財政資金監督的主體。首先,進一步加強宣傳力度,喚起全民對財政支出績效管理的關注,政府部門應接受社會力量的監督與督促。其次,充分發揮各級人大專門委員會的作用,可以在財政經濟委員會的基礎上設立專門的財政支出績效監管委員會。第三,建立以人大、審計、財政以及社會中介評價為主的,并各有分工的績效評價與管理模式。第四,對一些部門按照項目、部門預算支出等內容排序,并對相關領導干部實行“問責問效”制。
3. 長期任務。在一段相當長的時期后,財政支出績效的觀念已經深入人心,相關的管理體系已經日趨成熟,績效評價與預算密切結合,此時需要進一步制定和完善詳細、多層次的法律體系,并且引入中介組織,開展績效評價活動,降低政府管理成本,最終實現財政支出效率和公平的價值理念。
三、財政支出績效管理及其實施意義
1. 財政支出績效管理
財政支出績效管理,是指運用科學的評價方法對財政支出的全過程進行相關分析,將考評結果融入整個預算編制,使財政資金的分配和使用遵循經濟、高效的原則進行,以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。推行財政支出績效管理是為了將現代市場經濟中的公共管理理念納入預算管理,通過績效管理對政府行為進行內控,從而保障政府目標的實現,促進政府轉變職能,提高政府與市場的協調能力。
績效管理在企業中早已普遍推行,在政府部門尚不多見。與企業的績效管理不同,財政支出績效管理不僅要計算直接的、有形的、現實的投入與產出,還要計算分析間接的、無形的、預期的投入和產出。除了有能用貨幣計量的經濟效益,還存在大量無法用貨幣度量的社會效益。其目標是追求整個社會的效益最大化。
2. 財政支出績效管理的實施意義
加強財政支出績效管理,確保財政資金運行的安全、可靠、準確、高效,是提高財政工作質量的關鍵環節,同時有助于各級政府強化“花錢”的責任意識,促進形成追蹤問效的管理理念,推動政府由經濟建設型向公共服務型的轉變。
加強財政支出績效管理,完善公共服務型政府財政管理。財政管理包括財政收入管理和財政支出管理。沒有健全的財政收入管理機制,財政資金運行就缺乏穩定可靠的來源;沒有健全的財政支出管理制度,就難以提高財政資源的配置效率,難以保證財政資金的良性運行。因經濟發展階段不同、財政收支規模不同,一定時期內國家財政管理面臨的工作重點也不同。經濟建設型政府向公共服務型政府的轉型,決定了財政管理的重點應實現從收入管理向支出管理轉移,注重追蹤問效,加強財政支出績效管理,既包括事后的績效考核,也包括事前的績效預測。
參考文獻:
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[2]徐一斐.當前我國財政支出績效管理面臨的困難和對策.2007年
關鍵詞：服務型政府；政府績效；對策
中圖分類號：F2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2010)11-0086-01
1 我國服務型政府建設過程中存在的問題
1.1 沒有完善的機制和法律制度支持服務型政府建設
首先，政務公開制度缺乏。其次，政府和公務員的績效評估制度不健全，評估方法不盡合理。另外，政府的官員問責制度也不健全最后，法律體系不完善。服務型政府要求我們健全法制，以確保政府各方面的工作有法可依。行政許可法的出臺雖然是一大補充，但保證整個行政體系正常運行所依賴的法律規范還是缺乏的。
1.2 服務型政府建設缺乏服務理念
樹立以公眾為導向、以提高效率和效能為原則的服務理念，是建立服務型政府的前提。當前，不少地方把“政務超市”、“行政服務中心”管理形式的創新和政務流程的再造作為政府轉變職能、實現“服務”的一個有效載體。辦理的業務更多是局限在與群眾相關的具體事務操作上。群眾來辦事，前臺工作人員更多的只能提供常規性咨詢服務，無法決策，致使群眾來到政務大廳依然辦不成事，服務型政府的核心應該是以公民為焦點的，建立政府依公民的意志而行動，公民向政府問責的制度。
1.3 公共服務質量不高
現代公共管理強調以人為本的服務精神，強調管理民本化、人性化，并體現出對人基本權利的尊重，即倡導人文關懷，因而公共管理正在將“顧客導向”原則作為根本的服務原則。然而就我國當前的情況來看，服務型政府建設過程中并沒有明確的服務要求和規范的服務質量標準，也沒有完善的賠償責任制，公眾對服務不滿意或服務過程中合法權益受到侵害時，找不到相應有效的維權方式和投訴途徑。
2 我國建設服務型政府的途徑分析
2.1 建立健全各項制度，建設法治政府
第一，規范行政立法行為。進一步完善立法程序，探索建立立法聽證制度。政府規章制度出臺前必須廣泛征求專家學者和有關方面的意見。按照與國家法律、規章以及WTO規則相接軌的要求，完成政府規章制度和規范性文件的階段性清理和修訂工作。
第二，深化行政審批制度改革。行政審批制度改革的原則是：對不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發揮有效作用的行政審批，堅決予以取消；可以用市場機制代替的行政審批，通過市場機制動作。
第三，規范行政事業性收費。建立和完善行政事業性收費聽證制度，凡涉及到企業和市民收費項目的設立和收費標準的提高，都要認真聽取企業和市民的意見。嚴厲查處亂收費行為，對違規收費的部門予以通報批評，全部清退亂收費款并追究單位負責人和直接責任人的行政責任。
2.2 轉變觀念，明晰政府角色，倡導顧客導向的服務理念
首先，要從管制型政府的行政理念轉變到服務型政府的行政理念上來，樹立政府工作的核心是為民服務的觀念。構建服務型政府關鍵在于重塑行政文化，鏟除管制文化的輿論和心理基礎，創建“公眾滿意”的公共服務文化，樹立“公仆意識”、“服務意識”、“顧客意識”，即要站在公眾立場思考，一切從公眾需要出發，一切以公眾需求為轉移，把公眾滿意作為政府服務質量的核心，與公眾建立長期的互動關系。
其次，明晰政府角色，政府要有效地行使其手中的公共權力，實現公共利益首先取決于它是否能正確定位自己的角色。政府只有在其應屬的范圍內才能發揮其應有的功能。如果政府出現角色錯位，勢必會影響到整個社會的發展與進步。湖南行政學院唐綺玉認為：“公共服務的職能和角色在傳統體制下被淡化，建設服務型政府就是要使政府的職能和角色轉移到公共服務上來。所以政府就要把角色定位于服務者和公仆，政府服務的重心是公民，奉行的是民本位，而不是傳統管制型政府下的官本位。”
2.3 引入績效管理，全面提高政府績效
首先，加強績效管理立法工作，立法保障是開展政府績效管理的前提和基礎，也只有立法才能使政府績效管理走上制度化、規范化和經常化的道路。
其次，建立健全合理有效的評估體制，包括政府管理部門內部的評估機構和民間中介評估組織，這樣一方面可以保證評估的客觀性避免部門內徇私，另一方面有利于公民參政，對政府起到監督作用，同時公民也對公共服務質量最有評價資格。
最后，建立完善的信息系統，完備的評估資料和數據，是開展績效管理的基礎。績效管理所需要的信息量大，這就要求信息的傳送能夠短時高效，發展電子政府就是一種有效的方式。
2.4 引入市場競爭機制。提高公共服務質量
目前我國政府管理水平不高的一個重要原因，就是管理觀念陳舊，缺乏市場觀念，政府在公共服務領域處于壟斷地位，人們面對的往往是整齊劃一的單項供給型服務，沒有太多選擇的余地。在管理運作中引入競爭機制，來打破政府的壟斷，創造服務中的自由選擇機會，將政府行政環境向市場模式靠攏，采取成本核算、顧客導向、業務流程再造、全面質量管理、績效考核與獎金、內部市場等“企業化”的管理模式。
參考文獻
1探析我國公共部門績效管理存在的突出問題
公共部門績效管理在政府公共管理實踐中得到了廣泛應用，它是政府實現再造的根本性措施和主要內容，實現了當代政府公共部門借鑒并吸收私營部門管理經驗的先河，拓寬了公共管理理論和政府改革實踐的廣度和深度，并在一定程度上緩和了社會矛盾，提高了政府的管理能力和效率。眾所周知，公共部門績效管理主要有四方面的意義：（1）為人力資源管理系統中各環節的開展提供了前提和依據；（2）績效管理能顯著提升政府信譽和公信力；（3）績效管理提高了工作部門的工作效率；（4）績效管理為組織績效的實現提供了手段。自我國加入世界貿易組織以后，公共部門逐漸將績效管理提上日程，以期盡可能滿足公眾愿望。目前，政府管理職能不斷擴大，社會政治經濟改革進程不斷加快，政府目標責任制的積極推行等工作都取得了一定的發展，但是我國公共部門績效管理尚處于發展的初級階段，存在一些弱點和缺陷，值得我們深思。1.1理論研究和實踐相對不足公共部門作為一種特殊的部門，其產出難以以量化進行計算，而且成本不具備足夠的可比性，所以很難制定出統一的評估標準。在績效管理理論的研究過程中，研究者要具備相對成熟的法學、行政學、心理學、經濟學、統計學以及管理學等學科背景，要求研究人才具備超高的素質。同時，公共部門績效管理還受到文化、歷史、經濟、政治以及國情的影響，在我國則易受傳統行政作風、體制等因素的影響，從而導致見效慢、研究難，而且我國公共部門績效管理仍處于起步階段，理論研究與實踐嚴重不足。1.2績效管理的制度基礎薄弱目前，我國公共部門績效管理的組織結構、職能配置以及運行機制等仍沿用原來的樣式，現代績效管理的優勢難以充分發揮。當代西方國家在公共管理過程中堅持以顧客導向、結果為本、責任機制以及分權化管理等理論，為公共部門績效管理的開展提供了理論基礎和制度基礎。就目前我國政府機構改革而言，績效管理理念的貫徹必須建立在行政改革的深入和完善。1.3績效管理及評估技術上存在問題績效管理過程中的重要環節即績效評估，只有組織具備較強的評估能力和評估基礎才能保證績效管理的成功運用。所謂的評估基礎即崗位職責、組織結構、業務流程以及組織戰略等具備相對的合理性。而評估能力主要針對數據的生成、收集、處理以及分析等工作中所分擔的工作復雜程度和工作量，它是就數據管理能力而言的。評估能力與評估基礎等存在較大的關聯，在組織結構以及運營流程尚不清楚的情況下難以生成科學的績效數據，而且嚴重干擾了數據收集工作的開展，不利于績效數據的處理及評估。1.4缺乏健全的維度體系目前，我國政府績效的現行評估體制單一，政府內部充當了評估主體，民眾較少的參與其中，而且政府內部多是上級對下級的評估，自我評估極少開展“。公民評議政府”及一般意義上的群眾性參與的評估，因為信息存在不對稱現象，所以有效的評價難以開展，而且各部門出于自身利益的考慮，在材料搜集和整理過程中存在“暗箱操作”，不利于評估結果的準確性和客觀性。尤其是第三方評估。第三方評估一般由相關領域的專家和學者組成，這些人的信息面廣，而且有著過硬的專業素養，他們與評估者不存在直接的利益沖突，所以一般能保證評價的客觀性。目前，部分省市的第三方評估已經初具規模，但是與西方發達國家相比還存在明顯的差距。就實踐經驗而言，造成我國公共部門績效管理水平低下的原因是多方面的：（1“）目標取代”現象明顯；（2）缺乏有效的公眾監督；（3）公共部門存在明顯的壟斷性。由此可見，政府各級部門要積極探索有效措施，充分發揮績效管理在公共部門中的作用。[2]
2有效改善我國公共管理部門績效管理的措施
2.1積極轉變政府職能，精簡機構將政府職能范圍外的事情交給中介機構、社會組織和企業，發揮社會自治、企業自主以及市場調節的突出作用。政府要狠抓落實，充分發揮市場監管和經濟調節的作用，同時注重公共服務和社會管理職能的發揮，將更多的物力財力等公共資源投向公共服務、社會管理等領域，建設社會主義和諧社會。2.2進入有效的競爭機制，實現公共管理主體的多元化公共管理活動在一定程度上受到公共部門的壟斷，這嚴重影響了公共管理效率的提升。所以，在公共部門領域要積極引入競爭機制，打破行業壟斷，使公共管理主體向多元化方向發展，切實提高公共部門效率。奧斯特羅姆曾指出，每一個公民都為不盡相同的公共服務產業服務，大部分公共服務產業都包含著極大的私人成分。由此可見，隨著社會領域和經濟領域組織力量的發展，政府公共部門的單一治理模式已逐漸改變，公共領域治理朝著多中心的方向發展。2.3加強對公共部門的監督就公共選擇理論而言，市場活動的公共管理主體充當著利益最大化集團，在權力不受約束的條件下，公共部門成員自覺代表公共利益的現象并不多見。同時，公共管理主體特別是政府公共部門內部的預算最大化以及“目標取代”行為等是造成公共部門績效管理效率低下的重要原因。由此可見，相關部門要進一步強化對公共部門的制約和監督機制，建構起與社會主義市場經濟體制相適應的懲治腐敗機制、監督防范機制、公正待遇機制以及廉潔自律機制，提高公共部門工作人員的防腐敗能力，提高公共部門的辦事效率。[3]2.4逐漸增強公務員的服務意識我國的政府與社會關系是建立在長期的計劃經濟基礎之上的，社會自治能力差、社會不發達，政府權力凌駕于社會之上。目前，政府公共管理部門中存在公共責任虛化、腐敗現象以及嚴重，而且政府機構及其相關工作人員沒有認清自身位置，沒有充分處理好社會與政府的關系。我國在進行行政體制改革的過程中，要從市場經濟的現實情況出發，建立起政府與社會的新型和諧關系，盡可能克服當前公共部門績效管理中存在的弊端，不斷培養和發展新的社會力量，提升社會自治能力。同時，公共部門及政府組織要不斷強化自身認識，提高公共責任感和服務意識，努力建構起社會與政府的和諧關系，不斷提高公共部門的服務質量和管理水平。2.5建構起政府績效評估的有效方法（1）逐漸建立起合理、全面、科學的績效評估體系。在考核政府部門工作時，要實事求是，制定各具特色的考核目標體系，同時要貫徹落實科學發展觀，堅持科學合理的政績觀、發展觀，同時要改進考核目標，將傳統的GDP增長數量和速度考核轉向對社會主義精神文明、物質文明以及政治文明的考核；（2）進一步規范政府績效評估體系。要保證評估結果的科學性，就必須建立起科學嚴謹的評估程序。目前，我國要進一步提高績效管理水平，就要加強國際交流和合作，借鑒并吸收外國先進經驗，積極完善立法程序，使我國政府績效管理朝著經常化、規范化和制度化方向發展；（3）推動政府績效評估主體朝著多元化方向發展。績效評估主體要包括社會公眾、相關專家以及黨政機關，相關部門要逐漸改變單一的評估主體，將專家評估、民間評估以及官方評估有機的結合在一起。
作者：徐琳 單位：南京大學政府管理學院行政管理系
關鍵詞 績效管理 政府績效
中圖分類號：F273. 7 文獻標識碼：A
一、政府績效管理內涵略論
績效可認為是成效、效益、效果或效率，指“從過程、產品和服務中得到輸出結果，并用來進行評估和與目標、標準、過去結果以及其他組織的情況進行比較”。績效管理是“明確組織績效目標并收集績效相關信息，定期對組織績效目標的完成情況予以評價和反饋，最終提高組織整體績效”。夏夫里茨和盧塞爾認為績效管理是“組織系統整合組織資源達成其目標的行為，績效管理區別其他方面純粹管理之處在于它強調系統的整合，包括了全方位的控制、監測、評估組織所有方面的績效”。美國績效評估衡量小組將績效管理定義為“利用績效信息協助設定同意的績效目標，進行資源配置與優先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程”。本文所說的政府績效管理指通過制定政府提供指導和服務的長期目標、達成目標的策略、評估績效的標準，而對政府的公共產品行為和服務的管理活動，以期達到提高政府生產力，滿足社會需求結果的一種管理行為。
二 、新公共管理理論對于政府績效管理的基本主張
（一）市場取向。
新公共管理提倡在公共服務領域引入競爭機制，使公共服務市場化。
（二）績效管理。
新公共管理理論是以經濟、效率、效能、公平和環境作為其基本價值，突出了其對對經濟價值優先性的強調和績效的關注。
（三）引進私營部門管理理念。
新公共管理主張引入績效測評、戰略管理、全面質量管理等私營部門成功的管理舉措。
（四）掌舵而非劃槳。
新公共管理理論既主張政府擁有掌舵的職能，又主張將其原來擁有的管理職能通過簽訂合同的方式外包給下級公共組織、非政府公共組織甚至私營部門，使政府不再劃槳。
（五）責任政府。
新公共管理理論主張由錯誤責任制走向成就責任制。新責任制主張雙向回應， 即高層公共管理者對政治家負責，公務員對公民的需求保持靈敏的反應。
三、我國政府績效管理的現狀
隨著我國社會政治經濟的發展，績效管理在理論和實踐兩方面都取得了一定成效，但從總體上看尚處于起步階段。實踐中還存在許多問題，主要表現在：
（一）政府績效管理理論研究欠缺。
政府績效的公共性，決定了很多內容難以量化。在政府績效管理方面，針對中國實際而進行的系統的、全面的和具有操作性的研究成果尚不多見，加上我國政府績效管理起步較晚，現在基本處于萌芽狀態。已有的關于政府績效管理的學術文獻針對中國的國情民意很少，研究成果大都注重引用西方國家這一領域，以至政府績效管理的實踐帶有很大的盲目性。目前政府績效管理的研究主體是高校等科研機構，政府部門的主動參與甚少。
（二）缺乏科學化的績效評估體系和評估機制。
我國政府機構改革缺乏具體可操作的政策性指導，更沒有相應的法律法規和政策作為制度保障。當前各地各部門采用的績效管理和評估活動多數都處于無監管狀態，缺乏相關法律法規和政策的依據和保證。從目前我國政府實施的實際情況來看，法律建設相當薄弱，只有當政府本身問題復雜、困擾多、社會抱怨強烈時，才會采取手段進行專項檢查以求有所改進，爭取上級或民眾的理解，也俗稱為“形象工程”，使政府的績效管理處于零散或放任自流的狀態，也造成政府績效管理由于主觀性較強而有失公正性，難以使政府績效管理得到長期有效的發展。
（三）績效管理的目標錯位。
政府績效管理的目標是提高政府行政效率以改進政府服務水平和質量，要通過政府工作人員的業績、政府與公民互動情況等體現出來。但我國政府績效管理還處于初級探索階段，沒有將績效管理作為一項長期的系統加以貫徹實施，造成政府績效管理的目標設立錯位。不能針對具體的政府事務設立相應明確的績效目標，或者是設立的目標沒有規劃性和系統性，由此出現目標錯位的局面。
（四）政府績效管理的體系不完善。
首先，評估主體不齊全。從評價的參與者來看，政府績效評價只重視自我評價，漠視社會評價，或者只注重社會評價而忽視自我評價。其次，科學的評估指標體系尚未建立。我國目前的績效評估存在片面地將經濟業績等同于政績，將經濟指標等同于政府績效的評估指標，指標單一缺乏科學性。再次，評估方式存在誤區。從評估的方法上來看，政府績效評估存在著重視定性評估，忽視定量評估的誤區，從評估手段上來看我國對政府部門的評估主要是定期進行評估，缺乏嚴格的監督制度。
四、完善我國政府績效管理制度的對策
（一）注重引進西方績效管理工具。
對于政府管理來說，提高政府效能，在當前更需要的是解決技能分析和事務操作的問題。而西方國家興起的績效管理在一定意義上能夠滿足我們這一需要，為我國政府管理效能分析提供一個有效的工具。只有將政府實踐與學術研究結相合，才能保證績效管理實施過程的科學性和嚴謹性，提升公共部門績效管理的水平。
（二）健全和完善地方政府績效考核評價體系。
目前我國各級政府都在積極探索一套新型的考核辦法，力求構建科學合理的政府績效評估體系和評估機制。當前績效考核指標的設計要結合各級各地政府部門行政改革的實際。在統一、規范的原則和要求基礎上，以科學發展觀點為指導，保持以GDP為核心的經濟指標考核的同時相應地增加體現社會管理和公共服務職能的指標，增加設立政府應對公共危機和突發事件的指標考核。
（三）科學設計政府績效管理的評估指標。
績效評估指標是政府有效實施績效管理的標準，也是政府績效管理的核心問題。要以科學發展觀為指導，構建合理的指標體系，政府績效管理所確定的各項指標必須要針對政府事務而展開，還要對各個方面作充分調查，對指標進行相關分析，在此基礎上對指標的信度和效度綜合測量，保證其可靠性、有效性，指標的確定要根據其主次輕重，確定各項指標的權重，從而降低政府成本、減輕社會公眾負擔。績效指標要能夠全方位的體現政府職能，不僅要重視經濟、政治、文化和社會效益，更要重視指標的公平合理，指標的確立還要實現定性與定量的結合，既要具有可操作性又不能過于抽象或籠統，這樣才能科學分析政府的績效，促進政府績效管理的有序發展。
（四）構建合理的績效管理監管系統。
一要全面推進政務公開，充分利用新聞媒體、出版物公開政務信息，還要推進電子政務建設，開通各級政府門戶網站、微博，設立網上特色欄目，公開政務信息。二要充分發揮政府各職能部門的作用，推行公眾滿意的服務項目，明確各部門的人事考核機制，促進政府績效管理的民主化。三要盡快建立完善的績效管理信息系統，對政府各項工作做到信息及時收集分析、工作及時分配落實、結果及時控制反饋、成就及時積累推廣，通過改進政府工作作風、提高辦事效率來實現政府績效管理持久發展的目標。
五、總結
當前我們許多部門更迫切需要做的是科學制定和規范管理編制，整合機構職能，優化行政流程以及提高公務員綜合素質等工作。政府績效評估要在具備條件的地方和部門由點及面地逐步試行，這樣才能真正實現政府績效改革的目的。
（作者：貴州財經大學2012級研究生）
參考文獻：
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20世紀70年代以來，為了推動公共管理和公共服務的改善，更好地回應民眾的訴求，英國持續地開展了政府改革運動。績效管理、公共服務外包等新的管理工具被廣泛地運用到政府改革中，取得了顯著成績。2002年，英國國家審計署出臺了地方政府全面績效考核基本框架，并依照此框架對郡政府和單一制政府進行嚴格考核。2006年，國家審計署再次對這一框架進行修訂和完善，使之更加全面、客觀和規范。2009年，全領域評估開始建立。經過持續改進，英國形成了較為系統、完善的地方政府績效評估指標體系和運作機制。
英國地方政府績效評估指標主要包括三部分：一是資源利用評價；二是服務評價；三是市政當局評價。其中前兩部分進行年度考核，后一部分每三年考核一次。根據考核結果，地方政府被評為四個星級。資源利用評價主要是對公共財政投入、產出及其管理狀況的評價。這部分主要考察投資效益、財政信用、財務管理水平等二級指標。投資效益是績效評估中非常重要的指標。檢驗地方政府的投資效益有三種比較方式：一是與同類投資進行比較。同樣是進行基礎設施建設，在條件相似的情況下，如果某個項目的投入明顯超出同類項目，則會進行重點審查。二是投入產出的比較，對每個項目進行成本效益分析，檢驗投資的合理性和有效性。三是預算與決算的比較，嚴格控制超預算項目投資。財政信用主要考察地方政府財政可持續發展能力。要求政府的收支基本平衡，不存在重大信用風險。財務管理主要考察日常財務管理工作是否規范，財務記錄是否完整，是否建立健全廉政風險防范機制，等等。
由于民眾對公共服務的要求愈來愈高，公共服務的評價成為地方政府績效評估的重點。公共服務評價的特點主要有三點：一是評估內容全面而具體。涵蓋了環境服務、住房服務、文化服務、消防服務等政府提供的各類服務。對民眾反映強烈的領域，會不斷加大評估力度，通過評估督促地方政府提供更加完善、更加優良的公共服務。對公共服務的評價指標不是籠統抽象的，而是將各類服務分解為眾多的子項目，對每個子項目進行嚴格具體的評價。例如，住房服務的具體指標有：房屋的維修是否及時到位，租金回收率、空置率是否正常，為無房戶、無家可歸者提供住房的政策是否執行到位，房屋分配與管理中是否存在種族歧視，等等。具體化的好處是，評估部門易于進行定量分析，而被評估部門能夠清楚地了解自身存在的差距與不足，從而有的放矢地改進工作。二是非常重視公民參與和公眾的滿意度評估。所有政府提供的公共服務，都會將公民的參與度作為重要考核內容，也會逐項進行公眾滿意度測評。在公共服務項目決策中，要求充分吸納民意，充分體現民主決策；在項目實施中，要求有民眾的廣泛參與，重視民主管理和公眾的實際獲益；在項目評估中，要求把民眾的滿意度作為十分重要的依據。這種方式在很大程度上促進了公共服務質量的改進。三是盡量采用標準化指標。以標準化促進公共服務的均等化，是地方政府公共服務評價的重要特色。能夠標準化評價的領域，一律采用標準化評價指標。例如，地方政府為居民提供基本的體育和圖書設施，這些設施必須保證居民走路20分鐘內可以到達；體育文化設施內志愿服務的比例要達到要求；學生、成年人每周參加體育運動的時間達到相關標準，社區應創造便利條件；公共圖書館覆蓋的家庭的比例，平均每周的開放時間，每千人擁有的圖書量和圖書周轉量等，都有基本的參數。以標準化倒逼公共服務的均等化和優質化，這一點值得我們學習和借鑒。
市政當局的評價主要是對政府自身管理能力和管理水平的評價。主要包括三個方面：一是制定科學合理的發展規劃并切實得到執行。主要考量地方政府是否根據自身的自然、經濟和社會條件，制定凸顯優勢、具有進取心的戰略規劃和政策計劃，一步一步地加以落實；地方規劃與國家的整體規劃和區域發展計劃是否一致，是否得到各方面的認同并能夠調動各種積極性。二是具有相應的管理能力和協調水平。主要考量政府內部機構設置、人事管理是否規范，領導能力和水平是否與經濟社會的發展相一致，部門之間、地區之間、政府與社會之間的協同是否充分體現等。三是內部績效控制機制的建立與運行。主要考量政府內部是否建立了績效管理與控制機制，這些機制本身是否科學，績效申訴處理機制是否暢通，績效改進計劃是否得到落實，等等。
英國地方政府的績效評估由國家審計署具體負責。國家審計署根據法律法規以及中央政府對地方政府的具體要求，在充分征求政府官員、專家學者、社會團體以及公眾意見的基礎上，提出地方政府績效考核的框架結構和基本方案，并及時向地方政府和社會公布。年終考核時，地方政府首先對照評估辦法進行自評，然后由審計署組織有關官員、專家等進行實地考察和問卷調查，得出考核結果，并根據考核結果分別授予地方政府一星級、二星級、三星級、四星級政府的榮譽稱號，成績優秀者給予獎勵，欠優秀者拿出整改方案并反饋整改結果。晉升更高星級對地方政府來說是一種很高的榮譽，很多地方領導為此做出了堅持不懈的努力，體現出少有的工作熱忱。晉升成功后，也會在財政撥款、政策扶持等方面得到上級政府的大力支持。
縱觀英國地方政府多年的實踐，有以下幾點值得我們學習和借鑒：一是堅持過程評估和結果評估相結合。在績效評估中，片面的過程導向或結果導向都會產生負面效應。英國地方政府始終堅持將二者相結合，從而使績效評估更為科學，也更容易得到各方面的支持。二是考評過程和考評結果的公開透明。評估指標體系、評估過程、評估結果等都會通過紙質報告、政府網站等公開，公眾可以隨時獲取相關信息，還可以將本地的政府績效與其他地區進行比較。三是將績效評估與績效審計相結合。績效評估中加入績效審計的元素，更能發現政府績效管理存在的突出問題，增強績效評估的權威性、專業性和嚴肅性。事實上，績效審計提升了地方領導和地方政府的責任心，降低了政府的運行成本，減少了權力腐敗的風險。近年來，隨著國際交流與合作的深入開展，英國地方政府的績效評估體系在歐洲以及世界其他國家的影響日盛，也日益受到我國學者的關注。
（摘自《學習時報》）
關鍵詞：績效管理；博物館
一、博物館引入績效管理的必要性
（一）現行管理體制下博物館的現狀
當前我國一般性博物館普遍存在的問題是社會效益不高，在國民社會生活中沒有實現應有的作用，沒能產生相應的影響，造成投入和產出不對等，因而也制約了本該日愈增長加大的投入，投資渠道單一，不少博物館僅能生存下去還捉襟見肘，要上項目就力不從心。長此以往，惡性循環，成了單純的政府擺設。
究其原因是當前我國博物館管理運營方式的單一、沒有人事任免權、缺乏合理的分配機制、缺乏獨立性、多層管理行成事實上的無責任人等，這類體制和歷史造成的諸多原因，導致了以下幾方面的問題：
第一，缺乏行業規范，即便同一性質的博物館在業務工作中也無統一規范和標準。
第二，主管部門對博物館、部門及員工綜合表現缺乏完善的評定體系，考核工具陳舊、考核目的不明確、考核方法單一，并且沒有真正對考核結果進行認真客觀的分析，更沒有真正利用考核過程和考核結果來幫助員工在績效、行為、能力、責任、服務意識等多方面得到切實的完善和提高。
第三，博物館組織對員工缺乏科學合理的考核制度。
第四，缺少溝通渠道及反饋機制、缺乏相應有效的管理方法和技巧。
第五，缺乏評價激勵機制。
就上述博物館存在的一般性問題看，解決這些問題最好的方法，就是引入績效管理，建立起一個科學、有效、可實施、可操作、可控制的合乎博物館性質的績效管理體制。
（二）引入績效管理的必要性
第一，引入績效管理是博物館自身建設發展的必須。改善博物館治理結構，推行績效管理是博物館擺脫困境的必經之路。在建立科學合理的事業法人治理結構基礎上，全面推行績效管理，在行政主管部門和博物館之間、公眾和博物館之間以及博物館和職工之間形成法定的績效責任關系，通過績效管理，建立博物館績效評估體系，通過公眾、行政主管部門和員工的評價衡量博物館績效，發揮社會監督、行政監督的作用。
第二，引進績效管理是博物館提升管理水平的有效手段。由于績效管理的系統性、科學性，容易量化，便于操作，以及現階段的合理性，通過建立績效管理體系，可以有效的提高各級管理者的管理水平，發現管理中的問題并及時加以改進。博物館引入績效管理，有了特定績效目標、標準，用于博物館的日常管理活動中，博物館的管理者和被管理者在這一活動中都是主動者，關乎切身利益，管理者和被管理者都關心績效，勢必行成雙方互動的局面，其結果必將推博物館管理水平的提升。
第三，引進績效管理必將提高博物館的工作效率。實施績效管理，能最大限度地調動員工的積極性，激發他們的工作熱情，喚醒他們當家作主的主人翁意識。有了這個前提，博物館無論在項目的成本控制方面和人員的合理配置方面的工作，都會容易做到合理、科學，而這二者對提高博物館的工作效率將起到至關重要的作用。
二、博物館導入績效管理的可行性
績效管理是公共部門實施戰略規劃的重要途徑，在提高公共服務的效率和質量、科學評價與引導組織員工行為、實現組織使命和目標方面具有至關重要的地位和作用。博物館通過關注一些體現組織績效的使命及核心價值，比如公眾參與性、博物館責任性等，使整個組織績效管理以實現博物館所承載的使命與價值為前提，建立自身的目標體系。
績效管理是一種責任機制，內含管理人員的責任落實、資源的優化配置及整個組織系統協調等，在相當程度上，為促進績效提供了可能。這與博物館工作性質對員工的要求相符合。只要細分一下博物館各部門人員的職能、權限、責任，就會發現文博工作比其它許多工作更需要一種更為嚴密，更具約束力的分工負責制，而保證這種負責制不落空要靠一種約束力，這種約束力一方來自外部的監督，包括上級領導的監督，職工的監督和公眾的監督；更主要的一方是來自員工本人的自律，而推助這種自律的動力除員工自身素養、職業道德，職業責任感外，更要靠一種能夠激發員工自律的制度。
事實上，許多公共部有如博物館一直在呼喚和試圖建立這樣一個制度。績效管理正可以提供這樣一個制度體系，隨著績效管理的引入，責任機制和監督制約機制形成，管理人員的責任落實、人人的工作目標清楚，極大的減少工作中的盲目性和不作為性，工作不再單純表現為工作時間，而是時間和效率的統一，這樣，為博物館促進績效提供了可能。隨著公眾意識的提高，觀眾有權要求博物館對其提供的公共產品(包括服務)負責。績效管理在博物館中的應用，為公眾從組織外部科學、正確地認識和評價博物館的績效提供了可能，這是一種有效監督，是博物館提升自己不可缺的寶貴資源。按照權責一致的原則，明確決策、執行和監督三者的關系，強化健全互相配合、相互制約的監督新機制和責任追究制，形成務求實效的良好氛圍，從內部和外部促進博物館績效的提高。
三、博物館實施績效管理實施方向
谷峻嶺：淺談博物館的績效管理（一）爭取博物館發展管理的自
為全面有效地推行績效管理，必須積極推進政事分開。政事分開的核心是減少政府部門的直接干預，下放權力，讓事業單位擁有自和靈活性，不再成為政府部門的附屬機構。對于帶有強制行政命令提供的公共服務（例如免費向未成年人開放展覽陳列等）或公共產品（例如為配合該地區舉辦的某項重大活動而舉辦的展覽活動等），行政主管部門除保障資金來源、協調方方面面關系外，要實施有效的管理和監管，以確保博物館提供公共服務和公共產品的落實。同時博物館也應借行政主管部門職能轉變之際，力爭減少直接干預，盡量擺脫作為行政主管部門的附屬機構的地位，爭取更多的自和機動權，力求獲人事和財務的自，擁有人員配置和資金支配的權力，按照博物館行業性質和宗旨，確立其相應的管理模式。這不僅是實施博物館績效管理的理論前提，也是博物館管理體制改革的一個重要基礎。
（二）建立博物館行業標準和規范
建立博物館的行業標準和規范既可以使博物館的發展有法可依、有章可循，又能對博物館進行科學的評估，為博物館確立相關級別提供依據。博物館行業標準和規范應包括兩個方面的內容:一是“硬件”方面，一是“軟件”方面。“硬件”方面：包括博物館的體量，包括展廳、公共設施、庫房、研究中心、文物修復中心等方面在建筑體量、安防、技防、通訊等方面的標準和規范。“軟件”方面，包括博物館的人員結構、機構設置、管理水平、業務水平等方面的標準和規范。
（三）建立公共責任機制
博物館應在仿效私人部門責任機制基礎上對傳統責任機制進行改進，將傳統復雜而模糊的政治責任機制轉變為二個導向的責任機制，即以結果和觀眾為導向，用實際收到的社會效益衡量組織績效；以觀眾需求為導向，建立博物館直接對員工、觀眾和社會責任機制。
（四）人事制度改革
大力推行博物館人事制度改革，按照“緊編制、滿負荷、高效率”的原則，按需設崗，因事設崗，合理調整各類人員的結構，優化館內各部門人力資源配置，提高專業技術人員的比例。實現博物館人事管理由身份管理向崗位管理的轉變，逐步建立用人自主、人員自主擇崗、人員能進能出、職務能升能降的新的機制。在平等自愿、協商一致的基礎上，通過簽訂聘用合同，確定博物館和個人的人事關系，明確博物館和個人的義務和權利，明確不同崗位的責任和任職條件。在推行聘用制的過程中，大力引入競爭機制和激勵機制，增強活力。
（五）薪酬分配制度改革
薪酬分配制度的改革是實施績效管理成功的關鍵，博物館同其他依靠政府財政吃飯的單位一樣，在體制改革尚未取得成效之前，績效成績利用難以在博物館的管理體系和分配體系中起到應有的促進和激勵作用。
薪酬分配制度改革要堅持按勞分配，建立重能力、重實績、重貢獻，實行崗位靠競爭、建立崗位定酬、按任務定酬、按業績定酬的分配制度。采取特殊人才特殊分配、優秀人才優厚待遇的政策，對關鍵崗位的特殊人才可采取協議工資、項目工資、課題工資等分配形式，逐步完善收入分配的約束機制。
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鄉鎮政府作為最基層的政府，與公眾有著直接、廣泛、密切的聯系， 它承擔著廣泛的經濟管理和社會服務職能，對地方乃至國家的政治穩定、經濟發展、社會安定起著舉足輕重的作用。隨著經濟快速發展及農村城市化進程的加快，公民民主意識逐步增強，對基層政府管理與服務的要求和期望越來越高。因此提高鄉鎮政府公共管理的水平，以適應形勢發展的需要，成了當前迫切需要解決的任務。
1、鄉鎮政府公共管理存在的問題
1.1政府科學管理意識淡薄
鄉鎮政府管理者往往缺乏規劃意識，缺乏長遠打算。決策缺乏科學的評估和論證，在政府的實際工作中仍存在“拍腦袋”式的決策方式，表現為追求短期效益，重建設，輕規劃;重投資，輕管理等。政府運作的成本意識淡薄，缺乏降低成本的激勵機制，尤其在管理效率和效益上考慮較少，比如領導干部的職務消費較高等現象，無疑都增大了政府管理的成本，勢必擠占鎮財政的公共支出。
1.2政府管理的方式亟待轉變
由于受傳統的治理理念的影響，加之幾十年實行高度集中的計劃經濟，政府和公務員的官本位意識比較強， 政府管理多采用強制色彩濃厚的行政命令， 而不擅長運用法律、經濟等手段管理社會事務。而且， 鄉鎮政府中的多數公務員習慣于傳統的經驗型的管理，很少使用現代管理方法， 對現代信息技術掌握不夠，造成溝通困難， 影響辦事效率。有時處理問題的方式比較簡單粗暴， 容易引起群眾的不滿。政府管理的信息化程度低， 成為制約政府提高效能的重要因素， 也與其社會經濟發展水平很不協調。
1.3公務人員的素質亟待提高
鄉鎮政府的主要領導干部和政府工作人員都來自本鎮或附近農村地區，整個政府組成人員的素質參差不齊，一是公務員政治意識不濃。具體表現在公務員的群眾意識、責任意識方面。以民為本的公仆意識淡化和公共服務意識尚未完全樹立。近幾年雖然在服務態度上有所改進， 但是在深入群眾、了解群眾、服務群眾上做的還不夠;二是公務員公共管理理念缺乏。對政府理論知之甚少， 缺乏政府管理知識的培訓，致使鎮政府行政改革和提高行政效能缺乏思想動力， 這些已成為鎮政府效率不高的“瓶頸” 制約。
1.4政府對自身的服務性角色把握不準
按照發達的市場經濟國家的經驗，宏觀經濟管理職能主要由中央政府行使，地方政府主要負責具體公共服務職能。但我國地方政府，尤其是鄉鎮政府，將其主要職能放在發展經濟上，忽視了為社會提供公共服務的職能，在市場監管、社會管理和公共服務方面投入少，影響了社會經濟和社會事業的協調發展。
2、提高鄉鎮政府公共管理水平有效措施
2.1轉變政府管理理念
政府所行使的權力是經由公民委托的公共權力，其來源是公民權力的讓渡，人民才是這一權力的所有者。公共權力的最終指向是公共利益，政府必須向公民負責，并接受公民的監督和制約。對政府屬性和來源的深入理解，有助于公務員樹立正確的政府管理理念，有助于公務員正確對待手中掌握的公共權力， 擺正自己與公眾的關系， 增強服務意識和責任意識。如今，鄉鎮政府所處的政治、經濟和文化環境日益復雜， 在日趨激烈的競爭中， 政府的作用至關重要。鄉鎮政府要以建立現代公共管理的思維模式為理念， 動員社會各方力量， 從而最大限度地謀取社會公共利益。實踐證明， 只有實行公共管理， 才能順應市場經濟不斷深入的形勢， 迎接社會發展變化的挑戰。 因此， 應樹立政府公共管理的理念， 進一步轉變政府管理觀念， 實現政府角色定位和職能的轉變， 使政府由傳統的行政管理向公共管理轉變。
2.2建立目標監督體制
我國地域遼闊，各地區狀況不盡相同，部分地區千差萬別。新的鄉鎮政府管理制度正在形成，農民的參與意識也在日益增強，這種意識的提高也促使群眾對政府更有效得得監督和管理。我國經濟正處于濟飛速發展時期，鄉鎮的飛速發展不得不引起我們的高度重視。然而在發展的同時出現了許多問題，鄉鎮政府若要及時的發現問題就需要人民群眾的監督與提醒。然而，這種監督還沒有一定的體制保障，有些發現的問題不能及時的反應給上級，甚至問題被截留。為了更好的對鄉鎮政府的工作進行監督就有必要建立以政府為監管目標的監督體制。
2.3實施有效的鄉鎮政府績效考評機制
我國已經確立了政府改革的方向，就是要建立一個職能明確，高效廉潔的責任政府。績效管理也是推動政府改革的有效措施。實施績效管理，將績效作為政府職責相聯系，在確定政府(及其部門、機構)職能時就明確對其績效的要求，提出具體的可以計量的關于其產出和結果方面的績效指標，然后以績效水平考核計量其實際職責履行情況。對于那些不能提出具體績效指標的部門和單位，可能說明其存在的實際價值不大，就要考慮其設置的必要性。將績效水平作為對政府(部門、機構)的考核的一個重要方面，并建立有效的責任與獎懲制度。對于那些績效低下的，要承擔相應的責任。因此，實施政府績效管理制度，將績效納入整個政府管理體系，在政府改革中充分體現績效管理的要求，這樣既可以有力地推動政府改革，也可以將績效管理落到實處，促進高效政府和責任政府的建立。
3、結語
鄉鎮政府作為我國政府機構的最底層政府，與人民群眾的血肉聯系最為緊密，一個國家的鄉鎮政府執政水平、服務水平直接體現著整個民族的政治發展水平與民主程度，進一步提高鄉鎮政府公共管理水平，是構建社會主義和諧社會的重要因素，也是早日實現全面建成小康社會宏偉目標的重要途徑。
[關鍵詞]地方政府公共事業 績效評價指標
[中圖分類號]D922 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2014）08-0044-01
政府績效管理成為改進政府績效、提高工作效率的有效治理工具。將市場競爭機制、商業管理模式等績效評價機制引入到政府工作中，掀起了提高政府公共服務質量的熱潮。政府績效管理已經成為人們關注的話題之一，而且也成為現代公共管理研究的公認難題。地方的政府公共事業管理績效評價體系包括評價主體、評價指標、評價價值取向、評價標準，是建立在科學評價模型基礎之上的績效評價體系。
一、地方政府公共事業管理績效評價指標體系影響因子分析
績效評價指標體系構建權變因素包括諸種影響因素。在績效評價過程中，需要依據績效評價特點，明確績效評價目標，客觀分析地方政府職能表現與主客觀條件，搜集大量數據與信息，構建合理的地方政府公共事業管理績效評價指標體系。本文從地方政府職能因子與績效評價目的因子方面進行簡略分析。
（一）地方政府職能因子
地方政府職能因子在評價指標體系中發揮著重要作用。構建績效評價指標體系，需要依據地方政府公共事業管理職能。不同的職能特點，對指標內容與指標思索方向有直接影響。為了確保管理績效評價指標體系的公平合理，構建指標體系之前，我們需要準確把握地方政府公共事業管理職能的基本內容。
例如，楊靜在《中部六省公共事業管理績效評價研究》一文中，依據指標體系建立的科學性、全面性、簡約性、可比性與可操作性五項原則，結合中部六省具體實際情況，構建績效評價指標體系，她選取了涉及環境保護、基礎設施建設、科教文衛體方面，又在三個方面下依據不同職能體現，設立了11個子指標層。我們需要根據不同職能部門的不同職能體現，了解其職能特點與作用，設置相應的評價指標體系。不同地區的同一職能部門也會在公共管理事業上存在差異，我們也需要有針對性地制定指標體系。盡量縮小地方政府公共事業管理績效評價指標體系的誤差。
（二）績效評價目的因子
科學合理的地方政府公共事業管理績效評價指標體系構建必須建立在績效評價目的基礎之上。績效評價目的對整個評價指標有合理導向作用。所以說面對不同的績效評價主體，我們必須選擇相適宜的評價體系，其績效評價目的也存在本質差別。要正確發揮績效指標體系的作用。顯然，績效評價目的的選擇決定了績效評價指標。為了構建合理的地方政府公共事業績效評價體系，我們需要深入分析績效評價目的因子對績效評價指標方向產生的影響，掌握地方政府公共事業績效評價體系的構建基礎，構建合理的績效評價指標。
評價地方政府公共事業管理績效或者任何一個政府部門績效，往往依據的不是單一的評價指標。考慮越細致全面，其評價指標數量便越多，指標標準也愈加復雜。進行地方政府公共事業管理績效評價時，不需要考慮全部的評價指標，根據跟隨評價目的因子的導向作用，選擇有代表性的評價指標。確保績效評價體系具有可行性，具有實際意義。
二、地方政府公共事業管理績效評價指標體系的總體框架
地方政府公共事業管理績效評價指標體系的總體框架應該包括地方政府公共事業管理成本、公共事業管理業績與地方政府內部管理三個指標。
首先，政府管理成本在一定程度上顯示了政府公共事業行為的效果。西方發達國家比較重視政府公共服務成本。公共服務成本與績效并非呈正比關系。為了改善我國地方政府公共服務現狀，需要將公共事業管理成本納入評價指標體系框架中。
其次，供優質的公共服務與公共產品越來越關注。政府需要準確地發揮自身的公共服務職能，為人們提供更為優質的公共服務環境。評價地方政府公共服務職能績效，可以從最本質的方面進行考慮，地方政府所管理的公共事業發展水平是否能夠滿足人民的公共需求，是否與我國經濟發展趨勢相符。地方政府公共事業管理業績是體系框架的重要內容。
最后，良好的部門內部管理是政府績效顯現的基礎影響因素。內部管理水平決定了政府公共事業管理水平與公共服務質量。充分利用政府內部運行狀況，不斷完善績效評價指標體系。
構建績效評價指標體系時，先設定準則層的評價指標，然后再將這些指標分解成若干子指標，構建遞進的評價結構。實現績效評價指標的代表性、合理性，結合評價目標，充分考慮績效評價影響因子。
三、小結
地方政府公共事業管理績效評價研究處于起步階段，評價指標是體系中的重要內容。我們需要深入研究評價指標體系，挖掘其影響因素，根據政府不同職能選用適宜的評價指標。通過績效評價，不斷完善政府公共服務內容，提高公共服務質量。
【參考文獻】
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預算績效管理是以績效指標和事業成本為核心，以績效目標、績效撥款和績效評價為基本環節的政府理財模式。預算績效管理突出強化了政府預算為民服務的理念，是預算改革和深化的必然要求，目的在于切實提高政府管理效能和財政資金的使用效率。它強調了政府預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中要更加關注預算資金的產出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，盡可能地少花錢，多辦事，辦好事。努力地向社會公眾提供更優質的公共物品和公共服務，切實做到政府行為的務實、高效。
二、預算績效管理理論基礎
（一）新公共管理理論 自20世紀70、80年代以來，社會公眾的價值觀念日益多元化，需求也變得多樣化，社會公眾的民主意識、參政意識也在不斷增強，時代變化對政府提出了更高的要求。在這種時代背景下，一種突破了傳統公共行政學的學科界限，把當代西方經濟學、政策科學（政策分析）、政治學、工商管理學、社會學等多種學科的理論、原則、方法及技術融合進公共部門管理的研究之中，于是，新公共管理理論便應運而生。該理論尋求高效、高質量、低成本、應變力強、響應力強、更健全的政府運行機制，遵循“顧客導向”、“市場導向”和“結果導向”三個原則。“顧客導向”的原則重新界定了政府與納稅人和社會公眾之間的關系；“市場導向”的原則強調政府應該多運用市場機制，利用企業管理的方法，提高政府效率；“結果導向”的原則強調對于政府的考核，應該改變過去過多關注過程控制和監督的理念，應將更多的注意力關注到政府活動的結果和產出上，以克服政府工作的僵化，更加靈活地提供公共服務，不斷提高政府效率。新公共管理理論的提出，引起了西方幾乎所有發達國家及部分發展中國家的政府變革，在政府制度設計、運作方式、理財模式方面都深深烙下了新公共管理理論的烙印。可以說，預算績效管理，既是新公共管理理論的重要組成部分，更是推動新公共管理理論轉化為實際制度安排的重要工具。
（二）公共選擇理論 公共選擇理論認為，在政治領域中，政府公務人員和市場領域的主體一樣，同樣也是“經濟人”，也在追求自身利益最大化。公共選擇理論將應用于市場領域的“成本—效益”這一微觀經濟分析方法，引入到政治決策過程中。公共選擇理論指出，政府存在政府失靈問題。在這種情況下，將政府行為經濟化或市場化是提高財政資金使用效率的客觀選擇。根據這一思路，政府公務人員的身份是“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供稅收的“納稅人”和享受政府服務的 “顧客”或“客戶”。 政府服務應以顧客為導向，衡量和考慮的是政府應當花多少財政資金提供某項公共勞務，從而最大限度地滿足顧客的需求。將政府行為經濟化，這既是市場經濟關系在政府行為中的體現，同時也是解決政府失靈問題的最佳方案。實施預算績效管理，不斷強化政府為社會公眾服務的觀念，關于預算資金的產出和結果，提高財政支出效率，恰恰是公共選擇理論在財政預算領域的最好應用。
（三）財政支出的邊際效用理論 財政支出效率與財政資源配置職能的關系是非常密切的。財政支出是否有效率，衡量的標準是：財政支出所取得的各種效益，包括經濟效益和社會效益的總和，是否大于在聚財過程中對經濟所形成的代價或成本，也就是說要取得效益剩余或凈效益。如果凈效益值越大，則說明財政支出越有效率。社會資源是在財政部門和民間部門之間進行分配的，實現社會資源在財政部門與民間部門的優化配置，按照邊際效用理論，就必然要求用于財政部門的資源使用的邊際效益等于該資源用于民間部門時所取得的邊際效益。如果財政部門資源使用的邊際效益大于該資源用于民間部門的邊際效益，這就說明財政配置資源是不足的，可以增加財政部門對資源的使用，以便獲得更大的效益；反之，則應減少財政部門的資源配置規模。當整個社會的資源配置滿足了上述條件，則不僅資源配置狀態是帕累托最優的，而且此時財政預算決策也是最優的，財政支出也是最優效率的。根據此理論所形成的財政支出項目“成本—效益”分析法，已經在政府財政支出績效評價中得到了比較廣泛的應用。
三、推行預算績效管理意義
（一）推行預算績效管理是落實科學發展觀的必然要求 科學發展觀的精神實質是以人為本。公共財政是民主財政和服務財政，在財政管理中，落實科學發展觀，就必須要實現公共財政取之于民，用之于民，政府要節約而又有效地用好稅收，向社會公眾提供高效的公共物品和服務。要想做到這一點，在財政支出的活動中，必須要充分注重績效，推行預算績效管理，樹立科學的政績觀，把納稅人的錢用好，使得支出能夠產生實實在在的社會效益，充分發揮公共財政在資源配置、收入分配、經濟穩定等方面的職能作用。
（二）推行預算績效管理是實現財政科學化、精細化管理的必然要求 全面推進財政科學化、精細化管理，是深化行政管理體制改革的重要內容，事關財政事業的健康發展，是新時期財政工作的迫切需要。充分發揮財政職能作用，必須要依靠財政的科學化、精細化管理。推行預算績效管理，對于實現財政的科學化、精細化管理具有重要意義。在理念上，預算績效管理體現的就是財政的科學化、精細化管理。通過對財政支出活動的績效評價，把績效評價結果作為安排預算的重要依據，從財政資金分配的源頭上進行規范，促進財政資金的合理安排，體現的是以結果為中心的理財理念。在操作層面，推行預算績效管理，通過績效評價指標的設計和特定方法模型的運用，衡量、監測、評價支出活動的經濟性、有效性，為財政支出決策提供依據，提高財政管理水平。
（三）推行預算績效管理是建設“高效、責任、透明”政府的客觀要求 隨著我國社會主義市場經濟體制改革的不斷深入和政治民主化進程的不斷加快，社會公眾越來越關注政府的績效情況和納稅人的資金的使用情況。要大力推行行政權力的公開透明，建設“責任政府”和“陽關政府”，保障社會公眾的知情權、參與權、表達權和監督權，以此來促進政府決策的科學化和民主化。預算績效管理關注產出的效果以及目標的實現程度，理應為“高效、責任、透明”政府建設盡份內之責，同時也是“高效、責任、透明”政府建設的題中應有之義。
（四）推行預算績效管理對于化解地方財政困境具有現實意義 分稅制財政體制改革后，由于財權層層上移，事權層層下移，導致了地方政府尤其是基層地方政府財政面臨困境。再加之目前地方政府普遍實施以投資為主要動力的經濟增長模式，財政收入的增長難以跟上對財政資金需求的增長，從而造成了強勁的財政支出壓力。有限的財政資金在分配上也缺乏科學合理的決策機制，在各級政府都不同程度地存在著爭預算、爭項目的現象，預算資金的分配在很大程度上是通過財政部門和預算單位的博弈來進行的，為了平衡各方利益，最終導致了預算資金的平均分配，難以實現財政資金的有效率使用。目前，在財政體制沒有辦法進行大的調整的前提下，不斷提高財政資金的使用效益，是化解地方財政困境的一個重要途徑。推行績效預算管理，強調財政支出的效益，將支出控制的重點從投入轉到了產出或結果，從根本上改變“重分配、輕管理”格局，制定科學的財政資金分配決策機制，從而達到“少花錢、多辦事、辦政府應該辦的事”的目的。
四、預算績效管理目標與評價指標設定
（一）預算績效管理的目標定位 公共財政的本質是市場經濟財政。在市場經濟條件下，多元化的市場主體組成了競爭性的社會，市場經濟的基本特征，在于市場機制在資源配置中發揮基礎性的作用，凡是市場能夠辦得了的和辦得好的，就不應該交由政府承擔。公共財政應該把滿足社會公共需要作為組織國家財政活動的基本著眼點，公共財政的職能在于提供必要的公共性基礎條件，維持公平、競爭、有序的市場秩序，調節收入分配，建立健全社會保障制度，增進社會公眾福利，這是財政運行的基本取向，同時也是國家財政活動應遵循的指導性原則。因此，預算績效管理的目標定位，不能單純追求經濟效益，要更多的評價財政支出成本既定的條件下所產生的政治效益、社會效益和生態效益。
（二）預算績效管理目標設定依據 預算績效管理目標的確定是預算績效管理的起點和核心內容之一。預算績效管理關注的重點在于財政支出的結果和效果如何，也就是政府花了錢，老百姓最終得到了什么，而不是政府的錢夠不夠花，怎么花。在實踐中，設定績效目標有不小的難度，必須要有一定的依據。一是績效目標的設定要與部門的戰略目標有機的結合起來。部門的戰略目標是部門績效目標的基礎，根據部門戰略目標的階段性，并將其分解到每個預算年度，并在此基礎首先提出本部門的績效目標，在總體上，確保績效目標與部門的戰略目標的一致性。二是績效目標的設定要采取原則性和靈活性相結合的方式。在設定績效目標的時候，由于不同部門的戰略目標之間存在著較大的差異，這就存在著如何兼顧可比性和獨特性的問題。此時，采取原則性和靈活性相結合的方式設定績效目標，確定一個總體上相對一致的而且又能充分體現部門個體特征的績效目標原則，就顯得比較重要了。三是績效目標的設定應當采用部門申報和財政部門組織審核相結合的方式。第一步，績效目標首先由部門申報，在申報的同時提交項目可行性方案以及項目資金使用的績效目標。第二步，由財政部門對部門提交的可行性方案進行嚴格的審核，一般項目按照例行程序進行審核，重大項目要組織專家進行評審。
（三）預算績效管理中績效評價指標的設定 按照公共財政的思想，財政支出的目標就是為了提供整個社會的福利水平。但是社會福利水平很難量化，在實踐中必須要找到能夠量化的特定概念和具體數值，以衡量、監測和評價財政支出的經濟性、效率性和效果性，即績效評價指標。績效評價指標對于績效評價活動的實質性開展具有重要意義，而且其具有的強烈的價值取向，對于評價對象未來績效的改進也有著重要的影響。可以認為，建立科學、完善的績效評價指標是進行預算績效管理的核心環節。目前，各級政府部門在實施預算績效管理實踐中，由于財政支出的類型繁多，不同類型的財政資金的績效評價指標又各不相同，導致在績效評價工作中遇到的主要困難集中在績效評價指標的設計上。在預算績效管理工作中，如何設計層次齊全、類別豐富的績效評價指標體系，是擺在各級財政部門面前的一項重要任務。
績效評價指標的劃分，可以從兩個層面上來展開。一是從評價對象的適用性上來劃分，可以分為共性指標和個性指標。共性指標是每個評價對象都要采用的指標。具體包括預算執行情況、資產配置、使用、處置、財務管理狀況以及社會效益、經濟效益等衡量績效目標完成程度的指標。個性指標是根據評價對象的不同特點和目標，通過了解、收集相關資料、信息，來設置特點目標。二是從績效評價的目標和全過程方面來劃分，可以分為初始指標和終極指標。初始指標具體包括投入類指標、過程類指標、產出類指標以及效果類指標。投入類指標，用于反映政府部門提供公共服務時，所投入的各種人力、物力、財力等指標；過程類指標是用于反映政府部門在提供公共服務工程中，質量控制和執行預算計劃的程度等指標；產出類指標是用于反映政府部門提供的產品或服務的數量或完成的工作量等指標；結果類指標是指用于反映一項計劃或一種工作達到預期目標的程度的指標。終極指標包括經濟類指標、效率類指標以及效果類指標。經濟性指標，主要用于反映財政支出項目的成本是否最小化。這主要通過投入類指標、過程類指標和相應的標準進行比較得出。效率類指標，是用于反映一定的財政資源投入是否獲得了滿足社會公共需要的最大產出，它往往是通過投入類指標和產出類指標進行比較得出。效果類指標，是反映財政支出項目的產出結果滿足和實現社會公眾的需求、偏好和價值觀的程度。它要求政府不僅要做正確的事，并且做的結果要與社會公眾的預期需要相符合。
五、預算績效管理制度構建
（一）強化認識，樹立績效評價理念 作為一種全新的管理理念和方法，績效評價在我國起步較晚，目前仍然處于探索階段。建立與公共財政框架相適應的預算績效管理制度是一個復雜的、漸進的過程，需要全社會的共同參與。各級政府、各部門都要樹立績效理念，重視預算績效管理，并把績效評價工作列入重要議事日程，改變原有的“重投入、輕產出”，“重分配、輕管理”，“重數量、輕質量”的粗放式發展方式和管理模式，樹立“要錢不能隨意，花錢要講績效”全新的財政理財觀念。財政部門要積極采取措施，開展對績效評價工作重要性的宣傳，讓財政績效評價理念日益深入人心，讓政府應履行的職能和履行職能的效果為納稅人所了解，努力打造讓社會公眾滿意的“責任政府”和“陽光政府”。
（二）建立專門的預算績效評價機構 要使財政績效評價成為一個經常性、常態化的工作，必須要有專門的預算績效評價機構。結合財政管理的實際情況，建議將財政監督檢查機構改設為財政績效管理機構，承擔績效評價的具體工作。各部門可根據自身的實際情況，在部門內部設立專門的績效評價機構，組織開展本部門、所屬單位以及財政支出項目的具體評價工作。同時，為了便于績效評價工作的順利開展，還應該賦予績效評價機構和人員在信息查詢、資料獲取、獨立取證以及行政處罰建議等方面賦予必要的職權。
（三）建立健全績效評價結果應用制度 為了避免在以往績效評價工作存在的為評價而評價的弊端，發揮績效評價工作實效，必須要建立健全科學的績效評價結果應用機制。總體上，要科學制定績效評價結果應用管理辦法，具體規定評價結果的運用目的、運用范圍、程序以及權限等內容，從而對政府各項財政支出活動進行指導和規范。具體包括：一是要建立績效評價結果公示制度。有關績效評價結果要提交人大、政府等部門，以供有關領導決策時參考。同時，還應在一定范圍內予以公開，接受監督。二是要建立問題整改機制。各部門應根據部門的績效目標和績效評價結果的實際情況，及時調整和優化本部門未來年度預算支出的規模、方向和結構，提出整改措施并報財政部門備案。三是要建立激勵約束機制，實現預算項目與事業發展目標完成情況掛鉤。對績效優良的，在下年度安排預算時給予優先考慮；相反，對績效差劣的，在下年度安排預算時要從緊考慮。
（四）探索建立預算績效管理信息體系 由于財政績效評價涉及面廣，數據信息量比較大，時效性又比較強，在推行預算績效管理的過程中，就對預算績效管理信息體系提出了很高的要求，這是保證預算績效評價工作有效運行的技術基礎。結合我國財政管理的現狀，預算績效管理信息體系的建立要盡快適應財稅信息化發展的要求，做好以下幾個方面的工作：一是以金財工程為基礎，開發、完善進行預算績效評價分析的系統軟件。二是建立健全預算績效評價的數據庫，并要做好數據信息的分類管理。三是要建立績效評價信息庫。這包括專家信息庫和中介機構信息庫，實現績效評價工作所需信息的資源共享和互通。
