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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共危機管理的特點，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
摘 要：新媒體時代政府危機信息管理具有重要意義。新媒體同傳統(tǒng)媒體相比，具有傳播快速便捷、信息公開透明度高等特點，政府在
>> 互聯(lián)網(wǎng)時代我國政府信息管理的困境與對策 芻議新媒體時代下學生管理的困境與對策 我國政府危機管理中信息公開存在問題與對策 新媒體時代政府管理面臨的挑戰(zhàn)與應對策略 新媒體時代政府公共危機管理研究 我國政府危機管理中信息公開存在的問題及對策 新媒體時代下地方政府公共危機管理的思考 新媒體時代地方政府的危機公關探究 淺談信息化時代施工項目信息管理的特點與對策 新媒體信息碎片化對政府監(jiān)督的危機與轉機 我國政府危機管理中的溝通困境與對策 新媒體環(huán)境下政府危機公關的對策研究 新媒體時代城市電視臺面臨的困境與對策 大數(shù)據(jù)時代醫(yī)院綜合信息管理系統(tǒng)建設的思考與對策 新媒體時代高校危機管理研究與探討 政府采購信息管理系統(tǒng)的設計與實現(xiàn) 自媒體時代政府管理面對的新挑戰(zhàn)及對策思考 政府危機管理進程中的信息管理理論研究綜述 知識管理框架下的政府危機信息管理模型 政府在公共危機管理中的困境與責任 常見問題解答 當前所在位置：.
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【關鍵詞】公共危機管理機制研究
【中圖分類號】C931.2【文獻標識碼】A【文章編號】1006－9682（2012）04－0098－01
一、國內外研究的現(xiàn)狀
國外研究現(xiàn)狀：發(fā)達國家在公共危機管理的研究方面起步較早，而且十分重視公共危機管理機制的建設，在長期的管理實踐中，發(fā)達國家在公共危機管理方面積累了豐富的經(jīng)驗，已逐步形成了一套較為完備的危機應對措施，并建立了相應的危機管理機制，取得的研究成果頗豐。實踐證明，這些措施和機制在搶救生命、減少損失、消除恐慌、恢復秩序等方面發(fā)揮了重要作用。其中許多先進的理念和措施對我國的公共危機管理具有很強的借鑒意義。以美國、俄羅斯、日本為代表，建立首長負責制的中樞指揮系統(tǒng)是公共危機管理的核心，完備的常設機構是公共危機管理的關鍵，健全的法律法規(guī)是公共危機管理的保障，媒體介入是公共危機管理的重要組成部分，培養(yǎng)國民危機意識是公共危機管理的基礎。
國內研究現(xiàn)狀：由于我國在公共危機管理的研究方面起步較晚，取得的研究成果較少，雖然說有不少的文章來論述公共危機管理，但缺乏健全的公共危機管理機制理論，尚未完全建立完備的法律保障體系，缺乏應對危機的綜合處理機構，缺乏社會危機信息預警網(wǎng)絡，公民缺乏危機訓練，缺乏危機意識，應對危機能力較弱，因而學習和研究發(fā)達國家公共危機管理的理論和實踐就顯得十分必要。
公共危機的概念：公共性危機即公共性公關危機，是在社會運行過程中，由于自然災害、社會應性機制失靈而引發(fā)的，可能危及公共安全和正常秩序的危機事件。我國的公共危機主要呈現(xiàn)以下特點：一是發(fā)生的不確定性和突發(fā)性，二是發(fā)生的迅速性和緊急性。
二、產生公共危機的原因
1．危機意識不到位
我國公共部門對應急預案的理解和認識不到位，預案質量不高。目前各地政府和各部門大都制訂公共危機相關的應急預案。但是這些預案很多都是在原則層面加以規(guī)定的，缺少特別專項的、具體的應急方案。同時，預案缺乏可操作性和協(xié)調性，沒有把應急預案從紙上帶入市民的現(xiàn)實生活中去。
2．缺乏完善的法律體系
雖然我國也建立了相應的完備的法律法規(guī)和計劃安排，對公共危機的處理也提供了相應的法律保障，但對各部門處理公共危機的責任沒有明確的規(guī)范和各種應急措施，我國目前主要還是在已有法律秩序的框架下應急，人為性、隨意性強，沒有出臺專門法律來規(guī)范。今后我國要加快研究和立法進程，將危機管理納入法制化的軌道，進一步研究和界定什么條件下可以啟動緊急狀態(tài)立法、可以宣布一定范圍內的緊急狀態(tài)等。
三、提高公共危機管理的對策
1．提高危機意識
危機管理作為政府公共政策的重要組成部分，應予以足夠重視。各地、各部門的高層要重視危機事件，組建熟悉危機管理的高效管理團隊，提高危機意識。中央和地方要在應急中實現(xiàn)良性互動，部門、跨地區(qū)的聯(lián)動協(xié)調機制需要細化，從而推動處理危機經(jīng)驗的積累。
2．完善相關法律體系
加快研究公共危機和緊急狀態(tài)立法完備的法律法規(guī)和計劃安排是公共危機管理的保障，有了法律和相關預案，就能使各部門在應對危機上的責任關系更加明確和規(guī)范。今后我國要加快研究和立法進程，將危機管理納入法制化的軌道，進一步研究和界定什么條件下可以啟動緊急狀態(tài)立法，可以宣布一定范圍內的緊急狀態(tài)等。
本文運用系統(tǒng)分析和文獻研究相結合，以國內學者通過實例研究得出的結論為基礎，運用系統(tǒng)的調查研究方法來研究我國公共危機管理機制發(fā)展的現(xiàn)狀，找出存在的問題以及產生這些問題的原因。同時采用文獻研究的方法，從公共管理學的角度出發(fā)，結合國外最新的相關領域發(fā)展前景，探討適合我國處理公共危機管理機制策略。由于我國在公共危機管理的研究方面起步較晚，取得的研究成果較少，因而在解決公共危機事件上缺乏理論性、綜合性的指導體系，以至于在解決危機事件時，不論是災前預警、災中應急，還是災后修復都是“一窩蜂”，沒有可持續(xù)性的一套管理機制。本文首先從多個層面、多個角度對公共危機管理機制存在的問題及其原因進行分析。同時，通過對這些問題的梳理與歸納，有助于我們找出其中的不足乃至所存在的一些亟待解決的問題，從而提出如何完善公共危機管理機制的對策，為政府在解決公共危機事件提供科學合理的規(guī)范化理論指導，提高政府應對公共危機事件的管理能力。
參考文獻
摘要：學界對公共危機問題的研究主要著眼于政府內部多層次公共危機管理系統(tǒng)的建立，忽視了地方政府在危機管理中的主導作用和社會力量的參與。從地方政府在公共危機中進行協(xié)作性管理的原因出發(fā)，分析協(xié)作性公共管理的四大主體，即非政府組織、營利組織、媒體和公眾，在協(xié)作性管理中的具體協(xié)作方式、協(xié)作現(xiàn)狀和協(xié)作困境，力求在公共危機管理中找到地方治理的新途徑。
關鍵詞：地方政府；協(xié)作管理；公共危機
1政府危機管理的概念界定
隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權力的行使主體，時刻都要面對不同程度的危機，而政府處理的危機是屬于公共范疇的，被稱為公共危機。所謂的公共危機是指“由于內部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產嚴重威脅的一種危險情況和緊急狀態(tài)，那么能夠引起這種危機情況的緊急狀態(tài)的事件就是公共危機事件”。學界通常對“政府危機管理”和“公共危機管理”作為等同的概念，不做嚴格的區(qū)分。但是以張小明為代表的一些學者認為政府危機管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內外的一些危機狀況，比如財政危機、生存危機或人力資源危機等，關于應對這些危機的管理活動是政府危機管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時，政府應對的危機是屬于公共范圍的，是對公共危機的管理，這屬于政府危機管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機管理”與“政府危機管理”不做區(qū)分，且是從政府危機管理的第二個層面出發(fā)研究政府的公共危機管理。由于公共危機普遍是由地方開始引發(fā)和蔓延的，地方政府在預防、遏制公共危機中處于主導地位，本文強調從地方政府的角度分析協(xié)作式公共管理在政府危機管理中的存在狀況。
2地方政府協(xié)作式管理普遍存在的原因分析
協(xié)作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協(xié)作性公共管理從方向上可以分為縱向協(xié)作和橫向協(xié)作。縱向協(xié)作強調政府組織內部層級間的協(xié)作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強調政府和非政府直接的聯(lián)絡和合作，通過伙伴關系、網(wǎng)絡、契約關系、結盟、委員會、聯(lián)盟、公會和理事會，公共機構和私人機構的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略，提供公共物品和公共服務。本文側重于研究地方政府的橫向協(xié)作管理。
奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網(wǎng)絡的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協(xié)作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協(xié)作主體的成長造成的。
處理艱巨或者復雜問題的政策可能需要這樣的結構來執(zhí)行。政府面臨的公共危機和問題越來越復雜。問題的環(huán)境更加惡劣，單個部門已經(jīng)不可能獨立解決這些復雜的問題，更不用說嚴重的公共危機，協(xié)作成為了政府管理的必然選擇。
基于政府直接干預范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網(wǎng)絡的解決方法。隨著社會和市場的發(fā)展，公眾偏好政府提供更多的服務和產品而同時要求政府減少干預。此外。政府失靈一個重要的體現(xiàn)就在于不能為公眾提供個性話的公共產品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協(xié)作才能做到。
政治驅動力誘導出需超越因政策目標而可能必要的聯(lián)網(wǎng)；行政管理者經(jīng)常必須平衡清晰集中的項目權威的技術需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。
非政府組織的發(fā)展，公民參與社會事務管理意識的增強和途徑的增多，為政府橫向協(xié)作管理提供了可能性；組織網(wǎng)絡的建立和信息技術的現(xiàn)代化為政府間縱向協(xié)作提供了平臺。
3政府公共危機管理協(xié)作主體分析
3.1非政府組織
非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業(yè)之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產生開始就與政府有著息息相關的聯(lián)系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經(jīng)費的來源之一。政府與非政府組織的協(xié)作形式主要是采取合作和賦權的方式，關鍵是利用非政府組織在專業(yè)技術方面的優(yōu)勢，取得在危機管理中的更好效果。非政府組織在公共危機發(fā)生時起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機提供協(xié)助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎，在社區(qū)中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。國家誠信機制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機的管理中，政府仍然處于主導和支配地位，對公共危機管理的參與主體起監(jiān)督和指導作用。然而政府在危機管理中甚至不能避免組織內部的尋租行為，更不用說能很好地監(jiān)督和避免非政府組織在危機管理中謀取私利。
3.2營利性組織
營利組織主要是指以營利為目的的企業(yè)組織，在地方治理理論中，企業(yè)作為政府協(xié)作的對象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領域。營利性組織活動的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對環(huán)境變化的高度適應性是區(qū)別于政府低效、反應遲鈍的特點。現(xiàn)代政府面臨的是更多復雜多變的社會問題，不僅要對公共危機事件作出快速的反應還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優(yōu)勢彌補了政府的不足。公共危機管理是有一個發(fā)展的階段性特征，在危機發(fā)生前和發(fā)生中更多的是依靠政府和社會的力量，但在危機發(fā)生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業(yè)去完成。政府將危機管理的部分職能轉移給企業(yè)，并不意味著放棄所有的監(jiān)督管理權。與政府的協(xié)作關系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經(jīng)濟行為，政府應該建立起完善的協(xié)作模式，以達到社會利益最大化的目標。我國政府在管理中往往重結果不重投入，就會出現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益不對等的結果。
3.3公民
政府與公民的協(xié)作關系主要體現(xiàn)在公民和政府協(xié)調合作共同創(chuàng)造社會安全文化和在應對危機意識和能力上的提高。群眾的危機意識、危機預防能力和應對危機的能力是影響地方政府危機管理的重要因素。公民是公共危機的直接受害者，社會安全文化是需要在政府的管理下動員全社會的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會的倫理和文化。在預防公共危機的管理中建設安全文化有三層次的要求：一是觀念意識，主要是社會管理者和民眾一起培養(yǎng)起來的安全意識和安全理念，只有在觀念上形成了預防公共危機的意識才能最大限度地預防公共危機的發(fā)生，很多危機都是在不經(jīng)意間發(fā)生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時又作用于觀念，“公民社會”的發(fā)展使公民增強參與政府管理的積極性和增加了參與社會管理的渠道，公民行為文化的發(fā)展為公共危機管理中快速動員社會提供了基礎保障；三是制度文化方面，政府在長期的安全文化的培養(yǎng)和管理中形成有效地管理制度，為創(chuàng)造良好的社會安全環(huán)境提供制度的保證，為社會的安全創(chuàng)造良好的環(huán)境，出現(xiàn)社會、政府與公民的良性互動協(xié)作關系。
4地方政府協(xié)作管理的困境
4.1公共危機協(xié)作管理的責任問題
責任是一個控制問題，明確責任是協(xié)作管理的難題。在官僚制體制內，組織的層級結構極其嚴密，嚴格規(guī)定了不同層級和職位的職責。而在協(xié)作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔政府在處理公共危機中的部分職能的時候必然存在責任的分配問題。政府不管與那個協(xié)作主體合作都要承擔不可推卸的責任，而其他主體是否也要承擔相應的責任，如果要的話責任的大小如何分配，這是協(xié)作管理中需要探討的重要課題。
多組織條件下的責任喪失出現(xiàn)在合同關系中，現(xiàn)在已經(jīng)大量存在。最讓人擔憂的是合同組織的雇員會追求與政府不一致的目標，實際上也存在這種不一致的現(xiàn)象。凱特爾描述了合同關系中的這種不一致的情況，他認為合同外包的哲學假定是，政府與承包人的基本關系是委托關系，受委托的主體是在政府的有效監(jiān)督下進行管理的。現(xiàn)在存在另外一種情況，那就是委托關系的雙方達成一個不受政府約束和監(jiān)督的內在的隱性的關系，致使行政監(jiān)督和委托關系發(fā)生斷裂。在法律和制度健全的發(fā)達國家會出現(xiàn)這種情況，中國同樣也會出現(xiàn)這樣的困境。由于體制上的漏洞，為政府管理者的尋租行為找到了機會。政府重結果輕投入的導向性為協(xié)作的破裂制造了更大的可能性。
論文摘要:如何成功應對公共危機已成為各國政府必須面對的挑戰(zhàn)。新聞媒體作為溝通政府與民眾的社會公器,在公共危機管理中發(fā)揮著重要作用。本文主要討論政府公共危機管理中新聞媒體如何運用,以及對如何構建政府與媒體的良性互動提出了一些建議,以期對政府公共危機管理有所幫助。
一、公共危機管理的內涵和特點
(一)公共危機管理的內涵
公共危機管理是公共管理的一種特殊形式,是公共管理中應對危機狀態(tài)的一種形式。公共危機管理就是公共管理機構通過建立危機應對機制,采取一索列必要措施,防范、化解危機,恢復社會秩序,保障人們正常生產和生活的活動,維護社會穩(wěn)定,促進社會和諧健康發(fā)展。公共危機管理的主體是政府及其他公共機構,政府和其他公共機構除了常規(guī)管理之外,還需要居安思危,積極應對可能出現(xiàn)的各種公共危機。
(二)公共危機管理的特點
1、公共危機管理的目標是為社會提供公共產品。公共危機管理以保持社會秩序、保障社會安全、維護社會穩(wěn)定、提供公共產品為目標。
2、公共危機管理的外部環(huán)境是開放的、非競爭的。企業(yè)通常處于激烈的市場競爭的環(huán)境之中,雖然有不同企業(yè)之間的聯(lián)合,但更多的時候它們是商業(yè)上的競爭對手,雖然有共贏的局面,但更多的時候是在有限的市場中甲多占一份就意味著乙少占一份。
3、公共危機管理依法行政,強制力是其管理的基礎。公共危機管理以法律和行政手段為主,輔之以經(jīng)濟手段。公共危機管理遵循的是公共管理的原則,依法行政。公共危機管理主要依靠行使公共權力進行公共危機的管理,而“公共權力的行使,常常是剛柔并濟,強制性和非強制性并行。
二、新聞媒體與政府公共危機管理
(一)新聞媒體的含義及在政府公共危機管理中的作用
作為一種公眾輿論的載體,新聞媒體所要表達的不僅僅是它所代表的某個階層或階級的觀念,還必須表達一定的公眾利益,具有一定的公眾立場,它的作用主要體現(xiàn)在信息的流動和溝通對社會和公眾的影響上。公共危機事件由于它的特殊性,必然會成為報道的焦點。
客觀上來說,新聞媒體對危機事件的充分介入,能夠在無形之中對政府危機管理產生很大幫助,其作用主要表現(xiàn)如下:1、幫助政府傳遞信息;2、協(xié)助政府進行危機預防、反應和恢復;3、提升政府在公眾心目中的形象;4、為政府提供外腦;5、幫助政府贏得社會支持。
三、政府公共危機管理中如何運用新聞媒體
一個以公共服務為基本理念的政府,必須對公眾充滿信任和保持敬畏,尊重包括知情權在內的所有公眾權利,把公眾欲知、應知、需知的信息及時、準確、完整地告知公眾。同時,政府又是新聞傳播的管理者,應引導、調控新聞媒體對事實加以解釋,支持媒體發(fā)揮其功能。政府公共危機管理可以分成三個部分:危機發(fā)生前,主要是政府對危機的減緩能力和預見能力;危機發(fā)生時,政府的反應能力與治理能力;危機發(fā)生后,政府的恢復能力。下面,我們將從這三方面分別探討新聞媒體在其中的運用。
(一)危機前
危機管理的關鍵不在于危機發(fā)生后的治理,而在于減緩與預防危機的發(fā)生。政府設立監(jiān)督與預警機制,預見危機發(fā)生的可能性,然后采取措施降低風險發(fā)生率,攤薄不善的資源管理,能夠較好地縮減危機的發(fā)生及其沖擊力。而提高政府預見能力的前提條件是獲取充分的信息。政府雖然有收集信息的專門通道,然而由于一些主觀或客觀的原因,導致信息的不充分或誤導,而新聞媒體正好彌補了這一缺陷。新聞媒體在守望環(huán)境中,可以及時反映可能危害社會的征兆,為決策層提供預警。同時,根據(jù)實際情況,提出對某種危險傾向存在的合理推測,向社會和決策層發(fā)出警告。我國社會的主流是穩(wěn)定和平的,但社會在任何時候都可能伴隨著危機的發(fā)生,社會總是在一個一個危機的解決之后向前推進,因而我國的媒體不能只報喜而不報憂,應當對政府的政策以支持為主基調,以批評作陪襯,小罵大幫忙。通過批評,可以讓政府認清自身的不足,進而改進政策,消除矛盾,減少危機發(fā)生的可能。
(二)危機發(fā)生時
當危機不可避免地發(fā)生時,政府的媒體政策就是要主動尋求與作為信息傳播載體的媒體的合作,通過媒體這一中介和載體進行及時、有效的信息傳導,使危機信息比例合理化,避免誘發(fā)潛在危機,同時避免過度強調危機管理中的不確定性和不可回避性,加強作為危機管理主體的政府和社會公眾的溝通。
1、爭取輿論主動權,及時地通過媒體向公眾最新消息
危機一旦發(fā)生,政府就必須及時冷靜地應對各種突發(fā)性與不確定性狀況,快速地采取措施控制或抑制各種不利因素的發(fā)展和擴散,掌握主動權,力求短時間內,以最小的代價扭轉不利局勢,促使事件向好的方向發(fā)展。
2、通過媒體權威性信息,提高信息的可信度,穩(wěn)定公眾心理
政府要本著誠信透明的原則,真實的信息,以避免公眾由于信息的封鎖而獲取小道消息,從而對事件進行臆斷與主觀猜測,而夸大事件的危機度,降低對政府的信任感,使政府處于被動的不利地位。
3、通過媒體聽取公眾的意見,征求與調整治理措施
政府在危機發(fā)生后,通過媒體向公眾信息,不僅可以得到公眾的理解和支持,而且通過公眾的討論,集思廣益,可以尋求較好的解決方法,也容易為公眾所接受。
(三)危機發(fā)生后
這里講危機發(fā)生后,是指單件的危機事件得到治理以后,非指實際意義上的結束,因為還有一個恢復力的問題。在危機治理后,政府需要重新恢復社會穩(wěn)定,重新獲得公眾的信任。這就要媒體對危機處理的后續(xù)工作進行持續(xù)不間斷的報道。正是通過對后續(xù)事件的報道才能真正體現(xiàn)政府的辦事能力。
四、努力構建政府與新聞媒介的良性互動
在非常態(tài)的危機之中,媒體對政府進行監(jiān)督和制約,政府在對媒體有所約束的情況下,又充分加以利用。這種良性的互動關系格外重要,它不但是政府和媒體成熟、理性的體現(xiàn),也是整個社會成熟、理性的體現(xiàn),更是妥善解決危機的劑。因此構建政府與新聞媒介的良性互動要著手做好以下幾方面:
(一)轉變觀念,樹立對新聞媒體的正確認識
首先要認清新聞媒體的功能與作用,大眾傳媒既不是政府的附庸,也不應當強調絕對的自由,而是在應當堅持黨的領導,政府的管理之下,保障一定的新聞自由。
(二)推動社會主義精神文明建設和生產力的發(fā)展,創(chuàng)設良好的輿論環(huán)境
新聞媒體的發(fā)展是建立在一定的政治經(jīng)濟基礎上的,良好的政治秩序與經(jīng)濟的快速增長會帶來大眾傳媒的更加繁榮。人們素質的提高,對媒體信息鑒別能力的增強也有利于主流媒體的發(fā)展。
(三)健全法律體系,規(guī)范與保護新聞媒體
健全法律體系,通過法律保護與鼓勵這種自由權利,有利于新聞媒體更好地為政府服務,實踐其監(jiān)督的權利。
(四)建立政府信息公開制度,提高透明度
信息的管理就如同治理洪水一樣,宜采用“疏導”的方式,而不是“堵截”的方式。為此,政府需要建立健全信息公開制度,建立一種讓媒體公正介入危機事件的秩序,為媒體提供充分的信息資源,利用媒體正確的輿論導向作用,反映民眾的意見與呼聲,才能真正體現(xiàn)媒體的群眾觀念,才有利于推進民主進程,有利于建立一整套良好的公共危機防治體系。
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關鍵詞： 公共危機 財政支出 預算
近年來，隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，公共事件和公共危機這組詞語也被越來越多的人熟知。由于社會發(fā)展的其他方面未能跟上經(jīng)濟發(fā)展的腳步，使得高速發(fā)展的社會中不確定因素越來越多，因此各類突發(fā)性事件的出現(xiàn)不僅是難以避免的，同時還有逐步增多的趨勢。這包括各種瘟疫的公共衛(wèi)生危機事件，各種嚴重的自然災害事件，各種經(jīng)濟、金融的危機事件，由各種社會矛盾引發(fā)的社會危機事件等等。我國目前正處于經(jīng)濟發(fā)展轉型階段，如何預防和控制公共危機是一個值得深思的問題。毫無疑問，面對公共事件和公共危機，政府無疑應該承擔最重要的責任，尤其是政府的財政支出對于預防和控制公共危機都有著決定性的作用。本文就嘗試分析公共危機與財政支出的聯(lián)系，并在成本支出和節(jié)約方面給出建議，希望我國政府在預防和控制公共危機的財政支出方面能夠改善目前效率不高的狀況。
一、財政支出是解決公共危機的主要經(jīng)濟來源
公共危機已日益成為現(xiàn)代社會中的一個常見事件，公共危機管理能力是對每一個國家政府的嚴峻考驗。縱觀各國發(fā)展的歷史不難看出，任何國家的發(fā)展都與該國危機管理能力的強弱，以及能否不斷挑戰(zhàn)危機緊密聯(lián)系。公共危機對公共生命、財產安全、社會秩序和公共安全造成的危害是全面性的，其危害具有社會性、公共性、突發(fā)性、緊迫性、危害性和破壞性等特點。相應的公共危機管理（或者稱為應對公共危機）應具有公共性、緊急性、主動性、防范性、政府主導性等特點。公共危機和公共危機管理的特點決定了政府在公共危機管理中應該承擔主要責任。
從2003年的非典，到2008年年初的冰雪災害以及5·12汶川大地震造成了巨大的財產損失和人員傷亡。災區(qū)的恢復重建、災民的安置等都需要大量資金的支持。長期以來，政府對災區(qū)的財政支出成為我國解決公共危機的主要經(jīng)濟來源。究其原因有三點：一是政府財政自身的使命決定了解決公共危機必須由政府提供主要經(jīng)濟來源，因為政府財政的本質內涵就是以增進絕大多數(shù)社會成員的公共利益為宗旨，以提高公共產品、公共服務，滿足社會公共需要為目的；二是公共危機的特性決定了公共危機具有不可分割性和危害對象廣泛性的特點，其責任邊界不清晰，市場機制難以承擔防范和化解公共風險的使命，而企業(yè)、個人等微觀經(jīng)濟主體很難有充分的積極性和能力去防范和化解公共風險。所以當公共危機發(fā)生后其快速蔓延和嚴重的破壞，決定了市場機制和民間部門不可能在干預危機和消除危機的影響方面承擔主要責任。
現(xiàn)代政府應該是公共物品的提供者，我國近年來也大力推進服務性政府的建設。公共安全是一個至關重要的公共產品，保護公民生命財產安全是服務性政府必須具有的一項基本職能。從政府的經(jīng)濟責任來看，政府在公共危機中承擔大量的經(jīng)濟責任，包括預防、治理和救助支出。作為現(xiàn)代政府唯一合法來源的公共財政在應對公共危機時起著至關重要的作用。政府財政能力的大小，直接關系到政府在應對公共危機時能否發(fā)揮應有的作用。
財政學的基本原理表明：民間部門、慈善機構等組織采取一定程度內的集體行為，提供一些公共產品和服務，這種行為是值得稱道的，但卻有限度的，政府主體之所以能提供公共產品和服務，是由于它能夠憑借其政治權力，通過強制性的征稅來解決所謂非排他性和非競爭性的問題，彌補個人支出的局限，提供公共產品的巨額支出。因此政府就是公共產品和服務的真正主體。
另外，站在經(jīng)濟學的角度，政府作為一個經(jīng)濟運行的參與者，其各方面的投資都會對社會私人或者企業(yè)的投資有帶動作用，其投資到預防和控制公共事件和公共危機方面的資金必然也會帶動私人或者企業(yè)跟進，由此帶來的效應也會分擔其公共事件發(fā)生后帶來的治理成本，而各級政府用于投資的資金主要來源于各級政府的財政收入或是發(fā)行政府債券，這其中，我國明顯以政府的財政支出為主。因此綜合以上分析可看出，公共危機與政府的財政支出有著緊密的聯(lián)系，公共危機的發(fā)生到結束都與財政支出緊密聯(lián)系在一起。
二、我國公共危機的財政支出評價
1、支出狀況評價。近年來我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，我國中央政府和地方政府的財政收入雖然每年大幅度增加，但是各級政府用于預防應對公共事件和公共危機的預備費用所占本級政府預算支出比例卻沒有獲得相應的增長，中央政府在2002—2006年這5年間所提取的預備費所占中央政府本級預算支出的比例呈逐年下降的趨勢（如表1所示）。
與中央政府的預備費提取相比，地方政府（主要指省一級）在預備費的提取上存在著更多問題。一是有的省份在預算草案中根本沒有將預備費用單獨列支，二是有的省份即使是單獨列支，其提取數(shù)額和比例也不容樂觀。以山東和四川為例，2006年山東省省級預算支出為278.69 億元，提取預備費為2.4 億元，僅占本級預算支出的0.86%；同一時期的四川，本級預算支出為225.53 億元，提取的預備費為2.5億元，占本級預算支出的1.1%。
這說明我國各級政府對于公共危機的預防和控制重視不夠，往往重視危機的事后處理，而忽視了公共危機的事前準備和預防，很多危機在開始之初情況并不嚴重，甚至談不上是危機，但由于一些政府決策者的錯誤估計或者錯誤選擇，使得本不應該發(fā)生成公共危機的事件愈演愈烈，最終對本地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展都造成重大的損害，這其中與各級政府對于自然災害、重大衛(wèi)生事件等公共危機的事前財政準備不足有很大關系。
2、到位及使用狀況評價。政府的公共財政是抗擊公共危機最后的財力保障，公共危機中的資金管理，應該做到防治資金的及時到位，對支出資金進行有效管理。
（1）財政資金的是否到位直接關系到應付公共危機的成效。第一，影響了居民的個人行為。公共危機的事后處理成本是巨大的，信息的流通性以及財政資金的到位狀況對于居民的選擇至關重要，在2003年的非典中，我們就受到這方面的教訓，由于個別地方政府對治療sars資金支出的到位狀況不理想，使得一些非典病人或是疑似病人逃出醫(yī)院去尋求治療，非典疫情進一步擴散，導致更大的事后處理成本。第二，影響了醫(yī)院的行為。仍以非典為例，非典肆虐期間，由于政府的資金遲遲不到位，醫(yī)院成了潛在的埋單者，承擔著巨大的風險，因此有個別醫(yī)院出現(xiàn)了不積極接收病人的現(xiàn)象。這些都影響了防治sars的效果。財政資金的不及時到位，一方面說明了政府部門對危機的反應遲緩，另一方面也跟地方政府的財政能力有關。如作為疫區(qū)的太原市在防治sars過程中政府支出6034 萬元，而本級政府在2003 年的預備費僅為2000萬元，經(jīng)過轉移支付、捐贈等途徑籌集資金，尚有1155萬元的缺口，縣級以下的財政更是靠財政吃飯，無力承擔巨額的防治資金。但在中央安排的20 億sars防治基金中，向中西部的24 個省份各預撥了1000萬元，這種平均分配方式的有效性肯定存在不足。
（2）財政資金的使用效率。非典的教訓使得舉國上下開始重視對公共危機的治理，各級政府也開始編制應急預案，成立專項資金來預防和處理公共危機。但無論是非典還是之后的一些公共危機，我們不得不承認，各級政府財政資金的使用效率還有待提高。首先，很多應急預案容易受到人為的打斷，很多特事特辦影響了應急預案的運行效率。其次，很多專項資金由于沒有或者缺乏有效的監(jiān)管，使得個別人員揮霍了本該用于救急的資金或在一些方面過度支出影響了資金的使用效率。
三、提高我國應對公共危機財政能力的建議
1、各級政府完善應對公共危機的財政預算制度。《國家突發(fā)公共事件應急預案》（以下簡稱《預案》）中明確提出，要保障所需突發(fā)公共事件應急準備和救濟工作資金。因此，各級政府和部門要在建立健全突發(fā)公共事件管理機構體系和對相關職能部門進行整合及機構調整的基礎上，把應急管理部門工作正常運轉所需的經(jīng)費納入政府財政預算體系之中，并建立相應的財政應對公共危機管理預算，可按照項目支出滾動管理的要求，每年編制、滾動修改。既能保證支出項目的連續(xù)性和年度之間的銜接，又要偏重于可能的公共危機狀態(tài)下的安排。針對目前有的省份沒有將預備費在預算中單獨列支的現(xiàn)象，要進一步強化預備費預算約束力度，發(fā)揮預算資金管理的應有作用。
2、加大應對公共危機的財政投入，調整財政支出結構，提高資金使用效率。從前面的分析來看，當前我國應對公共危機的財政能力面臨著投入不足、財政保障水平偏低等問題。目前，隨著我國財力不斷增強，有必要也有可能加大這方面的財政投入。以預備費為例，預備費是預算規(guī)模按比例提供的一部分資金，主要用于難以預料、年度預算執(zhí)行中需要安排的支出事項，從目前的情況來看，由于投入比例偏低，預備費并沒有發(fā)揮在應對公共危機過程中應有財力支撐的作用。筆者建議，各級政府應該按照《預算法》規(guī)定的上限( 3% )足額提取預備費，并擴大預備費來源，如預算盈余、超收收入等，只要程序合法，均可提取適當?shù)念A備費。防災勝于救災，如果能最大限度的防止公共危機的發(fā)生，必然能夠降低因為公共危機發(fā)生之后的重大損失。
3、加強各級別政府與各地方政府的協(xié)調。按照屬地進行危機管理的做法是世界上比較流行也比較有效的分工做法，但由于一些公共危機如瘟疫具有傳導性和流動性，因此在屬地管理的基礎上還要多加強各地政府的協(xié)調，處于危機始發(fā)地周圍的其他地方政
府不僅要積極預防危機的進入，同時還應該在力所能及的范圍內對始發(fā)地政府進行幫助。中央政府也應該協(xié)調各地的關系，幫助地方政府盡快走出公共危機。
4、加強政府應對公共危機專項財政資金的透明度。我國各級政府的政務透明程度向來不高，這一方面影響了資金的運作效率，使得一些領導隊伍中的害群之馬有機可乘；另一方面也使得人民對于政府的信任度下降。因此，加強專項財政資金的監(jiān)管，使應急資金在陽光下運行有很大必要。可以采取多方參與制度，引入媒體或者是專業(yè)的非盈利機構進行監(jiān)督，保證各項應急資金能夠物盡其用。
【參考文獻】
[1] 祁毓：公共財政視角下我國應對公共危機的財政能力評價及建議[j].地方財政研究，2008（6）.
[2] 黃本新：抗災救災資金的深層次思考[j].經(jīng)濟研究導刊，2008（9）.
關鍵詞：公共危機 信息管理 危機信息 危機管理
中圖分類號： D630.8 文獻標識碼： A 文章編號： 1003-6938（2012）06－0081-10
公共危機信息管理（Public Crisis Information Management， PCIM）是公共危機管理與信息管理交叉而成的一個新的學科前沿領域，主要研究公共危機管理中的信息問題和信息管理問題。由于信息滲透于公共危機管理的各方面和全過程，是公共危機管理體系的基礎和核心，因此，PCIM的研究對促進公共危機管理的理論完善和實踐發(fā)展具有基礎性意義。從目前研究現(xiàn)狀來看，國內外PCIM研究成果眾多且增長迅速，但總體來看研究顯得比較分散，問題域（problem domain）設置比較隨意，使公共危機管理研究的深入在信息維度上存在明顯的不足和缺陷。
為了從總體上認識和把握公共危機信息管理，本文提出了PCIM的EPFMS理論分析框架，認為PCIM領域有以下5個核心問題域或研究范疇，即PCIM要素論（Element）、PCIM過程論（Process）、PCIM功能論（Function）、PCIM方法論（Methodology）和PCIM系統(tǒng)論（System），每個問題域或研究范疇都有其核心科學問題和研究側重點，它們共同構成PCIM的EPFMS理論分析框架（見表1）。
1 PCIM要素論
要素論主要研究PCIM的構成要素以及要素之間的關系，通過揭示各要素的基本內涵和理論問題，分析常態(tài)和危機狀態(tài)下各要素之間的聯(lián)系方式和作用機制，建立關于PCIM結構要素的基本認識和知識。
從廣義的角度，可把PCIM的構成要素概括為主體要素（包括政府、媒介、公眾、企業(yè)、NGO等）、客體要素（信息）及環(huán)境要素（政策法規(guī)、經(jīng)濟、技術、文化等）（見圖1）。
PCIM主體要素有政府、媒介、公眾、企業(yè)、NGO等。根據(jù)公共治理理論，有效的公共危機管理應該是政府、企業(yè)組織、NGO、公眾等多元主體共同參與的過程。他們是公共危機管理的利益相關者（Stakeholders），在危機管理過程中有不同的地位、作用、利益需求以及表達渠道與方式，需要探尋不同主體間的信息協(xié)調機制，尤其是不同主體信息平臺的良性互動和不同主體間良性信息關系的構建等問題。根據(jù)公共危機中利益相關者的相關度、影響力和緊急性三個屬性，可以將利益相關者劃分為三類，即核[圖1 公共危機信息管理的構成要素] [環(huán)境
（教育、人文）][環(huán)境
（法律、政策）][媒體][環(huán)境
（技術）][環(huán)境
（經(jīng)濟）][公眾][政府][信息][][接受][反饋][使用][使用][傳播] [企業(yè)][NGO]
心的利益相關者、邊緣的利益相關者和潛在的利益相關者。一般來說，政府、受害的社會組織和公眾、危機誘發(fā)者是核心的利益相關者，媒體、NGO、公共服務部門是邊緣的利益相關者，危機旁觀者是潛在的利益相關者［1］。N. Bharosa從社區(qū)（宏觀）、組織（中觀）、個人（微觀）三個層面分析了災害響應過程中影響信息共享和協(xié)作的因素，發(fā)現(xiàn)救災工作者更愿意獲取對他們有用的信息而不是向其他人提供信息。要實現(xiàn)信息共享，理解每一個人及其他組織的工作過程和信息系統(tǒng)的性能是非常重要的，并據(jù)此提出了對信息系統(tǒng)設計者及政策制定者的六條建議［2］。
信息是PCIM的客體要素，是PCIM要素論研究的核心內容。危機信息的概念有廣義和狹義之分，狹義的危機信息是危機潛伏、爆發(fā)、持續(xù)、解決等一系列過程中與危機管理相關的各種信息，廣義的危機信息除了信息要素之外，還包括危機管理過程中與信息相關的人員、技術、設備、資金等，即危機信息資源［3］。信息要素的研究首先需要分析公共危機的信息需求，研究危機信息及其傳播特點；其次對相關信息進行分類分級，建立信息目錄體系，按目錄層級和輕重緩急收集和分析信息；再次從信息主體和客體間的相互作用研究信息的傳遞、共享和使用問題，主要圍繞信息機構如何組織信息資源、政府機構如何信息、媒介組織如何傳播信息、社會公眾如何接受和選擇信息這幾條主線展開。
環(huán)境要素是PCIM主體要素和客體要素之間相互作用的通道和橋梁，主要包括與PCIM相關的政策法規(guī)、產業(yè)經(jīng)濟條件、信息技術、減災防災文化等。環(huán)境要素是PCIM的支持要素和保障要素，良好的環(huán)境是PCIM主客體有效作用、信息順暢傳遞和發(fā)揮作用的有力保障。
PCIM要素論要研究的主要內容有：（1）PCIM構成要素及其相關理論問題；（2）PCIM主體間的信息關系及相互作用問題，如政府和媒體、政府和公眾、媒體和公眾、政府和企業(yè)、政府和NGO等之間的信息傳遞與信息溝通；（3）PCIM主體、客體與環(huán)境之間的相互作用及信息關系問題，如信息流程、信息共享、信息反饋、信息架構（Information Architecture）以及信息倫理、信息政策、信息成本控制等。
2 PCIM過程論
美國危機和緊急情況管理手冊（Handbook of Crisis and Emergency Management）提出了公共危機管理的四階段模型，即減除（Mitigation）、預防（Preparedness）、反應（Response）和恢復（Recovery）［4］。“減除”是指減少影響人類生命、財產的自然或人力危險要素，如實施建筑標準、推行災害保險、頒布安全法規(guī)等；“準備”是指發(fā)展應對各種突發(fā)事件的能力，如制訂應急計劃、建立預警系統(tǒng)、成立應急運行中心、進行災害救援培訓與演練等；“響應”是指災害發(fā)生的事前、事中與事后采取行動以挽救生命、減少損失，如激活應急計劃、啟動應急系統(tǒng)、提供應急醫(yī)療援助、組織疏散與搜救等；“恢復”既指按照最低運行標準將重要生存支持系統(tǒng)復原的短期行為，也指推動社會生活恢復常態(tài)的長期活動，如清理廢墟、控制污染、提供災害失業(yè)救助、提供臨時住房等。PCIM過程論就是從公共危機管理的四個階段出發(fā)，研究每一階段的信息保障和信息管理問題（見圖2）。
從管理學的PDCA（計劃、執(zhí)行、檢查、糾正）活動角度看，PCIM不僅僅是在公共危機的全流程管理中提供有效的信息，它應以“決策和執(zhí)行”為軸心，在危機信息管理活動中不斷重復PDCA管理功能，不斷改進，形成螺旋式的公共危機信息管理循環(huán)。公共危機管理的每個階段都有PDCA循環(huán)，后一階段的PDCA循環(huán)以前一階段為基礎，是對前一階段的修正和改進。例如，響應階段的PDCA以準備階段的PDCA為前提和基礎。
公共危機管理的四個階段都涉及信息的收集、處理、存儲、傳播和使用，但各個階段的信息管理內容是有所側重和不同的。“減除”階段主要內容有：風險信息收集、風險地圖繪制、危機預測、風險評估等；“準備”階段主要內容有：信息監(jiān)測、信息分析、預案研發(fā)、預警系統(tǒng)等；“響應”階段內容有：信息公開、信息傳播、信息資源配置、決策信息支持等；“恢復”階段主要內容有：災害評估、危機善后、災后重建等。
從公共危機管理的發(fā)展趨勢來看，其重心已從災后應對轉向災前準備，進而轉向風險管理，即由被動響應變?yōu)橹鲃臃烙芍鲃臃烙優(yōu)轱L險消除。與此相對應，PCIM的研究重點也將逐步轉向風險信息管理和災前信息準備，信息備災將作為一個重要概念提出并逐步上升為PCIM的一個重大研究領域。
3 PCIM功能論
功能論主要研究PCIM在公共危機管理中的功能和作用，探析PCIM最基本、最普遍的功能及其作用機理與方式。一方面，這些最基本、最普遍的功能可以概括各種具體的PCIM的工作目標，另一方面，這些最基本、最普遍的功能又是相互不能替代和兼容的，它們表征了PCIM的基本價值和作用。
在經(jīng)典文獻中，阿利森和澤利科在《決策的本質——解析古巴導彈危機》（Essence of Decision： Explaining the Cuban Missile Crisis）中闡述了危機與決策的關系以及決策模式，將危機管理看成是決策論的一個分支加以研究，強調了信息在危機決策中的作用。米特洛夫和皮爾森在其著作《危機管理》（Crisis Management）中指出，搜集、分析和傳播信息是危機管理的直接任務［5］。奧托·萊爾賓格爾在《危機主管：直面風險與不確定性》一文中，從信息角度分析了危機管理者的職能和素質［6］。羅納德·伯克和卡里·庫珀在《持續(xù)性危機溝通：規(guī)劃、管理和響應》一書中分析了危機管理中的信息需求問題，提出了持續(xù)性的危機管理方法，探討了信號尋求、危機預防、危機準備、危機識別、危機遏阻、危機恢復等相關問題［7］。
通過歸納、比較、綜合各種不同層次、不同類型的公共危機信息管理所提出的工作任務，結合公共危機管理對PCIM工作的需求，將PCIM的功能劃分為基礎功能和核心功能兩大部分。基礎功能包括對危機信息的收集、處理（組織）、存儲、傳播和使用；核心功能包括利用危機信息進行預測、預警、決策、執(zhí)行（指揮、調度）和評估。基礎功能是一般信息管理所共有的功能，核心功能是在基礎功能的基礎上，PCIM支持公共危機管理的最基本、最普遍的功能。PCIM的基礎功能和核心功能都貫穿于整個公共危機管理活動中，基礎功能是前提和基礎，核心功能是本質和中心；任何一個核心功能的實現(xiàn)都離不開基礎功能，同樣基礎功能要想體現(xiàn)其價值和作用，又要通過核心功能來實現(xiàn)（見圖3）。
[圖3 公共危機信息管理功能論]
3.1 PCIM基礎功能
（1）信息收集：實時、準確、全面地監(jiān)測和收集與公共危機相關的各種數(shù)據(jù)和信息，強調對危機征兆信息的捕捉，重視遙感、遙測、GIS、GPS等信息技術的使用以及信息的實時動態(tài)更新。隨著社交媒體的興起，社交媒體正成為公共危機信息監(jiān)測與收集的重要渠道［8］。
（2）信息處理：對危機信息進行選擇、組織和加工整理，是把無序的信息流轉化為有序信息流和支持危機決策的知識。在當前大數(shù)據(jù)環(huán)境下，對海量實時危機信息流的處理和挖掘分析在技術上已成為可能，正成為社會計算（Social Computing）、計算社會科學（Computational Social Science）、商務智能（Business Intelligence）等學科的研究熱點［9］。
（3）信息存儲：是將已加工處理的危機信息存儲到介質中，以方便公共危機利益相關者使用和傳播。云存儲和云計算是海量實時危機信息存儲的一個基本趨勢。
（4）信息傳播：將經(jīng)過處理的危機信息提供給用戶，以滿足用戶信息需求的過程。信息公開是PCIM的一個核心原則。新媒體在危機信息傳播中的作用日益受到關注［10-12］的同時，公共危機中虛假信息和偽信息的傳播問題也成為研究熱點［13-14］。
（5）信息使用：利益相關者利用信息或信息服務進行公共危機管理的過程。信息使用是PCIM的目的和歸宿，是PCIM基礎功能和核心功能聯(lián)系的橋梁和紐帶。
信息收集、信息處理、信息存儲、信息傳播和信息使用構成信息的生命周期（Information Life Cycle），是一個不斷循環(huán)往復的過程。
3.2 PCIM核心功能
（1）預測與預警：貫穿于危機生命周期全過程。在危機爆發(fā)前需要對其進行監(jiān)測和預測，找到潛在的危機并盡可能的消除。在危機發(fā)生伊始，要對所發(fā)生的危機做出恰當?shù)念A警，引導和指揮公眾應對危機。在危機爆發(fā)后，也需要根據(jù)危機的不斷變化和特有性征調整計劃和方案，達到以少量代價解決危機的目的。危機預控職能是有效避免危機的關鍵職能，主要處于危機爆發(fā)前的潛伏期、生成期和期中。利用無線傳感網(wǎng)絡、空間視頻系統(tǒng)及人工智能（移動機器人）等可以有效地收集地理數(shù)據(jù)和環(huán)境狀態(tài)數(shù)據(jù)［15-18］，并通過預測模型得出哪些地區(qū)會受到威脅，及時做出預警。利用從急救中心及突發(fā)事件舉報中心獲得的數(shù)據(jù)，可以分析危機事件發(fā)生的頻率及時空分布［19-20］。
（2）決策：支持危機決策是PCIM的核心功能，危機信息的收集、組織、分析、解讀均以決策目標為中心。賈尼斯在《決策與危機管理中的領導》（Crucial Decision： Leadership in Policymaking and Crisis Management）一書中，在總結各類決策模式的基礎上，提出了危機決策流程的約束模型和四大步驟，闡述了信息搜集在問題確認、信息資源利用、分析和方案形成以及評估和選擇中的作用［21］。Roberto G.aldunate等人研究并提出了一種分布式協(xié)同決策模型，主要用于大規(guī)模減災中的決策制定［22］。De Maio等研究了一種基于語義網(wǎng)絡來協(xié)調異質數(shù)據(jù)和柔性計算的方法，用來處理不確定性因素和模擬植入在應急計劃中的因果推理，來支持應急決策和資源調度［23］。GIS可通過獲取數(shù)據(jù)、存儲數(shù)據(jù)、處理數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)以及可視化數(shù)據(jù)，為危機管理者提供了決策支持［24］。除決策系統(tǒng)設計之外，決策信息的傳達及決策中領導績效的測量也受到了關注［25-26］。
決策功能貫穿于整個危機管理活動中，事前的決策主要是以常規(guī)決策和程序化決策為主，決策的問題一般都具有良好的結構，可以廣泛征求意見，充分發(fā)揚和體現(xiàn)民主決策。協(xié)商民主（Deliberative Democracy）、基于地理信息的協(xié)商（GeoDeliberation）等作為重要研究主題，在公共危機管理領域正引起廣泛的關注［27-28］。危機一旦發(fā)生，危機的決策目標就會隨著危機事態(tài)的演變而變化，人們需要不斷地做出調整和修正，危機決策變?yōu)榉浅绦蚧瘺Q策。這時決策的第一目標是控制危機的蔓延和事態(tài)的進一步惡化，決策者通常以經(jīng)驗和靈感決策為主，由于情況緊急，往往將權威決策者的決定作為最后的決策結果。
決策過程中要解決的主要信息問題有：①準確定義危機決策問題；②針對可能出現(xiàn)的各種危機情境，應用專家知識和經(jīng)驗編制危機應急預案和應對計劃；③根據(jù)出現(xiàn)的異常問題，判別危機情境，借助于DSS、知識庫、預案仿真等技術得到處理危機的初步方案。
（3）執(zhí)行。高效的執(zhí)行是危機決策發(fā)揮作用的有利保證。執(zhí)行階段主要的問題有人員設備和其他資源的調度，災害現(xiàn)場的實時反饋，突況的靈活應對等。在執(zhí)行的過程中協(xié)作是至關重要的，大規(guī)模的危機事件響應是一個綜合協(xié)作的過程，需要相鄰區(qū)域的多部門主動參與和有效協(xié)作［29］。對公眾參與來說，開放地理信息系統(tǒng)（volunteered geographic information）［30］、移動地理信息系統(tǒng)［31］等是有效工具，一方面會提供重要的信息交互，另一方面也會提高應急處置的效率。
（4）評估。不僅指對危機后的評價，還包括對危機前的風險評估以及危機中“可減緩性”、“可挽救性”與“可恢復性”的評價，其中尤其要注重危機前的風險評價，因為它具有“可消除性”［32］。美國聯(lián)邦應急管理署（FEMA）了一系列與風險有關的文件，其中包括風險地圖、評估和規(guī)劃（RiskMAP）的項目管理、戰(zhàn)略、技術服務和用戶數(shù)據(jù)服務等［33］。日本學者Ana Maria Cruz 和Norio Okada研究了城市由自然災害引發(fā)的技術災難（Natech）［34］，并提出了針對此類災難進行風險評估的一套方法論。德國的備災評估項目中建立了比較成熟的備災指標和框架，可進行多種與災難相關的評估［35］（Center for Hazards Research and Policy Development University of Louisville，2006）。在火山、地震、泥石流、海嘯等自然災害風險評估與災害影響評估中，交互式繪圖信息系統(tǒng)、地理空間信息技術、遙感遙測等技術得到了廣泛應用［36-39］。
4 PCIM方法論
著名學者拉普拉斯說過：認識研究方法比發(fā)明、發(fā)現(xiàn)本身更重要。如果我們把發(fā)明和發(fā)現(xiàn)比喻為“黃金”，那么研究方法就是“煉金術”［49］。方法論是對方法的理論說明與邏輯抽象，是具體的、個別的方法的體系化與理論化，因此相對于方法而言，方法論具有理論性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性等特征。
信息管理方法研究在危機管理領域雖然取得了一定的發(fā)展，但還沒有形成系統(tǒng)的成果。公共危機信息管理有其自身的特點，所運用的方法要側重于應用性與可操作性，必須與實際情況相適應，這就決定了PCIM的方法體系與傳統(tǒng)的信息管理方法有所不同。
對PCIM方法體系的建構來說，一方面，方法是實現(xiàn)PCIM各項具體工作目標或任務的工具，因此，方法的結構應該從總體上保證PCIM各種功能的實現(xiàn)，即符合功能—結構的對應原則。另一方面，由于PCIM方法的來源是多方面的，方法的類別和數(shù)量是眾多的，方法的性質是多元的，固此，應構建一個盡可能全面的、有機的方法框架，既明確反映各種具體方法的“位置”、反映方法之間的聯(lián)系和區(qū)別，又是可以擴充和發(fā)展的，可為新方法的并入提供余地。
根據(jù)公共危機管理的四階段模型，從支持公共危機管理流程的主要功能出發(fā)，建構了與主要功能相對應的PCIM方法體系（見圖4）［41］。
PCIM方法體系由需求分析方法、信息采集方法、危機預測方法、危機監(jiān)測方法、環(huán)境分析方法、深度研究方法、應急決斷方法、執(zhí)行控制方法和綜合評價方法9大類方法構成，每一類方法又包括各種具體方法，本文只列舉了部分常用或重要方法。
公共危機發(fā)生之前是信息管理的準備階段，所需要做的是需求分析、信息采集與危機預測。需求分析方法保證了需求分析階段所劃定的信息需求范圍的合理性，信息采集方法保證了所采集信息的質量與數(shù)量，而危機預測方法則直接關系到危機預報的準確性。
公共危機過程中的信息管理過程就是危機決策的過程，對應于危機決策的5個步驟，信息管理也執(zhí)行危機監(jiān)測、環(huán)境分析、深度研究、應急決斷與執(zhí)行控制5個功能。這個過程直接關系到公共危機管理的效果，對各類方法的應用也最為廣泛。
公共危機后信息管理的作用是對危機管理的效果進行評價并進行及時反饋，此時的方法也主要是各類評價方法。
5 PCIM系統(tǒng)論
PCIM系統(tǒng)論主要研究支持公共危機管理的各種應用信息系統(tǒng)、信息架構和信息技術。美國紐約大學商學院勞頓教授認為：信息系統(tǒng)不只是一個技術系統(tǒng)，而且還是一個管理系統(tǒng)和組織系統(tǒng)，是一個社會系統(tǒng)。危機管理信息系統(tǒng)是基于不同層次、不同功能和技術的多維整合（見圖5）［42］。
從技術維的角度，各種公共危機管理應用信息系統(tǒng)和信息平臺的建設需要廣泛采用各種信息技術。除計算機硬件、軟件、存儲技術、通訊和網(wǎng)絡技術等最基本的技術之外，還需要利用遙感技術（RS）、GPS技術和分布式數(shù)據(jù)庫技術，有效地集成分散的信息資源；采用網(wǎng)格技術、GMS（Geo-code Mapping System）技術、數(shù)據(jù)倉庫（DM）等，建立完整、動態(tài)的危機管理綜合數(shù)據(jù)庫；采用GIS技術、信息可視化技術、XML技術和決策模型，建立相互關聯(lián)的決策支持子系統(tǒng)；采用地理空間信息技術，建立協(xié)作式危機管理系統(tǒng)［43-44］；采用網(wǎng)絡輿情監(jiān)測技術，實現(xiàn)對網(wǎng)絡群體性突發(fā)事件危機信息傳播動態(tài)的實時監(jiān)測［45］；采用仿真技術，實現(xiàn)對危機事件的發(fā)生、演化機理分析，加深人們對危機治理的理解和認知［46-47］。
在經(jīng)典文獻中，1984年，沙特朗（R. L. Chartrand）等人在名為《用于應急管理的信息技術》（Information Technology for Emergency Management：Report）的研究報告中，著重研究了應急通信系統(tǒng)、與自然災害有關的信息存儲與檢索系統(tǒng)，以及其它信息技術在減災和危機管理等方面的應用問題［48］。科林（Nick Collin）討論了危機信息管理中對信息和技術管理重構的重要性［49］。1999年，美國國家研究理事會（National Research Council， NRC）編著的《用于危機管理的信息技術研究》（Information Technology Research for Crisis Management）詳細介紹了各種可用于危機管理的信息技術的特點、作用等，并強調要通過信息技術的運用來應對各種危機［50］。在危機管理實踐中，全球著名的ESI公司開發(fā)了基于Web的應急信息管理系統(tǒng)——Web EOC系統(tǒng)，已得到了廣泛利用，可以使組織在沒有建立緊急事件處理中心的情況下也能很好地預防和應對危機［51］。
從層次維的角度，地方危機管理信息系統(tǒng)支持地方政府的公共危機管理，各應用信息系統(tǒng)一般由政府專門部門建設，一般系統(tǒng)可操作性強，但可集成、可擴展性差。國家危機管理信息系統(tǒng)支持國家層面的公共危機管理，是地方危機管理信息系統(tǒng)的集成，建設中主要解決不同系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)融合、共享和擴展問題。全球戰(zhàn)略與區(qū)域應對信息管理系統(tǒng)支持國際層面的公共危機管理，在“全球風險社會”背景下，是支持跨國危機管理和全球危機管理的信息基礎設施。在上述三個層次的危機信息系統(tǒng)中，國家危機管理信息系統(tǒng)居于核心地位。以美國國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)（National Incident Management System， NIMS）為例，美國國土安全部成立后，NIMS將美國已有的最佳經(jīng)驗整合為一個統(tǒng)一的適用于各級政府和職能部門應對各種災難的國家突發(fā)事件管理方案，使聯(lián)邦、州、各級地方府與私人團體能夠有效、高效、協(xié)調一致地對國內突發(fā)事件作出準備、反應以及從突發(fā)事件中恢復［52］。在實用系統(tǒng)層面，Sahana作為一個開放的災害管理信息系統(tǒng)，能有效地促進政府、公眾、企業(yè)及非政府組織之間的協(xié)作，協(xié)作主體可以跨越組織界限共享數(shù)據(jù)，共同響應災害［53］。
從功能維的角度，公共危機管理信息系統(tǒng)按照功能可以劃分為安全信息采集系統(tǒng)、動態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)、危機預測預警系統(tǒng)、應急預案系統(tǒng)、應急演練系統(tǒng)、應急仿真系統(tǒng)、應急決策系統(tǒng)、應急指揮系統(tǒng)、應急資源配置與調度系統(tǒng)、環(huán)境污染評測系統(tǒng)、災害綜合理賠系統(tǒng)、財產損害評估系統(tǒng)、醫(yī)療救助系統(tǒng)等。這些應用信息系統(tǒng)通過統(tǒng)一的應急信息平臺進行集成，支持公共危機管理各項功能的實現(xiàn)。
6 結語
EPFMS分析框架是在公共危機管理與信息管理雙重視域的交叉結合中基于問題域及其關系建構起來的PCIM研究框架，說明PCIM既有其背景學科——公共危機管理與信息管理——的知識支撐，又有其不同于背景學科的獨特的知識元素和學科氣質。
EPFMS分析框架的PCIM要素論主要研究PCIM的構成要素以及要素之間的關系，建立關于PCIM結構要素的基本認識和知識；PCIM過程論基于公共危機管理的典型生命周期過程，研究每一階段的信息保障和信息管理問題；PCIM功能論主要研究PCIM在公共危機管理中的功能和作用，探析PCIM最基本、最普遍的功能及其作用機理與方式；PCIM方法論研究PCIM的方法來源、方法原理、方法應用以及方法體系的建構問題；PCIM系統(tǒng)論主要研究支持公共危機管理的各種應用信息系統(tǒng)、信息架構和信息技術。每個研究范疇都有其核心科學問題和研究側重點，它們共同構成公共危機信息管理的EPFMS理論分析框架。為了便于對EPFMS分析框架有更加明確的認識，將其主要研究內容以及未來研究方向等總結如下表（見表2）。
[EPFMS
框架＼&研究
時間＼&研究的
成熟度＼&研究的核心問題＼&未來發(fā)展
方向＼&要素論＼&稍晚＼&不成熟＼&公共危機信息管理的主體、客體、環(huán)境，以及主體和客體間的信息傳遞、作用機制等。＼&由要素內容轉向要素關系研究＼&過程論＼&較早＼&欠成熟＼&以決策為軸心研究公共危機信息的螺旋式周期管理＼&由災害應對轉向信息備災和風險管理＼&功能論＼&較早＼&較成熟＼&以決策功能為核心研究公共危機信息收集、處理、存儲、傳播和使用中的問題，支持危機預測預警、決策、評估。＼&智能化決策，突發(fā)事件的動態(tài)仿真與計算實驗＼&方法論＼&稍晚＼&不成熟＼&危機信息的收集方法、組織方法、決策方法、評估方法以及改進＼&新方法的引入，獨有方法的建構＼&系統(tǒng)論＼&早＼&較成熟＼&支持信息系統(tǒng)建設的關鍵技術，如GIS、網(wǎng)格技術、衛(wèi)星遙感、可視化技術等。不同信息系統(tǒng)的集成和融合問題，如數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)兼容＼&綜合危機信息管理系統(tǒng)＼&][表2 EPFMS的主要研究內容和方向]
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【關鍵詞】公共危機 管理 完善
一、引言
論及中國的公共安全形勢，已經(jīng)有越來越多的人感受到，從生老病死到衣食住行，似乎無不潛在著風險。近年來，我國西南地區(qū)地震頻發(fā)，考驗了我國政府的公共危機管理能力，全面暴露了中國在公共危機管理方面的不足。研究表明，人均GDP在1000美元和3000美元之間時，是各種公共安全事件的高發(fā)期，中國正處在這個時期。然而，中國目前還沒有建立起保障公共安全的有效體系，對于公共安全的理論和技術方面的研究還很薄弱，與發(fā)達國家和國際水平還有很大的差距。正因為如此，加強對公共危機管理理論和技術的研究，借鑒發(fā)達國家的成功管理經(jīng)驗，增強政府應急管理能力，成為中國政府現(xiàn)階段以及今后階段的一項重要工作之一。
二、我國政府公共危機管理中現(xiàn)存的問題
與西方發(fā)達國家相比，我國政府公共危機管理起步較晚，本文在參考西方發(fā)達國家公共危機管理的基礎上，分析了我國政府公共危機管理中存在的問題以及提出了完善我國公共危機管理的思考，借以完善我國政府的公共危機管理，促進祖國健康持久發(fā)展。
（一）危機意識淡薄
首先，我國的政府官員缺乏危機管理意識。目前，我國的工作重心仍然放在經(jīng)濟建設上，對官員的政績評價也以經(jīng)濟增長以及社會穩(wěn)定為主，這就造成了政府官員片面重視經(jīng)濟建設，忽視了危機管理與預防。
其次，民眾缺乏危機意識。目前，我國處于和平年代，這就使得人們缺乏危機意識，對與自己無直接利害關系的事情表現(xiàn)出漠不關心，而一些隱患正是在無人關心的情況下一步步演變成危機事件的。可以說，沒有“危機意識”就是目前最大的“危機”。
（二）危機預警系統(tǒng)不完備
首先，災害預警系統(tǒng)不完善。我國的預警系統(tǒng)往往暴露出遲緩化、被動化和淡薄化。公民既不能及時了解情況，也缺乏積極的應對之策。例如，2008年的南方雪災事件，我國政府既沒有加強綜合危機評估，也沒有構建危機信急監(jiān)測系統(tǒng)。不能及時并且準確的預測危機。其次，應急預案準備不足。我國許多公共危機使得諸多預案泡沫原形畢露，后來的雪災、地震等都體現(xiàn)了我們的危機應急預案準備不足。
（三）危機管理決策指揮和執(zhí)行體系不健全
目前，我國危機管理的決策指揮以及執(zhí)行體系不健全，在我國還沒有設置專門的危機管理決策系統(tǒng)。我國現(xiàn)有的政府危機管理機構，主要依賴于各級政府的現(xiàn)行行政機構，至多是針對一些專門事件的非常設性機構。這些都是些臨時的機構，與專門的危機管理機構相比，具有缺乏專業(yè)人員管理、決策緩慢、制定的應急預案不具有可操作性等，因此，在我國急需設置一個專門的危機管理決策與執(zhí)行機構。
（四）缺乏完善的危機管理保障機制
目前，我國的的公共危機法制建設尚未健全，主要存在兩個方面的問題：一是現(xiàn)行公共危機法律尚未健全，從我國法律建設的實踐看，我國已制定了《國防法》《防震減災法》《傳染病防治法》等法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)行業(yè)特點突出，部門管理色彩重，都是針對單一事件而制定的，缺乏對公共危機共同規(guī)律的總結，不具有普遍指導性。二是現(xiàn)行公共危機法制執(zhí)行不到位，在公共危機管理實踐中，還存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不糾、難獲救濟等現(xiàn)象。
（五）危機管理的物資保障不足
危機來臨時，首先是部分地區(qū)出現(xiàn)緊張情況，需要當?shù)卣块T快速決策，同時輔以充足的財政資金，用來緩解由危機引發(fā)的緊張現(xiàn)狀，防止連帶效應的出現(xiàn)，阻止危機蔓延。但是現(xiàn)實情況卻不盡如人意：第一，地方政府財政收入較少，支出相對較多，面對公共危機難以提供足夠的資金保障。第二，各級政府過度重視經(jīng)濟的快速發(fā)展，缺乏應有的危機意識，就出現(xiàn)了缺乏危機防范措施以及前期對危機的資金投入不足的現(xiàn)象。即使部分危機的應對項目存在一定的經(jīng)費安排，但危機還沒發(fā)生之前就挪作他用，在危機發(fā)生時就難以保證資金及時到位。
三、完善我國公共危機管理的思考
（一）樹立強烈的危機意識
“思想決定高度”，擁有一定的危機意識，是進行各項危機管理的前提。目前，我國處于經(jīng)濟快速發(fā)展的和平時期，但我國也應急浸潤了社會結構的全面分化時期，我們應當深刻認識到，我國已經(jīng)步入了危機頻發(fā)期，因此，這需要我國的各級政府以及全國民眾提高高度的危機意識，大力宣傳應對危機的措施，提高群眾應對危機的能力，建立起覆蓋全國的危機教育、管理系統(tǒng)。
（二）制定科學的應急預案
制訂應急預案的要求之一就是把突發(fā)事件中隱性的常態(tài)因素顯性化，盡可能考慮周全導致公共危機發(fā)生的所有可預測因素、現(xiàn)象和狀態(tài)。開展風險分析，建立和完善預測預警系統(tǒng)與機制，是公共危機應急預案的重要內容之一。應急預案的針對性和假設性越充分、越全面、越科學，就越有助于提升公共危機應對的應急準備。
一般來說，一個具備預見性、應急性、系統(tǒng)性、可操作性的應急預案，其基本內容應該有：一是組織指揮體系與職責，包括領導機構即國務院常務會議和國家相關公共危機指揮機構、辦事機構即國務院辦公廳設置的國務院公共危機管理辦公室、工作機構即具體負責相關類別公共危機的專項和部門、地方機構即地方各級人民政府、專家組即各類專業(yè)人才庫；二是預防和預警機制，預防機制主要通過對公共風險隱患的普查和監(jiān)控來實現(xiàn)，預警機制包括公共危機的類別、預警級別、起始時間、可能影響范圍、預警事項、應采取的措施、機關等；三是處置程序，一般應按照以下步驟進行，即信息報告、先期處置、應急響應、應急結束；四是應急保障措施，包括人力資源保障、財力保障、物資保障、基本生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、交通運輸保障、治安維護、人員防護、通信保障、公共設施正常運轉、科技支持；五是恢復與重建措施，一般分為四部分，即善后處置、調查與評估、恢復重建、信息。
（三）完善公共危機管理決策指揮機制
首先，提高危機決策者素質。危機決策者的個人素質在危機決策的過程中發(fā)揮著重要作用。危機決策者的個人應當具有統(tǒng)籌全局的能力、勇于開拓創(chuàng)新的能力、臨危不亂的心理素質以及科學的預見決策能力等。而對于整個決策群體而言，除了具備上述個人應當具有的能力外，還應當有個領導核心，同時還應當考慮決策群體的知識結構以及年齡結構等，充分發(fā)揮決策群體的整體效益。另外，應當注重提高危機決策者的決策意識以及心理承受能力，增強危機決策群體的危機感知能力、適應能力以及對抗能力，提高決策質量。
其次，優(yōu)化危機決策組織機構。危機決策依托的平臺就是組織機構，因此必須優(yōu)化組織機構。第一，完善危機決策制定的核心機制。可以適當?shù)匕盐C決策權集中于核心協(xié)調機構，同時注意提高決策組織機構的協(xié)調溝通能力，以從整體上提高決策組織機構的決策能力。第二，提高各級地方政府的危機決策能力，為各級地方政府的行為選擇創(chuàng)造一定的參與約束和激勵相容機制，即提供相應的正向激勵。
（四）完善公共危機管理的法律保障
首先，健全多層次的法律體系。加強我國公共危機管理的法制建設，首先要建立健全多層次的公共危機管理的法律體系。一方面必須建立健全國家層面的法律法規(guī)，以憲法為依據(jù)制定緊急狀態(tài)的相關法律，并與具體災種的法律法規(guī)協(xié)調起來；在公共危機管理的法律體系中，必須強調約束公民義務的原則。另一方面必須健全地方公共危機管理的法規(guī)體系，充分結合地方實際情況，使涉及公共危機管理的法律、法規(guī)保持協(xié)調一致，并做好各類公共危機事件的預案工作。
其次，加強依法應急的建設力度。應急法制建設是一個宏大的社會系統(tǒng)工程，“依法應急”涉及到許多因素和環(huán)節(jié)。完善公共危機管理的法制建設，必須要做到以下幾點：一是應急法制的立法，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等各層次公共危機法律規(guī)范的制定和法律原則的確立；二是應急法制的執(zhí)法，包括具有特殊要求的執(zhí)法機構、配套條件、技術設備、特別經(jīng)費、緊急程序、方法手段、公務人員的逐步完備；三是應急法制的守法，包括組織和個人如何遵守相應的應急公共危機法律規(guī)范；四是應急法制的司法，包括追究緊急狀態(tài)下的違法犯罪行為，審理和裁判行政糾紛，賠償補償受損權益的法律救濟制度；五是應急法制的宣傳教育，除了日常的普法教育，還應進行應急法制的相關知識的學習，以及關于各種媒體展應急法制建設和運作的宣傳報道活動的權利和義務；六是應急法制的環(huán)境條件，包括應急法制發(fā)展所必需的組織機構內部環(huán)境、社會心理狀況、社會環(huán)境、政策環(huán)境的評估和改善。
（五）完善物資保障機制
在應急物資準備方面，國家應加強應急物資的實物和生產能力的儲備；建立應急物資儲備保證制度；市級以上人民政府和公共危機事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級人民政府應當建立應急物資儲備制度；縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)本地區(qū)情況，為保障應急物資的生產供給，可以與有關企業(yè)簽訂供求協(xié)議。
在應急物資供給和管理方面，相關人員應盡可能清除影響應急資源傳遞的障礙，盡量減少運輸過程中的失誤和損失；加強應急物資的管理，防止被挪用、盜用和流散。如果出現(xiàn)這樣的情況，要及時依法查處并進行物資補充；如果應急物資保障方案過期失效，應該及時改進更新。
結論
我國是一個自然災害頻發(fā)的國家，同時，我國又進入了危機頻發(fā)階段，因此，我國政府首先應當從每次應對危機的經(jīng)歷中吸取應對危機的經(jīng)驗，同時借鑒學習西方發(fā)達國家的危機管理模式。本文從樹立強烈的危機意識、制定科學的應急預案、完善公共危機管理決策指揮機制、完善公共危機管理的法律保障以及完善物資保障機制等反面思考了完善我國公共危機管理的途徑，借以拋磚引玉，實現(xiàn)公共危機管理各種機制的完善。同時，公共危機管理各種機制的完善是一項永遠沒有終點的系統(tǒng)工程，需要政府和社會各界不懈地努力。
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關鍵詞：農村公共危機；參與主體；預警；戰(zhàn)略性重建
一、農村公共危機與農村公共危機管理
（一）農村公共危機的涵義
農村公共危機是一系列嚴重威脅與危害農村公共安全、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的社會政治現(xiàn)象，它對人們的基本價值觀念與社會倫理道德造成了巨大的損害與沖擊。近年來，我國農村公共危機上升趨勢明顯，對廣大農村社會的穩(wěn)定甚至對整個國家社會政治的穩(wěn)定構成巨大威脅。為此，對我國農村危機管理的現(xiàn)狀進行分析，研究對策，持續(xù)提升政府組織管理農村社會公共危機的能力與水平，是促進社會政治經(jīng)濟協(xié)調可持續(xù)發(fā)展和構建社會主義和諧社會的必然要求。
（二）農村公共危機管理的涵義
農村公共危機管理就是以基層政府組織為核心，以村社組織等農村民間組織團體及農民本身為多元主體，在面臨能對農村經(jīng)濟、社會、自然環(huán)境及人民生命財產造成極大損害與威脅的危機事件時，相互協(xié)調，密切配合，強化一致行動能力，形成聯(lián)動協(xié)同效應，及時的、有效的、有目的、有計劃的預防，處理，應對和消弭危機的過程。農村公共危機的有效應對與管理有利于我國政府獲得農民群眾的認同與支持，從而提升政府在農村農民群眾中的的公信力。
二、我國農村公共危機管理存在的主要問題
（一）農村公共危機預警機制不完善
在農村，一方面，農戶居住較為分散，科技知識較為匱乏，使得鄉(xiāng)村基層組織及農戶缺乏最基本的危機識別能力，危機意識淡薄，對于潛伏的和發(fā)生的危機知之甚微，不能第一時間采取應急措施，甚至經(jīng)常出現(xiàn)虛報和延遲上報危機信息的現(xiàn)象，延誤了危機防范的最佳時期。另一方面，在我國農村存在著兩種極端現(xiàn)象，一是各鄉(xiāng)村長期依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導，條塊分割、缺乏互動，并未形成有效的危機預警網(wǎng)絡，村干部的主要工作是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的任務，使得自主性與自治性嚴重缺失，在出現(xiàn)危機時，先上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再由政府傳達各村，直接影響了危機處理的時效性；二是由于部分基層政府組織參與農村公共危機管理是來自于上級職能部門的相關壓力，使得村級基層組織被迫成為農村公共危機管理的主要主體，很多危機預警與準備工作都難以落實。
（二）農村公共危機管理過程中管理主體仍然單一
我國農村公共危機管理主體參與程度不夠，從我國現(xiàn)階段發(fā)生危機的管理過程來看，政府組織和村民自治組織處于主導地位，其他社會組織并未積極參與危機管理，危機管理主體仍然單一。農村公共危機涉及到諸多利益相關群體，有不少學者呼吁要重視民間組織參與危機管理。沒有非政府公共組織與村民等多元參與主體參與公共危機管理，形成一個牢固的危機應急管理體系，基層政府組織在危機管理中單槍匹馬、埋頭苦干，結果仍然差強人意。
（三）農村公共危機善后工作缺乏戰(zhàn)略性思維
農村公共危機對事發(fā)地的社會經(jīng)濟系統(tǒng)和農民的社會心理系統(tǒng)都產生非常大的影響，而且這種影響也因群體的不同而存在較大差異。危機的善后工作是否到位，對人心的安撫，社會局面的穩(wěn)定以及當?shù)卮迕裆a生活的迅速恢復起重大的作用。從現(xiàn)階段我國農村危機的善后工作來看，一方面常常是單一的恢復式處理，對不同群體的需求差異并沒有考慮，農村綜合發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性思維嚴重缺失；另一方面僅限于危機之后的救濟，給農民提供的僅是短期的基本保障。農民要迅速走出危機影響，除了政府的救濟外，還需要完善的農村社會保障體系。
三、完善我國農村公共危機管理的對策
（一）健全我國農村公共危機管理的預警機制
1、加強應對農村公共危機的培訓。當前，我國民眾的危機意識非常薄弱，心理承受風險能力與自救互救能力均有待提高。農村公共危機的預警還需要加強對人員的培訓，首先是通過宣傳教育或定期培訓的方式從各方面增強政府公務人員與民眾的危機意思與法律意識，提高危機應對人員的危機應對能力；其次要設立相關的危機管理的培訓機構，在日常生活中對村民進行一些必要的危機常識與科普知識的宣傳與教育。
2、完善各項基本資源儲備，加大對農村的投入。各項基本資源儲備是農村公共危機預警的物資保證。當前，我國現(xiàn)有的政策體制對農村的基礎建設、科教文衛(wèi)、醫(yī)療養(yǎng)老社會保障等方面的財政支出較城鎮(zhèn)還是有相當大的差距，農村公共危機管理的財政資源，雖然可以通過社會公益捐助、國際救援，但是主要還是國家的專項撥款性財政支出。建立和完善農村的信息通訊設施、醫(yī)療救援設施、公共安全設施等。
（二）努力提高基層政府組織的危機處理能力
1、培育農村公共危機管理的多元主體，形成聯(lián)動協(xié)同效應。當前，我國農村公共危機管理的主體存在單一化問題，基層政府組織成為應對危機的中流砥柱，忽視了其他社會組織的參與。目前我國農村公共危機日益復雜，所涉及主體也日益復雜，而且農村公共危機具有復雜性、綜合性的特點，因此，要培育多元參與主體，實現(xiàn)國家與社會，政府組織與非政府組織，社區(qū)村民相互交流、合作與協(xié)調的共同參與、共同決策、共同管理的多元參與模式。
2、增強基層政府組織的執(zhí)行力和公信力。目前我國某些偏遠農村地區(qū)的基層政府自認為“山高皇帝遠”，更有甚者把自己當做“土皇帝”，橫行鄉(xiāng)里，致使基層政府組織的公信力越來越差，對此必須要加強組織紀律建設，形成下級服從上級、全黨及地方服從中央的高效領導體制，逐步提升政府的公信力，才能較好的維護行政領導權威，處理危機效能才能大大提高。
3、重視新聞媒體的介入。完善新聞制度，專設新聞機構，培養(yǎng)專業(yè)發(fā)言人，在事件發(fā)生后國家應第一時間向媒體與公眾公共危機的相關信息，避免社會各類臆斷猜測等小道消息的傳播與擴散，引導公眾輿論，宣傳危機管理經(jīng)驗教訓，重塑政府形象。
（三）完善我國農村公共危機管理的善后機制
1、制定戰(zhàn)略性善后重建規(guī)劃。當前我國農村公共危機的善后重建最好也就是做到了恢復性重建的程度，但是恢復性重建不同于戰(zhàn)略性重建，戰(zhàn)略性重建不是簡單的還原式的回復，而是以災害為契機，因地制宜，定位長遠，放眼大局，使災區(qū)實現(xiàn)再創(chuàng)造。戰(zhàn)略性重建，不是對災前面貌的簡單性復制，而是“鳳凰涅”式升華，它強調災區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與協(xié)調發(fā)展。
2、完善我國農村公共危機管理中的問責制度。責任政府是建設現(xiàn)代法治國家和民主政治的必然要求，也是政府實現(xiàn)高效廉潔的必要前提，更是當代中國政府行政改革的目標選擇。建立責任政府，推行行政問責制，不單單是對發(fā)生農村公共危機后對相關人員懲罰的簡單追加，還可以在日常工作中對政府官員起到警戒的作用，讓他們在對于危機管理能夠“步步留心，時時在意”，進而逐步改變基層政府組織的諸多失范行為，重塑基層政府公信力。（作者單位：山東師范大學）
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關鍵詞：公共危機管理；慈善組織；形象塑造
前言
公共危機事件往往威脅所有公民的人身安全，容易引發(fā)社會恐慌，加劇破壞性[1]。如何應對頻發(fā)的公共危機，政府有著不可推卸地主導和調控責任，但在社會層面上，慈善組織對公共危機所起到作用也可見一斑，其中慈善組織形象塑造對于慈善組織在公共危機管理中發(fā)揮正確導向作用具有重要的意義。本文闡述了慈善組織的含意和特點，分析了我國慈善組織形象塑造的必要性，在此基礎上，分析了公共危機管理視域下慈善組織形象塑造的策略，為我國慈善組織參與輔解決公共危機事件，提供科學的指導。現(xiàn)綜述如下。
一、慈善組織及其特點
1.慈善組織
慈善組織則是以慈善為目的對他人進行幫助的非營利組織。它不同于政府機構，以發(fā)揚人道主義為宗旨、弘揚社會傳統(tǒng)美德為使命，救助社會困難群體，促進社會和諧發(fā)展為目標，依法成立非營利性社會組織[2]。
2.特點
（1）非營利性。慈善組織的目標是對他人，尤其是弱勢群體進行救援和幫助，而不是為了個人或組織的盈利，多由有實力的愛心人士所領導，所獲取的資金進行合法的管理，用于救濟困難的人或群體，因此具有非營利性的特點。
（2）獨立性。慈善組織具有一定的獨立性，不受其他部門所約束和管轄，根據(jù)組織內的規(guī)章制度進行日常工作的開展，不隸屬于任何行政部門，具有一定的自治權利。
（3）自愿性。慈善組織一般沒有會員，不會專門提供會員服務，力在參與，群眾參與度高，全憑自愿，不帶有任何強制性的色彩。
（4）組織性。慈善組織是按照國家規(guī)章制度，依法成立的組織，是國家法律系統(tǒng)下一個系統(tǒng)的集體，具有組織性，受國家相關法律的管理和約束，具有民事責任[3]。
（5）社會性。慈善組織輔助解決政府所不能解決的各類事情，面向社會公眾，提倡社會群眾自愿參與，獨立于政府組織，具有一定的社會性質。
（6）公益性。慈善組織服務的人群是社會群眾，通過募捐等途徑，將一定的資金或財務收集，來解決各類公共危機事件，如山洪暴發(fā)，地質災害、地震以及爆炸等，目標在于扶貧救弱，屬于公益事業(yè)。
二、我國慈善組織形象塑造的必要性
1.引導正確的社會輿論，維護社會穩(wěn)定
塑造良好的慈善組織形象，能夠引導正確的社會輿論，維護社會穩(wěn)定。具體而言，當公共危機事件發(fā)生時，政府的力量是有限的，信息一時間難以全面，公眾很容易發(fā)生恐慌，而加大對公共危機事件輿論的負面?zhèn)鞑ァ６壬平M織若此時具有良好的形象，其公信力就會比較強，慈善組織在此時協(xié)助政府處理公共危機事件時，幫助正確引導社會輿論，緩解社會緊張情緒，使得人們保持鎮(zhèn)定，積極地參與到援助工作中，從而有效輔助公共危機事件的解決，維護社會穩(wěn)定[4]。
2.贏得公眾支持和信任，號召公眾參與
公共危機事件發(fā)生時，情況復雜多變，若只靠政府和慈善組織的力量，是遠遠不夠的。慈善組織若具有良好的形象，則能夠贏得社會公眾的支持的信任，激發(fā)群眾扶貧救弱的志向，號召公眾通過各種形式參與，如提供信息，捐錢捐物，指揮交通、醫(yī)院獻血等，幫助政府和慈善組織緩解救援壓力，提高公眾危機事件的解決速率。
三、公共危機管理視域下慈善組織想象塑造的策略分析
1.建立健全慈善組織規(guī)章制度，完善管理體系
在公共危機管理視域下，塑造慈善組織想象，首先應該建立健全慈善組織的各項規(guī)章制度，完善管理體系，具體而言，慈善組織通過健全的組織規(guī)章制度，有效地對組織內的工作人員、財務進行管理，提倡各部門相互監(jiān)督，對任何侵權與失當行為進行問責，并依法進行處罰。贏得社會公眾的支持和肯定，保障公共危機管理中公民的知情權與監(jiān)督權，從而有效塑造良好的慈善組織形象[5]。
2.加強慈善參與者的培養(yǎng)，提高全面素質水平
公共危機事件具有復雜多變的特質，這就要求慈善組織者具有更高的事件應變和處理能力以及服務能力。另外，在公共危機的應對中，慈善組織提高自身的公共關系能力也非常重要。慈善組織的專業(yè)能力、素質水平和服務能力提高后，則能夠提高公眾對于慈善組織的信任和支持，有效地促進慈善組織良好形象的塑造，社會公眾的信任度和參與度無形中也得到提高。
3.構建信息化平臺，加強溝通與協(xié)作
公共危機管理視域下，慈善組織應該通過構建信息化平臺等其他溝通渠道將公共危機事件的處理進展、解決辦法以及物資收集配發(fā)等情況及時的進行公布，以便公眾在第一時間了解到事情的真實情況，判斷需要救援的對象和范圍，吸引公眾進行關注和參與，通過募捐等方式進行救援，同時注意加強同其他慈善組織之間的團結與合作。另外，應該加強同政府的溝通與協(xié)作，了解政府在應對公共危機事件中需要解決的主要問題，利用互聯(lián)網(wǎng)建立共享的公共危機信息庫[6]，有效協(xié)助政府處理危機事件。
四、討論與建議
隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，我國公共危機的發(fā)生概率和頻率呈現(xiàn)上升的狀態(tài)，其帶來的社會風險不容忽視，當公共危機事件發(fā)生時，情況往往復雜多變，若只靠政府和慈善組織的力量，是遠遠不夠的。而慈善組織具有良好的形象，則可以獲取公眾的信任和支持，吸引公眾向善。因此，塑造良好的形象對于慈善組織來說，意義重大。而我國目前的一些慈善機構出現(xiàn)信任危機，與沒有塑造好慈善組織的形象息息相關。慈善組織如何進一步完善和提升慈善組織形象，揮慈善組織在政府公共危機管理中的協(xié)助和輔助功能，提高其參與公共危機管理的效能，是工作中的重中之重。因此，慈善組織應該充分認識到組織形象的重要性，積極建立健全慈善組織規(guī)章制度，完善管理體系，加強慈善參與者的培養(yǎng)，提高全面素質水平，構建信息化平臺，加強溝通與協(xié)作，贏得社會公眾的支持和肯定，保障公共危機管理中公民的知情權與監(jiān)督權，真正地發(fā)揮慈善組織在公共危機事件中的積極作用，維護社會和諧穩(wěn)定。（作者單位：中國礦業(yè)大學（北京））
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關鍵詞：危機管理；地方政府；角色定位
中圖分類號：C916 文獻標識碼：A
收錄日期：2017年4月16日
一、危機管理中我國地方政府存在的主要問題
2014年12月31日23時35分，正是新年夜，很多市民和旅客聚集在上海外灘參加迎接新年的活動，在廣場東南方向通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯路段底部有人失衡摔倒，繼而引發(fā)多人跌倒，導致發(fā)生特別重大擁擠踩踏事故，造成36人失去生命，49人受傷。這次突發(fā)的公共危機事件值得我們每個人深思，我國現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展迅速，同時也有許多問題值得探討。
（一）公共危機意識比較淡薄。在我國，雖然經(jīng)濟建設發(fā)展得非常快，但是有很多地方未能平衡發(fā)展，就拿這次上海外灘踩踏事件來說，不管是地方政府還是人民群眾，對公共危機的預警和公共危機管理的意識程度都還不夠。有少部分人還認為只要沒有發(fā)生在自己身上就當作一個笑話來看，有種事不關己高高掛起的感覺；有的甚至妄加評論。因此，要提高公共危機意識是我國地方政府首要考慮的問題。
如果地方政府或有關部門對公共危機管理和危機意識不加以重視，當下次再遇到類似的突發(fā)公共危機事件時就會不知所措，這樣就會給人民的生命安全或者國家的財政帶來一定的傷害，同時也會擾亂社會的安定團結。目前，大多數(shù)人們對公共危機意識不高，政府及相關部門沒有能夠把公共危機風險管理在日常生活中體現(xiàn)出來，這就不能在民眾中得到較好的宣傳，民眾也就不能得到注意。就像這次踩踏事件，民眾要是危機意識較強，筆者相信人們在參加這類大型集會時就會格外注意。
（二）沒有健全相應的危機管理制度。據(jù)顯示，在我國管理制度中規(guī)定的地方政府對危機管理還存在許多令人不滿意的方面。在全世界，很多國家對公共危機事件都進行了統(tǒng)籌管理，并且對公共危機事件制定了科學、有效、合理的相關制度和合理方案，還明確表明政府部門在公共危機事件中的責任和相關權力，我國可以學習做得好的發(fā)達國家的一些制度，因為我們的公共危機管理制度與其他發(fā)達國家相比還處于劣勢，有些地方的權利劃分不當，這在執(zhí)行的時候容易混亂或者漏掉，政府及有關部門在工作銜接上也不能有效地進行下去。
在一個突發(fā)的危機事件發(fā)生時，如果沒有一個明確的組織機構進行協(xié)調，那么這個事件只會越混亂，越難控制。就像這次跨年集會，場面那么大，人也非常多，這種情況安全隱患更大，也很不容易控制，我們只有擁有一個完善的管理制度來約束人民群眾，同時也約束相關部門，才能共同成長，共同維護社會安定。
（三）沒有健全的公共危機管理預警體制。目前，我國公共危機預警系統(tǒng)還處于初級狀態(tài)，公共危機專門的預警機構或部門還很匱乏，還不具備對公共危機的預警防范功能，也沒能形成有效合理的預警管理網(wǎng)絡。對于這種踩踏事件，如果有相關專業(yè)部門參與其中，做好預警工作，我們能消除很多安全隱患。以前非典的流行，反映了我國預警和防范能力不足，可以看出預警系統(tǒng)的缺陷和信息傳遞的不足，預報也不夠準確，評估也不太科學。現(xiàn)在H7N9疫情又流行，我們不能有效地處理疫情傳播，我們的公共危機管理體系還有待完善。因此，我國公共危機管理預警體系還有很大地發(fā)展空間，只有預警體系健全，我們才能最大限度地降低公共危機事件的發(fā)生，即使發(fā)生了，我們面臨公共危機處理才能得心應手，社會才能得到更好的發(fā)展，人民生活才更安定。
（四）公共危機管理應急方案不夠完備。公共危機管理預案是我國政府綜合性防災管理規(guī)劃下的公共危機管理預案體系中的重要預案，它涉及的范圍比較廣，應急管理預案它包含了突發(fā)公共危機事件的預警、管理、處理和救援等的相關內容，它在處理公共危機時有著至關重要的角色。目前看來，我國公共危機管理應急預案還存在著一定的不足，至少有以下三點不足：第一點是沒有單獨設立專門的職能部門管理，比如像這種較大的跨年聚會，每年都會舉行，這種聚會突發(fā)事件很容易發(fā)生，人多又擠，突發(fā)事件不容易及時處理，有專門的管理部門，就能很好管理類似的集會；第二點是沒有專門的防范體系來針對危機事件，在我國每次突發(fā)事件都是先采取臨時解決，如果有專門的防范體系就對危機事件不會存在場面亂，將會得到高效處理；第三點就是沒有建立起一套統(tǒng)一的應對緊急危機預案網(wǎng)絡來應對危機事件，如果我們面對每次發(fā)生的危機事件總結經(jīng)驗，不斷完善應急預案管理網(wǎng)絡，形成專門的應急預案網(wǎng)絡，那我們在每次面臨突發(fā)的公共危機時，處理工作就會井然有序，不會出現(xiàn)束手無策的情況。
二、危機管理出現(xiàn)問題原因分析
（一）政府缺少危機管理專業(yè)團隊。現(xiàn)在不管什么領域，都講究“專業(yè)”二字，公共危機管理也不除外。在我國，公共危機管理的團隊只要表現(xiàn)為政府官員的不作為，懂得的專業(yè)知識也很少，沒有較強的危機防范意識，習慣性坐以待斃。當面臨突發(fā)事件時，部分官員沒有較強的心理素質，怕?lián)熑危銎鹗虑閬韮?yōu)柔寡斷，導致沒能把握好解決問題的最佳時機。在事件的突況下，相關責任人員應做到三個字“快、準、狠”。在我國，我們要以我國最基本的國情為出發(fā)點，以科學合理的理論為依據(jù)，大力發(fā)展和提高我國對公共危機的預測技術和戰(zhàn)略部署技術和應急反應能力，相關部門一些優(yōu)惠政策，鼓勵和吸引危機管理學者投身于公共危機管理研究中。只有不斷壯大隊伍，提高專業(yè)知識，總結豐富的公共危機管理經(jīng)驗，把各種公共危機事件分類匯總，共同制定出符合我國基本國情的公共危機管理應對方案，這樣才能使我們面臨突發(fā)的公共危機事件時，能夠得到科學、合理、有序的處理。
（二）政府對公共危機防范不到位。現(xiàn)在人們看一個地方發(fā)展得好不好就看GDP，政府也花大量的精力在經(jīng)濟建設和發(fā)展上，對于突發(fā)的危機事件預防不夠關心，警惕性不強。所以，每次突發(fā)事件時都會慌亂，處理事情也是只想到整治而不多想一下怎樣防范。每當事情發(fā)生了，差不多也就屬于亡羊補牢，如果提前能夠防范，那么在事情面前就能從容不亂地進行解決。
（三）危機管理體系和運行機制不完善。我國管理體制基本都是部門化管理，沒能形成統(tǒng)一指揮體制，信息不能共享，突發(fā)公共危機事件時，缺乏相應的管理部門，在不同部門之間存在職責交叉現(xiàn)象，從中央到地方各部門管理職責沒能完全理順，責任機制也不健全，相關監(jiān)督也不到位。
在社會上，相關的民間體制也尚不健全，人民群眾的力量沒能發(fā)揮出很好的作用，社會上也缺乏相關的體制，相關專家發(fā)揮的作用不夠。然而，在處理一個公共危機事件的時候，是要靠多個相關職能部門全面協(xié)調配合才能解決。目前，我國在突發(fā)的公共危機事件（自然災害）方面建立了一些相應的管理協(xié)調部門或工作機構，但是還不夠完善，做得還不夠全面，還不能完全算一個公共危機管理統(tǒng)一指揮，在實際中的協(xié)調能力有一定的局限性。
（四）政府對危機管理理論研究不足。我國14億人口，960多萬平方公里土地，公共危機事件發(fā)生的頻率比較高，因此我國加大了對危機事件的預防和處理的人力、財力的投入，同時也收到了顯著成效，培養(yǎng)出了一批專家團隊。但是，我國公共危機管理理論不夠成熟，覆蓋范圍有一定的局限性，有些方面還沒涉及到，因此我們要進一步的完善符合我國基本國情的公共危機管理理論。雖然我國公共危機管理研究起步晚，相比發(fā)達國家，我們的專家團隊還存在一定的不足，不能領先國際水平，另外就是國家雖然加大了人力財力，但是關于公共危機管理的研究團隊還需要強大，現(xiàn)在的專家學者還不多。當今，外國研究危機管理方面的專家團隊要遠多于我國，對危機方面的研究也比我國研究得更深入，研究涉及的范圍也比我國要廣。因此，我國需要團隊來研究出實踐性強、影響力大的研究成果。
（五）地方政府和媒體互動不夠。當今社會，我國政府信息傳播方式是自上而下的，也就是政府通過媒體將信息傳達到人民群眾里，媒體就充當著上情下達地作用，政府是信息的提供者又是媒體的管理者。因此，政府和媒體的關系至關重要，現(xiàn)在網(wǎng)絡特別發(fā)達，而媒體又是一把雙刃劍，媒體在引導輿論、安撫人民群眾情緒、維護社會安定中起著特殊的重大作用。如果媒體沒能及時從政府那里得到準確的相關信息，就會在傳播中造成社會混亂，還會出現(xiàn)信息錯誤，這樣就不能保證信息真實度，也沒能保證人民群眾的知情權，還會一定程度地對社會造成影響。
三、危機管理中政府角色的界定
（一）政府應加快主體角色轉變
1、由倉促決策轉變?yōu)榭茖W決策。公共危機事件都事發(fā)突然，而且產生非常大的影響，信息也不全面，政府及有關部門在做決定的時候就容易倉促下決定，不按照科學決策程序進行，這樣就容易偏離公共危機事件的特點，還容易引起事態(tài)擴大，也沒能抓住把握事態(tài)的最好機會。現(xiàn)如今，國家的綜合國力不斷增強，科學技術日益更新?lián)Q代，社會經(jīng)濟不斷提高，我們的危機預警機制和評估風險機制也逐漸步入常態(tài)化，我們的政府和有關部門在獲得信息方面也更加全面，處理信息也更加精準科學。已由剛開始的倉促者轉變?yōu)槌墒旆€(wěn)重的決策者，運用科學合理的決策方法應對危機事件，大大減少了社會和人民的損失，減少了事件的消極影響。
2、由被動者轉變?yōu)橹鲃诱摺９参C事件的難預料性和難預防性，使我們不容易掌握，當突然發(fā)生時我們準備不充分，往往進行得很被動，不能得到有效合理解決。因此，政府及有關部門應該提高危機意識，平時加強對公共危機事件有關信息的收集，對每種事件進行研究，建立起一套比較完整的危機處理體系，能提前得到預警信號。事前科學地做好危機預案，在事件到來時才能從被動轉主動，從容不迫地面對危機。近年來，國家的危機事件增多，不斷刷新了記錄，政府及有關部門對公共危機事件重視度不斷提高，國家科學技術不斷增強，已經(jīng)自然的在向主動方轉變。
3、由處理者轉變?yōu)楣芾碚摺９参C事件有著經(jīng)常發(fā)生的性質，所以我們不能只處理，我們還得管理。在危機事件發(fā)生前做好事件可能帶來的危害因素，做好識別和監(jiān)控工作，提前準備好可能需要的物資。政府及有關部門要對公共危機做到常態(tài)管理，避免危機或減少危機帶來的損失進行長遠規(guī)劃，制定出有效措施阻斷危機發(fā)生。平時多在人民群眾中宣傳危機帶來的影響和特點，組織群眾參加有關危機自救、互救訓練。這是我們政府及有關部門面對危機事件時由處理者轉變?yōu)楣芾碚哌M行努力的方向。
（二）完善危機處理相關制度
1、管理制度的完善。建立一個管理方式科學、組織機構健全、對公共危機反應靈敏的治理制度，明確危機管理目標，合理地授權給相關的組織機構和相關的政府部門，各個機構和部門有著明確的權利、責任和義務的劃分，有效地防止權力交叉，或者濫用權利。
2、執(zhí)行機制的完善。公共危機事件說來就來，所以政府及有關部門須做到快、準、狠。這三個字說著簡單，這需要有一個完善的執(zhí)行機制才能開展開來，事件來得突然，我們應對不能突然。擁有完善的執(zhí)行機構，在處理危機時才能有條不紊，也不會有漏洞，才能控制好事態(tài)的發(fā)展。
3、完善危機管理方面的法律。我國的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》是我國公共危機管理方面較權威的法律，它為危機管理提供了法律支持，這部法律關于危機方面是比較全面的，但是它只能用于特定的危機，我國需要一部全面的公共危機方面的法律，在這法律的框架下再有各種危機事件的法律，擁有一個公共危機方面完整的法律體系，才能更好地增強危機事件的可操控性。
4、公共危機管理納入政府績效考核。合理有效的績效辦法，能較好地鞭策后進者，表揚先進者。對公共危機管理的績效考核不單在獎罰上表現(xiàn)，還要總結危機事件的經(jīng)驗、危機事件中出現(xiàn)的各種問題、怎樣優(yōu)化解決問題、怎樣防范問題再發(fā)生，通過事件來檢驗我們的防范和處理能力。我國政府的考核主要是政績和經(jīng)濟方面，所以我國可以把對公共危機管理納入政績考核，對有關人員進行鞭策，如果一個事件沒得到妥善的處理可以有一票否決的作用。這樣，各個工作人員會積極應對危機，主動調查上報，各部門各級之間信息也得到更好的溝通。
（三）積極引導公民參與。人民參與危機管理是一種重要形式，在處理危機事件的時候，人們以不同的方式參與其中，但是人民群眾都是自發(fā)進行，所以基本沒有統(tǒng)一指揮，進行的也比較散亂，這樣就影響事件處理效率。所以，政府應該給人民群眾創(chuàng)造一個好的參與平臺，鼓勵人們參與，使人們各盡所能，使這些資源不浪費。政府可以多組織活動，讓人們了解危機事件，讓人們懂得處理、懂得防范、懂得參與解決危機事件。
（四）政府與媒體的有效配合。當今，信息傳播速度飛快，媒體報道的新聞也大多是各個地方或國家的危機事件，輿論或者謠言很容易傳播。所以，政府部門調度媒體報道的同時，得讓媒體把輿論向積極方面進行，減少輿論謠言的傳播。多宣傳相信科學、不信謠言、不傳播謠言，同時也宣傳一些救援常識。
主要參考文獻：
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[2]夏美武.公共危機管理中政府角色定位與重塑[J].江淮論壇，2012.3.
關鍵詞：公共管理；危機管理；危機意識
一、危機及危機管理
“危機即威脅決策系統(tǒng)優(yōu)先目標的一種形式，在這種形式下，決策集團做出反應的時間有限，而且形勢常常向令決策者驚奇的方向發(fā)展。”這是赫爾曼為危機下的一個經(jīng)典的定義。公共危機指一種突發(fā)事件，危機的產生來源于突變，其不可能完全消失，我們只能通過一定的手段來控制其蔓延，將危機造成的為害降至最低，減少危機造成的損失。危機除了造成社會危害以外，其有利方面是提高社會對危機的免疫力，也就是應對危機的能力。所謂危機管理，是指政府調用各種可利用的資源通過一系列的信息收集以及分析等等，采取適當?shù)挠行У姆椒ㄏC的行為，從而解決現(xiàn)存的危機問題使危機造成的損失達到最小。公共危機管理是公共管理的一種特殊形式，他以實現(xiàn)秩序、穩(wěn)定、安全為目標，通過危險分析――發(fā)現(xiàn)問題――解決危機的過程，對其進行全面，全過程的系統(tǒng)分析，其主要目的就是化險為夷使之進入新的發(fā)展階段。
二、我國危機管理的現(xiàn)狀及存在的問題
根據(jù)各種危機發(fā)生的特點我國的危機管理機構逐漸形成了一種新的體系來應對這些危機問題的發(fā)生，該體系主要是由政府分管領導管理指揮，其他領導負責針對危機采取處置手段從而控制危機的蔓延，然而其成效并不理想，該體系在部分危機應對中確實能發(fā)揮一定的作用，但是應對一些突發(fā)事件還存在許多問題和不足。
1、公共危機意識薄弱
相關政府官員及社會公民對公共危機的管理意識不到位，在其應對危機管理過程中存在著不少的漏洞，由于政府人員的不加重視和公民的不知所措，往往危機來臨時都會手忙腳亂，不能及時出臺一項合理且行之有效的應對方案，而使得一些危機趁機肆虐蔓延，待其危害達到一定程度由于缺少足夠的準備會使社會公眾變得極度恐慌，對社會治安造成很大程度上的威脅，這種破壞遠遠大于危機自身所能引起的破壞，并且更加難以控制。
2、公共危機的認識不到位
想要更好更準確有效的控制危機的蔓延和解決已出現(xiàn)的公共危機，必不可少的前提就是充分認識危機的各種特征，比如突發(fā)性、危害性等。由于危機發(fā)生迅速、蔓延迅速，在很短的時間內可能達到難以控制的局面。上述危機的特征就要求政府相關人員必須具備快速決策能力，必須在很短的時間內對危機做出正確的判斷，給出合理有效的解決方案，使危機造成的損失降低到最小。除此以外，危機對社會公共人身及其生活也會造成不同程度的傷害，主要在于危機破壞了正常的社會秩序，人們的生活秩序被打亂。給人們造成不僅是身體還有心理造成損傷，嚴重的話甚至會造成一定程度的心理疾病，雖然危機會在有關部門的控制下得以根除，但是給人們心理留下的創(chuàng)傷卻永遠抹除不掉。
3、公共危機管理體系不夠完善
地方政府在危機來臨之時臨時設立一個機構來應對危機的，由于這些機構內部之間難以形成危機綜合協(xié)調機制，也很難資源整合與協(xié)同決策，無法準確掌握危機的發(fā)生時間因此無法及時作出應對危機行之有效的方案來使危機造成的損失降到最低，同時由于控制危機的機構是臨時組織起來的，其在危機得以控制之后便會解散，這樣的話，在下一次危機來臨時又會重新組織一支新的隊伍來應對危機，長期以來，每一支控制危機的隊伍由于沒有交流保存彼此的應對危機的經(jīng)驗，也無法使危機預警系統(tǒng)得到更進一步的完善，對危機控制體系沒有促進改進作用。
4、危機發(fā)生的信息不夠流通
由于危機的發(fā)生時間地點不確定性，各個地方都有可能發(fā)生，所以各地政府需要加強危機信息的交流，時刻保持暢通的信息渠道，使各地政府能正確識別危機、應對危機、采取有效徹底的措施解決危機，從而節(jié)省分析危機和處理危機的時間。然而目前我國各政府之間交流合作不夠，下級政府往往因為一些其他原因采取虛假治理危機的方法，刻意隱瞞危機的發(fā)生及危害程度，同時又由于政府之間的一些內部矛盾使得地方政府往往從自己利益出發(fā)，過多考慮自身利益，從而使得上級政府不能準確獲得危機信息，因此無法做出有效的危機控制決策，也因此錯過危機的最佳控制時機。
5、對危機的控制缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃
在危機來臨之際運用系統(tǒng)方法收集信息，分析信息，檢測和處理信息等環(huán)節(jié)來達到監(jiān)控風險的目的，把危機管理和政府公共管理緊密結合起來，在應對危機管理方面有效的實施風險的防范措施預防危機帶來的不必要的損失。我國政府還未將危機管理列入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，這是危機管理的一個漏洞。
三、加強公共危機管理的現(xiàn)實意義
1、有利于減少人民和國家的財產損失
因為公共危機的突發(fā)性和不確定性，使得控制危機的決策者面臨很大的決策風險和巨大的心理壓力，一旦決策出現(xiàn)差錯，將會使國家和人民遭受巨大的損失，所以，加強危機管理顯得尤為重要，這就需要政府協(xié)同完善公共危機管理體系，盡可能的壓低損失。
2、有利于維護社會的和諧穩(wěn)定
公共危機具有極強極迅速的蔓延擴散能力，隨著其擴散范圍的不斷擴大，公共危機對社會的為害越來越難以控制，同時伴隨科技的迅猛發(fā)展和信息時代的快速發(fā)展，危機信息的傳播更加方便，一些虛假信息快速傳播至各地，比如日本核泄漏時期中國人大量搶購碘鹽，只因聽說碘鹽可以防核輻射。這些虛假信息的散布只會加劇人們的恐慌，所以政府加強公共危機管理有利更好的維護社會和諧穩(wěn)定。
3、有利于維護政府形象
危機的突然爆發(fā)需要政府立即采取措施加以控制，這就考驗的是政府的應變能力，考驗政府是否能迅速采取適當措施保護民眾的安全以及利益。處理的成功與否都將影響政府在民眾心中的形象，成功的話，則民眾會更加信賴政府，失敗的話，民眾就會懷疑政府的處理事情的能力，損害政府的威嚴形象，更甚的是對政權有很大程度上的威脅。
四、對于我國危機管理的建議
1、加強危機和風險意識
相關政府部門需改變對危機認識上的舊觀念，樹立危機意識和意外風險認識，回顧過去發(fā)生的種種難以預防控制的危機帶給我們的慘痛教訓，我們必須意識到要樹立正確的危機和風險意識，使得政府和群眾都能掌握應對各種危機的措施，不至于在危機來臨之際驚慌失措。在公共管理工作中也應樹立牢固的危機和風險意識，使政府在對危險行業(yè)的監(jiān)管中保持高度的安全責任感。
2、加強危機管理機制
當前我國危機管理體系主要包括危機的預警、危機的反應及遭受危機后的恢復重建。關于危機的預警，應采取建立危機預警機制，及時發(fā)現(xiàn)危機預兆，在其發(fā)展起來之前將其消滅在“搖籃”里，這樣有利于減少人力物力的不必要的投入，還可以將危機所能造成的損失降低到最低；危機管理的反應機制就是要相關部門加強合作交流，明確各自職責，同時要保證信息的流通便于提前控制危機的發(fā)生；危機管理的恢復重建分為兩個方面，一是政府要組織受害群眾實施自救，協(xié)助他們重建自己的家園，保證社會的穩(wěn)定有序發(fā)展。二是政府應采取一些措施來幫助受災群眾重拾對生活的希望，幫助他們走出災難的陰影，另外給予適當?shù)馁Y金援助幫助他們渡過難關。能更好的促進社會穩(wěn)定，同時保障社會公民的生產生活。（作者單位：華僑大學）
參考文獻：
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關鍵詞：突發(fā)事件；應急管理體制；城市
加強城市應急管理體制建設，是提高城市預防和處置公共突發(fā)事件能力、最大程度地預防和降低城市公共突發(fā)事件危害的基礎。當前，西方國家在城市公共突發(fā)事件應急管理體制建設、應急能力提升等方面取得了積極進展。在城市經(jīng)濟社會發(fā)展轉型不斷加速、公共突發(fā)事件日漸頻繁的情況下，亟待比較并學習西方國家在改進城市應急管理體制方面的經(jīng)驗，逐步推進中國城市政府公共突發(fā)事件應急管理體制改革。
1、國外城市公共應急管理的體制安排及其特點
為了有效應對各種災害事故，減輕災害可能造成的人員傷亡和財產損失，國外發(fā)達城市在應對突發(fā)事件的實踐過程中逐步建立了靈活高效的綜合應急管理體系。
1.1紐約市公共應急管理體制
紐約市危機管理辦公室（OEM）是紐約進行危機管理的常設機構，也是最高指揮協(xié)調機構。紐約市有效對各種危機事態(tài)，正是依賴于以危機管理辦公室為核心組織網(wǎng)絡。首先，危機管理辦公室與紐約市警察局、紐約市消防局以及紐約市醫(yī)療服務機構隨時為應對突發(fā)公共緊急事件進行合作。其次，紐約市危機管理辦公室與許多州和聯(lián)邦一級的政府機構，如聯(lián)邦危機管理署、國家氣象服務中心、公平和正義部以及能源部等，彼此互通信息，協(xié)調規(guī)劃方案。最后，危機管理辦公室還與美國一些私營部門以及非營利機構通力合作，最大程度的保證紐約市商業(yè)活動和居民生活能夠在突發(fā)公共危急中恢復正常。
1.2東京公共應急管理體制
為了應對突發(fā)事件對城市應急管理的挑戰(zhàn)，東京市政府在過去半個多世紀的時間里，發(fā)展出一套完備有效的應急管理體制。2003年東京都建立了知事直管型危機管理體制，設置局長級的"危機管理總監(jiān)"，改組"災害對策部"，成立"綜合防災部"，建立一個面對各種危機的全政府機構統(tǒng)一應對的危機管理體制。日本綜合防災部由信息統(tǒng)管部門和實際行動指令部門組成。信息統(tǒng)管部門主要負責信息收集、信息分析、戰(zhàn)略判斷。實際行動指令部門主要負責災害發(fā)生時的指揮調整。這兩個部門在危機管理總監(jiān)的指揮下，與有關各局進行協(xié)調，進行全政府型的應急管理。
1.3倫敦應急管理體制
倫敦應急管理體制發(fā)展已比較完善，目前已形成了立體化、網(wǎng)絡狀的應急指揮協(xié)調體系。在突發(fā)事件處理過程中，一般應對以地方政府為主，實行屬地管理；重大災害則有中央政府直接進行應急處置和管理。倫敦市應急管理體制框架分為三個層面，分別是國家、地方和地區(qū)層面。國家層面上，在英國內閣中，設立了專門的倫敦應急事務大臣，監(jiān)督倫敦重大違紀事項的準備工作和危機應對工作。地區(qū)層面上，倫敦市應急體制的主要組成部分包括倫敦應急小組、應急論壇、市長辦公室和大倫敦議會、以及倫敦政府辦公室。
2、國外應急管理體制的借鑒和啟示
國外發(fā)達城市在應對突發(fā)事件的實踐過程中逐漸建立了靈活高效的綜合性應急管理體制，強調政府在整個應急管理過程中的核心地位。借鑒國外應急管理體制的模式和具體措施，對于加強我國應急管理建設具有深遠意義。
2.1構建了完善的應急管理組織機構和社會整體聯(lián)動系統(tǒng)
各個發(fā)達國家的大城市都以不同形式建立了應急管理職能部門，負責城市應急管理規(guī)劃、應急指揮和應急救援，并且在應急管理體系中強化了應急管理的領導權威，以此構建了強有力的指揮協(xié)調中樞。在應急管理實踐中，突發(fā)性公共事件應急能力建設是一項系統(tǒng)工程。應急能力的建設并不是某一個具體部門的事情，也不是一個單純的投入問題，而是由政府應急職能、應急體制、應急投入等構成的一個系統(tǒng)。因此，應急能力的建設需要各大城市努力實現(xiàn)政府和社會、公共部門和私人部門之間的良好合作，實現(xiàn)普通公民、社會組織、工商企業(yè)組織在應急管理中的高度參與，構建全社會型應急管理系統(tǒng)。
2.2建立了比較完善的應急法律法規(guī)
日本有關方面制定了《防災基本計劃》、《地區(qū)防災計劃》、《災難對策基本法》等，明確了信息處理要求。并在1959年專門頒布了《災害對策基本法》，以法律形式確立了應對突發(fā)事件的防災體系，并以法律的形式確定了應急管理的財政資金保障。美國主要以聯(lián)邦應急計劃為法律基礎，并于1976年專門制定了《緊急狀態(tài)法》，這一法律針對所有在美國發(fā)生的重大事件進行總得應急管理規(guī)定，應用范圍廣，涉及機關較多，是美國應對突發(fā)事件一個總的法律。2002年，美國總統(tǒng)簽署了《美國防備生物恐怖及突發(fā)性公共衛(wèi)生事件法案》，這些為及時、準確地開展信息處理提供了有力的法律保障。
3、優(yōu)化我國應急管理體制的對策和建議
與美國、英國、日本等應急管理效率較高的國家相比，我國的應急管理系統(tǒng)尚未完善。我國政府需要全面加強應急管理體制建設，從而最大限度地避免或限制突發(fā)公共事件給社會帶來的危害。
3.1建立應急管理的統(tǒng)一指揮體制
應急管理面對的是突發(fā)性的緊急事件，需要迅速做出決策，同時也需要調配大量的人力物力來進行應對，因此要求有一個統(tǒng)一高效的指揮體制來快速反應與調動資源，提高管理效率。集中統(tǒng)一指揮體制要求以一定的行政區(qū)域為單位，凡在此地范圍內發(fā)生的應急事件都應由當?shù)卣夤芾怼Ｔ诠芾韺嵺`中，每一類的突發(fā)事件應由相應的部門負責管理應對。如火災就由消防部門全權管理，而重大的決策則必須由政府行政主要領導做出。在統(tǒng)一的突發(fā)事件指揮體制中，實行首長負責制。根據(jù)授權，政府最高長官在公共應急事件中有權指揮個各部門和力量同意行動，對應急管理進行全權負責。
3.2建立健全應急管理的責任和監(jiān)督機制
切實有效的應急管理問責制，是突發(fā)公共事件應急管理體制能夠高效運作的重要保障。建立健全應急管理問責制，首先要制訂明確、詳細的責任對應制。明確相關崗位和人員和法律責任，深入分析每個環(huán)節(jié)、步驟和崗位應承擔的責任。其次是進行責任分類。責任的落實需要建立相對應的監(jiān)督機制，以監(jiān)督機制來促進突發(fā)公共事件應急管理工作的順利開展。需要建立長效的應急管理監(jiān)督機制，實行制度化的監(jiān)督工作體系。通過多種形式的監(jiān)督使政府應急管理職責真正落到實處，使責任制發(fā)揮應有的作用。
3.3建立和完善社會參與型的應急管理體制
建立健全城市社會參與型的應急管理體制是應急管理的必要保障。國外發(fā)達國家在這方面有比較豐富的經(jīng)驗，如日本東京提倡多元化、應急應對網(wǎng)絡化、合作區(qū)域化。美國則建立了學校、社區(qū)、企事業(yè)單位為一體的全覆蓋公共安全教育網(wǎng)絡體系。相對于發(fā)達國家，我國非政府組織和社區(qū)民眾仍然是應急管理中的薄弱環(huán)節(jié)。因此，首先應明確非政府組織在應急管理中的權責，并在有關應急管理政策法規(guī)中予以體現(xiàn)。其次是賦予其在應急管理中一定的權限，提高其自主應對能力，以責任制規(guī)范其行為，使非政府組織真正成為應急管理體制建設的組成部分。最后應特別重視基層應急管理工作，提高基層應對突發(fā)公共事件的處置能力。廣泛宣傳和普及公共安全知識，提高公眾參與應急管理能力和自救能力。
參考文獻：
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