開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共服務(wù)與社會(huì)治理，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

第1篇

論文關(guān)鍵詞　鄉(xiāng)村治理　公共服務(wù)　政府主導(dǎo)

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展離不開(kāi)對(duì)社會(huì)公平的關(guān)照。受制于長(zhǎng)期的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的發(fā)展落后于城市，在新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，通過(guò)為農(nóng)村提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足人民擴(kuò)大的公共服務(wù)需求，以縮小城鄉(xiāng)差距是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)。

一、鄉(xiāng)村治理的涵義

關(guān)于鄉(xiāng)村治理的涵義，張潤(rùn)澤，楊華認(rèn)為“鄉(xiāng)村治理是一種綜合治理，它把農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)諸元素都統(tǒng)攝進(jìn)來(lái)，以更廣泛、更宏大的視野觀察農(nóng)村生活，而不囿于單純民主化治理的村民自治。”賀雪峰認(rèn)為，“鄉(xiāng)村治理是指如何對(duì)中國(guó)的鄉(xiāng)村進(jìn)行管理，或中國(guó)鄉(xiāng)村如何可以自主管理，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展。鄉(xiāng)村治理這個(gè)詞有兩個(gè)偏向性的所指，一是強(qiáng)調(diào)地方自主性，一是強(qiáng)調(diào)解決農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中存在問(wèn)題的能力。”可以看出，鄉(xiāng)村治理的基本含義就是是對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行治理，以達(dá)到鄉(xiāng)村社會(huì)善治的目的，解決鄉(xiāng)村社會(huì)的問(wèn)題。

從人民公社制度解體后，我國(guó)廣大農(nóng)村建立起了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，“鄉(xiāng)政”指的是鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán)（包括鎮(zhèn)政權(quán)），是國(guó)家依法設(shè)在農(nóng)村最基層一級(jí)的政權(quán)組織；“村治”指的是村民委員會(huì)，是農(nóng)村基層的群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會(huì)的結(jié)合，形成了當(dāng)前有中國(guó)特色的農(nóng)村基層的一種新的政治格局或政治模式。這種鄉(xiāng)政村治模式一頭牽著國(guó)家，一頭牽著社會(huì)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)上既有國(guó)家行政權(quán)力對(duì)社會(huì)的嵌入，同時(shí)也體現(xiàn)社會(huì)的自治和民主。這一模式中，村民自治是基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是村民自治的指導(dǎo)力量。

在治理主體問(wèn)題上，學(xué)者一般都認(rèn)為有多個(gè)主體參與鄉(xiāng)村治理。除了政府以外，社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織、中介組織及其他權(quán)威機(jī)構(gòu)都是鄉(xiāng)村治理的主體；在治理理論的框架內(nèi)，各主體的積極參與、協(xié)調(diào)合作才能更好地實(shí)現(xiàn)治理。同時(shí)，我們也應(yīng)看到，由于多個(gè)主體在鄉(xiāng)村治理中地位和作用沒(méi)有明確定位，多主體的治理結(jié)構(gòu)可能出現(xiàn)責(zé)任模糊，缺乏權(quán)威等問(wèn)題。實(shí)踐中，社會(huì)的加入突破了政府的單一權(quán)力中心，在一定程度上削弱了政府的權(quán)威，同時(shí)鑒于我國(guó)的其他治理主體發(fā)育尚不完全，力量比較弱小，獲取資源的能力和權(quán)力基礎(chǔ)都較為薄弱，只能部分承接政府的職責(zé)。因此，天生占有大量資源的政府，在其他主體功能不全的情況下如果將自己的責(zé)任推給市場(chǎng)或者社會(huì)，可能導(dǎo)致更大的“政府失靈”，這對(duì)鄉(xiāng)村治理來(lái)說(shuō)是不利的。

二、政府主體在鄉(xiāng)村治理中的定位

（一）地位和職能

現(xiàn)階段，政府主體的地位要高于其他主體，在鄉(xiāng)村治理中處于中心地位，其職責(zé)在于向農(nóng)村提供公共服務(wù)，實(shí)施有效的公共管理。在治理理論普遍流行，要求政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變的今天，分權(quán)、放權(quán)、市場(chǎng)化、縮小政府規(guī)模等詞匯大行其道，好似只要政府讓出權(quán)力，良好的治理就隨之而來(lái)，但事實(shí)上，這很有可能是一廂情愿。

首先，政府職能轉(zhuǎn)變的根本在于“還權(quán)賦能”。將權(quán)力還給社會(huì)不僅要求社會(huì)自治能力的提高，還要求政府自身能力的提高。政府職能轉(zhuǎn)變意味著政府管理權(quán)限和管理方式的轉(zhuǎn)變，一方面要界定政府的權(quán)力范圍，歸還企業(yè)、地方、社會(huì)的權(quán)力，變統(tǒng)治為管理，另一方面要培育社會(huì)力量的發(fā)展。因此，職能轉(zhuǎn)變也是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，在社會(huì)能力和政府能力都不足夠的時(shí)候，片面地放權(quán)給社會(huì)是不合實(shí)際的。其次，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，強(qiáng)大政府對(duì)政治穩(wěn)定來(lái)說(shuō)是必不可少的。現(xiàn)今，我國(guó)各種社會(huì)問(wèn)題層出不窮，不同群體和階層的利益分化、利益沖突明顯，各種社會(huì)力量登上舞臺(tái)爭(zhēng)取利益，釋放政治參與熱情，只有強(qiáng)大政府和制度化的政治體系才能農(nóng)業(yè)稅取消之后，農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村“的時(shí)代，政府的重點(diǎn)放在了為農(nóng)民提供服務(wù)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展上，這在客觀上需要一個(gè)有效的政府。現(xiàn)階段，利益矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)發(fā)育尚不完全，政府在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域還不能“缺位”。我們?cè)谛枰粋€(gè)“小政府”的時(shí)候更需要一個(gè)有效的政府。

（二）政府公共服務(wù)職能的實(shí)施和保障

公共服務(wù)有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。遲福林指出，公共產(chǎn)品短缺反映了特定歷史階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式深層次的矛盾和問(wèn)題。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變將直接受制于公共產(chǎn)品短缺，公共產(chǎn)品短缺使多數(shù)人的實(shí)際福利不能隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步提高，制約了消費(fèi)主導(dǎo)新格局的形成，制約了服務(wù)業(yè)主導(dǎo)新格局的形成，制約了人力資本主導(dǎo)新格局的形成。因此，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀趨勢(shì)，應(yīng)推進(jìn)以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型。

各層級(jí)的政府在農(nóng)村公共服務(wù)提供上存在角色差異，中央政府是宏觀制度框架的供給者，地方政府是公共服務(wù)的提供主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是落實(shí)公共服務(wù)的主體。中央政府公共服務(wù)的輻射范圍是全國(guó)性的，主要通過(guò)重大政策和制度來(lái)實(shí)施，比如社保制度、教育醫(yī)療制度等。地方政府公共服務(wù)的輻射范圍相應(yīng)縮小，主要是保障和提高地區(qū)居民的福利水平，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要負(fù)責(zé)執(zhí)行。保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的切實(shí)履行需要提供相應(yīng)的財(cái)力加以保障。在基層財(cái)政沒(méi)有獨(dú)立財(cái)政的情況下，中央政府和地方政府需要分擔(dān)履行公共服務(wù)職能的成本，在不同政策中承擔(dān)不同責(zé)任。

三、建立多主體的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)事務(wù)多，需求多樣，客觀需要多主體發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)協(xié)調(diào)合作達(dá)到資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平。政府和其他主體在公共服務(wù)的提供中應(yīng)該依據(jù)各自的資源狀況、提供能力、效率以及公共服務(wù)的不同層次、內(nèi)容承擔(dān)相應(yīng)的供給責(zé)任。

政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)作用指的是政府是公共服務(wù)的安排者、引導(dǎo)者，而不是直接的生產(chǎn)者和包攬者，其作用主要體現(xiàn)在：一是提供惠及全社會(huì)的公共服務(wù)，兼顧效率和公平。通過(guò)公共政策和制度的制定，對(duì)整體性的公共服務(wù)進(jìn)行安排，如對(duì)教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的事務(wù)安排。二是“對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)資格認(rèn)證、登記制度審計(jì)制度和公眾投訴等作出制度安排。”三是提供資金支持，建立府際間責(zé)任和資金分擔(dān)機(jī)制。多主體積極參與則是動(dòng)員社會(huì)力量、市場(chǎng)力量和群眾力量參與到公共服務(wù)中來(lái)，吸收各種社會(huì)組織、非政府組織作為公共服務(wù)的供給者，以彌補(bǔ)政府或者市場(chǎng)作為單一主體提供公共服務(wù)可能帶來(lái)的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”，滿足公眾需求，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

在農(nóng)村公共服務(wù)的供給中，政府主體和其他主體是協(xié)調(diào)合作的，政府居于核心主導(dǎo)地位，要切實(shí)改善農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)狀，政府應(yīng)先從以下方面著手。

1．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。在我國(guó)公共服務(wù)供給中，呈現(xiàn)出明顯的非均等化，這種不均等表現(xiàn)為地域性差異和城鄉(xiāng)差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)水平較高，而相較于農(nóng)村地區(qū)，城市的公共服務(wù)水平也明顯好于農(nóng)村地區(qū)。這種差異帶來(lái)了相對(duì)的剝奪感，也未達(dá)到全體人民共享改革發(fā)展成果的目的，不利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，重要的是要把新農(nóng)村的各項(xiàng)建設(shè)建立在體制改革和制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)化農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。”

2．培育社會(huì)力量的發(fā)展壯大，調(diào)動(dòng)群眾參與積極性。在公共服務(wù)供給中，社會(huì)力量是政府力量的重要補(bǔ)充。社會(huì)組織、自治組織最貼近人民的需求，能滿足農(nóng)民多樣化的需求，培育社會(huì)力量的發(fā)展壯大，有助于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量。政府要為各種社會(huì)組織、非政府組織的發(fā)展他們的有序發(fā)展提供制度空間和政策引導(dǎo)，保證社會(huì)組織的規(guī)范運(yùn)行。政府可通過(guò)制定規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展的法律法規(guī)，為社會(huì)組織提供合法性，規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展壯大；給社會(huì)組織提供一定的資源支持，幫助社會(huì)組織的能力發(fā)展，扶持它們?cè)诠卜?wù)中承擔(dān)更多的責(zé)任。在各種社會(huì)組織中，要特別注重農(nóng)民自組織自我服務(wù)能力的培養(yǎng)和提升，鼓勵(lì)農(nóng)民自由地進(jìn)行利益表達(dá)和利益獲取，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)村公共服務(wù)、參與公共生活的積極性，才是農(nóng)村治理發(fā)展的前途所在。

3．關(guān)注農(nóng)民需求，提高公共服務(wù)能力。目前，農(nóng)村公共服務(wù)的供給中存在重視短期公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)，忽視長(zhǎng)期產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給，硬件多，軟件少等問(wèn)題。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、道路交通改善等方面的公共產(chǎn)品和服務(wù)容易得到滿足，而在教育、醫(yī)療、科技應(yīng)用、市場(chǎng)信息提供等方面獲得較難，出現(xiàn)了供需不協(xié)調(diào)的狀況。其原因在于公共產(chǎn)品和服務(wù)自上而下的決策沒(méi)有同自下而上的農(nóng)民需求相結(jié)合，因此政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)需求的調(diào)查分析能力，發(fā)揮基層組織同群眾緊密相連的紐帶關(guān)系，同社會(huì)組織力量和市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)信息共享，把準(zhǔn)農(nóng)民需求的脈搏，統(tǒng)籌安排資源配置，更好地提供服務(wù)。

第2篇

[關(guān)鍵詞]城市治理；公共服務(wù)；多元主體

中圖分類(lèi)號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2014）05009306

治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程[1]（P4）。伴隨治理理論的興起，城市治理問(wèn)題也日益引起重視。20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方學(xué)者對(duì)城市治理的概念、參與者關(guān)系、治理模式等進(jìn)行了廣泛的探索。近年來(lái)，隨著城市化的加速發(fā)展，我國(guó)學(xué)者也對(duì)城市治理問(wèn)題展開(kāi)了研究，盡管對(duì)于城市治理有著不同的界定，但大部分定義究其本質(zhì)內(nèi)容而言是一致的。城市治理是指城市范圍內(nèi)政府、私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利組織作為三種主要的組織形態(tài)組成相互依賴的多主體治理網(wǎng)絡(luò)，在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機(jī)制，在解決城市公共問(wèn)題、提供城市公共服務(wù)、增進(jìn)城市公共利益的過(guò)程中相互合作的利益整合過(guò)程[2]。城市治理的核心是城市政府向市民社會(huì)提供公共行政和公共服務(wù)。過(guò)去的三十多年，中國(guó)經(jīng)歷了大規(guī)模的城市化進(jìn)程，這使城市治理中的公共服務(wù)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，加強(qiáng)城市治理中的公共服務(wù)體制改革研究對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。

一、我國(guó)城市治理中公共服務(wù)的發(fā)展

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變及服務(wù)型政府建設(shè)的深入推進(jìn)，我國(guó)城市治理中的公共服務(wù)水平不斷提高，取得了一系列顯著成就。

（一）城市政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，治理理念由經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向逐步向服務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

黨的十六大以來(lái)，以轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府為目標(biāo)的政府改革思路逐漸明晰。黨的十報(bào)告提出要“構(gòu)建起職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。在政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，城市治理的理念也逐漸產(chǎn)生變化。改革開(kāi)放之前以及初期，我國(guó)的城市治理主要是以行政手段為主，包括戶籍、治安等方面的管理。改革開(kāi)放尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)，城市政府的工作重心逐漸向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，城市治理進(jìn)入了所謂的“城市經(jīng)營(yíng)”模式，即“城市政府運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，將各種可以用來(lái)經(jīng)營(yíng)的城市資源資產(chǎn)化，以實(shí)現(xiàn)資源配置最大化和最優(yōu)化，從而提升城市價(jià)值”[3]。在這種經(jīng)濟(jì)利益至上的城市經(jīng)營(yíng)理念指導(dǎo)下，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，同時(shí)也產(chǎn)生了許多矛盾。隨著改革的深入，城市政府逐漸意識(shí)到要從“經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向”向“服務(wù)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，從單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展型政策向更具公平性的保障型政策轉(zhuǎn)變。

（二）公共服務(wù)提供主體由單一的政府壟斷變?yōu)槎嘣黧w競(jìng)爭(zhēng)格局

長(zhǎng)期以來(lái)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛下，城市公共服務(wù)由政府統(tǒng)一提供，這導(dǎo)致政府管了許多管不好、管不了的事。近年來(lái)，政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的前提下，充分發(fā)揮各類(lèi)公司企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的作用，探索了公共服務(wù)的多中心供給模式。

一方面，政府作為提供服務(wù)的責(zé)任主體發(fā)揮了主導(dǎo)作用，逐年加大對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入力度，確保了基本公共服務(wù)的持續(xù)發(fā)展。為了發(fā)揮各類(lèi)公司企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人在社會(huì)服務(wù)方面的作用，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策措施推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化，如《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》（2000年）、《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》（2005年）。2012年《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出，要“創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，積極采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，形成多元參與、公平競(jìng)爭(zhēng)的格局，不斷提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”。

另一方面，公共服務(wù)提供主體逐漸由單一的政府壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w競(jìng)爭(zhēng)格局。政府將競(jìng)爭(zhēng)引入公共服務(wù)領(lǐng)域，讓更多的非政府組織、私營(yíng)部門(mén)等成為公共服務(wù)的供給主體，大大提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。城市政府向社會(huì)組織“購(gòu)買(mǎi)”服務(wù)成為當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)組織發(fā)育發(fā)展的一個(gè)大趨勢(shì)。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的不同，政府積極探索不同的改革方案，例如衛(wèi)生防疫等純公益事業(yè)繼續(xù)由政府承擔(dān)；市政、園林等服務(wù)實(shí)行企業(yè)化管理，對(duì)外招標(biāo)承包；弱勢(shì)群體服務(wù)等由非政府、非營(yíng)利組織作為服務(wù)供給主體；將基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品如供水、供電等壟斷行業(yè)逐漸開(kāi)放，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提升其服務(wù)質(zhì)量。政府則著力加大對(duì)公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。

（三）城市政府質(zhì)量管理逐步得到重視，城市公共服務(wù)的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化探索不斷涌現(xiàn)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，質(zhì)量管理運(yùn)動(dòng)的影響越來(lái)越大，正如美國(guó)質(zhì)量管理學(xué)家約瑟夫?M?朱蘭（Joseph M.Juran）所說(shuō)：“20世紀(jì)是生產(chǎn)率的世紀(jì)，21世紀(jì)是質(zhì)量的世紀(jì)。”城市政府質(zhì)量管理具有重要的意義，它是城市治理的必由之路，也是城市增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力乃至形成自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要途徑。由于服務(wù)是城市政府的核心價(jià)值所在，因此，城市政府質(zhì)量更多的是屬于服務(wù)質(zhì)量[4]（P48）。近年來(lái)，一些城市陸續(xù)進(jìn)行了提升公共服務(wù)質(zhì)量的創(chuàng)新探索。如2007年杭州市上城區(qū)的“政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)，即借鑒企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理思路，以制定具體職能管理標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建政府職能標(biāo)準(zhǔn)化體系為基礎(chǔ)，以信息化技術(shù)為支撐，以規(guī)范公權(quán)、保障民權(quán)、服務(wù)民生為目的，全面推進(jìn)政府行政職能的標(biāo)準(zhǔn)化管理，使每一項(xiàng)具體事項(xiàng)都有標(biāo)準(zhǔn)可依循、可操作、可評(píng)價(jià)，從而進(jìn)一步加強(qiáng)政府行為的自我規(guī)范和約束，提高政府質(zhì)量。

（四）城市公共服務(wù)的公平性和均衡性得到顯著增強(qiáng)，不同空間、不同人群的服務(wù)均等化水平不斷提高

城市治理的職能要求增強(qiáng)城市公共物品的公平性和均衡性。在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，外來(lái)人口比例大幅度提升，如2011年廣東全省居住半年以下的流動(dòng)人口約有4000萬(wàn)，半年以上的外來(lái)人口有2100萬(wàn)[5]。但長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，使大多數(shù)外來(lái)人口沒(méi)有真正融入城市文明中去。近年來(lái)，隨著城市治理水平的提高，許多城市進(jìn)行了積極的探索和嘗試，外來(lái)人口享有的服務(wù)逐漸增加。以中山市為例，根據(jù)第六次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，中山市的外來(lái)常住人口達(dá)165萬(wàn)余人，占常住人口的53%。2009年10月，中山市在借鑒國(guó)外移民經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以探索梯度式、漸進(jìn)式戶籍改革和普惠型公共服務(wù)為核心內(nèi)容，采用量化計(jì)分模式，率先在全國(guó)推出流動(dòng)人員積分管理制度（以下簡(jiǎn)稱“積分制”），即根據(jù)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的人才需求和財(cái)政承受能力，綜合考慮流動(dòng)人員在當(dāng)?shù)氐墓ぷ髂晗揲L(zhǎng)短、個(gè)人素質(zhì)高低、社會(huì)貢獻(xiàn)大小、遵紀(jì)守法等情況，采取定性與定量相結(jié)合的方法進(jìn)行積分登記，每年安排一定數(shù)量的入戶、入讀公辦學(xué)校、入住保障性住房指標(biāo)給流動(dòng)人員，以推進(jìn)戶籍制度改革和流動(dòng)人口基本公共服務(wù)市民化。

（五）新媒體在城市公共服務(wù)中的運(yùn)用越來(lái)越普遍，智慧城市建設(shè)獲得廣泛認(rèn)同

2008年以來(lái)，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，引領(lǐng)城市通向繁榮和可持續(xù)發(fā)展的未來(lái)，IBM公司提出了“智慧城市”的發(fā)展遠(yuǎn)景。智慧城市將新一代的IT技術(shù)運(yùn)用于城市各行各業(yè)，把傳感器嵌入和裝備到城市各種物體中，達(dá)到城市人、物、功能系統(tǒng)之間的無(wú)縫連接、協(xié)同聯(lián)動(dòng)和智能感知，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)城市各系統(tǒng)需求做出智慧的響應(yīng)、決策和行動(dòng)[6]。作為未來(lái)城市發(fā)展的全新理念，目前智慧城市已被越來(lái)越多的城市接受，這些城市期望通過(guò)智慧化的行動(dòng)，應(yīng)對(duì)城市發(fā)展所面臨的各種挑戰(zhàn)及“城市病”，提升公共服務(wù)水平。目前，我國(guó)至少有120個(gè)城市或地區(qū)將智慧城市建設(shè)列入“十二五”規(guī)劃或制定了行動(dòng)方案，預(yù)計(jì)“十二五”期間全國(guó)將有600個(gè)至800個(gè)城市建設(shè)智慧城市[7]。

二、我國(guó)城市治理中公共

服務(wù)發(fā)展面臨的問(wèn)題伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型以及城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的城市沖突和矛盾以各種方式體現(xiàn)出來(lái)，城市治理中的公共服務(wù)也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

（一）城市政府職能有待于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，尤其是監(jiān)管職能有待于進(jìn)一步加強(qiáng)

改革開(kāi)放以后，我國(guó)經(jīng)歷了7次較大的行政管理體制改革，其中1988年進(jìn)行的改革已明確提出轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。然而，目前這一改革目標(biāo)仍未完全實(shí)現(xiàn)，這導(dǎo)致了公民對(duì)公共產(chǎn)品不斷增長(zhǎng)的需求與公共服務(wù)不足之間的矛盾突出，近年來(lái)發(fā)生的公共食品藥品衛(wèi)生安全、公共安全等突發(fā)性事件也暴露了服務(wù)型政府建設(shè)面臨的困境。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，現(xiàn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管體制也存在一定問(wèn)題：一是監(jiān)管目標(biāo)不明確，往往在處理融資需要、保障社會(huì)公共利益、促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展三者關(guān)系方面顧此失彼；二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的監(jiān)管權(quán)分配不合理；三是政府監(jiān)管的職能不明確；四是監(jiān)管內(nèi)容需要調(diào)整補(bǔ)充；五是監(jiān)管手段及其運(yùn)用有待改進(jìn)；六是監(jiān)管規(guī)則有待完善，缺少專門(mén)規(guī)范城市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化操作的法律規(guī)范[8]（P2427）。

（二）多元主體參與格局有待于進(jìn)一步推動(dòng)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公共服務(wù)提供的多中心格局逐漸形成，但市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)揮的作用仍有待于進(jìn)一步提升。首先，在城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，由于政府自利益和公共利益的模糊，導(dǎo)致政府以外其他利益主體的參與不足。政府通過(guò)城市經(jīng)營(yíng)，大規(guī)模介入一些可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，由此導(dǎo)致的壟斷加劇了公共物品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不公平性，對(duì)民間投資產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，也進(jìn)一步阻止了民間和社會(huì)資本投資城市公共領(lǐng)域的愿望。其次，非營(yíng)利組織行為的動(dòng)力不足。一是參與公共事務(wù)的自主性不足，二是非營(yíng)利組織的志愿不足和過(guò)度營(yíng)利化。上述問(wèn)題導(dǎo)致了非營(yíng)利組織在城市中的發(fā)育不足、參與不足，其自身內(nèi)部的治理機(jī)制也有待于進(jìn)一步完善[9]（P206221）。

（三）政府服務(wù)質(zhì)量有待于進(jìn)一步提高，以解決城市政府行政體制和行政執(zhí)行的滯后性

城市政府行政發(fā)展滯后會(huì)影響城市政府服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)前，城市政府行政發(fā)展的滯后性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是政府行政體制方面的滯后性。如在政府和企業(yè)的關(guān)系方面，政企關(guān)系仍未完全理順，企業(yè)還沒(méi)有真正走向市場(chǎng)；在政府行政決策方面，決策過(guò)程的科學(xué)化、程序化和法制化程度仍有待提升。二是政府行政執(zhí)行方面的滯后性。這主要表現(xiàn)為“部門(mén)主義”、“地方主義”和導(dǎo)致“尋租現(xiàn)象”的行政行為。

（四）城市基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題依然嚴(yán)峻

城市化發(fā)展三十多年來(lái)，我國(guó)城市已成為城鄉(xiāng)人口、城鄉(xiāng)文化和城鄉(xiāng)價(jià)值觀的匯集之處。然而城鄉(xiāng)分割的戶籍制度使居住在城市中的人口享受著不同的住房、醫(yī)療和養(yǎng)老等公共服務(wù)，眾多農(nóng)民工在公共服務(wù)的享有方面受到諸多限制。一是義務(wù)教育方面，還有相當(dāng)一部分農(nóng)民工子女被排斥在城市公立學(xué)校之外。二是就業(yè)方面，關(guān)鍵崗位歧視、“先本市，后外地”的現(xiàn)象依然存在。三是住房信貸等服務(wù)差別較大，非戶籍人員不能購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房，不能租賃政府提供的廉租房。四是公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域還沒(méi)有完全深入到外來(lái)人口群體。五是沒(méi)有建立針對(duì)外來(lái)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)人員的社會(huì)保障。所有的城市職工在政策上普遍享受著養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險(xiǎn)，但外來(lái)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力大多數(shù)不享受任何保險(xiǎn)待遇。

（五）智慧城市建設(shè)有待進(jìn)一步推進(jìn)

目前，各地的智慧城市建設(shè)逐漸起步，并取得了顯著成就，但與國(guó)際上其他國(guó)家相比仍存在差距。首先，缺少頂層設(shè)計(jì)是智慧城市建設(shè)的最大瓶頸。據(jù)《中國(guó)智慧城市發(fā)展評(píng)價(jià)與研究報(bào)告（2012）》顯示，在智慧城市建設(shè)興起的過(guò)程中，許多城市的智慧城市建設(shè)過(guò)于急躁，一些智慧城市建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)科學(xué)的規(guī)劃和論證就貿(mào)然啟動(dòng)，致使城市基礎(chǔ)設(shè)施條件與智慧城市建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃嚴(yán)重脫節(jié)。其次，信息資源的綜合利用效率有待進(jìn)一步提高。目前，現(xiàn)有的信息資源沒(méi)有得到有效利用，還有大量的信息資源處于閑置和浪費(fèi)狀態(tài)。

三、國(guó)外城市治理中公共服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外城市治理的理論研究與實(shí)踐探索較早，雖然不同的國(guó)家和地區(qū)由于國(guó)情不同，具體的治理模式有很大差異，但也有許多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）強(qiáng)調(diào)城市公共服務(wù)的多元供給體制，普遍推行以市場(chǎng)化、社會(huì)化為主要趨勢(shì)的公共服務(wù)改革

城市治理的過(guò)程就是不同的利益主體之間的利益調(diào)整過(guò)程，不同的利益需求和作用使城市治理也相應(yīng)地呈現(xiàn)不同的模式。瑞典政治學(xué)家喬恩?皮埃爾（Jon Pierre）根據(jù)參與者、方針、手段和結(jié)果將種類(lèi)繁多的城市治理方式歸納為管理模式、社團(tuán)模式、支持增長(zhǎng)模式和福利模式[10]。隨著20世紀(jì)80年代國(guó)有企業(yè)私有化，許多西方國(guó)家在城市治理過(guò)程中嘗試以私有化和市場(chǎng)化的方式，降低政府機(jī)構(gòu)財(cái)政開(kāi)支以提高行政效率，一些政府專注于提供非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí)，鼓勵(lì)各種非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾參與興辦公益事業(yè)和提供公共服務(wù)，形成以政府為主導(dǎo)、各種社會(huì)主體共同參與的服務(wù)供給格局，其社會(huì)化的主要形式包括非營(yíng)利組織的供給、社區(qū)供給和公民個(gè)人自愿供給。目前，在國(guó)外城市治理過(guò)程中，社會(huì)主體的參與程度不斷提高。隨著公眾參與城市治理程度的日益加深，城市民主制度也日益完善，如政府鼓勵(lì)利益相關(guān)者全過(guò)程參與城市治理，參與公共服務(wù)決策、政策的實(shí)施以及監(jiān)督，這不僅可以協(xié)調(diào)不同利益主體的利益，還提高了治理效率，提升了公共服務(wù)水平。

（二）突出城市社區(qū)的服務(wù)功能

城市治理的社區(qū)化是城市治理多元化的必然要求，“社區(qū)的政府”或“社區(qū)擁有的政府”正在成為西方國(guó)家城市追求的目標(biāo)[11]（P30）。為適應(yīng)日益靈活多變及復(fù)雜化的城市發(fā)展需求，提升城市治理水平，許多西方城市試圖將城市管理的權(quán)力分權(quán)化并將重心下移，即將管理權(quán)力逐漸下放到基層職能部門(mén)，上層政府傾向于承擔(dān)一些整體性與一般性事務(wù)，下層政府負(fù)責(zé)具體的繁雜事務(wù)。上述做法突出了城市社區(qū)的治理功能，體現(xiàn)了多中心治理的趨向。

（三）重視城市政府質(zhì)量管理

20世紀(jì)80年代末，質(zhì)量管理被正式引入美國(guó)城市政府，如1981年美國(guó)聯(lián)邦質(zhì)量研究所的成立。1993年美國(guó)總統(tǒng)克林頓第12862號(hào)行政命令，要求聯(lián)邦政府設(shè)定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，包括七項(xiàng)內(nèi)容，即確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的實(shí)然顧客與應(yīng)然顧客；調(diào)查顧客期望的服務(wù)項(xiàng)目與品質(zhì)，了解顧客對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目的滿意度；公告服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以此衡量成效；效法企業(yè)標(biāo)桿，提升服務(wù)顧客的標(biāo)準(zhǔn)；給予顧客多元化的服務(wù)與輸送方式；保證信息、服務(wù)以及申訴制度簡(jiǎn)明易用；確保顧客申訴途徑暢通[12]。此后，各國(guó)城市積極仿效私營(yíng)部門(mén)的做法，開(kāi)展了ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量認(rèn)證工作。

（四）重視公共服務(wù)的決策和監(jiān)管問(wèn)題

每個(gè)階層都有著不同的利益需求，科學(xué)民主的公共決策可以將其進(jìn)行有效的整合。如法國(guó)政府除了經(jīng)常以公共商議、公共調(diào)研等方式直接聽(tīng)取市民意見(jiàn)外，還會(huì)采用公眾調(diào)查和民意測(cè)驗(yàn)等辦法了解民意。盡管最近二十多年來(lái)，多數(shù)國(guó)家和地區(qū)普遍采用市場(chǎng)化和社會(huì)化的措施來(lái)推行公共服務(wù)改革，但政府仍沒(méi)有放棄監(jiān)管職責(zé)。“市場(chǎng)失靈”和“第三部門(mén)失靈”是公共服務(wù)監(jiān)管的基本前提。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)，一般由獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)行使監(jiān)管職責(zé)；對(duì)于社會(huì)性公共服務(wù)，一般通過(guò)加強(qiáng)立法、成立專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及發(fā)動(dòng)社會(huì)力量共同參與來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方各國(guó)逐漸重視績(jī)效評(píng)估并將其廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)評(píng)估領(lǐng)域。

（五）關(guān)注城市公共服務(wù)設(shè)施供給公平問(wèn)題

自20世紀(jì)70年代起，城市公共服務(wù)設(shè)施的空間公平問(wèn)題就開(kāi)始在國(guó)外得到關(guān)注。一般認(rèn)為，空間公平就是享有公共服務(wù)設(shè)施利用的機(jī)會(huì)均等。公共服務(wù)設(shè)施分布的空間公平，不僅要保證特定范圍內(nèi)每個(gè)居民獲得均等的設(shè)施服務(wù)，而且在使用這些公共服務(wù)設(shè)施之后，每個(gè)居民都能夠享有更為平等的生活環(huán)境[12]。公共服務(wù)設(shè)施可達(dá)性公平、利用公平及（滿意度）結(jié)果公平都屬于空間公平的目標(biāo)。

（六）廣泛認(rèn)同智慧城市建設(shè)

“智慧城市”建設(shè)對(duì)于一國(guó)增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力及爭(zhēng)取未來(lái)發(fā)展機(jī)遇等有著重要影響，已逐漸在全球范圍內(nèi)獲得廣泛的認(rèn)同。2008年奧巴馬上臺(tái)不久即將“智慧城市”上升為美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略。2009年通過(guò)的美國(guó)《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與再投資法案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了在醫(yī)療、網(wǎng)絡(luò)寬帶和能源等領(lǐng)域中物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用。世界上許多國(guó)家如日本、韓國(guó)、澳大利亞、墨西哥等先后基于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)制定了智慧城市的建設(shè)戰(zhàn)略。

四、推動(dòng)城市治理中公共

服務(wù)體制改革的建議2020年是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，為爭(zhēng)取在2020年建成符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、適應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求、體制機(jī)制比較完善、基本公共服務(wù)能力顯著增強(qiáng)、基本公共服務(wù)水平有較大提高的服務(wù)型政府，我們還需要繼續(xù)探索。

（一）圍繞城市公共服務(wù)體系建設(shè)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

加快政府職能轉(zhuǎn)變，有待于政治體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，而不能將改革局限在機(jī)構(gòu)調(diào)整、提高效率等層面。2010年的《政府工作報(bào)告》指出：“我們的改革是全面的改革，包括經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革以及其他各領(lǐng)域的改革。沒(méi)有政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)就不可能成功。”加快政府職能轉(zhuǎn)變，需要調(diào)整政府維護(hù)性職能、經(jīng)濟(jì)性職能、社會(huì)性公共服務(wù)職能之間的比例，控制和降低維護(hù)性公共支出，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)性公共支出，增加社會(huì)性公共服務(wù)支出。轉(zhuǎn)變政府職能還需要在基本公共服務(wù)體系的總要求指導(dǎo)下，堅(jiān)持政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離等原則，統(tǒng)籌規(guī)劃和分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革，形成科學(xué)的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

（二）進(jìn)一步推動(dòng)城市公共服務(wù)中的多元主體合作治理，提升公眾參與度

城市治理中遇到的一些難題單純通過(guò)市場(chǎng)或者政府手段都難以解決，甚至?xí)霈F(xiàn)政府和市場(chǎng)的雙重失靈，這就需要引入多元化的供給主體，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)組織的活力。基礎(chǔ)教育等公益性很強(qiáng)的公共服務(wù)仍主要由政府直接提供；公益程度相對(duì)較弱或不宜由政府直接組織的公共服務(wù)交由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)承擔(dān)；另有一些公共服務(wù)由政府出資購(gòu)買(mǎi)。在這一過(guò)程中，首先，要充分發(fā)揮各類(lèi)公司企業(yè)在提供公共服務(wù)方面的重要作用。政府可以通過(guò)降低準(zhǔn)入門(mén)檻，實(shí)行優(yōu)惠政策等手段，打破國(guó)有事業(yè)單位的壟斷地位，引導(dǎo)各類(lèi)企業(yè)和民間資本進(jìn)入社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。其次，要充分發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)組織的作用，加大對(duì)公益類(lèi)民間組織的扶持力度，如完善民間組織方面的法律法規(guī)體系、加大資金投入、制定發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)合作等。

（三）加強(qiáng)城市政府質(zhì)量管理

加強(qiáng)城市政府質(zhì)量管理，需要重視三個(gè)方面。一是推動(dòng)制度創(chuàng)新。城市政府是制度創(chuàng)新的主體，為此我們需要提高城市政府實(shí)施質(zhì)量管理的主動(dòng)性。二是強(qiáng)化過(guò)程管理，尤其是行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督這三個(gè)過(guò)程的管理質(zhì)量，切實(shí)增強(qiáng)城市政府實(shí)施質(zhì)量管理的有效性。三是降低管理成本，有效提高城市政府質(zhì)量管理的實(shí)效性。

（四）加強(qiáng)城市公共服務(wù)的決策、監(jiān)管和問(wèn)責(zé)機(jī)制

我們需要采取有效的措施來(lái)解決公共服務(wù)決策機(jī)制中存在的問(wèn)題。一是建立和完善重大行政決策調(diào)查研究制度；二是完善依法行政決策機(jī)制；三是推進(jìn)行政決策的公示和聽(tīng)證制度；四是逐步建立并完善行政決策專家咨詢制度；五是建立行政決策責(zé)任制。在決策過(guò)程中，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等新媒體的作用，重視網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)機(jī)制的運(yùn)用。我們還需要建立有效的監(jiān)管和問(wèn)責(zé)機(jī)制。盡快推行以基本公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績(jī)效評(píng)估制度，強(qiáng)化基本公共服務(wù)的行政問(wèn)責(zé)。要建立科學(xué)的評(píng)估框架、評(píng)估程序、評(píng)估機(jī)制，并將評(píng)估的結(jié)果與干部的選拔、任用相聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上建立行政問(wèn)責(zé)制度，加強(qiáng)政府對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)管。此外還要加強(qiáng)對(duì)私人部門(mén)提供的公共服務(wù)的監(jiān)管，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體和社會(huì)公眾的力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的透明、高效、規(guī)范。

（五）以需求為導(dǎo)向，協(xié)調(diào)好城市公共服務(wù)的公平性和差異性

居民及其群體生活的多樣性是城市的最基本社會(huì)特征之一，除均等化以外，城市公共服務(wù)應(yīng)具有多樣性和以需求為導(dǎo)向的特性。不同群體對(duì)相同的公共服務(wù)的依賴程度并不相同，因而城市治理也應(yīng)根據(jù)不同群體的需求制定和實(shí)施相應(yīng)的政策，并隨著居民需求的變化而調(diào)整，建立需求識(shí)別和反饋的動(dòng)態(tài)機(jī)制。因此，首先要保證城市中不同的群體都同時(shí)享有最基本的城市服務(wù)，在此基礎(chǔ)上，制定差異性的公共政策，采取有針對(duì)性、個(gè)性化的服務(wù)措施，使社會(huì)各階層人群的期望都得到合理的滿足。

（六）重視新媒體在城市公共服務(wù)中的運(yùn)用，打造智慧城市

智慧城市可以改變政府、公司和人際交往的方式，提升公共服務(wù)的水平，推動(dòng)城市的可持續(xù)發(fā)展。《中國(guó)智慧城市發(fā)展評(píng)價(jià)與研究報(bào)告（2012）》指出，要基于城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展格局中的總體定位，對(duì)智慧城市建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，并結(jié)合本地實(shí)際情況，制定切實(shí)可行的智慧城市發(fā)展戰(zhàn)略。此外，智慧城市建設(shè)還需要重視以下幾點(diǎn)：一是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行，以有效實(shí)現(xiàn)多個(gè)信息網(wǎng)絡(luò)的融合，快速分析各種信息，從而及時(shí)處置一些突出的問(wèn)題和矛盾；二是通過(guò)推進(jìn)公共服務(wù)體系的完善來(lái)進(jìn)一步促進(jìn)智慧城市建設(shè)；三是以加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和民生工作作為智慧城市建設(shè)的支撐點(diǎn)，使不同的群體都能共享智慧城市建設(shè)的成果。

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第3篇

關(guān)鍵詞 環(huán)保公共服務(wù)；均等化；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；實(shí)證研究

中圖分類(lèi)號(hào) X22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104(2012)08-0055-08 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.08.009

長(zhǎng)期以來(lái)，粗放型增長(zhǎng)的背景下，掠奪式、破壞性的開(kāi)發(fā)行為造成的生態(tài)破壞與環(huán)境污染，不僅成為威脅公眾生存健康的危險(xiǎn)因素，同時(shí)也激發(fā)了尖銳的社會(huì)矛盾與激烈的群體性沖突事件。而政府的管制不力更使得市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)利益和生存環(huán)境的兩個(gè)層面對(duì)弱勢(shì)群體的雙重剝奪表現(xiàn)得越加肆無(wú)忌憚，社會(huì)公平和穩(wěn)定也因此受到極大的威脅和挑戰(zhàn)。因此，有必要將環(huán)境保護(hù)納入基本公共服務(wù)的范疇。

目前國(guó)內(nèi)外基本公共服務(wù)研究的理論基礎(chǔ)大多來(lái)自于公共產(chǎn)品理論、社會(huì)契約理論、福利經(jīng)濟(jì)理論和權(quán)利保障理論等，突出了生存保障性、基本民生性和社會(huì)福利性的原則，而對(duì)基本公共服務(wù)的具體內(nèi)容和范圍的界定尚存在寬派、窄派和適中派的不同觀點(diǎn)［1］。另一方面，對(duì)基本公共服務(wù)均等化的概念與內(nèi)涵界定也存在著不同的觀點(diǎn)，有的強(qiáng)調(diào)消費(fèi)均等，有的強(qiáng)調(diào)服務(wù)水平的一致性，也有的認(rèn)為應(yīng)包括機(jī)會(huì)均等、結(jié)果均等和公眾的自由選擇權(quán)三層含義［2］。尤其對(duì)環(huán)保公共服務(wù)及其均等化的基本概念與內(nèi)容范圍，尚缺乏深入的研究。基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)的已有研究大多是從財(cái)政投入均等化［3］和公共服務(wù)水平均等化（即結(jié)果均等）這兩個(gè)方面來(lái)設(shè)計(jì)相關(guān)指標(biāo)，例如關(guān)于地方政府環(huán)保公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的研究［4-5］大多是從投入、產(chǎn)出和效率等方面出發(fā)對(duì)服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，還缺乏從過(guò)程均等的角度出發(fā)的服務(wù)均等化評(píng)估。因此，對(duì)于環(huán)保公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還需進(jìn)行更為深入的研究，以期更為全面、準(zhǔn)確、客觀的掌握環(huán)保公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀與主要特征。

本文旨在探討環(huán)保公共服務(wù)的范圍、內(nèi)容，研究環(huán)保公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建環(huán)保公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以便準(zhǔn)確、客觀的把握與跟蹤各地環(huán)保公共服務(wù)的整體狀況，反映環(huán)保公共服務(wù)均等化推進(jìn)中的實(shí)際問(wèn)題，為政府決策和管理改進(jìn)提供科學(xué)的依據(jù)和參考。

1 環(huán)保公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容

現(xiàn)有基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)研究主要分為四類(lèi)：一是從政府的性質(zhì)出發(fā)，認(rèn)為政府所有的工作都是公共服務(wù)；二是認(rèn)為公共產(chǎn)品與公共服務(wù)是同義的不同表達(dá)；三是從政府職能的角度出發(fā)，認(rèn)為除經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理之外的工作就是公共服務(wù)；四是認(rèn)為除了有形的公共產(chǎn)品之外的、政府為民眾提供的無(wú)形的消費(fèi)服務(wù)就是公共服務(wù)［6-7］。可以看出，以上四種觀點(diǎn)中，第一、二種觀點(diǎn)屬于較為廣義、寬泛的界定方法，而第三、四種觀點(diǎn)則屬于較為狹義、有特定性的界定方法。在環(huán)保公共服務(wù)的內(nèi)容中，所提供的諸多有形的公共產(chǎn)品與無(wú)形的公共服務(wù)之間往往具有密切的關(guān)聯(lián)性而難以分割，如排水、污水處理、垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行中提供的服務(wù)與安全、清潔的飲用水、空氣、環(huán)境等公共產(chǎn)品之間的關(guān)聯(lián)性，又如環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施等公共產(chǎn)品與企業(yè)排污監(jiān)管、環(huán)境信息的公開(kāi)等公共服務(wù)之間的關(guān)系，都具有此類(lèi)的特點(diǎn)，因此，對(duì)于環(huán)保公共服務(wù)內(nèi)容的界定應(yīng)采取較為廣義和寬泛的界定方法。

環(huán)保公共服務(wù)旨在為公民提供安全、舒適的生活工作環(huán)境所必需的基本保障。根據(jù)環(huán)境生態(tài)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)緊迫性以及各類(lèi)服務(wù)所涉及的公共利益的重要性，環(huán)保公共服務(wù)的核心內(nèi)容可以界定為環(huán)境監(jiān)管服務(wù)、環(huán)境治理服務(wù)和環(huán)境應(yīng)急服務(wù)這三項(xiàng)［8］。另一方面，環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境治理與應(yīng)急服務(wù)的效率和產(chǎn)出并不僅僅取決于政府的投入以及硬件設(shè)施等的提供，在很大程度上還有賴于相關(guān)政策與制度的建設(shè)、環(huán)境信息公開(kāi)、公眾參與與社會(huì)監(jiān)督以及環(huán)境宣傳教育中企業(yè)、社會(huì)環(huán)保意識(shí)與努力程度的提高。因此，為保證服務(wù)的有效性、綜合性和完整性，從政府履行環(huán)保責(zé)任的角度出發(fā)，對(duì)于環(huán)保公共服務(wù)的范圍與內(nèi)容的界定，需要將環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)的整個(gè)過(guò)程中政府所應(yīng)提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)都納入其中。基于這樣的認(rèn)識(shí)，環(huán)保公共服務(wù)的范圍還應(yīng)該包括環(huán)境政策服務(wù)、環(huán)境信息服務(wù)、環(huán)境教育服務(wù)。

（1）環(huán)境政策服務(wù)是指環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)、政策、規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)的制定，為行政部門(mén)履行職能，以及為公民維護(hù)權(quán)益提供法律依據(jù)。

（2）環(huán)境監(jiān)管服務(wù)是指對(duì)于各類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行監(jiān)管，并對(duì)其中造成嚴(yán)重污染的行為，依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行必要的懲戒和處罰。其中主要包括環(huán)境監(jiān)測(cè)、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境許可與審批、政府決策與規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)估、行政訴訟、行政復(fù)議、行政處罰和環(huán)境犯罪等環(huán)境法制、行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容。

（3）環(huán)境治理服務(wù)是指建設(shè)各類(lèi)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行預(yù)防、消減和恢復(fù)。主要包括排水、污水處理、垃圾收集與處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資、運(yùn)行與管理、環(huán)境污染治理等方面的內(nèi)容。

第4篇

今年1月，深圳市民間組織管理局獲第5屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，創(chuàng)新成果是“無(wú)主管登記”，即工商經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利、公益慈善三類(lèi)民間組織可直接申請(qǐng)登記，不再需要掛靠主管單位。民間組織要先有業(yè)務(wù)主管單位，才能向民政部門(mén)申請(qǐng)登記，這種雙重管理模式，一直是人們關(guān)注的老話題。這次深圳“無(wú)主管登記”的獲獎(jiǎng)，可看作是政府釋放的一個(gè)積極信號(hào)，對(duì)大陸民間組織的發(fā)展無(wú)疑是一種促進(jìn)。

隨著中國(guó)現(xiàn)代化的深入，政府的公共服務(wù)領(lǐng)域在日益擴(kuò)大，公共事務(wù)的復(fù)雜程度已開(kāi)始超出政府所能承受的范圍。是將一部分社會(huì)權(quán)力歸還民間，提高社會(huì)的自治能力，實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”的社會(huì)治理模式，還是讓政府機(jī)構(gòu)變得更加臃腫與龐大，承載更多管理職能，已成為政府不得不作出的抉擇。

推動(dòng)民間組織的發(fā)展，首先能使政府避免那種自繁式的擴(kuò)張與增長(zhǎng)，通過(guò)利用社會(huì)的自我服務(wù)能力，彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)在資金、人員、技術(shù)與服務(wù)上的不足。民問(wèn)組織有了自由的生長(zhǎng)空間，并不意味著政府行為的必然退出，政府可以將一些公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)，從公共服務(wù)的直接提供者，轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)的委托者和管理者。政府?dāng)M定公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)平等合作、締結(jié)合同，由民間組織去實(shí)現(xiàn)具體的服務(wù)內(nèi)容與目標(biāo)，通過(guò)第三方評(píng)估，最終政府核準(zhǔn)和付費(fèi)完成公共管理責(zé)任。可以說(shuō)，這是現(xiàn)代公共管理的一個(gè)常規(guī)模式，也是當(dāng)下全球范圍內(nèi)流行的一種模式。很多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，民間組織相比起政府來(lái)，在提供公共服務(wù)中專業(yè)性會(huì)更強(qiáng)，開(kāi)支也只會(huì)更少。政府存在的目的，就是為社會(huì)提供公共服務(wù)，而發(fā)展民間組織的目的就在于更好地提供政府服務(wù)，這是現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)必然趨勢(shì)。

近年來(lái)，由于公共政策中資源管理和配制的不平等，已使中國(guó)的社會(huì)階層有了明顯的分化。社會(huì)矛盾增加。可以肯定的是，代表底層民眾利益的民問(wèn)組織的缺失，是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的重要原因之一。在一些重大公共政策的制定過(guò)程中，由于沒(méi)有社會(huì)的多元化參與，一些社會(huì)階層的利益無(wú)人申訴或維護(hù)。政府要實(shí)現(xiàn)有效的公共治理，客觀上也需要在政府和民眾之間出現(xiàn)一種中介機(jī)制，否則政府只依靠強(qiáng)制的行政行為，反而容易導(dǎo)致民眾的不滿和社會(huì)結(jié)構(gòu)的破壞。民間組織這種中介機(jī)制的有序形成，無(wú)疑可以使這一局面得以改觀。通過(guò)民間組織對(duì)公共管理的參與，不僅更易獲取社會(huì)各階層的利益訴求與意見(jiàn)，也更易溝通與協(xié)調(diào)各階層之間的利益和關(guān)系，達(dá)到釋放社會(huì)壓力、緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的目的。

社會(huì)的民主化，在今天早已被視作一種雙向進(jìn)程。一方面是政府權(quán)力的民主建構(gòu)，同時(shí)對(duì)民間組織，也即公民社會(huì)的培育，也被視作不可忽視的重要方面。只有當(dāng)政府與社會(huì)及民眾，形成一種相互依存、相互制約的關(guān)系，社會(huì)的公共治理模式和民主自治原則才可能真正成型。公共治理和民主自治，都主張所有公民有參與公共事務(wù)的權(quán)利，可以說(shuō)它維護(hù)的是一種積極的公民理想，而這一理想的實(shí)現(xiàn)，依靠的就是民間組織要形成自主發(fā)展與完善的機(jī)制。民間組織的發(fā)展，意味著權(quán)貴階層的特權(quán)會(huì)得到削弱和減少，人們?cè)谶@種公共治理框架中享有的自由，是一種同時(shí)會(huì)有益促進(jìn)他人權(quán)利的自由。民眾不僅能獲得更多的機(jī)會(huì)，來(lái)影響公共治理的組織和制度，也將享有更多的資訊來(lái)理解公共政策的含義。這種模式下的政治秩序，更易形成共同的價(jià)值體系，政府的權(quán)威和合法性，也更容易得到民眾的普遍信任與尊重。

深圳通過(guò)這項(xiàng)“無(wú)主管登記”的改革，民間組織發(fā)展迅速，2008年9月以后，在深圳注冊(cè)的市級(jí)民間組織達(dá)52家。到2009年底，深圳民間組織總量已達(dá)5760家。因?yàn)槊耖g組織這一機(jī)制日趨成熟，深圳市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有了更大的選擇余地，經(jīng)費(fèi)也有明顯上揚(yáng)，2009年深圳市、區(qū)兩級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)經(jīng)費(fèi)達(dá)5000多萬(wàn)元，2009達(dá)到7000多萬(wàn)元。一方面購(gòu)買(mǎi)服務(wù)解決了一些民間組織資金不足的問(wèn)題，同時(shí)也降低了政府的行政開(kāi)支。比如，商務(wù)部和深圳市委托一家協(xié)會(huì)編制了5個(gè)全國(guó)零售行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)僅花費(fèi)13.5萬(wàn)元，而若政府操作成本則至少需要30萬(wàn)元。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，正在被各地政府作為一種提供公共服務(wù)的新方式，日益受到重視。這在歐美國(guó)家是一種常見(jiàn)的公共服務(wù)方式。香港每年僅通過(guò)社會(huì)福利署，購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的資金已超過(guò)70億港元。然而由于中國(guó)民間組織管理的多重限制，使得大陸民間組織的發(fā)育極不成熟，自治、運(yùn)作和服務(wù)能力均很薄弱，社會(huì)公信力也不足。這導(dǎo)致各地政府在嘗試購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，選擇范圍極小，自然成功運(yùn)作的案例也極少。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已被證明是減輕政府財(cái)政壓力、增強(qiáng)服務(wù)效率的一種極佳模式，會(huì)逐漸成為未來(lái)政府提供公共服務(wù)的一種主流。

可以說(shuō)，對(duì)中國(guó)民問(wèn)組織管理進(jìn)行制度改革和創(chuàng)新，不是太早了，而是太遲了。如果不從戰(zhàn)略高度上改革對(duì)民間組織的管理思路，提供適合民間組織生長(zhǎng)發(fā)展的法律與制度保障，目前中國(guó)社會(huì)的治理格局很難有真正改觀。中國(guó)只有誕生更多的民間組織，才能在資源配置、自治管理、降低公共服務(wù)成本等方面得到整體改善。也只有這樣，才能真正形成政府、民間組織、社會(huì)公眾三方共同受益的公共治理格局。

第5篇

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；非政府組織；互動(dòng)合作

中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型與治理變革，為行政改革的善治取向提供了基礎(chǔ)和條件。在實(shí)踐中，各類(lèi)非政府組織已逐步興起，成為一支不可忽視的社會(huì)力量，已經(jīng)開(kāi)始向社會(huì)展現(xiàn)出其價(jià)值，重新激活一些被政府與市場(chǎng)所遺漏的盲區(qū)，從而在眾多社會(huì)領(lǐng)域“向社會(huì)提供眾多服務(wù)，承擔(dān)一些政府部門(mén)不該做或做不好，企業(yè)做卻未必有效的社會(huì)事務(wù)”[1]。

一、NGO的融入：公共服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型

1.市場(chǎng)與政府失靈：公共服務(wù)的創(chuàng)新

自從西方國(guó)家步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密的市場(chǎng)調(diào)節(jié)理論便備受推崇：只要給予公民追求利益的自由，“看不見(jiàn)的手”就會(huì)自動(dòng)調(diào)節(jié)資源配置，促進(jìn)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)繁榮，并達(dá)到社會(huì)福利的最大化，政府只起“守夜人”的作用。然而，正如薩繆爾森指出的，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我們駕馭的一匹好馬。但馬無(wú)論怎么好，其能量總有個(gè)極限……如果超過(guò)這個(gè)極限，市場(chǎng)機(jī)制的作用必然會(huì)蹣跚不前。”[2]公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，使得公共物品領(lǐng)域常會(huì)出現(xiàn)“搭便車(chē)”行為。私人組織會(huì)因提供公共物品會(huì)導(dǎo)致資源配置的損失而不愿投資，最終導(dǎo)致公共物品的嚴(yán)重短缺。為此，政府理所當(dāng)然地承擔(dān)起了公共服務(wù)職能。然而，政府在克服公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)失靈時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)政府失靈。當(dāng)政府政策或者集體行動(dòng)所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時(shí)，政府失靈便產(chǎn)生了。政府也很難通過(guò)“有形的手”來(lái)實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，出現(xiàn)了公共服務(wù)供給不足或供給過(guò)度的問(wèn)題。當(dāng)前西方國(guó)家政府正在逐步放開(kāi)公共服務(wù)的治理邊界，尋求與非政府組織建立聯(lián)合治理的格局。而非政府組織從一開(kāi)始就在積極地探尋與政府合作的途徑，主動(dòng)回應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

2.倫理使命：公共服務(wù)中NGO的融入

政府、市場(chǎng)和非政府組織已成為現(xiàn)代社會(huì)治理的三大主體部門(mén)。而非政府組織奉行的利他主義和社會(huì)公益精神，追求的社會(huì)公平和公正，以及在運(yùn)行中展現(xiàn)出的靈活、平等和民主的優(yōu)勢(shì)，都使其逐步成長(zhǎng)為公共服務(wù)領(lǐng)域的重要主體。

社會(huì)公益性的價(jià)值觀。非政府組織有著自己的意識(shí)形態(tài)，奉行利他主義和人道主義。非政府組織的組織使命和活動(dòng)目標(biāo)，一般都是社會(huì)公益性的。這種以社會(huì)公益為導(dǎo)向的價(jià)值觀，可以影響組織的行為方式，使它們涉足一些被主流社會(huì)體制，包括政府和市場(chǎng)所不愿或無(wú)力涉及的領(lǐng)域，如人口、貧困、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、婦女兒童保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、殘疾人以及人道主義救援等問(wèn)題。非政府組織為謀求社會(huì)公平和正義，維護(hù)社會(huì)整體利益乃至全人類(lèi)共同利益而開(kāi)展活動(dòng)，這使它們成為一種道義性社會(huì)組織力量，能夠克服市場(chǎng)或政府的一些缺陷。

主體的志愿性。非政府組織往往是由有強(qiáng)烈使命感的人士發(fā)起的，他們對(duì)事業(yè)的執(zhí)著和對(duì)組織的歸屬感是非政府組織的寶貴財(cái)富。主體的志愿性和使命感使他們對(duì)從事的事業(yè)鍥而不舍，對(duì)關(guān)注的對(duì)象無(wú)微不至，對(duì)從事的工作兢兢業(yè)業(yè)，對(duì)付出的心血無(wú)怨無(wú)悔。志愿服務(wù)被作為一條基本原則寫(xiě)入各類(lèi)非政府組織的章程中，服務(wù)完全出自人們的自愿，并非對(duì)物質(zhì)利益的追逐，是為了實(shí)現(xiàn)人的社會(huì)價(jià)值，是一種純粹道德情感的需要，是人們社會(huì)良知的自覺(jué)回歸。這一切都為提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

人道、民主和平等精神。作為非營(yíng)利的公益性組織，非政府組織的服務(wù)對(duì)象主要是社會(huì)中的弱勢(shì)和邊緣性群體，如貧困階層、失業(yè)者、殘疾人等，因而充分體現(xiàn)出扶貧濟(jì)弱的人道主義精神。非政府組織的體制是非等級(jí)的、分權(quán)的和網(wǎng)絡(luò)式的，因而成員之間及組織之間的地位是平等的。這種平等的、民主的、分權(quán)的、非等級(jí)的特點(diǎn)，有利于調(diào)動(dòng)民眾的參與熱情，有利于發(fā)揮基層組織的作用，使其在必要的時(shí)能匯合整個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)的力量參與社會(huì)服務(wù)和發(fā)展。

3.政府—NGO關(guān)系模式的實(shí)踐

政府與非政府組織關(guān)系模式的選擇，應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)二者價(jià)值使命、治理職能等理性分析的基礎(chǔ)上。政府的出現(xiàn)是公民權(quán)力讓渡的結(jié)果。“政府合法的行政權(quán)是公民通過(guò)選舉賦予的，理應(yīng)對(duì)公民負(fù)責(zé)，對(duì)其服務(wù)。”[3]非政府組織是一個(gè)國(guó)家民主和社會(huì)價(jià)值的忠實(shí)守護(hù)者。非政府組織反映并表達(dá)著公民的意愿，培養(yǎng)著民間交流和自主管理的技能，為實(shí)現(xiàn)最大公共利益提供組織與制度保障。公民是政府與非政府組織共同的服務(wù)對(duì)象，促進(jìn)公共利益的最大化是兩者的共同價(jià)值追求。

源于政府與非政府組織共同的價(jià)值目標(biāo)、互補(bǔ)性的治理職能以及全球治理模式的變遷，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府與非政府組織逐步建立起了相互尊重、相互支持的合作互動(dòng)的伙伴關(guān)系。1988年，英國(guó)政府與非政府組織率先建立了制度化合作的伙伴關(guān)系，并陸續(xù)簽署了合作協(xié)議，強(qiáng)調(diào)政府與民間公益組織在公共政策和公共服務(wù)方面的互補(bǔ)性。1999年，加拿大聯(lián)邦政府和志愿部門(mén)也啟動(dòng)了志愿部門(mén)倡議，目的是建立一種新的更有效的志愿部門(mén)—聯(lián)邦政府的關(guān)系。2001年12月，聯(lián)邦政府與志愿部門(mén)簽署了《加拿大政府和志愿部門(mén)協(xié)議》，該協(xié)議明確了雙方應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。透過(guò)這兩個(gè)國(guó)家政府與非政府組織的合作協(xié)議，可以看出，確立互信、平等、尊重的合作理念，建立二者成熟的合作機(jī)制是促進(jìn)非政府組織成長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵。薩拉蒙在對(duì)20多個(gè)國(guó)家的非政府組織進(jìn)行比較研究后也認(rèn)為，政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系具有主導(dǎo)性。只有構(gòu)建政府與非政府組織非對(duì)抗性的制約關(guān)系，才能最終達(dá)到善治。

二、公共服務(wù)中NGO與政府互動(dòng)合作模式的構(gòu)建

1.NGO與政府責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的平衡

非政府組織作為社會(huì)治理的主體之一，在公共事務(wù)的管理中必然會(huì)與政府產(chǎn)生責(zé)、權(quán)、利方面的關(guān)系。因此，平衡兩者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，是構(gòu)建兩者互動(dòng)合作關(guān)系的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵。

平衡政府與非政府組織之間的權(quán)力關(guān)系。政府與非政府組織之間的權(quán)力關(guān)系本質(zhì)上產(chǎn)生于兩者社會(huì)職能的分配。政府職能主要集中于宏觀經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)發(fā)展的總體協(xié)調(diào)這些宏觀公共事務(wù)上，而非政府組織則偏重于微觀社會(huì)公共事務(wù)。政府需要建立一套有效的機(jī)制來(lái)逐步調(diào)和政府與非政府組織之間的權(quán)力關(guān)系和職能分配關(guān)系。政府應(yīng)制定相應(yīng)的法律，明確非政府組織權(quán)力行使的范圍及其權(quán)利和義務(wù)，保證政府與非政府組織之間建立明晰的權(quán)力關(guān)系，防止權(quán)力互惠或腐敗。

平衡政府與非政府組織之間的利益關(guān)系。任何組織的存在都有一定的利益需求，但因其性質(zhì)不同，利益偏向各不相同。面對(duì)日益多樣化的公共需求，政府需要非政府組織共同來(lái)提供公共物品，政府與非政府組織都是公共事務(wù)管理的主體，從這個(gè)意義上講，兩者的利益是一致的，可以實(shí)現(xiàn)利益共享。為了實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理方面的利益共享，政府應(yīng)當(dāng)在政策、制度上給予非政府組織充分的支持，達(dá)到非政府組織和政府之間的權(quán)利平等、待遇互惠、利益共享。而非政府組織應(yīng)當(dāng)走多元化籌資道路，拓寬自己的發(fā)展空間，避免非政府組織因資金依賴而導(dǎo)致對(duì)公共利益的偏離和獨(dú)立性的缺失。

平衡政府與非政府組織之間的責(zé)任關(guān)系。在公共服務(wù)中，政府的責(zé)任在于建立公平競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)體系和資助管理機(jī)制，確立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，保證公共服務(wù)的質(zhì)量。而非政府組織則要保證有效合法地利用資源來(lái)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。在這個(gè)分權(quán)過(guò)程中，需要建立一套完善的機(jī)制來(lái)平衡責(zé)任：對(duì)非政府組織和政府實(shí)行職責(zé)定規(guī)，明確各自的活動(dòng)方向和范圍，并接受社會(huì)各界的監(jiān)督；強(qiáng)化組織自律，政府官員、非政府組織及其志愿者的道德責(zé)任感是影響其履行責(zé)任的潛在因素。

政府與非政府組織是相關(guān)利益組織，二者之間存在著必然的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。而在政府內(nèi)部與非政府組織內(nèi)部，更要求責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，這是平衡政府與非政府組織之間責(zé)權(quán)利關(guān)系的前提。只有實(shí)現(xiàn)各組織內(nèi)部及組織之間相對(duì)均衡的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，才能逐步實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會(huì)化，促進(jìn)社會(huì)自治的發(fā)展。

2.NGO與政府合作中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入

美國(guó)學(xué)者文森特·奧斯特羅姆提出的“多中心”理論為在政府與非政府組織之間引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提供了理論支持。這種權(quán)力分散管轄交疊的“多中心”秩序包括公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)的多中心[4]。政府與非政府組織之間的競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)在兩方面：一是公共事務(wù)管理權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)。非政府組織參與公共管理無(wú)疑使政府的整體權(quán)力受到了一定的制約，而在具體某個(gè)公共事務(wù)的管理上，雙方適當(dāng)重疊的管理職能使得它們?cè)诠矙?quán)力上的競(jìng)爭(zhēng)更加明顯；二是資源的競(jìng)爭(zhēng)，主要是財(cái)政資源的競(jìng)爭(zhēng)。一種是依靠政府財(cái)政支持的，使非政府組織與政府形成直接的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，將財(cái)政資源交到能夠高效利用的一方。另一種是不依靠政府財(cái)政支持的，它們與政府形成一種間接的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。這是因?yàn)殡p方的財(cái)政資源最終都來(lái)自社會(huì)公眾：政府的財(cái)政來(lái)源于公眾的稅收，而非政府組織的財(cái)政則來(lái)源于公眾的捐獻(xiàn)。

三、NGO的發(fā)展：理性的調(diào)和

非政府組織的自治性、志愿性和公益性等特征，使我們看到了價(jià)值理性回歸的趨向。非政府組織和公民行動(dòng)的角色源自強(qiáng)調(diào)有限政府和個(gè)人權(quán)利重要性的立場(chǎng)以及對(duì)市場(chǎng)在滿足人類(lèi)需求方面局限性的認(rèn)識(shí)。非政府組織滿足了一個(gè)基本的人類(lèi)需求：與他人聯(lián)合，志愿向公眾提供公共服務(wù)的渠道。從更深刻的層面上看，非政府組織的興起在組織層面上調(diào)和了工具理性和價(jià)值理性的緊張，一定程度上限制了工具理性的肆虐，也使現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值理性的回歸成為可能。

參考文獻(xiàn)：

[1]戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)[M].上海:上海譯文出版社,1996:22.

[2]薩繆爾森.充滿靈性的經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海:三聯(lián)出版社,1991:156.

第6篇

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；非政府組織；互動(dòng)合作

中圖分類(lèi)號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）011-0173-02

中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型與治理變革，為行政改革的善治取向提供了基礎(chǔ)和條件。在實(shí)踐中，各類(lèi)非政府組織已逐步興起，成為一支不可忽視的社會(huì)力量，已經(jīng)開(kāi)始向社會(huì)展現(xiàn)出其價(jià)值，重新激活一些被政府與市場(chǎng)所遺漏的盲區(qū)，從而在眾多社會(huì)領(lǐng)域“向社會(huì)提供眾多服務(wù)，承擔(dān)一些政府部門(mén)不該做或做不好，企業(yè)做卻未必有效的社會(huì)事務(wù)”[1]。

一、NGO的融入：公共服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型

1.市場(chǎng)與政府失靈：公共服務(wù)的創(chuàng)新

自從西方國(guó)家步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密的市場(chǎng)調(diào)節(jié)理論便備受推崇：只要給予公民追求利益的自由，“看不見(jiàn)的手”就會(huì)自動(dòng)調(diào)節(jié)資源配置，促進(jìn)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)繁榮，并達(dá)到社會(huì)福利的最大化，政府只起“守夜人”的作用。然而，正如薩繆爾森指出的，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我們駕馭的一匹好馬。但馬無(wú)論怎么好，其能量總有個(gè)極限……如果超過(guò)這個(gè)極限，市場(chǎng)機(jī)制的作用必然會(huì)蹣跚不前。”[2]公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，使得公共物品領(lǐng)域常會(huì)出現(xiàn)“搭便車(chē)”行為。私人組織會(huì)因提供公共物品會(huì)導(dǎo)致資源配置的損失而不愿投資，最終導(dǎo)致公共物品的嚴(yán)重短缺。為此，政府理所當(dāng)然地承擔(dān)起了公共服務(wù)職能。然而，政府在克服公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)失靈時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)政府失靈。當(dāng)政府政策或者集體行動(dòng)所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時(shí)，政府失靈便產(chǎn)生了。政府也很難通過(guò)“有形的手”來(lái)實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，出現(xiàn)了公共服務(wù)供給不足或供給過(guò)度的問(wèn)題。當(dāng)前西方國(guó)家政府正在逐步放開(kāi)公共服務(wù)的治理邊界，尋求與非政府組織建立聯(lián)合治理的格局。而非政府組織從一開(kāi)始就在積極地探尋與政府合作的途徑，主動(dòng)回應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

2.倫理使命：公共服務(wù)中NGO的融入

政府、市場(chǎng)和非政府組織已成為現(xiàn)代社會(huì)治理的三大主體部門(mén)。而非政府組織奉行的利他主義和社會(huì)公益精神，追求的社會(huì)公平和公正，以及在運(yùn)行中展現(xiàn)出的靈活、平等和民主的優(yōu)勢(shì)，都使其逐步成長(zhǎng)為公共服務(wù)領(lǐng)域的重要主體。

社會(huì)公益性的價(jià)值觀。非政府組織有著自己的意識(shí)形態(tài)，奉行利他主義和人道主義。非政府組織的組織使命和活動(dòng)目標(biāo)，一般都是社會(huì)公益性的。這種以社會(huì)公益為導(dǎo)向的價(jià)值觀，可以影響組織的行為方式，使它們涉足一些被主流社會(huì)體制，包括政府和市場(chǎng)所不愿或無(wú)力涉及的領(lǐng)域，如人口、貧困、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、婦女兒童保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、殘疾人以及人道主義救援等問(wèn)題。非政府組織為謀求社會(huì)公平和正義，維護(hù)社會(huì)整體利益乃至全人類(lèi)共同利益而開(kāi)展活動(dòng)，這使它們成為一種道義性社會(huì)組織力量，能夠克服市場(chǎng)或政府的一些缺陷。

主體的志愿性。非政府組織往往是由有強(qiáng)烈使命感的人士發(fā)起的，他們對(duì)事業(yè)的執(zhí)著和對(duì)組織的歸屬感是非政府組織的寶貴財(cái)富。主體的志愿性和使命感使他們對(duì)從事的事業(yè)鍥而不舍，對(duì)關(guān)注的對(duì)象無(wú)微不至，對(duì)從事的工作兢兢業(yè)業(yè)，對(duì)付出的心血無(wú)怨無(wú)悔。志愿服務(wù)被作為一條基本原則寫(xiě)入各類(lèi)非政府組織的章程中，服務(wù)完全出自人們的自愿，并非對(duì)物質(zhì)利益的追逐，是為了實(shí)現(xiàn)人的社會(huì)價(jià)值，是一種純粹道德情感的需要，是人們社會(huì)良知的自覺(jué)回歸。這一切都為提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

人道、民主和平等精神。作為非營(yíng)利的公益性組織，非政府組織的服務(wù)對(duì)象主要是社會(huì)中的弱勢(shì)和邊緣性群體，如貧困階層、失業(yè)者、殘疾人等，因而充分體現(xiàn)出扶貧濟(jì)弱的人道主義精神。非政府組織的體制是非等級(jí)的、分權(quán)的和網(wǎng)絡(luò)式的，因而成員之間及組織之間的地位是平等的。這種平等的、民主的、分權(quán)的、非等級(jí)的特點(diǎn)，有利于調(diào)動(dòng)民眾的參與熱情，有利于發(fā)揮基層組織的作用，使其在必要的時(shí)能匯合整個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)的力量參與社會(huì)服務(wù)和發(fā)展。

3.政府―NGO關(guān)系模式的實(shí)踐

政府與非政府組織關(guān)系模式的選擇，應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)二者價(jià)值使命、治理職能等理性分析的基礎(chǔ)上。政府的出現(xiàn)是公民權(quán)力讓渡的結(jié)果。“政府合法的行政權(quán)是公民通過(guò)選舉賦予的，理應(yīng)對(duì)公民負(fù)責(zé)，對(duì)其服務(wù)。”[3]非政府組織是一個(gè)國(guó)家民主和社會(huì)價(jià)值的忠實(shí)守護(hù)者。非政府組織反映并表達(dá)著公民的意愿，培養(yǎng)著民間交流和自主管理的技能，為實(shí)現(xiàn)最大公共利益提供組織與制度保障。公民是政府與非政府組織共同的服務(wù)對(duì)象，促進(jìn)公共利益的最大化是兩者的共同價(jià)值追求。

源于政府與非政府組織共同的價(jià)值目標(biāo)、互補(bǔ)性的治理職能以及全球治理模式的變遷，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府與非政府組織逐步建立起了相互尊重、相互支持的合作互動(dòng)的伙伴關(guān)系。1988年，英國(guó)政府與非政府組織率先建立了制度化合作的伙伴關(guān)系，并陸續(xù)簽署了合作協(xié)議，強(qiáng)調(diào)政府與民間公益組織在公共政策和公共服務(wù)方面的互補(bǔ)性。1999年，加拿大聯(lián)邦政府和志愿部門(mén)也啟動(dòng)了志愿部門(mén)倡議，目的是建立一種新的更有效的志愿部門(mén)―聯(lián)邦政府的關(guān)系。2001年12月，聯(lián)邦政府與志愿部門(mén)簽署了《加拿大政府和志愿部門(mén)協(xié)議》，該協(xié)議明確了雙方應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。透過(guò)這兩個(gè)國(guó)家政府與非政府組織的合作協(xié)議，可以看出，確立互信、平等、尊重的合作理念，建立二者成熟的合作機(jī)制是促進(jìn)非政府組織成長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵。薩拉蒙在對(duì)20多個(gè)國(guó)家的非政府組織進(jìn)行比較研究后也認(rèn)為，政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系具有主導(dǎo)性。只有構(gòu)建政府與非政府組織非對(duì)抗性的制約關(guān)系，才能最終達(dá)到善治。

二、公共服務(wù)中NGO與政府互動(dòng)合作模式的構(gòu)建

1.NGO與政府責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的平衡

非政府組織作為社會(huì)治理的主體之一，在公共事務(wù)的管理中必然會(huì)與政府產(chǎn)生責(zé)、權(quán)、利方面的關(guān)系。因此，平衡兩者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，是構(gòu)建兩者互動(dòng)合作關(guān)系的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵。

平衡政府與非政府組織之間的權(quán)力關(guān)系。政府與非政府組織之間的權(quán)力關(guān)系本質(zhì)上產(chǎn)生于兩者社會(huì)職能的分配。政府職能主要集中于宏觀經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)發(fā)展的總體協(xié)調(diào)這些宏觀公共事務(wù)上，而非政府組織則偏重于微觀社會(huì)公共事務(wù)。政府需要建立一套有效的機(jī)制來(lái)逐步調(diào)和政府與非政府組織之間的權(quán)力關(guān)系和職能分配關(guān)系。政府應(yīng)制定相應(yīng)的法律，明確非政府組織權(quán)力行使的范圍及其權(quán)利和義務(wù)，保證政府與非政府組織之間建立明晰的權(quán)力關(guān)系，防止權(quán)力互惠或腐敗。

平衡政府與非政府組織之間的利益關(guān)系。任何組織的存在都有一定的利益需求，但因其性質(zhì)不同，利益偏向各不相同。面對(duì)日益多樣化的公共需求，政府需要非政府組織共同來(lái)提供公共物品，政府與非政府組織都是公共事務(wù)管理的主體，從這個(gè)意義上講，兩者的利益是一致的，可以實(shí)現(xiàn)利益共享。為了實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理方面的利益共享，政府應(yīng)當(dāng)在政策、制度上給予非政府組織充分的支持，達(dá)到非政府組織和政府之間的權(quán)利平等、待遇互惠、利益共享。而非政府組織應(yīng)當(dāng)走多元化籌資道路，拓寬自己的發(fā)展空間，避免非政府組織因資金依賴而導(dǎo)致對(duì)公共利益的偏離和獨(dú)立性的缺失。

平衡政府與非政府組織之間的責(zé)任關(guān)系。在公共服務(wù)中，政府的責(zé)任在于建立公平競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)體系和資助管理機(jī)制，確立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，保證公共服務(wù)的質(zhì)量。而非政府組織則要保證有效合法地利用資源來(lái)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。在這個(gè)分權(quán)過(guò)程中，需要建立一套完善的機(jī)制來(lái)平衡責(zé)任：對(duì)非政府組織和政府實(shí)行職責(zé)定規(guī)，明確各自的活動(dòng)方向和范圍，并接受社會(huì)各界的監(jiān)督；強(qiáng)化組織自律，政府官員、非政府組織及其志愿者的道德責(zé)任感是影響其履行責(zé)任的潛在因素。

政府與非政府組織是相關(guān)利益組織，二者之間存在著必然的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。而在政府內(nèi)部與非政府組織內(nèi)部，更要求責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，這是平衡政府與非政府組織之間責(zé)權(quán)利關(guān)系的前提。只有實(shí)現(xiàn)各組織內(nèi)部及組織之間相對(duì)均衡的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，才能逐步實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會(huì)化，促進(jìn)社會(huì)自治的發(fā)展。

2.NGO與政府合作中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入

美國(guó)學(xué)者文森特?奧斯特羅姆提出的“多中心”理論為在政府與非政府組織之間引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提供了理論支持。這種權(quán)力分散管轄交疊的“多中心”秩序包括公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)的多中心[4]。政府與非政府組織之間的競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)在兩方面：一是公共事務(wù)管理權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)。非政府組織參與公共管理無(wú)疑使政府的整體權(quán)力受到了一定的制約，而在具體某個(gè)公共事務(wù)的管理上，雙方適當(dāng)重疊的管理職能使得它們?cè)诠矙?quán)力上的競(jìng)爭(zhēng)更加明顯；二是資源的競(jìng)爭(zhēng)，主要是財(cái)政資源的競(jìng)爭(zhēng)。一種是依靠政府財(cái)政支持的，使非政府組織與政府形成直接的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，將財(cái)政資源交到能夠高效利用的一方。另一種是不依靠政府財(cái)政支持的，它們與政府形成一種間接的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。這是因?yàn)殡p方的財(cái)政資源最終都來(lái)自社會(huì)公眾：政府的財(cái)政來(lái)源于公眾的稅收，而非政府組織的財(cái)政則來(lái)源于公眾的捐獻(xiàn)。

三、NGO的發(fā)展：理性的調(diào)和

非政府組織的自治性、志愿性和公益性等特征，使我們看到了價(jià)值理性回歸的趨向。非政府組織和公民行動(dòng)的角色源自強(qiáng)調(diào)有限政府和個(gè)人權(quán)利重要性的立場(chǎng)以及對(duì)市場(chǎng)在滿足人類(lèi)需求方面局限性的認(rèn)識(shí)。非政府組織滿足了一個(gè)基本的人類(lèi)需求：與他人聯(lián)合，志愿向公眾提供公共服務(wù)的渠道。從更深刻的層面上看，非政府組織的興起在組織層面上調(diào)和了工具理性和價(jià)值理性的緊張，一定程度上限制了工具理性的肆虐，也使現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值理性的回歸成為可能。

參考文獻(xiàn)：

[1] 戴維?奧斯本,特德?蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)[M].上海:上海譯文出版社,1996:22 .

[2] 薩繆爾森.充滿靈性的經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海:三聯(lián)出版社,1991:156.

第7篇

一、精準(zhǔn)定位，把握區(qū)級(jí)政府公共服務(wù)方向

（一）區(qū)級(jí)政府公共服務(wù)內(nèi)涵

一是以公共需求為導(dǎo)向，讓公共服務(wù)“觸手可及”。政府提供公共服務(wù)必須以公共需求為導(dǎo)向，以公眾滿意度為測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)級(jí)政府必須利用好與居民空間距離近的地理優(yōu)勢(shì)，在優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量、提升公共服務(wù)效率方面多做文章。

二是以非營(yíng)利性為準(zhǔn)繩，加大政府公共支出力度。公共服務(wù)的不可排他性和不可競(jìng)爭(zhēng)性，決定了其在消費(fèi)上的免費(fèi)性。區(qū)級(jí)政府必須完善本級(jí)公共財(cái)政體制，加大公共服務(wù)支出，保障在教育、科技、勞動(dòng)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，完善公共服務(wù)體制機(jī)制，做到突出重點(diǎn)、專款專用、落實(shí)到位。

三是以多元善治為目標(biāo)，兼容并包提升服務(wù)效率。隨著社會(huì)需求的不斷增長(zhǎng)，引入市場(chǎng)機(jī)制和第三方協(xié)同治理成為大勢(shì)所趨。區(qū)級(jí)政府面對(duì)形形的基層需求，亟需建立多中心供給機(jī)制，基于公共服務(wù)的非營(yíng)利性，政府必須是公共服務(wù)的“掌舵人”，將部分公共服務(wù)授權(quán)給有資質(zhì)的社團(tuán)、企業(yè)或其他公共組織，通過(guò)影響市場(chǎng)力量而非創(chuàng)設(shè)公共項(xiàng)目來(lái)解決問(wèn)題，形成多元合作的善治模式。

（二）區(qū)級(jí)政府公共服務(wù)價(jià)值

一是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，有利于建設(shè)服務(wù)型政府。在公共服務(wù)方面政府應(yīng)為掌舵而非劃槳，授權(quán)而非服務(wù)。區(qū)級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把精力主要集中于制度創(chuàng)新、制度實(shí)施和監(jiān)督管理上，營(yíng)造一個(gè)有利的整體環(huán)境，并促進(jìn)市場(chǎng)健康有序運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)從全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，有利于推進(jìn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

二是完善公共服務(wù)體系，有利于提高政府競(jìng)爭(zhēng)力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在發(fā)展環(huán)境上。只有通過(guò)提供良好的公共服務(wù)，建立透明有序的市場(chǎng)環(huán)境，才能增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力，吸引更多的投資者涌入當(dāng)?shù)亍?/p>

三是創(chuàng)新社會(huì)治理方式，有利于激發(fā)社會(huì)組織活力。政府部門(mén)將公共服務(wù)職能過(guò)渡給第三方，成為培育社會(huì)組織發(fā)展的杠桿，充分發(fā)揮社會(huì)組織在管理社會(huì)事務(wù)中的積極作用，促進(jìn)公益慈善類(lèi)、社區(qū)服務(wù)類(lèi)等各類(lèi)社會(huì)組織發(fā)展，探索形成公共性的協(xié)同自治新模式。

四是創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理，有利于解決編制緊張矛盾。在基層政府，日益增加的職責(zé)任務(wù)與有限的機(jī)構(gòu)編制資源形成了矛盾對(duì)立的兩個(gè)方面。在多元善治模式下，政府可通過(guò)實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，使逐年擴(kuò)展的公共服務(wù)事項(xiàng)與愈加嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)編制之間的矛盾得到根本性改善。

二、認(rèn)真審視，深入剖析區(qū)級(jí)政府公共服務(wù)存在的問(wèn)題

（一）槐蔭區(qū)近三年政府公共服務(wù)供給狀況

一是公共服務(wù)供給總量連年增加。2013年槐蔭區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值309億元，財(cái)政收入33億元，全年民生領(lǐng)域投入達(dá)13.8億元，超過(guò)財(cái)政支出的60%。同時(shí)，出臺(tái)了公益性建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等政策，新設(shè)立1000萬(wàn)元民生專項(xiàng)引導(dǎo)資金，完成了基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等7大類(lèi)108項(xiàng)民生工程。2014年全區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值357.7億元，財(cái)政收入39億元，民生領(lǐng)域投入達(dá)17.3億元，占總支出的65%，8類(lèi)20件民生實(shí)事全部落實(shí)。2015年全區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值387億元，財(cái)政收入45億元，民生投入占財(cái)政支出比重達(dá)75%，10類(lèi)30件民生實(shí)事全面落實(shí)。在區(qū)級(jí)公益性建設(shè)項(xiàng)目上的投資額連年增長(zhǎng)，2014年公益性建設(shè)項(xiàng)目投入5572萬(wàn)元（街辦配套972萬(wàn)元），2015年公益性建設(shè)項(xiàng)目投入6000萬(wàn)元（街辦配套600萬(wàn)元），比上年增長(zhǎng)了428萬(wàn)元，政府投入明顯增加。

二是公共服務(wù)供給水平不斷提升。近年來(lái)，槐蔭區(qū)共新建、改建中小學(xué)和幼兒園21所，省、市級(jí)規(guī)范化學(xué)校達(dá)30所，新建44處文體設(shè)施，省實(shí)驗(yàn)中學(xué)圖書(shū)館對(duì)社會(huì)開(kāi)放，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。為進(jìn)一步建立完善多元服務(wù)供給模式，促進(jìn)槐蔭區(qū)公共服務(wù)市場(chǎng)化，區(qū)政府于2016年3月頒布實(shí)施了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》，確定6類(lèi)57款320項(xiàng)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)目錄，有效推進(jìn)了政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的效能建設(shè)進(jìn)程。

三是公共服務(wù)在農(nóng)村惠民領(lǐng)域成效顯著。2012年開(kāi)始，槐蔭區(qū)以生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等建設(shè)項(xiàng)目為載體，努力推動(dòng)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作開(kāi)展，通過(guò)小院論壇、居民代表議事會(huì)、居民網(wǎng)格化管理員等群眾性組織，變民生建設(shè)項(xiàng)目政府自主實(shí)施為“群眾點(diǎn)菜、街道聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)作、政府買(mǎi)單”的新型運(yùn)作模式。同時(shí)，槐蔭區(qū)還進(jìn)一步加大對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作的投入，2014、2015年村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目累計(jì)投入達(dá)到1億元（其中爭(zhēng)取上級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金3028萬(wàn)元），完成62個(gè)村的177個(gè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目，極大改善、提升了村民生活環(huán)境，使9.9萬(wàn)村民直接受益，并喜獲濟(jì)南市9個(gè)省、市級(jí)項(xiàng)目驗(yàn)收第一名的好成績(jī)。

（二）存在的問(wèn)題

一是政府公共服務(wù)水平仍有較大提升空間。主要表現(xiàn)在三方面：一是公共服務(wù)投入還不夠。絕大部分局限在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、上學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)和社會(huì)保障等切實(shí)關(guān)系到百姓“生存”的領(lǐng)域，在科技、文化、旅游等高層次的“生活”領(lǐng)域投入不夠，這也說(shuō)明槐蔭區(qū)的公共服務(wù)尚處在初級(jí)發(fā)展階段。二是區(qū)域發(fā)展不均衡。槐蔭區(qū)西部建設(shè)起點(diǎn)較低，起步較晚，相關(guān)公共配套設(shè)施滯后，在市級(jí)公共資源分享方面仍有較大落差，這嚴(yán)重制約槐蔭區(qū)的整體發(fā)展和協(xié)同發(fā)展。三是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異擴(kuò)大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，公共服務(wù)均等化任重道遠(yuǎn)。

二是社會(huì)力量參與公共服務(wù)程度不夠。截至2015年12月，在槐蔭區(qū)民政局登記的民辦非企業(yè)共157家，社會(huì)團(tuán)體共23家。雖然社會(huì)組織數(shù)量不少，但是各單位普遍規(guī)模小，參與回應(yīng)程度較低。究其原因：一是我區(qū)社會(huì)組織起步晚，參與公共服務(wù)的時(shí)間短，社會(huì)化水平低；同時(shí)，對(duì)公共服務(wù)多元供給模式宣傳還不夠到位，忽視了社會(huì)回應(yīng)；二是符合承接條件的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)不多，社會(huì)組織從事的領(lǐng)域不廣泛，專業(yè)化水平不高，社會(huì)組織在自身建設(shè)方面也明顯不足。

三是法律和制度建設(shè)還不夠完善。經(jīng)過(guò)初期的探索和實(shí)踐，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在法律制度建設(shè)方面取得了一些成效。出臺(tái)了國(guó)務(wù)院《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等。但是，大部分指導(dǎo)意見(jiàn)原則性強(qiáng)，在具體實(shí)踐中缺乏可操作性，造成老百姓在辦事、辦證的過(guò)程中，不時(shí)遭遇“事不辦”“事難辦”和“奇葩證明”；一件原本并不復(fù)雜的事情，卻因?yàn)橹贫鹊谋趬竞腿藶榈姆h，降低了行政效能。

三、多點(diǎn)著力，全方位提升區(qū)級(jí)政府公共服務(wù)效能

（一）強(qiáng)化公共服務(wù)職能，準(zhǔn)確界定政府角色。區(qū)級(jí)政府為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的公共服務(wù)，不僅是加快轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求，也是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的重要內(nèi)容，推進(jìn)公共服務(wù)“零距離”，必須堅(jiān)定不移地把改善民生作為公共財(cái)政為民聚財(cái)理財(cái)?shù)淖罱K目的。下一步，將結(jié)合山東省政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，大力推廣網(wǎng)上服務(wù)。凡具備網(wǎng)上辦理?xiàng)l件的事項(xiàng)，都要推廣實(shí)行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上反饋，實(shí)現(xiàn)辦理進(jìn)度和辦理結(jié)果網(wǎng)上實(shí)時(shí)查詢，樹(shù)立為民服務(wù)零距離理念，通過(guò)網(wǎng)上咨詢、微信公眾號(hào)、自助終端等公共服務(wù)平臺(tái)，為群眾提供方便快捷的多樣化服務(wù)。

（二）以改善民生為重點(diǎn)，建立聯(lián)動(dòng)服務(wù)體系。堅(jiān)持民生優(yōu)先，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，建立健全區(qū)、街道、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)行政服務(wù)體系。一是增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，搭建社區(qū)信息化服務(wù)平臺(tái)，健全以社區(qū)服務(wù)中心為重點(diǎn)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施體系，構(gòu)筑“一站式、全覆蓋”的公共服務(wù)圈。二是完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，擴(kuò)大多元主體參與社會(huì)治理的深度和廣度。三是廣泛拓展公共服務(wù)領(lǐng)域，不僅要在基本公共服務(wù)上下功夫，還要在高層次服務(wù)上求提升。四是大力培育社區(qū)事務(wù)類(lèi)、慈善公益類(lèi)、志愿服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織。五是打破城鄉(xiāng)二元機(jī)制，把推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為發(fā)展公共服務(wù)的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距。

（三）創(chuàng)新公共服務(wù)供給，構(gòu)建多元合作機(jī)制。重塑政府與社會(huì)的合作互動(dòng)關(guān)系，在政策方面予以適當(dāng)扶持，盡快建立起科學(xué)規(guī)范的管理機(jī)制。對(duì)那些不具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征、進(jìn)入門(mén)檻較低的公共服務(wù)，逐步向民營(yíng)企業(yè)和民間組織開(kāi)放；對(duì)那些規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征明顯、進(jìn)入門(mén)檻較高的公共服務(wù)，主要引入市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)公共服務(wù)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)；對(duì)仍要依靠公共部門(mén)來(lái)提供的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫等重大項(xiàng)目，可采取授權(quán)、特許、合同外包、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、公私協(xié)作、憑單制度、志愿者服務(wù)等多種模式提供公共服務(wù)。

第8篇

一、公共服務(wù)監(jiān)管的理論依據(jù)

公共服務(wù)監(jiān)管是指政府運(yùn)用公共權(quán)力制定和實(shí)施規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn),以約束獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu),確保公共服務(wù)提供的效率和公平。從監(jiān)管所約束的對(duì)象的角度來(lái)看,對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管可以分為政府內(nèi)監(jiān)管和商業(yè)性監(jiān)管。政府內(nèi)監(jiān)管是指“某一公共行政部門(mén)具有授權(quán),能夠在保持距離的情況下監(jiān)管另一部門(mén),運(yùn)用一攬子工具來(lái)審核被監(jiān)管部門(mén)的行為并在必要時(shí)予以糾正”[1]。公共服務(wù)監(jiān)管的目標(biāo)是雙重的,即糾正政府失靈和市場(chǎng)失靈,確保公共服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和公平。

(一)糾正市場(chǎng)失靈

傳統(tǒng)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,“市場(chǎng)失靈”是政府干預(yù)正當(dāng)性的基本依據(jù)。市場(chǎng)失靈的原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是公共品,由于公共品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性,所以私人部門(mén)不愿意提供這種產(chǎn)品;二是外部性,外部性使得私人成本受益與社會(huì)成本受益相偏離,在存在外部性的情況下,私人的最優(yōu)化決策無(wú)法達(dá)到社會(huì)資源的最優(yōu)配置;三是自然壟斷,壟斷者具有價(jià)格控制力,其最優(yōu)決策也會(huì)偏離社會(huì)資源的最優(yōu)配置,壟斷還會(huì)導(dǎo)致X-非效率;四是信息不對(duì)稱,信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”,導(dǎo)致市場(chǎng)的失靈。另外,由于市場(chǎng)機(jī)制并不能實(shí)現(xiàn)一些理想的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)(如公平等),所以政府也需要進(jìn)行干預(yù)。政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式及工具是多種多樣的,包括直接提供、付費(fèi)和監(jiān)管。其中,監(jiān)管是一種重要的政府治理工具。關(guān)于政府實(shí)施監(jiān)管的理由,主要有兩類(lèi)具有代表性的觀點(diǎn),即公共利益監(jiān)管和利益集團(tuán)監(jiān)管。按照公共利益監(jiān)管理論,市場(chǎng)失靈是政府監(jiān)管的邏輯起點(diǎn)。公共利益監(jiān)管理論隱含著三個(gè)基本假設(shè):一是市場(chǎng)存在失靈;二是政府的目標(biāo)是社會(huì)福利最大化;三是政府監(jiān)管是對(duì)市場(chǎng)失靈的有效反應(yīng),不存在政府失靈。在這些假設(shè)條件下,政府是公共利益的代表,政府監(jiān)管被認(rèn)為是糾正市場(chǎng)失靈、實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的過(guò)程。政府監(jiān)管一旦建立,就能夠有效地消除市場(chǎng)失靈的不利后果。利益集團(tuán)監(jiān)管理論是在對(duì)公共利益監(jiān)管理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上提出的。利益集團(tuán)理論主要包括俘獲理論、監(jiān)管經(jīng)濟(jì)理論和尋租理論等分支。各理論分支共同的基本假設(shè)是:政府的基礎(chǔ)性資源是強(qiáng)制權(quán),能夠在社會(huì)福利不同的人之間轉(zhuǎn)移;監(jiān)管的需求方(利益集團(tuán))與供給方(政治家和監(jiān)管者)都是理性“經(jīng)濟(jì)人”,都通過(guò)選擇行為來(lái)謀求自身利益最大化。該理論的主要觀點(diǎn)是,監(jiān)管可能被利益集團(tuán)俘獲;監(jiān)管能力有限,無(wú)法實(shí)現(xiàn)提供社會(huì)福利的初衷。

(二)糾正政府失靈

公共部門(mén)在提供公共服務(wù)的過(guò)程中,也存在政府失靈問(wèn)題。一是公共部門(mén)通常是壟斷性的,這種壟斷性往往導(dǎo)致公共部門(mén)缺乏降低成本、提高效率的激勵(lì),產(chǎn)生較為嚴(yán)重的X-非效率。格蘭德(Grand,1991)指出,即使公共部門(mén)面臨著一定程度的競(jìng)爭(zhēng),如英國(guó)NHS中的公立醫(yī)院要和私人醫(yī)院和非營(yíng)利醫(yī)院競(jìng)爭(zhēng),如果競(jìng)爭(zhēng)者(非營(yíng)利機(jī)構(gòu))并不是利潤(rùn)最大化者,公立醫(yī)院同樣不會(huì)以利潤(rùn)最大化為目標(biāo),從而也存在一定的X-非效率[2](P79)。二是公共部門(mén)可能受到私人利益或部門(mén)利益的影響,偏離其公共利益的目標(biāo)。為此,需要設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、制定監(jiān)管規(guī)則來(lái)促使社會(huì)目標(biāo)與公共部門(mén)激勵(lì)機(jī)制相融。三是公共部門(mén)同樣會(huì)出現(xiàn)外部性問(wèn)題,其行為有可能影響其他部門(mén)的績(jī)效。公共部門(mén)追求自身利益最大化的行為有可能損害社會(huì)整體福利。四是公共部門(mén)同樣存在著信息不對(duì)稱問(wèn)題,由于信息不對(duì)稱,公共部門(mén)的人可能會(huì)欺騙委托人,特別是公共服務(wù)的業(yè)績(jī)具有多重任務(wù)和多委托人的屬性,往往難以量化考核,這些將大大增加公共服務(wù)中的成本。在政府失靈的情況下,公共部門(mén)的行為有可能偏離社會(huì)福利最大化的初始目標(biāo),變?yōu)閷?shí)際執(zhí)行部門(mén)的自身利益最大化。

二、農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要

我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)供給采用的是政府包辦的模式,即通過(guò)行政命令,由政府設(shè)立的事業(yè)單位提供公共服務(wù)。20世紀(jì)80年代,公共服務(wù)提供模式開(kāi)始發(fā)生變化。一方面,政府的管理方式發(fā)生了變化,服務(wù)供給主體———事業(yè)單位———被賦予更多的自,引入了更多市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制,這就需要改變傳統(tǒng)模式下政府集政策制定、服務(wù)提供和服務(wù)監(jiān)管于一身的局面,構(gòu)建保持距離型的政府內(nèi)監(jiān)管體系。另一方面,越來(lái)越多的私人機(jī)構(gòu)介入公共服務(wù)提供過(guò)程,這就需要建立公平、透明、專業(yè)、獨(dú)立、誠(chéng)信和可問(wèn)責(zé)的監(jiān)管體系。

(一)農(nóng)村事業(yè)單位改革需要政府內(nèi)監(jiān)管

在我國(guó)農(nóng)村,絕大多數(shù)公共服務(wù)都是由隸屬于各級(jí)政府的事業(yè)單位提供的。國(guó)家發(fā)改委的一份報(bào)告(2004)顯示,超過(guò)80%的事業(yè)單位隸屬于縣和鄉(xiāng)政府,雇員人數(shù)占全國(guó)事業(yè)單位勞動(dòng)力總數(shù)的65%。事業(yè)單位“市場(chǎng)化”改革的成就不容置疑,但同時(shí)也應(yīng)看到,它在公共服務(wù)領(lǐng)域引入了扭曲的激勵(lì)機(jī)制。事業(yè)單位被賦予了巨大的自由,可以進(jìn)行服務(wù)收費(fèi),這為它們提供了動(dòng)機(jī),即通過(guò)創(chuàng)收來(lái)增加職工工資收入。將事業(yè)單位“推向市場(chǎng)”的改革不可避免地使這些單位用“利益動(dòng)機(jī)”取代了“以服務(wù)為導(dǎo)向”的原則[3](P57)。這在醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)表現(xiàn)得尤為突出。目前,我國(guó)大多數(shù)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的收入渠道有三條,即政府財(cái)政補(bǔ)貼、醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)、藥品經(jīng)營(yíng)差價(jià)和大型設(shè)備檢查收費(fèi)。在“以藥養(yǎng)醫(yī)”的醫(yī)療服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制下,醫(yī)院嚴(yán)重依賴藥品批零差價(jià)和大型設(shè)備收費(fèi),導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)供給方誘導(dǎo)過(guò)度需求,主要表現(xiàn)在大處方、大檢查、抗生素濫用和手術(shù)濫用等方面。可以說(shuō),我們?cè)谑聵I(yè)單位創(chuàng)收自擴(kuò)大的同時(shí),并未建立起更好的監(jiān)管體系,對(duì)向使用者收費(fèi)的監(jiān)管和對(duì)農(nóng)村事業(yè)單位的監(jiān)管效率低下。

(二)多元化供給主體和供給模式的引入需要

政府履行監(jiān)管職責(zé)公共服務(wù)的生產(chǎn)責(zé)任由政府向非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織轉(zhuǎn)移早已成為一個(gè)趨勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家業(yè)已形成政府公共部門(mén)、非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織共同提供公共服務(wù)的格局。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的初步設(shè)想是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把部分經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能剝離出去,引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)單位轉(zhuǎn)換機(jī)制,走企業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化的路子,除公益性事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政保障外,經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)或中介服務(wù)組織[4]。在積極引入多元化供給主體和供給模式的同時(shí),政府在公共服務(wù)的立法、規(guī)劃和監(jiān)管等方面也要切實(shí)履行其職責(zé),以避免農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)的混亂。調(diào)查顯示,我國(guó)80%以上的村級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)為各種形式的私營(yíng)診所。這些農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為農(nóng)村居民就醫(yī)用藥、預(yù)防保健提供了便利、及時(shí)的服務(wù),對(duì)提高農(nóng)村居民的健康水平起到了積極的作用。但是,也存在服務(wù)市場(chǎng)秩序混亂、價(jià)格失控及醫(yī)療行為背離公益目標(biāo)等問(wèn)題,因而遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們的健康需求,亟待通過(guò)加強(qiáng)醫(yī)療監(jiān)管來(lái)解決。

(三)市場(chǎng)機(jī)制的建立需要政府強(qiáng)化監(jiān)管

開(kāi)放農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng),引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,是提高農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的重要途徑。然而,市場(chǎng)的本性是追求利潤(rùn)最大化。在準(zhǔn)公共服務(wù)受益人相對(duì)固定的前提下,市場(chǎng)主體受利益驅(qū)動(dòng),有可能提供假冒偽劣、質(zhì)次價(jià)高的公共服務(wù),從而嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。這就要求政府深度干預(yù)農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng),建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,監(jiān)控服務(wù)價(jià)格,規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),保證公平、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成[5]。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在行醫(yī)過(guò)程中存在不少問(wèn)題:(1)非法行醫(yī)現(xiàn)象普遍存在。其主要表現(xiàn),一是無(wú)證行醫(yī),二是醫(yī)療機(jī)構(gòu)超范圍行醫(yī),三是醫(yī)師超出執(zhí)業(yè)地點(diǎn)或執(zhí)業(yè)范圍行醫(yī),四是游醫(yī)行騙。(2)醫(yī)療條件差。雖然國(guó)家對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有“三室一房”的明確要求,但相當(dāng)一部分只有一間門(mén)面房,達(dá)不到規(guī)定的面積,診斷、注射、換藥、儲(chǔ)藥集于一室,清潔區(qū)和污染區(qū)也沒(méi)有區(qū)分開(kāi)來(lái)。醫(yī)療器械消毒不嚴(yán)格,不能保證一人一針一管;診所內(nèi)也很少進(jìn)行消毒,容易造成交叉感染。多數(shù)診所設(shè)備差,僅有傳統(tǒng)的“老三件”(體溫計(jì)、聽(tīng)診器、血壓計(jì)),沒(méi)有必要的冷藏及“四防”設(shè)施,以至于診斷不確切,救治水平不高。(3)藥品質(zhì)量無(wú)保證。不少農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從非正規(guī)渠道采購(gòu)藥品、醫(yī)療器械,在購(gòu)買(mǎi)時(shí)只考慮價(jià)格,不考慮質(zhì)量。對(duì)于那些有特殊儲(chǔ)存條件要求的藥品,也不能按要求存放保管,降低了藥品療效。(4)醫(yī)療行為不規(guī)范。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)違規(guī)操作現(xiàn)象較為普遍。一是許多村衛(wèi)生室或個(gè)體診所沒(méi)有取得衛(wèi)生部門(mén)核發(fā)的“三證”,沒(méi)有配備依法經(jīng)過(guò)資格認(rèn)定的相關(guān)技術(shù)人員;二是一次性醫(yī)療器械用后不按規(guī)定銷(xiāo)毀處理,甚至重復(fù)使用,醫(yī)療垃圾隨意丟棄;三是非法經(jīng)營(yíng)、使用假劣藥品和特殊管理的藥品;四是在不具備條件的情況下開(kāi)展各類(lèi)手術(shù),造成大病小治,小病大治,貽誤病人,甚至出現(xiàn)醫(yī)療事故。(5)收費(fèi)無(wú)標(biāo)準(zhǔn)。各種服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)隨意性較強(qiáng),藥品也沒(méi)有明碼標(biāo)價(jià),農(nóng)民對(duì)于看一次病到底錢(qián)花在哪里心中無(wú)數(shù)。農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的現(xiàn)實(shí)呼喚政府內(nèi)監(jiān)管。在農(nóng)村公共服務(wù)供給中建立完善的監(jiān)管體系具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

三、當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前有效的農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管體系在我國(guó)尚未建立起來(lái),公共服務(wù)監(jiān)管演變成公共部門(mén)的內(nèi)部治理機(jī)制,導(dǎo)致基層政府的公共服務(wù)供給效率較為低下。

(一)政監(jiān)合一、管辦不分的現(xiàn)象仍然比較普遍

農(nóng)村公共服務(wù)供給的傳統(tǒng)模式一直延續(xù)下來(lái)。在條塊雙重管理體制下,政府主管部門(mén)集“七站八所”等事業(yè)單位的資產(chǎn)所有者、政策制定者、付費(fèi)者、監(jiān)管者等多重角色于一身的狀況并未從根本上發(fā)生變化。政府多重角色之間往往存在嚴(yán)重的利益沖突,妨礙了農(nóng)村公共服務(wù)供給效率的提高。另外,傳統(tǒng)公共服務(wù)供給制度安排中的管辦不分實(shí)際上是一種自己監(jiān)管自己的機(jī)制,直接影響了公共服務(wù)監(jiān)管的效力。我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管的最大問(wèn)題就是醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。衛(wèi)生主管部門(mén)理應(yīng)維護(hù)患者的合法權(quán)益,但是在實(shí)踐中又因自己是公立醫(yī)院的“總院長(zhǎng)”,更多時(shí)候是公立醫(yī)院的利益代言人,集裁判員、教練員和運(yùn)動(dòng)員三種身份為一體而不可能做到監(jiān)管到位。另外,多頭監(jiān)管難以形成合力。以對(duì)民辦非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管為例。目前我國(guó)對(duì)民辦非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管實(shí)行的是“分級(jí)管理、雙重登記”的辦法。民辦非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的成立在經(jīng)過(guò)衛(wèi)生主管部門(mén)資格審查批準(zhǔn)后,還要到民政部門(mén)登記,由民政部門(mén)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。但是在實(shí)踐中,即使民政部門(mén)發(fā)現(xiàn)它未執(zhí)行不分配政策,在沒(méi)有衛(wèi)生主管部門(mén)配合的情況下,也很難有效落實(shí)監(jiān)管職能,從而造成事實(shí)上的監(jiān)管缺位。

(二)監(jiān)管規(guī)則、執(zhí)行機(jī)制尚不完善

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)未能建立較為完善的農(nóng)村公共服務(wù)供給的基本法律法規(guī)體系。有關(guān)監(jiān)管規(guī)則還存在許多問(wèn)題:一是現(xiàn)有法律法規(guī)較為陳舊,已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下公共服務(wù)監(jiān)管的要求;二是規(guī)則不統(tǒng)一,主要體現(xiàn)為不同位階的法律法規(guī)之間存在沖突,不同部門(mén)出臺(tái)的規(guī)章不協(xié)調(diào),地方性法規(guī)和國(guó)家行政法規(guī)之間存在矛盾。更大的問(wèn)題還在于規(guī)則的執(zhí)行機(jī)制不健全。首先,監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間過(guò)于密切的關(guān)系,使得監(jiān)管規(guī)則很難得到有效執(zhí)行;其次,政事不分還使得規(guī)則執(zhí)行缺乏公平性,在很多領(lǐng)域存在基于部門(mén)、所有制或地區(qū)利益的歧視;第三,現(xiàn)有的司法體制和行政管理能力也制約了規(guī)則的執(zhí)行。

(三)公共服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全

按照世界銀行(2003)提出的分析框架,公共服務(wù)的“問(wèn)責(zé)三角形”涉及客戶(公民)、服務(wù)提供者和國(guó)家三方,包括四種責(zé)任關(guān)系,即政治家與公民之間的“表達(dá)”、機(jī)構(gòu)提供者與政府之間的“契約”、一線專業(yè)人員與機(jī)構(gòu)提供者之間的“管理”、服務(wù)提供者與客戶之間的“客戶權(quán)力”[6](P47-51)。目前,我們更多地依賴政府對(duì)公共服務(wù)提供者的問(wèn)責(zé)機(jī)制(即“長(zhǎng)途”問(wèn)責(zé)機(jī)制),但政府和公共服務(wù)提供者并不是保持距離型的監(jiān)管關(guān)系,這就影響了公共服務(wù)“長(zhǎng)途”問(wèn)責(zé)機(jī)制效力的發(fā)揮。一線專業(yè)人員與機(jī)構(gòu)提供者的工作更多地采用行政機(jī)構(gòu)的治理機(jī)制(即內(nèi)部治理機(jī)制),使得我國(guó)公共服務(wù)提供部門(mén)行政化色彩比較濃厚。在公民與政府之間的“表達(dá)”、客戶與提供者之間的“客戶權(quán)力”(即“短途”問(wèn)責(zé)機(jī)制)方面,由于公民力量較為薄弱,所以“表達(dá)”傳導(dǎo)渠道并不暢通;公共部門(mén)的壟斷格局并未被打破,消費(fèi)者的選擇十分有限,很難發(fā)揮“客戶權(quán)力”。總之,無(wú)論何種形式的問(wèn)責(zé)機(jī)制均不健全,公共服務(wù)的問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)還相當(dāng)薄弱。

四、構(gòu)建有效的農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管體系

構(gòu)建有效的農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管體系,對(duì)于解決當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給中的供需錯(cuò)位問(wèn)題,提高農(nóng)村公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率,確保農(nóng)村公共服務(wù)供給的健康、可持續(xù)發(fā)展無(wú)疑具有重要意義。總的來(lái)說(shuō),我們需要構(gòu)建的是決策部門(mén)與監(jiān)管部門(mén)分離、行業(yè)自律性監(jiān)管組織和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存的監(jiān)管體系。

(一)加強(qiáng)信息流動(dòng)

加強(qiáng)信息流動(dòng)是強(qiáng)化公共服務(wù)問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵。要提供有效的公共服務(wù),取決于所有利益相關(guān)者之間的信息流動(dòng)。首先是從農(nóng)民到地方政府和服務(wù)提供者的信息流動(dòng)。地方政府和服務(wù)提供者的工作必須對(duì)農(nóng)民的需求和期望作出反應(yīng),而且要評(píng)估公共服務(wù)所產(chǎn)生的實(shí)際效果。因此,政府和服務(wù)提供者必須從農(nóng)民那里獲取他們所認(rèn)為的公共服務(wù)的先后順序、偏好和對(duì)有關(guān)服務(wù)的評(píng)價(jià)等信息。其次是從政府和服務(wù)提供者到農(nóng)民的信息流動(dòng)。信息流動(dòng)不能是單向的,政府和服務(wù)提供者收集和分析的數(shù)據(jù)要與農(nóng)民們分享,這是提供有效的公共服務(wù)的關(guān)鍵。目前,在實(shí)踐中推行信息公開(kāi)的做法越來(lái)越普遍,如鄉(xiāng)村設(shè)點(diǎn)信息公告欄,鄉(xiāng)村衛(wèi)生院公布藥品價(jià)格,等等。信息公開(kāi)產(chǎn)生了正面的效果。例如,規(guī)劃國(guó)際(PlanInternational)在陜西資助了一個(gè)衛(wèi)生項(xiàng)目,村委會(huì)通過(guò)村民會(huì)議、信息公告欄和項(xiàng)目信息小冊(cè)子等形式向村民公布項(xiàng)目信息,這對(duì)于動(dòng)員當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c和提高他們對(duì)公共衛(wèi)生活動(dòng)的認(rèn)識(shí)起到了重要的作用。

(二)建立健全農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管規(guī)則

首先,進(jìn)一步明確各級(jí)政府提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的義務(wù),建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系,使農(nóng)村居民可以享受到相對(duì)均等化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)。其次,通過(guò)立法,合理界定政府職能,改變“政監(jiān)合一、管辦不分”的局面。同時(shí),通過(guò)完善、整合相關(guān)法律法規(guī),消除監(jiān)管規(guī)則的準(zhǔn)入歧視,規(guī)范供給主體的市場(chǎng)行為,創(chuàng)造公開(kāi)、公平、公正、透明的監(jiān)管環(huán)境。要想讓醫(yī)療監(jiān)管走出當(dāng)前的困境,必須盡快完善有關(guān)的法律法規(guī)。其中包括:出臺(tái)我國(guó)自己的民典法,明確非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的法人地位;制定非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的登記辦法、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、有關(guān)稅則和財(cái)務(wù)管理辦法;制定與藥品研制、生產(chǎn)、流通、報(bào)廢有關(guān)的法規(guī)。這是規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)行為,完善衛(wèi)生領(lǐng)域監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。另外,體制轉(zhuǎn)軌后,公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的生存環(huán)境發(fā)生了很大變化,因此與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)有關(guān)的法律法規(guī)也需要修訂和完善,以適應(yīng)公立醫(yī)院自身發(fā)展和醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的需要。

(三)建立多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系

要強(qiáng)化基層政府監(jiān)管職能,加強(qiáng)專業(yè)化的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律組織、質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、傳媒和農(nóng)民群眾對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé),實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)部門(mén)的有效治理,構(gòu)建多層次的監(jiān)管體系,改變政府部門(mén)自己制定政策、自己執(zhí)行政策、自我進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的狀況。必須切實(shí)加強(qiáng)自律性行業(yè)組織的作用,如醫(yī)師協(xié)會(huì)、醫(yī)療教育協(xié)會(huì)等,對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)教育、職業(yè)道德和業(yè)務(wù)審查方面進(jìn)行監(jiān)管。然而,目前行業(yè)協(xié)會(huì)多附屬于政府主管部門(mén),缺乏獨(dú)立性。針對(duì)目前行業(yè)協(xié)會(huì)組織發(fā)展不力的情況,政府行政部門(mén)依然有必要扮演主要的監(jiān)管角色。與此同時(shí),在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施的每一個(gè)環(huán)節(jié),都應(yīng)鼓勵(lì)公眾代表以多種方式參與;在所有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)中,都應(yīng)有公眾代表的位置。在我國(guó)農(nóng)村,由于信息不對(duì)稱,公共服務(wù)主動(dòng)權(quán)往往掌握在醫(yī)生和服務(wù)提供者手里,服務(wù)的使用者———農(nóng)民———基本上處于“失語(yǔ)”狀態(tài),只能“逆來(lái)順受”。農(nóng)民作為分散的個(gè)體,難以對(duì)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及醫(yī)生的服務(wù)態(tài)度、質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督和制約,只能靠衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及醫(yī)生自覺(jué)和自律,這不僅是市場(chǎng)失靈的主要原因,也是政府失靈的原因之一。即便政府設(shè)立了專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu),如果沒(méi)有來(lái)自消費(fèi)者的參與,沒(méi)有準(zhǔn)確可靠的信息,這種監(jiān)督也不會(huì)奏效,甚至政府和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間還會(huì)因利益關(guān)系而達(dá)成某種“共謀”。最難達(dá)成“共謀”關(guān)系的是“生產(chǎn)者”和“消費(fèi)者”群體,因?yàn)閮烧叩睦娌灰恢隆Ｒ虼?“消費(fèi)者”群體對(duì)于衛(wèi)生人員的監(jiān)督才是治本之策[7](P296)。

(四)強(qiáng)化政府內(nèi)部激勵(lì)和約束機(jī)制

公共選擇理論認(rèn)為,政府官員也是追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。政府官員對(duì)個(gè)人效用最大化的追求并不必然導(dǎo)致社會(huì)整體公共利益的最大化。因此,必須設(shè)計(jì)一套行之有效的激勵(lì)和約束機(jī)制,以確保政府官員的行為不偏離為農(nóng)村公共利益服務(wù)的軌道。相關(guān)研究表明,通過(guò)貨幣補(bǔ)償來(lái)激勵(lì)政府官員追求公共利益的最大化,在契約設(shè)計(jì)上是困難的。于是,晉升制度以及各種監(jiān)督制度就成為政府治理中最重要的激勵(lì)和約束機(jī)制[8]。在實(shí)踐中,要把政府官員的升遷與提供公共服務(wù)的績(jī)效結(jié)合起來(lái),同時(shí),充分發(fā)揮各職能部門(mén)的監(jiān)督功能,對(duì)亂收亂支、擾亂財(cái)經(jīng)秩序的行為嚴(yán)懲不貸。

(五)完善公共服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制

建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制是政府管理體制改革和監(jiān)管體系建設(shè)的核心任務(wù)。問(wèn)責(zé)機(jī)制要按照公共服務(wù)的“問(wèn)責(zé)三角形”的要求來(lái)建立。強(qiáng)化公共服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制的主要措施,一是完善公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理機(jī)制。公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制的完善對(duì)于問(wèn)責(zé)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起著至關(guān)重要的作用。2007年深圳市關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的改革值得借鑒。改革的目標(biāo)是在事業(yè)單位中建立一個(gè)以公益目標(biāo)為導(dǎo)向、內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制完善、外部監(jiān)管機(jī)制健全的以理事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)。理事會(huì)是事業(yè)單位的決策權(quán)力機(jī)構(gòu),行使事業(yè)單位重大事項(xiàng)決策權(quán)。理事會(huì)由政府部門(mén)代表、社會(huì)人士、行政執(zhí)行人等組成,以社會(huì)人士為主,采用選任制或委任制,對(duì)舉辦主體負(fù)責(zé)。理事長(zhǎng)由舉辦主體提名,按照干部管理權(quán)限報(bào)批或備案。二是改善政府和公共服務(wù)提供者之間的問(wèn)責(zé)關(guān)系。這是提高公共服務(wù)提供績(jī)效的關(guān)鍵。在進(jìn)行一些具有一定“可測(cè)性”和“可購(gòu)買(mǎi)性”的公共服務(wù)時(shí),應(yīng)在政府和公共服務(wù)提供者之間建立科學(xué)的績(jī)效合約,明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),將付費(fèi)和績(jī)效緊密結(jié)合起來(lái)。三是賦予客戶權(quán)力。使公眾參與到公共服務(wù)提供的監(jiān)督評(píng)估過(guò)程中來(lái),是賦予客戶權(quán)力的一種方式。參與式監(jiān)督和評(píng)估(ParticipatoryM&E)要求客戶作為主要的利益相關(guān)者和積極的參加者參與進(jìn)來(lái),與其他利益相關(guān)者合作,確定對(duì)公共服務(wù)的優(yōu)先需求,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,制定備選方案,討論解決方案,監(jiān)督和評(píng)估結(jié)果。我們還可以因地制宜地使用“公民表”、“記分卡”和“排名表”等工具來(lái)對(duì)服務(wù)提供者進(jìn)行比較(公民表中包含明確的關(guān)于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提供者承諾;記分卡可以讓我們根據(jù)目標(biāo)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和/或客戶對(duì)服務(wù)質(zhì)量的看法評(píng)估服務(wù)提供者;排名表則是把學(xué)校、醫(yī)院等服務(wù)提供者按記分卡成績(jī)排名)[9](P61)。此外,改變付費(fèi)方式,即從直接補(bǔ)助提供者轉(zhuǎn)為補(bǔ)助用戶并允許他們選擇提供者,在提供者中引入競(jìng)爭(zhēng),也是值得考慮的措施。

第9篇

[關(guān)鍵詞]基層政府；治理能力框架；治理對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：D26

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0278（2013）04-068-02

我國(guó)行政組織體系底層的基層政府，是我國(guó)最廣大地域范圍的社會(huì)事務(wù)的直接管理者，既要執(zhí)行上級(jí)政府的決策，又要實(shí)施具體行政行為處理社會(huì)公共事務(wù)，還要在這個(gè)過(guò)程中通過(guò)良好的公共行政治理地方促進(jìn)地方發(fā)展維護(hù)轄區(qū)居民利益，基層政府治理能力直接影響到我國(guó)現(xiàn)代公共服務(wù)政府建設(shè)的實(shí)現(xiàn)程度，因此必須對(duì)基層政府治理能力進(jìn)行解析。

一、我國(guó)基層政府治理能力現(xiàn)狀分析

（一）治理水平整體發(fā)展加速

改革開(kāi)放以來(lái)不斷深化的行政管理體制改革尤其是近年來(lái)明確建立公共服務(wù)型政府的目標(biāo)推進(jìn)了基層政府治理水平的加速發(fā)展。從治理理念來(lái)看，基層政府歷經(jīng)了從“政治控制型”的管制理念到“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型”的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向再到“管理服務(wù)型”的治理價(jià)值觀，基層政府在維護(hù)轄區(qū)穩(wěn)定、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)同時(shí)也凸顯提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)轄區(qū)良好治理的理念，將單一的提升經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)取向變革為服務(wù)社會(huì)和民眾的治理發(fā)展導(dǎo)向。

（二）資源配置使用力度加大

治理理念的發(fā)展和汲取資源能力的強(qiáng)化形成治理資源的配置和使用優(yōu)化的前提條件，實(shí)際上基層政府在上級(jí)政府重視基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生實(shí)際問(wèn)題解決的政策意圖下，加大了將資源配置并投入使用于治理領(lǐng)域的力度，反映在社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)力度加大，以衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)為例具體見(jiàn)表3，表中數(shù)據(jù)均來(lái)源于2012國(guó)家衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)：

從表中數(shù)據(jù)可知，國(guó)家投入基層衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的資源力度是不斷加大的，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的數(shù)量持續(xù)增加，投入人力資源總量也對(duì)應(yīng)增大，農(nóng)村基礎(chǔ)衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)成效顯著，農(nóng)村醫(yī)療保障覆蓋面和支持力度是在不斷加大。基層教育方面經(jīng)費(fèi)配置使用也持續(xù)增加，九年制義務(wù)教育已基本覆蓋全國(guó)基層，超過(guò)1.3億農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免交學(xué)雜費(fèi)和教科書(shū)費(fèi)，3千多萬(wàn)農(nóng)村寄宿制學(xué)生免除住宿費(fèi)，近1.8億學(xué)生接受?chē)?guó)家教育經(jīng)費(fèi)資助。

（三）基層治理存在結(jié)構(gòu)缺陷

從治理產(chǎn)品和服務(wù)供給總量來(lái)看，現(xiàn)在還無(wú)法完全滿足廣大基層群眾的實(shí)際社會(huì)生活需要。如新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)還未能覆蓋許多區(qū)域的基層群眾，全國(guó)人口65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民擁有衛(wèi)生資源整體上僅占全國(guó)人口35%的城市居民擁有衛(wèi)生資源的50%左右，2011年新型農(nóng)村合作醫(yī)療當(dāng)年基金支出1710.2億元，補(bǔ)償受益人次13.15，平均每人次受益額130元，但人均籌資額246.2億元，離滿足基層民眾需求還存在明顯差距。

從區(qū)域?qū)用鎭?lái)看，治理水平還存在明顯區(qū)域差異，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基層治理水平差異和地區(qū)發(fā)展治理水平差異。從城鄉(xiāng)差異來(lái)看，鄉(xiāng)村基層治理服務(wù)種類(lèi)與質(zhì)量與城鎮(zhèn)基層治理存在明顯差距，以醫(yī)療費(fèi)用為例，2011年人均衛(wèi)生費(fèi)用城市居民2695.1元，鄉(xiāng)村居民871.6元，全國(guó)人均水平為1801.22元，而同期人均純收入城市水平超過(guò)鄉(xiāng)村水平3倍。從區(qū)域發(fā)展差異來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份治理服務(wù)水平明顯優(yōu)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，東部沿海區(qū)域由于縣域經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，基層政府能夠更充裕的提供公共服務(wù)，而中西部則由于資金匱乏以及地理?xiàng)l件限制制約整體治理水平。

從基層內(nèi)部治理支出來(lái)看，存在明顯的結(jié)構(gòu)無(wú)效率，重視與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員政績(jī)直接相關(guān)的公共服務(wù)，如道路建設(shè)、電信網(wǎng)絡(luò)，忽視與農(nóng)民生活良好發(fā)展密切相關(guān)的如教育、衛(wèi)生、以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的科技服務(wù)和農(nóng)田水利設(shè)施供給。在治理行為效率來(lái)看，基層政府過(guò)于注重自身治理主體地位，傾向于對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行大包大攬式的管理。另外基于基層工作人員的職業(yè)管理機(jī)制不健全，治理意識(shí)和能力普遍存在不足，因而基層工作人員治理工作開(kāi)展和預(yù)期目標(biāo)之間往往存在較大差距。

四、基層政府治理能力建設(shè)對(duì)策

（一）強(qiáng)化基層現(xiàn)代治理理念

在以人為本和執(zhí)政為民的政策理念下，地方政府必須強(qiáng)化現(xiàn)代地方治理理念，樹(shù)立政府應(yīng)該通過(guò)為轄區(qū)民眾提供良好公共服務(wù)和優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品從而實(shí)現(xiàn)地方良好治理的意識(shí)。首先基層政府要改變權(quán)力本位和治理中將手段取代目標(biāo)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，形成基層群眾需求導(dǎo)向的服務(wù)意識(shí)；其次在行政行為中樹(shù)立依法行政和權(quán)責(zé)一致的觀念，在依法治國(guó)要求下培養(yǎng)承擔(dān)公共職務(wù)是通過(guò)處置具體公共事務(wù)享有公共權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的職權(quán)責(zé)一致的權(quán)力使用觀，落實(shí)崗位責(zé)任制；在政府組織文化層面，突出政府行為的服務(wù)公共利益主導(dǎo)意識(shí)，堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義的行政倫理取向，并且必須落實(shí)到具體的民眾個(gè)體權(quán)利層面。在具體公共事務(wù)治理層面，提倡廉潔行政的道德風(fēng)氣，有意識(shí)的界定政府治理權(quán)力范圍，并且轉(zhuǎn)變政府單一治理權(quán)威的認(rèn)識(shí)。在治理方式上，改變管控命令的縱向權(quán)力傳遞思維模式，減少?gòu)?qiáng)制干預(yù)行為，建立購(gòu)買(mǎi)、協(xié)商談判與合作的橫向交流互動(dòng)權(quán)力運(yùn)作理念，在多元治理主體協(xié)同作用的認(rèn)識(shí)加大柔性治理工具使用力度。

（二）優(yōu)化基層政府治理職能

在建設(shè)公共服務(wù)型政府的時(shí)代背景下進(jìn)一步優(yōu)化基層政府職能，實(shí)現(xiàn)基層政府治理職能的完善。明確基層政府在基層治理中的作用和地位，合理劃分治理事務(wù)范圍和授予相應(yīng)的治理權(quán)，將基層治理作為基層政府職能的核心，凸顯社會(huì)治理服務(wù)職能核心地位。其次從立法層面依法合理設(shè)置基層政府社會(huì)治理范圍，如基層醫(yī)療、初中等教育、社會(huì)保障等，治理職能范圍一旦確定即具有法律效力；另一方面對(duì)于設(shè)立的基層政府治理職能要依法提供穩(wěn)定的財(cái)政保障，公共預(yù)算要適度向基層傾斜，并加大向基層治理領(lǐng)域的投入和轉(zhuǎn)移支付，并且形成法制規(guī)范下的常態(tài)化撥款。在行政體制內(nèi)部要對(duì)基層政府進(jìn)行合理授權(quán)，在合理界定的事權(quán)范圍內(nèi)要賦予對(duì)等的財(cái)政權(quán)和人事權(quán)，加大中央財(cái)政向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政支付轉(zhuǎn)移力度并明確限定適用于基層治理領(lǐng)域。基層政府自身要在凸顯治理職能的基礎(chǔ)上精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上大幅減少對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的直接干預(yù)，通過(guò)規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在社會(huì)發(fā)展上加大直接支持力度。

（三）構(gòu)建資源汲取多元渠道

在現(xiàn)階段必須改變過(guò)度依賴財(cái)政撥款的局面，構(gòu)建包含公共財(cái)政支付、企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)和公民社會(huì)協(xié)作的資源汲取多元渠道。上級(jí)政府要加大對(duì)基層政府用于社會(huì)治理的公共財(cái)政總量，基于基層政府承擔(dān)的公共事務(wù)治理權(quán)科學(xué)、合理的確定財(cái)政專項(xiàng)資金比例和分配標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格監(jiān)督和激勵(lì)基層政府將財(cái)政資源重點(diǎn)投入治理職能范圍，實(shí)現(xiàn)基層政府治理財(cái)政支出均衡的目標(biāo)。基層政府要依據(jù)轄區(qū)實(shí)際情況，發(fā)揮自身特色優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化資源汲取能力，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)層面，減少對(duì)直接經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的資源投入，通過(guò)規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境和培育特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升資源集聚總量，在招商引資中通過(guò)整體市場(chǎng)環(huán)境吸引適合地方特色的企業(yè)投資，規(guī)范并且通過(guò)合同外包、支付購(gòu)買(mǎi)或者系統(tǒng)激勵(lì)制度建設(shè)吸引企業(yè)參與對(duì)公益事業(yè)的投資，在企業(yè)增收的同時(shí)也推動(dòng)地方公益事業(yè)的發(fā)展。

（四）規(guī)范治理資源配置使用

為實(shí)現(xiàn)基層政府對(duì)轄區(qū)的有效治理，必須規(guī)范資源在治理領(lǐng)域的配置和使用，首先是促進(jìn)基層政府體制由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，將工作重心轉(zhuǎn)入具體的科學(xué)、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)福利等民眾服務(wù)方面，形成治理機(jī)構(gòu)集中、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的基層小政府，建立通暢的雙向互動(dòng)民眾治理需求表達(dá)機(jī)制。在真實(shí)準(zhǔn)確把握民眾需求基礎(chǔ)上確定治理服務(wù)的項(xiàng)目種類(lèi)，對(duì)于治理實(shí)施的過(guò)程和資源投入量都要及時(shí)在公共服務(wù)平臺(tái)上公開(kāi)，治理過(guò)程中要邀請(qǐng)各利益相關(guān)方參與并聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。在配置資源時(shí)尤其要合理劃分政府作為組織自身存在所需要的資源和投入治理服務(wù)的資源界限，既不能忽視政府自身所需的特定利益，也不能由政府過(guò)度控制資源用于組織利益而損耗公共治理投入。在資源整體分配時(shí)，要公開(kāi)透明資源分配原則、程序、措施和相關(guān)責(zé)任人，依據(jù)法律規(guī)定優(yōu)先保證資源投入于公共利益領(lǐng)域，在這個(gè)原則下合理兼顧政府組織自身利益，形成重點(diǎn)突出、均勻連續(xù)的資源配置格局，避免資源配置的碎片化和部門(mén)利益化。

（五）健全治理監(jiān)督考核體系

為確保基層政府治理的有效實(shí)施，必須健全基層治理監(jiān)督考核體系。加強(qiáng)監(jiān)督力度應(yīng)該從體制外和體制內(nèi)監(jiān)督兩方面采取措施。在體制外監(jiān)督層面，首先要加大民主政治建設(shè)力度，賦予網(wǎng)絡(luò)傳媒對(duì)政府質(zhì)疑和問(wèn)責(zé)更大的空間，進(jìn)一步推進(jìn)基層自治建設(shè)，增加民眾在治理服務(wù)決策的作用力度，提升民眾對(duì)行政決策和公務(wù)員的制約力度。在體制內(nèi)監(jiān)督層面，強(qiáng)化人大對(duì)政府治理的質(zhì)詢和預(yù)算控制權(quán)，將預(yù)算權(quán)交由人大公開(kāi)議論表決，并依據(jù)民意實(shí)行對(duì)基層政府治理的制度常態(tài)化質(zhì)詢。

第10篇

【關(guān)鍵詞】政府購(gòu)買(mǎi)模式 公共服務(wù) 監(jiān)督要素及特征

政府購(gòu)買(mǎi)這一新型模式為公共服務(wù)供給帶來(lái)了新的運(yùn)行邏輯，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和多元化的供給主體以及雙重委托的格局，轉(zhuǎn)變了以科層制管理為主的治理結(jié)構(gòu)，帶來(lái)了程序化的運(yùn)行過(guò)程。新模式在決策者和項(xiàng)目結(jié)果之間的直接權(quán)力鏈上作出了一個(gè)缺口，用新問(wèn)題代替了新問(wèn)題，也就對(duì)監(jiān)督提出了更高的要求。傳統(tǒng)供給模式下的監(jiān)督要素構(gòu)成及特征不再滿足新模式下的監(jiān)督需求，亦不適應(yīng)該模式的運(yùn)行邏輯。監(jiān)督體系要適應(yīng)和服務(wù)于政府購(gòu)買(mǎi)模式下的公共服務(wù)供給，必須轉(zhuǎn)變其內(nèi)部監(jiān)督要素的構(gòu)成及特征，實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性轉(zhuǎn)變。

一、政府單一供給模式下的監(jiān)督要素構(gòu)成及特征

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的公共服務(wù)都采用政府包辦的供給模式，主要由事業(yè)單位提供。在我國(guó)傳統(tǒng)的政府治理理論下，政府將事業(yè)單位作為社會(huì)治理的派出機(jī)構(gòu)，是政府的政策執(zhí)行者，實(shí)質(zhì)上政府仍是一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的唯一主體。這種傳統(tǒng)管理體制下對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管實(shí)際上“演變成公共部門(mén)的內(nèi)部治理機(jī)制”，是一種“管辦不分的監(jiān)管體制”。

政府單一供給模式下公共服務(wù)監(jiān)督要素的構(gòu)成及其特征很大程度上受傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的影響。就其監(jiān)督主體而言，主要是各級(jí)政府主管部門(mén)，這些主管部門(mén)同時(shí)扮演著資產(chǎn)所有者、政策制定者、付費(fèi)者和監(jiān)督者等多重角色。此外，人社局、編制辦、財(cái)政局、紀(jì)檢等政府職能部門(mén)對(duì)事業(yè)單位的人事、預(yù)算財(cái)政等實(shí)行監(jiān)管。雖政府以垂直和水平兩種形式對(duì)事業(yè)單位的業(yè)務(wù)及行政實(shí)行雙重監(jiān)管，但政府作為一個(gè)復(fù)合監(jiān)督主體存在，以政府為整體代表一元化的國(guó)家利益，呈現(xiàn)出監(jiān)督主體一元化的特性。

傳統(tǒng)供給模式下的監(jiān)督對(duì)象即各級(jí)事業(yè)單位，其最大特征是缺乏與監(jiān)督主體間保持一定距離的獨(dú)立地位，與上級(jí)主管部門(mén)間有著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系。同時(shí)各級(jí)不同職能的事業(yè)單位是相對(duì)固定單一的，傳統(tǒng)供給模式下監(jiān)督對(duì)象的單一化為監(jiān)督提供了相對(duì)便利的條件。

該模式下監(jiān)督規(guī)則是上級(jí)主管部門(mén)的意志，以行政指令的形式確定下來(lái)，缺少法律規(guī)范。在政府相關(guān)職能部門(mén)的監(jiān)督規(guī)則上，主要確立了《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《行政監(jiān)察法》等規(guī)范，這些只是明確規(guī)定了登記監(jiān)督、人事監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面的組織和行為。

出于對(duì)事業(yè)單位“附屬物”的認(rèn)知，主管部門(mén)缺乏天然的監(jiān)督動(dòng)力，“重決策，輕監(jiān)督”，缺乏過(guò)程監(jiān)督指標(biāo)與結(jié)果監(jiān)督指標(biāo)的建立，對(duì)于過(guò)程和結(jié)果等實(shí)質(zhì)內(nèi)容的監(jiān)督往往流于形式。另一方面，合理的監(jiān)督內(nèi)容須以正式的規(guī)范性文件確定，因傳統(tǒng)供給模式下監(jiān)督規(guī)則的缺乏，對(duì)于監(jiān)督內(nèi)容的界定更為不易。

此時(shí)監(jiān)督方式受到監(jiān)督主體、對(duì)象和內(nèi)容的限制，多采用行政性的方式，監(jiān)督方式較單一，多以自上而下的考核、運(yùn)動(dòng)式“迎檢”等方式呈現(xiàn)，是一種事后監(jiān)督。技術(shù)的限制以及政府監(jiān)督理念落后使得整體缺乏現(xiàn)代信息技術(shù)的利用，缺乏經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和法律監(jiān)督方式

該模式下監(jiān)督程序是政府內(nèi)部自上而下進(jìn)行的，監(jiān)督的程序設(shè)定具有較強(qiáng)的任意性、隨機(jī)性，主管部門(mén)以上級(jí)政府或本部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)指令為依據(jù)開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)，往往內(nèi)化在日常的管理之中。在此過(guò)程中權(quán)力封閉運(yùn)行，不公開(kāi)透明，監(jiān)督程序亦不民主。

二、政府購(gòu)買(mǎi)模式下公共服務(wù)監(jiān)督要素構(gòu)成及其特征的轉(zhuǎn)變

（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象間的對(duì)應(yīng)關(guān)系

區(qū)別于傳統(tǒng)供給模式下虛擬的委托關(guān)系，在政府購(gòu)買(mǎi)模式下，公民、政府和服務(wù)承接主體三個(gè)主要利益相關(guān)者之間形成了雙重的、實(shí)質(zhì)的委托關(guān)系。

首先，雙重委托關(guān)系一是指公民委托政府提供公共服務(wù)；二是政府委托承接主體組織生產(chǎn)公共服務(wù)。在這種關(guān)系中，存在兩個(gè)“委托問(wèn)題”，第一個(gè)是政府的不作為和尋租行為；第二個(gè)即為承接主體的問(wèn)題。因而在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的監(jiān)督就必須包含兩重監(jiān)督，一為對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)方的監(jiān)督，二是對(duì)承接主體的監(jiān)督。前者在于保證購(gòu)買(mǎi)行為的合理和合法性；后者在于保證承接主體按照合同約定履行購(gòu)買(mǎi)意圖。在此邏輯下，公民基于公民身份擁有原始的監(jiān)督權(quán)，同時(shí)其作為服務(wù)接收者對(duì)承接主體享有監(jiān)督權(quán)。政府作為后一關(guān)系的委托人對(duì)承接主體進(jìn)行監(jiān)督。

其次，政府購(gòu)買(mǎi)模式下服務(wù)提供者和生產(chǎn)者分離使政府與承接主體間形成了實(shí)質(zhì)的委托關(guān)系。作為生產(chǎn)者的承接主體脫離于行政體制外，與政府間是以合同為基礎(chǔ)的契約關(guān)系，而非附屬關(guān)系。在這實(shí)質(zhì)委托關(guān)系中，從內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)向外部監(jiān)督，形成人享有充分自并接受政府監(jiān)督制約的模式，此時(shí)作為監(jiān)督主體的政府與作為監(jiān)督對(duì)象的承接主體之間存在距離，這種距離減弱了政府對(duì)于監(jiān)督對(duì)象的控制。

此外，承接主體獨(dú)立于政府的組織身份以及以合同為基礎(chǔ)的契約關(guān)系賦予其監(jiān)督政府行為的動(dòng)力和權(quán)利。“政府監(jiān)管模式的落后體現(xiàn)在制度方面――就是沒(méi)有設(shè)計(jì)出合理的機(jī)制來(lái)避免部門(mén)利益問(wèn)題和權(quán)力尋租問(wèn)題。”[2]作為合作者的承接主體，從自身利益出發(fā)，在政府實(shí)行監(jiān)管的同時(shí)，相較于事業(yè)單位更具有監(jiān)督政府行為的動(dòng)力。作為競(jìng)爭(zhēng)者的其他企業(yè)或社會(huì)組織，則致力于監(jiān)督政府和承接主體間是否存在合謀行為，損害自己公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。

最后，新模式下多元化供給主體以及市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制的適用在實(shí)踐中也使監(jiān)督主體與對(duì)象間形成更復(fù)雜的“多”對(duì)“多”交叉關(guān)系。一方面在地方政府購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中，為了實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)需根據(jù)具體服務(wù)范圍和數(shù)量承包給多個(gè)組織，也就產(chǎn)生了多個(gè)監(jiān)督對(duì)象。另一方面，當(dāng)在該服務(wù)領(lǐng)域中的市場(chǎng)發(fā)展較成熟階段，社會(huì)力量其自我監(jiān)督的意識(shí)和能力會(huì)趨于完善。行業(yè)協(xié)會(huì)作為自律組織會(huì)逐漸成熟，掌握部分監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)督主體這一要素的構(gòu)成。市場(chǎng)的發(fā)展同樣會(huì)促進(jìn)其他專業(yè)的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)等社會(huì)監(jiān)督主體參與。

（二）降低監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)中行政指令的效應(yīng)，提高法律和合同效應(yīng)

“由政府直接提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)向政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是由權(quán)威治理走向協(xié)商治理，即由科層制治理模式走向合同制治理模式的過(guò)程。”[3合同制治理在是以合同為內(nèi)在協(xié)調(diào)機(jī)制形成的一種有效治理社會(huì)的形式，在執(zhí)行過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任的移交，使公共權(quán)力從壟斷走向分享。此時(shí)參與執(zhí)行的組織并不全屬于公共行政的范圍之內(nèi)，“承包合同代替了等級(jí)制度……從政策到產(chǎn)品的權(quán)利鏈條不同，承包合同是一個(gè)能夠分離政策制定者和政策產(chǎn)出的談判性文件，高層官員不能像承包商們下達(dá)命令，雖然可以威脅、哄騙或者勸說(shuō)，但他們最終只能依靠激勵(lì)機(jī)制求得承包商的積極回應(yīng)。”[4]在合同制治理中，政府和承接主體之間是買(mǎi)家和賣(mài)家的市場(chǎng)交易關(guān)系，“以平等、自由、合作、互惠為原則”，實(shí)質(zhì)是一種合作關(guān)系。此時(shí)，“契約或者說(shuō)合同構(gòu)成政府提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)，也是政府協(xié)調(diào)自身和其他組織之間關(guān)系的重要工具”。[2]

就法律效應(yīng)而言，社會(huì)力量更傾向于參與有關(guān)監(jiān)督的法律法規(guī)更為規(guī)范、全面的公共服務(wù)領(lǐng)域。在政府對(duì)承接主體的市場(chǎng)監(jiān)管行為中，政府監(jiān)管必須確定為一種承諾機(jī)制，保證承接主體的資產(chǎn)安全性，并提供激勵(lì)，而不能利用權(quán)力將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)。當(dāng)政府的監(jiān)管行為不符合這種承諾時(shí)，便產(chǎn)生爭(zhēng)議。在購(gòu)買(mǎi)模式下，脫離于行政體制的承接主體，不適用內(nèi)部爭(zhēng)議解決渠道，而需適用更為權(quán)威的、穩(wěn)定的司法、仲裁等途徑，才能保障政府的監(jiān)管承諾，給予社會(huì)力量參與合作的動(dòng)力。同時(shí)，對(duì)于在政府購(gòu)買(mǎi)模式下形成的更為復(fù)雜的監(jiān)督主體網(wǎng)絡(luò)而言，更需法律法規(guī)明確去監(jiān)督權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范其監(jiān)督行為。

（三）要求重新界定監(jiān)督內(nèi)容及監(jiān)督方式的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變

1.重新界定所需監(jiān)督的內(nèi)容

在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的體系中通過(guò)決策、生產(chǎn)和績(jī)效三個(gè)部分實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的使用和公共服務(wù)需求的滿足，由政府和承接主體共同完成。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)督中，完善的監(jiān)督內(nèi)容包括對(duì)貫穿整個(gè)購(gòu)買(mǎi)階段的政府行為及效果和承接主體行為及效果進(jìn)行監(jiān)督，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益監(jiān)督和社會(huì)效益監(jiān)督的結(jié)合。更具體地分析，主要有以下的監(jiān)督內(nèi)容：

對(duì)政府行為及其效果進(jìn)行監(jiān)督是整個(gè)監(jiān)督體系的重要部分。政府作為公共服務(wù)的提供者，會(huì)參與到立項(xiàng)、預(yù)算、市場(chǎng)準(zhǔn)入、招投標(biāo)、實(shí)施和評(píng)估各個(gè)階段的運(yùn)行中。政府的行為大多涉及財(cái)政資金使用和績(jī)效并影響公共服務(wù)需求滿足的行為。這些行為中政府不管是基于公民人還是承接主體委托人的身份，皆有可能出現(xiàn)“委托問(wèn)題”，必須對(duì)這些行為進(jìn)行監(jiān)督以防止“權(quán)力失控”和“尋租”行為，一方面保障財(cái)政資金合理使用和公共服務(wù)有效供給，另一方面維護(hù)承接主體的正當(dāng)權(quán)益。

對(duì)于監(jiān)督企業(yè)而言，按照市場(chǎng)監(jiān)管理論的一般規(guī)律，監(jiān)督內(nèi)容主要包括關(guān)注經(jīng)濟(jì)、效率和效益的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，具體是對(duì)進(jìn)入退出、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量及投資、財(cái)政、會(huì)計(jì)等方面活動(dòng)的監(jiān)督；還有社會(huì)性監(jiān)管內(nèi)容，所謂社會(huì)性監(jiān)管是指為達(dá)到保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護(hù)環(huán)境和防止災(zāi)害為目的進(jìn)行的對(duì)物品和服務(wù)質(zhì)量及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)的監(jiān)督。

2.監(jiān)督方式的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變

監(jiān)督方式必須適應(yīng)監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。在政府購(gòu)買(mǎi)模式下良好的監(jiān)督方式可降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效率，更好地應(yīng)對(duì)監(jiān)督對(duì)象構(gòu)成的復(fù)雜化。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)潛在地存在多個(gè)監(jiān)督主體，但要達(dá)到監(jiān)督合力，必須給予多方參與監(jiān)督的便捷平臺(tái)和渠道，通過(guò)建立信息化的監(jiān)督平臺(tái)，整合多方監(jiān)督主體在各個(gè)階段中所接觸、收集的信息，避免信息不對(duì)稱或者信息孤島等原因，導(dǎo)致監(jiān)督不力或監(jiān)督重復(fù)問(wèn)題。另一方面，監(jiān)督方式必須適應(yīng)對(duì)服務(wù)過(guò)程的監(jiān)督，相較于人工監(jiān)督的低效率，先進(jìn)便捷的信息化監(jiān)督方式更適用于過(guò)程監(jiān)督。同時(shí)監(jiān)督方式需多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)監(jiān)督方式和法律監(jiān)督方式以適應(yīng)市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境以及法律效應(yīng)。

（四）監(jiān)督程序的法定化和民主化

對(duì)于政府的監(jiān)督行為而言，監(jiān)督程序的法定化主要體現(xiàn)在對(duì)其監(jiān)督行為的限制。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，政府不在單純對(duì)內(nèi)監(jiān)督，還要對(duì)承接主體，即行政相對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督，這是一種對(duì)外的監(jiān)督，屬于具體行政行為，需具有正當(dāng)程序，這是維護(hù)企業(yè)的法律地位所提供的程序性保障。在整個(gè)監(jiān)督程序的運(yùn)作過(guò)程中，政府監(jiān)督須按法律規(guī)定，應(yīng)對(duì)外公開(kāi)，保障企業(yè)作為相對(duì)人聽(tīng)證、申辯的權(quán)利，按照法律或合同規(guī)定對(duì)結(jié)果進(jìn)行處理。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，具有多元的監(jiān)督主體，法定化和民主化的監(jiān)督程序，如聽(tīng)證會(huì)等，是促進(jìn)多元主體參與監(jiān)督，防止權(quán)力封閉運(yùn)行的重要程序性構(gòu)件。

三、結(jié)語(yǔ)

公共服務(wù)監(jiān)督體系是公共服務(wù)供給體系的有機(jī)組成部分，缺乏適應(yīng)整體供給邏輯變遷的科學(xué)的監(jiān)督體系，則公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給也就缺乏強(qiáng)有力的支撐。當(dāng)前，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)督管理還處于探索階段，仍存在監(jiān)督困境急待解決。基于現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)力量發(fā)展和公平意識(shí)培育還需要較長(zhǎng)一段時(shí)間，市場(chǎng)機(jī)制本身在解決外部性上具有局限性，因此在實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)督要素適應(yīng)性轉(zhuǎn)變上仍主要依賴于政府，“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的核心責(zé)任人仍然是政府，只有政府是負(fù)責(zé)的，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)才可能是負(fù)責(zé)的”。[6]政府必須通過(guò)監(jiān)督法制以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、監(jiān)督意識(shí)引導(dǎo)以及監(jiān)督技術(shù)資金投入等方面為實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有效監(jiān)督作基本的制度、理念以及物資保障。[3]

【參考文獻(xiàn)】

[2]徐天柱：“公共資源市場(chǎng)化配置監(jiān)管模式創(chuàng)新及制度創(chuàng)建”[J]，《行政論壇》，2014.2：第88頁(yè)

[5]郭小聰、聶勇浩：“服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中的政府―非營(yíng)利組織關(guān)系：分析視角及研究方向”[J]，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013.4：第155頁(yè)

[4]同前注，第18頁(yè)

第11篇

改革開(kāi)發(fā)，隨著我國(guó)城市化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施，我國(guó)城市發(fā)展呈現(xiàn)“井噴式”的態(tài)勢(shì)，大城市、特大型城市不斷涌現(xiàn)。同時(shí)，農(nóng)村人口的大量涌入、城市流動(dòng)人口的增加，城市區(qū)域面積的擴(kuò)大。如何實(shí)現(xiàn)公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)公共服務(wù)需求的持續(xù)有效供給，需要我們進(jìn)行完整的政策和制度設(shè)計(jì)。

一、我國(guó)城市社會(huì)性公共服務(wù)存在的問(wèn)題

(一)城市社會(huì)公共服務(wù)的供給方面城市公共服務(wù)供給不足，空間布局不合理。由于歷史和體制的原因，城市各級(jí)政府在職能實(shí)施中仍不同程度存在著以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重，偏好參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)關(guān)系城市居民生活的社會(huì)性公共服務(wù)缺乏足夠的重視，供給不足，存在明顯的“擠出效應(yīng)”.同時(shí)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)城市發(fā)展呈現(xiàn)出一個(gè)顯著的特征，即城市區(qū)域面積不斷擴(kuò)大，但老城區(qū)人口聚居效應(yīng)并沒(méi)有減弱，新城區(qū)人口的分流作用沒(méi)有顯現(xiàn)。

(二)城市信息化程度不高，智慧城市需進(jìn)一步發(fā)展。城市社會(huì)公共服務(wù)信息化是我國(guó)智慧型城市建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容。目前，各地智慧型城市建設(shè)步伐逐步提高，但是就城市社會(huì)公共服務(wù)信息化來(lái)說(shuō)還處于起步階段，各地的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)參差不齊，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，社會(huì)公共服務(wù)信息資源尚未能有效整合，信息資源的共建共享機(jī)制也未建立。

(三)社會(huì)公共服務(wù)人才總量缺乏，質(zhì)量不高。社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的人力資源是公共服務(wù)資源供給和配置的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代城市發(fā)展的必要條件。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，由于我們對(duì)社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展缺乏足夠的重視，在社會(huì)公共服務(wù)人才培養(yǎng)方面，雖然有不少地方組織和公益性組織做了諸多工作，但是整體上人才培養(yǎng)意識(shí)還比較單薄。

(四)多元主體參與城市社會(huì)公共服務(wù)供給亟待制度創(chuàng)新。首先，政府在城市社會(huì)公共服務(wù)中“選擇偏好”依然嚴(yán)重。其次，社會(huì)組織自身參與動(dòng)力不足。第三，社會(huì)資金介入不足。當(dāng)前，我國(guó)城市公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)資金主要靠政府的財(cái)政投入，企業(yè)和個(gè)人參與較少，這一方面導(dǎo)致了城市公共服務(wù)對(duì)政府的過(guò)度依賴，另一方面也導(dǎo)致了城市公共服務(wù)資源的運(yùn)行效率。

二、城市社會(huì)公共服務(wù)統(tǒng)籌管理和政策銜接的制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新

(一)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)公共服務(wù)治理。城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)的“共同繁榮”,一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目對(duì)接制度。可以采取建立“個(gè)人社會(huì)公共服務(wù)賬號(hào)”和“全國(guó)性社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目目錄”,兩者相結(jié)合，突出個(gè)人在所在區(qū)域的貢獻(xiàn)程度、發(fā)展特征以及地區(qū)對(duì)相應(yīng)人才的吸引，廢除地域之間的限制，保障公民基本社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn);二是建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。區(qū)域之間由于發(fā)展程度的不同，社會(huì)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)也有所差別，特別是在社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)等方面，可以建立相應(yīng)的“政府補(bǔ)助基金”,緩解由于區(qū)域差異所帶來(lái)的不同待遇。三是打造社會(huì)公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的治理平臺(tái)。發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行社會(huì)公共服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和布局。四是打破城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘。消除戶籍決定身份等級(jí)的功能，對(duì)戶籍制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，徹底剝離依附在戶籍制度上的各種福利，真正做到城鄉(xiāng)居民公平的享受各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)。

(二)城市行政管理體制和機(jī)制的治理變革。1、調(diào)整城市公共服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，改變過(guò)去以層級(jí)、職能劃分為特征的社會(huì)性公共服務(wù)供給格局。從縱向上看，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)各層次的整合，改變以往政府縱向結(jié)構(gòu)上的職權(quán)交叉、服務(wù)缺失的局面。從橫向上看，要整合同一組織內(nèi)以及不同組織之間的服務(wù)功能，解決城市公共服務(wù)供給中職責(zé)不清、多頭管理所帶來(lái)的服務(wù)供給破裂和責(zé)任模糊的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)公共服務(wù)資源之間的聯(lián)動(dòng)、調(diào)解和利用，確保城市社會(huì)公共服務(wù)的無(wú)縫隙對(duì)接。2、加強(qiáng)城市社會(huì)公共服務(wù)的信息體系建設(shè)。通過(guò)信息的整合實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)供給過(guò)程中相關(guān)利益主體的信息共享。充實(shí)城市社區(qū)網(wǎng)格化管理要素。提高網(wǎng)格管理員的工作責(zé)任，將社會(huì)性公共服務(wù)進(jìn)一步細(xì)分，納入網(wǎng)格管理員的工作范圍之內(nèi)。3、加強(qiáng)城市區(qū)域間社會(huì)公共服務(wù)的協(xié)同配合。在城市社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域通過(guò)建立區(qū)域合作協(xié)議的形式，共同承擔(dān)趨同性和關(guān)聯(lián)性的社會(huì)公共服務(wù)對(duì)于不斷提升城市社會(huì)公共服務(wù)供給能力，最終提升城市競(jìng)爭(zhēng)力也是極為重要的。

(三)城市社會(huì)公共服務(wù)多元結(jié)構(gòu)供給的形成。首先，引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)資本投資。在社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面，應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)資源的供給，例如可以采取BOT、PPP模式，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和居民的共贏;通過(guò)稅收減免等方式，吸引社會(huì)資本投資于醫(yī)院、教育等類(lèi)型的社會(huì)公共服務(wù);通過(guò)配額銷(xiāo)售等方式，約束市場(chǎng)主體提供相應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù)配套設(shè)施。第二，加快社會(huì)組織的培育，提升社會(huì)組織參與的能力。

在對(duì)社會(huì)組織的培育和扶持中，“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)”是當(dāng)前一種的重要方式。除了政府直接購(gòu)買(mǎi)之外，還可以采取相應(yīng)的稅收減免或補(bǔ)貼等形式來(lái)支持，逐步培養(yǎng)和完善社會(huì)組織。第三，建立多元主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制。該機(jī)制要滲透在城市社會(huì)公共服務(wù)供給的全過(guò)程，包括：協(xié)同的需求表達(dá)、協(xié)同的決策機(jī)制和協(xié)同的生產(chǎn)機(jī)制等各個(gè)環(huán)節(jié)，以此保證多元主體協(xié)作供給整體效應(yīng)和放大效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。

第12篇

 

關(guān)鍵詞：公共治理　新農(nóng)村建設(shè)　公共服務(wù)

十六屆五中全會(huì)指出：構(gòu)建和諧社會(huì)主義新農(nóng)村、完善公共服務(wù)型政府管理，政府應(yīng)“轉(zhuǎn)換職能角色”、“一是‘管什么’的轉(zhuǎn)換，即從管理私人領(lǐng)域、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、微觀領(lǐng)域轉(zhuǎn)換到管理公共領(lǐng)域、非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；二是‘怎么管’的轉(zhuǎn)變，即從直接的、行政的、參與式的管理轉(zhuǎn)到間接的、民主的、以經(jīng)濟(jì)手段為主的管理”¨J，使政府從無(wú)所不能中解放出來(lái)。

因此，治理既不是統(tǒng)治，也不是行政和管理，而是指政府掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務(wù)，只介于負(fù)責(zé)統(tǒng)治的政治和負(fù)責(zé)具體事務(wù)的管理之間。好的治理的核心含義就是政府的職能應(yīng)該從“劃船”到“掌舵”的轉(zhuǎn)變；而公共治理，是以政府為主體，多種公私機(jī)構(gòu)并存的新型公共事務(wù)管理模式。公共治理的主體既可以是政府、公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作；公共治理的本質(zhì)是打破政府的行政壟斷，把原來(lái)由政府獨(dú)自承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給各種私人部門(mén)和公共團(tuán)體共同承擔(dān)，政府與私人機(jī)構(gòu)的界限不那么明顯了，在公私部門(mén)之問(wèn)建立了伙伴關(guān)系；公共治理引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的管理方式，蔓張管理方式．方法的多樣性。

構(gòu)建和諧社會(huì)主義新農(nóng)村，就應(yīng)當(dāng)實(shí)行好政府公共治理。政府公共治理具體而言主要表現(xiàn)為：一是樹(shù)立高效管理的理念。信息社會(huì)的政府治理必須是高效的，它對(duì)政府效能的要求比傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代更高。二是樹(shù)立公平治理的政府理念。隨著社會(huì)發(fā)展和知識(shí)普及，公眾對(duì)公平的要求越來(lái)越強(qiáng)烈。三是樹(shù)立知識(shí)管理的政府治理理念。信息社會(huì)是以知識(shí)為資本的，社會(huì)也是一個(gè)知識(shí)社會(huì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理無(wú)疑離不開(kāi)法制，但主要管理方式是知識(shí)管理。四是樹(shù)立“人本主義”的政府治理思想。傳統(tǒng)的政府治理注重以“物”或“任務(wù)”為中心。領(lǐng)導(dǎo)者要求下屬成為標(biāo)準(zhǔn)的“行政人”，以便實(shí)行規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化管理，但這種使人異化為物的治理方式，不利于人的創(chuàng)造性。

一、政府掌舵、公眾劃槳，共同建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村

黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史性任務(wù)，并確定“十一五“時(shí)期解決三農(nóng)問(wèn)題的方向，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，實(shí)行政府的公共服務(wù)型管理，采取政府掌舵，公眾劃槳的方法，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。和諧社會(huì)是國(guó)家權(quán)力與公共權(quán)力都能良性運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)，是政府的行政管理與公民的自主管理相統(tǒng)一的社會(huì)。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)政府的社會(huì)管理職能的同時(shí)，也絕不能忽視社會(huì)的自我管理功能。“社會(huì)治理能力不只是政府單方面的事”，社會(huì)的治理過(guò)程應(yīng)該是政府和社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程。“有些事是政府應(yīng)該做的，有些則不是”。

政府的職能應(yīng)該是“掌舵而非劃槳”，政府的職能是制定政策(掌舵)，而政策的具體執(zhí)行(劃槳)則是通過(guò)社會(huì)的自治來(lái)完成。首先，政府的公共權(quán)力來(lái)源于社會(huì)的共眾權(quán)力，而社會(huì)公眾“當(dāng)初把統(tǒng)治權(quán)交給一個(gè)人，只是為了公眾的福利和安全”J，而經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展電同時(shí)要求政府還權(quán)民，加速自身轉(zhuǎn)型，即“從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚瑥墓苤普D(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)政府”。這種權(quán)力讓渡和模式轉(zhuǎn)型必然螫求政府和社會(huì)共同承擔(dān)社會(huì)的管理職能；其次，我們還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，政府的社會(huì)管理職能存在著缺乏彈性手段、環(huán)節(jié)錯(cuò)綜復(fù)雜等問(wèn)題，而社會(huì)的自我管理又存在著動(dòng)員能力薄弱、缺乏剛性手段等缺陷。這就要求我們建立一個(gè)政府主導(dǎo)與社會(huì)自治適度平衡的關(guān)系結(jié)構(gòu)，即在進(jìn)一步提高政府管理社會(huì)效能的同時(shí)，善于通過(guò)村民自治．社區(qū)自治組織．社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、中介組織以及工、青、婦等群眾組織和英群眾代表會(huì)議等，形成社會(huì)管理的整體合力。最后，由于經(jīng)濟(jì)形式的多樣性、文化背景的差異性、民主的進(jìn)一步深入也使得社會(huì)的管理形式呈現(xiàn)多元兼容的格局，要建設(shè)和諧社會(huì)，單獨(dú)依靠政府或社會(huì)都不能很好地完成社會(huì)管理的終極目標(biāo)。

因此，在構(gòu)建和諧社會(huì)主義新農(nóng)村的過(guò)程中，發(fā)揮各種形式的組織作用，凝聚各種力量，消除和突破二元結(jié)構(gòu)的束縛，實(shí)現(xiàn)各種組織、各種力量的良性互動(dòng)，在有效程度上的極大努力，使全面推進(jìn)和諧社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)按照巾央的要求落到實(shí)處。

二、政府為主、公私并存。共同建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村

構(gòu)建和諧社會(huì)主義新農(nóng)村，政府應(yīng)實(shí)行公共治理。公共治理是對(duì)整個(gè)公共管理部門(mén)格局的重新認(rèn)識(shí)，是實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)有效管理中不同的實(shí)施主體各自的定位、分¨1二和各自適當(dāng)?shù)慕巧粌H僅是政府行政管理和政府統(tǒng)治。換言之，參與管理的主體已經(jīng)不只是政府部門(mén)，而是包括全球?qū)由獭?guó)家層面和地方性的各種非政府非營(yíng)利組織、政府闖和1E政府間團(tuán)際組織、各種社會(huì)團(tuán)體甚至私人部門(mén)在內(nèi)的多元主體舒層治理。在多元主體為特征的公共治理范式中，有限政府是其最突出的特征，政府的作范圍縮小，政府不再是無(wú)所包的“全能型政府”。在整個(gè)社會(huì)體系中，按照國(guó)家與社會(huì)的分離、政府與市場(chǎng)邊界的劃分、公域與私域界限的調(diào)整不同治理主體對(duì)應(yīng)著不同的治理對(duì)象和客體，發(fā)揮著各自的作用。

南昌大學(xué)(MPA教育中心主任、行政管理碩士點(diǎn)首席導(dǎo)師)陶學(xué)榮教授在《中國(guó)行政體制改革研究》中指出：在公共治理模式中“政府不應(yīng)在具有追求利潤(rùn)最大化的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)功能，應(yīng)該承擔(dān)公共事物管理和公共物品提供的功能，充當(dāng)公平保障者、社會(huì)服務(wù)者角色”。。政府組織與非政府、非營(yíng)利組織的合作、公營(yíng)部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的合作是提高和改善公共物品數(shù)量和質(zhì)量的有效途徑。在公共治理范式中．管理主體是多元的，非政府組織甚至私人組織也被認(rèn)為是重要的治理主體之一。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)事物的治理中，它們之間的關(guān)系不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，政府與其他社會(huì)主體之間應(yīng)該是建立在合理分工基礎(chǔ)上的伙伴式的合作關(guān)系。如在公共物品領(lǐng)域?yàn)榱嗽黾庸参锲返臄?shù)量，提高公共物品的質(zhì)量，對(duì)那些由政府提供缺乏的效率的項(xiàng)目，政府可以對(duì)非營(yíng)利組織予以充分的賦權(quán)和支持，對(duì)非營(yíng)利組織的服務(wù)供給采取資金補(bǔ)貼、訂立合同、特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)等多種形式，與其他社會(huì)主體合作提供公共物品，促進(jìn)生產(chǎn)公共物品的積極性和物品供應(yīng)的效率。

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)．社會(huì)主義新農(nóng)村成為新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村建設(shè)的方向，要完成這一重大歷史任務(wù)，政府要實(shí)行公共治理，完成好職能轉(zhuǎn)換，因此，公眾劃槳，政府掌舵，是完成這一任務(wù)的前提。