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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共治理理論概念，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：治理；公共管理；政府改革
“治理”（governance）一詞最早源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱，長期以來與“統治”（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事物相關的管理活動和政治活動中。但20世紀70年代以來，西方社會乃至整個世界開始發生根本性變化。信息技術的發展和應用正在深刻地改變著人類社會，越來越強的經濟全球化趨勢使世界形勢更加復雜。時代的大變遷對政府管理提出了新的要求，與此同時，與工業社會相適應的官僚制卻日益顯示出運作僵化和反應遲鈍的弊端。20世紀90年代，西方政治學和經濟學家紛紛賦予治理這一概念以豐富而嶄新的內涵，新的政治分析框架即治理理論應運而生，被認為是替代傳統政府統治理論的新思想，并逐漸地在社會科學各領域中廣泛運用。
一、治理理論的內涵
1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”一詞，以后各國學者又對“治理”這一概念做了許多新的界定。
治理理論的主要創始人之一詹姆斯?羅西瑙在其代表作《沒有政府統治的治理》和《21世紀的治理》等文章中將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效地發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力來實現。另一位權威人物格里?斯托克認為治理是公共機構與自愿社團的相互依存，意味著政府并不是國家惟一的權力中心，來自公民社會的機構和行為者對傳統的政府權威提出了挑戰，正在承擔越來越多的原來由國家承擔的責任。
我國學者從20世紀90年代起也開始關注并研究治理理論。毛壽龍在《西方政府的治道變革》中將Governance譯為治道，認為“治道變革指的是西方政府如何適應市場經濟有效運行的需要來界定自己的角色，進行市場化變革，并把市場制度的基本觀念引進公共領域，建設開放而有效的公共領域”。1俞可平則認為治理是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。
由于目前治理理論發展的還不成熟，各國學者對治理概念的理解也有差異，因此對于治理尚沒有統一的定義。但從治理概念的基本涵義來看，治理包含以下一些基本特征：第一，認為政府并不是國家唯一的權力中心，各種公共的和私人的機構只要得到公眾的認可，就可以成為不同層次上和范圍內的權力中心；第二，強調在國家與社會合作的過程中，公私機構之間的界限和責任存在模糊性，兩者相互依存和互動，不再堅持國家職能的專屬性和排他性；第三，重視管理對象的參與，他們與政府在特定的領域中進行合作，分擔其行政管理責任，自我管理的主動性不斷強化；第四，主張在公共事務的管理中，不僅僅局限于政府的發號施令或運用權威，還存在許多其他的管理方法和技術，政府有責任采用和推廣這些新措施來不斷提高效率，有效控制和引導公共事務。
與政府統治相比，治理的內涵更加豐富，不僅承認我們的政府愈來愈復雜，而且提醒我們注意責任的轉移，要求那些屬于第三種勢力的志愿社團組織為解決集體關切的問題做出貢獻，標志著統治這個領域正在發生變化和與過去的決裂。即使我們使用“政府治理”這一概念，其治理主體也不僅僅只是政府組織，還包括眾多的利益相關者，如政黨、非政府組織、公民等。正是由于治理與統治之間存在著這些不同，才使得治理理論能夠彌補傳統政府統治的不足，對政府改革的理論和實踐產生重要影響。
二、治理理論對我國政府改革的啟示
由于實際國情不同，我國政府改革不應該也不可能照搬別國的模式或理論，只能學習和借鑒他們的一些有效機制、合理因素。治理理論作為21世紀國際前沿的理論之一，對于我國政府改革有很大的指導作用。
1.從全能政府轉變為有限政府
過去普遍認為我們的政府是無所不管、無所不能的，實際上它管了許多不應該也無力管好的事情，從而產生了政府失靈。因此，我國政府改革必須實現從全能政府向有限政府的轉變，使政府的職能和精力集中于提供只能并且必須由政府供應的公共物品和服務。在一些競爭性物品和服務的生產與供給上，要實現政企分開，打破政府壟斷，引入市場機制，允許私營部門和第三部門的參與，這正是治理理論所積極倡導的。就政府與社會關系而言，政府行為只能發生在公共領域而不能是合法的私人領域，不能侵犯社會的自主和自由，而要建立與社會的合作關系，更加注重社會公平。
2.充分發揮市場機制的作用和優勢
“治理主義主張政府要找到管理市場和社會的合理界限，通過多元化的制度和組織結構安排，在市場的確能夠發揮作用和優勢的領域”，1確定首先由市場組織來提供服務，滿足利益要求，并承擔相關的責任。通過政府政策性的間接支持和引導，使市場功能與政府職能彼此協調，打破政府壟斷局面，進而將市場的供求機制和企業精神引入政府部門，使政府精簡機構，轉變職能，實現與市場機制的最佳結合，這是政府改革的根本途徑和思路。
3.培育社會公眾的自我管理意識
如果沒有公民的積極參與和合作，政府的管理運行在最好的情況下也只能達到善政，而無法達到善治。隨著生活水平和社會文明程度的不斷提高，我國公民社會正在興起和發展。為了使之在公共管理中發揮更為突出的作用，政府需要大力培育社會公眾的自我管理意識，使每一位公民學會成為自己的治理者，學會與他人協作來解決問題或滿足需求。政府要提供組織上和制度上的支持，積極推進基層民主管理，通過農村村民自治和城市居民自治的不斷完善，提高公民自我管理的主動性。
4.為第三部門的健康發展創造條件
隨著社會自治的觀念日益深入人心，第三部門（非政府組織）日益成為公共管理的重要主體，與政府的關系極為密切。我國第三部門的運行機制尚不健全，資金匱乏，缺乏獨立自主性。政府應積極為第三部門的獨立發展和自主活動提供資金支持，建立約束機制，保證其行為符合公益目標。為了使第三部門減少對政府的依賴性，可以制定鼓勵向第三部門捐助的法律和政策，擴大其吸收社會資源的能力。通過政府機構改革，使之徹底獨立于政府體系之外，有更廣闊的活動空間。同時利用政府政治社會化的優勢地位，加深公民對第三部門的認識和信任，使社會自組織體系充滿活力。
三、結束語
治理理論興起于經濟全球化的時代背景之下，為世界各國行政改革和公共管理提供了新的理論基礎。越來越多的國家不再試圖明確劃分政府、市場和公民社會的界限，而是強調通過多方合作，共同分享公共權力并承擔相應的責任來實現公共利益的最大化。雖然治理理論還很不成熟，基本概念也比較模糊，沒有統一的定論，但它打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統思維方式，如市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會，把有效的管理看作是多方主體的對話與協作。當今世界流行的口號是“少一些統治，多一些治理”，作為民主的一種新的現實形式，治理帶給我國公共管理和政府改革很大的啟示。
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關鍵詞：網絡化治理；政府部門；新形態
一、網絡化治理興起的背景
（一）對傳統官僚制的批判
在官僚制內，自上而下、上下一致的管理模式，導致效率低下和忽視主體的多樣性。傳統的政府機構在一定程度上無法及時、靈活的處理這些社會問題，已經不能有效滿足各種紛繁復雜的的時代要求與多樣化的公民需求。網絡化治理憑借其靈活、影響力等優勢，針對不同問題采取不同的治理方式、治理手段和網絡形式，在更為有效地解決傳統的官僚模式所不能解決的棘手問題的同時，也能滿足公民的多樣化需求。
（二）治理理論的興起為網絡治理奠定了理論基礎
20 世紀 90 年代，學術界提出了一種新的公共管理理論――治理理論。公共治理理論是對傳統公共行政理論進行反思和批判的基礎上，對新公共管理理論和新公共服務理論進行了整合的理論產物。作為一種發展中的新理論，治理理論旨在重新探索國家和社會公共事務的管理模式。治理理論由單一部門向綜合部門的擴展，由技術性的簡單管理向技術與社會民主、責任相結合的復雜性管理的進步，治理理論發展的最高形態便是建立在信任與合作基礎上的社會各部門、各組織相互協調的網絡治理。
（三）網絡化的興起
隨著網絡技術的發展，全球正走進一個網絡化時代，網絡延伸到社會的每一個角落。網絡化的興起不僅加速了社會經濟的發展，而且促使現代公民的權利意識的覺醒，對政府的治理模式提出挑戰。
二、網絡化治理的主要內容
（一）網絡化治理的概念
網絡治理是與“網絡”、“網絡組織”以及“網絡社會”等概念聯系在一起的。威廉艾格斯在《網絡治理：公共部門的新形態》一書中提出的，他們認為網絡治理主要指一種全新的通過公私部門合作，非營利組織、營利公司等廣泛參與提供公共服務的治理模式。是以社會關系、經濟結構、技術要素的整合過程為基礎，不僅關注到網絡各參與主體回應的時間，而且還要關注回應的對象及其追求的價值，如公平、公正、服務滿意程度等。
（二）網絡化治理的特征
（1）參與主體的多元化。網絡化治理以政府部門、企業和個人等為主體。在網絡治理過程中，政府應扮演著構建者和管理者的角色，通過構建網絡平臺，讓其他主體參與其中，并建立相應的行為規范和約束機制，監督和管理網絡其他主體的行為，充分發揮其宏觀管理的作用。因此，網絡化治理中的政府應是服務型政府，而不是全能型政府。
（2）治理結構扁平化。隨著信息技術的發展，我們走入一個信息時代。結構和組織結構逐漸呈現出扁平化特征，處于網絡邊緣的社會成員，總是尋找最短的路徑，直接向網絡中心節點反映自己對權力的訴求。在公共管理中，政府與其他治理主體處于互動之中，不再是上令下行的“命令服從”關系，而是平等的、合作的伙伴關系。
（3）信任與合作是網絡化治理的關鍵機制。斯蒂芬?戈德史密斯與威廉?埃格斯強調，信任是網絡化治理得以平穩運行的要因。網絡化治理特別強調各主體間的互動和協作，由于各行為主體的地位平等并享有自由、自治的權力，合作機制的建立顯得尤為重要，而信任是網絡化治理主體合作的重要前提和基礎。
（三）網絡化治理的優勢
（1）促進資源的有效整合。隨著社會經濟的發展，社會事務日益復雜，政府無法獨立提供治理所需的各種資源。而網絡化治理則主張合作共治，通過政府與非政府部門的合作，彌補了資源的相對匱乏，促進資源的有效整合，實現對公共事物的良好治理。
（2）提高行政效率和效度，樹立政府良好形象。利益相關方的合作，既有利于形成統一的治理目標，也有利于減緩治理過程中面臨的種種阻力，縮短政策執行時間、提高其執行的效率，樹立政府良好形象。
（3）保障公民的合法權利。網絡化治理倡導的“合作”理念，將為公民提供一個公平、公正和公開的表達自身意愿和需求的平臺，積極維護自身的合法權利。同時，在行使自身政治權利的過程中，可以進一步提高公民意識。
（4）有效回應公眾的訴求。新公共服務理論中將公民視為政府的“顧客”，要求政府應及時回應公眾訴求，但因政府的傳統管理化模式對公眾的回應存在回應不及時、回應主體不明確等問題。而在網絡化治理中，政府與企業、社會組織合個人等治理主體的合作，目標的確定和行動的實施都是基于在公共協商，縮短了回應時間，最大限度的解決了政府回應滯后的問題。
（三）網絡化治理的挑戰
（1）合法性危機。哈貝馬斯認為，合法性危機是一種直接的認同危機，它是由于“履行政府計劃的各項任務使失去政治意義的公共領域的結構受到懷疑，從而使確保生產資料私人占有的形式民主受到質疑”而造成的。在網絡化治理過程中，政府的合法性危機表現在兩個方面：一是公眾認為公共物品應該由政府提供，由非政府部門單獨提供或與政府部門共同提供公共物品是不合法的，由此影響了網絡合作的公信力；二是在公共物品供給效率方面，公眾認為社會組織優于政府部門，從而使得公眾對政府部門提出質疑，降低了對政府的認同度。
（2）責任問題。第一，責任主體不明確。在網絡化治理中，缺乏相關的法律法規對責任主體進行明確的規定，這容易導致政府之間推諉責任和爭奪利益。第二，問責能力不足。網絡化治理主要應用于醫療、環境治理、教育等領域。而要解決以上領域的相關問題需要較強的專業技術和知識。如果出現責任追究問題，問責人因缺乏專業知識將無法對被問責人進行有效的問責。
（3）監督管理問題。一方面，網絡有效信任是影響網絡有效性的重要因素之一，但是由于網絡參與者并不一定認同網絡的共同目標，其間的權力分布并不一定總是平等的，導致網絡化治理的信任機制很難建立起來。因此，對網絡的管理是困難和極具挑戰。另一方面，政府的立場不堅定，經常游離于微觀監督與疏于監督，使得政府將無法對網絡化治理的多元主體進行有效的監督和管理。
三、網絡化治理對我國政府管理的啟示
雖然網絡化治理產生于當代西方社會和文化背景之中，但其對推進當下中國的行政管理體制改革和治理轉型，以及促進社會管理的創新和協同治理的形成，都具有重要的借鑒作用和啟示意義。
（一）推進行政管理體制改革，建設服務型政府。隨著信息技術的迅猛發展，民眾的權利意識覺醒，公民需要政府及時、有效回應的愿望越來越強烈，而傳統的治理理念已不適應現代社會的發展要求，政府的治理亟待轉型。因此，在行政體制改革和政府治理轉型中，我國政府可以在借鑒網絡化治理理論和成功經驗得基礎上，建設服務型政府，嘗試建立起以政府、社會組織和公民等為主體，共同參與提供公共物品與服務的關系網。多元化主體的參與在一定程度上可以杜絕政府部門各自為政，同時提高辦事效率和及時有效的滿足公民對公共物品和服務的需求，以此有利于樹立政府的良好形象。
（二）建立問責機制，加強網絡化治理過程中的監督管理。網絡化治理理論明確指出：“在保持網絡合作關系的靈活性同時，要充分關注責任的確定性，促進治理更加頻繁地產生出一種動態而公正的過程。”為了確保網絡化治理過程中公平、公正，我們必須建立問責機制以明確責任對象。與此同時，在網絡化治理過程中需加強監督管理以防止政府官員濫用手中的權力謀取私利。
（三）發揮非政府組織在網絡化治理中的作用。政府在網絡化治理過程中扮演著管理者和協調者的角色，應積極發揮宏觀管理的作用。而非政府組織作為網絡化治理中不可或缺的行為主體，因力量薄弱可能導致缺少話語權，沒能發揮預期中的作用。為了更好發揮非政府組織的作用，我們應從以下幾個方面著手：第一，打破壟斷。政府在某些公共領域依然處于絕對的壟斷地位，導致社會組織無法參與公共物品和服務的提供，沒有發揮應有作用。因此，政府官員需轉變治理理念，鼓勵社會主體參與，以提高效率。其次，增加透明度。在重大的公共決策中，政府應增加透明度，把管理的職責逐步分散到不同的社會角色之中，實現政府引導與協商下的多元化管理。最后，提高非政府組織自身的相關專業技術和知識，完善自身管理，以此獲得政府和公眾的認同和信任。
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［摘要］實踐的需要和理論的推動，使得傳統意義上的區域行政逐漸向區域公共管理轉變，這種嬗變，開啟了公共管理研究的新視角。區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
［關鍵詞］區域；區域行政；區域公共管理
著名行政學者理查德?J?斯蒂爾曼二世說：“研究公共行政必須研究它的生態問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，‘生態學是各種有機體與其環境之間的各種相互關系?！疛?W?別斯指出‘生態學這個詞源于希臘語oikos，意為房子或家，經濟和經濟學也有相同的詞根，經濟學和生態學有許多共同點，但生態學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環境之間的全部相互關系?！盵1]美國著名學者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創行政學研究的一個新途徑。我國現階段的行政環境是制約和影響行政管理的重要因素，同時又是行政管理的改造對象，并為行政管理的實施提供條件。故此，我們應努力使行政管理和行政環境保持一種動態的平衡。從20世紀50年代以來，隨著社會生態環境的變遷，傳統行政學歷經了向現代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀，區域行政面對的是一種全新的行政生態環境，正是在這樣的背景下區域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要，“從某種意義上說，21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰，處理好和解決好了系列區域公共性問題，和諧社會的發展愿景就不再遙遠?！盵2]區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物。作為一個新的理論和實踐課題，陳瑞蓮認為，在我國有關區域公共管理（行政）研究的著述尚較為零散，區域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是，在當前一個不爭的事實：越來越多的學者開始關注并研究區域公共管理的相關內容。無疑，加強區域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”。[3]區域公共管理是個復合概念，其中“區域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區域（region）是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區域。研究視角和內容不同，對于區域的界定就有所不同。在社會科學叢林中，最早研究區域的學科是地理學，地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分。《牛津地理學詞典》中，“區域是指地球表面的任何一個單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區”。[4]經濟學將區域視為由人的經濟活動造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。埃德加?M.胡佛說，“所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進行分析”，“把區域作為一個集合體，……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界?！盵5]政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；國際政治和國際關系的研究者對區域的解讀，往往側重從一種更為宏觀視角來討論區域的內涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區域主義”分類法：宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義。在“區域”的多種釋義中，可以看出：區域有多種分類，系統性或整體性是區域的共同特征；區域的概念是相對的，可以依據不同視角有多種劃分；區域是變化的，應以動態的眼光來觀察它。實際上區域是一個很寬泛的概念，很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究，基于此視角，區域應如何界定？有學者認為：區域是“一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的綜合性概念”。[6]另外，從四個緯度對區域公共管理要研究的“區域”做類型學上的分析：公共管理意義上的經濟區域、行政區域、自然地理區域和公共管理中的“問題區域”和“邊緣區域”。[7]筆者以為，不論對“區域”進行怎樣的界分，從公共管理學科角度看，區域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品（或者公共事務、公共問題、公共利益）為標準形成的同質性域場，并不絕對與行政區劃相一致。
二、公共管理研究的新視角：區域行政向區域公共管理范式的轉變
要討論區域行政向區域公共管理的轉變，首先要了解區域行政的發展背景、內涵等基礎知識。區域行政問題與行政區劃密切關聯。學者劉君德在他主持的《中國行政區劃的理論與實踐》等論著中，第一次明確提出了“行政區經濟”概念，并分析我國現實生活中普遍存在的地方保護主義現象。在我國的行政學界，宋月紅在國內首次使用“區域行政”的概念，作者從行政區劃、行政區域與區域行政的關系角度進行研究，但這是一種狹義的或傳統意義上的區域行政范疇。[8]陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角：區域行政》一文中，正式提出廣義的“區域行政”概念。[9]隨著實踐的推動和理論的發展，區域行政向區域公共管理轉變。在學界，最早使用過“區域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮，二人從不同的角度對區域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。[10]陳瑞蓮教授是我國研究區域行政和區域公共管理的典型代表，她在此領域的論述，在學界產生了廣泛的影響。
三、區域公共管理的內涵、理論支撐
區域公共管理是個復合概念，前文已經界分了公共管理視閾中的“區域”。對于公共管理的概念，無論是對其內涵把握還是基本體系的構成，都還在探討中。王樂夫教授認為，“所謂公共管理，即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力的公共事務施加管理的社會活動。”[11]公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；同時，它更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。無庸諱言，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。綜上所述，區域公共管理是區域行政隨著實踐的需要，在治理范式上不斷成熟的產物。筆者認為，所謂區域公共管理，即是指以區域政府組織和區域非政府組織為主的多元主體（區域公共管理部門）為了解決特定區域的政治、經濟、社會或其它方面的公共問題，實現區域公共利益，運用協商和調解的手段和方式對區域、區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。區域公共管理之所以“應運而生”，從根本上說，區域公共管理發展的動力來自于中國現代化過程中的社會政治經濟文化發展的必然要求?；蛘哒f，除了實踐的需要外，理論的發展和推動也是非常重要的。區域公共管理理論的發展除了現代公共管理理論的發展外，還有公民社會理論、現代治理、網絡治理理論和善治等理論。公民社會，也被稱為市民社會或民間社會。關于公民社會的定義，不同的學者根據不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類：國家與社會二元結構和國家、經濟與公民社會的三元結構。關于公民社會的結構要素，不同學者對其強調的重點不同。就中外學者取得的共識來看，公民社會的結構性要素及其特征主要有以下四個：一是私人領域；二是志愿性社團；三是公共領域。除了公民社會的結構性要素外，公民社會還具有自己的基本價值原則，大體說來，這些基本的價值原則包括：個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來，“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中，“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性”。治理有失敗的可能，為完善該理論，隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治有如下要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區域善治是區域公共管理研究中一個戰略管理問題。
一、緣起與內涵
協作性公共管理理論的生成是多種因素綜合作用的產物,學者們從多層面對協作性的基本內涵進行了分析與歸納。
1.協作性公共管理的緣起
(1)思想傳承:行政協調論的現代生長
行政協調論是傳統行政思想的一個優秀因子,在西方傳統行政理論中不乏豐富的行政協調理念。1887年,古德諾在《政治與行政》一書中對威爾遜的“政治與行政”二分法做了進一步闡述,“分權的原則使每種機構只限于行使一種被分開的政府功能。然而,實際的政治需求卻要求國家意志的表達和執行之間協調一致。”“法律與執行之間缺乏協調就會導致政治的癱瘓?！盵1]12-51為此,他提出通過行政適度集權化和政府體制改革等措施來實現政治與行政的協調。1947年,懷特也在《行政學概論》一書中對行政協調的動因、機構及原則進行了分析。他認為:“協調的困難性是行政單位數目的增加”,從而導致“在各個方面的活動中,行政部門之間的相互聯系十分困難,這個問題越來越嚴重”,為了實現政府各部門的協調,“應該設置政府委員會以利于行政協調工作的有效開展”。而“協調機關的組織原則是對任何事件均由主管會制定完整的政策,用以領導相關的各部”[2]76-82。佩里?希克斯指出,“政府之間的協作和整合必要性決不是一個新的東西,盡管具體的形式、偏好的工具和特殊的問題已經時過境遷,但政府機構之間的協調、合作和整合,不管是被稱作是‘協同的’、‘整體的’,還是‘協調的’、‘整合的’,所有的這些都是政府組織永恒的追求目標。”[3]9因此,協作性公共管理是“傳統的合作理論的一種復興,只不過其內容更加復雜,具有綜合性和理論性”[4]。
(2)理論反思:碎片化治理的根治之道
碎片化治理是新公共管理改革走向極端的產物。自20世紀70年代末以來,西方國家普遍地推行了一場以新公共管理改革為內容的政府再造運動,新公共管理大量借鑒工商企業管理的原則、方法和技術,把傳統的官僚制政府改造成小型化和分權化組織結構模式?！靶碌慕M織形式以靈活性的日益增強和垂直整合組織結構的解體為特征,合同承包廣泛地被采用,大型組織規模大幅小型化,并被分裂為更具自主性的商業單位?！盵5]12-13如新西蘭除創立國有企業單位外,將剩余的政府部門分割為更小的、更專業的機構,英國也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的執行機構。但隨著新公共管理改革的推進,也產生了新公共管理的限度問題,即機構裂化問題[6]。碎片化治理就是機構裂化進一步發展的產物。新公共管理的碎片化治理主要表現為如下幾個方面:轉嫁問題,讓其他機構來承擔代價;互相沖突的項目;導致浪費并使服務使用者感到沮喪;互相沖突的目標;由于缺乏溝通,不同機構或專業缺乏恰當的干預或干預結果不理想;在對需要做出反應時各自為政;公眾無法得到服務,或對得到的服務感到困惑,他們常常不知道到哪里去獲得恰當的服務;由于沒有考慮問題產生的原因,而是強調可得的或固有的一套專業干預,從而導致服務提供或干預的遺漏或差距[7]48?？梢娝槠卫淼母丛谟谛鹿补芾砀母锊粌H沒有擯棄傳統官僚制功能性組織原則,而且強化了功能性組織設計,從而導致政府機構之間協調和整合問題急劇增加。因此,尋找一種增加協調和合作的治理模式就成為根治碎片化治理的根本出路,協作性公共管理正是對這種理論反思的結果。此外,新公共管理理論將公民當成客戶回應,隱含著把公民視為公共服務和公共產品被動接受者的危險,忽視了政府和公共機構與公民之間開展協作。協作性公共管理則拋棄公民所有權和控制權的概念,以協作為基礎,強調加強政府和公共機構與公民以及其他社會參與者之間的協作關系和伙伴關系[8]。
(3)實踐需求:復雜性問題的應對邏輯
公共服務與公共事務的復雜性是協作性公共管理產生的直接動因。在信息時代或知識經濟時代,世界趨向復雜化和多樣化,地方政府面對的公共服務需求日趨復雜化和多樣化,這在客觀上需要跨越功能劃分、組織界限甚至地理界限的協作性公共管理活動。奧爾圖提出組織間網絡管理等跨組織結構普遍存在且可能增加的五個原因。a.是處理艱難或復雜政策的需要。傳統社會中官僚制組織形式可以有效解決的那種容易界定、明確的目標和任務的問題已經讓位于需要多方共同解決的惡劣問題。b.政府直接干預的局限性促進了基于網絡解決方法的增長。c.政治驅動力誘導出需要超越政策目標,使聯網成為基本需求。d.實現聯系制度化的努力結果。由于二級項目效果的信息不斷增多,通過組織之間的特別工作小組和計劃團隊等制度安排也相應地增多。e.橫向規定和交叉法令等在內的命令層次提供的額外壓力。因為在許多熱點問題中,如經濟發展、社會福利等,不同的項目之間具有不同的目的、資金來源、頒布標準及利益相關者,協作與互動溝通勢在必行[9]22-23。可見,跨組織結構應對復雜性問題是協作性公共管理產生的現實動因。
2.協作性公共管理的內涵
協作是協作性公共管理的一個核心理念,它對于理解協作性公共管理的內涵具有重要的作用。學者們主要從組織間關系、組織結構和集體行動的邏輯三種視角對協作進行了界定[10]104:a.組織間關系視角的協作是指基于特定議題的利益相關者自發組織、參與到同一過程中,采取行動或共同決策。b.組織結構視角的協作主要從結構與功能的角度來定義協作,認為協作過程是松散的、多層網絡組織的相關組織領導利益相關者以解決共同關注的社會問題。c.集體行動的邏輯的視角的協作意味著自治的參與者通過正式或非正式的談判、共同制定的規則和組織結構來處理相互間的關系,決定和解決共同關注的事務。
基于協作的協作性公共管理是一個含義十分廣泛的概念,大量存在于各種跨組織協作、網絡管理和公私伙伴關系等實踐之中,學者們從多種視角、多個層次對協作性公共管理的內涵進行了揭示和探究。沃爾特?鮑威爾從官僚制和新公共管理的比較中揭示了協作性公共管理的含義,認為協作性公共管理是一種獨特的制度形式,它不同于市場自發性協作和等級制度有意識性管理的諸多過程[11]。羅伯特?阿格拉諾夫和邁克爾?麥圭爾在《協作性公共管理:地方政府新戰略》一書中把“協作”作為在政府組織間進行管理的基本描述符號,“它描述了在多組織安排中的促進和運行過程,以解決單個組織不能解決或者不易解決的問題。協作性公共管理的基本特征是縱向和橫向活動的復雜結合,其中僅有一些結合可以被認為是協作的,但是所有的結合都是多方參與的。”[9]3-39斯蒂芬?戈德史密斯和威廉?D?埃格斯則認為協作性公共管理是一種網絡化治理模式,它象征著當前改變公共部門形態的四種有影響的發展趨勢正在合流:由公私聯合提供公共服務的第三方政府;聯合政府若干機構提供整體服務的協同政府;基于先進技術用以往不可能的方式與外部伙伴進行適時合作的數字化革命;要求多元化和個性化的消費者需求選擇。這四種發展趨勢的集合,使網絡化治理成為一種公共部門的新形態,“它將第三方政府高水平的公私合作特征與協同政府充沛的網絡管理能力結合起來,然后利用技術將網絡連接到一起,并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權?！盵12]8-17
總之,協作性公共管理是一種不同于傳統官僚制單中心治理和新公共管理分權化治理的地方政府治理理論的新模式①。以公民為中心、多中心安排治理和整合性公共服務是協作性公共管理的三個基本特征。
二、結構、機制與模式
在實踐中,協作性公共管理可以發生在區域、地方政府和社區管理等多個層次,且橫向協作和縱向協作是相互重疊的,協作既可以存在于中央政府層級(如美國聯邦系統內)的縱向環境中,也可以存在于參與者是地方政府(代表社區內多種利益)的橫向環境里。協作性公共管理形成了獨特的結構類型、協作機制和實踐模式。
1.結構類型
協作性結構可以在政府運作的各種制度和體制環境,即在縱向政府各個層級和公私部門中組織互動的橫向環境中產生。在具體運行時,既可以自上而下,也可以自下而上,還可以在自外而內的網絡環境里操作[13]。一個公共管理者可能同時涉及跨政府邊界、組織邊界和部門邊界,且負有正式的契約責任,從而很難區分不同環境中的邊界,因此,劃分協作公共管理的結構類型就具有重要的意義。米爾娜?曼德爾和托迪?斯蒂爾曼根據西方國家治理實踐的經驗總結了實踐中協作公共管理的基本結構類型及功能特征(見表1)。上表從問題導向、對目標的承諾、聯系強度、努力寬度、目的的復雜性和努力范圍等功能性特征分析了如下五種協作性公共管理的網絡類型[14]。
(1)間歇性協調
這主要發生在兩個或多個組織相互調整、相互適應地完成同一目標的政策和程序中。間歇性協調結構的交互作用一般在較低的層次產生,組織間的承諾也只是保持在目標完成的深度,資源共享也相對較少和低風險。
(2)臨時性工作組
這是用于完成一個具體的和有限的目標,并隨著目標的完成而迅速解體的協作性公共管理結構類型。在這種結構中,資源共享僅僅存在于有限的范圍之內。這類型的結構主要包括為具體的問題(如水質量標準、社會關注事件等)而建立起來的討論潛在性解決辦法的各種組織間關系的群體。
關鍵詞：PPP（publicprivate partnership）；合作伙伴；公共基礎設施項目；研究評述
中圖分類號：F062.4文獻標識碼：A文章編號：1001-8409（2013）06-0006-04
1引言
PPP項目是實現公共項目建設資金的融資模式，也是公共產品的一種供給方式。PPP模式是伴隨著公共項目需求的多元化而產生的私人部門和公共部門合作。早在17世紀英國領港公會和私人投資者合作建造燈塔[1]，開始了公共項目公私合作的實踐。英國財政大臣肯尼斯·克拉克為了提升基礎設施水平、解決公共服務的資金匱乏和公共部門缺少有效性及資金效率等問題，率先提出“公私合作”的概念。1984年我國以BOT（Build-Operate-Transfer，建設-運營-移交）方式建設的深圳沙頭角B電廠是我國嘗試實踐基礎設施公私合作的標志。
近年來，我國學術界形成了大量可供借鑒的研究成果，但至今PPP概念的認識仍存在多種解析，難以形成有效的制度。研究內容側重于風險與利益分擔，方法研究實效不足；研究范圍廣泛，政策促進的運行機制不足。因此，結合我國的制度背景，探索我國公共項目公私合作模式的本質、理論基礎和實現途徑，對進一步推動我國PPP理論研究和制度創新具有重要意義。
2PPP概念及特征研究
2.1國外PPP定義研究
PPP即公私合作伙伴。西方發達國家在PPP項目推廣方面建立了成熟的制度體系，得益于理論研究與實踐經驗的結合。理論研究成果主要從4個角度：一是關系性合約理論，Tony Bovaird認為PPP是新型的合作伙伴關系及聯盟，與交易契約關系是有區別的，具有關系契約的特點，相應的治理方式也應吸收關系契約的治理原則。二是從交易成本經濟學角度，Michael Essig和Alexander Batran提出了PPP交易成本的作用和關系合約中信任的重要性。三是產權經濟學觀點，Peter Scharle提出了私人部門參與政府提供公共產品的產權是怎樣起作用的，即何種產權安排導致聯合剩余最大。四是把PPP看作一個社會博弈，Grout認為把PPP的現象、經驗和討論放到更廣的博弈視角的環境中，有利于更好地理解。
基于理論研究成果和豐富的PPP項目實踐，各國對PPP的科學內涵解釋，如加拿大PPP國家委員會的定義：PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作經營關系，它建立在雙方各自經驗的基礎上，通過適當的資源分配、風險分擔和利益共享機制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求；聯合國培訓研究院的定義：PPP涵蓋了不同社會系統倡導之間的所有制度化合作方式，目的是解決當地區域內的某些復雜問題；標準普爾認為PPP是公共部門與私人部門之間長期合約關系的媒介，包括風險分擔和多部門之間的專有技術人才和融資共享，從而達到理想的政策結果。
PPP概念的本質在于：①明確了PPP是公共部門與私人部門之間的伙伴關系，是PPP區別于其他項目融資模式的關鍵點。②定義了這種合作伙伴關系是關系性的契約形式，契約實現的是公共需求目的，而非單純的商業利益關系。③提出了PPP項目公私合作的實現，需要有長期的、有效的公共政策或制度的規范。④明晰了公共部門和私人部門合作基礎是基于共有產權關系以及合作期間的資源配置、風險分擔和利益共享，實現公共項目理想的政策結果。
2.2國內PPP概念內涵解釋
我國城市公共項目建設的傳統模式一直是由政府行政指令性管理，從項目立項、建設到運營都是由國家或地方政府部門統籌管理。改革開放以后，1999年深圳沙頭角B電廠順利移交，實現了基礎設施BOT項目融資；2000年我國頒布了“建設項目業主制”；2005年試行了政府項目“代建制”等系列體制的改革；2008年成功運用PPP模式實現國家體育場館建設與運營等，不斷深化了公共項目投融資管理體制改革。迄今為止，對PPP的認識及解釋一般借鑒國外釋譯，我國學術界對于PPP的概念仍有歧義，如表1所示。
概念解讀的差異性客觀存在，有人譯為“公私合作經營”、“公私合作關系”和“公私伙伴關系”等，但對公共項目而言，“公私伙伴關系”解釋更適合PPP運營特征。重要的是需要明晰我國混合經濟體制下的“伙伴關系”結構，即中國式伙伴關系的特殊性與國際通用慣例的有機統一?；锇镮是我國“公共部門”發起主體或投資主體，包括政府及政府管理部門、公用事業部門、事業單位等；伙伴Ⅱ是我國“私人部門”投融資合作主體，界定為企業集團、公司或個人等；伙伴Ⅲ是監督主體，包括社會公眾、專業咨詢組織和政府監管人。概念的另一個核心點就是“合作模式”，即2010年國務院 “新36條”中明確提出“鼓勵和引導民間資本”參與基礎設施建設。為此，公私合作將通過企業與政府簽訂的協議或合同文件實現，通過專業的、系統的合約制度安排確認伙伴關系，提高公共項目的資源配置效率或生產力，實現公共項目的“物有所值”[8]。
因此，中國的PPP概念是：公共部門和私人部門為提供公共產品或服務、實現特定公共項目的公共效益而建立的項目全生命期關系性契約的合作伙伴、融資、建設和經營管理模式。
2.3PPP的本質
本質是指事物所固有的根本屬性。PPP項目基本的活動是對公共工程項目以關系型契約方式合作融資、合作建設、共同經營和項目移交的全過程。王守清認為項目融資專指狹義的項目融資，即“通過項目融資”，而非廣義的為項目融資。韓顏超認為PPP 項目的本質是公共部門和私人部門選擇集擴大的過程，也是公共部門和私人部門之間進行優勢能力交換的過程。李曉東認為其本質在于公共部門和私營部門間實現優勢互補的過程，同時也是基礎設施建設中公共部門與私營部門相對參與程度實現帕累托最優的過程[9]。PPP的產生源于“公共項目”（Public Project）供給的基本屬性，根據C V Brown和P W Jackson的觀點，社會物品可分為公共物品（Public Goods）和私人物品（Private Goods）兩類，公共物品來自于公眾需求，因此必須由政府提供。正是由于形成了政府提供的公共項目，公共產品的經濟特性體現在公共項目的自然壟斷性、公益性、公共產權屬性和外部性。
認識PPP本質的目的不在于它如何提供公共項目，而是在這種提供方式下如何實現滿足公眾利益的最佳效果，即PPP實現了政府資源和社會資源式的零和競爭，相比有很大的優勢[11]，厘清PPP項目合作中形成的復雜的契約關系和保障PPP項目成功的系列法律法規、管理機制、激勵機制、合同體系等在內的制度框架創新。
因此，我國PPP的本質一方面包含公與私的內涵，另一方面包括合作主體廣泛性的外延。在合作本質上，通過建立新型的伙伴契約關系，在規范的合作規則和運行機制下，為公眾提供公共產品或服務，從而形成一致和明確的PPP定義，為政府促進PPP項目的政策制定、機制設計和管理體系建設提供理論依據。
3PPP項目風險與分配研究
PPP項目投融資決策成功的必要條件之一是設計合理的風險分配和風險分擔。由于PPP項目通常都是投資規模大、技術復雜、建設周期長、涉及面廣、發揮社會效益長和社會公眾影響大的公共工程項目，因此PPP項目融資風險與分配研究十分重要。
3.1風險管理及評價方法研究
公私雙方合作存在明顯的利益沖突，是PPP項目產生風險的基本因素。崔軍歸納了項目融資風險要素的主要風險類別及風險承擔的原則。王要武、孫成雙提出了動態項目風險管理框架。金德民提出的項目風險集成管理模式具有現代風險管理意義。PPP項目風險評價方法研究始于近幾年，李勝等運用模糊綜合評價法對BOT項目風險進行評估。劉曉君等根據TBT原理，提出對基礎設施項目的投標風險、財務風險、建設風險、市場風險和投資環境風險進行有效管理的若干措施；陳玲在專家打分法、統計概率法等風險分析論述的基礎上，提出了基礎設施項目風險的基本管理程序；尹貽林在PPP項目風險分擔研究中提出風險分擔方法主要有矩陣法、類比法、統計分析法和數學模型法。
3.2風險分擔研究
國內學者從不同的角度研究了PPP模式運用過程中的各種風險及合理分配問題。王守清在其研究中提出的風險分配觀點具代表性，論證了我國PPP 項目外匯風險、政治風險等的主要表現，提出了PPP 項目風險分擔的三條原則，對公共部門和私人部門談判PPP項目具有實際指導作用。李啟明提出了風險分配的9 條原則。尹貽林認為PPP項目的風險分擔通常是在若干主體之間通過風險轉移的方式進行，主要是通過復雜的合同安排來實現，同時指出了PPP 項目風險分擔研究存在的三個薄弱環節，即風險分擔的過程評價、風險分擔比例的確定以及風險分擔與其他方面的關聯關系。
以上研究表明：第一，研究都是將公私合作作為統一模式，不區分公私合作中所有權不同的具體形式，特別是不同模式之間風險分配有怎樣的異同[10]，仍有待深入探索具體規則。第二，PPP項目是現代關系性契約形式，而非單純的商業合同。第三，風險評價方法研究注重理論上可行，但實踐的簡便性、操作性和實用性不足。第四，對政府宏觀政策性風險研究以及如何推進政府有效的PPP項目公共政策與創新機制研究程度不夠，成為有效推進PPP項目的主要矛盾。
4PPP項目治理理論研究
國外項目治理的概念是秉承Williamson的交易成本經濟學框架而提出的。公共項目治理是通過一套制度體系來建立并維持項目交易中的一種良好秩序的過程。至于項目治理的結果，從宏觀角度來看即在項目交易市場中營造了一種體制環境，從微觀角度來看即在項目交易內部建立和維持了一種良好的秩序[11]。然而，公共項目不同于企業的盈利項目追求利潤最大化。公共項目是政府為了滿足公眾需求而發起的，其追求的是公共利益，其治理目標不能局限于某一方的利益，而應為公共項目眾多利益相關者的利益服務，以達到利益相關者之間關系的協調和利益的趨同，從而最終實現項目價值的目標[12]。對于確定的公共項目，治理分為內部治理與外部治理，內部治理的基本特征是以產權為主線的內在制度安排，其治理載體就是項目組織；而外部治理則是以競爭為主線的外在制度安排，其治理載體是市場體系[13]。
我國公共項目治理的主要代表性研究有：尹貽林教授團隊從政府、項目公司角度探索了項目治理理論與實踐方法，構建了治理模式；丁榮貴教授從管理學的角度更加關注多組織合作項目的治理[14]；沙凱遜教授探討的是建設項目或者建筑市場制度層面的問題 [15]。他們的研究有效提出了PPP項目公司共同建設、運營和管理的機理、機制和實踐方式，為防范合作風險、指導有效合作提供了理論依據。在宏觀政策層面尚未開展PPP項目治理機制研究，缺乏PPP制度系統的頂層設計。
國際經驗表明，公共項目治理機制是制度控制運行的一種管理模式，主要有三個方面：①政府政策和管理組織機制創新；②建立社會有效的獨立監督和公眾參與機制；③項目公司內部建立科學的合作治理機制。
5政府管理機制與監管研究
從概念界定到治理研究，政府作為PPP模式中公共利益的集中代表，既是項目發起者和參與者，又是項目的監管者。明確政府在PPP項目全生命周期中伴演的“雙重”角色和具備的“雙重”職能，是探索政府在PPP項目中定位與管理的前提。
5.1政府的管理職能
我國對特許經營項目及壟斷產品定價沿用成本定價輔以價格聽證，PPP項目適當價格管制會使社會經濟效率提高。趙宇等人討論了壟斷行業進入博弈及其管制績效評價，管制對社會福利和消費者剩余的影響。何壽奎、傅鴻源在分析PPP項目政府監管現狀的基礎上，提出健全監管體系、合理確定政府監督邊界、科學選擇監管途徑，以推進公共項目PPP模式的健康發展。
5.2政府的激勵措施
任志濤分析了我國基礎設施領域公私伙伴關系，研究了信息不對稱條件下政府部門和民營部門之間委托—關系的目標函數，并對公私伙伴關系下的激勵問題進行了博弈分析。王守清等認為政府激勵措施包括政府投資贊助、政府對融資的協助、政府擔保、稅收減免優惠和開發新市場，私營部門充分肯定各種激勵措施的有效性，其中稅收減免措施得分最高，政府投資贊助得分最低。
5.3政府的定位
PPP 模式下的參與方主要有政府、私營企業和公眾，其總目標是三方滿意。盡管三方在PPP項目中所關注的目標有著很大的不同，但三方的目標體系并不是完全獨立的，而是交叉在一起，只是三方對同一目標的重視程度不同[16]。因此，政府在PPP項目上必須定位于促進、主導和管理的功能，同時又是參與合作的一方，只有明確政府的目標才能促進PPP項目的實施。
現有研究表明，我國政府參與PPP項目的主體表現在地方政府或政府部門，或政府授權融資平臺，是有條件的公私合作，容易形成政府公司對公共資源的壟斷，缺乏有效的競爭，不利于PPP項目的可持續發展。因此，PPP項目的政府管理有必要從兩個方面進行研究：其一，理論上明晰政府在PPP中的定位、責任和管理主體，科學分離政府的參與者和監管者職能；其二，運行上探索建立中央政府與地方政府層級的PPP政策指南、運行機制和有效的監管機制。
6小結和未來研究方向
6.1小結
我國的PPP研究盡管開始時間相對較晚，但發展十分迅速。在經歷了理論引進、經驗介紹、初步研究過程之后，近年來針對我國PPP模式的研究無論是在量上還是在質上都有較大提升。許多研究已不再簡單停留在理念層面，而是將其應用到公共項目建設實踐的理論分析框架中，出現了一些較有深度的研究成果，PPP的研究也因此更趨深入?？傮w而言，我國PPP項目融資研究與實踐持續了10年的歷程，在PPP的概念與本質理論分析研究方面已經有了比較清晰的界定；在風險與分配研究方面已經做了比較系統性的研究；在治理理論研究方面開始了初步的嘗試；在政府管理機制與監管研究方面已經有了比較全面的研究，但我國公共項目PPP模式的研究尚處于起步階段，研究的系統性和深入性仍顯不足。
6.2未來研究方向
“十二五”期間是我國民生保障、城市建設和社會經濟可持續發展的重要時期，因而也是我國PPP項目的重要發展階段。加強我國公共項目公私合作模式的研究，對于促進我國城市建設發展具有重要的理論意義和實踐價值。未來的PPP項目研究主要關注以下幾個方面：第一，在市場經濟條件下，我國PPP項目合同管理理論與實踐合同體系形式的研究。第二，目標利益關系方面，PPP項目中政府、私人部門與公眾利益三者間關系的理論梳理值得進一步探索。第三，合作的機制建設方面，政府各層級公私合作機制如何建立。第四，PPP準入門坎研究，即我國對公共項目公私合作過程中所涉及到的私人部門準入的具體條件的論證。因此，理論突破和制度創新不僅是我國實現PPP項目制度化的有效途徑，更是為社會和廣大公眾有效提供公共產品與服務的現實需要。
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論文摘要：財務治理是公司治理的核心，但財務治理并不等同于公司治理，而有其獨特的理論體系。財務治理是一種制衡機制。而財務管理是一種運行機制，二者構成了公司財務的兩個不同的方面。財務治理是對傳統財務管理理論與財務戰略理論的整合，財務戰略是財務治理和財務管理聯結的紐帶。財務控制偏重價值管理，財務治理則偏重利益調整，財務治理是廣義公司財務制度的一部分。本文就財務治理及其相互之間的關系進行了探討。
一、財務治理界定
關于公司財務治理(corporate financial governance)，國內各學者的觀點不一，代表性的觀點主要有：伍中信(2001)認為，公司財務治理是一種企業財權的安排機制，通過這種財權安排機制來實現企業內部財務激勵與約束機制，同時還指出，企業財務治理作為企業治理的一個重要方面，其目的就是為了解決這種經濟利益沖突。楊淑娥(2002)認為，所謂公司財務治理，是指財權通過在利益相關者之間的不同配置，從而調整利益相關者在財務體制中的地位，提高公司治理效率的一系列動態制度安排。張敦力(2002)認為，財務治理是界定與協調各利益相關主體在財權流動和分割中所處地位和作用，最終實現各主體在財權上相互約束，相互制衡關系，促使企業提高資源配置效率和效果的公司治理。衣龍新(2002)認為，財務治理涵義可概括為：財務治理就是基于財務資本結構等制度安排，對企業財權進行合理配置，在強調利益相關者共同治理前提下，形成有效的財務激勵約束等機制，實現公司財務決策科學化等一系列制度、機制、行為的安排、設計和規范。林鐘高(2003)則認為，財務治理是一組聯系各利益相關主體的正式和非正式的制度安排和結構關系網絡，其根本目的在于通過這種制度安排達到利益相關主體之間權利、責任和利益的均衡，實現效率和公平的合理統一。饒曉秋(2003)認為，財務治理的實質是一種財務權限劃分，從而形成相互制衡關系的財務管理體制。從上面的定義可以看出，國內學術界對于財務治理的定義并無很大分歧，都認為財務治理是以財權合理配置為核心的一系列制度安排，主要不同在于對財務治理主體的界定不同。筆者認為，只要涉及到財權的配置，均可歸屬于財務治理的研究之中，但是財務治理是否僅僅局限于一種“制度安排”。公司財務治理是指通過財權在企業內部的合理配置，并在各利益相關主體之間形成有效的財務激勵、財務約束、財務評價等機制以達到權利、責任和利益的均衡，從而提高公司治理效率的一套正式的、非正式的制度、行為和規范。
二、財務治理與相關概念關系辨析
(一)財務治理與公司治理 財務治理是從財務的角度來研究公司治理，主要是界定與協調各利益相關主體在財權流動和分割中所處的地位和作用，公司治理主要是界定和協調各利益相關主體之間的相互關系，從某種意義上講，財務治理結構在公司治理結構中處于核心地位，是公司治理的靈魂。財務治理總體上作為公司治理的一部分，其在研究思路、研究方法等方面，必然要遵循、借鑒公司治理理論。應該說公司治理理論對財務治理理論的指導是最為直接的、重要的，公司治理理論的出現是財務治理理論的產生前提，沒有公司治理理論的成熟與發展，就不可能有財務治理理論的產生、發展和成熟，而財務治理理論的不斷充實、發展也必將促進公司治理理論的不斷拓展、完善。如果用財務治理涵蓋公司治理，則夸大了財務治理的范圍和作用，限制了公司治理的范疇。公司治理除包含財務治理內容外，還包括人事、經營等方面的治理。應當說財務治理本質上是公司治理的核心部分和根本體現形式，公司治理的其他方面治理效果也最終要落實到財務利益上加以體現。如果用公司治理定義、替代財務治理，則更為偏頗，局限了財務治理內涵和外延，除從屬于一般公司治理共性外，財務治理還具有自身獨特的個性?？梢?，財務治理并不等同于公司治理，兩者之間既有聯系又有區別。公司治理與財務治理的聯系：一是公司治理是財務治理的基礎，財務治理是公司治理的發展和深化。二是公司治理的模式決定財務治理的模式，財務治理的模式反作用于公司治理的模式。三是公司治理的目標影響財務治理的目標。四是公司治理和財務治理都根源于財產所有權和經營管理權的分離。五是從公司治理理論的發展角度來看，公司治理與財務治理都隨著利益相關者共同治理理論的發展而發展，其內容也逐漸由只發生在公司內部所有者、經營者以及相關權利機構之間的狹義的活動擴展到廣義的利益相關者，包括公司股東、債權人、供應商、雇員、政府和社區等。六是公司治理和財務治理不僅僅是一種靜態的管理方式，更應該是一種動態的管理活動，因而不能將公司治理和財務治理僅僅理解為一種制度安排，更應該從治理活動的動態含義來理解。公司治理與財務治理的區別主要有：一是制衡的著眼點不同。二是激勵的側重點不同。三是約束制度的側重點不同。四是機制涉及主體不同。五是保障實施主體不同。六是財務治理
比公司治理更為深化。
(二)財務治理與財務管理 財務管理是基于再生產過程中客觀存在的財務活動和財務關系而產生的，是企業組織財務活動、處理與各方面財務關系的一項經濟管理工作。財務治理主要是對財務資源和財權的安排機制，以形成利益相關者之間財權的戰略聯盟，提高企業財務運作效率及公司治理效率。由此可見，公司財務治理與財務管理是兩個不同的概念，構成了公司財務的兩個不同的方面，兩者既有聯系又有區別。財務治理與財務管理的聯系表現在：一是兩者共同構成了完整的公司財務系統，都是公司財務報告的影響因素。二是兩者對公司的財務活動和財務關系的處理，具有內在的統一性和一貫性。如財務治理對公司財務戰略的擬定，決定了財務管理的服務與發展方向；財務管理對公司財務的全面調控，決定了財務管理中財務控制的力度和手段；財務治理對公司財務政策的選擇，決定了財務管理中具體財務制度的基調。三是財務治理決定了財務管理的框架和軌道，財務治理的模式特征在很大程度上影響財務管理的模式特征。如果說財務治理是從財務角度對企業內外部人與人之間利益分配的關系所做的協調和配置，那么財務管理就是這種協調和配置的應用。四是財務治理、財務管理與公司績效之間有著密切的邏輯關系。作為一種制度安排，財務治理狀況的優劣直接影響財務管理，進而對公司績效產生影響，而財務管理和公司績效又受到財務治理的根本性制約。財務治理與財務管理的主要區別為：一是從公司運營角度看，財務管理是公司管理的核心，財務治理則是公司治理的核心。因此，公司治理與管理的區別也就決定了兩者分別屬于不同的范疇。財務治理主要從宏觀上對財務管理中所產生的財務關系進行指導、監督、控制和制衡，保證管理的合理性和有效性是一種制衡機制；財務管理則是在財務治理框架下，具體進行財務運作和經營活動，基于實現企業價值最大化是一種運行機制。二是財務治理從制度性層面規定了公司財務運作的基本網絡框架；而公司財務管理則著重研究在這樣的框架下如何通過科學的財務決策實現具體的財務目標，主要集中在“操作性”財務領域，具有鮮明的“技術性”特征。三是財務管理著重于對財務主體的財務行為控制，表現為上層財務主體對下層財務主體的財務行為的一種單向規制活動。財務管理的效率性主要體現為公司財務成本總額的減少，即公司凈資產值的增加；財務治理則著重于財務主體的財務權力、責任和利益的結構性安排，以及財務權力運作方式的優化，表現為財務主體之間財務行為的雙邊或多邊相互協調與控制活動。財務治理的有效性主要體現為公司各層級財務主體的財務權力總成本的降低。四是財務管理是從定量角度論證企業價值，探討企業財富是如何產生的，是財富創造的源泉和動力；而財務治理則是從定性方面研究企業價值，確保這種財富創造能夠合乎各方利益要求的一種制度安排，是企業財富創造的基礎和保障。
(三)財務治理與財務戰略 財務戰略是戰略理論在財務管理方面的應用與延伸，財務戰略的本質既反映其“戰略”的共性，又揭示著其“財務”的個性。財務治理包括財務管理，財務管理包括財務戰略，財務治理是對傳統財務管理理論與財務戰略理論的整合，財務戰略是財務治理和財務管理聯結的紐帶。財務戰略的制定與執行是公司治理中一項牽涉面甚廣的工作，財務管理部門乃至財務總管或財務副總經理往往是組織而非完全獨立地承擔企業的財務管理任務，這就需要財務治理理論的指導，從制度上保證企業最高決策層有效行使最終決策權，同時其他部門也能按制度積極配合，共同實現財務戰略。任何大類意義上的財務活動，事實上都同時包含著戰略與非戰略的成分，其差異只是何者為主、何者為輔的不同而已，因此財務戰略在財務管理中，進而在財務治理中的突出作用不可小視。
應該說，我國教育面臨的很多重大問題，如教育公平、教育均衡、人才培養、學術水平等，都只能在深層次的教育結構和教育體制層面變革中獲得解答，這也是教育領域需要深化綜合改革的根本原因。而教育結構與體制變革的一個重要路徑就是加快推進教育治理體系和治理能力現代化，即建立教育公共治理的新模式或新機制。
“政府如何干預教育才是有效的”是上世紀中期以來公共教育變革的主流話題
“治理”（governance）始于20世紀90年代，借助于1989年世界銀行運用“治理危機”形容非洲狀況的報告，迅速進入公共事務領地，并在英美等國以及世界學術論壇中逐漸取代公共行政中的“管理”與“統治”，成為目前公共事務研究領域的通用術語。對于治理的內涵，最具權威性的是全球治理委員會的界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。它具備四個特征：（1）治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；（2）治理過程的基礎不是控制，而是協調；（3）治理既涉及公共部門，也包括私人部門；（4）治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。① 國內學者俞可平指出，治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。
伴隨著“公共治理”在政治學、行政學、公共管理等領域的興起，這一理念也逐漸進入教育研究領域。作為治理理念的延伸，可以說，教育公共治理是一種協調教育各相關主體的權力運作方式，強調按照相應的權責比例共同達成對教育政策或教育制度的社會性回歸，其目的是充分體現各主體的教育利益訴求，有效實現公共教育利益。② 教育作為一種公共產品或者準公共產品，20世紀中期后，世界各國進一步加強干預公共教育，試圖通過國家強制性權力在公共教育領域實現國家利益。但隨著福利國家的不堪重負，政府失靈的表現愈加明顯，20世紀七八十年代，在競爭與效率導向的市場思潮影響下，世界范圍內對國家壟斷公共教育的不滿和反思也出現在教育公共治理之中?！罢绾胃深A教育才是有效的”成為上世紀中期以來公共教育變革的主流話題。以市場化、私有化或者說是新自由主義概念下的教育體制改革，倡導教育領域需要凸顯競爭與效率，主張政府盡可能少地介入公共教育領域。但在政府逐漸“淡出”、提高市場活力的同時，卻有可能忽略政府應有的責任，導致公共政策的缺位；在提高效率和效益的同時，卻有可能產生忽視公平的問題。在這一困境中，治理理論提供了一種新的價值范式。教育公共治理成為現代教育變革的重要特征，在實踐上和理論上都引起了學者們的關注。
在我國，關于教育公共治理現成的直接論述極少，但學者們均認同教育公共治理的基本特征――公共性，即：教育公共治理機構是一種公共性組織，這是相對于私人組織而言的；它并不是僅由政府機構和公立學校組成，還應包括非營利性組織和自愿組織；教育公共治理活動是家長、學生、教師等或各種非營利性機構廣泛參與、共同作用的公共空間；它應體現公共價值，確保學生和家庭平等地獲得最基本的教育服務，確保公民社會所需要的民主價值得到培養；它應該體現公共利益，而不是為某個人、某個組織謀利益，鑒于這種目的所采取一些政府管制措施是必要的。③ 同時，理論界還指出了教育公共治理的顯像特征，即治理主體多元化、治理權力多中心化、治理結構扁平化、治理組織網絡化、治理機制彈性化。
教育公共治理的概念框架
通過梳理，筆者發現教育公共治理的實踐內涵可歸納為價值、制度、工具等三個基本層次，涉及治理理念、治理主體、治理結構、治理工具、治理能力等五個主要維度，它們之間的關系形成分析框架如上圖所示。
第一層治理理念，是治理的核心價值與目標；第二層包括治理主體和治理結構，是治理的宏觀層面；第三層包括治理工具和治理能力，是治理的微觀層面。其中，治理理念是教育公共治理的價值前提；治理結構是政府實現教育公共治理目標而采取行動的制度基礎；治理工具是將治理理念轉化為行動的操作性方案；治理能力則提供了主體治理空間的可能性。這五個要素在教育公共治理概念框架中成為有機統一的邏輯整體。
（一）治理理念決定著教育公共治理宏觀結構和微觀工具的性質及特征
如何理解地方教育公共治理的方式及效果，取決于地方政府治理改革的基本價值理念和目標，即政府是追求效率還是公平的價值導向或戰略目標，堅持什么樣的價值判斷標準，是選擇政府機制還是市場機制等。如何把握公平和效率之間的“度”一直是教育領域決策的基本問題，選擇公平優先，必然要加強政府的作用，大力發展公辦教育；如果更強調效率，強調市場的作用，必然是強調差異化辦學。
目前我國教育發展的基本目標之一是實現公共教育均等化或稱為教育均衡，但教育均等化并不意味著選擇“削峰填谷”的策略，而是走“低谷隆起”之路。④ 從實踐上看，“低谷隆起”就要優先發展薄弱地區和學校。因此，一些地方的教育發展戰略目標，如上海市浦東新區，就是通過“委托管理”的方式提高公辦薄弱學校的辦學水平，促進教育均衡。2005年6月，浦東新區政府與民辦教育管理機構――上海成功教育管理咨詢中心簽訂協議，委托其管理一所公辦薄弱學校。該學校的公辦體制保持不變，具體包括：公辦學校的產權隸屬關系不變；政府撥款的責任不變；教師的編制不變；公辦學校的收費方式和標準不變。新區政府每年支付給管理中心管理費，即政府購買服務。管理中心入主該校后，從委派校長、輸入教育理念、創新管理模式到培訓教師、組織教學等全部實行自主管理。最終學校辦得好不好，由專業的中介評估機構進行評估。截至2011年6月，浦東教育行政部門與相關教育類社會組織簽約并實施的委托管理項目達到49個。應該說，上海浦東選擇這種方式，與他們的治理理念息息相關。
（二）治理主體形成的治理結構及其權力配置決定了教育公共治理的效率
1.治理主體
傳統教育行政體制下，教育管理主體是政府主管部門，學校成為政府能力的延伸，統一于政府的指令規劃之內，教育被嚴格定位為只能由國家控制的公共事務。
而在治理理論的視域下，意味著教育公共治理主體多元化。面對當前中國教育公共治理的實際困境，政府的教育決策活動應從“受益人缺席”狀態轉變為允許利益相關者參與決策活動，使教育政策能夠體現最大多數人的要求和利益。⑤ 學者李濤認為，教育治理的主體轉型應該由單純“政府――公立學校”模式轉向政府與非政府組織、公立學校與私立學校并存。其中公立學校的發展價值是公平和均衡取向，而私立學校的發展價值是優質和特色取向，從而確保多元社會主體的多元教育需求?！暗谌块T”應重點凸顯新聞媒體、教育學會、公共知識分子等多元社會部門、群體對于教育的監督、調研與批判建議功能，并有效建構國家公共教育治理協會作為治理中介，有效平衡政府與公眾之間的教育治理關系。另外，教師、家長、學生作為教育系統的傳統核心元素，其重要的治理主體作用也應該得以彰顯。
一言蔽之，教育公共治理的主體多元化，是指社會群體或個人參與到教育公共政策、規劃、制度、方案等制度化或非制度化教育公共事業的預控、設計、實施、監督與評估中，并在多層結構性事務平臺上扮演不同的角色，這些角色不存在中心與邊緣的分野，而是職能與分工的分化，是主體性的共同參與，⑥從而由傳統的“政府本位”的單向管理走向政府與社會組織、公民在平等基礎上的信任合作與互動共治。
分析上海浦東新區“委托管理”，涉及的主體至少有四類，一是政府，二是受委托管理學校的受托機構教育中介組織，三是托管學校，四是評估機構，在某種程度上實現了教育管、辦、評的分離，并規定了教育三大“主體”（政府、學校與社會）的基本職責與關系，即：政府宏觀管理，學校自主辦學，社會提供專業服務。
2.治理結構
治理結構可以理解為制度性的安排，指的是參與治理的各個主體包括政府、社會、市場、學校乃至個人之間的權責配置及其相互關系。在行政管理模式下，教育采用剛性和固定的單中心運作方式，以“控制”作為其唯一價值選擇，追求政府單向度即定規則的統一、普遍和模式化，政府作為教育系統單中心體系中唯一的權威主體，在教育空間中處處凸顯等級化和官僚化色彩。
而在教育公共治理體系中，各主體之間，尤其是政府同其他主體之間，是相互依賴的關系。他們通過對話、協商、互助等方式建立起良好的合作關系，最終達成公共利益。其中，政府在教育公共治理與服務體系中起主導作用、居于核心地位，其他治理主體需要接受政府的合理規制與監督。在權力配置方面，以權責比例為核心的制度安排，是教育公共治理探索的重要內核，政府與社會、市場各主體之間的權責具體如何配置，各主體之間的權力邊界在哪里，是其中的關鍵性問題。
在浦東新區的案例中，各治理主體間的關系發生了怎樣的變化，形成了怎樣的治理網絡？筆者運用社會網絡分析方法對多個主體間關系進行分析并發現：委托管理后，治理主體間的網絡密度高于委托管理前，治理主體間的聯系和資源流動增多，并形成了“小團體”，治理網絡初步形成；政府在網絡關系中的中心度有所降低，但仍處于中心位置；社會中介機構的中心度提高，逐漸成為這一治理網絡關系中的重要力量，但其獨立性和專業性有待提高。
從權力關系配置來看，研究發現：參與委托管理的社會力量比較單一，主要來自學校和教育研究機構；中介機構獨立性不強，以政府推動為主、市場需求為輔，自身發展動力不足。一方面，存在“受托機構學?；眴栴}。如成功教育管理中心、竹園教育管理中心分別與閘北八中、竹園中學有著千絲萬縷的聯系，并沒有真正意義上通過政府評估、審批成立教育中介機構。截至2011年6月，新區培育16個中介機構，其中8個由公辦優質學校催生，有一定的合理性，但是受托機構獨立性、專業化仍待加強。另一方面，存在“評估機構政府化”問題。評估機構由政府培育發展，對政府的依賴性較強，如市教委評估院（市級）與浦發評估中心、東方教育評估事務所（區級）有一定的行政層級關系。最后，中介機構專業性存在提升空間。由于各學校實際情況不同，對中介機構和托管學校的評估很難確定統一標準。實踐中，評估機構主要的評估依據是受托機構的辦學方案，即初期評估方案是否合理，后期評估方案的實施狀況，通過對師生家長問卷、訪談、聽課、聽取托管機構自評報告等形式進行評估，評估結果相對都很積極。由于難以制定統一、客觀的標準，評估機構主觀性較強，因此評估信度存在一定問題。
（三）治理效果受治理工具和主體治理能力的制約
1.治理工具
治理工具屬于操作層面，指的是治理主體為實現治理目標而采取的行動策略或方式，體現在三個方面：一是政府政策和管理工具的選擇，即通過區域事業規劃、教育資源配置、公共財政投入、教育政策設計、教育質量監控等推動地區教育發展；二是社會組織對公辦教育提供特色化補充，對薄弱學校輸出高品質管理指導與咨詢，并提供專業性監督評價服務。三是學校通過內部學校法人治理結構的形成，發揮在教職工聘任、學校課程開發、教育教學指揮、自主評價等方面自組織與自我優化的功能。⑦
2.治理能力
治理能力主要指治理主體發揮的作用與功能。在教育公共治理中，政府仍應承擔主要的治理責任，這是因為：（1）政府享有統治的合法性，被認為是公共利益的代表者。（2）政府能夠調動所需的專業人力資源，能控制辦公資源和信息資源。（3）在治理網絡的形成中，政府往往是領頭者。（4）政府有制定規則的權力。所以，要建立教育公共治理體系，重要的是政府自身應有較高的現代治理能力。隨著改革深化，教育糾紛越來越頻繁，政府如何才能應對突發危機或復雜的社會問題？現代的公共治理強調公共治理應當在法律的框架內進行，賦予公共機構在發生緊急情況、遇到復雜問題時，根據法律的精神和公共利益的需要及時做出制度性安排的權力。⑧ 教育公共治理同樣要求完善相應法律體系，并建立能夠保證政府維護教育公益性與發展的機制。
同時，在私人部門、公立學校、民辦學校、非政府其他組織無力承擔或不愿意承擔的公共教育服務領域方面，例如提供教育法制、教育政策和教育制度，舉辦各類學校、實施教育投資等方面，政府都發揮著無法替代的作用。這些都對政府的現代治理能力提出了新要求。
除政府外，其他治理主體的治理能力也影響著治理效果。像浦東區的改革中，一個重要問題就是被委托管理學校的自主發展和中介機構發展困難，即這兩類治理主體本身不具備優良的治理能力，從而導致這兩類主體對政府過度依賴，并進而影響整個治理體系的現代化進程。
“公共治理”理念如何更好地本土化
教育公共治理是典型的西方語境概念，它的建構基礎是“公民社會”，而中國公民社會的發育比較遲緩，迄今也只能算是初期階段或者叫民間社會更為合適。因此，盡管治理理論的引介和我國政府努力在公共教育領域實現職能轉變，但教育公共治理在我國仍面臨很多問題。以上海浦東的教育委托管理模式為例，就面臨許多爭議和待解難題：一是教育經費問題。政府支付給教育管理機構的費用，增加了教育成本，并且經費使用問題難以有效監督。二是中介機構問題。有學者就質疑：何來專業管理機構？如何遴選合格的中介機構？何來真正的第三方評估機構？如何規范招投標機制？我國的中介機構發展不成熟，獨立性和專業化程度都不高，難以承擔教育發展重任。三是薄弱學校自身發展問題。認為學校本身有自己的發展路徑，強行移植文化，可能“水土不服”；委托機構與學校之間需要長時間磨合，在權力、機制、發展思路上很容易有沖突，可能會造成薄弱學校管理的混亂和不適應等。
那么，“公共治理”理念如何更好地本土化，筆者提出如下政策建議：1.政府需要進一步促進治理主體之間合作、信任關系的建立。如政府進一步鞏固受托機構、托管學校之間的關系；促進成熟的受托機構發展，發揮其在托管多個學校中的關鍵結點作用等。2.建立治理網絡主體交流平臺，加強治理主體間的溝通交流?？梢試L試建立公共治理合作中心，定期召開經驗交流會，搭建相互溝通與學習的平臺，增進治理主體間的理解與合作。3.建立、維護和變更治理網絡之間的關系，促進網絡完善。建立治理關系時，政府需充分考慮目前已有的網絡聯系，在已有網絡的基礎上建立新的網絡聯系，不僅有利于各主體之間關系融合，而且有助于維護和鞏固已有網絡。在實踐中，長時間固定的委托管理關系確立后，不可避免會產生一些“小團體”，必要時政府需要變更網絡關系，促進網絡健康發展。4.進一步促進政府職能轉變，培育社會組織，增強社會力量的獨立性和專業性。治理體系的現代化以管辦評分離為基本要求，但目前承擔“辦”與“評”的相關主體獨立性都不夠高，需要政府進一步下放權力，推動這些治理主體不斷走向成熟。如建立公眾參與、專家論證、政府決定相結合的教育決策機制，建立重大教育決策審議、聽證制度，提高教育決策回應公眾和社會需求的能力；培育面向學校需求的社會化教育資源和服務市場，通過簽訂契約、購買服務等形式，豐富教育公共物品的樣式，提高教育服務的質量，形成多元的教育服務格局。
（參考文獻略）
注釋：
① 全球治理委員，我們的全球伙伴關系〔A〕.俞可平，治理與善治〔C〕.北京：社會科學文獻出版社，2000：4-5
② 李濤，教育公共治理若干問題探析〔J〕.教育發展研究，2009，（8）
③ 潘希武，教育治理的公共性是否衰退〔J〕.外國教育研究，2006，（7）
④ 朱家存，走向均衡―――大中城市加強薄弱初中的政策研究，華東師范大學2002年度博士學位論文2002，（11）
⑤ 劉復興，審視教育政策選擇的新視野〔N〕.中國教育報，2003-8-30
⑥ 李濤，全球化語境下的中國教育公共治理――法理國家視閾中的政治哲學詮釋與批判〔J〕，《教育學術月刊》2010.3
⑦⑧ 李彥榮，浦東新區參與式公共教育治理模式研究〔J〕，教育發展研究，2009，（3）
【關鍵詞】 生態文明建設；生態型政府建設；多中心治理
黨的十提出了社會主義現代化建設的總體布局，賦予了生態文明建設與政治建設、經濟建設、社會建設及文化建設同等重要的地位。十八屆三中全會提出了治理體系和治理能力的現代化，如何運用現代治理理論的精髓去指導生態型政府建設，成為新常態下我國公共管理面臨的重要課題。多中心治理理論是治理理論中的重要流派，其多元分析的視角對我國生態型政府建設有著重要的理論指導意義和現實意義。
一、生態型政府建設的現實背景與內涵釋義
1、生態型政府建設的現實背景
當前，大氣污染、氣候變暖、森林銳減、臭氧層破壞等問題已成為世界各國面臨的重大挑戰，一系列國際性環保條約和會議的召開，標志著環境保護問題已經成為全人類需要面對的重要挑戰。對于尚處于發展中國家的中國來說，環境的挑戰更加嚴峻。一方面，依靠“三高一低”（高投入、高污染、高消耗與低效益）的經濟增長模式已經難以為繼，這種過度透支環境承載能力的經濟拉動方式不僅使得政策、資本對經濟的邊際拉動效應持續減弱，還使得自然環境千瘡百孔，居民生存環境趨于惡化；另一方面，2016年，我國GDP增速為6.7%，低于2015年的6.9%，經濟的下滑使得就業的壓力空前加大。新常態下，如何統籌協調經濟發展與環境保護的關系成為橫亙在我國生態型政府建設面前的一個難題。
2、生態型政府建設的內涵釋義
從公共管理理論發展的百年歷史來看，關于行政生態的相關理論并不太多，代表人物主要有約翰?高斯、弗雷德?里格斯等，他們都主張從環境和行政互動的角度分析二者之間的關系。在比較有限的理論研究中，公共管理對環境的研究多集中在政治環境、經濟環境、社會環境和文化環境等，忽視了生態環境對公共管理的外在影響和約束，這不能不說是公共管理理論研究的一個缺失。結合國內外的相關文獻，可以看到行政生態學側重研究自然環境與公共管理、公共政策之間的互動，它主張公共管理及公共政策必須把對環境的適應和互動納入考量范圍，這是生態型政府建設的理論淵源。國內學者黃愛寶曾提出，生態型政府實際上意味著一種追求實現人與自然和諧共存并把該項職責納入到基本的政府職能與公共管理目標之中的政府。
基于上文對生態型政府建設提出的現實背景與內涵的分析，結合一些專家的觀點，本文認為生態型政府建設應該是在追求人與自然和諧發展的價值前提下，將生態文明建設作為一項基本的政府職能，在行政文化、行政體制、制度建設與公共政策中，全面貫徹生態文明的理念，實現生B環境與人類發展的平衡。
二、多中心治理的理論淵源與內涵
英國學者邁克爾?博蘭尼首先提出了多中心的概念，他認為自發秩序有助于實現真正的自由，而基于個人主義的自由可以實現社會功能。哈耶克也曾對自發秩序和擴展秩序進行過經典的論述，文森特?奧斯特羅姆和埃莉諾?奧斯特羅姆夫婦則基于公共池塘資源的研究對多中心理論做了實證的分析和研究，從制度理性選擇學派的角度出發，使多中心治理理論成為一種有影響力的治理理論。
多中心治理理論研究的邏輯起點其實是人這個個體，從自由人的個體出發，衍生出組織的多中心；在人與人之間的互動中形成的規則和慣例逐漸塑造了不同組織的價值和文化，由此建構了價值和文化的多中心格局；最終，在多中心的人、多中心的組織、多中心的價值與文化體系的共同作用下，誕生了多中心的制度安排和決策體系。許多國家以多中心治理理論為指導，在實踐中做出了很多制度創新、政策實驗和管理創新，比如中國的政治協商制度、財政制度中的分稅制、自貿區建設，法國的邊緣社區治理，美國的社團管理制度等，均深刻體現了多中心治理的理念和價值。
三、多中心治理與生態型政府建設的價值邏輯分析
1、科學價值
遵循科學價值，就是要發現規律、認識規律。張云飛教授指出，構建的生態文明必須要體現整體性，必須要堅持自然規律與社會規律這兩種規律的統一性。生態型政府建設也要從這種統一性出發，綜合運用社會科學和自然科學的知識，把握好自然規律和社會規律這兩種規律。多中心治理理論是基于對人、組織、公共資源管理的一種探索和創新，比如奧斯特羅姆的多中心理論就旨在探索在文化習俗、地理環境等因素的影響下，社群組織如何形成自發的秩序，從而對集體行動中機會主義形成遏制，促進公共利益的持續發展。
2、民主價值
民主是一種政治價值，是一種權利，也是一種利益表達機制。由于不同地域在自然環境、資源稟賦及經濟發展階段的差異，民主在生態型政府建設中的價值就更為重要。生態型政府建設應當充分考慮不同區域、不同組織的現實條件，在不危害國家安全、法律法規的前提下，根據外部性的大小，允許不同區域和組織根據客觀環境的不同在生態治理領域實施不同程度的自治，有效賦權，提升生態治理水平。多中心治理理論主張多個中心自主治理，各個中心發揮利益相關方的信息優勢、文化與傳統優勢，民主決策，自我管理，實現善治。
3、公平價值
公平包括多個層面的含義，從公平的主體來講，公平包括橫向公平、縱向公平以及代際公平；從公平的實現程度來講，可以分為：形式公平、程序公平和實質公平。生態型政府建設從建立生態文明，促進公平正義的角度出發，運用專項基金支持、縱向和橫向轉移支付、市場交易等方式對生態環境予以保護，努力實現橫向公平和縱向公平，這種生態補償機制的建立也在一定程度上體現了形式公平和程序公平；生態環境保護又是造福一方的事業，功在當代，利在千秋，深刻體現了代際公平的內涵；通過生態型政府建設推進生態文明建設，發展綠色經濟，給我們的經濟社會發展創造一個綠水藍天的自然環境，使每個人都能在健康的自然環境中生活、發展，在生態環境的角度實現實質公平。多中心治理理論認同不同中心的個性化治理，這首先就體現了追求一種實質公平的精神；在不同中心的自治中，作為個體的人又會在一次次的妥協與交易中達成共識，這種共識會使得中心內人的行為準則由隱性轉變為顯性，而且體現了大多數人的意志，最大程度的實現了實質公平。
4、法治價值
法治是衡量一個國家和社會進步程度的重要標尺，在實現國家治理體系和治理能力現代化的路途上，依法治國是重要的制度保障，而作為中國特色社會主義事業戰略布局的新內容，法治是生態型政府建設的必要條件，也是生態型政府建設的重大挑戰。多中心的治理之所以能夠產生，其合理性和合法性正是基于契約精神的存在。多中心并不意味著沒有規則，成功的多中心治理都需要國家有著良好的法治意識和法治傳統，全體成員尊重規則，在各種正式和非正式的規則框架下進行交易，享受權利，承擔義務，促進公益的實現。法治精神（契約精神）是多中心治理理論的基因，也是生態型政府建設所需遵循的基本價值。
四、多中心治理視角下的生態型政府建設
1、基于多中心視角的生態型政府建設理論模型
從多中心的人這個邏輯起點出發，生態型政府建設在頂層設計時應當以多中心為重要的指導思想，承認企業、社會組織、家庭與政府都是生態文明建設的主體，四者共同構成了生態文明建設多中心決策體系。生態型政府建設具體應從法制供給、宏觀調控、生態服務及爭議仲裁等四個方面予以構建，提供一種支持生態文明建設多中心決策體系的制度設計。（詳見圖1）在生態型政府的引領下，政府、企業、社會組織和家庭各個中心能在各自邊界內發揮作用，實現生態文明建設領域內的善治。
2、多中心的生態型政府建設路徑選擇
從多中心的生態型政府建設理論模型出發，在明確了生態型政府在生態文明建設中的職能之后，我們需要從基本的政府生態文明建設職能出發，探索符合科學、民主、公平和法治價值的改革路徑，切實推動多中心的生態型政府建設。
（1）法制供給。推動生態文明建設入憲，修訂和完善一系列生態環境保護法律、法規及規章，從憲法和法律的高度對生態權益予以確認，從產權角度為多中心治理模式提供依據，為多中心治理模式的形成提供重要的制度基礎。通過法律制度的供給，從橫向和縱向兩個維度達成以下目標：從橫向上看，樹立政府在生態文明建設中的主導作用，同時明確界定政府、市場、社會及家庭在生態文明建設中主體地位和作用半徑，各個主體可以在市場的規則下進行競爭、合作和交易（如不同企業污染權排放的交易）；從縱向上看，厘清府際關系，列出各級政府在生態文明建設中的權利和義務，建立基于綠色GDP的政府政績考核機制，建立生態文明建設考核指標體系，實現政府系統內部的多中心聯動治理。
（2）宏觀調控。以生態文明建設為導向，綜合運用行政、財政、稅收、金融等各種政策激發不同治理主體的積極性。行政手段要發揮好兩個作用，一是規劃和引導，根據不同地區的自然條件、資源稟賦和環境壓力，指導建立不同的主體功能區和多樣性的自然生態保護區；二是懲戒，對違反生態文明建設的組織或個人進行處罰；財政手段旨在通過各種橫向、縱向財政補貼建立生態補償機制，增強不同治理主體在生態治理中的財力；稅收手段從增加環境污染者成本的角度出發，通過稅收使環境成本內在化；金融手段可以嘗試利用銀行貸款、資本運營甚至眾籌等方式支持多個中心參與環境保護。
（3）生態服務。提高政府的生態服務水平，為多個中心的生態治理提供基礎設施和生態產品，打破政府對于生態產品供給的單一模式，探索打造政府、企業、社會組織、家庭甚至個人的多中心的供給模式；加強生態環境動態監測系y建設，建立環境信息定期和預測機制，為各個治理主體提供環境信息基礎服務；建立環境保護科技創新成果目錄，加強對各個治理主體在環境保護方面的技術指導；推動生態文明建設信用體系建設，并將生態信用與政府信用、商業信用及社會信用掛鉤，降低各個治理主體的交易成本，完善生態文明建設的監督約束機制。
（4）爭議仲裁。在多中心的治理模式中，面對多個治理主體在生態保護方面的糾紛，生態型政府需要履行爭議仲裁的職能，降低維權成本，簡化處理流程，維護治理秩序。首先，由各級環保部門主導，建立生態治理爭議仲裁委員會，配置環保部門專職人員任職，對內協調不同政府部門在生態治理領域的爭議，對外處理企業、社會組織、家庭及個人等多個治理主體的矛盾糾紛；其次，指導同一地域的同一類治理主體間建立非正式的仲裁機構，通過自治的機制對爭議進行仲裁，鼓勵自發秩序的形成和建立，培養生態公民。
生態型政府建設是一個系統的工程，本文試圖分析多中心治理理論和生態型政府建設的內在價值邏輯，構建基于多中心視角的生態型政府建設理論模型，并在此基礎上對多中心的生態型政府建設的路徑選擇進行初步探析。從更為廣泛的意義上來講，本文試圖在理論的指導下，用現代公共管理學的理論成果及研究方法分析當代中國的現實問題，豐富和發展中國特色社會主義建設理論，指導中國特色社會主義的偉大實踐。
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關鍵詞：國家治理 政府績效審計 綜述
政府審計代表國家行使審計監督職能，是國家經濟運行的“免疫系統”，是政府治理的工具，在政府治理過程中發揮不可替代的作用，它能夠促進政府改進管理和決策、加強監督和增強責任心。本文就當前國內學者關于國家治理角度下政府審計的研究進行綜述。
一、國家治理角度下中國政府審計特征
尹平，戚振東（2010）認為，對政府審計特征的解讀不僅來自政府審計本身，而且更多的是來自對社會政治經濟環境賦予政府審計的使命與職責的分析。我國政府審計除具有獨立性、權威性、公正性等一般特征外，還具有批判性、建設性、服務性、宏觀性、主動適應性和開放性等最能反映國家治理和國家職能的六項明顯特征。
郝玉貴、程廣洪、肖揚（2009）認為政府績效審計和項目評估作為政府績效和公共管理的重要評價行為，其兩者的實踐特征存在不同。
二、政府治理與政府審計研究相關關系
王華（2009）在分析我國國家審計現狀的基礎上，以我國政府治理目標為主線，借鑒國外政府審計的理論成果和實踐經驗，結合我國的具體國情，把國家審計放到政府治理的框架中來研究, 將深化國家審計職能與實現政府治理目標有機地結合在一起，從政府治理導向下的國家審計職能定位、經濟責任審計、政府效益審計、審計結果公告制度等方面著手，最終促進政府治理目標的實現進行了研究。
許百軍（2008）以新制度學派的組織理論為依據，從審計組織領域的視角探討了審計績效、審計治理結構的涵義及其二者之間的關系，明確了完善的審計制度體系、并且得到審計以及相關組織有效的遵循，是提高審計績效的基本制度條件。
陳希暉，王會金，陳駿（2010）認為政府預算和政府審計是實現善治政府的重要工具，是政府自覺履行公共受托資源責任的重要制度安排，公共受托資源責任是政府審計與政府預算互動的基礎，政府預算和政府審計相互依存、相互促進，兩者良性互動，必須用公共治理的理念來推動兩者的協調和發展。
三、政府審計與有關治理制度研究
馮均科（2005）強調問責政府對審計制度建設的重要作用，他認為問責政府所賴以形成的政治基礎是，政府不論如何強大，它仍然充任一個人的角色；政府必須承擔起法定的政治責任、行政責任、法律責任與經濟責任；問責政府必須尋求一種權威性的政治支持。
劉新琳，周兵（2006）和趙偉江（2004）都提倡將新公共管理治理理念運用到政府審計領域，以此提出公共審計服務的概念，并圍繞公共審計服務的有效供給主線，研究了政府審計作為政府向公眾提供公共審計產品或服務的職能部門，在公共審計服務網絡中，如何來重新界定傳統的職能界限、變革傳統的行為方式和方法。
許百軍（2008）以新制度學派的組織理論為依據，從審計組織領域的視角探討了審計績效、審計治理結構的涵義及其二者之間的關系，明確了完善的審計制度體系、并且得到審計以及相關組織有效的遵循，是提高審計績效的基本制度條件。
四、政府治理視角下政府審計的功能
郎正清（2006）基于“新公共管理運動”對政府改革和政府治理的要求，參考成熟的公司治理框架和我國國情，提出了我國政府治理的目標，并結合1996年和2004年有關經濟責任審計的相關規定，從促進加強政府自我控制能力建設；促進政府責任的法制化；促進政府有效執行能力；促進政府行政透明化；促進政府部門廉潔高效等方面闡述了經濟責任審計在促進政府治理過程中的作用。
雷達（2004）通過對新公共管理和績效審計發展歷史的回顧，揭示出兩者發展時期存在著一致性；接著，從理論和實踐兩個方面分析了新公共管理對績效審計發展的促進作用；最后，提出了新公共管理對我國績效審計發展的幾點啟示。
周中勝（2009）借鑒公共治理理論與國家建構理論對政府審計的環境變遷及未來發展的影響進行了深入探討，并提出應對策略。
五、政府審計研究有待深化與改進之處
1、理論基礎待構建。目前，績效審計理念業已形成，但理論基礎還很脆弱，研究多零散于附屬于其他問題的論述之中，缺乏系統的、完整的理論體系結構。目前的流行觀點認為績效審計的理論基礎為受托責任論、學說、公共管理理論、委托等理論等都是利用已有的初步研究成果或對國外理論的介紹評述，鮮有深刻論述，形成完整的理論體系作為績效審計的有力支撐。
2、評價體系待探索?？冃徲嬙u價體系是績效審計理論結構最核心的部分。政府活動的成本與效益不僅要考慮直接的成本和效益、有形的成本和效益，而且還要考慮間接的成本和效益、無形的成本和效益（楊錫春，2006），而公共項目一般具有長期性、多層次性、福利性，短期難以回流收益，期初投資規模又普遍較大，這就使得成本收益無法配比衡量，績效審計信度面臨重大風險。
3、運行機制待完善。在準則法規上，國內研究任然還處于探索階段。我國雖然從1983年之初就規定了對國家財政收支的真實性、合法性和效益性進行審計，在1994年頒布的《審計法》中又作了進一步的明確，但是其中關于效益審計的規定相當籠統和粗略，不具有操作性，實際審計中的許多問題無法可依。應在法律規范的基礎上，借鑒世界審計組織績效審計指南、亞洲審計組織績效審計指南和西方發達國家的先進經驗并結合自身的審計實踐，加快績效審計的準則建設，為績效審計提供依據。
參考文獻：
[1]郝玉貴,程廣洪,肖揚.政府績效審計與項目評估: 實踐特征及融合[J].審計與經濟研究,2009(3)
關鍵詞：公共管理 國有企業 社會責任
改革以來，中國社會經歷了由高度集中計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌。宏觀經濟體制的轉變必然帶動作為社會基本單位的國有企業的變遷，引發微觀經濟層次由單位化的經濟組織向市場化的經濟組織的轉型。中國國有企業轉型雖發生在經濟領域，但其根源卻深植于非經濟領域。因此，國有企業轉型問題并不僅僅是個經濟制度的創新問題，它還涉及到公共管理的創新問題。
1.轉型時期國有企業公共性的缺失問題
盡管這些年國有企業在經濟實力上取得了非凡的成就，但華麗數字的背后，國有企業還有很多必須解決但仍然沒有解決的問題。從國有企業的性質來看，前期的國有企業改革工作只注重國有企業的經濟性，而忽視了國有企業的公共性。與一般企業不同的是，國有企業的國有本質決定了國有企業是具有公共管理職能的公共企業，它不僅需要關注自身經濟目標的實現，更需要關注其非經濟目標的實現；而國有企業非經濟目標主要通過國有企業履行社會責任來實現。1979年，國有企業在放權讓利試點中，開始實行利潤留成制；1983年，國有企業開始實行以稅代利制度；1986年底，國有企業實行了承包經營責任制；1993年，國有企業改革進入了建立現代企業制度試點階段。這一系列改革措施的實施顯著提高了國有企業市場化水平，對提高國有企業經濟效益做出了重大貢獻，但與此同時，在以市場化為取向的改革進程中，面對民營經濟以及跨國公司迅速成長而形成的巨大競爭壓力，國有企業確立了片面追求利潤最大化的經營目標，而逐漸放棄了作為公共企業應該承擔的社會責任。剛剛建立現代企業制度的國有企業，既不愿意承擔那些長期以來以國有企業辦社會形式而承擔的社會責任，也沒有在企業內部樹立起承擔其應該承擔的、由企業國有性質決定的社會責任的基本意識。從政府的角度來講，為了從形式上消除傳統計劃經濟體制下的政府形象，開始實施政企分離的措施，國有企業轉型的過程幾乎成為了公共性喪失的過程。國有企業改革實際上是按照西方的現代企業制度慣例進行的，就在我國進行企業改革的同時，即從20世紀80年代以來，西方的企業管理正在由“以資為本”逐漸轉向“以人為本”。西方管理學界和眾多企業開始信奉“企業社會責任理論”，即企業不是僅僅追求利潤最大化的機構，它也應承擔必要的社會責任?？疾靽衅髽I的發展歷程，我們更清醒地認識到國有企業發展要受到市場準則和社會責任的雙重約束，過分依賴這兩條原則中的任何一條都會造成嚴重的扭曲。忽視市場準則的企業將逐漸喪失活力，而忽視社會責任的企業又可能導致“資本主義剝削”。事實上，改革以來，國有企業轉型的問題就是不平衡地強調一條原則比另一條更重要。我們今天面臨的挑戰就是如何認識國有企業的社會責任，如何認識國有企業的公共性缺失問題。
2.國有企業作為公共管理主體的理論依據
從國外最新的公共管理理論發展來看，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。在公共治理的理論體系中，國有企業被看成是提供公共產品和公共服務、實現一定社會目標的公共管理主體之一。所謂公共治理理論，是伴隨西方福利國家出現的管理危機和市場與等級制的調解機制發生的危機以及公民社會的不斷發育和眾多社會組織集團的迅速成長而出現的一種新型的公共管理理論。公共治理理論的核心觀點是主張通過合作、協商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現對公共事務的管理。公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系，這些公共管理主體不僅包括長期壟斷公共管理主體地位的政府部門，而且還包括諸如私營部門和第三部門等非政府部門的參與者。公共管理的責任邊界具有相當的模糊性，公私界限的模糊既表現為許多民營部門向傳統公共領域的進軍，也表現為公共領域和市場領域的區分已不象以前那樣明顯。
在公共治理的理論體系中，政府并不是公共管理的唯一主體，因為當代社會的公共管理是一個責任共擔的社會管理系統，國有企業、非贏利組織均參與其中并發揮自己的作用。因此，在肯定政府在公共管理結構中居于最重要主體地位的同時，還需要充分認識到國有企業在公共管理中的地位和作用。任何政府的能力都是有限的。美國著名管理學家徳魯克論證了當代政府的有限性和管理對象的特定性，而且也只有有限政府才能實現強力政府和高效政府。在政府改革中，應發揮政府、市場和社會三方的作用，并需要從“政府失敗”、“市場失靈”來思考公共管理各主體之間相互配合的必要性。因此，政府機制存在的失靈現象，決定了公共管理中國有企業回歸的必然性。作為一種新興的公共管理理論范式，公共治理理論必將為國有企業履行社會責任、參與公共管理活動提供重要的理論指導。
3.國有企業作為公共管理主體的實踐依據
從國有企業發展的歷史來看，不論這個國家采取何種經濟體制，也不論這個國家經濟水平高低，國有企業的存在是一個普遍現象。在西方主要國家當中，法國是國有企業占國民經濟比重最高的國家之一。據統計，1990年，法國擁有國家直接控制和國家控股50%以上的國有企業共2268家。在東亞，新加坡主張公共服務提供多元化與合作化，讓更多的非政府組織參加。1974年成立了淡馬錫金融控股公司，100%為財政部全資擁有，代表政府行使國有資產的股權。新西蘭把國有企業承擔一定的社會責任寫進其法律之中。從國際上來看，各國國有企業主要集中于非競爭性的行業，在基礎產業、公用設施等領域占有主導地位。作為非競爭性的國有企業，其主要目標是提供各種社會服務，它們主要活動于非競爭性產業或承擔非競爭性項目。國有企業與私營企業相比的一個重大區分，那就是國有企業必須更加重視社會責任目標。這幾乎是世界各國國有企業與生俱來的共同特質。從各國國有企業的發展實踐歷程中，我們不難得出結論：國有企業是政府推行各項社會發展政策的重要手段，是國家發揮經濟職能以彌補市場缺陷、實現社會公平、提供公共產品的重要工具。公共性是國有企業的本質屬性。
政府與企業是社會環境中的兩大主體。理解一個國家的政治經濟動力的最佳方式，就是去調查政府與企業的關系。由于這兩套制度都受到了缺陷和不足的影響，因此，國家政治經濟的成功就依賴于每一方在復興另一方時成為積極伙伴的能力。在提供社會福利性利益、構造消費者保護政策、為廣大工人設定工作場所方面，國有企業起著極其重要且具有建設性的作用。但目前的現狀是，國有企業活動的社會維度并沒有被認為取得了成功。盡管目前國有企業仍以利潤最大化為目標，但多樣化的目標需求，將使未來的國有企業在參與社會活動時，更多地反映出基本價值和公眾的標準。從政府與國有企業的關系來看，相對于更加嚴密的政府控制來實現社會福利而言，國有企業的相對獨立性提供了更多的好處。過去若干年的改革發展表明，在政府與國有企業之間，沒有一個單一的結合模式能夠對社會問題提供持久的解決方案。隨著時代的變遷，必須奮力對政府與國有企業進行改革和復興，把國有企業納入到公共管理軌道，在現有的行政管理體制下彰顯國有企業社會責任，以使政府和國有企業互為對方的力量之源。
4.企業社會責任：國有企業參與公共管理的實現路徑
從公共管理的意義上來說，企業社會責任是一個全新的理念。所謂企業的社會責任，就是一個企業在創造利潤對股東負責的同時，還需要承擔對員工、消費者、社區和環境等的餓社會責任。在國有企業推進市場化的轉型過程中，企業社會責任運動在全球悄然興起。20世紀90年代，許多跨國公司相繼建立自己的生產守則，后演變成企業生產守則運動，企業生產守則運動的直接目的是促使企業履行自己的社會責任。2000年7月，“全球契約”正式啟動，它倡導用“共同價值和原則”規范企業活動，在企業社會責任領域開展國際合作。盡管中國的企業以自己的行動方式和表述特點一直承擔著社會責任，但“企業社會責任”的提法更多地被看成是全球化時代一種新的話語。其目的就是要使中國企業能夠在全球化時代與全球對話。20世紀80年代以來，隨著中國改革開放步伐的加快，跨國公司生產鏈在中國得到不斷強化和延伸。在后工業社會成長起來的跨國公司越來越重視對中國合作伙伴的社會責任問題。
未來國有企業發展受到市場準則和社會責任的雙重約束。國有企業的改革目標就是使國有企業由市場化的組織走向社會化的組織轉變，由股東至上追求利潤最大化向利益相關者共同治理追求企業社會責任轉變。新的國有企業改革的意義在于，當國有企業的經濟責任投資完成后，生產經營者必須進行國有企業的社會責任投資。所謂國有企業的社會責任投資，不是一個數量概念，而是一個結構概念，既它通過調整分配模式、平衡利益相關者的利益而實現，從而在社會結構層面提升整個社會的收入水平、縮小社會收入差距，促進社會結構的穩定。社會責任投資是能夠同時實現雙重目的，為投資者帶來利益，并促進企業履行社會責任，從而改變社會。這種包含贏利追求和社會發展追求的全新投資價值觀，不僅使國有企業參與了公共管理，給人類帶來了積極的結果，也決定了其生命力和重要發展趨勢。
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一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
