時間：2023-10-09 10:59:37
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉供氣一體化，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
**本島及相連島嶼是我市經濟社會發展的主體區域。加快推進**本島及相連島嶼基礎設施一體化，建立城鄉共享、功能完善的基礎設施網絡，是構建**本島“南生活、北生產”大城市框架，實現區域空間布局優化、經濟要素合理流動、城鄉資源高效利用、生態環境綜合保護的重要基礎和保障。現就加快推進**本島及相連島嶼基礎設施一體化提出如下意見：
一、指導思想和總體目標
（一）指導思想：以“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，以滿足經濟社會發展需求和提高居民生活質量為出發點，以大陸連島工程和新城建設為契機，堅持統籌規劃、有序推進、重點突破、講求實效的原則，加快**本島及相連島嶼基礎設施一體化建設，著力提升新型城市化和新漁農村建設水平，從根本上改善我市的投資、發展和人居環境。
（二）總體目標：到2010年，**本島及相連島嶼基本建成布局合理、功能齊全、適度超前、城鄉一體的道路、公交、供水、供電、供氣、排水、通信、污水處理、垃圾處理等基礎設施網絡體系。
二、主要任務
（一）加快推進交通路網和公交一體化。從接軌大陸、覆蓋城鄉的要求出發，積極推進城鄉交通路網和公交一體化。建設臨城至螺門公路、長峙至岙山公路、北向沿海大通道、定海至馬岙公路，在**本島形成一環四縱的快速通道及完善的城鄉道路網絡。按照公交優先的原則，研究制定城鄉公交發展戰略，切實加大財政扶持力度，加快公交站場建設，增加公交運行班次，提高運行速度，緩解城鄉居民和外來旅游者乘車難的問題。新建綜合性公交車站3個、區域性公交車站11個、漁農村四級站23個。到2010年，基本形成結構合理的城鄉公交網絡系統。其中定海、新城、普陀城區之間基本形成以大運量快速交通為骨干、城鄉公共汽車為主體的公共交通體系，城市公交在城市總出行中的比重達到20%以上；農村公交實現中心城區至鄉鎮、鄉鎮至社區的兩級網絡，新型社區客運班線通達率達到100%，城鄉客運一體化覆蓋率達到80%。
（二）加快推進供水一體化。全面實施《**市城鄉一體化供水規劃》，充分整合大陸引水工程、本島水資源、現有水源工程和供水設施，實現水源和供水工程建設、管理、調度一體化。建設總長144公里的本島環狀配供水主管網工程。新建大陸引水工程二期及配套黃金灣水庫、本島北片水廠、臨城水廠、金塘大豐水廠和新港工業區海水淡化工程。力爭到2010年，**本島及周邊島嶼的日供水能力達到50萬立方米，供水普及率達到98%以上。抓緊制定城鄉節約用水發展規劃，統籌考慮城鄉水資源開發、利用、節約、保護措施，協調好供水、節水和污水再生利用工程設施建設。抓好城鄉供水管網漏損和修復工作，在鄉鎮、農村推行“一戶一表”制，確保城鄉用水安全。
（三）加快推進排水和污水處理一體化。將現狀雨污合流管逐步改造為雨水管，另行鋪設污水管，最終實現本島及相連島嶼區域內雨污分流排水體制。重點實施定海和普陀老城區的下水道管網改造及漁農村排污管網建設。新建煙墩污水處理廠、北蟬污水處理廠、臨城污水處理廠和朱家尖污水處理廠，擴建定海污水廠，確保2010年前污水處理能力達到14萬立方米/日。
（四）加快推進供電一體化。遵循“以本島電力自我平衡為基礎，大陸聯網供電為依托”的原則，充分利用海島資源優勢，建設大中型港口電廠，彌補**電網不斷增長的電力電量缺口，實現自供為主，受入為輔或在滿足自身供電的基礎上適度送出的目標。在全面完成漁農村電網改造、實現城鄉同網同價的基礎上，進一步加快電源、電網的建設和改造步伐。重點推進**電廠擴建工程、與省網220KV聯網工程。到2010年，形成1個電廠、2個220KV變電站、8個110KV變電站組成的輸電環形主網。探索建立城鄉電網發展的長效機制，提高配供電的安全性和可靠性。
（五）加快推進通信一體化。確立建設“數字**”的目標，在網絡能力上發展寬帶數據網絡，繼續完善固定電話網，適時建設第三代移動通信網，擴大應用有線、無線衛星等多種寬帶接入技術，建成一個高效、先進、穩定、安全的大容量的通信網絡。在技術層次上加快實現網絡的融合，向數字化、寬帶化、智能化、光纖化、分組化及接入多元化的方向發展。配合新城開發，建設交換容量5萬門、寬帶用戶3萬戶及相配套的通信設施。繼續推進電信、電視、計算機三網融合和綜合管理，加快形成城市數字化平臺。
（六）加快推進供氣一體化。抓住新城開發建設的機遇，按照“氣源優質化、供應管道化、應用擴大化”的要求和我市管道燃氣及用戶分布實際情況，調整供氣模式，擴大燃氣應用領域，在工業、公共建筑中大力發展燃氣用戶，逐步改變城市能源結構，提高城市燃氣的供應水平和普及程度，促進城市大氣環境質量的改善。到2010年本島及相連島嶼燃氣管道化普及率達到65%。
（七）加快推進垃圾處理一體化。積極推進本島及相連島嶼城鄉生活垃圾無害化處理。城鄉生活垃圾實行統一收集，分類匯總，集中處理。生活垃圾袋裝收集率達到95%以上，無害化處理率達到90%以上。生活垃圾中轉站達到35座以上。完成團雞山垃圾填埋場五期改造擴容工程，新增容量185萬立方米。
三、保障措施
（一）加強領導，明確職責。**本島及相連島嶼基礎設施一體化建設是一項投資巨大、事關千家萬戶的民心工程，必須切實加強組織領導。市政府成立**本島及相連島嶼基礎設施一體化工作領導小組，下設辦公室（設在市發改委），承擔推進基礎設施一體化建設的日常工作。根據“規劃統一、建設接軌、管理分級”的原則，進一步明確各級政府及有關部門的職責。各級各部門要結合本部門、本地區實際，擬訂具體的實施方案，研究制定切實有效的長效管理機制，扎實推進各項工作。
（二）科學規劃，有序推進。基礎設施建設要與全市的經濟社會發展規劃和市域總體規劃相銜接，做到規劃先行，分步實施，有序推進。編制專項規劃要明確功能布局，確定重大項目，強化每個項目的前期工作質量，建立項目庫，并適時進行修訂。交通、供水、排污、供電、公交、供氣、通信等基礎設施主管部門要加強銜接，努力使工程建設同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用，確保資源共享，避免重復建設。
當前，統籌城鄉發展，破解城鄉二元結構，推進城鄉一體化，是發展中國特色農業現代化道路的關鍵。在消除城鄉差距，推進城鄉一體化的進程中，關鍵是要解決好農民問題。
中國的人口13億多，是世界上人口最多的國家，而農民又有8億多，且大多文化程度不高，專業技能欠缺。如何推進城鄉一體化，解決好這8億多農民的問題，是擺在我們面前需要解決的最重要最突出的現實問題。
一般認為，發展經濟，提高人們生產生活水平，實現小康目標，必須加快工業化、城市化步伐，盡快把農民從農村轉移出來。西方一些國家按照這樣的發展模式實現了經濟的良好發展，這也是眾多西方資本主義國家發展經濟的普遍道路。但是，對于中國這樣一個人口眾多、地區差異性、城鄉差異性很大的發展中國家，能不能照搬這樣的經濟發展模式來實現經濟的持續快速健康發展?或者說，中國應如何消化吸收借鑒西方資本主義國家發展經濟的經驗，并把這種經驗植根于中國特色社會主義國情的實際，從而走出一條適合中國發展的經濟繁榮之路？
現在，經濟全球化已成必然。世界的經濟依存度越來越高，經濟的“蝶振效應”愈來愈明顯，經濟全球化對規模化、標準化生產提出了更高要求。在這種新形勢下，中國這種下的千家萬戶小生產如何應對全球化浪潮?這確實是中國“三農”面臨解決的頭等問題，也是必須破解城鄉二元結構的現實要求。但是，通過工業化和城市化道路，簡單地把大量農民從農村轉移到城里，以此來發展經濟提高經濟效益，解決城鄉二元結構，究竟能不能達到統籌城鄉、消除城鄉差距、促進城鄉協調發展，并最終解決好中國的農民問題?
從經濟社會發展的一般性規律來講，隨著經濟社會的深入發展，人們對高科技產品和服務的需求會越來越大，而對那些進城農民所提供的簡單勞動產品和服務會越來越少。那些科技含量低的勞動密集型的產業也會在全球經濟競爭中越來越難以取得優勢、占領市場。一旦全球經濟發展減速，遭遇經濟低迷和發展不景氣，那種主要依靠簡單勞動的產業究竟能夠維持多久？那些失去土地轉移到城里而且絕大部分沒有一技之長的農民怎么辦？如果哪一天中國有2、3億轉移進城的農民失業而又沒有地種，那中國將會是一個什么樣子?
而且，中國農民的戀土情結普遍強烈。這些轉移到城市里的農民一旦賺不到錢不能生存時，首先想到的就是重新回到農村去，因為土地是他們的生存保障。2008年國慶節我們在湖北省京山縣調查，就發現了這樣的農民工返鄉現象：京山縣沙嶺灣村54歲的村民何某，1994年到海南打工做早點生意，由于做生意賺不到錢，1996年回到村里，1997年又舉家到四川省成都市做早點生意。一家三口人在外打工10年，每天凌晨三四點鐘就起來開始做早點，一直忙到晚上十一二點才能睡覺，他們一家三口即使這樣起早貪黑地忙，一年到頭還是賺不到多少錢，不得已2008年全家又回到村里。由于當時舉家一起到成都去做生意，原想是不再回來的，所以把老家的房屋連同10多畝承包地一連轉賣給了別人。現在回來沒地方住，只好又重新蓋了一間房，原來的承包地轉讓給了別人，現在也要不回來了。沒有地種，何貞祥一家人都為生活生計擔憂著。這個村的另一戶村民李某，大兒子2002年去廣東省廣州市一家工廠打工，由于沒有專業技術和一技之長，只能干一些粗活和簡單勞動，工資報酬很低，在廣州打工6年，除去吃穿住用等生活所需開銷，基本沒有積攢到錢，不得已又回來。去年買了一臺收割機，當了一名收割機手，專門給村里農戶收割稻子。
像這樣的農民工返鄉現象，在當前全球金融危機蔓延的情況下呈爆發性增長態勢。特別是中西部的一些務工大省和務工大市，受金融危機的沖擊，大量農民工紛紛回鄉。這充分說明，那種簡單把農民轉移到城里，不解決好轉移到城里農民的穩定就業、最低生活保障、醫療保障和住房等問題，是不能從根本上解決好農民問題、消除城鄉差別、改變城鄉二元結構的。
因此，統籌城鄉發展，推進城鄉一體化，必須要著眼長遠、統籌兼顧，從體制機制入手，協調推進。目前，重點要加強“六個一體化”：一是城鄉規劃一體化。主要做好城鄉總體規劃編制，做好大中城市、小城鎮和新農村建設的規劃。充分發揮城市在人口、物資、資金、信息等要素的匯聚樞紐與孵化器功能，強化帶動效應，同時重視鄉村規劃，規范有序鄉村建設發展；二是城鄉社會管理一體化。主要是建立城鄉統一的新型戶籍管理制度，城鄉統一的就業管理服務制度，城鄉統一的社會保險體系，城鄉統一的社會救助體系，城鄉統一的社區管理體制；三是城鄉產業發展一體化。主要是建立城鄉共同發展的空間布局和城鄉互融互補的工業、農業、服務業等產業布局；四是城鄉公共服務一體化。主要是建立起與經濟社會發展相適應的城鄉一體的公共財政體制，推進城鄉教育均衡發展，建立城鄉公共衛生服務體系，繁榮城鄉文體事業，構建城鄉科技服務體系和城鄉郵政公共服務體系等；五是城鄉基礎設施一體化。主要是推進城鄉交通、電力、郵電通訊、供水供氣、農業生產基礎設施、生態環境等方面一體化建設；六是城鄉市場體系一體化 。主要是完善城鄉市場體系，培育城鄉流通主體，加強城鄉市場對接，加速城鄉各類要素流動。
同時，為了掃除統籌城鄉發展的制度障礙，還需強力推進“五項改革”。一是推進戶籍制度改革。放寬戶口遷移落戶政策，最大限度地降低戶口遷移條件，探索實行按公民經常居住地登記戶口，以合法固定住所、穩定職業或生活來源為戶口準遷基本條件。二是推進就業制度改革。制定促進城鄉就業規劃和計劃，建立覆蓋城鄉的公共就業服務體系。三是推進社會保障制度改革。建立統一完善的城鄉養老保險體系、醫療保障體系和失業保險、最低生活保障體系，逐步縮小城鄉保障差距。四是推進土地制度改革。完善土地承包經營權流轉制度，建立適應市場要求的土地使用權流轉制度。五是推進農村綜合體制改革。扎實推進鄉鎮機構改革、農村義務教育管理制度改革、縣鄉財政管理體制改革，建立適應城鄉一體化的新體制新機制。
（作者單位：湖北省孝感市委政策研究室）
關鍵詞：城鄉規劃、要求、問題、對策
在世界經濟一體化和區域經濟一體化背景下城鄉規劃研究的范圍擴大了。城鄉、區域之間相互聯系更為緊密、競爭更加激烈，人口、資本、技術等的流動性大大增強，不確定因素增多，城鄉的發展規模（用地和人口）在區域中的地位很難確定，城鄉規劃的難度大大增加。
一、一體化趨勢下城鄉規劃的要求
世貿組織規則和“可持續發展”要求必須緊緊圍繞加強基礎設施建設，發展特色經濟、改善生態環境三個方面開展城鄉規劃建設工作，用科學規劃、分類指導、突出重點、有序推進的發展思路，努力強化中心城市功能，提高城鄉集聚能力和建設水平，積極發展小城鎮，形成以城帶鎮、以鎮帶村、整體協調發展的格局。
1．系統協調
系統協調是城鄉體系規劃的首要任務。在規劃中，必須重點強調城鄉與區域發展的協調，資源、基礎設施與城鄉發展的協調。
根據我我國具有人多地少、資源貧乏、城市少實力弱和城鄉多規模小等特點，因此城鄉發展方針必須具備資源與城鄉發展相協調包括土地資源與城鄉發展的協調、水資源與城鄉發展的協調、旅游資源與城鄉發展的協調。城鄉發展相協調包括交通資源與城鄉經濟發展的協調。
2. 科學整合
（1）空間的整合。就全國范圍而言，城鄉特別是沿海城鄉的發展戰略，應充分利用各地區位條件，立足于發展外向型經濟和強化閩臺合作的中轉和通道作用。一方面要合理發展核心城市，另一方面要改善提高小城鎮，大力扶持中心城鎮發展，優先發展中心城鎮；
（2）小城鎮整合。改革開放以來，我國城鎮化水平的迅速提高是以小城鎮全面發展為主要內容和特征呈現的。以江蘇省為例，1982年小城鎮人口占城鄉總人口的比例為15.9％，而到2002年這一比例達到38％，上升了22.1％，城鎮數量達到700個。所以，需對小城鎮加強科學整合，并加快中心城鄉的發展，對中心城鄉重點扶持，優先發展，將小城鎮按照地域或交通特征分類指導。
（3）整體提升是城鄉體系規劃最終要達到的目的，我國已經形成比較完善的社會主義市場經濟體制和運行機制，基本形成與國際經濟接軌、與國內外廣泛聯系的全方位、多功能的開放格局，構筑布局合理、功能協調、城鄉一體化的現代化城鄉網絡也成了新形勢下的必然要求。
二、我國城鄉規劃面臨的主要問題
1. 城鄉的經濟發展水平普遍低下，市場觀念局限
2.城鄉規劃工作滯后于城鄉發展，規劃思路和作用有待完善
3.城鄉規劃的難度增大
三、在世界經濟一體化和區域經濟一體化趨勢下城鄉規劃管理的對策
1. 做好保障措施，構建城市聯盟協調機構
城鄉體系規劃就是從區域整體利益出發，促使城鄉協調有序地發展。從而避免經濟快速發展過程中出現行政壁壘、生態惡化、重復建設等問題。從區域整體發展、城鄉協調發展、生態共存共保、基礎設施共建共享的角度出發，突出強調不同行政區劃之間在產業結構分工、基礎設施共享、生態環境保護、城鄉空間延續等方面的銜接和協調。針對實施機制、政策、措施研究與制定普遍不被重視，缺乏規劃實施必須的后續手段，對新編制的城鄉體系規劃在解決生態環境保護、基礎設施建設、旅游和水資源開發利用以及各城鄉之間邊緣空間布局等區域性共同的問題上應建立區域協調機制。建議建立由省級機關和市、縣政府組成的城市聯盟協調機構負責跨行政區域重大項目和基礎設施建設，城鄉發展、環境保護工作的協調，協商解決發生的重大問題，確保城鄉體系規劃付諸實施。
2. 進一步加強城鄉規劃的重要作用，健全城鄉規劃的實施管理機制
為切實發揮城鄉體系規劃的作用，在努力提高規劃的科學性和可操作性的同時，必須加強城鄉體系規劃的實施管理。城鄉體系規劃在體現宏觀規劃的政策性、指導性和戰略性的同時，要加強規劃文本的規定性和條款性，提高規劃執行的力度。要把城鄉體系規劃轉化為政府宏觀管理區域和城市發展的有關政策和措施，真正成為政府宏觀調控的手段。規劃必須納入市場運作的軌道，在實踐中接受各方面利益主體的評判，定期對規劃以及相關政策的實施效果做出評價，并及時進行相應調整。并可根據實際需要，適時編制某個地區或某個方面的專項規劃，使規劃隨著市場經濟的發展而不斷深化，城鄉體系規劃才真正具有生命力。應該把城鄉體系規劃作為區域各部門和各項事業發展的依據，并把它作為引導區域城市化與城鄉合理發展，協調和處理區域中各城鄉發展的矛盾和問題，合理配置空間資源，防止重復建設的手段和行動依據，對鄉村地區發展起引導作用。城鄉體系規劃不應只考慮“點”，即城鄉的發展問題，而應點、線、面結合，即不但要對單個城鄉、城鄉網絡進行研究，更要把城鄉作為一個整體，納入城鄉發展過程統一研究。從一個大的區域范圍來分析研究，根據資源的合理配置來確定符合區內大多數城鄉發展的方針，盡可能達到一種利益最大化的狀態，這是城鄉體系規劃在區域規劃中擔負的重要角色。
摘要：以新型城鎮化為視角，從城鄉一體化發展、深化戶籍制度改革和創新公共服務提供方式三個方面描述了銅陵市基本公共服務均等化的改革現狀。在此基礎上，對銅陵市基本公共服務有效供給不足，基本公共服務缺乏頂層設計，專業服務人員流失嚴重等問題及成因進行了深入的探究和分析，提出強化政府供給能力、構建多元化的供給方式、完善頂層設計、建立高素質的人員隊伍等建議，以此來推進銅陵市基本公共服務均等化的改革進程。
關鍵詞 ：基本公共服務均等化改革銅陵市
從2014 年3 月公布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020 年)》中看，新型城鎮化是有豐富內涵的內生城鎮化，不同于以往片面的城鎮人口增長和面積擴張，是強調以人為本、公平共享的城鎮化。推動基本公共服務均等化是真正實現人的城鎮化的保障。本文從新型城鎮化視角來探析銅陵市基本公共服務均等化改革的實現路徑，努力為全國中小資源型城市加快基本公共服務均等化改革提供可參考的實踐經驗。
1 銅陵市基本公共服務均等化改革現狀
近年來，在新型城鎮化背景下，銅陵以基本公共服務均等化為目標，通過一系列的政策安排和實施，取得了顯著的社會效益。
1.1 推進城鄉一體化發展隨著銅陵市2008 年成為安徽省城鄉一體化綜合改革配套試驗區以來，城鄉一體化工作力度明顯加強。銅陵市按照以工促農、以城帶鄉、城鄉統籌的原則，建立健全城鄉一體、協調發展的體制機制，堅持城鄉發展一體化規劃、城鄉基礎設施建設一體化推進、城鄉產業一體化布局、城鄉基本公共服務均等化發展，加快銅陵市新型城鎮化的建設步伐。
銅陵市穩步推進城鄉基礎設施“三延伸兩覆蓋兩集中”的戰略，即交通、供水和供氣延伸至中心村，供電和電信覆蓋到各個自然村，污水和垃圾集中處理，初步形成了城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享的基礎設施網絡[1]。在新型城鎮化背景下，銅陵為加快推進基本公共服務均等化步伐，還把城市的建設理念移植到鄉村，在“全域銅陵”的大視野下，推動農村的各項基礎設施建設，農村城鎮化日益凸顯。在城鄉一體化空間布局上，銅陵以打造精致大氣之城為目標，統籌城鄉發展規劃為主線，構筑“一代兩翼，城鎮兩級”的發展脈絡。努力通過城鄉一體化發展來帶動基本公共服務均等化的實現。
1.2 深化戶籍制度改革為建立新型戶籍管理制度，促進人口合理有序流動，推動農村富余勞動力有序向城鎮轉移，促進基本公共服務均等化。2011 年11 月23 日，銅陵市舉行流動人口居住證首發儀式，這也意味著銅陵正式啟動戶籍制度改革。然而，發放居住證只是銅陵戶籍制度改革的開始，其改革的重頭戲是破除城鄉二元結構，全面推行城鄉一元化戶籍登記管理，對全市戶籍人口取消傳統的農業戶口和非農業戶口的性質劃分，統稱為“銅陵市居民”。建立一元化戶籍管理可以有效縮小城鄉差距，促使城鄉之間的生產要素流動更為自由方便，推動醫療、教育、就業和社會保障等基本公共服務均等化發展。
1.3 創新公共服務的提供方式推行政府向社會力量
購買服務是創新公共服務供給方式的重要思路。近年來，銅陵市不斷增加政府購買公共服務項目，完善政府基本公共服務均等化的提供方式，讓各群體共享幸福生活。從2007 年開始，銅陵市政府就率先在全省實施了為困難老人購買居家養老服務項目這一民生工程，到目前為止銅陵市已經有1000 名困難老人享受到這一服務，政府每年都要為此支付近400 萬元的服務費。2012 年，銅陵市積極謀劃市級養老服務信息平臺建設，信息平臺以“12349”電話熱線和“一鍵通”老人機為紐帶，建立“安全、便捷”的養老服務呼叫救助體系。居家養老、養老服務信息平臺建設等只是銅陵市在政府購買公共服務工作中的一個縮影。2014年銅陵市在全省率先同步編制政府購買社會服務預算。納入購買服務預算項目共32 個，涉及購買主體22 個，購買資金總額達7300 多萬元[2]。涵蓋就業技能培訓、基本公共衛生服務、居家養老服務、民生保險、貧困殘疾兒童搶救性康復服務等多項省、市基本公共服務民生工程。
2 銅陵市基本公共服務均等化改革存在的問題
在基本公共服務均等化改革進程中，銅陵市做的相對較好，在某些方面走在了全省、乃至全國的前列。但在推動以人為中心的新型城鎮化背景下，特別是城鄉居民對基本公共服務的均等需求相比，仍有一定的差距。
2.1 基本公共服務有效供給仍然不足近年來，隨著銅陵市服務型政府意識的不斷增強和服務能力的顯著提高，對基本公共服務均等化越來越重視。但由于歷史欠賬太多，基本公共服務投入仍相對不足。財政支出中用于基本公共服務的比重仍然偏低。2013 年，銅陵市全年實現生產總值680.6 億元，全年財政收入130.1 億元，增長2.2%。全年財政支出100.6 億元，增長4.4%。全年民生類支出增長6.1%[3]。雖然每年財政投入基本公共服務的總量和比重都有了很大的增長，但與其他發達國家和地區相比，對基本公共服務投入的比重就明顯偏低，基本公共服務供給和需求之間的矛盾加大。另外，由于銅陵地處丘陵地帶，在一些鄉村地區，居民處所地零零星星、高度分散，尤其是偏僻的遠郊農村，基本公共服務供給成本較高，這也大大增加了實現基本公共服務均等化的難度。
2.2 基本公共服務供給缺乏頂層設計銅陵市目前尚未給出基本公共服務均等化的頂層設計架構，在實施過程中，各政府職能部門沒有統一籌劃，各項基本公共服務均為“單兵推進”，的政策權威性不足，這反而增加了改革的成本和難度。此外，銅陵市的基本公共服務布局也不盡合理。主城區基本公共服務設施相對完善，但在某些新建城區，如西湖新區、東部、南部城區等，相應的基本公共服務設施卻未能及時跟進。
2.3 基本公共服務人員缺失嚴重是否擁有一支訓練有素的基本公共服務人員隊伍，是直接影響基本公共服務質量的關鍵。但是建立在長江邊的小城市，銅陵對優質公共服務型人才的吸附力有限，對基本公共服務人才的配備不夠。目前，城區的優質基本公共服務人員較為集中，農村、基層社區服務人才則較為欠缺。教育、文化、衛生等高技術專業服務人員出現大規模“凈流出”現象。同時，由于基層公共服務機構實行人員聘用制，工資福利待遇難保障，使得公共服務人才隊伍缺乏穩定性，這也直接影響到基本公共服務質量的整體提升。
3 銅陵市完善基本公共服務均等化改革的路徑
3.1 提高政府基本公共服務供給能力各級地方政府
必須加大對基本公共服務的財政投入力度，逐步改革并建立起財權和事權相對等的公共財政體制。完善財政對基本公共服務的轉移支付制度，優化轉移支付結構，逐步提高一般性轉移支付的比重，增加對基層政府的轉移支付力度，形成規范、合理和可持續的公共投入機制及其投入水平的正常增長機制。
3.2 構建多元化的基本公共服務供給模式在基本公共服務的供給過程中，要逐步形成政府主導、市場和社會共同參與的多元化提供模式。積極引導社會各界轉變基本公共服務只有依靠政府來提供的觀念，重視和培育與社會組織的合作伙伴關系，采取市場化的運作方式鼓勵和引導社會資本進入基本公共服務領域，營造一種公平競爭的環境，打破壟斷，提高基本公共服務的質量和水平。
3.3 強化對基本公共服務的整體設計在打造以基本
公共服務均等化為保障來促進新型城鎮化發展的過程中，需要政府整體籌劃，統一制度安排，無差別地提供覆蓋所有人群的、均等化的基本公共服務。隨著銅陵實施城鄉一體化的戶籍制度改革，在實現新型城鎮化的過程中，更有利于構建以基本公共服務均等化為導向的社會政策體系。加快建立城鄉統一的社會保障制度，全面推進城鄉統一的最低生活保障制度，完善統一的城鄉居民醫療保障制度。建立城鄉一體化的義務教育制度，讓所有的適齡兒童享有平等的受教育資源，促進銅陵義務教育的進一步優質均等發展。
3.4 建設一支高素質的基本公共服務人員隊伍推進基本公共服務均等化是實現新型城鎮化的關鍵舉措。在以基本公共服務均等化來推動新型城鎮化的過程中，必須打造一支專業化的基本公共服務人員隊伍，形成又好又快推進新型城鎮化的人才支撐力量。
為應對社會大眾對基本公共服務多樣化需求的噴井式增長，以及對基本公共服務水平期望標準的提高，要建設一支服務質量好、業務能力強的基層公共服務人員隊伍。為此，銅陵市要未雨綢繆，應當提前對基本公共服務的人員需求進行準確合理的預測，分門別類地制定相應的基本公共服務人員培養規劃，建立基本公共服務人才的保障和激勵制度，構建規范化的基本公共服務人員業績評價機制，增強輿論宣傳，營造一種全社會都尊重基本公共服務人員的良好氛圍。
參考文獻：
[1“] 全域銅陵”幸福城鄉居民[N]，經濟日報，2012-2-17.
[2]陳煒，我市能購盡購推進政府向社會力量購買服務[N]，銅陵日報，2014-4-16.
[3]銅陵市2013 年國民經濟和社會發展統計公報.
我市提出創建全國文明城市、國家環保模范城市、全國節水型城市和國家森林城市“四城聯創”新目標,扎實推進綠色系列創建,取得明顯成效,呈現出環境保護與經濟社會相互促進、協調發展的好勢頭。
近年來,濟源市深入貫徹落實科學發展觀,堅持不懈地抓好城市創建工作,先后榮獲國家衛生城市、中國優秀旅游城市、國家園林城市等榮譽稱號。2009年,我市提出創建全國文明城市、國家環保模范城市、全國節水型城市和國家森林城市“四城聯創”新目標,扎實推進綠色系列創建,取得明顯成效,呈現出環境保護與經濟社會相互促進、協調發展的好勢頭。
濟源市的生態市建設與濟源率先實現全面建設小康社會、率先實現城鄉一體化戰略步驟相銜接。一是大力發展生態農業。全力推進河口村水庫、蟒河口水庫、小浪底北岸灌區、節水灌溉、河道整治、水保綜合治理、水環境整治、沁河五龍口段和黃背角灌區綜合治理等9項工程建設。發展有機、綠色、無公害農業,運用生物技術,提高畜禽糞便資源化利用率。加快實施退耕還林,開發治理荒山荒坡,提高森林覆蓋率。二是強力發展生態工業。結合我市工業布局,建設循環經濟示范區和生態工業小區,積極創建清潔生產和循環經濟示范企業,逐步建立有利于資源節約和環境保護的約束補償機制。三是積極扶持生態服務業。進一步優化產業結構,積極發展以生態旅游和綠色商貿為重點的生態服務業,服務業占國民生產總值的比例達25%以上。四是強化生態環境建設。普及城市和農村清潔能源,優化噪聲功能區劃空間布局,努力營造和諧優美的生態環境。五是做好規劃。協調衛生、消防、公安、交通、供水、供氣等部門編制實施專項規劃,構建城市生命線系統安全體系,完好率達到80%以上。
濟源市重點企業的循環經濟、清潔生產和污染減排工作取得明顯成效。濟源鋼鐵將煤氣、蒸汽、爐渣、污水回收利用等工程作為和諧發展的新動力,大力發展循環經濟。沁北電廠、國電豫源通過技術創新和精細化管理,努力提高能源利用效率。金馬焦化增強環保意識,深入開展污染減排。我市鼓勵“工業出城、項目上山”,加大對搬遷企業的獎勵支持力度,引導新上項目向高新產業區和產業集聚區集中發展。在項目環保審批上堅持“四不批三嚴查”,2009年,我市共審批項目203個,建成投產項目環保審批率和“三同時”執行率均達100%,拒批50 個不符合環保要求的項目,高新技術產業增加值同比增長15%。
近年來,按照“關鍵抓發展,重點抓農村,核心抓統籌”的工作思路,市環境保護局和市城鄉一體化和新農村建設工作辦公室一起,統籌城鄉環境保護,加大農村環保基礎設施投入,采取政策支持、資金扶持等有效措施,狠抓農村面源污染治理。全市已累計建沼氣池3.1萬座,有5個沼氣建設村被評為省首批生態農業示范村,清潔能源使用率達60%以上。重點推廣高效低毒低殘留農藥和生物防治技術,扎實開展土壤污染狀況調查和農業污染源普查,推廣測土配方施肥。強力推行生物環保養豬法,通過環境影響評價優化畜禽養殖布局,促進散養向養殖小區集中。實施養殖小區“退川進山”戰略,通過標準化生產進行糞便無害化處理。目前全市通過省無公害畜產品產地認證的養殖場區達64家。推廣秸稈還田,農作物秸稈綜合利用率已達75%以上。實施“百村富民”工程建設,大力開展“農村清潔衛生”行動,在人口密集、集市鬧區建設垃圾中轉站或中轉場,配套建設污水處理設施,實施“村收集、鎮運輸、市處理”的運作模式,把農村生活垃圾統一運到城市垃圾處理場集中處理,有效解決了垃圾圍村問題。
市環境保護局和市城鄉一體化和新農村建設工作辦公室一起,統籌城鄉環境保護,加大農村環保基礎設施投入,采取政策支持、資金扶持等有效措施,狠抓農村面源污染治理。
20__年全區村鎮建設工作要堅持以科學發展觀為統領，深入貫徹落實黨的十七大和十七屆四中全會、區委十二屆六次全會精神，以統籌城鄉發展、推進城鄉建設一體化為主線，由外延擴張向內涵提升轉變、由加快發展向又好又快發展轉變，加快農業現代化、農村城鎮化、城鄉一體化進程，使全區村鎮整體布局更加合理、經濟更加繁榮、功能更加完善、特色更加鮮明、環境更加優美，推進新農村建設取得新進展。現對全區20__年村鎮建設工作提出如下意見：
一、加強規劃修編，提升鎮村建設品位。
要進一步充分發揮規劃對村鎮建設的調控作用，堅持高起點規劃、高標準建設、高效能管理，引領全區村鎮建設持續健康發展。一是科學修編鎮村布局規劃。統籌考慮城鄉經濟發展與農村居住點集中建設的新形勢，合理調整鎮村布局空間，在確定先行啟動點的基礎上，按照全區集中居住點控制在100個以內的要求,結合實際情況及時開展鎮村布局規劃修編工作，并按法定程序予以實施。堅持公共設施的共建共享，統籌規劃交通、通信、教育、文化、衛生、消防、環保、水電、垃圾處理等公共設施和社會公益設施建設向重新布局的集中居住點傾斜，優化規劃布局，避免重復建設。二是搞好控制性詳細規劃修編。郭猛鎮、潘黃仰徐村要完善提高城鄉統籌示范鎮、示范村試點規劃，并在面上推廣施行。其他鎮建設必須編制控制性詳細規劃，劃分控制地塊，并提出各種地塊建設控制要求，指導具體項目建設，實現控規全覆蓋。對于近期需要建設和改造的區域，尤其是工業園區、居住小區等重點區域、重點地段和重要地塊，必須編制修建性詳細規劃，合理規劃供水、排（污）水、供電、供氣、道路、通訊、廣播電視、廣場綠地、垃圾處理等基礎設施和商業網點、學校、衛生院、文化站、幼兒園等公共服務設施，并輻射帶動周邊區域。三是促進城鄉規劃建設管理。必須嚴格執行《城鄉規劃法》，認真實施規劃，做到沒有規劃不選址，沒有詳規不供地，沒有設計不審批。區規劃建設主管部門要嚴格控制規劃設計要點，對容積率、綠化率、建筑密度和高度等指標嚴格把關，不達要求不得開工建設。規劃建設部門要加強行政監察，對城鄉各類規劃的執行實施動態式、全過程的監察管理，對違反規劃程序的要立即糾偏改正，對違背規劃的行為要嚴厲審查處理。要積極施行區、鎮（街道）、辦事處（居委會）、村四級規劃建設監督，注重發揮基層建管部門的職能作用，逐步實現城鄉規劃建設監察全覆蓋，真正維護城鄉規劃建設工作的嚴肅性和權威性。
二、完善基礎設施，改善鎮村生態環境。
各鎮（街道）要按照加快建設城鎮化、工業化的要求，整合資源，集中投入，加快水、電、路、通訊等基礎設施建設。一般鎮要年投入達萬元以上，重點鎮要投入達5000萬元以上，對集鎮主街道進行建設、整治和出新，進行建設一批園林式街道、規模型住宅小區、高品位公園綠地、標志性建筑和精品水景等項目，使集鎮成為宜居佳地、創業平臺。一是強化城鎮基礎設施建設。繼續實施小城鎮“六個一”精品工程建設，進一步完善城鎮功能,塑造城鎮特色，提升城鎮形象。重點鎮重點重抓出典型，著力解決總體水平位列前茅，突出亮點不夠典型的現象；一般鎮塑創特色提升形象，著力解決趕超重點鎮，躋身50強的爭先意識。各鎮要著重建設鎮村道路、供水、排水、路燈、污水處理等基礎設施，進一步完善小城鎮基礎設施配套功能，不斷提高小城鎮人口集聚、提升產業能力。圍繞城鎮污水集中處理率達到60%以上的目標，義豐、秦南、大縱湖、龍岡等鎮要加快污水處理廠建設進度，其他有條件的小城鎮和規模較大的村莊要建設污水處理設施，城市周邊村鎮的污水納入城市污水收集管網；對居住分散村莊的生活污水，可采取分散式、低成本、易管理的方式進行處理。要進一步推行戶分類、村收集、鎮運輸、區處理的垃圾處理模式，重點鎮建設垃圾中轉站，村設置垃圾收集點，配置垃圾收集和運輸設施，配備專業環衛保潔人員，實行全日保潔，日產日清；實施糞便無害化處理，鄉鎮主要街道和公共場所新置或完善水沖式公廁，按照國家農村戶廁衛生標準，推廣無害化衛生廁所。二是提升鎮區綠化建設層次。按照建設國家生態區的總體要求，各鎮尤其是重點鎮要加快實施道路綠化、公園綠地、濱河綠帶等“五個一”綠化工程建設，新增綠化面積40公頃以上，城鎮綠化覆蓋率達到30%以上，城鎮人均公共綠地達到11平方米以上。三是加快城鄉一體化進程。加強政府宏觀調控和指導，加速推進資源集
中、產業集群和人口集聚，為城鄉建設一體化提供政策支持和制度保障。同時充分發揮市場機制的調節作用，開發資源，籌集資金，加快建設，使市場牽引力與行政支持力有機結合。按照城市化的發展要求，發揮重點鎮的集聚、輻射功能，加快城鎮化建設進程，提高全區城鎮化水平，確保年內重點鎮城鎮化率提高3個百分點以上，一般鎮城鎮化率提高1-2個百分點以上。三、加大創建力度，打造優美康居鎮村。
繼續以創建康居示范村、園林式小城鎮為載體，加大創建力度，全面推進城鄉建設一體化，使我區初步形成設施基本配套，功能日趨完備，加快建設社會主義新農村步伐。一是爭創園林式小城鎮。按照省、市創建“江蘇省園林小城鎮”的要求，要重點從組織管理、規劃設計、景觀保護、綠化建設與管理4個方面抓好落實，并要積極總結推廣義豐鎮“江蘇省園林小城鎮”創建經驗，指導大縱湖、大岡等鎮開展創建活動，全面提升“水綠鹽都”品位，努力樹創特色鮮明的小城鎮。二是創建康居示范村。要繼續完善潘黃仰徐、秦南涇口，提升康居示范村建設品位，力爭到年底將郭猛楊侍村、葛武郝榮村創建成省級“康居示范村”。其他新農村建設示范村要依據“行政推動、規劃引導、政策扶持、典型示范、市場運作、鎮村聯動”的原則，將新農村建設示范村建設提高到一個新水平。三是擴展綜合整治村。按照繼續組織村莊整治工作部署，要重點建設整治省建設廳確定的村莊環境整治試點村和村莊生活污水處理設施建設試點村，面上重抓“一園四線兩高速”道路兩側的綠化提升、村莊出新。將村莊環境整治試點作為新農村建設示范村，以典型示范帶動，使環境整治示范村全面達標，進一步優化村莊環境面貌，改善農民生活條件。
四、加快集聚建設，推進鎮村“三集中”
根據新一輪推進城鄉一體化進程對城鎮發展的定位，積極推進農村“三集中”建設，按照項目高新化、建設城市（鎮）化、環境生態化、發展特色化的總要求，以“兩縱兩橫兩高速”為框架，加快城鎮化進程。一是推進農村人口向城鎮集中。加大招商引資和項目推進的力度，積極打造發展平臺，廣辟就業渠道和空間；依托特色支柱產業，加快工業園區建設，不斷擴大小城鎮建設規模；推進區域特色市場建設，不斷繁榮城鎮，發展城鎮，引導更多的農村人口向城鎮轉移、進鎮購房、務工、經商。二是推進居住向社區（集中居住點）集中。所有農民自建房、遷建房，一律集中到規劃的村莊集中居住點和鎮區集中居住小區建設，嚴格禁止零散建房；所有建房都必須嚴格按照區建設主管部門批準的套型和結構建設，嚴格超寬超高和違章亂建；所有遷建房在規劃點落實宅基前，都必須落實原房宅基的還田方案，并限期還田到位，嚴禁“一戶多宅基”。三是推進中小企業向集鎮工業園區集中。在規劃許可、建設用地、公建配套等方面采取有力措施，控制工業企業零星分布，引導工業企業向工業集中區和中小企業創業園集中，引導沿街企業“退二進三”，提升園區的產業集聚度。
【關鍵詞】農發行 新型城鎮化 問題
農發行以國家信用為基礎，逐漸形成了獨具特色的市場化融資機制，并且發展為政府支持農村發展的有效金融工具，在農村基礎設施建設、土地開發、水利設施建設等方面都發揮了重要作用。
一、農發行在推進新型城鎮化建設中需解決的問題
（一）頂層設計與專項支持
頂層設計是對農發行支持新型城鎮化建設的整體規劃，也是對未來農發行的改革和發展的整體規劃。一方面要農發行爭取國家層面上的投融資模式的創新設計，另一方面農發行要針對制約新型城鎮化建設的問題進行分層判斷，尋找解決問題的整體框架和思路，加快政策指引綱要的出臺，在制度建設上不斷完善，重點解決深層次的矛盾。
專項支持有助于新型城鎮化建設的資金供應，主要體現在兩方面。一方面要設立城鎮化建設的專項信貸資源。農發行應用好增量，將全年新增的貸款規模按一定比例優先扶持城鎮化建設的發展，確定專項扶持的重點區域、重點客戶、重點領域以及重點項目，集中全行收回的信貸規模按一定比例作為專項規模，投入到新型城鎮化建設中去。另一方面是專項籌資。農發行通過發行新型城鎮化建設的專項債券，集中社會資金將其投入城鎮化建設，建立城鎮化專項資金，解決城鎮化建設中的資金瓶頸。
（二）因地制宜與突出重點
因地制宜是指區域優勢與資源投入相結合。農發行對城鎮化建設的支持不能盲目，要注重區域和產業支持向協同，調整完善信貸結構，合理配置信貸資源，保障信貸業務持續健康的發展。不同地域的經營行要根據區域特色、資源稟賦、區域優勢等特點，將城鎮化建設投入結合地方特色產業經濟，科學規劃和務實行動，順應趨勢的發展變化，不斷提高支持城鄉發展一體化的質量，少走或不走彎路。在堅持因地制宜原則的同時，也要將資源的投入與國家政策、規劃和改革等相協同，保持四化同步，做到統籌兼顧。
突出重點是實現優勢信貸產品服務的延伸。農發行要加大對水利和農村基礎設計的扶持力度，利用現有的優勢業務積累經驗和用戶基礎，將優勢業務延伸到城鎮化建設提供的各項金融服務，實現提升盈利的目的。針對新型城鎮化建設建設的系統性、綜合性和金融需求多樣性的大特點，農發行要將現有產品進行整合，力求打造農發行特有的城鎮化金融產品品牌。例如，重點扶持城鎮基礎建設網絡化和一體化、垃圾污水處理、供氣供水、信息基礎設施。保障性安居工程、生態環包、舊城改造等項目領域；重點支持規劃城鎮土地開發項目；保障農民想城鎮居民轉化過程中的養老、就業、子女、醫療等方面的金融支持。
二、農發行支持新型城鎮化的實踐
就地城鎮化是一種區別與傳統的農村人口想大中城市遷移的城鎮化進程，其特點是農民不離鄉，不離土，依托中小城鎮實現新型城鎮化建設。實現就地城鎮化有助于緩解大中城市的土地、就業、醫療等方面的壓力，有利于引導農村勞動力的回流，為城鎮化建設注入新的活力，統籌城鄉發展。
（一）農發行加速銀政合作模式
農發行要主動與各級政府實現工作對接，簽訂支持城鎮化建設合作協議，不僅要為城鎮化建設提供資金扶持，也要做好政府融資顧問的服務。農發行要積極參與規劃當地城鎮建設，及時了解農民的真實需求和想法并與政府溝通，以拓展城鎮化建設的思路，實現模式創新。新型城鎮化建設項目要做到成熟一個就改造一個，同時注意吸收周圍村莊的遷村并點。農發行與政府合作的模式體現了政府的主導地位，依據科學發展觀的思路，避免城鎮化建設總布局不合理，亂占土地和污染環境的問題。
就地城鎮化已在全國各地都有了較多的實踐，試點范圍也在不斷擴大，農發行中部分中長期貸款項目對此已經有了成功的經驗。例如云南省農發行分行支持的臨滄耿馬農村新型城鎮化項目。該項目是由農發行提供資金支持，財政局組織推進農民搬遷平臺，在二者的共同努力完成新型城鎮化建設。
（二）農發行推進政企對接模式
在我國的部分城鎮化改革地區，已經有一些農業龍頭企業實現了與中小城鎮的對接。在該種模式下，企業將參與到政府規劃，提供資金支持，將實現農地整合，農產品加工、市場銷售、農村基礎設施建設、農村基礎建設等統一規劃和運營。企業的加入能充分發揮市場的主觀能動性，加速新型城鎮化的建設，也協調也企業在該區域的發展，有利于指導農民走上產業發展的道路。
農發行可以從多領域支持就地新型城鎮化的建設，例如城鎮規劃、農業規劃、社區建設、人口布局、產業支撐等，幫助轉變農民生產生活方式，推動資本和企業的下鄉，整合醫療教育資源、就地入學，提高醫療水平、就地看病，產業多元化發展、就地就業。實現就地城鎮化不僅是推動新型城鎮化建設，促進區域穩定協調發展的支撐點，也是縮小城鄉差別，優化農村產業結構，促進經濟社會協調發展和城鄉一體化發展的有效途徑。
三、結語
農發行作為政府和企業之間的聯系，要為政企提供服務和信息，推動城鎮化建設的發展，利用其對農業政策和宏觀信息的把握，為企業提供相關的咨詢服務，幫助其規避風險。農發行要以推進城鎮化建設為目標，重點研究支持領域、配套政策和路徑選擇等，不斷提升推進城鎮化建設的應變能力和反應速度。
參考文獻
[1]黃亞平，陳瞻，謝來榮.新型城鎮化背景下異地城鎮化的特征及趨勢[J].城市發展研究，2011（08）.
一、以規劃為龍頭，著力構建城鄉一體的規劃建設體系
強化區域整體意識，實現城市規劃向城鄉規劃的轉變，著眼于完善城鄉結構布局，科學安排城鄉建設、基本農田、產業集聚、生活居住、生態保護等功能區劃分，實現城鄉規劃全覆蓋。目前，鎮江市已基本形成1個中心市區、3個轄市城區副中心、15個新市鎮和101個新社區的城鄉一體化規劃格局。特別是在試點啟動之初，鎮江市委市政府制定出臺了《鎮江市新市鎮規劃編制導則》：注重新市鎮規劃與經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃和生態環境保護規劃的有機銜接；明確新市鎮規劃建成區面積在5平方公里以上、人口5萬人以上、集聚全域人口50%以上，有合理的生產、生活、生態空間，并具備“三個中心、十個一”的基本功能。首批試點的11個新市鎮的規劃成果，以電視匯報片和展板的形式在該市市委常委會和全委會上展示，全市上下反響熱烈。新增的4個試點鎮，新市鎮規劃修編工作也已全部完成。在此基礎上，各試點鎮開展新市鎮、新園區、新社區的專項規劃和控制性詳規的編制工作，有條件的鎮還結合地域文化及空間構成等要素，對重要地段進行了城市設計。
二、以園區為載體，著力構建城鄉一體的產業發展體系
在選擇試點單位時，優先選擇經濟社會發展水平比較高的中心鎮；在試點過程中，堅持把發展農村經濟放在首位，通過高標準規劃建設一批產業集中區和現代農業園區，著力增強試點鎮經濟產業支撐能力。按照“工業向園區集中”的工作思路，各試點鎮依據全市產業發展規劃，結合本地實際，大力發展農村二、三產業。在這過程中，該市還特別注重加強鄉鎮工業集中區的基礎設施建設，提高資源綜合利用效率和集中區的可持續發展能力。新建工業園區標準化廠房達到726萬平方米，新增入園企業847家，徹底改變了過去“村村點火、戶戶冒煙”的現象，有效實現了企業集中、資源節約和土地集約。按照“土地向適度規模經營集中”的工作思路，各試點鎮加快土地流轉，通過加強農田水系以及小型橋、閘、涵等配套設施建設，提高農業園區土地生產能力，打造了一批獨具特色、有規模、有競爭力的現代農業園區。目前，全市已建成5個省級現代農業產業園區、20個市級園區，建設農業園區核心面積27.54萬畝。已基本形成“園區推動、項目帶動”等形式多樣、各具特色的發展模式。有的試點鎮還加快發展鄉村旅游業、休閑觀光農業，培育、改造和提升一批大型專業市場。
三、以農民增收為核心，著力構建城鄉一體的收入增長體系
由于經濟社會發展總體水平比較高，許多試點鎮的農村勞動力絕大多數已經轉移到二、三產業。為確保農民集中居住后生活水平不下降，試點鎮通過多渠道、多方位，協調聯動、整體推進，著力于提高農民的收入水平，特別是在增加農民的土地流轉金、合作社股金、就業薪金、物業租金和各類保障金等“五金”上作了許多努力。一是壯大產業，增加崗位。重點扶持和培植了一批銷售超5億和10億的工業強村、超50億和100億的工業強鎮，增強園區吸納能力，創造更多就業崗位，使農民的大部分收入來自非農產業。二是分類指導，促進就業。加大培訓力度，提高農民就業技能，促進農民就地就近就業。加大對特殊人員的就業安置力度，鎮江新區平昌新城通過政府購買公益性崗位，安置家庭困難和殘疾人員。建立勞務合作社，實現了5060人員靈活就業，季節性安置，有效保證每戶家庭至少一人就業。三是創造條件，鼓勵創業。積極為農民創業打造平臺，提供條件。句容后白鎮福源社區通過農民入股的方式組建了管理公司，揚中新壩鎮優先把服務社區居民生活的配套設施出租、出讓給農民，鎮江新區丁崗鎮為農民創業建設標準化廠房，丹陽界牌鎮積極發展家庭手工作坊。四是多措并舉，提高保障。一方面減輕農民集中居住后的生活負擔，一方面加強失地離地農民的生活保障。丹陽云陽鎮在安置小區邊上，專門辟出一塊耕地作為集體居住農民的自留菜地，基本滿足了農民的蔬菜需求。界牌鎮建立失地農民最低生活保障等九道保障，保證農民失地不失利，失房不失居，既有就業又有保障，更能創業。同時，該市還制定了“被征地農民參加社會保險的意見”，把歷次被征地農民納入企業養老保障范圍，8萬多被征地農民已享受到了新的保險政策。
四、以深化改革為動力，著力構建城鄉一體的創新發展體系
為進一步深化改革，鎮江市日前制定出臺了《關于加快推進新市鎮建設的意見》和土地、金融、戶籍制度改革等“1+8”政策文件，從政策層面保障試點的順利推進，促進公共資源和公共服務向農村傾斜。一方面，在土地利用上，通過村莊整理，特別是抓住江蘇省國土廳開展“萬頃良田”建設試點的契機，積極開展“雙置換”試點，推進農村宅基地置換資金和房產、農村土地承包經營權置換股份和農村社會保障或城鎮社會保障，加快實現農村土地集約、農民宅基地集聚；積極探索農村土地使用權市場化實現形式，在完善土地承包經營權制度基礎上，建立了土地流轉服務市場，基本形成了三級土地流轉市場體系。目前，新增土地整理復墾面積達2.21萬畝，新增土地流轉面積達32萬畝。另一方面，在資金使用上，市財政每年安排專項引導資金，用于“三新”建設的規劃編制、基礎設施投入和現代園區建設的獎勵補助，各轄市（區）按比例配套到位；積極搭建“三新”建設融資平臺，專門組織了“三新”建設項目與金融機構對接活動，已形成政府持續加大投入、農民自主增加投入、社會力量廣泛參與的多元化投入機制。近三年來，“三新”建設已累計完成投資533億元。
五、以提升農民幸福指數為目標，著力構建城鄉一體的服務保障體系
在試點過程中，相關職能部門積極引導試點單位率先推進城鄉基本公共服務均等化，促進農村和農民共享改革發展成果。實施“城建下鄉、生態進城”戰略，清淤農村河道、塘壩，水環境明顯改觀；推進農村區域供水、供氣、電網改造、信息化建設，農民生活條件明顯改善；深入開展村莊環境整治工程，試點單位按照“六整治六提升”的要求，村莊環境實現了從凈化到美化、從局部到整體、從短期突擊向長效管理的有效提升。以丹陽界牌鎮、鎮江新區平昌新城、句容寶華鎮等地的農村面貌為標志，鎮江農村面貌已發生了脫胎換骨的變化。農民集中居住后，該市又積極探索創新農村社區管理模式，制定新社區管理規定，建立財產管理制度、社區股份合作方式、新社區網格化管理方式，指導新社區根據自身實際，積極發展樓宇經濟、物業經濟，全面提升新社區服務水平。鎮江新區平昌新城創新建立了“中心社區+基層社區”的管理新模式，丹陽界牌新村全面推行網格化管理模式，形成了“萬人大社區、千人小網格”的管理格局。廣泛開展文明村鎮、文明集鎮、文明戶等精神文明創建活動，提升農民思想文化素質和鄉村社會文明程度，鼓勵農民積極爭當時代新人。
認真貫徹黨的十七屆三中全會關于新農村建設的相關決議，結合我區行政區劃實際，進一步擴大城市規模，推進城市功能向農村延伸，加快農村城市化進程，推進城鄉有機融合。
1、城鄉規劃一體化。深入貫徹《城鄉規劃法》，樹立“和諧規劃”新理念，不斷增加規劃的科技含量、綠色含量、法律含量和市場經濟含量，加快重點區塊的規劃編制進程，加強數字技術在規劃管理中的運用，大力推進“陽光規劃”，提高規劃工作的透明度。一是編制單元控規，實現“一張圖管理、無縫全覆蓋”的目標。二是加快重點區塊規劃編制。做好大陳島總體規劃、大陳集鎮控制性詳細規劃、一江山島戰役遺址保護和發展規劃報批工作，加強對章安古鎮保護與發展技術指導工作。積極參與*永寧江兩岸規劃等一批重大規劃和規劃研究。三是優化村莊規劃。完成15個村莊規劃調整工作，加強特色村規劃建設技術指導。四是實施數字管理，加強數字技術在規劃編制、管理中的運用。完成南北兩岸2平方公里1：500地形圖修測和上大陳7平方公里數字地形圖測繪工作。五是推進陽光規劃。完善城鄉規劃“三公示、三公告、一報告”制度，發揮規劃公示網絡平臺作用，推進規劃進社區、單位。
2、城鄉住房一體化。總結和完善幾年來破解農民建房難和減輕農民負擔方面的相關措施，結合農村經濟社會發展出現的新變化，進一步提升農房建設的檔次和水平。深入實施“十百工程”，繼續調整優化一批村莊規劃。
3、城鄉基礎設施一體化。以城市路網的拓展，推進供水、污水管網向農村延伸。深入實施城鄉環衛一體化工程，在20*年洪家街道開展城鄉環衛一體化工作試點的基礎上，2009年進一步向其他街道推廣，重點是進一步完善垃圾收集網絡，增加清掃保潔人員，完善考核督查機制，力爭在長效體制建立上有新突破。
（二）推進多城同創，改善區位環境
通過繼續實施“多城同創”，進一步改善城市發展的生態環境，提高城市整潔度，提升城市品位，增強我區經濟發展在區域競爭中的軟實力。
1、國家園林城市創建。一是鞏固三年來喬木進城工作的成果，及時做好查漏補缺工作。二是加大對居民區和單位綠化的指導，重點做好市級園林式小區和單位的創建。三是及時完成各項創建資料的籌集和建檔工作。四是對照創建標準，開展市容環境、城市衛生等方面的整治，發揮創建園林城市領導小組的作用，加強督查工作。
2、國家環保模范城市創建。根據部門工作職責，重點做好污水截流、污水處理工作。污水截流方面，繼續開展精細化截污，提高污水收集率。污水處理方面，完成*污水處理二期主體工程建設，解決當前處理能力不足的問題。
3、國家衛生城市創建。重點做好城市環境衛生工作，完善垃圾填埋場相關設施，實現無害化運作。同時，進一步加強衛生保潔力度，提高城市整潔度。
4、城中村、小街小巷整治。繼續選擇一批整治對象，開展集中整治，努力探索一條行之有效的工作運行機制，更好的發揮街道、村居在整治中的作用。
5、城市文化和小品建設。一是繼續實施1%文化工程。二是抓好章安古街保護工作。三是抓好城市亮化工作。四是抓好以放南路東側等環藝為重點的城市小品建設。
（三）完善基礎設施，破解瓶頸制約
1、城市路網工程。在20*年集中攻堅的基礎上，力爭形成明顯成效。一是做好中心大道*段、楓南東路等已建成通車后道路的掃尾工作。二是加快推進開發大道東延、*大道北段等工程建設，確保年內通車。三是貫通*大道南段、體育場西路等道路建設。四是啟動東二路和開發大道西延建設。
2、城市供水。全面完成新建水廠至各街道辦事處集鎮所在地的主干管網建設，解決農村地區供水不足和水質較差的問題。全面實施城鄉供水一體化，加快二、三級管網建設和改造。
3、城市供氣。通過特許經營等模式，充分利用市場資源，大力推進城市管道燃氣建設。加強政府在燃氣市場方面的監管作用，努力穩定市場穩定。積極做好椒北管道燃氣建設和市場監管有關工作。
（四）辦好實事工程，促進社會和諧
當前，從中央到地方各級黨委、政府，各級部門都高度重視民生工作，強調“越是在困難的時候，越要關注民生”。我們建設系統歷來都是政府為民辦實事工作的重要責任部門，工作任務繁重。這部分工作將是我們年度工作的重中之重，必須保質保量的完成，重點做好以下幾方面工作：
1、住房保障。該項工作一開始我們在全市起步較早，走在前列，之后由于各方面原因，工作進展緩慢。經過有關方面的努力，目前工作已步入正軌。相關單位和科室要進一步加大工作力度，抓緊完成保障對象公示等有關工作。提供廉租住房1500平方米，新增貨幣補貼家庭50戶，進一步擴大城鎮廉租住房保障制度的受益面。
2、危舊房改造。及時總結三年來的工作，在積極爭取補助資金，做好與財政、相關街道的溝通協調，確保補助資金及時足額發放的同時，要按照“設計科學、功能實用、質量安全”的要求，加大對改造工作的技術指導，要重點完成26戶農村困難群眾危舊房改造。同時，整合農村固房工程、防災能力普查等工作的成果，抓好建立綜合數據庫系統，提高對農房安全監管的信息化水平。
3、黃水改造。根據市局初步安排，須完成6個小區，0.6萬戶家庭的黃水改造，改造管線5.8公里。為此，要在去年卓有成效的工作基礎上，繼續自加壓力，全面完成城區住宅小區“黃水”改造，基本消除“黃水”現象。
4、建筑業民工欠薪保障制度。繼續完善“一網兩牌一卡”為主要內容的欠薪保障五項制度，探索建立施工企業欠薪保障承諾制度。
（五）實施網格管理，規劃城市秩序
1、推進“數字城管”。進一步充實數字城管辦公室力量，協助區政府制訂考核辦法，發揮各部門和街道的作用。
2、完善網絡化管理體制。努力減少城市管理的盲區，加大監管力度，及時發現、處理問題。
（六）加快舊城更新，推進區塊建設
按照“東擴南躍、跨江發展”的思路，以城鄉規劃為龍頭，進一步優化布局，加快重點區塊的開發建設，進一步發揮*作為主城區的核心和輻射功能。
1、舊城改造。加快云西路舊城改造進程，加快解放南路、解放北路、中山東路等區塊的回建進程，啟動工人路海正老廠區開發。
2、新區開發。做好橋東社區、城市港灣、云西路瑞景名苑、星明半島小區、藍庭花園、西景御園等區塊的開發。
（七）加強行業監管，推進轉型升級
1、轉變建筑業的增長方式。積極培育骨干集團企業的發展，在擴大規模的同時，大力發展的高科技、高技術附加值的施工技術，在承建高難度工程上取得突破。
2、加大對房地產業的扶持力度。高度重視當前宏觀形勢不景氣對房地產業的產生的巨大沖擊，積極貫徹從中央到地方各級政府有關穩定房地產市場的有關政策，加強服務和指導，幫助房地產企業及時走出困境，實現市場平穩過渡。
3、切實加強安全生產工作。深刻吸取20*年城市港灣塔吊坍事故的教訓，對原有的監管制度進行全面梳理和回顧，及時調整和完善相關制度，提高監管水平和企業自律能力
（八）加強隊伍建設，推進科學發展
做好2009年各項工作，人的因素是關鍵。我們要以學習實踐科學發展觀活動為有效載體，進一步加強建設系統干部職工隊伍建設，大力倡導廉潔奉公、勤政為民、求真務實、開拓創新的行業新風。
1、積極參與學習實踐活動。系統各單位要按照分局動員會的要求，對照活動實施方案，認真開展每一個階段活動。要將學習實踐活動和本單位業務工作有機結合，要把科學發展的理念融匯到具體工作中，進一步提高行業管理水平和效率。
2、狠抓黨風廉政不放松。要牢記前幾年系統內黨風廉政方面連續出問題的深刻教訓，充分認識腐敗對家庭、對個人、對組織的嚴重危害性，正確對待和使用手中的大小權力，自覺做到立黨為公，執政為民。健全完善內部各項決策、審批、管理制度，規范權力運行機制。
關鍵詞：三農問題；現代化；城鄉一體化；市民化
中圖分類號：F320，1 文獻標識碼：A 文章編號：1003―5656(2009)01―0012―07
我國已有的工業化和城市化對三農發展的帶動作用表現在，以非農化解決農業問題，以城市化解決農村問題，以勞動力轉移解決農民問題。實踐證明，單是依靠這些三農外的發展途徑不能完全解決三農問題。現在工農差距、城鄉差距不但沒有縮小，還在進一步擴大，突出反映在：一是農業生產方式落后，農產品不能滿足人民群眾日益增長的需求；二是農民收入太低，農民消費能力太低；三是農村居民的生活條件嚴重落后于城市。顯然，在新的歷史起點上推進三農現代化，不能只是靠非農化和城鎮化，而是要直接以農業、農民和農村為發展對象。在這個過程中，工業和城市對三農的反哺是特別重要的。
一、引入現代要素發展現代農業
發展現代農業的關鍵是要對現階段農業的現狀和落后性作出科學的評價。這直接影響我們對發展現代農業的目標和重點的選擇。這里有三個重要判斷：
一是關于農業勞動生產率的評價。一般認為農業問題是農業勞動生產率太低，從我國的現實看，則需要具體分析。就農業產量來說，在農業剩余勞動力較大數量流出農業的條件下，留在農業的勞動力中老人、婦女占很大比重，但農業產量沒有下降，農業增加值每年以5％左右的速度增長。這說明用農業產量衡量的農業勞動生產率還是不低的。但是用農業收入來衡量，勞動生產率就不高。這恐怕同農業中人力資本存量低下是相匹配的。因此，提高農業勞動生產率，更為重要的是解決農民增收問題，而農民增收的重要前提是提高農業中人力資本存量。
二是關于農業發展理論的范式。長期以來農業發展理論可以概括為“農業剩余”范式。人們一般從農業提供剩余(剩余產品、剩余勞動力)的角度研究農業發展。與此相應，農業技術進步就是增加產量，增加剩余。應該說，這種從增加農業剩余意義上的技術進步還是需要的，特別是涉及到糧食安全問題還有對糧食產量總量的要求。但是從現階段傳統農產品的供給能力和人民群眾對農產品的需求來看，更為突出的是改善農產品品質和擴大農產品品種。這意味著農業技術現代化的重點需要轉到“農產品品質”范式，發展優質、高效、高附加值農業。
三是關于農業科技創新的重點。發展現代農業的基本途徑是創新。農業科技創新大致有兩方面內容：一是生物創新，效果是培育出優良品種，改進農產品品質和提高農產品附加值；二是機械創新，效果是增加農業剩余和節省勞動力。在我國這樣農業人口眾多的大國，機械創新成果的應用可以讓更多的農民從土地上轉移出來。我國目前機械創新的能力較強，但其成果應用在很大程度上受就業壓力的抵制。根據上述發展現代農業的“農產品品質范式”，農業技術創新更為重要的是生物創新。這種創新使農產品在品種、品質和附加值上都能提升，而且直接關系到環境和生態等方面的可持續發展，代表農業現代化的方向。但相比機械創新，生物創新的能力嚴重不足，難以滿足日益增長的社會需求。因此生物技術創新越來越成為農業技術創新的重點。
基于上述判斷，現階段農業中現有的生產要素無力承擔發展現代農業的要求，可行的途徑是在農業中引入現代生產要素。其中最為突出的：一是科技要素，二是人力資本要素。
對農業的科技要素投入包括農業科技的研究、研發、推廣和應用等各個環節的投入。根據現代農業發展的“品質范式”要求，農民所需要得到的科技要素是可以直接采用的現代科技的投入品，如優良品種，現代農藥和肥料，現代農業機械，種植和培育技術。因此，由政府引導的農業科技投入的對象就有個結構問題，科技投入就不能或者說主要不是直接給農民。科技投入對象突出在高等院校和科研機構的農業科技研究和研發的投入，這是農業技術進步的基礎。
由農業生產周期長和季節性要求高、受自然條件影響大的特征所決定，農業中新技術的采用是有風險的。小本經營的農民有厭惡技術風險的行為。因此，農業中的新技術需要有推廣和示范的過程，而且示范和推廣的費用不可能由農民支付。因此政府要承擔起對農業新技術示范推廣的職能。政府對農民采用新技術提供補貼，使農民獲取低價的甚至免費的科技和教育供給，同時激勵農業科技人員深入農村推廣新技術，新品種，幫助農民解決技術難題。
發展現代農業的主體是現代農民。這就提出農業中引入人力資本的問題。我國已有的非農化對增進農業剩余有明顯的正面效應，但非農化實際上包含了農業人力資本的非農化。農村流出去的是人力資本，留下來的是低人力資本含量的勞動力――農業中從業人員以女性、高年齡、低文化程度為主。這同已有的農業發展水平對勞動力的人力資本要求相關。在農業中使用世世代代相傳的傳統技術，人力資本流出不影響產出(當然會影響收入)。而在發展現代農業，推廣現代農業技術時，留在農村的勞動力的知識和技術水平就不夠了，沒有足夠的人力資本投入，就不可能實現農業技術現代化。現代農業需要“以有知識、有創新精神的農民，稱職的科學家和技術人員，有遠見的公共行政管理人員和企業家形式表現出來的人力資本的改善。”
通常認為，農業中引入人力資本要素就是對農民進行人力資本投資，主要是提高農業勞動者的受教育程度。應該說這是必要的。但是如果考慮到在勞動力流動的背景下，留在農業中從業人員以女性、高年齡、低文化程度為主，那么，僅僅對留在農業中的農民進行投資，提高其教育水平是遠遠不夠的。發展現代農業所需要的是具有較高人力資本含量的高素質勞動力，需要從農業和農村外部引入。因此，對農業的人力資本投資更需要突出遷徙途徑。既要激勵流出農業和農村經過在城市和非農部門的人力資本投資的勞動力回到農業，也要激勵包括大學生在內的城市中的創新創業人才進入農村和農業部門，從而在農業中形成與現代農業技術相適應的人力資本結構。
現代要素投入農業是由投資推動的，鼓勵現代生產要素投入農業的關鍵是提高農業投入收益率。例如，對農村的人力資本投入先要解決人力資本的收益問題，如果等量人力資本在農村得不到等量收益，如果農業的比較收益太低，投入的人力資本就不能留在農村。在市場經濟條件下，提高農業投入收益率的一個重要途徑是保證農業的市場收益。從而提高農民獲取現代要素的能力。這里有兩個方面：一是保證農產品的價格收益。這就要求在價格機制上等價交換，保證農民獲取符合價值規律要求的價格
收益，從而提高農民的購買力。二是保證農民的資產收益。農民的資產主要在地產(盡管是使用權)和房產。這就要求土地資產和房產流動、轉讓和被征用都應該得到足額的補償。為此，需要推進土地制度改革，使農民利用商業化的土地資產吸引現代生產要素進入農業。例如以土地交易和土地入股等等途徑獲取土地收益。
在目前的市場條件和農民的收入水平下，單純靠市場途徑不可能提高農業收益，即使是堅持等價交換，也不可能有效解決現代要素引入農業的問題。這就要求各個方面向農業提供在等價交換以外的支持。現在提出工業對農業、城市對農村進行反哺是完全合理的，這是對過去農業貢獻的補償。
提高農業收益還需要農產品產業組織來解決問題。現在農業收益低，主要原因是農產品是以初級產品進入市場的，在市場上沒有地位，附加值很低。顯然，只有當農業產業組織由初級產品向中間產品乃至最終產品延伸，才可能真正提高農業收益，這就提出了農業工業化的要求。農民提供給市場的是經過加工的農產品，也就是附加了加工價值的農產品，才可能有較高的收益。除此以外還有個農產品的銷售問題，只有農民參與的銷售組織(合作社)承擔農產品的銷售，才可能保證農民獲得應有的市場收益。
二、以城鄉一體化推進農村現代化
我國已有的城市化包括兩個方面：一是人口轉移意義上的城市化，即農民“化”為城市人；二是地域城市化，即農地“化”為城市土地。這兩個方面都體現農村對城市化的支持。進一步的城市化則是推動城市發展的勢頭和要素“化”到農村，從根本上改變農村的落后面貌。過去的城市化是農民進城，進一步的城市化則是城市要素，城市生活方式向農村擴展。因此城鄉一體化是推進農村現代化的基本途徑，體現以城帶鄉，實質是城市化對農村發展的反哺。
城鄉一體化是指在保持城與鄉的特色的同時在發展水平上實現一體化。城鄉一體化不是降低城市的地位去屈就鄉村，而是將鄉村的地位加以提高，使城鄉在同等地位上在經濟、社會、文化等方面相互滲透、相互融合。
城鄉一體化實際上是縮小城鄉差距。城鄉差距也就是城鄉經濟社會發展水平的差距，其表現是多方面的，有城鄉收入差距，也有城鄉居民生活條件的差距，還有城鄉經濟體制的差距。從長遠看，所有這些差距都應該縮小。但在每個發展階段都只能提出可能解決的問題。現階段所要縮小的城鄉差距，實際上有優先順序的選擇，是縮小收入差距優先，還是縮小居民生活條件差距優先，就有個科學判斷的問題。
城鄉收入差距一定要縮小。但在現實中，即使我們采取一系列支農扶農的措施，城鄉收入差距進一步擴大的趨勢還是不可避免的。重要的例證是，在經濟發達、城市化水平較高的長三角地區，雖然城鄉差距全國最小(如全國為3：1，蘇南為2：1)，但其城鄉收入差距還是比過去擴大了。研究庫茲涅茨的倒u型曲線可以發現，收入水平與發展水平密切相關。進入縮小收入差距的“拐點”的基礎是人均GDP的發展水平達到一定階段，高收入部門的發展潛力已經充分發揮，低收入部門的發展具有強勁的勢頭。而我國現階段，城市化和工業化的勢頭還是方興未艾，而農業增長的能力仍然不足，增加農民務農收入的難度還是很大。現在我們能夠做的是扭轉收入差距進一步擴大的趨勢。
雖然，城鄉收入差距一時難以縮小，但城鄉居民之間居住和生活條件的差距經過努力還是可以首先縮小的。克服這個差距，優先解決好城鄉居民生活條件的均等化，本身又可成為提高農村發展能力的基礎條件，有助于最終縮小并克服城鄉收入差距。
研究人口流動的方向可以發現，經濟發展特別是城市化達到一定水平后，人口的流動不完全是生產問題，還是生活問題；不完全是尋求就業崗位，也還是尋求生活環境問題。農村中流出的高素質勞動者，其中相當多的是連同家庭都流出。這部分人流出固然有獲取高收入的追求，但農村居住和生活條件的落后也是非常重要的因素。據國務院發展研究中心依據全國2749個村莊調查提供的資料，農村存在的突出問題是：村莊道路狀況差，飲水困難，公共文化薄弱，文化設施普遍較差，農村環境污染形勢嚴峻，社會保障堪憂，醫療資源嚴重缺乏，教學質量問題嚴重。顯然，中國目前的城鄉居住和生活條件的差距，不僅導致農村人向城市的流動，也直接阻礙城市生產要素向農村的流動。如果將城鄉生活條件的差距作為城鄉統籌的重點，那么，縮小城鄉差距的成效將是顯著的。城鄉一體化只要能夠解決城鄉生活水準趨向平等，那么農村和處于農村地區的城鎮不僅可以留住農村的人力資本，而且也可以吸引城里人住到農村，這些人居住到農村，可能以其人力資本在農村開發出新的發展項目，為新農村建設提供各種支持。
改善農村的生活和居住條件，就需要在農村進行基礎設施、公共設施的建設。具體地說，要給農村集中供水、供電、供氣、通路、通電話、通電視、通網絡、要在農村辦學校、辦醫院。就如蘇南地區，城市化水平處于全國前列，雖然城鄉收入差距還在進一步擴大，但這個地區農村面貌顯著改變。例如張家港農村百分之百飲用自來水，農民也告別了柴火灶頭，普遍用上了煤氣、液化氣甚至天然氣。不少鄉鎮已經開始抓緊做居民的生活污水處理設施。從各片區、鄉鎮通往市區的道路全都是六車道的柏油路。江陰2005年實現黑色公路村村通，而且村村通公交，通自來水，并實現公交網絡化。這種狀況也說明城市反哺農村，不是馬上解決農民收入與城市收入趨向一致，而是使城鄉生活的基礎條件和環境趨向一致。效果是非常明顯的。
以城鄉一體化推動農村現代化也有個范圍經濟和規模經濟問題。近年來蘇南等地區在合并城鎮的同時出現了“四集中”趨勢：鄉鎮工業向工業園區集中，人口向小城鎮集中，服務業向中心城鎮集中，農田向種糧大戶集中。我們從中可以發現城鎮城市化和村莊集中是實現城鄉一體化的有效途徑。
首先是城鎮城市化。在我國的城鄉關系中，城鎮處于農村區域，是連接城市和鄉村的中間地帶。城鄉一體化必須高度重視城鎮作為連接城市與鄉村的“中介點”。過去發展農村城鎮是要解決農業勞動力的就地轉移。現在推進城鄉一體化就要使城鎮成為農村現代化的基地。蘇南等地區發展起來的農村城鎮的作用表明，只有在農村范圍內發展起一個個小城鎮，依托小城鎮聯結農村各業，輻射周圍農村，才能就地帶動農村的繁榮和發展。這可以說是中國特色城鎮化道路的重要特征。城市對鄉村的影響力可以通過城鎮來增強和擴散，這就提出農村城市化的要求。其基本措施是在城鎮建設城市設施。城鎮具有城市功能，就能就近推進農村現代化，從一定意義上說，城鎮城市化本身是農村現代化的一個重要組成部分。
其次是村莊相對集中。農村村莊過于分散、過小的后果是，所有農村現代化建設的公共設施及相應的公共產品供給不僅花費大，建設起來后也達不到規模經濟。可行的途徑就是村莊集中化。農村村莊的集中體現兩個方面的進步：一是農村村莊在空間配置上更趨集中和合理化，二是村莊集中形成新社區并正在成為新的城鎮。根據蘇南地區的經驗，這個過程的推進能否成功主要取決于兩個條件：一是農民在村莊集中中得到切實的利益，農民自愿。二是村莊的集中與改善農村居住和生活條件結合進行，在村莊
科學規劃基礎上，實行基礎設施和公共設施的集中建設和供給是重要的集中化導向，村莊的集中不但不增加農民負擔而且還可能給農民搬遷損失提供利益補償。這樣，村莊的集中可能得到農民的歡迎，更為重要的是農民進入集中的村莊可能“城市化”。這個過程本身體現城市對農村的支持和反哺。
城鄉差距長期存在并有擴大的趨勢，其主要原因是城鄉二元體制。一方面相對于城市，農村的市場經濟發展程度太低，自然經濟和半自然經濟所占比重仍然較高。另一方面各類生產要素的市場基本上集中在城市，而不在農村。農民不能作為平等的主體進入各類生產要素市場。因此克服城鄉差距的基礎是在經濟體制上推進城鄉一體化，克服城鄉二元體制。其基本要求是把城市的市場化水平“化”到農村。首先是通過擴大農村社會分工，提高農業組織化程度，克服自然經濟及其殘余，使農村盡快趕上城市的市場經濟水平。其次是打破城市與鄉村的體制分治，關鍵是克服城鄉之間的要素分割體制。基于各種生產要素市場集中在城市不可改變的現實，打破城鄉之間的要素分割體制。建立城鄉一體的要素市場，需要創造包括農村市場主體在內的各類市場主體平等進入生產要素市場的環境，消除要素在城鄉之間自由流動的各種體制和政策，做到城鄉就業同工同酬，城鄉土地同地同價，城鄉產品同市同價。
三、以農民市民化推進農民現代化
人的現代化包括農民的現代化。城市化從一定意義上說是農民進城成為市民。到目前為止，就如農村處于城市一樣，農民也被邊緣化了。因此解決三農問題需要與農民現代化結合在一起。特別是在我國這樣的人口眾多的農民大國，如果農民進城才成為市民，現有的城市無論如何難以消化數量龐大的進城農民。預計我國2020年城市化率將超過60％。這意味著從現在起平均每年有800萬人轉為城市人口。這么多人都進城是不可想象的。可行的途徑是農民不進城就市民化。其內容是農民享受平等的城市人的市民權利，城鄉居民政治、經濟和社會地位的平等，城鄉生活方式的趨同，公共物品的享受權利平等。這里需要在制度上解決三個問題：
一是長期存在的城鄉分割的戶籍制度，將居民分割為城市居民和農村居民，城鎮戶口和農業戶口。農村居民，農村戶口明顯低人一等。農民市民化首先要取消這種城鄉分割的戶籍制度，從而使城鄉居民在城市和農村的流動和居住地不受戶籍的限制。農民居住在城市，城市職工居住在農村完全取決于各自的選擇。這里需要解決進城農民的市民權利。這群人進了城由于享受不到平等的市民權利，實際上沒有成為市民，被稱為“農民工”。市民化就要求在制度上解決農民工的勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等與城鎮居民享有同等待遇。農民工與市民融為一體就不會再有“農民工”概念了。
二是取消各種對農民的歧視性政策，使之與城市居民享受平等的政策和機會。高校畢業生到農村就業與在城市就業享受平等的權利。就受教育的機會來說，農民及其子弟入學及選擇學校享受與城市人平等的權利。就衛生和醫療來說，農民與城市人享受平等的權利。就社會保障制度來說，各種社會保障不只是提供給城市人，也應提供給農村人。就享用公共產品的機會來說，農村人與城市人享受平等的機會。
三是提高農民的組織化程度，使之作為平等的市場主體進入市場。分散居住、分散經營的農民無論是在計劃關系，還是在市場關系中都缺乏談判能力，沒有力量保護自己合法的權益。因此，農民市民化的一個重要前提是提高農戶的組織化程度，使其有組織參與市場活動。這是培育農村市場主體的關鍵。其途徑是建立類似于在日本、韓國等國的“農會”和“農協”的合作組織。在農村實行聯產承包責任制改革后的今天談的農民合作組織，不是過去的生產合作社，而是為農戶提供流通和金融服務的合作組織，如信貸合作社、流通合作社等。農戶參與的合作組織進入市場，可以克服農戶因分散而產生的市場不平等地位，提高討價還價的談判能力，克服農戶人力資本存量較少、市場知識不足的缺陷，抗衡經濟領域各環節“歧視性”價格，避免中間商的中間盤剝。
從我國農村的現實出發，農民市民化必須是由政府提供的公共服務導向，也就是以解決基本公共服務的城鄉不均等為抓手。現在許多方面的公共服務只有進城才能享受到。這就產生農民進城獲取市民權利的趨勢。其結果是城市的各種福利水平會嚴重下降，由此產生農民市民化的社會代價。克服這種代價的途徑是將提供給市民的機會和設施安排到農村城鎮去，把高質量的教育、文化醫療設施辦到農村城鎮，增加農村特別是城鎮的公共產品和公共設施的供給。由此解決農民不進入城市就能享受到各種市民的權利，其生活方式與城市人基本沒有差別。
農民市民化必須解決農民基本需要的滿足問題。根據國際勞工組織對貧困家庭的基本需要的定義，首先，它包括一個家庭在個人消費上的基本最低要求，如充足的食物、居所、服裝、家庭設施和服務。其次，它包括由社會提供并使社會受益的基本服務，如安全飲用水、環境衛生、公共交通、健康與教育設施。顯然，農民基本需要的滿足，不只是其家庭消費的基本需要，還要得到基本公共服務的滿足。
基本公共服務城鄉均等化的程度實際上受三個因素的影響：一是不同區域地方政府的財政能力；二是農民享用公共服務的支付能力；三是現存的所有制障礙。
首先是農民對文化、教育、醫療和公共交通等公共服務的支付能力。文化、教育、醫療、公共交通等屬于非純公共產品：一方面需要政府負擔一部分費用，另一方面又要求享用者支付一部分費用。由此產生的問題是由支付能力的差別產生享用公共服務的差別。收入越高，支付能力越強，享用的公共產品越多，反之，收入越低支付能力越低(主要是農民)，享用到的公共產品越少，甚至享受不到。因貧困而失學，因貧困而缺醫少藥等情況基本上都出現在農村。這就提出享用公共產品和服務的縱向公平的要求。通過公共財政的支持，使低收入者和貧困家庭也能享用基本公共服務。現在正在推進的免費義務教育就是一定程度上解決低收入家庭的就學問題。
其次是不同區域的財政能力。基本公共服務是要由財政支付的。由于不同地區的財政能力與各自的經濟發展水平相關。也就是說，某個地區以GDP反映的經濟發展水平越高，地方財力越強，公共產品的供給能力越強，該地區的生活和居住條件越優，反之則越劣。在現有的價格水平、現有的投入和現有的發展條件下，靠農村的GDP水平以及與之相關的財政稅收收入和居民收入，無論如何不可能使農村生活條件達到城市水平，反而造成惡性循環：收入水平低――居住條件差――人力資本減少――收入水平更低。顯然，要使農村居民的生活和居住條件與城市居民平等，至少在現階段，需要改變長期依據各地的GDP反映的經濟發展水平來決定各地的居住和生活水平的思路和相關政策，如加大轉移支付的力度，使生活在不同區域的人民享有大體相等的生活水平和公共服務。
臨沂新城的崛起是一個縮影。
短短7年間,臨沂,這個曾經貧困的革命老區,脫掉了窮帽子之后,把推進城鎮化作為經濟社會發展主導戰略,堅持適當高起點和超前規劃,注重城鎮內涵式發展,實現公共交通、供水、燃氣、垃圾污水處理等方面城鄉全覆蓋,在城鄉一體化道路上趟出了一個“臨沂模式”。
“臨沂模式”引起了國家有關部門的高度關注。住建部在今年1月考察調研后形成報告,2月2日,住建部副部長仇保興批示:可編入村鎮建設白皮書。
3月18日到24日,筆者來到臨沂,探訪城鄉一體化的“臨沂模式”。
進城:王西香的城市生活
臨沂似乎一夜之間不再是她所熟悉的臨沂了,這讓她恍惚覺得跟做夢一樣。
時過兩年,王西香還時常掐一掐自己的胳膊,提醒自己這不是做夢。
49歲的王西香是原南坊鎮大官莊人,2007年10月中旬,她跟丈夫搬進了大官苑社區1號樓,住上了帶電梯的“洋樓房”。
她至今還清晰地記得,第一次進入那個忽然張開嘴的電梯間時,她緊張得直出汗。她還是好點的,有些老年人甚至在幾個月后一上電梯還渾身發抖。
3月23日下午,在大官苑社區最大的健身廣場上,王西香帶著兩歲的孫女游玩。回憶起此事時,她嘿嘿笑了。
她現在已經習慣了這種生活:帶孩子,去社區地下超市買東西,晚飯后跟愛人到廣場散散步。有時站在陽臺上望著外面的世界,寬闊干凈的馬路,整齊漂亮的居民樓,小區里孩子們的歡笑,變化太大,似乎一夜之間不再是她所熟悉的臨沂了,這讓她恍惚覺得跟做夢一樣。
大官苑是臨沂市集中投建的110個大型城中村社區之一,也是南坊片區第一個大規模還建的社區。南坊片區首期改造范圍是33個行政村,將改造成社區,截至目前已建成使用3個。大官苑社區由原大官莊、前皮莊、后皮莊、冉屯、單莊合并而成。
這是一場規模浩大的拆遷還建工程,涉及100多萬人的切身利益。而南坊片區的拆遷,在臨沂發展史上空前絕后。
支撐:城鎮化背后的產業
這只是臨沂高速推進城鎮化的一個縮影。
其實,2003年以來,臨沂市城鎮化水平年均增長2個百分點,2009年達到46%,比2000年提高了16.4個百分點。7年間,117萬農村人口轉化為城鎮人口。
而與之相關的民生課題是:農民進城之后,是否能過上更幸福、更有尊嚴的生活?
王西香的答案是,日子“喜好”(當地方言:很好)了。
出家門后不到3分鐘就能到社區服務中心,那里有衛生服務中心、健康咨詢中心、人民調解室等;小區里有三個小廣場,各種健身器材齊全,時常有醫院大夫過來舉辦義診或免費查體活動;社區里很干凈,開著電動車的保潔員每天打掃并收垃圾;門口設有保安亭,物業服務人員很周到熱情……
略有遺憾的是,她再也不能隨便在院子里開辟小菜園。社區里有地下超市,但她依然選擇去小區東邊的馬路市場買菜,因為那里便宜些。
“生活舒服了,但花錢比以前多了。”不少進城農民發出這種感慨。
農民進城后生活成本會增加,這是不爭的事實。對此,北城新區開發建設指揮部指揮長李桂祥經過測算后,斷言進入城市的農民生活成本每人每年增加3000元左右。“電梯、水電、暖氣、超市、保健、保潔、保安等,原本在農村很難享受到的公共服務突然增加,成本隨之增加是必然的,關鍵是如何解決。”
他說,當前主要是暫時減免一些費用,比如暖氣費、水電費等,另外提高養老金額度,發放土地補償款。而長遠之計則是大力發展第二、第三產業,提供給進城農民足夠的就業崗位和經濟來源。
“城鎮化離不開產業的支撐。”臨沂市委副書記、市長張少軍坦承,城鄉一體化不僅是管理和服務的一體化,同時更是產業一體化。“沒有產業,農民來了,就沒有就業崗位和創業機會,長期缺乏生活來源,逐漸形成城市貧民區,城鄉二元化就會變成城市二元化。”
張少軍認為,臨沂商貿物流業的發達正具備了先天優勢。“南有義烏,北有臨沂,臨沂人經商的多,很多還建小區的居民早已經不從事農業生產了。”
“幾乎每家每戶都有在西郊做生意的,”大官苑社區黨委副書記王孝臣說,這個原大官莊黨委書記對社區民情了如指掌。他認為舊村改造對本地農民的就業影響并不大,因為南坊工商業發達,農民對土地的依附相對較弱。
更讓他充滿信心的是,社區西邊即將建占地232畝的商業城,包括大賣場、星級酒店、洗浴中心等等,同時北邊也將開辟227畝的商務用地,屆時將成立大官苑實業有限公司,實行股份制,讓社區居民入股,享受分紅。“這樣,農民就從市民變成股民了。”
考量:“喜好,喜好”
百萬農民在短短幾年內涌入城市,這考量的是一座城市的包容和管理能力。
變化,很少有城市能體現得如此淋漓盡致。初到臨沂的人經常會用“沖擊”來形容變化之迅猛帶來的感覺。
急速的造城運動,城區迅速擴展,百萬農民在短短幾年內涌入城市,這考量的是一座城市的包容和管理能力。如何規劃和管理,才能承載如此重負?
通往臨沂的高速路上,臨沂市高調地亮出“建設大美臨沂”的旗號。不但要大,還要美,在不少特大城市因城市病凸顯備受質疑時,臨沂市的決策者們這種信念無疑充滿了自信而慷慨的色彩。
“想避免大城市病,關鍵在于城市的功能定位,功能是否齊全、是否到位,”臨沂市委書記連承敏滿懷信心地說,臨沂要想發展就必須做大城市,因為原來談不上以城帶鄉,城市輻射農村。在現代化建設方面城市當不了樣板,想發展城市,想解決三農問題,走城鎮化主導戰略和中心城市帶動戰略是必經之路。
2003年,一個“以河為軸、跨河東進、一河五片、組團發展”的城市空間布局浮出水面。
“以河為軸、兩岸開發”,攔河造出48平方公里的寬闊水面;沿河建設長達330公里的濱河景觀大道,與此同時進行的,還有城市23條道路的全面改造;同步配套建設36處濱河公園和百里文化健身長廊。
這種全面開花式的發展模式,引起了爭議。23條道路同時開工,怎么可能?臨沂農村人口太多,城鎮化能推動得了?但連承敏說,不能等,想趕超別人就得快。
快的確是快,效果如何?連承敏說,老百姓是評判者,因為城市規劃歸根到底是為了服務百姓。
王西香不斷說“喜好,喜好”。出門是雙向八車道的寬闊大道,驅車不到五分鐘就是風景優美的河。不到10分鐘就能進入城區中心購物。她說,還從沒這么方便體面過呢。事實上,幾乎所有的還建社區周邊都有齊全的交通、供水、供電、供氣等公共服務設施。
多贏:大美臨沂登上舞臺
城鎮化正是打破城鄉隔閡,走向更公平公正的路徑。
李桂祥說,這將是一場多贏的戰爭,目前多贏的局面已經初步形成。
――農民進城成了市民
――節約土地14495畝,為城市道路、廣場、綠地建設騰出土地5000余畝
――財政收入從2003年的1000億元,增長到2009年的2000多億元
“城鎮化一個點,帶動全市經濟上升1.4個點。”臨沂市建設局局長李作良也舉出了佐證。
但土地是其中繞不開的問題。
“很多人認為搞城鎮化就是拿著農民的土地搞形象工程。”連承敏坦言,其實這樣理解并不科學。在他看來,經營城市,要追求經濟效益和社會效益的雙豐收,“首先保證老百姓得實惠,老百姓說好才是好”。
如何經營城市,李桂祥感觸頗深。6年前,當北城新區開發建設指揮部成立時,他焦慮不安。因為政府只給了他幾千萬開發資金,然后扔給他一句話:自己想辦法。
北城新區一期規劃23.7平方公里,根據預算需要投入600億元左右的資金,錢從哪里來?李桂祥拿著規劃圖去找投資商,費了不知多少口舌,一塊土地按照每平方米70萬元的價格出手,一次性付款后,拿到了第一桶金:15億元。
回憶起來,他笑稱自己是“無中生有”,把以后的圖景提前給賣了。
除了經營土地,在北城新區,城市配套設施建設項目幾乎全部市場化,比如加油站、沿河景點等項目,連同土地使用權帶項目經營權一起拍賣,募集城市建設資金。“誰投資,誰建設,誰收益,政府可以不花一分錢搞好景觀建設。”李桂祥說。
而李作良則冷靜地認為,目前臨沂城鎮化發展不錯,但才走出了第一步,以后的路還長。“城鎮化是共同發展,是從二元到一元的過程,這是個系統而長期的工程。”
“改變一個民族要從改變生活環境入手,什么樣的環境塑造什么樣的人,城鎮化正是打破城鄉隔閡,走向更公平公正的路徑。唯有如此,農民的命運才能徹底改變,城市也才能持續發展。”李作良語氣凝重道。
按照政府規劃,預計到2020年,臨沂將發展成擁有300萬人口,面積達290萬平方公里的特大城市。眼下,臨沂發展的空間已經拉開,大美臨沂開始登上歷史舞臺。
思考:為什么是臨沂
支撐這一切的有一股看不見的精神,就是沂蒙精神。
寬闊路面車流如織,沂河兩岸垂柳飄揚,沙灘浴場陽光明媚,市民風貌自信而驕傲……一股大城市氣息撲面而來。
貧困的沂蒙老區印象,與眼前現代化的新城,強烈的對比下,筆者甚至產生了恍惚之感。
這一切,正印證了臨沂走出了一條屬于自己的道路。臨沂模式,濃墨重彩地進入城鎮化發展的歷史,為全國革命老區的發展乃至二、三線城市的發展提供了可資借鑒的范本。
臨沂,既不在藍色經濟圈,又不屬黃河三角洲,也不在省會都市圈內。在它所處的魯南經濟區內,臨沂總體經濟實力僅次于濟寧,而第三產業最為發達。
臨沂由此驕傲地打出了三個定位:“商之都,水之城,文之邦。”其實,這里面正蘊含了臨沂發展的脈絡所在。
水是臨沂的名片,以水為城市骨系,充分發揮水資源優勢,城區內8條河被打造成8個經濟帶,迅速提升城市形象,吸引大量外商投資。
商和文,就像臨沂的兩條腿,分別支撐城市化發展的進程。最大可能地發揮優勢力量,成為城市規劃的要點。高起點的超前規劃,提升了臨沂的大氣魄。大美臨沂,由此呈現于世界。
國土空間開發格局，是一個國家或地區的人民依托一定的地理空間經過較長時間生產生活活動所形成的經濟要素分布格局。遼闊的陸域和海洋，是中華民族繁衍生息和永續發展的家園，我們必須十分珍惜。改革開放以來，我國國土空間開發格局發生了巨大變化，既有力支撐了經濟快速發展和社會進步，也出現了一些必須高度重視和需要著力解決的問題，包括耕地減少過多過快，資源開發強度偏大，環境污染嚴重，生態系統退化等。優化國土空間開發格局，是生態文明建設的重要內容；實施主體功能區戰略，推動各地區各行業嚴格按照主體功能區定位，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。國土空間開發格局，可以細化為以下五個層面：
一是功能層面。國土空間開發，要根據資源環境綜合承載能力和經濟社會發展戰略，統籌陸海、區域、城鄉發展，統籌安排生產、生活、生態空間，對自然資源開發利用、生態環境保護、國土綜合整治和基礎設施建設等進行綜合部署；要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，推進國土整治，控制開發強度，優化空間結構，給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。
二是區域層面。要樹立協調發展理念，推進多規合一。國土空間規劃對區域規劃、土地規劃、城鄉規劃等空間規劃及相關專項規劃具有綜合性、基礎性、戰略性和約束性作用，應以重點開發促面上保護，在發展中保護，在保護在發展，實施點軸集聚式開發，輻射帶動區域發展；扶持落后地區加快發展、提升自我發展能力，縮小區域差距；推進交通通訊、供水供氣、環境保護等基礎設施建設，促進基本公共服務均等化。
三是城鄉層面。要樹立共享發展理念，堅持走新型城鎮化和城鄉一體化發展道路，優化發展和重點培育城市群，加快特色小鎮建設，促進大中小城市和小城鎮協調發展，增強城鎮吸納人口能力，解決三個“約一個億”人口問題；促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，以城帶鄉，實現城鄉基礎設施、產業發展、就業保障、環境保護一體化建設、協調發展。
四是產業層面。要樹立綠色發展理念，堅持工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步推進，依托區域資源優勢優化產業布局，促進基礎產業發展；推進各類園區的集中、集聚和集約建設，支持戰略性新興產業、先進制造業、現代服務業健康發展；加大高標準基本農田和糧食主產區建設力度，增強糧食綜合生產能力，保證糧食安全。
五是陸海層面。要堅持陸海統籌發展，提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，沿海地區人口集聚和經濟規模要與海洋資源環境承載能力相適應；統籌海洋生態環境保護與陸源污染防治。保護海岸線資源，做到分段明確、相對集中、互不影響。港口建設和涉海工業發展要集約利用海岸線和近岸海域。開發以保護海洋生態為前提，以免改變海域自然屬性。統籌海島保護、開發與建設。保護河口濕地，合理開發利用沿海灘涂，修復受損的海洋生態系y，構建協同共治、良性互動的陸海開發格局。堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。
優化國土空間開發格局必須建立并完善國土空間開發保護制度。制度建設是生態文明建設的重要保障。要劃定“生存線”、“生態線”、“發展線”和“保障線”，加強國土空間開發管控；對涉及國家糧食、能源、生態和經濟安全的戰略性資源，實行開發總量控制、配額管理制度，完善并落實最嚴格的耕地保護、節約用地制度，確保安全供應和永續利用；建立健全資源有償使用制度和開發補償制度，嚴格自然資源利用和生態環境保護的責任追究制度。
優化國土空間開發格局必須實行分類管理。中央財政應逐年加大對農產品主產區、生態功能區特別是中西部重點生態功能區的財政轉移支付力度，增強基本公共服務和生態環境保護能力。規范不同主體功能區鼓勵、限制和禁止類產業發展，綜合運用土地規劃、用地標準、地價等政策工具，促進開局優化和資源節約集約利用。重點支持欠發達地區、戰略性新興產業、國家重大基礎設施建設用地，重點保障“三農”、民生工程、社會事業發展等的建設用地，緩解我國人地關系緊張的矛盾。
優化國土空間開發格局必須建立健全考核評價辦法和獎懲制度。必須改變GDP至上的觀念，把資源消耗、環境損害等指標納入經濟社會發展評價體系并增加權重，形成生態文明建設的目標導向。按不同區域的主體功能定位，實行差別化的評價與考核制度。對優化開發的城區，強化經濟結構、科技創新、資源利用、環境保護等的評價。對重點開發的城市化地區，綜合評價經濟增長、產業結構、質量效益、節能減排、環境保護和吸納人口等方面的內容。發揮評價指標考核和目標導向作用，優化各類功能區的開發格局。
