時間：2023-10-12 09:41:47
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地利用規(guī)劃問題，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關(guān)鍵詞：土地利用；利用規(guī)劃；規(guī)劃實施；實施管理
中圖分類號： F307 文獻標識碼： A
隨著我國社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人口持續(xù)增長，人地矛盾日益突出，由此帶來的土地資源的重要性已逐漸被人們所認識。土地利用規(guī)劃作為一項未來發(fā)展的戰(zhàn)略決策，是協(xié)調(diào)人地矛盾和保障社會經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，已經(jīng)成為各國研究的重要課題。規(guī)劃的有效性體現(xiàn)在規(guī)劃的實施結(jié)果上，規(guī)劃實施評價是檢驗土地規(guī)劃是否有生命力的重要手段，是整個土地利用規(guī)劃過程中的重要組成部分。本文綜述已有的土地利用規(guī)劃實施評價成果，并以此為基礎(chǔ)尋找土地利用規(guī)劃實施評價研究領(lǐng)域存在的不足，探討其未來可能的發(fā)展方向。
一、土地利用規(guī)劃實施與管理的重要性
土地利用規(guī)劃對土地利用的控制、協(xié)調(diào)與管理作用，在編制規(guī)劃的過程中已有所顯示，但規(guī)劃中的許多決策和措施還停留在文件及圖紙上，并沒有變成現(xiàn)實，需要通過規(guī)劃的實施，從時間上、空間上、措施上作出具體安排，逐項地加以落實，因此，在完成編制規(guī)劃任務之后，能否很好地組織規(guī)劃的實施，就成為實現(xiàn)規(guī)劃目標、發(fā)揮規(guī)劃作用的決定性環(huán)節(jié)。
一般來說，土地的規(guī)劃利用包括兩個階段，土地利用規(guī)劃的具體編制和實施。這兩個階段是相互關(guān)聯(lián)的，缺一不可。進行土地利用規(guī)劃的過程中，如果只是注重土地利用規(guī)劃的編制，對具體的規(guī)劃實施全過程不夠重視，土地利用規(guī)劃的功能就難以得到發(fā)揮。進行土地利用規(guī)劃，要保證實施功能的具體發(fā)揮，兩者相互聯(lián)系，才能保證土地資源的合理利用，保證土地的社會效益、經(jīng)濟效益的相互統(tǒng)一。進行規(guī)劃的過程中，為了保證實施的有效進行，要保證對利用規(guī)劃過程進行相應的管理。土地具體利用 的過程中，要采用法律、經(jīng)濟、行政等多種手段對其進行監(jiān)督，采用多項措施對土地利用的編制計劃、土地保護區(qū)的具體協(xié)定、開發(fā)項目的具體審查等進行管理，保證土地利用規(guī)劃的動態(tài)性發(fā)展，對土地的利用規(guī)劃實施進行綜合的管理，這樣能保證土地資源的充分利用，保證規(guī)劃能夠落到實處。
二、土地利用規(guī)劃的編制與管理
土地利用規(guī)劃是指進行土地資源開發(fā)利用之前，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定出的總體的部署和長久的計劃，土地 利用規(guī)劃是進行土地各項政策實施的基礎(chǔ)，根據(jù)其可以進行具體的土地利用編制工作，保證從宏觀控制方面對土地的利用情況進行總體的把握。進行土地利用規(guī)劃的過程中，要制定出相應的計劃，對具體的規(guī)劃內(nèi)容作出闡述說明，要根據(jù)規(guī)劃的具體指標作出科學合理的活動安排，在規(guī)劃中，對具體事項的詳細執(zhí)行要表述準確，保證能為具體的土地利用規(guī)劃工作提供積極的幫助。編制土地利用規(guī)劃是我國社會主義市場經(jīng)濟體制下實施宏觀調(diào)控的重要手段，具有特別重要的意義：(1)有利于協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟各部門、各行業(yè)的用地關(guān)系，從而確保國民經(jīng)濟持續(xù)有序地發(fā)展；(2)對土地利用實行規(guī)劃管理是落實“合理利用每一寸土地,切實保護耕地”這一基本國策的重要措施；(3)是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的手段，對土地用途管制，主要是保證土地利用的性質(zhì)；土地利用規(guī)劃的編制，則側(cè)重于數(shù)量控制。
三、土地利用規(guī)劃的實施和管理措施
1.用地審批制度的建立和完善
進行土地利用規(guī)劃的過程中，各地區(qū)的土地管理部門對土地的審批程序要及時不斷地完善，保證審批手續(xù)的完整，進行項目立項時，對土地的供應量要進行認真地考慮，進行用地選址時，對土地的具體用途要進行了解，保證用地的規(guī)劃符合城市發(fā)展的規(guī)律，能夠有效促進城市發(fā)展，對用地進行一定的管制，要保證項目用地審批時，按照完善的程序進行。
2.完善土地開發(fā)政策措施
進行土地規(guī)劃利用時，為了保證土地使用的及時策劃和執(zhí)行，要設(shè)立相應的土地專用資金，不斷地進行土地的整治開發(fā)工程，保證花比較少的錢，保證土地的使用達到最佳的狀態(tài)，要進行相關(guān)的服務創(chuàng)建，保證土地開發(fā)中的各項工藝、物料等的提供，保證土地的規(guī)劃和開發(fā)能夠按照規(guī)劃的步驟進行具體的實施。
3.深化土地使用制度改革
以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，需嚴格按有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費用。這樣一方面用地單位會從實際經(jīng)濟效益出發(fā)，主動節(jié)約集約利用土地；另一方面，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，又可為土地開發(fā)整理提供經(jīng)費來源，從而有效保證了用地規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃的實施。
4.土地利用規(guī)劃檢查
土地使用的計劃下達之后，要對土地利用的實際情況進行相應的跟蹤檢查，保證其正常合理的進行，保證利用現(xiàn)狀與利用規(guī)劃相互一致。進行土地利用檢查的過程中，要對其下達計劃執(zhí)行的情況進行檢測，要堅持規(guī)劃是龍頭的宗旨，保證具體的工程實施按照利用規(guī)劃規(guī)定的具體內(nèi)容進行，保證規(guī)劃方案能夠具體的實施，合理的利用各項土地資源。要對土地利用規(guī)劃的執(zhí)行狀況進行審核，保證能夠及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中的問題，采取適當?shù)拇胧Τ霈F(xiàn)的問題進行解決，保證規(guī)劃編制經(jīng)驗的不斷積累和推廣，保證規(guī)劃內(nèi)容能夠具體的實現(xiàn)，同時要加強對土地策劃的監(jiān)管，要保證用地的合理合法，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為要進行及時的制止，避免對土地造成破壞，避免規(guī)劃與實際不符合的情況發(fā)生，保證土地的合理使用，保證策劃工作的順利進行。
5.完善土地利用總體規(guī)劃的理論
規(guī)劃的本質(zhì)是面向未來。未來的發(fā)展具有不確定性，且其是按照既定的內(nèi)在軌跡運行的，研究這種既定的內(nèi)在軌跡將有助于降低不確定性因素對規(guī)劃的影響。在市場經(jīng)濟條件下，國內(nèi)的專家學者強調(diào)加強對土地利用規(guī)劃的理論研究，從非理性、不確定性和彈性的角度補充和完善以往土地利用規(guī)劃的理性、確定性和剛性理論，從而使土地利用規(guī)劃能夠更好地指導實踐。彈性理論在規(guī)劃實踐中的應用可以分為靈活調(diào)整規(guī)劃體系和規(guī)劃時序；構(gòu)造彈性發(fā)展思路和彈性發(fā)展政策；注重規(guī)劃目標體系的彈性化、規(guī)劃期限的彈性化以及多目標規(guī)劃方案的彈性化。彈性規(guī)劃理論對于市場經(jīng)濟條件下區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，資源的合理配置和利用有較強的適應性和指導性。
6.土地規(guī)劃管理方法的不斷加強
我國土地規(guī)劃管理體系與其他國家對比的突出特點表現(xiàn)在管理方法上，有強烈的政府干預和用途管制以及建筑許可制度，其局限性包括缺乏彈性、群眾參與度不高。我國現(xiàn)有規(guī)劃在規(guī)劃編制上大多是采取指標加分區(qū)的規(guī)劃模式，但現(xiàn)有規(guī)劃模式剛性有余，彈性不足，傳統(tǒng)的終極靜態(tài)規(guī)劃忽略了規(guī)劃過程，在規(guī)劃背景和規(guī)劃條件瞬息萬變的市場環(huán)境下無法應對各種不確定性因素的影響與沖擊。規(guī)劃是對于不確定未來的關(guān)注，不確定的未來要通過規(guī)劃不斷地被實踐校正，因而需要進行土地利用總體規(guī)劃實施的動態(tài)評價，建立相應的評價體系，以便于揭示土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行效果的變化趨勢及原因，監(jiān)測相關(guān)政策實施的效果，以及規(guī)劃實施部門及時發(fā)現(xiàn)問題，為土地利用總體規(guī)劃實施管理及相關(guān)政策的調(diào)整提供決策依據(jù)。
綜上所述，進行土地規(guī)劃管理的過程中，要根據(jù)地區(qū)的實際情況進行具體的分析，保證土地資源的充分利用，保證土地的利用規(guī)劃符合城市發(fā)展的步伐，保證利用的土地能夠得到很好的管理，這樣才能有效促進土地資源的合理利用和規(guī)劃，促進地區(qū)經(jīng)濟的科學發(fā)展。
參考文獻：
[1]林堅,許超詣.土地發(fā)展權(quán)、空間管制與規(guī)劃協(xié)同[J].城市規(guī)劃,2014,01:26-34.
【關(guān)鍵詞】土地利用；規(guī)劃；控制建設(shè)
一、我國農(nóng)村土地利用規(guī)劃和管理中存在的問題
1農(nóng)村土地利用規(guī)劃體系不完善
第一，重總體規(guī)劃，輕專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃。專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃在規(guī)劃的編制和執(zhí)行上不具備強制性，是總體規(guī)劃的補充，有利于總體規(guī)劃的具體實施和落實，編制該類規(guī)劃的驅(qū)動力來自于行政命令和用地調(diào)整的需要。第二，各級規(guī)劃的核心職責分工不夠明確。現(xiàn)行總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級，應該說我國土地規(guī)劃體系在層次上是完整的，但每一級的控制指標和口徑基本上是一樣，上下級規(guī)劃之間，大都是有戰(zhàn)略到戰(zhàn)略的簡單重復。
2管理機構(gòu)設(shè)置不盡完善，管理人員專業(yè)化水平有待提高
農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃管理主要涉及縣鄉(xiāng)兩級國土管理部門，在規(guī)劃的編制實施等具體管理上又集中到縣級規(guī)劃管理相關(guān)科室，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃的編制、實施、管理存在缺陷。
3農(nóng)村土地規(guī)劃管理存在問題
首先，土地規(guī)劃不科學。我國土地總體規(guī)劃特別強調(diào)土地利用，對總體規(guī)劃的重視程度較高，然而對于專項規(guī)劃卻只作為一種補充，沒有引起足夠重視。這樣就會出現(xiàn)，在實際過程中各級規(guī)劃的核心職責缺乏明確分工，導致土地規(guī)劃太過于片面，缺乏戰(zhàn)略性和協(xié)調(diào)性。在實際操作中，很容易出現(xiàn)“偏軌”情況，提升了農(nóng)村土地規(guī)劃難度。其次，機構(gòu)設(shè)置不全面。農(nóng)村土地利用規(guī)劃主要由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土管理部門負責，而在落實上主要有縣級規(guī)劃管理部門進行管理，這樣造成了實施過程中的諸多矛盾。在城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用收益上存在明顯差異，特別是在欠發(fā)達地區(qū)，這種差異將更加明顯。再次，規(guī)劃管理信息化水平不高。目前，信息技術(shù)在我國各個領(lǐng)域得到廣泛應用，在規(guī)劃管理上應用也非常廣泛。但在大多農(nóng)村的信息化建設(shè)水平相對滯后，信息化管理現(xiàn)狀令人堪憂。最后，土地利用率較低。農(nóng)民對擁有土地只能承包使用，不允許出讓或用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這一模式導致土地市場配置作用無法發(fā)揮，土地資產(chǎn)價值得不到體現(xiàn)。
4土地規(guī)劃部門的工作人員能力有待提高
對于農(nóng)村土地規(guī)劃管理來說，土地資源規(guī)劃管理部門的工作人員的工作能力對其有著直接的影響。如果工作人員的工作能力不強的話，那么農(nóng)村土地規(guī)劃管理工作自然也難做到位。目前國土管理部門的工作人員的工作能力并不高，專業(yè)知識也有待加強，這是當前我國土地規(guī)劃管理工作不到位的原因之一。
二、完善農(nóng)村土地利用規(guī)劃與管理的對策建議
1發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村土地規(guī)劃管理
發(fā)達地區(qū)是土地規(guī)劃管理的重點區(qū)域，這些區(qū)域的土地整治資金相對充足，應制定長遠的規(guī)劃目標，把農(nóng)村建設(shè)用地的整治工作作為重點。其整治方向應放在農(nóng)村宅基地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，引導村民向中心村靠攏，形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對建設(shè)用地布局進行合理規(guī)劃，盡早實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)。
（1）遷村并點。農(nóng)村宅基地占有大量土地，在整治工作中，盡量將分散居住的村莊遷移到具有一定規(guī)模和經(jīng)濟基礎(chǔ)的中心村。在遷移之后還要進行復墾工作，從而保證村民的正常生活。統(tǒng)一的住宅布局、完善的配套設(shè)施，復墾帶來了更多的耕地，為農(nóng)民解決了后顧之憂。
（2）整村搬遷。對地處偏遠、居住環(huán)境差的村子整體搬遷到適宜生產(chǎn)生活的地區(qū)。地理條件較差、不適宜生產(chǎn)生活的地區(qū)，不利于提高居民的生活水平，配套設(shè)施較差，改造起來成本較高。然而，如果進行整村搬遷后，原地點的土地還可以整體規(guī)劃，提高了耕地使用率。
（3）舊村改造。在原村地址上進行舊村改造，提高閑置空房的利用率。
（4）建立城鎮(zhèn)化社區(qū)。將農(nóng)村土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)有機結(jié)合起來，部分居民生產(chǎn)生活方式進行城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，使居民享受與城鎮(zhèn)居民相同的福利待遇。
2 次發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村土地規(guī)劃管理
次發(fā)達地區(qū)主要以糧食生產(chǎn)為主，而穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)是國家穩(wěn)定生產(chǎn)的基礎(chǔ)。在農(nóng)村土地規(guī)劃過程中，要采取以下方式：
（1）農(nóng)田改造。對較好的農(nóng)田進行改造，同時健全相慶的配套設(shè)施，提高產(chǎn)量、質(zhì)量，形成標準化農(nóng)田。
（2）農(nóng)田產(chǎn)品發(fā)展。通過農(nóng)村土地的整治，給當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及土地的承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供平臺，從而可以為地方發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造便利的條件，并且提供優(yōu)質(zhì)的服務。在土地整治方面，一定要與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形勢發(fā)展相適應，符合現(xiàn)代化土地規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的具體要求，建設(shè)有地方特色的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基地。
3 落后地區(qū)的農(nóng)村土地規(guī)劃管理
3.1 特色農(nóng)業(yè)。為特色農(nóng)業(yè)提供配套設(shè)施，基礎(chǔ)平臺。比如有的地區(qū)有豐富的光熱資源和灌溉條件，這是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的基本保障。通過土地整治，完善水利基礎(chǔ)設(shè)施，使農(nóng)作物能夠得到充分的光熱資源和養(yǎng)分，為優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)奠定良好資源基礎(chǔ)。
3.2 生態(tài)保護。在土地整治過程中一定要注重生態(tài)環(huán)境的保護。所以，要針對不同地區(qū)的實際情況，因地制宜的開展土地整治，在地質(zhì)環(huán)境脆弱區(qū)以及城市生態(tài)隔離帶等不同地區(qū)制定相應的整治規(guī)劃方案，進行分類整治，從而達到保護生態(tài)的目的。
4加強規(guī)劃可操作性及個性，深入規(guī)劃體制改革
土地規(guī)劃要高效有序與編制實施空間規(guī)劃密切相關(guān)，無論從規(guī)劃的定位還是規(guī)劃的內(nèi)容、編制程序等都有比較清晰的界定，規(guī)劃數(shù)量少而精，規(guī)劃之間不存在交叉重疊和矛盾，因而實施起來比較順利，操作性提高。有效解決土地規(guī)劃中存在的問題，必須改革規(guī)劃體制，加強規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)力和綜合管理力，減少規(guī)劃數(shù)量，嚴格界定各類規(guī)劃的范圍，建立起在市場經(jīng)濟發(fā)展下，以主體功能規(guī)劃為基礎(chǔ)，土地規(guī)劃等專項規(guī)劃為補充，各類規(guī)劃定位清晰、功能互補的規(guī)劃體制。
5健全農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃實施監(jiān)管制度，落實監(jiān)管責任
俗話說，“三分規(guī)劃，七分實施”。編的再好的規(guī)劃，如果沒有嚴格的監(jiān)管制度，強有力的實施措施，很難保證規(guī)劃的有效實施。建立農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃的實施監(jiān)管制度，不但能對違法用地起到震懾作用，更能體現(xiàn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃的嚴肅性。加大行政監(jiān)管和社會監(jiān)督力度，改進農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃的試試效果，改變行政監(jiān)管為主的方式，實現(xiàn)從行政監(jiān)管為主向社會管理為主的轉(zhuǎn)變。
綜上所述，如何在農(nóng)村快速發(fā)展的過程中做好土地規(guī)劃與管理，以實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，是目前應當探討的重要課題 ，“珍惜方寸土，留與子孫耕”，身為國土資源執(zhí)法人員，保護好土地是我們的責任，要“忠于職守、通曉業(yè)務；秉公執(zhí)法，熱情服務”為搞好國土資源管理，構(gòu)建和諧社會，貢獻力量。
參考文獻：
村級土地利用項目在編制過程中主要針對的是新農(nóng)村建設(shè)背景以及現(xiàn)代土地管理要求，而項目的提出主要就是解決土地利用規(guī)劃體系不完整的問題。國內(nèi)對于村級土地利用規(guī)劃項目的編制意義已經(jīng)投入研究，一方面，部分學者對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)項目等進行了深入探索，主要論述的觀點也是圍繞規(guī)劃編制的理論意義和現(xiàn)實意義展開的。普遍認為編制土地利用規(guī)劃就是為了進一步完善農(nóng)村土地的生產(chǎn)項目和經(jīng)營管理項目，提高整體規(guī)劃結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性和融合度[1]。另一發(fā)面，部分學者從土地利用規(guī)劃結(jié)構(gòu)的特征和缺陷出發(fā)，對整體研究機制進行分析，集中闡釋了村級土地利用規(guī)劃研究項目的實際意義，并且要強化規(guī)劃管理的力度。
渠甲源等（2010）提出，在實行村級土地利用規(guī)劃項目的過程中，要保證土地利用規(guī)劃按照保護耕地、節(jié)約用地、協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌管控、生態(tài)保護以及公眾參與的原則。
陳榮蓉等（2014）提出，村級土地利用規(guī)劃要堅持“三遵守和三突破”，要在實際工作過程中，集中遵守耕地保護紅線、上級土地利用規(guī)劃不超標以及集約化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、突破傳統(tǒng)建設(shè)模式、突破傳統(tǒng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兼顧模式。
鄭健（2010）提出，在分析村級土地利用規(guī)劃的過程中，深度貫徹落實合理化利用以及深層次保護的原則，確保能順應國家政策要求，提升利用效率。
趙立強（2013）指出，以浙江省山村試點為例，在土地利用規(guī)劃項目建立過程中，要確保規(guī)劃的銜接性，提高差異性和特色化。
鄧偉（2010）指出，以重慶市鄉(xiāng)村試點為例，在相關(guān)規(guī)劃結(jié)構(gòu)研究過程中，對規(guī)劃特征進行分析，并對大比例尺數(shù)圖以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃問題作為研究重點，切實維護整體管理項目的實際要求，從而建構(gòu)規(guī)劃剛性和彈性的結(jié)合框架。
2 新農(nóng)村建設(shè)村級土地利用規(guī)劃研究存在的問題
在對相關(guān)研究項目進行分析的過程中，研究學者盡管提出了自己的見解，但是也存在一些疏忽的問題和分歧[2]。
第一，在對土地利用規(guī)劃項目具體內(nèi)容的討論方面，相關(guān)研究人員就出現(xiàn)了兩種觀點，一種觀點是受到農(nóng)村自然環(huán)境和社會發(fā)展水平差異的影響，另一種則會受到相關(guān)部門下設(shè)行政命令的影響。正是由于總體規(guī)劃內(nèi)容存在相左的意見，因此，整體落實情況彈性不足，但是剛度過度[3]。
第二，在對土地利用規(guī)劃項目定位方面，有部分學者認為，在對村級土地利用規(guī)劃進行劃分時，將其列入詳細規(guī)劃，將總體規(guī)劃進行分類細化和落實。另一部分學者認為市級土地利用規(guī)劃和總體規(guī)劃內(nèi)容較為相似，需要將市級、縣級規(guī)劃進行整合。
第三，在對實證項目進行分析的過程中，只有很少一部分作者對其進行了實證研究，更多的學者還是總政策、理論等方面進行分析，這就導致研究內(nèi)容對實踐的指導意義存在差異[4]。
3 新農(nóng)村建設(shè)村級土地利用規(guī)劃研究優(yōu)化路徑
3.1 ??建更加有效的理論研究模型
相關(guān)研究部門需要對理論體系進行深度分析和集中管控，特別是村級土地規(guī)劃利用項目會對整體規(guī)劃產(chǎn)生影響，甚至發(fā)生沖突，因此，村級土地規(guī)劃項目要結(jié)合法定規(guī)劃要求，建構(gòu)更加完整的運行體系，順應政策和法律規(guī)范，確保管理模型和運行機制貼合實際需求。
3.2 確保研究結(jié)構(gòu)的連貫完整
在對村級土地利用規(guī)劃編制進行階段性分析，要對全局性和持續(xù)性進行統(tǒng)籌管控，提高規(guī)劃性和關(guān)注度，切實維護編制結(jié)構(gòu)、論證結(jié)構(gòu)、監(jiān)督維護結(jié)構(gòu)和反饋結(jié)構(gòu)能形成良好的動態(tài)研究機制，確保其能對土地利用規(guī)劃項目進行全面認知和綜合理解，從而積累更多的項目運行經(jīng)驗。特別要注意的是，在項目研究過程中，要保證管理項目的全局性和持續(xù)性，確保管控要求和管理項目之間能形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)。
3.3 協(xié)調(diào)相關(guān)配套政策和規(guī)劃
要想深度貫徹落實有效的城鎮(zhèn)化運行要求，就要保證政策配套機制和土地利用規(guī)劃項目之間能形成有效的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)項目和城鄉(xiāng)發(fā)展之間的有效性，也為村級土地利用規(guī)劃的進一步發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。例如，要針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村歷史文化景觀保護問題、農(nóng)民城鎮(zhèn)化利益等問題進行集中探討，并且進行進一步探索和研究[5]。
3.4 高度重視研究中的實踐過程
在研究村級土地利用管理規(guī)劃項目的過程中，要充分發(fā)揮實踐的重要價值，制定詳細的、可操作的運行計劃，在對比和總結(jié)的同時，并針對具體案例進行對比分析，提高公共參與熱情的同時，建構(gòu)更加完整的項目規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展后對運行結(jié)構(gòu)和收效進行綜合評價。
關(guān)鍵詞:土地規(guī)劃；管理；問題；對策
Abstract: Since 1990s, land-use planning and management have been carrying out in most of the regions. Under the increasing development of socio-economy, national agricultural policy has been correspondingly adjusted. With the enhancement of the effectiveness of collective land,issues of land issues increased, seriously impacting on the pace of building a new socialist countryside, hindering the rural economy's steady and rapid development. In this paper, in view of the problems existing in the current land-use planning and plan management of China, the main corresponding solutions are proposed.
Key words: land planning; management; issue; solution
中圖分類號：F301.23文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）
1 我國農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃管理中存在的問題
目前我國土地利用規(guī)劃與計劃管理在控制建設(shè)用地，保護耕地等方面起到了相當積極的作用，但在土地利用規(guī)劃與計劃管理特別是農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制和實施等方面還是存在許多方面的問題。
1.1 農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃體系不完善
1.1.1重總體規(guī)劃，輕詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃
目前我國的土地利用規(guī)劃主要分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃3個層次，詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃在規(guī)劃的編制和執(zhí)行上不具備強制性，是總體規(guī)劃的補充，有利于總體規(guī)劃的具體落實和實施，編制該類規(guī)劃的驅(qū)動力來自于行政命令和用地調(diào)整的需要。
1.1.2各級規(guī)劃的核心職責分工不夠明確
我國現(xiàn)在的土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級，應該說我國土地規(guī)劃體系在層次上是完整的，但每一級的控制指標和口徑基本上是一樣，上下級規(guī)劃之間，只是完成控制指標的層層落實分解，大都是由戰(zhàn)略到戰(zhàn)略的簡單重復。各級規(guī)劃的核心職責分工及編制不夠明確，不利于規(guī)劃的實施。
1.2 管理機構(gòu)設(shè)置不盡完善，管理人員專業(yè)化水平有待提高
農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃管理主要涉及縣鄉(xiāng)兩級國土管理部門，在規(guī)劃的編制實施等具體管理上又集中到縣級規(guī)劃管理相關(guān)科室，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃的編制、實施、管理存在缺位，只是簡單的完成上級布置的任務。應通過健全制度、完善機制、規(guī)范管理，不斷提高管理人員的整體素質(zhì)和專業(yè)化水平。
1.3 土地利用規(guī)劃計劃管理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不足
土地利用總體規(guī)劃是對區(qū)域各類土地資源利用的時空安排，也是土地資源配置的具體調(diào)控手段。目前，我國土地利用規(guī)劃計劃管理中存在的突出問題之一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不足。由于城鄉(xiāng)土地利用經(jīng)濟效益的巨大差異，土地規(guī)劃計劃管理也存在顯著的城鄉(xiāng)差別，而且越是經(jīng)濟社會發(fā)展水平低的地區(qū)，城鄉(xiāng)差別越突出。
1.4 規(guī)劃計劃管理信息化水平區(qū)域差異巨大
農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃管理信息化建設(shè)嚴重滯后于城市的信息化建設(shè)，主要表現(xiàn)在組織機構(gòu)建設(shè)、專業(yè)人員的配備、硬件設(shè)施、資金投入、數(shù)據(jù)標準、信息系統(tǒng)建設(shè)等多方面。農(nóng)村的信息化建設(shè)僅停留土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫上。
各地農(nóng)村土地利用規(guī)劃信息化建設(shè)發(fā)展不平衡。不同地貌條件地區(qū)的農(nóng)村土地利用規(guī)劃及管理信息化建設(shè)呈現(xiàn)不同水平。
1.5土地規(guī)劃過程公眾參與性不足
目前，我國公眾參與土地規(guī)劃的現(xiàn)狀與公眾參與機制健全程度，但是依然在很多方面存在不足。
1.5.1將宣傳等同于公眾參與
雖然也常常把規(guī)劃設(shè)計方案，通過運用展覽、宣傳、新聞媒體、信息網(wǎng)等方式進行宣傳，以激發(fā)公眾參與的愿望，了解自己生活的社區(qū)和城市發(fā)展的前景及一些相關(guān)的政策。但這一層面與真正意義上的“公眾參與”還不能等同。
1.5.2由少數(shù)“精英”壟斷聽證會
起初，規(guī)劃過程中只是召開專業(yè)性代表會，討論技術(shù)問題。參加會議的各專業(yè)專家和各行業(yè)主管部門領(lǐng)導，就有關(guān)技術(shù)和政策進行評論，提出修改意見，而此類意見往往作用比較大，有的甚至起決定作用。這是我國土地規(guī)劃編制和審查慣用的方式，也是規(guī)劃行政和技術(shù)封閉決策的成熟方式。以后發(fā)展到召開一系列由各代表階層參加的聽證會，把政策和方案公布于眾，并向公眾闡明，然后討論，形成修改意見，并將意見吸納進規(guī)劃政策和方案中。這也是一種傳統(tǒng)參與方式。但是由于這種參與是被動的，范圍也受局限，因此帶有規(guī)劃者的主觀性，缺乏廣泛性。
1.5.3公眾參與質(zhì)量不高
由于多數(shù)農(nóng)村年輕人外出打工導致參與土地規(guī)劃的公民年齡兩極分化，雖然政府部門和土地規(guī)劃編制人員大力引導，但公眾參與的熱情仍然不是很高，具體表現(xiàn)在召集相關(guān)職能部門人員難，參與的職能部門人員不固定，參與公眾的水平有限等。
2 完善農(nóng)村土地利用規(guī)劃與計劃管理的對策建議
2.1強化農(nóng)村土地利用規(guī)劃管理的科學性
計劃管理農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃管理是農(nóng)村土地管理的核心內(nèi)容。農(nóng)村土地利用規(guī)劃是合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，對土地資源開發(fā)、利用、整治、保護進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所作的戰(zhàn)略性、宏觀性規(guī)劃。新時期，農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃管理的總體指導思想是：以黨的十七大和十七屆三中全會精神為指引，落實科學發(fā)展觀，按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的要求，加強農(nóng)村土地利用的用途管制，為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供必要的用地保障，充分發(fā)揮農(nóng)村土地對國家糧食安全、生態(tài)安全和農(nóng)民利益的多重保障作用。
2.2建立規(guī)劃編制的共同責任機制
農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃管理的共同責任包括規(guī)劃計劃編制和實施管理的共同責任，其核心是理順土地管理部門與政府其他相關(guān)職能部門在農(nóng)村土地規(guī)劃計劃編制上的關(guān)系，明確各部門在農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃編制上的共同責任，防止中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間、部門與部門之間各唱各調(diào)。
關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃 城鄉(xiāng)規(guī)劃 城鄉(xiāng)建設(shè)
近20年，我國城市用地規(guī)模的擴張遠遠超過城市化的進程，城市用地的供需矛盾日益尖銳；但另一方面，我國對已占有的城市建設(shè)用地控制較弱，導致城市土地利用效率低下，土地利用的集約程度遠遠低于國外發(fā)達城市水平。土地規(guī)劃就是對城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要調(diào)控和指導意義的綜合性規(guī)劃。
1土地規(guī)劃的概念和意義
土地規(guī)劃指一國或一定地區(qū)范圍內(nèi)，按照經(jīng)濟發(fā)展的前景和需要，對土地的合理使用所作出的長期安排。旨在保證土地的利用能滿足國民經(jīng)濟各部門按比例發(fā)展的要求。規(guī)劃的依據(jù)是現(xiàn)有自然資源、技術(shù)資源和人力資源的分布和配置狀況，務使土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成浪費。土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和自然、經(jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理和保護在空間上、時間上所做的總體安排和布局。
土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施。
2我國土地規(guī)劃存在的問題
我國正處于一個經(jīng)濟高速發(fā)展階段，經(jīng)濟的發(fā)展日新月異，規(guī)劃編制后，如果單純的強調(diào)穩(wěn)定性，不能根據(jù)實際進行調(diào)整，就很難根據(jù)市場的不斷變化進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而必然會對經(jīng)濟的發(fā)展起阻礙作用。
2.1規(guī)劃缺乏必要的靈活性，規(guī)劃的制定和現(xiàn)實相脫節(jié)。
土地利用的動態(tài)決定了土地規(guī)劃的靈活性，但靈活性并不意味著調(diào)整的隨意性，不同的歷史時期和不同的經(jīng)濟環(huán)境，土地利用有著不同的側(cè)重點。但是許多地方的土地利用規(guī)劃調(diào)整的依據(jù)并不是根據(jù)實際情況和對未來用地的科學預測，而只是在原有基礎(chǔ)上做的表面文章。使得土地規(guī)劃在實質(zhì)上成了一成不變的東西，從而導致了土地利用規(guī)劃工作滯后，規(guī)劃的制定和現(xiàn)實相脫節(jié)。
2.2沒有能很好的保護耕地。
在縣鄉(xiāng)級規(guī)劃制定過程中，把交通方便、條件好的耕地留作一般農(nóng)田，把條件差的、位置偏遠的農(nóng)田作為基本農(nóng)田。這種做法背離了土地利用總規(guī)劃保護耕地的初衷。
2.3信息的不充分使得土地規(guī)劃與現(xiàn)實背離增大。
信息不充分往往會造成指標分配的依據(jù)不足的嚴重后果。合理的分配指標能夠很好的協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)與資源保護的矛盾，但必須建立在充分掌握區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展趨勢并能夠綜合平衡的基礎(chǔ)上。由于市場經(jīng)濟發(fā)展的復雜性，在一定時期經(jīng)濟發(fā)展過程中，總會出現(xiàn)一些突發(fā)問題，考慮到這些突發(fā)性因素帶來的影響，規(guī)劃就會偏離現(xiàn)實。信息的不充分在一定程度上制約了指標分解的科學性，土地規(guī)劃就會存在先天不足。
2.4土地利用規(guī)劃缺乏必要的穩(wěn)定性，調(diào)整的隨意性很大。
規(guī)劃在實施過程中的又一個問題是規(guī)劃調(diào)整頻繁，隨意性很大。在我國不少地方土地利用規(guī)劃知識一種形式，當?shù)胤浇?jīng)濟發(fā)展需要用地時，若該土地不是指標用地時，只要通過國畫調(diào)整就可以實現(xiàn)。規(guī)劃的隨意調(diào)整既損害了規(guī)劃的權(quán)威性，又無法達到保護耕地和發(fā)展經(jīng)濟的規(guī)劃目的。
3新時期的土地管理工作需要土地實行利用規(guī)劃
3.1土地利用規(guī)劃是實行土地用途管制的依據(jù)
土地利用規(guī)劃的編制程序是：編制規(guī)劃的準備工作；調(diào)查研究，提出問題報告書和土地利用戰(zhàn)略研究報告，編制土地利用規(guī)劃方案；規(guī)劃的協(xié)調(diào)論證；規(guī)劃的評審和報批。土地利用規(guī)劃報告是土地利用規(guī)劃主要成果的文字說明部分，包括土地利用規(guī)劃方案和方案說明。編制土地利用規(guī)劃方案是在土地利用現(xiàn)狀分析、資源分析、土地利用戰(zhàn)略研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)劃目標和任務而進行的。規(guī)劃方案的主要內(nèi)容有：導言、土地利用現(xiàn)狀和存在問題；土地利用目標和任務；各部門用地需求量的預測、地域和用地區(qū)的劃分；土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整；實施規(guī)劃的政策和措施。規(guī)劃方案說明的主要內(nèi)容包括：規(guī)劃方案的編制過程；編制規(guī)劃的目的和依據(jù)；規(guī)劃主要內(nèi)容的說明；規(guī)劃方案事實的可行性論證等。
3.2土地利用規(guī)劃是實施土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效手段
土地儲備機構(gòu)應突出行政性、非營利性和專門性，其作用應體現(xiàn)在參與宏觀調(diào)控、加強土地資源管理、盤活土地資源和落實城市規(guī)劃等方面。土地儲備規(guī)劃的主要作用就是以市場供求和經(jīng)濟發(fā)展為依據(jù)，將土地利用總體規(guī)劃控制指標和城市規(guī)劃的方案通過土地出讓落實到地塊。它可前瞻性地平衡征地指標和用地指標，解決城市規(guī)劃與市場脫節(jié)的問題，解決由于規(guī)劃和房地部門信息不對稱、更新不及時造成的土地信息不完備等問題出讓地塊的配套設(shè)施完善，保證土地正常使用。
3.3土地利用規(guī)劃有利于落實國家土地出讓收支管理政策
編制土地儲備規(guī)劃有利于進行土地出讓總價預算；有利于預先安排和落實土地征收和動拆遷費用的支付及被拆遷人的安置，保障公民權(quán)益。同時，有利于保障經(jīng)濟型住宅用地的供給，完善住房供應體系；有利于確保出讓地塊的配套設(shè)施完善，保證土地正常使用。
3.4土地利用規(guī)劃是實現(xiàn)土地政策參與宏觀調(diào)控的重要途徑之一
盲目以需求確定土地供給的導向已經(jīng)成為一些區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過熱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、房地產(chǎn)空置率高的主要原因。土地政策在2004年首次成為除貨幣政策和財政政策以外的第三個宏觀調(diào)控手段，是土地管理工作的重大突破。土地儲備與出讓是調(diào)控房地產(chǎn)市場的直接環(huán)節(jié)，科學合理編制土地儲備規(guī)劃，有計劃實施土地供應，理應是土地政策參與宏觀調(diào)控的重要途徑之一。
4土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展
我國要從根本上轉(zhuǎn)變土地資源的利用方式，針對當前在城市土地利用規(guī)劃方面存在的問題，從系統(tǒng)的角度加強、完善土地利用規(guī)劃功能，使之與城市的發(fā)展方向、發(fā)展速度相協(xié)調(diào)，促進土地資源的節(jié)約與集約利用。城鄉(xiāng)規(guī)劃首先要考慮資源約束，尋求集約緊湊的布局模式，強調(diào)內(nèi)涵發(fā)展，千方百計杜絕形象工程。土地規(guī)劃要重新審視目標。從城市的科學合理布局、交通運輸功能之間的聯(lián)系出發(fā)合理確定城市化布局，其中免不了要占一部分耕地。我們要承認這個現(xiàn)實，因地制宜制定土地規(guī)劃。對于科學合理的發(fā)展需求，不管是城市還是農(nóng)村，都應該給予支持、及時滿足。與此同時，要建立相應的約束和考核指標，盡可能擠掉水分和泡沫，提高土地利用的效率。在技術(shù)指標上相協(xié)調(diào)。
兩個規(guī)劃要經(jīng)常溝通、互相探討，建立長效的合作機制。城鎮(zhèn)建設(shè)以總體規(guī)劃為依據(jù)，一般由城鎮(zhèn)建設(shè)管理部門負責制定，而城市土地利用規(guī)劃是土地管理部門負責制定的，雙方在制定規(guī)劃時如沒能充分交流，兩個規(guī)劃必有不相協(xié)調(diào)的部分，這就會為今后在建設(shè)管理上造成不利影響。如土地利用規(guī)劃中劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)有些在城鎮(zhèn)發(fā)展用地控制區(qū)內(nèi)，有的甚至在近期建設(shè)用地范圍。例如，上海市從管理體制上將規(guī)劃和國土資源管理兩個行政部門合并為一個局，這樣在制定規(guī)劃的時候就可以在內(nèi)部解決兩個規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)問題，大大加強了兩規(guī)的統(tǒng)一性。
參考文獻：
思想決定行為，一個正確的思想理念是做好一切實際問題的前提，在土地利用中，土地利用規(guī)劃的編制理念根據(jù)需要也逐漸由先前的計劃經(jīng)濟為指導而向市場經(jīng)濟為指導轉(zhuǎn)變，現(xiàn)階段，依據(jù)時代的發(fā)展，土地利用規(guī)劃的理念將有進一步的強化與升華。
2規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變與革新，指導城市土地利用
2.1 市場理念和全球化理念
市場經(jīng)濟條件下，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應市場供求變化進行調(diào)整，同時全球市場的變化，也會影響國家和個人的土地利用決策行為，因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實施狀況，以便確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。近一輪次規(guī)劃實施以來，中國社會經(jīng)濟的發(fā)展一直保持穩(wěn)步發(fā)展的局面，工業(yè)化、城市化進程加快；加入WTO后，體制改革加快；國家實施開發(fā)大西北、建設(shè)三峽、"西氣東輸"、"南水北調(diào)"……，眾多國家重大項目的建設(shè)得到了實施，加上各級地方政府的建設(shè)項目，這些市場環(huán)境的變化促使許多地方的用地突破了原有的規(guī)劃設(shè)想和控制指標。在保護現(xiàn)有耕地和如何為經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展提供用地保障服務的過程中，規(guī)劃實施面臨兩難選擇。因此，總結(jié)規(guī)劃實施的經(jīng)驗，規(guī)劃修編應在遵循"供給制約、引導需求"指導思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟的比較優(yōu)勢，從市場的角度等，考慮經(jīng)濟發(fā)展與土地資源調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免在規(guī)劃中主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標明顯偏離實際的問題；在多年土地利用規(guī)劃實施情況分析評價的基礎(chǔ)上，考慮國內(nèi)、國際兩個市場對土地利用規(guī)劃目標確定和結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響。
2.2以人為本的理念和開放理念
規(guī)劃既是人們開發(fā)利用土地的行為管理指南，也是實現(xiàn)小康社會目標，建設(shè)美好家園的行動方案。樹立和落實科學發(fā)展觀應體現(xiàn)以人為本的理念，規(guī)劃應確實反映廣大民眾建設(shè)美好家園的要求。規(guī)劃地區(qū)的公民不僅對規(guī)劃地區(qū)的情況了如指掌，而且對自己生活的地區(qū)未來的發(fā)展設(shè)想最具有發(fā)言權(quán)，規(guī)劃師要做的是通過公眾參與將他們的愿望和理想變成切實可行的方案。公眾參與既可以對規(guī)劃人員收集的資料予以及時修訂，又可以將規(guī)劃的目標和設(shè)想及時與公眾進行交流，以提高決策方案的可行性和滿意度。同時，由于規(guī)劃的思想和理念在規(guī)劃編制過程中，深入人心，規(guī)劃實施的難度將降低，公眾也可及時調(diào)整其行為，自覺按照規(guī)劃的要求調(diào)整用地方式和投資方式。
3嚴守耕地紅線，為城市理性發(fā)展提供基本保障
農(nóng)業(yè)的發(fā)展是城市形成的前提和保障，農(nóng)業(yè)為城市的快速發(fā)展提供了基本的生產(chǎn)、生活資料，所以要保證城市的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)用地尤其是耕地什么時候都應得到重視。1996年開始的第二輪土地利用規(guī)劃修編其主要目的就是保護耕地，控制城市規(guī)模，但實施幾年后，耕地面積減少情況仍未受到控制，因此第三輪土地利用規(guī)劃修編從2005年7月開始，其核心問題就是通過修編，要堅決守住18億畝的耕地這條紅線。
一個粗略的估計是:目前13億人口吃飯、加上工業(yè)用糧等等，每年糧食消耗量應該在4.5億噸左右。2002年全國糧食總產(chǎn)量是4.57億噸。到2003年降到4.3億噸。隨后的三年，2004年、2005年和2006年連續(xù)實現(xiàn)恢復性增長，到2006年為4.9億噸。同時我國每年還要增加上千萬人口。根據(jù)國家統(tǒng)計局提出的我國糧食消費標準和農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門的研究，2010年我國達到小康水平時，人均糧食需求量應為420公斤，全國糧食需求總量為5.88億噸；2030年人均糧食需求量應為440公斤，全國糧食需求總量為7.04億噸。照此計算，到2010年和2030年，如果我國糧食完全自給，則需要耕地數(shù)量分別為19.2億畝和19.47億畝；如果實現(xiàn)糧食95%自給目標(這個目標是1996年《中國的糧食問題》白皮書中確定的目標)，則需要耕地分別為15.24億畝和18.5億畝。根據(jù)國土資保有量每減少2000萬畝，糧食自給率將下降1個百分點，如糧食生產(chǎn)技術(shù)沒有大的突破，即使保住18億畝耕地，到2010年、2030年，我們都要增加糧食進口。況且目前，國際市場糧食供應能力每年僅為2.1~2.3億噸，未來也不會大幅度增加。就算不考慮他國用糧食來約束我國，想大量依賴國際市場也不可行。
所以擺在土地利用規(guī)劃工作面前的一個嚴峻的任務就是堅守住18億畝耕地。為了確保城市化能夠正常推進，城市生產(chǎn)、生活能夠正常進行，應首先體現(xiàn)耕地的保護，編制出戰(zhàn)略性、危機性、可持續(xù)性的土地利用總體規(guī)劃。
4合理配置土地，引導城市理性擴張
我國從1987年開始，編制土地利用規(guī)劃，因為當時我國處于計劃經(jīng)濟時期，城市發(fā)展緩慢，所以規(guī)劃最初的目的是為了規(guī)范各部門用地，協(xié)調(diào)土地資源的公平分配。隨著社會的發(fā)展，尤其是我國實行城市化以后，城市規(guī)模迅速擴大。但由于資金技術(shù)管理的落后，城市的擴張又是"攤大餅"式的推進，在土地資源大量浪費的同時，城市功能也得不到完善，更引發(fā)了許多土地問題。因此土地規(guī)劃目前的主要任務就是保護耕地，控制城市規(guī)模。但許多學者認為，土地規(guī)劃不應單純限制城市的增長與發(fā)展，況且我國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟高速發(fā)展時期，過嚴的限制不僅不利于城市發(fā)展，而且也不現(xiàn)實，容易導致違法現(xiàn)象產(chǎn)生。所以土地利用規(guī)劃應體現(xiàn)城市增長管理目標，對城市的增長進行合理控制。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市的擴張將是必然的，土地規(guī)劃就是要保證擴張的質(zhì)量，限制某些行業(yè)過快的用地增長，保護適量的耕地和環(huán)境。
5 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，營造城市理性發(fā)展和諧氛圍
統(tǒng)籌兼顧是科學發(fā)展觀的根本要求，其中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是其重要內(nèi)容之一。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市周邊的郊區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展也極為迅猛，使城市發(fā)展趨向于區(qū)域化，城市與鄉(xiāng)村逐漸融合，所以在編制土地利用規(guī)劃方面就應該體現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合布局。
我國在土地管理方面，由于長期受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的影響，一直是城村分家，在規(guī)劃的編制中也體現(xiàn)出來，城市土地利用有城市規(guī)劃，農(nóng)村土地利用有村鎮(zhèn)土地規(guī)劃，兩規(guī)劃互不干涉，各行其是。但隨著城市化的發(fā)展，國民經(jīng)濟各部門聯(lián)系越來越緊密，規(guī)劃的調(diào)控、布局、分區(qū)等己不能僅僅局限于城市或農(nóng)村，所以應該從更高層次、更廣闊視野、多角度審視社會的發(fā)展，編制符合社會發(fā)展的土地利用規(guī)劃。同時，在城市的擴張中，城鄉(xiāng)矛盾日益突出，城市郊區(qū)處于真空地帶，發(fā)展無序，這不僅帶來了嚴重的環(huán)境問題和社會問題，也成為城市遠景空間拓展的障礙。
6結(jié)束語
作為政府行為的土地利用規(guī)劃，就要發(fā)揮在市場經(jīng)濟條件下構(gòu)建和諧社會的規(guī)劃功能，通過土地利用總體規(guī)劃使土地資源在地域間合理分配，強調(diào)土地利用規(guī)劃不僅是技術(shù)行為，而要更自覺地突出規(guī)劃的社會公共政策屬性，堅持公平、公正、公眾參與，推進社會主義和諧社會的構(gòu)建。
參考文獻：
[1] 王萬茂. 土地利用規(guī)劃學[M]. 北京:中國大地出版社，2003
關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；資源環(huán)境經(jīng)濟核算；土地資源
中圖分類號：F28 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）17-0014-02
在我國經(jīng)濟高速發(fā)展的大背景下，資源利用效率最大化是保證資源的優(yōu)化利用、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。同時，在生態(tài)環(huán)境已然遭受破壞的情況下，做好經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的有效平衡，是保證經(jīng)濟健康和可持續(xù)發(fā)展的重要工作。對土地資源進行土地利用規(guī)劃，并以土地資源環(huán)境經(jīng)濟核算從土地資產(chǎn)角度對土地利用問題進行科學規(guī)劃，是有著重要的現(xiàn)實價值和長遠意義的。
一、土地利用規(guī)劃中資源環(huán)境概述
從自然資源的大概念來說，包括水資源、土地資源和礦物資源等多種資源類型。其中土地資源要在國家和社會范疇下為滿足人們的生活需求，實現(xiàn)國家和社會的發(fā)展，就需要將土地資源進行統(tǒng)籌管理，在對土地資源情況有效掌握的前提下，將土地資源進行劃撥利用，讓不同類型土地資源起到不同的作用[1]。比如，耕地資源應用于農(nóng)業(yè)，一般性土地資源在城市基礎(chǔ)建設(shè)的需求下應用于建筑建設(shè)等。土地資源的利用是否有效、是否高效，以及在利用過程中是否對其造成了浪費和破壞，均關(guān)系到土地資源利用的可持續(xù)問題。由此引發(fā)了土地利用規(guī)劃和資源環(huán)境的關(guān)系問題。土地利用規(guī)劃是在科學的統(tǒng)籌方法和合理的分配利用基礎(chǔ)上實施的，若考慮到土地利用的效率問題和對資源的保護問題，則土地資源環(huán)境得到了相應保護，反之則受到較大破壞。對于一個國家而言，做好土地利用規(guī)劃，不僅關(guān)系到資源環(huán)境的保護問題，還關(guān)系到國家與社會的可持續(xù)發(fā)展。
二、土地利用規(guī)劃中資源環(huán)境經(jīng)濟核算分析
要實現(xiàn)持續(xù)和健康的經(jīng)濟發(fā)展，就需要合理而有序的土地供應作為重要保障。將土地資源配置問題作為經(jīng)濟發(fā)展的重要課題，并通過土地利用總體規(guī)劃手段實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，以政府的力量促進土地資源利用的合理性和有效性，是及時解決土地利用規(guī)劃在新形勢下面臨問題的有效對策。要做好土地利用規(guī)劃，就需要一套科學的規(guī)劃方法和計算方法。資源環(huán)境經(jīng)濟核算就是其中重要的計算體系，其牽涉到土地資源和土地資產(chǎn)間的關(guān)系，通過土地資源的資產(chǎn)化對算，從經(jīng)濟角度對土地資源進行相應的規(guī)劃，能夠一定程度保證最終土地規(guī)劃利用的科學性和有效性[2]。而過去采取的以國內(nèi)生產(chǎn)總值為核心的核算體系，既無法反映自然資源對于經(jīng)濟發(fā)展的具體貢獻，同時在經(jīng)濟活動的反映上也存在不足，尤其是其對于生態(tài)環(huán)境破壞的體現(xiàn)上存在缺失。為此，引入了土地資源環(huán)境經(jīng)濟核算體系。
土地資源環(huán)境經(jīng)濟核算體系是以原有國民經(jīng)濟核算體系為基礎(chǔ)，將資源環(huán)境因素作為核算的重要元素，并依據(jù)核算提供相應系統(tǒng)化的核算數(shù)據(jù)，是進行資源環(huán)境和經(jīng)濟之間關(guān)系的具體描述，以方便對土地資源進行分析、評價和決策時擁有相對準確的依據(jù)。因此，土地資源環(huán)境經(jīng)濟核算體系可被稱作綠色國民經(jīng)濟核算體系。
三、我國土地資源環(huán)境核算應采取的優(yōu)化執(zhí)行策略
在引入土地資源環(huán)境經(jīng)濟核算體系之后，我國的土地利用總規(guī)劃能夠?qū)①Y源環(huán)境因素作為規(guī)劃的重要考慮因素，對于實現(xiàn)資源環(huán)境的保護起到巨大的促進作用。要想具體將土地資源環(huán)境核算應用在土地利用規(guī)劃當中，應當采取相應的優(yōu)化執(zhí)行策略，才能確保執(zhí)行的效果最優(yōu)化。
（一）完善特色國民經(jīng)濟核算體系，納入非市場經(jīng)濟活動內(nèi)容
國民經(jīng)濟核算體系雖然已經(jīng)被證實在土地利用規(guī)劃中存在缺陷，但仍然不失為一套良好的核算體系，能夠發(fā)揮相當?shù)淖饔谩Ｔ谝胪恋刭Y源環(huán)境經(jīng)濟核算體系之后，應當保留國民經(jīng)濟核算體系，將其進行完善和優(yōu)化，使其成為具有特色的核算體系類型。同時，將非市場經(jīng)濟活動內(nèi)容納入這一核算體系當中時，要考慮到在土地利用當中可能會引起的人類環(huán)境健康和自然災害、農(nóng)業(yè)等各類土地質(zhì)量變化、生態(tài)資源變化沖突等帶來的資本損耗。
（二）實現(xiàn)多種土地資源利用整合，強化自然條件空間相關(guān)性
在進行土地資源環(huán)境核算當中，應當對于土地資源的多種土地資源進行有效整合，將土地資源進行匯總分析，確保資源整合數(shù)據(jù)的準確性。在這當中，應當重c關(guān)注行政區(qū)縣和自然環(huán)境景觀單元的土地利用問題。基于其在土地利用上獲得的經(jīng)濟效益問題，就需要對其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行摸底分析，并結(jié)合相互的空間關(guān)聯(lián)性提升核算的準確性。此外，整合自然條件的空間相關(guān)性，對掌握土地資源環(huán)境因素有巨大幫助。
（三）應用估算自然資本損耗方法，明確產(chǎn)業(yè)用地資源環(huán)境效益
土地資源在使用過程中，既可能產(chǎn)生相應的經(jīng)濟效益，同時也可能因使用過程的損耗而相應減少自然資本。這一方面由于人為使用不當引發(fā)的損耗，另一方面則由于自然災害引發(fā)的自然資本損耗。同時，還應當以自然環(huán)境景觀單元（中小流域）為空間單元，運用科學的估算方法，即自然資本耗損-災損估算方法，對于土地資源中相應單位里的產(chǎn)業(yè)用地及其空間結(jié)構(gòu)的資源環(huán)境效益進行明確[3]。
三、我國土地利用總規(guī)劃的發(fā)展執(zhí)行措施
（一）制定補貼獎勵制度和優(yōu)惠的稅收政策以落實總規(guī)劃
在土地利用總規(guī)劃當中，基于特色國民經(jīng)濟核算體系和資源環(huán)境核算體系的共同結(jié)合，在明確資源環(huán)境經(jīng)濟情況的前提下，為確保土地資源的有效保護。應當通過一定的政府手段予以支持，如制定相應的補貼獎勵制度，對于在土地利用規(guī)劃當中配合政府的土地規(guī)劃工作、對土地資源具有一定保護作用的單位或個人給予相應補貼獎勵；或者在土地利用規(guī)劃中通過優(yōu)惠的稅收政策實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，確保土地資源使用中相應土地能夠得到最大化利用；應用于政府規(guī)劃發(fā)展需求的土地則通過補貼方式予以補償[4]。如在建設(shè)高速公路和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的土地，可通過相應的補貼來彌補農(nóng)民的農(nóng)地損失。在配合相應的政策執(zhí)行中應當加強執(zhí)行監(jiān)督機制建設(shè)，使得相應的政策能夠落實到實際問題當中，避免出現(xiàn)資金的濫用或政策的變形。
（二）采取鼓勵盤活存量土地政策實現(xiàn)土地資源高效利用
在社會經(jīng)濟發(fā)展當中，土地資源開發(fā)利用對于經(jīng)濟發(fā)展而言是十分必要的。對于可以用于經(jīng)濟開發(fā)且實為存量土地的資源，則可通過一定的政策來推動，用政策引導的方式實現(xiàn)土地資源的高效利用。如通過鼓勵盤活存量土地政策，實現(xiàn)土地配置的高效化。對于基礎(chǔ)設(shè)施和公益性建設(shè)項目，可優(yōu)先使用存量土地達到資源利用最大化。此外，還應當做好耕地資源管理的嚴格化和制度化，通過相應的政策制定，加強對耕地資源使用的征稅處理。如通過耕地占用稅，避免耕地被過多占用，以保護我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[5]。此外，還應當結(jié)合城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅，做好城鎮(zhèn)土地使用的規(guī)范化，提高土地資源的經(jīng)濟價值。對現(xiàn)有的稅制進行調(diào)整和完善，并一步步地強化對建筑用地取得和保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度。
（三）完善新增建設(shè)用地土地有償使用費的收繳與管理
土地資源開發(fā)同樣需要有效控制，避免土地資源過度開發(fā)造成土地資源的浪費和嚴重損耗，以保護土地資源環(huán)境。在建筑單位需要M行耕地資源使用時，應當嚴格執(zhí)行占用耕地補償制度，結(jié)合具體數(shù)量和質(zhì)量進行補貼金額和等級的折算[6]。同時，在耕地開墾費和新增土地有償使用方面，同樣需要不斷完善相應的費用管理制度，確保相關(guān)費用水平以保護土地資源為前提，土地資產(chǎn)開發(fā)應當從屬于土地資源保護。此外，還應進一步遏制片面追求土地收益的短期行為，增加對農(nóng)用地整理的投入力度。
結(jié)語
就土地利用規(guī)劃而言，不僅關(guān)系到我國經(jīng)濟的發(fā)展水平和發(fā)展速度，還關(guān)系到土地資源環(huán)境的保護問題，關(guān)系到社會經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展。為此，應當充分應用土地資源環(huán)境經(jīng)濟核算體系，對于土地資源進行科學化管理，通過一系列的政策手段和管理手段，在避免土地資源遭到損耗和破壞的前提下，最大化實現(xiàn)資源的利用，在實現(xiàn)土地經(jīng)濟效益的同時實現(xiàn)土地資源環(huán)境的有效保護。只有這樣，我國經(jīng)濟才能擁有土地資源作為充足保障，經(jīng)濟發(fā)展才能向著長足和健康方向前行。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃 GIS技術(shù) 應用
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1007-9416(2012)07-0060-01
土地利用規(guī)劃是實行土地用途管制的依據(jù)，為土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃提供了有效手段，科學、合理的土地利用規(guī)劃，對城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展具有重要的保障和促進作用。通過土地利用規(guī)劃，嚴格控制土地供應總量，是規(guī)范土地市場的基本前提。只有嚴格按規(guī)劃控制土地供應總量，才能有效發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，充分實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值，提高土地資源利用效率。隨著我過土地資源利用問題的日益嚴峻，土地利用規(guī)劃也變得越來越重要。GIS技術(shù)的則成為土地利用規(guī)劃良好的催化劑。
1、GIS技術(shù)
GIS即地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System），是綜合處理和分析地理空間數(shù)據(jù)的一種技術(shù)系統(tǒng)，是以測繪測量為基礎(chǔ)，以數(shù)據(jù)庫作為數(shù)據(jù)儲存和使用的數(shù)據(jù)源，以計算機編程為平臺的全球空間分析即時技術(shù)。地理信息系統(tǒng)作為獲取、存儲、分析和管理地理空間數(shù)據(jù)的重要工具、技術(shù)和學科，近年來得到了廣泛關(guān)注和迅猛發(fā)展。GIS具有以下基本功能：
1.1 數(shù)據(jù)采集與輸入
數(shù)據(jù)采集與輸入，即將系統(tǒng)外部原始數(shù)據(jù)傳輸?shù)紾IS系統(tǒng)內(nèi)部之過程，并將這些數(shù)據(jù)從外部格式轉(zhuǎn)換到系統(tǒng)便于處理的內(nèi)部格式的過程。多種形式和來源的信息存在著綜合和一致化的過程。數(shù)據(jù)采集與輸入要保證地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)在內(nèi)容與空間上的完整性、數(shù)值邏輯一致性與正確性等。
數(shù)據(jù)編輯主要包括圖形編輯和屬性編輯。屬性編輯主要與數(shù)據(jù)庫管理結(jié)合在一起完成；圖形編輯主要包括拓撲關(guān)系建立、圖形編輯、圖形整飾、圖幅拼接、投影變換以及誤差校正等。數(shù)據(jù)更新則要求以新紀錄數(shù)據(jù)來替代數(shù)據(jù)庫中相對應的數(shù)據(jù)項或紀錄。
1.3 數(shù)據(jù)存儲與管理
數(shù)據(jù)存儲與管理是建立地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的關(guān)鍵步驟，涉及到空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的組織。柵格模型、矢量模型或柵格/矢量混合模型是常用的空間數(shù)據(jù)組織方法。空間數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的選擇在一定程度上決定了系統(tǒng)所能執(zhí)行的數(shù)據(jù)與分析的功能；在地理數(shù)據(jù)組織與管理中，最為關(guān)鍵的是如何將空間數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)融合為一體。
1.4 空間數(shù)據(jù)分析與處理
空間查詢是地理信息系統(tǒng)以及許多其它自動化地理數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)應具備的最基本的分析功能；而空間分析是地理信息系統(tǒng)的核心功能，也是地理信息系統(tǒng)與其它計算機系統(tǒng)的根本區(qū)別，模型分析是在地理信息系統(tǒng)支持下，分析和解決現(xiàn)實世界中與空間相關(guān)的問題，它是地理信息系統(tǒng)應用深化的重要標志。
2、GIS技術(shù)在土地利用規(guī)劃中的應用
基于GIS可以建立土地利用空間信息系統(tǒng)，為土地利用規(guī)劃提供翔實的資料；借助GIS強大的空間分析能力。可以進行規(guī)劃設(shè)計的擇優(yōu)分析，輔助土地利用規(guī)劃設(shè)計。結(jié)合規(guī)劃設(shè)計中的各種應用模型，利用GIS的可視化功能，對規(guī)劃設(shè)計的結(jié)果進行模擬顯示和分析，對進一步完善規(guī)劃設(shè)計提供信息。
2.1 GIS技術(shù)在土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)處理中的應用
在土地利用規(guī)劃過程中，每一個階段都需要采集大量的數(shù)據(jù)信息，并且需要對這些大量的數(shù)據(jù)進行一定的處理。這些信息具有大量性、廣泛性、動態(tài)性等特征，利用傳統(tǒng)的方式進行數(shù)據(jù)的采集與處理需要耗費大量的人力和物力，花費的時間也較大。而GIS技術(shù)的利用則為這些數(shù)據(jù)的處理提供了方便的途徑，通過GIS技術(shù)與遙感技術(shù)的結(jié)合，能夠獲得大量的動態(tài)實時信息，使得GIS數(shù)據(jù)庫得到及時的更新。通過GIS技術(shù)對這些數(shù)據(jù)信息進行處理，可以直接得到理想的圖件和數(shù)據(jù)，及時準確地反映土地信息，不但可以為后續(xù)的規(guī)劃工作提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，更重要的是明確土地性質(zhì)、質(zhì)量，從而明確土地的空間分布，確定各類用地的具體范圍。
2.2 GIS技術(shù)在土地利用規(guī)劃編制中的應用
在土地利用的規(guī)劃編制中，需要確定出土地利用類型的用地現(xiàn)狀、用地面積、權(quán)屬等各方面的明確信息，從而保證用地分類的正確性、數(shù)據(jù)可靠性、圖斑一致性，進而確保土地利用規(guī)劃成果的科學性。運用GIS可以更好的保證土地利用規(guī)劃的定時、定位、定量的要求。使用GIS建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，可以對不同土地類型信息進行查詢和分析。依靠GIS技術(shù)平臺，建立出土地利用總體規(guī)劃信息庫，通過緊密結(jié)合土地利用總體規(guī)劃的各階段業(yè)務，實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃編制、修改、實施的自動化管理。在規(guī)劃編制決策過程中，利用GIS強大的空間數(shù)據(jù)管理、展示和分析功能，進行直接的信息轉(zhuǎn)換、傳遞、處理和圖數(shù)表達，以此為規(guī)劃的依據(jù)。
2.3 GIS技術(shù)在規(guī)劃實施管理中的應用
由于GIS所具備的強大的數(shù)據(jù)處理和管理功能，運用GIS技術(shù)進行土地規(guī)劃管理，一方面可以大大提高管理的有效性、準確性、快捷性，另一方面，GIS技術(shù)的使用可以改變原有的土地規(guī)劃管理結(jié)構(gòu)層次、管理方法以及管理過程。
3、結(jié)語
總之，GIS技術(shù)擇為土地規(guī)劃和利用提供了數(shù)據(jù)采集、存儲、管理、處理、分析、應用、顯示等服務，并且具有對原始數(shù)據(jù)文件自動更新；不僅可以實現(xiàn)對土地利用現(xiàn)狀進行分析評價，自動生成土地利用現(xiàn)狀分析成果庫。也可以進行土地利用遠景規(guī)劃和利用類型預測，對土地利用結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化和布局制圖并對土地進行適宜性評價等。GIS的技術(shù)的不斷發(fā)展，將會為土地利用規(guī)劃帶來更多更好的服務。
參考文獻
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關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；編制規(guī)程；規(guī)劃實施管理
1986年土地管理法頒布實施以來，土地利用總體規(guī)劃經(jīng)歷了三輪編制。30年時間里，規(guī)劃編制的思路、方法、技術(shù)手段得到了長足的發(fā)展與創(chuàng)新，土地利用總體規(guī)劃在“保護資源、保障發(fā)展”上起到了重要的作用。但是由于土地規(guī)劃研究的時間相對較短，以及國際社會經(jīng)濟形勢發(fā)生深刻調(diào)整，土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行過程中也存在一些問題。筆者結(jié)合近15年的學習和工作經(jīng)歷，談談對縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中問題的認識。
一、土地利用總體規(guī)劃的概念及發(fā)展歷程
“規(guī)劃是對未來不確定性的緩解和抵消”，土地利用總體規(guī)劃也不例外，也是對未來土地利用過程中的不確定性的緩解和抵消，是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在時間上、空間上所做的總體的、戰(zhàn)略的安排和布局，是國家實行土地用途管制的依據(jù)。
相對于城市規(guī)劃來說，我國的土地利用總體規(guī)劃編制體系產(chǎn)生較晚，一共經(jīng)歷了三輪規(guī)劃編制，逐步形成了一套有中國特色的規(guī)劃編制體系。第一輪規(guī)劃始于1987年，是在1986年土地管理法出臺后編制的，規(guī)劃目標年是2000年。當時由于客觀原因，該輪規(guī)劃編制完成后，基本上沒有得到實施。第二輪規(guī)劃的規(guī)劃期為1997～2010年，形成了一套土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)路線和規(guī)劃指標控制體系，建立了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的規(guī)劃體系。第三輪規(guī)劃即新一輪土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃期為2006～2020年，該輪規(guī)劃充分吸收了前面兩輪規(guī)劃的經(jīng)驗和教訓，形成了較為成熟的編制規(guī)程、制圖規(guī)范、數(shù)據(jù)庫標準，大大提高了土地利用總體規(guī)劃編制的科學性和實用性。
二、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的編制過程
新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃工作始于2005年，規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃目標年為2020年，規(guī)劃期為2006～2020年。經(jīng)歷了重大問題前期專題研究、規(guī)劃大綱、規(guī)劃條文及說明等階段，其中前期專題研究主要分為上輪規(guī)劃實施評價、耕地和基本農(nóng)田保護研究、節(jié)約與集約利用土地研究、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局研究、協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)研究、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用研究、規(guī)劃實施保障措施研究七個專題。江蘇省縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃起步比較早，以蘇州市為例，2005年啟動規(guī)劃專題研究工作，2008年完成前期專題研究并獲得批復，2010年完成縣級規(guī)劃大綱并獲得江蘇省國土資源廳批復，2011年完成縣鄉(xiāng)兩級規(guī)劃條文及說明，并獲得江蘇省人民政府批準。
三、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中存在的問題
（一）編制規(guī)程不夠細化，各地的做法不一致
國土資源部于2010年6月27日市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程。在過去的六年里，編制規(guī)程在對土地利用總體規(guī)劃的編制及調(diào)整修改的規(guī)范化起到了關(guān)鍵的作用。但是各地在實際操作過程中，對于規(guī)程的理解不完全一致，導致各地都有自己的做法，從而使一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)不便于全省、全國層面上的對接。例如在江蘇省，有些地方將現(xiàn)狀交通水利用地建設(shè)用地納入允許建設(shè)區(qū)、新增交通水利用地納入限制建設(shè)區(qū)；而有些地方則將現(xiàn)狀和新增交通水利用地均納入限制建設(shè)區(qū)；在江西省，則普遍將現(xiàn)狀交通水利用地（主要是公路用地）放入允許建設(shè)區(qū)。又例如規(guī)程中要求對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，但由于規(guī)程對于規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的要求比較簡略，各地在實際操作當中都有各自的標準，特別是其他獨立建設(shè)用地，確定的方法比較多，也沒有統(tǒng)一的檢查標準。
（二）普遍存在對社會經(jīng)濟情況預測偏差較大的情況
在縣級土地利用總體規(guī)劃修編前期專題研究的時候，對規(guī)劃期末的經(jīng)濟社會情況進行了預測，主要是GDP水平、人口規(guī)模等重要指標。這些重要指標支撐著土地利用總體規(guī)劃里的約束性指標，比如人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模與人口規(guī)模是直接相關(guān)的，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模在預測時候也采取了與GDP相掛鉤的方法，因此在對經(jīng)濟社會情況預測偏差較大的情況下，則對土地利用總體規(guī)劃中的約束性指標的論證也缺乏支撐。例如江西省安遠縣土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，由于在十一五期間安遠縣GDP年均增幅保持在10%左右，根據(jù)工業(yè)化發(fā)展的一般規(guī)律及國內(nèi)外各地區(qū)在工業(yè)化發(fā)展階段過程中的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，預測規(guī)劃期內(nèi)GDP年均增幅為10.9%。但實際當中安遠縣2014年GDP為48.8億元，2015年52.34億元，從數(shù)據(jù)上看，增長速度僅為6.76%。又例如蘇州工業(yè)園區(qū)土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，規(guī)劃期間GDP增長速度按照十一五規(guī)劃綱要中的20%，而實際情況是蘇州工業(yè)園區(qū)2014年GDP增長速度為5.05%，2015年為2.86%，與原來的預測有較大差距。
（三）圖數(shù)不一致的編制方法給規(guī)劃的實施管理帶來不便
在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制之初，江蘇省采用的土地利用現(xiàn)狀底圖為“一調(diào)”的變更圖，文本數(shù)據(jù)采用的也是“一調(diào)”變更數(shù)據(jù)，后來按照要求跟“二調(diào)”進行銜接，因此底圖采用“二調(diào)”數(shù)據(jù)，但是文本仍采用原“一調(diào)”變更數(shù)據(jù)，造成了文本和圖件圖數(shù)不一致。在規(guī)劃文本之外，有一套實際圖上新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，文本里除了基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)基本上沒有作用，這種做法給規(guī)劃實施管理帶來不便，在平常的工作中容易造成混淆，給后續(xù)的實施評估也帶來不便。
（四）在增加規(guī)劃彈性的同時，也增加規(guī)劃管理的難度
針對上一輪規(guī)劃執(zhí)行過程中顯示出來的剛性有余、彈性不足的問題，新一輪規(guī)劃注重規(guī)劃的彈性，采取了有條件建設(shè)區(qū)調(diào)整使用、“列清單、留通道”等彈性做法。但是在實際操作過程中發(fā)現(xiàn)，“列清單”項目的用地預審和報批通過之后，在規(guī)劃圖上沒有相應的修改，造成了新增建設(shè)用地或新增交通水利指標在圖上和實際上有差別，不利于規(guī)劃的實施管理工作的開展。
（五）缺乏科學的規(guī)劃理念，單純地落實指標
新一輪規(guī)劃在安排土地利用規(guī)劃布局的時候，往往還是以跟隨領(lǐng)導意志為主，用地布局一般都跟著項目走，要求修改規(guī)劃以滿足項目用地需求，不能體現(xiàn)科學的土地規(guī)劃理念，運用土地利用規(guī)劃學的原理，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局統(tǒng)籌的作用。土地利用規(guī)劃還是脫離不了單純落實上級下達的指標這一局面。例如在蘇州高新區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖上，規(guī)劃修編時為了達到上級下達的林地指標的要求，布置了很多林業(yè)用地區(qū)，但實地上并不是林地或者規(guī)劃林地，導致在規(guī)劃實施過程中，規(guī)劃修改觸及林業(yè)用地區(qū)的時候產(chǎn)生矛盾。按照江蘇省要求，規(guī)劃修改涉及林業(yè)用地要去林業(yè)部門出具證明，但是在林業(yè)部門的圖上，該塊修改地塊并不是林地，因此拒絕出具證明，因此影響該地塊的報批和使用。
四、對策及建議
（一）針對規(guī)劃編制過程出現(xiàn)的問題，進一步完善編制規(guī)程
建議在編制規(guī)程中，進一步細化明確相關(guān)定義，例如允許建設(shè)區(qū)內(nèi)涵，是否包括交通水利用地及其他建設(shè)用地，其他建設(shè)用地中風景名勝設(shè)施用地和特殊用地若不納入允許建設(shè)區(qū)，則后續(xù)又會出現(xiàn)矛盾：明明是建設(shè)用地，但是卻不在允許建設(shè)區(qū)里。另外要細化規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的要求，減少人工判讀部分，減少可以給地方操作的空間。
建議在編制規(guī)程中，精簡指標體系。對一些預期性指標如林地、園地、牧草地等，如果規(guī)劃基數(shù)不準確，會導致指標也不準確，為了落實上級下達指標，使規(guī)劃圖的編制不合理，因此需精簡這些預期性指標，或者在規(guī)程里說明，哪些指標需要圖數(shù)一致，哪些相應的數(shù)據(jù)可以統(tǒng)計在指標里，統(tǒng)一檢查標準。
（二）加強對社會經(jīng)濟情況的研究，消減規(guī)劃的不確定性
在對社會經(jīng)濟情況進行研究時，一是要盡最大可能的去收集相關(guān)資料，充分的挖掘信息，加強對當前社會經(jīng)濟形勢的判斷和對未來經(jīng)濟形勢的預判；二是要充分利用相關(guān)規(guī)劃例如城市規(guī)劃的成果，加強對未來人口數(shù)量、GDP水平的研究。在對社會經(jīng)濟水平研究的基礎(chǔ)上，提出對耕地和基本農(nóng)田、建設(shè)用地需求量的預測，從而更加準確的確定控制指標。建議采取規(guī)劃滾動調(diào)整方法，將較長的規(guī)劃期限分解為若干短的規(guī)劃期限，針對較近期的未來進行預測，將遠期高度不確定性的規(guī)劃目標“拉近”到中期較不確定性的框架性規(guī)劃目標中，再根據(jù)近期實際執(zhí)行情況和內(nèi)外部環(huán)境的變化調(diào)整較長期規(guī)劃目標。
（三）加強對彈性措施的研究，增強規(guī)劃的科學性
加強對土地利用總體規(guī)劃彈性措施的研究，對“列清單、留通道”的項目，在完成用地報批后，也要將這些重點項目范圍線落實到土地利用總體規(guī)劃圖上，每年年終集中進行更新處理。同時，針對一些未達到列入重點項目清單要求的項目，例如風景旅游區(qū)里的一些項目的選址，具有不確定性，可以安排用地指標、但不落實用地布局，在管理方法上實施臺賬管理的模式，可以后期再落實用地布局。
（四）推動多規(guī)融合，賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權(quán)
一直以來，公眾對于城市規(guī)劃有一定的認識，但是對于土地利用規(guī)劃，很多人還是不甚了解。現(xiàn)實當中盲目擴大城市范圍、浪費土地的現(xiàn)象依然存在，因此必須充分認識到土地利用規(guī)劃在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式方面的調(diào)控作用，只有節(jié)約集約用地，才能從根本上解決我國土地利用的突出矛盾。應該提高土地利用規(guī)劃的地位，將土地利用規(guī)劃作為一個基本規(guī)劃，除國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃外，其他規(guī)劃都應該與土地規(guī)劃相銜接。在當前開展的多規(guī)融合工作當中，應該賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權(quán)，以土地利用規(guī)劃為抓手，整合各類規(guī)劃的目標，銜接統(tǒng)一規(guī)劃期限，統(tǒng)一多規(guī)編制技術(shù)標準，搭建“多規(guī)合一”基礎(chǔ)平臺，嚴格控制建設(shè)用地總規(guī)模、充分挖掘存量建設(shè)用地潛力，建設(shè)節(jié)約型社會。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：土地利用生態(tài)環(huán)境土地規(guī)劃環(huán)境與發(fā)展
中圖分類號： B845 文獻標識碼： A
環(huán)境是全世界普遍關(guān)注的問題。人類對于自然的改造和經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)有了長足的進步，使人類的生活和社會文明獲得很大的發(fā)展。人類在工業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處置的失誤，使全世界環(huán)境造成污染，生態(tài)環(huán)境受到嚴重的破壞，使人類生存與發(fā)展受到威脅。如何進行生態(tài)環(huán)境的保護，保持可持續(xù)發(fā)展，是世界各國急需解決的重大問題。世界各國紛紛開展生態(tài)環(huán)境的治理工作，方法不盡相同，卻只起到治標的作用，并沒有治理到生態(tài)環(huán)境的根本，這多與土地利用有直接的關(guān)系。
一、土地利用與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系
土地在利用中會產(chǎn)生很多環(huán)境的問題，有些土地利用會使生態(tài)環(huán)境得到改善，能夠符合人類健康的發(fā)展，有些土地利用會起到不良的后果，導致環(huán)境的惡化，嚴重危害人類生命安全。
以美國為例，上世界六十年代，對西部盲目的開墾造成了嚴重的黑風暴，使美國受到最嚴重自然災害的發(fā)生。近年來，人類為了經(jīng)濟的發(fā)展，過度利用土地，全世界都出現(xiàn)草原的退化、森林覆蓋的減少及沙漠化、大氣污染等問題的發(fā)生。曾經(jīng)的樹海山谷，現(xiàn)如今都變成了黃土高原，由于人類對生態(tài)環(huán)境的大量破壞導致水流的流失和自然災害的發(fā)生。尤其我國人口密度大，迫于人口的壓力，一直在高強度開墾耕地，對土地利用的不合理，使大量的耕地被毀壞，出現(xiàn)了頻繁的自然災害[1]。
我國水土流失問題嚴重，有30%以上的耕地要受到水土流失的危害，而水土流失還會造成土地的退化，使農(nóng)業(yè)種植的產(chǎn)量不穩(wěn)定，并且?guī)泶罅慷l繁的自然災害；我國受人口壓力影響，高強度的土地開墾和放牧，使土地出現(xiàn)沙漠化[2。我國有4萬平方米農(nóng)田與5萬平方米草場受到沙漠化的影響，帶來嚴重的風沙危害，為人類的生產(chǎn)和生活帶來嚴重的影響，并且使人類生存的環(huán)境演變的越加惡劣；我國土地的鹽漬化也越來越嚴重，鹽漬化的土地會導致旱、澇等災害的發(fā)生；我國城市化進程的加快，土地有害元素會越來越高，使土壤惡化，有害物質(zhì)會使人體健康受到嚴重的威脅；我國近年來，對土地的高度利用，卻沒有對土地進行合理的投入和培養(yǎng)，使土壤的養(yǎng)分流失嚴重，大量土地出現(xiàn)貧瘠化，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量；由于不合理挖掘和壓廢，造成土地地表喪失了土地的生產(chǎn)力[3。
可見，如果對土地進行合理的利用，既會加劇社會與經(jīng)濟發(fā)展的壓力，還會使自然災害頻繁發(fā)生，造成降雨的減少與水土流失的加劇。
二、土地利用規(guī)劃對環(huán)境影響有哪些
土地是環(huán)境重要的組成，所以，人類進行土地利用時，一定要有全局的觀念，在考慮土地利用獲得效益的同時，還要考慮到土地利用后，對周圍生態(tài)環(huán)境的影響。要盡量減少不利的影響，進行土地利用的科學規(guī)劃，使土地利用得到優(yōu)化的組合和配置。
我國從漢朝就有記載，商代已經(jīng)有了土地利用的規(guī)劃，當時的土地利用規(guī)劃就是按照生態(tài)環(huán)境要求完成的。都江堰水利工程、長江三峽水利工程，都是在土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，完成的生態(tài)環(huán)境改善，保持水土，調(diào)節(jié)生態(tài)平衡。
可見，土地利用規(guī)劃有著十分重要的作用，可以更好的緩解農(nóng)業(yè)與建設(shè)用地的矛盾，滿足人類生存的基礎(chǔ)上，使生態(tài)環(huán)境得到改善，使生態(tài)環(huán)境恢復生機。
土地利用與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系密不可分，不合理的土地利用會導致生態(tài)環(huán)境的惡化，所以，要真正改善生態(tài)環(huán)境，就要從根本上進行預防和治理，通過科學合理的政策和方針，實現(xiàn)科學的土地利用，遵循土地利用的規(guī)劃，執(zhí)行到位，真正改善人類生存與發(fā)展的空間，使生態(tài)環(huán)境的危機解除[1]。
三、土地利用中有哪些生態(tài)環(huán)境問題
農(nóng)業(yè)用地的結(jié)構(gòu)過于單一的問題，使農(nóng)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)十分不合理，家庭化的經(jīng)營很難大規(guī)模的進行土地的利用，缺少先進技術(shù)，也很難使農(nóng)產(chǎn)品獲得深加工與綜合的利用，無法獲得太高的生產(chǎn)效益。
農(nóng)民只注重高強度的土地利用，卻沒有養(yǎng)地的過程，使土壤成分與性質(zhì)發(fā)生了急劇的惡化，農(nóng)民受到文化水平的限制，沒有土地保護意識，只重視高強度的土地利用，卻沒有進行土地的培肥，導致耕地質(zhì)量連年下降。
水資源污染的問題，大多是由于土地利用結(jié)構(gòu)的不合理造成的。由于人類居住和工業(yè)生產(chǎn)大量廢水的亂排放，土地化肥和農(nóng)藥使用的超標，使水資源嚴重受到污染，很多農(nóng)村還沒有普及自來水，造成人們飲水安全無法得到保障[5。
綠化的減少導致大量的水土流失問題，導致生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量越來越低。平原與丘陵的林地被占用，低坡地被開發(fā)成農(nóng)業(yè)耕地，增加了農(nóng)業(yè)耕地，卻導致水土流失的發(fā)生，使生態(tài)環(huán)境受到破壞。
四、協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境的對策
目前，我國資源緊張而且環(huán)境污染嚴重，造成生態(tài)系統(tǒng)的退化，黨的十會議已經(jīng)明確指出，大力推進我國的生態(tài)文明建設(shè)，在尊重自然的基礎(chǔ)上，順應自然的發(fā)展，開展保護自然的文明建設(shè)，將生態(tài)文明與我國的經(jīng)濟、政治和文化的建設(shè)進行有效的融合，努力加大自然生態(tài)的保護力度。同時，還提出了節(jié)約資源的概念，要將節(jié)約資源與保護環(huán)境放在重要的戰(zhàn)略位置，這是適應我國人民群眾需求，對良好生態(tài)環(huán)境美好的愿景。黨的十將節(jié)約資源和保護環(huán)境與生態(tài)文明的建設(shè)歸到“五位一體”的布局與“兩個百年”的目標。
以遼寧盤錦為例，對生態(tài)環(huán)境的治理已經(jīng)過多年的治理，很多土地利用的情況都得到了一定程度的緩解，不過治理的速度還是趨于不斷的惡化。在土地新的開發(fā)周期到來以前，有必要改變傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境的治理模式，不能放棄生態(tài)效益而進行GDP的交換，這種作法是不可取的。一定要嚴格執(zhí)行十會議的精神，以生態(tài)文明進行基本原則，完成對未來發(fā)展的指導，如果相反，就會導致我國區(qū)域的氣候出現(xiàn)持續(xù)的回暖與旱化，假如不應用科學的措施和方法，盤錦地區(qū)在未來一百年后就會導致土地退化，成為我國的土地退化重災區(qū)域。
要協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，要政府、各企事業(yè)單位及個人共同的努力才能實現(xiàn)，更需要社會各界的共同監(jiān)督，使我國開展土地利用的同時，做好生態(tài)環(huán)境的保護，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。
1、培養(yǎng)全民保護生態(tài)環(huán)境的意識
培養(yǎng)全民的生態(tài)環(huán)境保護意識是解決生態(tài)危機的重要手段，一切的活動都是由人進行，人的活動會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大影響，由報紙、電視和網(wǎng)絡等各媒體進行生態(tài)環(huán)境保護的知識宣傳，培養(yǎng)全民的生態(tài)環(huán)境保護意識，使全民養(yǎng)成生態(tài)環(huán)境的保護習慣，從而完成文明的生態(tài)行為，進行合理的土地利用活動。
2、制定科學的土地利用規(guī)劃
從上述土地利用與生態(tài)環(huán)境關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟社會的發(fā)展一定要以生態(tài)為基礎(chǔ)，不同地區(qū)要根據(jù)本地區(qū)的實際情況進行分析，制定出科學的土地利用規(guī)劃，使經(jīng)濟活動按照生態(tài)的發(fā)展規(guī)律，要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟利益與環(huán)境發(fā)展的平衡關(guān)系，因地制宜的實現(xiàn)土地利用的功能。
我國地域遼闊，各地經(jīng)濟水平與自然環(huán)境有著極大的差異，不要復制其他地區(qū)的土地利用規(guī)劃方式，在完善當?shù)赝恋乩靡?guī)劃管理的同時，進行生態(tài)環(huán)境的管理，調(diào)整土地利用的面積與生態(tài)空間的發(fā)展，使經(jīng)濟利益與環(huán)境發(fā)展保持平衡與穩(wěn)定[6]。
3、加強土地利用的管理
只有加強土地利用的管理，才能使土地利用保持長久的發(fā)展。要進一步完善土地用償使用的原則，使土地利用的評估得到完善，通過市場價格調(diào)控進行土地利用的調(diào)整，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一的管理，盡可能的減少環(huán)境問題的發(fā)生。加強土地利用管理立法與執(zhí)法，對于違規(guī)用地的情況一定要予以嚴懲，加強土地動態(tài)的管理。
結(jié)束語：
綜上所述，土地利用與生態(tài)環(huán)境有密不可分的聯(lián)系。不合理的進行土地的利用是導致生態(tài)環(huán)境惡化的根源，所要，要改善生態(tài)環(huán)境，不能只從治理入手，還要加強預防工作。通過地利用政策與方針的一系列實施，使所有人更加珍惜土地，更科學合理的利用土地，使土地利用能夠按照規(guī)劃的內(nèi)容執(zhí)行，使生態(tài)環(huán)境得到徹底的改善，使我國經(jīng)濟發(fā)展與人類發(fā)展獲得可持續(xù)發(fā)展。
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[關(guān)鍵詞] ArcGIS；土地利用總體規(guī)劃；數(shù)據(jù)建庫；技術(shù)流程
[作者簡介]王沈佳（1989—），女，東華理工大學測繪工程學院研究生；陳 婧（1987—），女，東華理工大學經(jīng)濟與管理學院研究生。（江西南昌 330013）
一、引言
隨著土地資源管理不斷地科學化、信息化，其技術(shù)思路逐漸由“以圖管地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詭旃艿亍保瑥亩M一步實現(xiàn)土地資源管理的規(guī)范化。同時，國土資源“一張圖”建設(shè)也要求建立包括各級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)在內(nèi)的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。在土地管理過程中，為整合資源，改變信息孤島狀態(tài)，國土信息化必然以數(shù)據(jù)中心建設(shè)為核心。信息是一種重要的資源，只有全面掌握，才能提升管理效能，這也要求建立國土資源管理數(shù)據(jù)庫。而數(shù)據(jù)庫的建立又是保證圖數(shù)一致的基本條件，這也從另一層面規(guī)范了土地資源的管理。
二、土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)
[一]規(guī)劃數(shù)據(jù)建庫的技術(shù)要求
1.成果匯交標準
依據(jù)規(guī)劃數(shù)據(jù)建庫的相關(guān)技術(shù)標準，成果匯交的標準主要在數(shù)據(jù)內(nèi)容格式、組織單元和數(shù)據(jù)文件組織結(jié)構(gòu)等幾個方面。
（1）數(shù)據(jù)內(nèi)容格式。規(guī)劃數(shù)據(jù)建庫的數(shù)據(jù)內(nèi)容包括數(shù)據(jù)庫成果和說明兩部分。數(shù)據(jù)庫成果主要有空間數(shù)據(jù)（如矢量數(shù)據(jù)和柵格圖）、非空間數(shù)據(jù)（如規(guī)劃文檔和表格）以及元數(shù)據(jù)；說明主要有數(shù)據(jù)庫有關(guān)情況說明、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果報送清單、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查結(jié)果記錄等。各種數(shù)據(jù)內(nèi)容的格式要求如表1所示。
（2）組織單元。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果以縣級行政轄區(qū)為組織單元，數(shù)據(jù)必須進行行政區(qū)拼接，無拓撲錯誤。中心城區(qū)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫與市域（或縣域）規(guī)劃數(shù)據(jù)庫一并匯交。
（3）數(shù)據(jù)文件組織結(jié)構(gòu)。在國土資源部關(guān)于加快推進土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)的通知（國土資發(fā)[2011]3號）的附件《土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果匯交要求》中明確規(guī)定，報送的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果以文件夾的形式組織。
2.數(shù)據(jù)庫的分層
在國土部的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準（TD/T 1028-2010）中明確規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的圖層有：境界及行政區(qū)、地貌、地理注記、規(guī)劃基礎(chǔ)信息、基期現(xiàn)狀、目標年規(guī)劃和規(guī)劃柵格圖等七類。其中的圖層分為必選和可選兩種，通常必選圖層可滿足規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫提交的需要，具體見表2：
[二]規(guī)劃數(shù)據(jù)建庫的技術(shù)路線
鄉(xiāng)級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)，是將縣級第二次土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)庫作為基期數(shù)據(jù)，進行規(guī)劃編制，在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)時，可以有兩種數(shù)據(jù)庫建設(shè)模式以供選擇：
（1）分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建立，再將其合并，進行接邊匯總成縣級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，可以同時組織人員進行，但是存在接邊工作；
（2）以整個縣級區(qū)域為基礎(chǔ)，建立一個整體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，其中分別導入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃數(shù)據(jù)，再通過行政界限進行切割成各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。
本文探究利用ArcGIS進行鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)的方法，在此就按分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的技術(shù)路線進行建庫。
三、基于ArcGIS的鄉(xiāng)級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)
[一]規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的設(shè)計
土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫主要包括空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)兩類數(shù)據(jù)。空間數(shù)據(jù)以各種基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)為主，屬性數(shù)據(jù)則包括詳查成果中的地理空間要素的屬性及變更數(shù)據(jù)等。建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，就需要對基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)進行設(shè)計。
在《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準（TD/T 1028-2010）》中規(guī)定，數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容主要包括基礎(chǔ)地理信息要素、土地信息要素中的土地利用規(guī)劃要素等，各要素依次按大類、小類、一級類、二級類、三級類、四級類劃分，并對應以十位數(shù)字進行編碼。在數(shù)據(jù)庫中，空間要素采用分層的方法進行設(shè)計，主要有境界與行政區(qū)、地貌、地理注記、規(guī)劃基礎(chǔ)信息、基期現(xiàn)狀、目標年規(guī)劃、規(guī)劃柵格圖7類圖層（詳見上文2.3），每個圖層屬性表結(jié)構(gòu)定義也在建庫標準中有嚴格規(guī)定。
[二]規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建立
借助ArcGIS 9X的ArcCatalog建立數(shù)據(jù)庫可采用新建地理數(shù)據(jù)庫和移植已存在的數(shù)據(jù)到地理數(shù)據(jù)庫兩種方法，選擇何種方法主要取決于數(shù)據(jù)源和是否在地理數(shù)據(jù)庫中存放定制對象。
國土部在下發(fā)建庫數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查軟件的同時，也提供了SHP交換格式模板。考慮新建規(guī)劃要素集工作量龐大，耗時耗力較多，本文研究時選取移植已存在的數(shù)據(jù)到地理數(shù)據(jù)庫的方法，將模板中的要素圖層移植至左里鎮(zhèn)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)中。在ArcCatalog中具體操作流程為：
1.建立數(shù)據(jù)庫[Geodatabase]。個人數(shù)據(jù)庫[Personal Geodatabase]和文件數(shù)據(jù)庫[File Geodatabase]均可。鑒于個人數(shù)據(jù)庫和文件數(shù)據(jù)庫存放數(shù)據(jù)形式的不同，本文研究選取文件數(shù)據(jù)庫進行建設(shè)；
2.新建要素類[Feature Dataset]。要素類從形式上等同于圖層類，左里鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫主要設(shè)置了地理注記、基期現(xiàn)狀、境界與行政區(qū)、目標年規(guī)劃和規(guī)劃柵格圖等要素類。按要求，新建要素類的參數(shù)設(shè)置如下：
地理坐標系——西安1980；
垂直坐標系——黃海1985；
容差均設(shè)0.0001
3.新建要素集[Feature class]。要素集即空間要素圖層，按照建庫標準的要求，新建要素集要對圖層中的每個字段嚴格進行定義。由于本文研究選取移植已存在的數(shù)據(jù)到地理數(shù)據(jù)庫的方法進行建庫，所以其各圖層的字段均為標準格式，不必逐一進行定義。
[三]規(guī)劃數(shù)據(jù)入庫
規(guī)劃數(shù)據(jù)入庫即向已建好的土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫中加載數(shù)據(jù)，是建庫的核心。地理數(shù)據(jù)庫中支持Shapefile、Coverage等格式的數(shù)據(jù)。
由于在實際操作中，往往會存在規(guī)劃圖層字段名不符合標準規(guī)定，因此會出現(xiàn)規(guī)劃圖層字段定義和數(shù)據(jù)庫圖層字段定義不一致的情況，所以在載入規(guī)劃數(shù)據(jù)時，要對字段逐一進行匹配。加載完成后，可在ArcCatalog中進行預覽。
[四]對數(shù)據(jù)庫進行拓撲關(guān)系處理
由于土地規(guī)劃數(shù)據(jù)是空間數(shù)據(jù)，空間數(shù)據(jù)存在一定的拓撲關(guān)系，因此對數(shù)據(jù)庫加載數(shù)據(jù)后，要進行拓撲關(guān)系檢查。一般而言，拓撲處理的關(guān)系要求有：
1.面不能重疊或有縫隙；
2.零星地物不能落在圖斑邊界線上；
3.線狀地物不能跨越圖斑等等。
在數(shù)據(jù)庫的每個圖層文件，以及多個圖層文件之間的數(shù)據(jù)都有不同的拓撲關(guān)系，因此定義拓撲規(guī)則時要具體因情況而異。
定義好拓撲規(guī)則后，就可以對數(shù)據(jù)庫進行拓撲檢查。對檢查出來的拓撲錯誤，根據(jù)具體情況進行修改。
[五]規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的實現(xiàn)
完成對數(shù)據(jù)庫的拓撲檢查和拓撲錯誤修改后，即可實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。至此，即可完成對土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)的建庫。利用土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查軟件對此數(shù)據(jù)庫進行治療檢查，即可得知建好的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫合格與否。
四、鄉(xiāng)級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查
建庫數(shù)據(jù)質(zhì)量統(tǒng)一用國土部下發(fā)的土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查軟件對匯交的數(shù)據(jù)自行進行檢查，并輸出規(guī)劃成果數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查報告和檢查錯誤記錄。一般情況下，檢查結(jié)論為“合格”時可匯交數(shù)據(jù)。上級部門復核數(shù)據(jù)為不合格或認為標注例外的原因不合理，將返回修改意見，重新匯交數(shù)據(jù)，直到數(shù)據(jù)合格。
建庫數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查分為自動檢查和交互檢查兩部分。自動檢查對質(zhì)檢細則的檢查方式為“自動”的內(nèi)容進行檢查，一般主要針對數(shù)據(jù)的格式、是否符合數(shù)據(jù)庫相關(guān)要求。交互檢查對質(zhì)檢細則的檢查方式為“人機交互”的內(nèi)容進行檢查，并人工給出檢查結(jié)論，一般針對上下銜接、圖數(shù)銜接進行檢查。
本文研究時對左里鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建庫數(shù)據(jù)嚴格進行了自動檢查和交互檢查兩部分的檢查，結(jié)果是：因空間數(shù)據(jù)拓撲錯誤扣除2.8分，因數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不規(guī)范扣除4分，因元數(shù)據(jù)二級錯誤扣除1分，總計扣除7.8分，數(shù)據(jù)質(zhì)量合格。
在以上幾方面導致扣分的主要原因中，拓撲錯誤及數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)導致的扣分可在建庫操作過程中有效減少。在對數(shù)據(jù)庫進行拓撲關(guān)系檢查時，盡可能詳細地定義拓撲規(guī)則，全面檢查拓撲錯誤，并及時處理這些拓撲錯誤。而數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)嚴格按照建庫標準中的規(guī)定進行定義即可避免因數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不規(guī)范導致的扣分。
五、結(jié)論
土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，是進一步發(fā)揮好土地利用規(guī)劃管控作用的根本要求，是積極推進依法行政和政務公開、切實提高土地管理效率和水平的客觀需要。土地利用規(guī)劃的信息化設(shè)計與管理必須基于一個明確的技術(shù)標準。通過土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，形成規(guī)劃修編圖件成果及規(guī)劃編制相關(guān)統(tǒng)計表格。規(guī)劃指標及規(guī)劃文本作為規(guī)劃實施年度計劃指標的核減依據(jù)。規(guī)劃成果數(shù)據(jù)（圖件及表格）作為規(guī)劃實施建設(shè)用地控制指標的核減依據(jù)，從而為下一輪更加科學地進行規(guī)劃編制提供參考。
在江西省內(nèi)，目前采用較多的規(guī)劃修編與建庫軟件平臺為MapGIS土地利用規(guī)劃修編系統(tǒng)。但由于土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查軟件以ArcEngine 9.3 Runtime為開發(fā)平臺，所以建庫時需要對規(guī)劃數(shù)據(jù)進行格式轉(zhuǎn)換，而不同軟件間的數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換常常產(chǎn)生一些拓撲錯誤及其他問題。利用ArcGIS的Geodatabase進行規(guī)劃數(shù)據(jù)建庫可以有效消除不同軟件平臺間的數(shù)據(jù)兼容問題，減少因數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換產(chǎn)生的拓撲錯誤，提高規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)的合格率，加快規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。另外，使用Geodatabase模型建庫能更加直接地體現(xiàn)數(shù)據(jù)庫中對象與對象間的關(guān)系，更有利于數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)清晰，不但有效降低了建庫的復雜性，而且能夠保證數(shù)據(jù)間相互關(guān)系的正確性。Geodatabase數(shù)據(jù)模型是建立在DBMS之上的統(tǒng)一的、智能的空間數(shù)據(jù)庫，其具有一般空間數(shù)據(jù)庫所不具有的特點與功能。
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關(guān)鍵詞 社會轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能
中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國自1978年經(jīng)濟體制改革以來，當前經(jīng)濟社會正向市場經(jīng)濟體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經(jīng)濟全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉(zhuǎn)型特定時期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構(gòu)建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實施模式奠定理論基礎(chǔ)。
1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關(guān)的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。
我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強調(diào)的是合作，認為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源［1］。現(xiàn)在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構(gòu)在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。
從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內(nèi)涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構(gòu)等，強調(diào)在政府與市場之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網(wǎng)絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預社會經(jīng)濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。
我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態(tài)性。
實質(zhì)上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權(quán)力制度化進程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國家（公共權(quán)力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。
根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構(gòu)以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現(xiàn)公共目標的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系的變化，引導社會經(jīng)濟和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進社會經(jīng)濟在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數(shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。
第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點和經(jīng)濟利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會經(jīng)濟和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權(quán)力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權(quán)力居主導地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟活動提供高效服務。
2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃
第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個省級規(guī)劃，9個經(jīng)國務院批準實施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設(shè)用地”。基本上體現(xiàn)了當時處在社會主義計劃商品經(jīng)濟下的服務型土地利用規(guī)劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質(zhì)，具體情況如下：
第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟體制發(fā)展不相適應。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導和規(guī)范。規(guī)劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設(shè)公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達的指令性規(guī)劃指標），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計劃經(jīng)濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經(jīng)濟體制的改革與發(fā)展。
第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強調(diào)保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進一步的發(fā)展；同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。
第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經(jīng)濟沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時，耕地減少速度達到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃
1997年，國務院了11號文件，即《關(guān)于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實施。
第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權(quán)的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：
第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學性。
第二，規(guī)劃公共治理目標不夠全面。在規(guī)劃治理目標上過分強調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護，以“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實際操作過程中缺乏合理性。
第三，實現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國務院（行政機構(gòu)）通過各級政府層層（科層制）方式來實現(xiàn)，導致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時期土地利用進行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉(zhuǎn)型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運用的協(xié)調(diào)配合。社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和管理中的難點［7］。
3社會轉(zhuǎn)型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟體制的完善而轉(zhuǎn)變。當前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟為主體的個體和私營等非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制。與此相適應，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃刂坪蛯崿F(xiàn)公共利益為主導的模式［8］。
第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟全球化進程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運用價格規(guī)律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國際經(jīng)濟競爭進程中去，以市場為基礎(chǔ)引導土地資源的合理配置。
第三，市場經(jīng)濟下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟促進了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟全球化和國家經(jīng)濟高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會轉(zhuǎn)型期實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運動與發(fā)展、經(jīng)濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉(zhuǎn)變。“實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：
第一，市場化經(jīng)濟奠定社會基礎(chǔ)。經(jīng)濟體制改革后，各級政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國家把本應屬于社會的權(quán)力重新歸還給社會；同時，市場經(jīng)濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權(quán)利的實現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎(chǔ)。
第二，民主化進程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟改革的是政治改革。對原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。
第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，參與國際競爭。轉(zhuǎn)型時期，我國國土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營機構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。
4實現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉(zhuǎn)型時期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應從如下方面著手：
4.1 科學確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標
土地利用總體規(guī)劃公共治理目標的確定應充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標與戰(zhàn)略方向；政府應從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標，從而實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。
4.2 規(guī)劃編制實施中樹立市場經(jīng)濟和全球化理念
我國社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應市場供求變化進行調(diào)整，同時經(jīng)濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實施情況動態(tài)評價的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個市場對規(guī)劃公共治理職能進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。
4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟體制發(fā)展階段相適應的規(guī)劃內(nèi)容
在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應社會主義經(jīng)濟體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟體制改革相適應的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟發(fā)展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期保障發(fā)展、保護資源和保護環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡治理作用
所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權(quán)，以適當方式參與土地公共治理與監(jiān)管應是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強調(diào)公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。
4.5 規(guī)劃實施中加強市場對土地資源配置功能
土地利用總體規(guī)劃作為一種引導地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實施過程實質(zhì)上是要通過規(guī)劃的宏觀引導和調(diào)控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運作聯(lián)結(jié)起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。
4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強對微觀主體規(guī)制
依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達國家的共同特點，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進。我國社會轉(zhuǎn)型時期，為了強化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進入規(guī)制的同時，更要加強對這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴格依法行政。
4.7 實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)
土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較小；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
