開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理和管理，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

第1篇

關(guān)鍵詞：新公共管理；新公共服務(wù)；公共行政

中圖分類號：F272.9　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A　文章編號：1672-3198(2009)10-0033-02

1　新公共管理理論

新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎(chǔ)與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

2　新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制)，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)(performance indicator)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)。但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系。特別是對部分高級文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治一行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲鴷?huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月)。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)規(guī)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問題。

3　公共服務(wù)理論

從柏拉圖、亞里士多德到盧梭、霍不斯至馬克思，他們對于政府的產(chǎn)生與性質(zhì)的論述有根本的差異，但是在政府為人而產(chǎn)生和存在這點(diǎn)是共同的。柏拉圖將政府的產(chǎn)生和存在當(dāng)作一種正義或者一種“善的實(shí)現(xiàn)”，是人類自覺地通過政府這種組織實(shí)踐達(dá)至幸福的途徑，人們“由于需要許多東西，我們邀集許多人住在一起，作為伙伴和助手，這個(gè)公共住宅區(qū)，我們就叫它做城邦。”亞里士多德進(jìn)而指“出城邦是一個(gè)至高而廣闊的社會(huì)團(tuán)體，人類的生活可以獲得完全的自給自足，而其實(shí)際的存在卻是為了優(yōu)良的生活。”發(fā)展到盧梭時(shí)，他提出政府是一種公意。有人們各自讓渡一部分權(quán)利所訂立的契約，本質(zhì)也是為人民所擁有，為人的目的服務(wù)的。霍布斯把政府的本質(zhì)定義為：“一大群人相互訂立信約，每人都對他的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個(gè)人格。”而與上述不同的是，馬克思對政府的產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)行了歷史的劃分，發(fā)現(xiàn)兩種不同性質(zhì)的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的價(jià)值高度同一的政府，實(shí)現(xiàn)人與人的本質(zhì)的完全同一。在對新公共管理進(jìn)行性批判和反思的基礎(chǔ)上，一些學(xué)者提出了新公共服務(wù)的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務(wù)與新公共管理比較的一個(gè)代表性范式，他們提出了對服務(wù)行政有相當(dāng)指導(dǎo)意義的七個(gè)方面：(1)服務(wù)而非掌舵；(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；(3)戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)；(4)服務(wù)于公民而不是顧客；(5)責(zé)任并不是單一的；(6)重視人而不止是生產(chǎn)率；(7)超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。夏書章先生對此有這樣的評價(jià)，“在傳統(tǒng)公共管理與新公共管理之后，出現(xiàn)新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點(diǎn)和具體內(nèi)容上的分歧和爭議如何。有一點(diǎn)似乎可以肯定和不容忽視，即強(qiáng)調(diào)或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務(wù)的性質(zhì)。”與新公共管理建立在個(gè)人利益

最大化的經(jīng)濟(jì)觀念之上截然不同的是，新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實(shí)全心全意地為他們服務(wù)之上的。新公共服務(wù)對新公共管理的超越主要體現(xiàn)在：①新公共服務(wù)呼吁維護(hù)公共利益，“當(dāng)公民能夠根據(jù)公共利益去行動(dòng)時(shí)，社會(huì)的廣泛利益才能從一個(gè)獨(dú)立的、孤立的存在中脫離出來，并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在，向社會(huì)奉獻(xiàn)的過程最終使個(gè)人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個(gè)人自利基礎(chǔ)上的新公共管理理論。②新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)利。新公共服務(wù)的倡導(dǎo)者堅(jiān)持認(rèn)為，政府與公民之間是不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系的，“公民具有一種公共事務(wù)的知識，一種歸屬感，一種對整體的關(guān)切，一種與自身的命運(yùn)休戚與共的社群道德契約”。新公共服務(wù)倡導(dǎo)者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎(chǔ)上通過合作和分享的過程來運(yùn)行，就一定能獲得成功。③新公共服務(wù)重新定位政府的角色。新公共服務(wù)看到當(dāng)今政治生活領(lǐng)域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化，政府不再是處于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。更多的利益集團(tuán)直接參與到政策的制定和實(shí)施之中。新公共服務(wù)認(rèn)為行政人員應(yīng)該意識到，公共項(xiàng)目和公共資源并不屬于他們自己，作為負(fù)責(zé)任的參與者，而不是企業(yè)家，他們是“公共資源的管家、公民權(quán)和民主對話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者”，將越來越多地扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決的角色。

4　啟示

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場之間的關(guān)系，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績效，特別是顧客(社會(huì)公眾)的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)(如制訂《國家公務(wù)員法》)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。

第2篇

公共管理公共性的構(gòu)建是一個(gè)漸進(jìn)的過程，這與行政管理由統(tǒng)治向管理、再向服務(wù)的漸次轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。公共管理反映的是20世紀(jì)80年代以來社會(huì)治理社會(huì)化的趨勢，但其公共性要素則已歷經(jīng)近200年的演化，在不同的行政管理階段表現(xiàn)出不同的特征。按照張康之教授的觀點(diǎn)，資產(chǎn)階級革命之后，西方政府的行政管理經(jīng)歷了三個(gè)階段：早期的強(qiáng)化政治統(tǒng)治的“統(tǒng)治行政”階段，19世紀(jì)80年代前后加強(qiáng)管理職能的“管理行政”階段，以及近20多年來加強(qiáng)公共服務(wù)職能的“公共行政”階段。進(jìn)一步研究可以發(fā)現(xiàn)，在這三個(gè)階段，公共性的具體表現(xiàn)如下：

1．“統(tǒng)治行政”階段：資產(chǎn)階級政權(quán)以集權(quán)方式獨(dú)占公共權(quán)力，政府作為單一治理主體總攬所有的公共事務(wù)，社會(huì)公眾沒有機(jī)會(huì)參與其中，國家統(tǒng)治職能強(qiáng)大，公共服務(wù)職能微弱，公眾——特別是平民和工人——的基本權(quán)益甚至受到嚴(yán)重的侵蝕，社會(huì)治理的公共性極大缺失。

2．“管理行政”階段：政府依然掌控社會(huì)治理權(quán)，但開始響應(yīng)社會(huì)公眾的權(quán)益訴求，民眾有機(jī)會(huì)參與公共事務(wù)。但總體上看，公眾的力量薄弱，社會(huì)公眾的政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)益雖然得到一定程度的落實(shí)，但是依然處于受壓制和受管制的狀態(tài)，社會(huì)治理的公共性只得到部分體現(xiàn)，民治、民享的局面遠(yuǎn)沒有形成。

3．“公共行政”階段：政府改變獨(dú)攬社會(huì)公共事務(wù)的做法，遵循“小政府大社會(huì)”的宗旨，弱化政府職能，將許多公共事務(wù)——特別是社會(huì)公共事務(wù)交給社會(huì)與市場來解決，政府與非政府主體形成多元共治的局面，公眾能有效主張和維護(hù)自身權(quán)益。可以說在這個(gè)時(shí)期，公共管理的公共性在社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域得到了較好的構(gòu)建。公共管理公共性的構(gòu)建是與社會(huì)公眾自主意識和能力的加強(qiáng)，以及政府權(quán)責(zé)的讓渡密切相關(guān)。當(dāng)然，這個(gè)過程充斥著國家政府與社會(huì)公眾之間的權(quán)益博弈，即使到了今天，西方國家也并沒有在所有的公共事務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)充分的公共性，在國家公共事務(wù)和政府公共事務(wù)領(lǐng)域，公共性的缺失比較嚴(yán)重。今年6月的“棱鏡門”事件，美國政府通過網(wǎng)絡(luò)公司的中央服務(wù)器秘密提取包括個(gè)人數(shù)據(jù)在內(nèi)的大宗數(shù)據(jù)來對社會(huì)實(shí)施監(jiān)控，實(shí)際上就是國家利益對公民權(quán)益的侵奪，可見公共性在所有公共事務(wù)領(lǐng)域的充分實(shí)現(xiàn)是十分困難的事情。

二、作為公共管理系統(tǒng)構(gòu)成的國家檔案館

（一）作為公共管理機(jī)構(gòu)的國家檔案館

國家檔案館是政府為了履行公共檔案管理職能而設(shè)置的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，其“集中管理政府檔案”、“依照法律授權(quán)、代表政府從事公共檔案管理活動(dòng)”，是社會(huì)治理系統(tǒng)的組成部分。它既是輔助國家統(tǒng)治和政府治理活動(dòng)的重要工具，又是能夠?qū)姷臋n案利用需求提供服務(wù)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其職能涵蓋了公共管理所有的三大領(lǐng)域：國家公共事務(wù)領(lǐng)域、政府公共事務(wù)領(lǐng)域和社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域。社會(huì)治理的任何變革都會(huì)傳導(dǎo)到國家檔案館，引起相應(yīng)的變化。我們看到，公共性的演化總是會(huì)引發(fā)國家檔案館機(jī)構(gòu)及其功能設(shè)置的變動(dòng)。例如：改革開放以后，我國國家檔案館開始突出社會(huì)利用服務(wù)的功能建設(shè)，這實(shí)際上是政府加強(qiáng)管理、開始響應(yīng)公眾權(quán)益在檔案管理領(lǐng)域出現(xiàn)的反應(yīng)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，服務(wù)型政府的建設(shè)成為新世紀(jì)的主題，國家檔案館也隨之進(jìn)行了改變，其功能在2003年拓展為“兩個(gè)基地，兩個(gè)中心”，2009年再拓展到“兩個(gè)基地，三個(gè)中心”，這種拓展“是把國家檔案館放在‘公共服務(wù)’這個(gè)更為廣闊的平臺上來思考”。歐美國家檔案館的變革歷程同樣能讓我們看到來自公共性演化的作用。需要注意的是，公共管理三大領(lǐng)域的公共性構(gòu)建并不一致，一般而言，社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域由于與公眾利益密切相關(guān)，公共性的構(gòu)建較為容易，而國家和政府的公共事務(wù)領(lǐng)域由于遠(yuǎn)離公眾日常生活，公共性構(gòu)建較難。因此可以看到，當(dāng)社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)表現(xiàn)出高度的開放性，積極推動(dòng)公眾參與治理，而國家和政府公共領(lǐng)域卻依然對公眾緊閉。由于國家檔案館的職能涵蓋所有公共事務(wù)領(lǐng)域，因此就會(huì)出現(xiàn)兩種迥異的運(yùn)行理念同時(shí)作用于檔案館，從而產(chǎn)生內(nèi)部運(yùn)行的矛盾沖突。很多時(shí)候，這種矛盾的根源是國家政府與社會(huì)公眾之間的權(quán)利沖突。公共檔案保密與公開的矛盾就是一個(gè)典型表現(xiàn)。對歐洲檔案利用的研究表明，“19世紀(jì)末20世紀(jì)初，政府通過引進(jìn)檔案利用限制的禁令或法規(guī)，以法律手段來阻礙甚至限制不斷增長的檔案利用”，“即便是民主國家的檔案館，一直到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，常常還是為政府利益而非公民利益而服務(wù)”。因此，公共性構(gòu)建產(chǎn)生的矛盾沖突也會(huì)在國家檔案館中表現(xiàn)出來。

（二）作為權(quán)益保障制度安排的國家檔案館

國家檔案館不僅僅是機(jī)構(gòu)，而且還是一種制度安排。制度安排既包括“規(guī)章制度的確立”，還包括“組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和組織要素關(guān)系的確立”，因此，“組織是制度安排的集合”，其規(guī)定的是關(guān)系、規(guī)則和規(guī)范。但正如美國社會(huì)學(xué)家塔爾科特•帕森斯指出的那樣：“一個(gè)組織的價(jià)值系統(tǒng)是通過組織與不同功能背景中的各種主要制度模式相聯(lián)系而得以合法化”。也就是說，制度安排的作用在于從根本上將一種“價(jià)值系統(tǒng)”給予“合法化”，對于國家檔案館來說，這種價(jià)值系統(tǒng)是圍繞公共利益的一種設(shè)定，因此，國家檔案館作為一種制度安排，是維護(hù)公共利益的一種合法化的方式。但是，在不同行政管理階段的不同時(shí)期，對公共利益的內(nèi)涵有不同的解讀，從“統(tǒng)治行政”到“管理行政”、再到“服務(wù)行政”的過程，是公眾權(quán)益從被排斥于公共利益性之外，到被包含，再到被強(qiáng)化的過程。國家檔案館制度安排的發(fā)展走向正好反映了公眾權(quán)利從被排斥到逐漸得到尊重的公共性演化進(jìn)程。以美國為例，來自20世紀(jì)70年代美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展理事會(huì)的一項(xiàng)研究認(rèn)為，都市政府在檔案管理領(lǐng)域?qū)?huì)采取更加集權(quán)的方式。很顯然，在當(dāng)時(shí)看來，對政府權(quán)利的保障是檔案館高于一切的價(jià)值取向，集權(quán)管理實(shí)質(zhì)就是對公眾權(quán)利的排斥和弱化。但是到了21世紀(jì)，美國公眾的檔案權(quán)利較之于30年前得到了很大的加強(qiáng)和豐富，比如檔案文化權(quán)利的提出并落實(shí)，為此美國國家檔案館改變了以前的集權(quán)封閉的管理理念，為了滿足公眾文化生活需要，開放管理系統(tǒng)，引導(dǎo)公眾參與檔案文化項(xiàng)目的合作共建。而且，目前歐美許多國家明確了國家檔案館對公眾權(quán)益的重要使命，為此，構(gòu)建了體現(xiàn)公眾利益的績效考核指標(biāo)體系，其考核結(jié)果與國家對檔案館的投入直接掛鉤。在這種價(jià)值理念的作用之下，國家檔案館不但從經(jīng)營管理的很多方面深化了與公眾的利益交流，而且還通過與諸如媒體、企業(yè)等的合作來提升自身的管理能力。可見，對公共利益的不同解讀會(huì)影響國家檔案館作為一種制度安排對關(guān)系、規(guī)則和規(guī)范的構(gòu)建。

三、國家檔案館的公共性

（一）國家檔案館公共性的涵義

從上述分析可知，社會(huì)治理的變革會(huì)給國家檔案館帶來深刻的影響，而且公共性演化的深入將會(huì)推動(dòng)國家檔案館治理公共性的系統(tǒng)構(gòu)建。因此，不能僅僅著眼于公有、公用的特性來理解國家檔案館的公共性，國家檔案館的公共性更應(yīng)該是檔案館治理對公共管理的管理價(jià)值的公共性、管理主體的公共性、管理手段的公共性、管理對象及目標(biāo)公共性的落實(shí)。其具體表現(xiàn)有：

1．遵循表達(dá)公眾意志、維護(hù)公眾權(quán)利的價(jià)值理念

公眾的權(quán)利包括公眾對公共檔案的共享權(quán)和對檔案館的共治權(quán)兩個(gè)方面。前者指的是館藏檔案最大限度地對公眾開放，后者指的是公眾參與國家檔案館的治理。其中，共治權(quán)的提出是公共管理的民主民治思想在國家檔案館治理中的落實(shí)，它體現(xiàn)了公眾共創(chuàng)利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的一種需要。而政府出于追求社會(huì)效益的需要，也希望通過公眾參與共治來提升檔案館的運(yùn)行能力，因此，公眾對國家檔案館的共治權(quán)是檔案館治理的發(fā)展趨勢。

2．以社會(huì)公共事務(wù)為其主要服務(wù)領(lǐng)域

社會(huì)公共事務(wù)與公眾的利益更密切，公眾的許多直接利益集中于此，因此，社會(huì)公眾事務(wù)領(lǐng)域自然成為公眾權(quán)利表達(dá)的主要領(lǐng)域。由于公眾的群體規(guī)模龐大，權(quán)利類型和需求表現(xiàn)多樣，因此與面向政府的服務(wù)相比，國家檔案館面向公眾的服務(wù)具有更高的難度和復(fù)雜度，這也決定了國家檔案館需要在服務(wù)公眾的過程中投入更多。

3．形成多元共同治理的格局

在“統(tǒng)治行政”和“管理行政”時(shí)期，國家檔案館采取政府單一主體的管理模式是合理的，但是到了“公共行政”時(shí)期，政府的力量已經(jīng)不能滿足公眾對國家檔案館越來越高的要求，而社會(huì)力量已經(jīng)有能力而且有愿望投入到國家檔案館的建設(shè)中，這時(shí)，采取政府與社會(huì)力量對國家檔案館的合作共建是必然趨勢。目前，歐美許多國家檔案館的實(shí)踐已經(jīng)形成多樣化的合作共建方式，其中以項(xiàng)目合作開發(fā)最為常見，而最為深刻的表現(xiàn)為國家檔案館治理中政府與有關(guān)社會(huì)力量在決策和管理等領(lǐng)域的權(quán)力分享。

4．構(gòu)建民主透明的監(jiān)督機(jī)制

公眾的有效監(jiān)督是維護(hù)公眾權(quán)益免受來自政府權(quán)力侵害的重要方式。作為國家舉辦的事業(yè)，國家檔案館的運(yùn)行以政府權(quán)力為后盾，即使在多元共同治理的背景下，政府權(quán)力也始終處于主導(dǎo)地位；而公眾監(jiān)督的短缺會(huì)出現(xiàn)不合理的集權(quán)專權(quán)和自行裁定等政府權(quán)力“異化”現(xiàn)象，從而損害公眾利益。因此，公眾監(jiān)督對國家檔案館的運(yùn)行十分必要。有效的監(jiān)督依賴一套健全的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，以制度化為基礎(chǔ)，以法的形式規(guī)定，其中不僅要規(guī)定公眾監(jiān)督的方式方法，而且還需要規(guī)定監(jiān)督的目標(biāo)任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則等內(nèi)容。

（二）國家檔案館公共性的協(xié)調(diào)

第3篇

公共管理同工商管理之間本身存在著較多的異同點(diǎn)，其中兩者的差異主要表現(xiàn)在四個(gè)集中方面：管理領(lǐng)域、資源以及價(jià)值體現(xiàn)和運(yùn)行機(jī)制。本文針對公共管理和工商管理差異的分析，從根本上對于公共管理和工商管理之間的區(qū)別進(jìn)行有效的分析，通過有效異同點(diǎn)的比較分析能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對兩者的科學(xué)化比較分析。

關(guān)鍵詞：

公共管理；工商管理；區(qū)別

一、引言

公共管理同工商管理本身都屬于管理學(xué)，因此具備著管理的發(fā)展特性，在組織、管理以及調(diào)控等方面有著較多的相似點(diǎn)。這些共同特征直接導(dǎo)致了公共管理和工商管理成為管理的重要組成部分。西方的公共管理中將企業(yè)管理直接運(yùn)用在公共管理中，更多的傾向于引用科學(xué)化的市場機(jī)制，但是公共管理和工商管理本身就是不同時(shí)特質(zhì)的管理，根據(jù)不同的發(fā)展規(guī)律，有效的借鑒公共管理的發(fā)展前提，保證公共管理發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)進(jìn)一步的創(chuàng)新管理和發(fā)展。公共管理本身就是通過以政府為核心的公共權(quán)力使用實(shí)現(xiàn)，對于社會(huì)公共管理發(fā)展，其本身就是公共權(quán)力的管理和實(shí)際運(yùn)行，工商管理的發(fā)展核心內(nèi)容是工作效率，其最終的發(fā)展目標(biāo)是進(jìn)行最小的成本投入，通過實(shí)施有效的運(yùn)行機(jī)制和措施，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化發(fā)展目標(biāo)。兩者的發(fā)展目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)主體的進(jìn)一步發(fā)展，因此，從其出發(fā)點(diǎn)來說，都是為了實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展目標(biāo)所采取的一定的措施和方式。

二、公共管理概念分析

公共管理是20世紀(jì)70年代提出的概念，同時(shí)也是公共行政管理發(fā)展的最終必然發(fā)展趨勢，對于傳統(tǒng)意義中的公共行政問題提出了巨大的發(fā)展挑戰(zhàn)，公共管理就是公共行政的延伸發(fā)展，從本質(zhì)上來說，公共管理和公共行政兩者都是一致的，但是，對于兩者來說，公共管理更加傾向于重視社會(huì)發(fā)展公平和平等問題，公共管理的產(chǎn)生和發(fā)展本身就是公共組織進(jìn)行創(chuàng)新和深入發(fā)展的基本職能，同時(shí)公共管理最終的發(fā)展目標(biāo)就是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共利益的獲取，維護(hù)社會(huì)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。從廣義的層面上來說，公共管理主要包含：行政管理以及城市管理等內(nèi)容，屬于現(xiàn)代化管理學(xué)的重要內(nèi)容之一。公共管理的核心權(quán)力層是各級政府，政府部門通過出臺實(shí)施相關(guān)的政策、法律來進(jìn)一步增強(qiáng)政府管理水平，同時(shí)對于公共管理的發(fā)展主體來說，公共管理的多元化發(fā)展主體能夠有效的實(shí)現(xiàn)提升社會(huì)公共利益的發(fā)展目標(biāo)。一般來說，公共管理中公共權(quán)力部門同政府機(jī)構(gòu)等都屬于國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，其同國家政治以及治理等方面有著直接的聯(lián)系，因此，從一定意義上來說，有著較為濃厚的政治色彩，同時(shí)在權(quán)力方面則是更加側(cè)重于政治權(quán)力的賦予和使用。

三、工商管理概念分析工商管理的研究

重點(diǎn)本身就更加側(cè)重于經(jīng)濟(jì)方面管理，工商管理的內(nèi)容主要包括：制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以及對企業(yè)內(nèi)部行為管理問題，工商管理有著較為獨(dú)立的應(yīng)用性，屬于企業(yè)內(nèi)部重要的行政管理部門，工商管理對于相應(yīng)的專業(yè)性提出了更高的發(fā)展要求。同時(shí)通過對管理學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)的有效運(yùn)用，能夠?qū)崿F(xiàn)對企業(yè)管理的發(fā)展目標(biāo)，保障整個(gè)企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)更好的發(fā)展和進(jìn)步。工商管理所包含的內(nèi)容十分廣泛，其中相應(yīng)的專業(yè)性要求也較高，因此，對于企業(yè)的發(fā)展而言首先要保證的是對工商管理工作進(jìn)行完善化的發(fā)展。工商管理更加側(cè)重于企業(yè)建設(shè)管理等方面，在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展范疇中有著重要的發(fā)展意義。

四、公共管理與工商管理的區(qū)別

1、公共管理與工商管理涉及領(lǐng)域不同公共管理主要是針對公共領(lǐng)域的分析和研究管理問題，也就是所謂的公共問題，工商管理則是更加側(cè)重于私人領(lǐng)域管理問題的分析和研究。社會(huì)本身可以直接分為三種基本的發(fā)展領(lǐng)域和部門，主要包括公共領(lǐng)域或部門、私人領(lǐng)域和第三部門，其中公共領(lǐng)域或部門主要指的是政府組織，私人領(lǐng)域或部門則是針對競爭性的工商企業(yè)等，第三部門主要指的是介于政府組織和私人部門之間的部門，也就是我們所謂的準(zhǔn)公共部門。第一部門和第三部門兩者都是公共部門的發(fā)展范疇，因此，對于第一部門和第三部門來說，其中最大的發(fā)展問題就是公共問題的解決。公共管理主要是針對公共領(lǐng)域所產(chǎn)生的管理問題，其解決的主要問題就是公共管理問題，也就是所需要提供的各種公共物品管理。公共問題主要指的是社會(huì)成員在公共生活中所受到的各種影響，兩者之間關(guān)系十分密切，同公共利益相關(guān)的公共性問題本身就是社會(huì)問題。對于公共管理和工商管理的發(fā)展來說，首先兩者的發(fā)展領(lǐng)域有著本質(zhì)上的不同，對于公共管理來說，主要針對的是公共領(lǐng)域管理，同時(shí)需要解決的主要問題為公共社會(huì)問題，對于工商管理來說，則是更加傾向于私人領(lǐng)域問題的解決，主要是以企業(yè)的發(fā)展為管理對象，是帶有較強(qiáng)競爭性的企業(yè)。2、公共管理與工商管理資源配置不同公共管理的重要主體是政府部門，政府部門通過運(yùn)用本身權(quán)力實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的管理，最終實(shí)現(xiàn)其發(fā)展的職能管理目標(biāo)，但是，對于政府部門而言，其本身需要主動(dòng)的掌握一定的公共資源，其中公共資源主要包括：公共權(quán)力、財(cái)務(wù)資源以及自然資源，其中公共權(quán)力主要指的是公共管理主體在進(jìn)行實(shí)際管理活動(dòng)過程中所具備的強(qiáng)制力和約束力，政府的財(cái)務(wù)資源則主要指的是政府的合法納稅收入，政府財(cái)政從本質(zhì)上來說屬于公共財(cái)政，政府只有保障移動(dòng)的財(cái)政發(fā)展基礎(chǔ)，才能夠?qū)崿F(xiàn)對財(cái)政資源的有效控制和管理進(jìn)行相應(yīng)的管理活動(dòng)。對于政府所管理的自然資源，如：水利、國土等資源來說，則是能夠?qū)崿F(xiàn)一定意義上的壟斷性發(fā)展，對于公共管理來說，通過公共權(quán)力的使用能夠進(jìn)一步促進(jìn)整個(gè)社會(huì)管理的健康、穩(wěn)定發(fā)展。對于工商管理來說，主要掌握的是非公共資源，和非公共權(quán)力，工商管理的非公共權(quán)力主要是企業(yè)內(nèi)部的組織權(quán)力，通過對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)施的管理活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展目標(biāo)。工商管理的權(quán)力主要是組織內(nèi)部的約束力之外的企業(yè)產(chǎn)權(quán)，工商管理的管理權(quán)力合法性主要是來自于企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，是企業(yè)產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的權(quán)力。對于工商管理來說，其所支配的資源主要是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展范疇中所涉及的各類生產(chǎn)資源，這部分的發(fā)展資源通過企業(yè)科學(xué)化的使用，最終能夠保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

3、公共管理與工商管理價(jià)值目標(biāo)不同公共管理的核心主體本身是政府部門，政府通過公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的有效維護(hù)發(fā)展目標(biāo)，對于公共管理的發(fā)展而言，其最終的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益的維護(hù)和獲取，針對公共管理作用的有效評價(jià)除了要基于其管理的實(shí)際效率之外，同時(shí)還需要從公共利益方面進(jìn)行直接的體現(xiàn)，通過有效維護(hù)和獲取公共利益的方式為更多的群眾創(chuàng)造更多的福利。公共選擇理論提出：真正意義上為公共利益所服務(wù)的群體和組織并不存在，政府部門以及內(nèi)部人員屬于理性的經(jīng)濟(jì)人，能夠通過自身權(quán)力的有效利用實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化發(fā)展目標(biāo)，滿足更多社會(huì)群眾的實(shí)際發(fā)展需求，促進(jìn)社會(huì)福利的平等化發(fā)展。公共管理本身屬于法制化的管理方式，其本質(zhì)上的發(fā)展目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公眾的福利發(fā)展需求，現(xiàn)今，隨著政府階級統(tǒng)計(jì)職能的進(jìn)一步弱化發(fā)展，相應(yīng)的社會(huì)職能開始逐漸地提升發(fā)展，公共管理本身的能力提升發(fā)展能夠?yàn)楣矂?chuàng)造更多的集體利益。公共管理的內(nèi)在價(jià)值體系是為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的公平化和科學(xué)化實(shí)施。同公共管理不同的是，工商管理本身就是盈利組織的管理問題，屬于私域管理的范疇，公共管理的根本價(jià)值目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤以及利益的最大化發(fā)展，工商管理的主體是經(jīng)濟(jì)人，經(jīng)濟(jì)人在進(jìn)行管理的實(shí)際過程中，首先要做到的就是嚴(yán)格遵循市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，同時(shí)受到市場經(jīng)濟(jì)管理的直接影響。工商管理的發(fā)展核心內(nèi)容是工作效率，最終的發(fā)展目標(biāo)是進(jìn)行最小的成本投入，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化發(fā)展目標(biāo)。對于工商管理而言，其所采取的發(fā)展手段和方式本身就是一致的，工商企業(yè)能夠?yàn)樯鐣?huì)提供更多的產(chǎn)品，但是這種提品的發(fā)展形式最終的目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)更多的經(jīng)濟(jì)利益。企業(yè)的社會(huì)責(zé)任就是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益獲取的最大化，在市場競爭的發(fā)展環(huán)境下，通過資源的有效利用實(shí)現(xiàn)利潤的獲取。

4、公共管理與工商管理運(yùn)行機(jī)制和方式不同公共管理本身就是通過以政府為核心的公共權(quán)力使用實(shí)現(xiàn)，對于社會(huì)公共管理發(fā)展，其本身就是公共權(quán)力的管理和實(shí)際運(yùn)行，公共權(quán)力在進(jìn)行實(shí)際運(yùn)行的過程中，需要嚴(yán)格根據(jù)國家法律，實(shí)施法制化的管理，公共管理在進(jìn)行實(shí)際決策的過程中，首先要做到的就是遵守法律的發(fā)展要求，行政行為需要符合現(xiàn)行國家法律的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)在進(jìn)行公共管理的過程中還需要時(shí)刻保持被監(jiān)督的狀態(tài)，保證整個(gè)管理過程中的公共監(jiān)督性。公共管理本身同政黨政治之間有著較大的聯(lián)系，同時(shí)在公共權(quán)力的使用方面也存在中密切的關(guān)系，對于公共管理的發(fā)展而言，首先要保證的就是運(yùn)行主體的客觀性特征，同時(shí)在實(shí)際的運(yùn)用機(jī)制和實(shí)際的操作方式方面，則是更加的偏向于政治化發(fā)展。工商管理主要是基于市場發(fā)展規(guī)律進(jìn)行的，對于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而言，其本身也屬于法制經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也需要受到法律的約束和限制，但是由于法律對于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和規(guī)范來說本身就是外在的管理監(jiān)督方式，能夠?qū)κ袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行直接管理和決定的是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，企業(yè)為了能夠在市場競爭中獲得競爭發(fā)展優(yōu)勢，就必須要順應(yīng)市場發(fā)展規(guī)律，保證對市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行深入的了解，最終實(shí)現(xiàn)在市場中進(jìn)行科學(xué)化的發(fā)展，對于工商管理而言，需要積極的應(yīng)對市場發(fā)展的快速變化要求，把握市場發(fā)展熱點(diǎn)，才能夠最終在變化的市場環(huán)境下獲得進(jìn)一步的發(fā)展。

五、公共管理與工商管理間聯(lián)系

公共管理和工商管理兩者從本質(zhì)上來說都是管理學(xué)的重要內(nèi)容，但是兩者在實(shí)踐領(lǐng)域以及管理范圍等方面存在著較大的不同和區(qū)別，從整體上來說，公共管理和工商管理兩者屬于辯證統(tǒng)一的發(fā)展關(guān)系。公共管理和工商管理都是通過特定的管理方式實(shí)現(xiàn)對其相應(yīng)主體的管理和規(guī)劃發(fā)展，同時(shí)其實(shí)施都對主體的發(fā)展有著較為重要的影響，通過科學(xué)化的公共管理和工商管理能夠?qū)崿F(xiàn)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)。

六、總結(jié)

公共管理和工商管理本身就是不同時(shí)特質(zhì)的管理區(qū)別，兩者的管理主體、重點(diǎn)以及具體內(nèi)容都存在著較大的差異。根據(jù)不同的發(fā)展規(guī)律，有效的借鑒公共管理的發(fā)展前提，保證公共管理發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)進(jìn)一步的創(chuàng)新管理和發(fā)展。本文針對公共管理和工商管理差異的分析，從根本上對于公共管理和工商管理之間的區(qū)別進(jìn)行有效的分析，通過有效異同點(diǎn)的比較分析能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對兩者的科學(xué)化比較分析。

參考文獻(xiàn)

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[3]漆圓方.論公共管理和工商管理的區(qū)別和聯(lián)系[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2015,24:109.

第4篇

（一）新公共管理理論對政府角色的定位

新公共管理強(qiáng)調(diào)企業(yè)家精神,因此,在新公共管理領(lǐng)域,強(qiáng)調(diào)給予行政人員如同企業(yè)家所擁有的最大范圍內(nèi)的言論和行動(dòng)的自由。從企業(yè)家的角度來看,新公共管理者的主要特征表現(xiàn)為高效,成本最優(yōu)和面對市場失靈所作出的積極反應(yīng)。新公共管理觀點(diǎn)認(rèn)為政府的責(zé)任就是對顧客提供選擇,并且通過提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)功能對顧客所表達(dá)的個(gè)人偏好作出回應(yīng),同時(shí),新公共管理的倡導(dǎo)者認(rèn)為,責(zé)任應(yīng)從公共的觀點(diǎn)轉(zhuǎn)到民營的觀點(diǎn)。具體來看，新公共管理理論對政府角色的定位主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。掌舵的人應(yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來保住‘他們的’行事之道。”①因此，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)能夠“治理”并且善于實(shí)行“治理”的政府。2.政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向。新公共管理理論認(rèn)為，政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)。“市場不僅在私營部門存在，也在公共部門內(nèi)部存在。當(dāng)市場在公共部門出現(xiàn)時(shí)，我們通常稱之為系統(tǒng)，如教育系統(tǒng)、職業(yè)訓(xùn)練系統(tǒng)和心理衛(wèi)生系統(tǒng)等。如果我們把市場導(dǎo)向的思想應(yīng)用到我們的公用系統(tǒng)上去，我們就能取得偉大的成就。”②于是在新公共管理中，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”或“客戶”。3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)使得政府機(jī)構(gòu)不能對新情況及時(shí)作出反應(yīng)。4.政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。新公共管理理論認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。5.政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機(jī)制。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給。6.政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。7.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制。8.公務(wù)員不必保持中立。新公共管理理論主張對部分高級公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。

（二）新公共服務(wù)理論對政府角色的界定

20世紀(jì)80年代末90年代初產(chǎn)生的治理理論追求公共管理主體的多元化、公民參與、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、法制化等。而新公共服務(wù)則是在以往各種管理模式的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的一種真正的以公民為本位的政府運(yùn)作模式。新公共服務(wù)提倡公共利益、公民權(quán)利、民主程序、公平和公正、回應(yīng)性等理念。它強(qiáng)調(diào)“公民優(yōu)先”,在此基礎(chǔ)上明確區(qū)分了“顧客滿意”和“公民滿意”原則,表達(dá)了一種對民主價(jià)值的全新關(guān)注。正如登哈特強(qiáng)調(diào)的“:與新公共管理(它建立在諸如個(gè)人利益最大化之類經(jīng)濟(jì)觀念之上)不同,新公共服務(wù)是建立在公共利益觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確立全心全意為他們服務(wù)之上的。”③所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點(diǎn)既不應(yīng)該是為政府這艘輪船掌舵，也不應(yīng)該是為其劃槳，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。具體來說包括以下幾個(gè)基本觀點(diǎn)④：

1.政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”

2.公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品

3.在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性

4.為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)

5.責(zé)任并不簡單，重視人，而不是重視生產(chǎn)率

6.公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要

二、對兩種理論的評價(jià)探悉

（一）二者對政府角色定位的肯定價(jià)值

1.新公共管理理論對政府角色定位的可取之處

新公共管理理論及其改革實(shí)踐的貢獻(xiàn)毋庸置疑。它以全新的改革理念和獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角,重新審視了傳統(tǒng)公共行政中許多被奉為經(jīng)典的、不可移易的行政法則,提出了一些頗具創(chuàng)新和啟示意義的新觀念和新舉措,拓寬了公共行政的研究視野和領(lǐng)域,其為改善政府績效所做的積極的探索和努力也應(yīng)給予充分的肯定。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上“、自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。⑤

2.新公共服務(wù)對政府角色定位的可取之處

新公共服務(wù)直接緣起于對新公共管理的反思與批判。與新公共管理將關(guān)注焦點(diǎn)集中于政府體系自身的改革和完善不同,新公共服務(wù)理論集中于對政府與社會(huì)、與民眾之間關(guān)系的主義內(nèi)涵的重構(gòu),主張將公民置于整個(gè)治理體系的中心位置,追求公共利益,奉行服務(wù)理念,凸顯公民社會(huì)的公民權(quán)利、公民意識、公民身份和公民價(jià)值,強(qiáng)調(diào)民主對話溝通協(xié)商基礎(chǔ)上的政府與社區(qū)、民眾的合作信任和互動(dòng)共治。新公共服務(wù)則是一個(gè)開放和包容的理論體系。在新公共服務(wù)的價(jià)值體系內(nèi),不僅公平、正義、代表性、參與等民主價(jià)值得到了復(fù)興,而且新公共管理所倡導(dǎo)和追求的效率價(jià)值亦得到了尊重和肯定。新公共服務(wù)并不反對新公共管理對效率目標(biāo)的追求,但主張?jiān)诠ぞ呃硇缘男誓繕?biāo)之外加入更多的價(jià)值考量。新公共服務(wù)則是在對新公共管理的反思和批判,并試圖在承認(rèn)新公共管理理論對于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實(shí)踐所具有的重要價(jià)值,擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論固有缺陷的基礎(chǔ)上,提出和建立的一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益,以公民為中心的公共行政管理模式。⑥這對實(shí)現(xiàn)公共行政的公平、公正、民主等價(jià)值,體現(xiàn)公共行政精神具有重要的意義。

（二）兩種理論的缺陷

1.新公共管理承襲了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè),并以此為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行公共部門的制度設(shè)計(jì),這導(dǎo)致新公共管理勢必與民主社會(huì)核心價(jià)值產(chǎn)生沖突,過分倚重經(jīng)濟(jì)和效率價(jià)值。

2.新公共服務(wù)對民主價(jià)值的過分強(qiáng)調(diào),則會(huì)出現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)和效率價(jià)值的忽視。因?yàn)樾鹿卜?wù)過分提倡民主價(jià)值,會(huì)出現(xiàn)低效率,不易操作的困難。它提出了民主治理、公共利益、公共服務(wù)等一系列概念,但沒有提出實(shí)施這些概念的可行實(shí)施對策。

3.盡管新公共管理也強(qiáng)調(diào)服務(wù)行政,但其強(qiáng)烈的管理主義取向及對市場機(jī)制的不當(dāng)崇拜所導(dǎo)致的公共行政基本價(jià)值偏頗,使其更多地是從成本效率的角度來對服務(wù)行政加以闡釋和實(shí)踐的。凸顯和強(qiáng)化政府的服務(wù)職能,注重提升政府公共服務(wù)的效率,固然是服務(wù)型政府的重要內(nèi)容之一,但卻絕非全部。

三、兩種理論對我國政府改革的啟示

我們完全可以將新公共管理和新公共服務(wù)納入這種多元行政觀的思想圖譜里。新公共管理的研究是基于一種管理的視角，而新公共服務(wù)關(guān)注公民權(quán)、公平、正義等民主價(jià)值，無疑是一種政治的研究途徑，也就是說兩者在多元的行政觀下是可以共生的。以美國為例，不難發(fā)現(xiàn)其政府執(zhí)政的精華實(shí)為自由、平等、民主與效率之間的平衡，這種平衡同樣也反映在理論發(fā)展的歷程中。新公共管理與新公共服務(wù)理論，代表的正是以效率為中心和強(qiáng)調(diào)民主價(jià)值兩種不同的研究途徑，這兩者之間既存在對立又相互影響，在實(shí)踐中，他們與法律研究途徑一起合成了西方公共行政體制的品格構(gòu)造與運(yùn)作方式。⑦我們應(yīng)該在結(jié)合國情的基礎(chǔ)上,建立一種基于理性官僚制的合理因素,充分吸收新公共管理和新公共服務(wù)的優(yōu)秀因子,既體現(xiàn)效率、又體現(xiàn)民主的新型公共行政管理模式。

（一）新公共管理對我國政府改革的借鑒意義

1.轉(zhuǎn)變觀念,樹立“公共管理”的理念

在公共管理模式下,政府和公民在同一水平面上進(jìn)行開放式的交流,與公共管理部門一起對公共事務(wù)進(jìn)行管理,從而實(shí)現(xiàn)公共管理價(jià)值所在。公民從與自己切身利益相關(guān)的公共事務(wù)的管理參與開始,逐步形成對一定范圍內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行權(quán)利的組織,以組織化的形式更為有效地參與到更為廣泛的公共管理過程中。從政府方面來說,樹立權(quán)力公共性理念是當(dāng)務(wù)之急。政府必須認(rèn)識到自己所掌握的公共權(quán)力是經(jīng)由公民委托的權(quán)力,必須向公民負(fù)責(zé),要更多考慮到公民需要,不能考慮提供只從政府的角度出發(fā),要盡量將決策權(quán)下放到利益相關(guān)群體上,受公民的監(jiān)督和制約。這就要求政府改變仰視型的信息管理和信息處理,擴(kuò)充信息輸入渠道,特別是在透明度方面需要加大信息公開的力度,包括公開政府機(jī)構(gòu)的工作計(jì)劃、人員管理、政策制定、法律條款、行政預(yù)算和公共開支的情況等等,讓普通公民參與公共管理的渠道暢通無阻。

2.引入競爭機(jī)制，切實(shí)轉(zhuǎn)換政府職能推動(dòng)政府改革

當(dāng)代西方新公共管理的一個(gè)基本精神就是充分認(rèn)識市場機(jī)制,用市場的力量改造政府,改善政府績效的有效手段便是引入競爭機(jī)制。只有通過適當(dāng)引入競爭機(jī)制,在政府管理中注入一些市場的因素,用市場的力量來改造政府提高效率,實(shí)現(xiàn)由“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變,明確其宗旨是為社會(huì)(市場、企業(yè)和公眾)服務(wù),提高效率和質(zhì)量,使政府體制更靈活。我們應(yīng)該在全面清理原有行政職能的基礎(chǔ)上,再開放市場,引入競爭機(jī)制,政府可以行使這些行政職能,政府也可以通過市場手段,如承包、租賃、委托、、招標(biāo)等將其外包給社會(huì)公共部門手里,激發(fā)社會(huì)活力,實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體多元化。同時(shí),政府利用法律手段對各種非政府部門進(jìn)行管理。實(shí)行公共產(chǎn)品“用者付費(fèi)”制度,縮小公共領(lǐng)域范圍,擴(kuò)大私有領(lǐng)域范圍。這樣可以減少政府對公共產(chǎn)品的投資,不僅可以精簡政府的組織機(jī)構(gòu),減少財(cái)政開支,還可以有效地提高政府的管理效率,形成公共服務(wù)的有效供給提高公共服務(wù)的質(zhì)量,滿足廣大人民群眾日益多元化的物質(zhì)文化需要,產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

3.借鑒新公共管理中的“服務(wù)定位”理念,遏止官僚腐敗

對于任何一個(gè)國家來說,限制政府權(quán)力,使政府能夠控制其自身是一個(gè)永恒的挑戰(zhàn)。新公共管理理論中“服務(wù)定位”的思想改變了原先行政體系的主體中心主義,這種顧客至上理念,是把公眾的滿意度作為追求的目標(biāo)和評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn),以公共利益為中心,從而使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)。這對我國政府從源頭上治理腐敗有重要的參考價(jià)值。近年來,我國政府也在一些部門推行“政務(wù)超市”“、服務(wù)質(zhì)量承諾”等制度,并取得一定的成效。但這些制度的實(shí)行存在很大差異,有很多部門將此作為新聞炒作,停留在形式上而缺乏實(shí)際效果。⑧由此,我國要逐步重塑政府與社會(huì)的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政府的一個(gè)根本轉(zhuǎn)變和官員的三個(gè)轉(zhuǎn)變,即政府由全面管理向管理和為社會(huì)(市場、企業(yè)和公眾)服務(wù)并重的轉(zhuǎn)變;官員由“官僚”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾碚摺薄⒂蓚鹘y(tǒng)的“行政”向“管理和服務(wù)”轉(zhuǎn)變、由老實(shí)“做官”向老實(shí)“做事”轉(zhuǎn)變。同時(shí)通過加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制,提高透明度,保證投訴渠道暢通、公共事物公開等方式,來遏止官僚腐敗的發(fā)生。

（二）新公共服務(wù)對我國政府改革的借鑒意義

1.轉(zhuǎn)變政府職能，推行服務(wù)行政

服務(wù)行政首先必須體現(xiàn)公共行政的公共性,使公民權(quán)、公共利益成為民主治理的核心。不然,就會(huì)出現(xiàn)“當(dāng)我們急于掌舵時(shí),也許我們正在淡忘誰擁有這條船”的錯(cuò)誤⑨。服務(wù)行政必須重新審視政府的角色,將公民置于首位,強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不是政府的掌舵與劃槳的單一職能定位,而是要建立一個(gè)明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)。這要求我們正確處理政府的“掌舵”和“服務(wù)”的關(guān)系,增強(qiáng)政府國家管理人員和普通公務(wù)員的“管理”和“服務(wù)”意識,重塑公共行政精神,建立服務(wù)型政府。

2.推行民主行政，深化政府改革

新公共服務(wù)理論從本質(zhì)上看是一種關(guān)注民主價(jià)值和公共利益,以公民為核心的,迎合現(xiàn)代公民社會(huì)發(fā)展的一套治理體系,推行民主行政是其本質(zhì)所在。我們在深化政府改革的同時(shí)要利用新公共服務(wù)先進(jìn)的管理理念和方法,正確處理政府與市場的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、政府與公眾的關(guān)系,改進(jìn)管理方式,降低行政成本,如充分運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)的管理技術(shù)與管理方法,實(shí)行電子政務(wù)等,建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。在重視效率的同時(shí),也要重視公共行政管理中公平、公正、公民精神等民主價(jià)值,推行民主行政。

3.增強(qiáng)服務(wù)職能，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

第5篇

公共管理(Public Management)是以政府為核心的公共部門，在整合社會(huì)各種力量的基礎(chǔ)上，廣泛運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、管理、法律等手段，強(qiáng)化政府的治理能力，提高政府管理效能和公共服務(wù)品質(zhì)，有效增加并公平分配社會(huì)公共利益和公共產(chǎn)品的管理活動(dòng)。它由20世紀(jì)70--80年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)所引發(fā)和推動(dòng)，并伴隨著波及全球的政府改革運(yùn)動(dòng)而穩(wěn)步推進(jìn)，以其對傳統(tǒng)公共行政批判性繼承、拓展、接替和超越的態(tài)勢，在理論與實(shí)踐上塑造、規(guī)制和導(dǎo)引著現(xiàn)代公共事務(wù)的管理方向和運(yùn)作方式。

公共管理運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)出探求“去官僚制”的社會(huì)治理模式的整體特點(diǎn)和共同努力，其深刻內(nèi)涵和重要理念在于利益取向的公共性、公平性、管理的公共參與性、管理本質(zhì)的服務(wù)性、管理結(jié)果的績效性，以及政府與社會(huì)的合作共治性，反映了由權(quán)威型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變的深刻變化。對于20世紀(jì)80年代初興起于新西蘭的新公共管理運(yùn)動(dòng)，作為政府的改革實(shí)踐，在短短20余年的時(shí)間里得到了英、美、墨西哥、香港、拉丁美洲等國家和地區(qū)的廣泛響應(yīng)，形成了“不同版本”的新公共管理(運(yùn)動(dòng))。“作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物，‘新公共管理’實(shí)踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化。用澳大利亞學(xué)者約翰?哈里森的話來說，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整。”①因而被視為“公共行政實(shí)踐活動(dòng)的最新范式”。國外學(xué)者梅戈特把公共管理看作是公共行政管理傳統(tǒng)(Public Administration Tradition)、公共事務(wù)傳統(tǒng)(Public Af fair Tradition)和政策分析傳統(tǒng)(Pohcy Analysis Tradition)之后的第四次浪潮。我國行政學(xué)者陳振明則將之視為繼傳統(tǒng)的公共行政和政策分析之后的“第三種”途徑或范式。

“公共管理是否高效運(yùn)作一直是判斷一個(gè)公共管理體系是否優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn)，也是判斷政府是否負(fù)責(zé)任的一個(gè)尺度。”20世紀(jì)80年代中后期以來，隨著我國改革開放的深入和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的進(jìn)步，學(xué)習(xí)和借鑒公共管理改革的經(jīng)驗(yàn)，從理念、體制到方式等進(jìn)行深刻的改革，成為我國行政管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域眾多學(xué)者關(guān)注的課題和理論取向，顯示出強(qiáng)大的理論活力。近年來也逐漸波及檔案學(xué)領(lǐng)域。

二、公共管理的特定對象與公共管理的踐行者：檔案管理在公共管理中的雙重角色

1　作為公共管理特定對象的檔案管理――公共信息

信息是人類社會(huì)存續(xù)和發(fā)展的重要戰(zhàn)略性資源。公共管理活動(dòng)中，管理主體必然依賴并利用信息來開展活動(dòng)。公共信息是公共主體行為選擇和相互交往的前提，是政府和公民進(jìn)行公共事務(wù)處理和實(shí)現(xiàn)公共利益的基本條件。“公共信息是一種資源，公共主體只有在對公共信息享有和利用的基礎(chǔ)上才能夠有效實(shí)施和參與公共管理，實(shí)現(xiàn)自身利益和公共利益。”在信息時(shí)代，公共管理對公共信息的依賴性明顯增強(qiáng)，“公共信息力成為一個(gè)國家綜合競爭力的重要組成部分”。因此，公共管理主體為了更好地利用公共信息資源，必須重視公共信息資源的管理。公共信息資源管理既是政府公共管理的基礎(chǔ)工作，也是公共管理的重要內(nèi)容和特定對象。在當(dāng)代公共管理研究的專著和教材中，許多學(xué)者都已將公共信息管理作為公共管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容加以描述和探討。

檔案是重要的信息資源，“是構(gòu)成國家信息資源的基本要素和組成部分”。在公共管理體系中，凡屬公共活動(dòng)主體(包括政府、社會(huì)組織和企業(yè))在公共管理活動(dòng)中收集、傳遞、整理和的各種信息都是公共信息。由此而論，除私人擁有和管理的檔案信息外，檔案信息資源具有明顯的公共性，是公共管理不可忽略的管理對象或者說管理客體。國外學(xué)者卡爾森和歐佛門在論及公共信息管理時(shí)，明確地將檔案管理納入其中。

2　作為公共管理踐行者的檔案管理――提供公共信息服務(wù)

公共信息資源是社會(huì)公共生活得以有效運(yùn)行，公共生活質(zhì)量得以不斷改善的戰(zhàn)略性資源。作為一種社會(huì)公共資源，它具有公共性、服務(wù)性和共享性的特征，是公共產(chǎn)品的組成部分。對公共信息資源的生產(chǎn)、傳播、供給是各類公共管理主體，特別是政府管理的主要職能之一。

政府是國家信息資源的最大擁有者，也是最大的生產(chǎn)者、使用者和者。“政府信息資源約占社會(huì)信息資源總量的80％”。政府信息資源管理的總目標(biāo)是“對所有政府信息資源進(jìn)行科學(xué)管理和合理開發(fā)，實(shí)現(xiàn)政府信息資源的有效利用，以推動(dòng)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行和社會(huì)的健康發(fā)展。”作為社會(huì)利益的調(diào)節(jié)者、資源的有效配置者和公平分配者，政府部門能否公平、公正、有效地提供信息產(chǎn)品和服務(wù)給公眾，以及信息產(chǎn)品和服務(wù)提供的范圍和程度，直接關(guān)涉政府信息資源管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更關(guān)涉公共管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者提出公共信息服務(wù)“乃是當(dāng)今信息社會(huì)政府應(yīng)該提供的最為重要的一項(xiàng)公共服務(wù)”。“在信息社會(huì)，公共信息資源的生產(chǎn)和供給作為政府管理的主要職能，在政府職能體系里處于更為重要的地位。”

檔案信息資源管理既是公共管理的特定對象，也是踐行公共管理的特定領(lǐng)域，是主體與客體的統(tǒng)一。檔案管理部門承擔(dān)著公共信息資源的管理和提供信息服務(wù)的職責(zé)，各級檔案行政管理部門和各類檔案實(shí)體管理部門(檔案館、檔案室)都是公共管理體系內(nèi)的管理主體，有責(zé)任和義務(wù)參與公共管理活動(dòng)，分擔(dān)履行公共管理職能，在新的社會(huì)舞臺和環(huán)境中開展自己的活動(dòng)。

三、國家模式向社會(huì)模式的轉(zhuǎn)變：檔案管理融入公共管理的社會(huì)基礎(chǔ)

檔案與文字的產(chǎn)生未必是國家、階級出現(xiàn)的產(chǎn)物，但檔案的有意識保存與管理和國家、階級有著必然的聯(lián)系。檔案既是管理國家事務(wù)，表達(dá)統(tǒng)治意志的工具，同時(shí)更是統(tǒng)治者統(tǒng)治地位的武器和位置權(quán)力的象征，是國家的“胸甲和靈魂”，是“君主的心臟、安慰和珍寶”。檔案的產(chǎn)生、保管和使用都與國家權(quán)力的維系與行使相聯(lián)系。1794年世界上第一部專門的檔案法一法蘭西穡月七日檔案法，確立了檔案向公民開放的原則。“它改變了檔案館的性質(zhì)，使檔案館從舊制度下的機(jī)密機(jī)構(gòu)，變成了社會(huì)全體公民的利益和權(quán)力服務(wù)的公開機(jī)構(gòu)，開創(chuàng)了檔案利用的嶄新時(shí)代”，因而被譽(yù)為“檔案的人權(quán)宣言”。但無論在資產(chǎn)階級統(tǒng)治者、檔案管理者，還是在普通民眾心目中，檔案是“法國資產(chǎn)階級國家的公共財(cái)富”的思維方式和國家統(tǒng)治工具的價(jià)值觀念并未徹底改變。正如T，庫克在第十三屆國際檔案大會(huì)的報(bào)告中所指出的：“從荷蘭學(xué)者所處時(shí)代到詹金遜、盧薩諾瓦時(shí)代，直到美國注重政府文件管理的時(shí)代，檔案視野在傳統(tǒng)上是由一個(gè)國家建立的，為這個(gè)國家服務(wù)，作為該國統(tǒng)治結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)

文件的組成部分。檔案理論因此在國家理論、模式和概念中建立了合法地位”。20世紀(jì)后期，公眾對檔案的認(rèn)識發(fā)生了根本的變化。在普通公民看來，檔案不僅要涉及政府的職責(zé)和保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利，而且更多地還應(yīng)為他們提供根源感、身份感、地方感和集體記憶。社會(huì)的諸多變化推動(dòng)了檔案管理從傳統(tǒng)的“國家范例”向更新的“社會(huì)范例”轉(zhuǎn)變，“上述國家(指美國、德國和加拿大)中不同的‘社會(huì)觀’已導(dǎo)致人們開始探討檔案理論與方法的新概念，這表明檔案理論的思想基礎(chǔ)發(fā)生了另一個(gè)根本變化――從一個(gè)國家的理論發(fā)展到全社會(huì)的理論”。加拿大檔案學(xué)者另一學(xué)者安?威爾遜也認(rèn)為檔案更應(yīng)注重“管理文件”而不是“政府文件”。

20世紀(jì)80年代以后，在經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革不斷推進(jìn)、信息技術(shù)飛速發(fā)展和普遍運(yùn)用、經(jīng)濟(jì)全球化和市場一體化、社會(huì)組織的培育和公共領(lǐng)域的發(fā)展等多種社會(huì)因素的推動(dòng)下，我國社會(huì)步入全面的、整體性社會(huì)轉(zhuǎn)型期。轉(zhuǎn)變政府職能，形成“小政府，大社會(huì)”的社會(huì)治理格局成為社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)趨勢之一。在此社會(huì)宏觀背景下，作為國家事業(yè)組成部分的檔案事業(yè)也在逐步向社會(huì)拓寬，檔案管理的社會(huì)觀念得到增強(qiáng)。馮惠玲教授在《論檔案館的“親民”戰(zhàn)略》一文中不僅指出檔案館要從“國家檔案觀”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)檔案觀”，而且進(jìn)一步指出“社會(huì)檔案觀”將公共檔案館帶人一個(gè)更為廣闊的、豐富多彩的社會(huì)活動(dòng)天地，要求兼顧社會(huì)、國家、家庭、個(gè)人四個(gè)層次，這對中國檔案工作者來說是一個(gè)重要的觀念拓展。

檔案管理由國家模式向社會(huì)模式的轉(zhuǎn)變，為檔案管理融入公共管理提供了社會(huì)基礎(chǔ)和發(fā)展方向選擇。庫克在另一文章中也間接地表達(dá)了這一看法：“(檔案管理)在過去的那個(gè)世紀(jì)發(fā)生了一次集體性轉(zhuǎn)移，即從以國家為基礎(chǔ)的司法――行政檔案話語轉(zhuǎn)向以更廣的公共政策和公共利用為基礎(chǔ)的社會(huì)――文化檔案話語”。

四、理論與實(shí)踐的互動(dòng)：檔案界向公共管理邁進(jìn)的思考

“檔案理論是根據(jù)一個(gè)時(shí)代、地域或個(gè)性的職能發(fā)生變化，這種職能一旦被認(rèn)識，就會(huì)成為專業(yè)發(fā)展的動(dòng)力。”社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化、治理型政府的推進(jìn)、和諧社會(huì)建設(shè)與關(guān)注民生政策的導(dǎo)引，都在推動(dòng)著新時(shí)期檔案管理職能的轉(zhuǎn)變，需要我們做出積極的回應(yīng)。

1　在檔案研究中引進(jìn)和強(qiáng)化公共管理概念

科學(xué)的發(fā)展一方面源于學(xué)術(shù)共同體認(rèn)識的提高和深化，另一方面也源于理論視野的轉(zhuǎn)變。“科學(xué)中的觀察是‘理論負(fù)載的’”。人們對于客體的認(rèn)識不是對客體的直接反射，而是經(jīng)過主體依據(jù)自身既有的認(rèn)識尺度和認(rèn)識圖式(如概念、理論、例證、儲存的心象和可參考的圖形等)對客體進(jìn)行判定的過程，從已有知識出發(fā)去探究未知的事物或事物未知的方面。“觀察主體的理論抽象取決于主體的理論結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)代科學(xué)中要把握觀察客體的本質(zhì)規(guī)律，就必須在觀察中始終發(fā)揮主動(dòng)性。”在科學(xué)研究中能不斷開闊研究視野，既從自身的角度出發(fā)，又能旁及其他，就能更深入地推進(jìn)對相關(guān)對象的理解，發(fā)現(xiàn)和揭示那些僅僅從單一的學(xué)科角度出發(fā)所無法發(fā)現(xiàn)的東西，同時(shí)通過學(xué)科視域的轉(zhuǎn)換和擴(kuò)展，我們還能夠獲得更多的研究資源，這是在當(dāng)今科學(xué)研究中倡導(dǎo)跨學(xué)科研究或多學(xué)科融合的意義所在。

20世紀(jì)80年代以來，檔案研究發(fā)生了一次質(zhì)的躍遷，即由傳統(tǒng)的史學(xué)學(xué)科向信息資源管理學(xué)科的轉(zhuǎn)變。它提高了我們對文件和檔案作為國家信息資源的基本要素和重要成分的認(rèn)識，從“資源”而不是“資料”的角度來看待檔案、檔案管理現(xiàn)象。但信息資源管理體現(xiàn)的是一種“內(nèi)向管理”，其核心是強(qiáng)調(diào)運(yùn)用技術(shù)方法和手段確保國家或社會(huì)組織的信息資源處于可用的有序狀態(tài)，以及信息系統(tǒng)的構(gòu)建。信息資源也注重提供信息為社會(huì)服務(wù)，但其強(qiáng)調(diào)的重心在于如何“開發(fā)”的問題上，而不是強(qiáng)調(diào)以一個(gè)什么樣姿態(tài)去服務(wù)一個(gè)什么樣的社會(huì)。

與信息資源管理相比，公共管理更體現(xiàn)出一種“外向管理”的性格，強(qiáng)調(diào)“公共性”，以實(shí)現(xiàn)由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，從而達(dá)到政府與社會(huì)對公共事務(wù)管理的合作與“善治”。公共管理理念(論)對檔案研究的啟發(fā)主要在于以積極參與的精神，將檔案管理融入到社會(huì)管理之中，密合與社會(huì)的互動(dòng)。以此來觀照檔案研究，我們是否能解釋一些更為深刻的檔案現(xiàn)象，提出一些新的觀點(diǎn)。比如，在理論上回應(yīng)和揭示檔案管理“社會(huì)模式”的建立“是通過基于利用模式的方法來證明的，還是通過直接研究社會(huì)和其機(jī)構(gòu)來證明的，或通過某些其他手段來確定的”；或者我們能否突破檔案工作是一項(xiàng)“服務(wù)性工作”的傳統(tǒng)認(rèn)識，確立其“基礎(chǔ)性的社會(huì)管理工作”的性質(zhì)等等，有待我們共同去思考。

2　實(shí)施積極的檔案政策

公共管理既是一個(gè)理論學(xué)派，有自身的理論取向和價(jià)值關(guān)懷；同時(shí)也是一種實(shí)踐活動(dòng)，有自身的行動(dòng)特點(diǎn)和行動(dòng)要求。與公共管理有著雙重關(guān)系的檔案工作領(lǐng)域和部門，在管理行動(dòng)中必然要與公共管理協(xié)調(diào)互動(dòng)，體現(xiàn)出公共管理的核心管理理念和管理風(fēng)格。如管理利益取向的公共性、公平性，把國家、組織、個(gè)人都包容在管理和公共服務(wù)之內(nèi)；管理主體的公共參與性，打破政府獨(dú)家提供公共信息服務(wù)的單一格局，政府之外的公共組織、私人組織以及公民共同參與管理，分擔(dān)責(zé)任；管理本質(zhì)的服務(wù)性，為公民、為國家、為社會(huì)服務(wù)，并把效率、效益、有效“3Es”作為衡量自身服務(wù)水平的內(nèi)在評價(jià)尺度，為實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)和履行公民賦予的使命創(chuàng)造條件；管理結(jié)果的績效性，引入目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等企業(yè)管理方法，注重結(jié)果和產(chǎn)出；政府與社會(huì)的合作共治性，通過參與式民主的方式將政府服務(wù)與管理社會(huì)的權(quán)限下放給家庭、志愿者、民間組織等社會(huì)的基本單元，實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)、自我管理，達(dá)到政府與公民社會(huì)的有效合作。

群體的行動(dòng)需要政策或制度來引導(dǎo)和推動(dòng)，對于信息資源管理而言，“作為一種普遍的人類活動(dòng)，主要是在三個(gè)層面上展開的：在社會(huì)組織的微觀層面，信息資源管理活動(dòng)主要體現(xiàn)為一種過程管理；在社會(huì)組織體系的中觀層面，信息資源管理活動(dòng)主要體現(xiàn)為一種網(wǎng)絡(luò)管理；在國家政府的宏觀層面，信息資源管理活動(dòng)主要體現(xiàn)為一種政策法規(guī)引導(dǎo)的調(diào)控管理。”圍繞公共管理的核心理念，檔案領(lǐng)域要從宏觀層次采取積極的檔案政策，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變檔案機(jī)構(gòu)的職能與角色，拓展檔案工作領(lǐng)域，創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)檔案信息資源的組織體系和公共資源建設(shè)，深化檔案部門的“社會(huì)關(guān)懷”，是檔案部門的明智選擇和實(shí)現(xiàn)與公共管理接軌的具體舉措。

第6篇

關(guān)鍵詞：新常態(tài) 公共管理 挑戰(zhàn)

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5349（2016）09-0084-01

新常態(tài)是近年來重要的經(jīng)濟(jì)術(shù)語。新常態(tài)不僅是指經(jīng)濟(jì)的增長和變化，更重要的是指其發(fā)展的新趨勢、新特征、新動(dòng)力。隨著我國改革開放事業(yè)的不斷深化，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度日益加快，但是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響下，全球經(jīng)濟(jì)受到沉重打擊，我國經(jīng)濟(jì)增長速度也呈現(xiàn)放緩趨勢。在這種情況下，想要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的回暖，推動(dòng)社會(huì)的穩(wěn)定進(jìn)步，就要適應(yīng)新常態(tài)，在新常態(tài)下，積極帶動(dòng)社會(huì)各行業(yè)的發(fā)展。進(jìn)入新常態(tài)以來，我國的公共管理也隨之出現(xiàn)各種各樣的問題，因此，如何對待新常態(tài)下的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，是一個(gè)值得政府和公共管理部門深思的話題。

一、公共管理技術(shù)的實(shí)效性低

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，我國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)的發(fā)展階段，這對提高我國的經(jīng)濟(jì)增長，改善我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有重要的影響。公共管理作為我國社會(huì)發(fā)展的重要部門，能夠?qū)ξ覈纳鐣?huì)建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行有效的管理和控制，因此已經(jīng)形成了很多種公共管理技術(shù)，對公共管理工作的工作效率和工作質(zhì)量的提高具有重要的影響。但是從目前社會(huì)發(fā)展的實(shí)際來看，公共管理技術(shù)的實(shí)效性較低，在實(shí)際問題的解決上，多數(shù)采取單一的公共管理技術(shù)，導(dǎo)致這些技術(shù)無法發(fā)揮作用，這也就使得公共管理技術(shù)的研發(fā)無法為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值。因此在新常態(tài)下要?jiǎng)?chuàng)新公共管理技術(shù)，將公共管理與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)結(jié)合起來，提高公共管理的工作質(zhì)量。

二、治理體系與現(xiàn)代化發(fā)展脫軌

當(dāng)前我國的公共管理體系發(fā)展較為完善，但是治理體系在很多方面仍然存在著一些弊端，主要有以下幾點(diǎn)表現(xiàn)：第一，形式化的運(yùn)行機(jī)制，無法對社會(huì)的相關(guān)部門進(jìn)行有效的管理，這對公共管理職能的發(fā)揮造成了一定的阻礙；第二，治理體系在管理的過程中對利益的分配存在不合理的現(xiàn)象，導(dǎo)致很多的社會(huì)組織無法發(fā)揮自身的作用，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了一定的消極影響；第三，治理體系的管理人員職業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力有限，無法實(shí)現(xiàn)有效的管理。這些原因都使得公共管理的治理體系與現(xiàn)代化建設(shè)脫軌，無法發(fā)揮公共管理的作用。因此，在實(shí)際的工作中，要提高公共管理治理主體的業(yè)務(wù)能力，通過法律規(guī)范制約治理主體的管理行為，公平公正地開展工作，促進(jìn)公共管理工作的有效進(jìn)行。

三、政策落實(shí)和執(zhí)行效果不理想

政策的出臺和落實(shí)是逐級進(jìn)行的，上級在進(jìn)行政策的制定時(shí)，經(jīng)過了反復(fù)的考查和審核，對公共管理工作的開展具有十分重要的作用。但是在實(shí)際的工作中，逐級下達(dá)的政策，落實(shí)和執(zhí)行效果一定會(huì)受到影響，導(dǎo)致落實(shí)到基層工作中時(shí)，已經(jīng)與政策最初所要達(dá)成的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，所以政策在落實(shí)和執(zhí)行的過程中效果不是很理想。上下級逐級的政策落實(shí)效果不顯著，導(dǎo)致政策在執(zhí)行的過程中遭受到很大的阻礙，所以要加強(qiáng)公共管理各部門上下級之間的聯(lián)系，構(gòu)建頂級設(shè)計(jì)的落實(shí)機(jī)制，積極貫徹和落實(shí)上級制定的政策，確保政策對基層管理的影響，促進(jìn)公共管理工作從上到下有序開展。

四、公共管理組織同個(gè)體缺乏正確的價(jià)值導(dǎo)向

在新常態(tài)下，公共管理組織的發(fā)展情況并不樂觀，主要的原因就是沒有樹立正確的價(jià)值觀念，缺乏正確的價(jià)值導(dǎo)向，這樣的組織形式，對個(gè)體的發(fā)展產(chǎn)生了十分不利的影響。公共管理組織內(nèi)的個(gè)別工作人員缺乏對自身的管理和規(guī)范，沒有意識到自身存在的問題，導(dǎo)致其在管理工作的開展中，主觀意識太強(qiáng)，直接影響公共管理工作的開展。因此，在實(shí)際的工作過程中，要注重在公共管理組織內(nèi)部，對個(gè)體進(jìn)行價(jià)值觀念的教育。結(jié)合當(dāng)前新常態(tài)發(fā)展趨勢，從國家和社會(huì)發(fā)展的角度出發(fā)，提高管理人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，加強(qiáng)對管理人員的思想教育，提高管理人員的整體素質(zhì)，幫助管理人員樹立正確的價(jià)值觀念，推動(dòng)公共管理工作的順利開展。

五、結(jié)語

綜上所述，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸進(jìn)入新常態(tài)，對公共管理工作的重視程度也在逐漸提高。公共管理作為社會(huì)發(fā)展的重要影響因素，對國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展具有重要的影響。所以新常態(tài)下，公共管理也同樣面臨著多重嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如：公共管理技術(shù)的實(shí)效性低，治理體系與現(xiàn)代化發(fā)展脫軌，政策落實(shí)和執(zhí)行效果不理想，公共管理組織同個(gè)體缺乏正確的價(jià)值導(dǎo)向等。為此我國的政府部門要積極探索改革路徑，促進(jìn)公共管理在新常態(tài)下為社會(huì)的發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王越. 淺析新常態(tài)下的公共管理面臨的問題和出路[J]. 中華少年，2015，31：182.

第7篇

一、跨學(xué)科交叉課程群開發(fā)建設(shè)的概念、動(dòng)因和背景

國內(nèi)一些高校正在試驗(yàn)一種新型的交叉復(fù)合人才培養(yǎng)模式。比如，浙江大學(xué)城市學(xué)院試驗(yàn)構(gòu)建了交叉復(fù)合培養(yǎng)平臺。其中信電分學(xué)院對電子信息工程專業(yè)教學(xué)融入創(chuàng)意和創(chuàng)業(yè)教育元素，探索跨專業(yè)、跨院系復(fù)合交叉培養(yǎng)方式。其外語分學(xué)院試行英法雙語人才培養(yǎng)，成功培養(yǎng)出兼?zhèn)溆⒎p語能力和國際貿(mào)易專業(yè)知識的人才[1]。華中師范大學(xué)致力培育具備多學(xué)科專業(yè)優(yōu)勢的高素質(zhì)復(fù)合型人才，開設(shè)了“化學(xué)—生物學(xué)”、“數(shù)學(xué)—物理學(xué)”、“數(shù)學(xué)—經(jīng)濟(jì)學(xué)”、“計(jì)算機(jī)—美術(shù)”、“化學(xué)—物理學(xué)”“、日語—國際貿(mào)易”等多個(gè)交叉培養(yǎng)實(shí)驗(yàn)班[2]。交叉復(fù)合人才培養(yǎng)模式試驗(yàn)都涉及人才培養(yǎng)方案里的課程設(shè)置改革，跨學(xué)科交叉課程群的開發(fā)與建設(shè)正好應(yīng)運(yùn)而生。下面將探討在國家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，為滿足對海洋經(jīng)濟(jì)與管理復(fù)合型人才的大量需求，開發(fā)建設(shè)跨學(xué)科交叉課程群，實(shí)行交叉復(fù)合培養(yǎng)人才的問題。

二、海洋與公共管理跨學(xué)科交叉課程群設(shè)置的必要性

（一）海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需海洋與公共管理復(fù)合型人才我國海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略地位提升加大了對海洋與公共管理復(fù)合型人才的需求。2012年國務(wù)院批準(zhǔn)出臺了《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，制定了發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)海洋事業(yè)的指導(dǎo)方針和行動(dòng)綱領(lǐng)。面對海洋經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)海洋事業(yè)飛速發(fā)展的新形勢，高等院校也將迎來對海洋方面專業(yè)人才的大量需求，特別是對既精通公共事業(yè)管理專業(yè)知識又掌握海洋經(jīng)濟(jì)和海洋管理知識的復(fù)合型高層次人才的大量需求。（二）海洋與公共管理專業(yè)培養(yǎng)方案調(diào)整的要求國家教育部2012年公布的本科專業(yè)目錄規(guī)定在海洋科學(xué)專業(yè)里設(shè)置一些有關(guān)海洋管理的課程，基本思路還是屬于理工科專業(yè)知識配備一些海洋管理知識的傳統(tǒng)套路，其人才培養(yǎng)基本定位在：行業(yè)技術(shù)+行業(yè)管理知識=本行業(yè)管理人才（技術(shù)官僚）[3]。但是，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)常需要一些跨行業(yè)跨專業(yè)的復(fù)合型人才，比如政府機(jī)關(guān)需要既掌握海洋管理知識，又熟悉政府管理和行政管理等領(lǐng)域知識的多面手的工作人員。他們視野開闊，可以兼顧多方面管理業(yè)務(wù)，還具有通盤思考、把握全局的素質(zhì)和能力，更適合在政府機(jī)構(gòu)壓縮、人員編制精簡的新形勢下?lián)喂ぷ鳌８邔哟蔚墓芾砣瞬挪粌H要掌握本行業(yè)專門知識，還要了解國民經(jīng)濟(jì)管理和宏觀經(jīng)濟(jì)政策、政府公共政策、公共管理的基本知識，要能夠理解國家對本行業(yè)管理政策及其在國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局中的作用。從工作性質(zhì)來看，海洋管理屬于公共管理的一部分，其中一部分管理職能屬于政府管理或者行政管理，其他部分屬于公共事業(yè)管理。所以，在原來開辦了公共事業(yè)管理專業(yè)或者行政管理專業(yè)的高等院校開設(shè)跨海洋事業(yè)與公共管理的交叉課程群，可以為較快地培養(yǎng)出社會(huì)急需的交叉復(fù)合型人才提供一條便捷途徑，還可以省去正規(guī)設(shè)置新專業(yè)的程序上的麻煩，并且具有根據(jù)社會(huì)人才市場需要，靈活調(diào)整培養(yǎng)方案的方便性。

三、海洋與公共管理交叉課程群設(shè)置的構(gòu)想

（一）海洋與行政管理交叉課程群設(shè)置的構(gòu)想1.行政管理專業(yè)的主干學(xué)科是公共管理一級學(xué)科和政治學(xué)一級學(xué)科。國家教育部規(guī)定，其培養(yǎng)目標(biāo)為黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事管理工作以及科研工作的復(fù)合型人才。為了達(dá)此目標(biāo)，行政管理專業(yè)的核心課程則規(guī)定為政治學(xué)原理、管理學(xué)原理、公共管理學(xué)（行政管理學(xué)）、法學(xué)概論（憲法與行政法）、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（政府經(jīng)濟(jì)學(xué)）、公共政策學(xué)、行政組織學(xué)、公共部門人力資源管理等[4]。如果人才培養(yǎng)目標(biāo)定位在海洋管理機(jī)構(gòu)、涉海行政管理部門、海洋監(jiān)測監(jiān)管部門、涉海企事業(yè)單位、涉海社會(huì)團(tuán)體從事管理工作的復(fù)合型人才，則可以立足行政管理專業(yè)開發(fā)海洋與公共管理（行政管理）交叉課程群。2.可以把原行政管理專業(yè)規(guī)定的核心課程做出調(diào)整，形成海洋與公共管理（行政管理）交叉課程群為：政治學(xué)原理、行政管理學(xué)、行政法、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策學(xué)、行政組織學(xué)、海洋法學(xué)、海洋行政管理、海岸帶管理、海洋監(jiān)察管理、海洋法學(xué)、公共部門人力資源管理等。（二）海洋與公共事業(yè)管理交叉課程群設(shè)置的構(gòu)想1.公共事業(yè)管理專業(yè)的主干學(xué)科是公共管理一級學(xué)科。國家教育部規(guī)定，其培養(yǎng)目標(biāo)為文教、體育、衛(wèi)生、環(huán)保、社會(huì)保障、公用行業(yè)等公共事業(yè)單位、行政管理部門、非政府組織等公共部門從事業(yè)務(wù)管理和綜合管理工作的復(fù)合型人才。為了達(dá)此目標(biāo)，公共事業(yè)管理專業(yè)的核心課程則規(guī)定為政治學(xué)原理、管理學(xué)原理（公共管理學(xué)）、法學(xué)概論（公共事業(yè)管理法律制度）、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共事業(yè)管理概論、公共政策學(xué)、公共組織財(cái)務(wù)管理、城市公用事業(yè)管理理論與實(shí)踐、非政府組織管理、公共工程項(xiàng)目管理等[5]。如果人才培養(yǎng)目標(biāo)定位在海洋經(jīng)濟(jì)與規(guī)劃管理部門、涉海行政管理部門、海洋環(huán)保部門、涉海事業(yè)單位等公共部門從事業(yè)務(wù)管理和綜合管理工作的復(fù)合型人才，則可以立足公共事業(yè)管理專業(yè)開發(fā)海洋與公共管理（公共事業(yè)管理）交叉課程群。2.可以把原公共事業(yè)管理專業(yè)規(guī)定的核心課程做出調(diào)整，形成如下海洋與公共管理（公共事業(yè)管理）交叉課程群：管理學(xué)原理（公共管理學(xué)）、海洋法學(xué)概論、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共事業(yè)管理概論、公共政策學(xué)、公共組織財(cái)務(wù)管理、海洋管理概論、海岸帶管理、海域使用管理、公共工程項(xiàng)目管理等。以上兩種海洋與公共管理交叉課程群都屬于核心課程，可以在學(xué)科基礎(chǔ)教育課程模塊里開設(shè)，或者在專業(yè)教育課程模塊的基礎(chǔ)課程子模塊中開設(shè)，一般應(yīng)設(shè)為考試課程。（三）構(gòu)建海洋學(xué)與海洋經(jīng)濟(jì)交叉課程群的設(shè)想為了給海洋與公共管理交叉課程群的開設(shè)提供前期的知識基礎(chǔ)，也為了給海洋與公共事業(yè)管理交叉復(fù)合型人才的知識結(jié)構(gòu)中增加一定的海洋學(xué)知識、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和海洋經(jīng)濟(jì)知識，可以配備海洋學(xué)與海洋經(jīng)濟(jì)交叉課程群，具體實(shí)施可以在學(xué)科基礎(chǔ)教育課程模塊中開設(shè)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、海洋學(xué)概論，一般設(shè)為考試課程；在專業(yè)教育課程模塊的限選課程子模塊中設(shè)置海洋經(jīng)濟(jì)概論課程，一般設(shè)為考查課程。

作者：李曉光 崔占峰 曲延芬 單位：煙臺大學(xué)

第8篇

關(guān)鍵詞：新公共管理運(yùn)動(dòng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革；企業(yè)型政府

20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境，都實(shí)行了政府改造運(yùn)動(dòng)。雖然這一改革浪潮在各國的名稱不同，但實(shí)質(zhì)上都是將私營企業(yè)管理的一整套原理和技術(shù)運(yùn)用于政府部門的公共管理。它對以往的傳統(tǒng)公共行政模式采取了否定和批判的態(tài)度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會(huì)公眾服務(wù)的公共管理組織。

雖然西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)具有其獨(dú)特的歷史背景和文化條件，但是其獨(dú)特的管理和服務(wù)理念對世界任何國家都具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。本文試圖在對西方公共管理運(yùn)動(dòng)的理論基礎(chǔ)和特征進(jìn)行闡釋的基礎(chǔ)上，挖掘可供當(dāng)前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的內(nèi)涵及實(shí)質(zhì)

“新公共管理”是一種國際性的思潮和運(yùn)動(dòng),它起源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴(kuò)展到其他西方國家。新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變。有如休斯（OHughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自從80年代中期以來,發(fā)達(dá)國家的公共部門管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變,曾經(jīng)在本世紀(jì)的大部分時(shí)間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎(chǔ)的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務(wù)或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會(huì)關(guān)系的一種深刻變化。傳統(tǒng)的公共行政在理論與實(shí)踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)。”總體而言，新公共管理具有與傳統(tǒng)的公共行政不同的理論基礎(chǔ)和特征。

（一）新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治和行政二分論和韋伯的科層制理論為其理論支點(diǎn)的話，那么新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。

首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的行動(dòng)都是為追求自身的利益，都希望以最小的成本獲得最大利益）的假設(shè)中獲得政府績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效益的依據(jù)；從成本?D效益對比分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等。

其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就是為了追求利潤，在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，人員具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。

總之，新公共管理從私營部門的管理方式出發(fā)認(rèn)為，那些私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。這也奠定了新公共管理運(yùn)動(dòng)的獨(dú)特內(nèi)涵和改革走向。

（二）新公共管理的特征

新公共管理是個(gè)非常龐雜的概念，它既指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)，又指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，同時(shí)還指一種新的公共行政模式。其名稱在西方各國也不盡相同，如在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在英國叫“管理主義”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

1、以顧客為導(dǎo)向，引入私營部門的管理方法，建立企業(yè)型政府。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會(huì)公眾需要的回應(yīng)能力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站式”服務(wù)等，就是在這種新的政府?D社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門的職能和規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門參與市場競爭，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對私人市場的利用以替代政府公共部門的某些服務(wù)。但是需要明確的是，許多新公共管理的擁護(hù)者和支持者也認(rèn)為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。

2、引入競爭機(jī)制，注重政府服務(wù)效率和質(zhì)量。與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和效果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予公務(wù)人員以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的目標(biāo)和總量控制，給基層公務(wù)人員在資源配置、人員安排等方面充分的自，以適應(yīng)公眾不斷變化的需求。同時(shí)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政法規(guī)、制度控制，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此達(dá)到經(jīng)濟(jì)、效率和效果等三大變量。在人事管理體制上，新公共管理重視對人力資源的管理和開發(fā)，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作成績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。

3、強(qiáng)調(diào)“政務(wù)”和“事務(wù)”的合作。在看待“政務(wù)”與“事務(wù)”的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官保持政治中立；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)關(guān)系。主張讓文官參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治責(zé)任感，而不應(yīng)將政策制定和具體管理職能截然分開。這樣不僅可以使文官承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，而且可以挖掘文官在專業(yè)知識、信息、任期等方面的優(yōu)勢以提高政策制定和執(zhí)行的效益。

二、對新公共管理運(yùn)動(dòng)的述評

西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)對西方國家政府的公共行政產(chǎn)生了巨大影響。在西方官僚制政府的運(yùn)行陷入困頓的情況下，它提出的一系列主張和革新作為人類的一種革新范式和實(shí)踐模式，反映了人類社會(huì)在進(jìn)入信息化時(shí)代和全球化時(shí)代后對各國政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)公共行政的突破。

（一）適應(yīng)了時(shí)展的要求

經(jīng)濟(jì)的市場化、全球化以及社會(huì)信息化，必然要求各國政府采取更加靈活高效的管理體制。與以往工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的傳統(tǒng)官僚制不應(yīng)主導(dǎo)公共行政的指向，其科層制的管理方式、僵化的公共組織和絕對統(tǒng)一的公共服務(wù)的做法，都應(yīng)該被納入新公共管理的改革浪潮之中。這是時(shí)展的必然要求和趨勢。

（二）積極探索了解決傳統(tǒng)行政管理體制弊病的途徑和方式

對傳統(tǒng)的官僚體制所生成的財(cái)政開支、人員膨脹、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、士氣不振等弊病，新公共管理運(yùn)動(dòng)采取的企業(yè)化、市場化、競爭制等措施在很大程度上緩解和解決了這些弊病。

（三）把當(dāng)代政府改革和公共行政推向了一個(gè)新的階段

1、它否定了傳統(tǒng)行政所持有的政治和行政二分法，主張公務(wù)員參與政府政策的制定，認(rèn)為這樣更有利于實(shí)現(xiàn)良好的治理。

2、主張公共服務(wù)市場化，主張政府和企業(yè)在提供公共服務(wù)方面進(jìn)行有效的競爭，確立了政府和市場的新型關(guān)系。

3、強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的顧客導(dǎo)向，提倡回應(yīng)，將群眾的滿意度作為評價(jià)政府績效的標(biāo)準(zhǔn)。

4、主張政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者具有企業(yè)家的精神，以有效整合和利用各種資源，追求效益的最大化。

5、主張精簡機(jī)構(gòu)和人員，減少管理層級，以消除官僚制的繁雜。這些措施都是對傳統(tǒng)行政管理理念和措施的顛覆，開辟了公共管理的新時(shí)代。

（四）存在著一系列的缺陷

1、片面追求政府的企業(yè)化管理原則，抹殺了公共部門與私營部門的本質(zhì)區(qū)別。公共部門與私營部門的根本不同在于，政府部門追求公共利益最大化的公共性原則和私營部門以營利為目的的利潤最大化原則。新公共管理過于強(qiáng)調(diào)公共部門企業(yè)化，必然導(dǎo)致公共管理部門對公共利益的逃避，造成對公共利益的侵蝕。政府的存在是為了維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)，“自由市場這支看不見的手，盡管它有不可懷疑的力量，但是他們不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持樂觀進(jìn)步態(tài)度的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如從本質(zhì)上混淆政府與企業(yè)等私營部門的區(qū)別，最終會(huì)從根本上喪失公共利益。因此，政府的管理可以借鑒私營部門的管理方法，但不能全盤套搬。

2、過于注重效率原則，容易導(dǎo)致政府忽略其所肩負(fù)的政治民主責(zé)任。追求效率是政府在公共管理過程中的重要環(huán)節(jié)，但公共管理的本質(zhì)是以民主為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民、自由平等權(quán)利、社會(huì)公正、公共利益和社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值，過于強(qiáng)調(diào)效率必然導(dǎo)致社會(huì)公正和長期公共利益的缺失。

三、新公共管理運(yùn)動(dòng)對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的啟示

新公共管理是當(dāng)代西方社會(huì)行政改革的一個(gè)潮流，雖然它還存在如上的一些缺陷，但總體來說是現(xiàn)代政府改革的一個(gè)趨勢和方向。盡管我國是一個(gè)初步建立起市場經(jīng)濟(jì)體制的國家，具體國情與西方國家存在一定程度的差別，公共管理的水平和行政改革所面臨的問題與西方國家也有許多不同之處，但是西方國家新公共管理的一些思想和操作方案對我國各級政府的改革仍然具有啟發(fā)和借鑒作用。

（一）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職能范圍和權(quán)力邊界

西方國家政府職能的大幅度擴(kuò)張始于20世紀(jì)30年代中期，經(jīng)過幾十年的演變，政府規(guī)模急劇擴(kuò)張，財(cái)政開支大副增長，最終在70年代形成嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。這促使人們對以往政府的職能范圍進(jìn)行思考，反思以往政府無所不能、無所不包的行政方式進(jìn)行反思。就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，也經(jīng)歷了一個(gè)職能不斷調(diào)整和機(jī)構(gòu)不斷膨脹的過程，最終導(dǎo)致了近年來大規(guī)模的機(jī)構(gòu)和人員精簡。這種現(xiàn)象主要反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員的增減方面，可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)。

就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革來說，最重要的是明確其在特定歷史階段的職能和使命，根據(jù)宏觀政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的要求確定其具體職能，依其承擔(dān)的職能來進(jìn)行機(jī)構(gòu)和人員配置。具體要?jiǎng)澢迥男┗鶎邮聞?wù)是由政府直接管理的，哪些公共服務(wù)可以通過市場化和社會(huì)化手段來提供的。對于由政府承擔(dān)的事務(wù)要設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員，對于可以回歸社會(huì)的公共事務(wù)要大膽放權(quán)。

（二）引入競爭機(jī)制，增強(qiáng)工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位從業(yè)人員的工作積極性，提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效率

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的活力來源于有效的競爭激勵(lì)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的競爭來源于兩個(gè)方面，即人才崗位的競爭和公共服務(wù)的競爭。長期以來，在人事方面，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位缺乏有效的競爭機(jī)制，人浮于事，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職能的虛化；在基層公共服務(wù)方面，實(shí)行的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位獨(dú)包獨(dú)攬，缺乏有效的競爭，各種市場主體和公共組織被排除在公共服務(wù)提供主體之外。因此，提高我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的活力和服務(wù)水平，一方面要加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部的人事制度改革，切實(shí)引入人事競爭制度，打破只進(jìn)不出、只上不下的傳統(tǒng)思想觀念，形成能者上、庸者下的人才流動(dòng)機(jī)制；另一方面，對于可以實(shí)行市場化和社會(huì)化方式供給的公共服務(wù)項(xiàng)目，要吸收社會(huì)力量參與競爭，形成事業(yè)單位和社會(huì)組織競爭的局面，以提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。

（三）推進(jìn)基層公共事務(wù)管理改革

管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的重要職能。推進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)管理體制改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。這需要在資金來源、資金監(jiān)管、工作思路上等方面進(jìn)行相應(yīng)的改革。

1、加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的投入。就西方國家來說，新公共管理有效施行的一個(gè)重要條件是國家財(cái)政對公共服務(wù)的有效保障。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制下，我國政府對農(nóng)村基層公共事務(wù)的投入較為薄弱。在以城帶鄉(xiāng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新形勢下，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，進(jìn)一步加大對農(nóng)村公共事業(yè)的投入，這既是加快農(nóng)村發(fā)展的需要，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的需要。

2、加強(qiáng)對基層公共財(cái)政制度進(jìn)行改革，優(yōu)化公共財(cái)政資金的投資渠道，增強(qiáng)對公共財(cái)政資金的監(jiān)管力度，提高資金的使用效率。目前，一方面國家對農(nóng)村基層公共事務(wù)投入的資金較少，亟需加大資金投入力度；另一方面，財(cái)政投入資金的使用效益極低，亟需優(yōu)化財(cái)政資金的投入渠道和強(qiáng)化對投入資金的監(jiān)管。

3、對一些公共服務(wù)項(xiàng)目，可以實(shí)行合同承包，吸納社會(huì)力量和資金的參與。當(dāng)前，一些地方對公共事業(yè)民營化進(jìn)行了大膽的探索，但總體而言，這些改革設(shè)想還處于初始階段，規(guī)模較小，相關(guān)制度還需要完善。對于可以實(shí)行外包的公共服務(wù)項(xiàng)目，可以實(shí)行合同承包，嚴(yán)格規(guī)定服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，一方面可以提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，另一方面可以吸納社會(huì)力量的參與，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化，從而減輕政府的負(fù)擔(dān)。通過相關(guān)的探索，形成制度化的措施來改善基層公共服務(wù)狀況。

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2、陳振明.評西方的“新公共管理”范式[J].中國社會(huì)科學(xué),2000(6).

第9篇

【關(guān)鍵詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

【正文】

從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)（performanceindicator）對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責(zé)模式

附圖

1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒有其他競爭者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標(biāo)進(jìn)行測定和評估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營部門承擔(dān)。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競爭者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲鴷?huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問題。

第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實(shí)行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡單化。因?yàn)橄鄬τ谡畞碚f，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對產(chǎn)出或績效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。

5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國家普遍實(shí)行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點(diǎn)啟示

新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場之間的關(guān)系，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國是社會(huì)主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻(xiàn)】

主要參閱書目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

第10篇

【關(guān)鍵詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

【正文】

從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)（performanceindicator）對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責(zé)模式

附圖

1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒有其他競爭者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標(biāo)進(jìn)行測定和評估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營部門承擔(dān)。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競爭者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲鴷?huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問題。第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實(shí)行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡單化。因?yàn)橄鄬τ谡畞碚f，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對產(chǎn)出或績效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。

5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國家普遍實(shí)行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點(diǎn)啟示

新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場之間的關(guān)系，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國是社會(huì)主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻(xiàn)】

主要參閱書目

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④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

第11篇

后現(xiàn)代主義是伴隨著上世紀(jì)中后期西方國家社會(huì)轉(zhuǎn)型和環(huán)境變革而產(chǎn)生的一種新的社會(huì)文化思潮。作為現(xiàn)代主義的辯證的“反面”，后現(xiàn)代具有強(qiáng)烈的反叛意識和鮮明的解構(gòu)特征。它將批判的矛頭直指自啟蒙運(yùn)動(dòng)以來到20世紀(jì)現(xiàn)代主義的思想文化成果，倡導(dǎo)與現(xiàn)代性理論、話語和價(jià)值觀相決裂，并致力于對現(xiàn)代性的發(fā)展理念、范式進(jìn)行廓清和修正[1]。相對于以理性、高效著稱的現(xiàn)代工業(yè)文明所彰顯的同一性、本質(zhì)性和封閉性等發(fā)展特點(diǎn)，后現(xiàn)代主義則扮演著反叛和糾偏的角色，將被現(xiàn)代性所忽視的諸如：差異性、開放性、去中心化、邊緣化、創(chuàng)造力等特征作為其研究的焦點(diǎn)，深入挖掘和反思工業(yè)文明所帶來的種種負(fù)面效應(yīng)，從而以更加獨(dú)特的視角全面地審視社會(huì)的發(fā)展。后現(xiàn)代公共管理理論是在后現(xiàn)代文化思潮和話語體系出現(xiàn)并跨領(lǐng)域進(jìn)行傳播、使用的背景下形成的。時(shí)代的發(fā)展、社會(huì)的轉(zhuǎn)型都強(qiáng)有力地沖擊著傳統(tǒng)公共管理的理論基石，導(dǎo)致現(xiàn)代公共管理遭遇著巨大的理論危機(jī)。以福克斯、米勒和法默爾等為代表的一批美國公共管理學(xué)者遵循后現(xiàn)代的分析方法和研究思路，對傳統(tǒng)公共管理理論體系和方法論進(jìn)行了深刻的質(zhì)疑和批判，目的旨在消解傳統(tǒng)公共管理的思維禁錮和理解障礙，探尋其治理模式的困境與失范之成因，通過建構(gòu)全新的公共管理話語體系和發(fā)展模式，為社會(huì)的多元發(fā)展提供新的范疇、理論和機(jī)理。后現(xiàn)代公共管理核心的創(chuàng)新在于將公共管理活動(dòng)的本質(zhì)定性為一種話語范式，通過真實(shí)、坦白和真誠的對話和溝通，以達(dá)到反抗等級制度、反對權(quán)威話語、釋放民主價(jià)值和超越僵化理性的公共管理目標(biāo)，最終使公共管理的前進(jìn)方向與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢相一致。

二、后現(xiàn)代公共管理分析方法的框架和功用

后現(xiàn)代公共管理的分析過程就本質(zhì)上而言是對作為“元話語”的現(xiàn)代性理論在宏大敘事制約的背景下進(jìn)行的懷疑和否定過程，事實(shí)上是文化代碼在語言層面上的解碼和再編碼。作為以否定和批判為特色的研究方法，后現(xiàn)代公共管理擁有自身獨(dú)特的話語分析框架和研究模式。以福克斯和米勒為代表的建構(gòu)性后現(xiàn)論認(rèn)為，隨著行政環(huán)境的變革，傳統(tǒng)行政管理運(yùn)作的負(fù)面效應(yīng)日益顯現(xiàn)，大量社會(huì)問題已然無法在現(xiàn)代性的分析框架內(nèi)獲得解決。更有甚者，傳統(tǒng)的治理“慣性”還強(qiáng)大地消解著諸如主義、社群主義等替代模式的發(fā)生，為此必須用后現(xiàn)代反思和批判的理念去重構(gòu)公共管理的價(jià)值體系，以此引導(dǎo)和塑造行政體系新的行為模式、管理方法等。建構(gòu)性公共管理分析方法的核心在于“倡導(dǎo)開放、平等、注重培養(yǎng)人們傾聽、學(xué)習(xí)、包容和尊重他人的美德，鼓勵(lì)多元的思維風(fēng)格，提倡對世界采取家園式的態(tài)度等。”直擊現(xiàn)代性行政統(tǒng)治所導(dǎo)致的“單向度獨(dú)白”和異質(zhì)性“次文化”盛行所造成的語言和理解障礙，有針對性地構(gòu)建了后現(xiàn)代的分析架構(gòu)。首先，引入了“公共能量場”的概念，為話語的溝通打造了良好的情境。“公共能量場”是公共政策得以制定和修改的社會(huì)場所，即將公共事務(wù)還原到由人的意向性控制的現(xiàn)象學(xué)的在場[2]。通過這一場所，公民和政府可以進(jìn)行各種對抗性的討論和“面對面”坦誠的交流，使具有不同意向性的政策話語在實(shí)踐語境中有目的地進(jìn)行爭論。其中，“對話的基礎(chǔ)是充分的信任、學(xué)習(xí)和傾聽，其話語規(guī)則是交談?wù)叩恼嬲\、表達(dá)的清晰、表達(dá)內(nèi)容的準(zhǔn)確以及言論與討論語境的關(guān)聯(lián)性。”毋庸置疑，該話語體系和對話機(jī)制的確立能夠有效地保障公共管理公正、民主的發(fā)展價(jià)值，從而端正公共管理的發(fā)展航向。其次，建構(gòu)性公共管理理論還對現(xiàn)實(shí)中的政策對話種類進(jìn)行了剖析。它認(rèn)為“少數(shù)人的對話”和“多數(shù)人的對話”形式都存在著客觀的缺陷而無法滿足公共治理和政策話語的要求。

而“一部分人的對話”形式因?yàn)閾碛星泻锨榫暗囊庀蛐耘c真誠性等突出的優(yōu)點(diǎn)，故其更加接近真實(shí)話語形式和政策網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的要求，在現(xiàn)實(shí)中更具有應(yīng)用價(jià)值和可操作性。解構(gòu)性后現(xiàn)代公共管理理論的主要代表人物是法默爾，他將后現(xiàn)代公共管理視為“對現(xiàn)代性之核心思想的否定”[3]，認(rèn)為后現(xiàn)代的研究方法的本質(zhì)是一種解放的嘗試，它要求公眾積極參與公共管理并實(shí)現(xiàn)充分的對話，提倡一種反行政的精神，打破傳統(tǒng)公共管理中僵化等級體制和非人格化管理模式，消除官僚獨(dú)占話語的種種特權(quán)。法默爾認(rèn)為采用解構(gòu)性的后現(xiàn)代方法能夠質(zhì)疑據(jù)以建立現(xiàn)代公共管理的理論基礎(chǔ)，開辟一種新的思維觀念，為擺脫傳統(tǒng)理念之定勢束縛而掃清障礙。同時(shí)，隨著現(xiàn)代公共管理不可治理性日益增加，作為一種解釋和催化的力量，其能夠用一種反思性的話語分析視角去超越和彌補(bǔ)現(xiàn)代性行政范式的缺陷。為了給后現(xiàn)論構(gòu)建一個(gè)分析架構(gòu)，法默爾深入考察了現(xiàn)代公共管理之特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義、企業(yè)精神以及解釋學(xué)在具體應(yīng)用中的偏失，對其進(jìn)行了科學(xué)的解構(gòu)，在此基礎(chǔ)上提出了解構(gòu)性后現(xiàn)代主義的四個(gè)核心要件，據(jù)以推動(dòng)公共管理范式的轉(zhuǎn)換。其中，“想象”作為后現(xiàn)代主要的特征語詞，是一種不依賴現(xiàn)代主義正統(tǒng)規(guī)則和程序的行政精神，它對于拒斥官僚體制范式的影響和培育新的理論作用巨大。“解構(gòu)”的價(jià)值在于透視和反思現(xiàn)代公共管理的支撐理論和基礎(chǔ)假定，使我們更好地認(rèn)知當(dāng)代政治和官僚體制的符號特征，從而在批判的基礎(chǔ)上擴(kuò)大公共管理的語言體系。“去領(lǐng)地化”的本質(zhì)在于消解現(xiàn)代公共管理僵化的思維方式和管理理念，結(jié)合公共問題的情境破除壟斷和隔柵，從而為探索公共管理話語體系的創(chuàng)造力服務(wù)。“變樣”則通過反行政概念的描述，鼓勵(lì)一種公共管理體系反叛態(tài)度的塑造，即以質(zhì)疑和批判的思維去審視所有現(xiàn)存的政府制度和官僚機(jī)構(gòu)。上述四大要件彼此作用和相互配合，促使公共治理活動(dòng)持續(xù)突破傳統(tǒng)統(tǒng)治思維和方式的限制，也為公共管理改革路徑的探索提供了不竭的研究動(dòng)力。盡管兩種研究方法在分析路徑和視角上存在著差異，但就總體上而言，二者在“反”的理論立場上卻是相同的。其目標(biāo)都在于將公共管理的發(fā)展與公共政策的運(yùn)行置于嶄新的研究框架之中，從而推動(dòng)其研究視閾的轉(zhuǎn)換和價(jià)值的重塑。首先，在研究方法上做出了變革。后現(xiàn)代一改傳統(tǒng)公共管理的實(shí)證主義的研究方法，結(jié)合客觀情境提出了更為系統(tǒng)的研究方法，即知識獲得的解釋方法。該方法“更加關(guān)注價(jià)值（而不只是關(guān)注事實(shí)），關(guān)注主觀的人類意義（而不只關(guān)注客觀的行為），并且更加關(guān)注現(xiàn)實(shí)人們之間的關(guān)系所蘊(yùn)涵的各種情感”[4]。從而促使人們以更加全景的視角透析公共管理的演進(jìn)規(guī)律和發(fā)展目標(biāo)，從而糾正了將民主、公正等價(jià)值排除在公共管理研究之外的狹隘思維。后現(xiàn)代分析認(rèn)為，當(dāng)前公共管理面對著的是一個(gè)多元化發(fā)展的社會(huì)，公共利益的復(fù)雜化和公眾需求的多樣化，必然要求公共管理在發(fā)展目標(biāo)中全面回應(yīng)效率、民主、公正等多種價(jià)值追求，在管理和憲制之間尋找平衡，做到事實(shí)與價(jià)值的相互協(xié)調(diào)和并行發(fā)展。其次，在治理方式上進(jìn)行了創(chuàng)新。后現(xiàn)代公共管理反復(fù)強(qiáng)調(diào)了多元參與的重大價(jià)值。面對著復(fù)雜多變的行政環(huán)境，傳統(tǒng)公共管理所強(qiáng)調(diào)的中心性、一元性以及等級觀念、權(quán)威統(tǒng)治的理念已然過時(shí)。對此，無論是建構(gòu)性還是解構(gòu)性后現(xiàn)代主義都認(rèn)為必須要開辟新的思維模式，擺脫傳統(tǒng)行政發(fā)展定勢之束縛。在其研究方法中更加強(qiáng)調(diào)多元共生，主張打破絕對主義，消解一元化壟斷和等級隔柵，實(shí)現(xiàn)對立面間的差異共存和互動(dòng)參與，使其后現(xiàn)代時(shí)期碎片化、開放化和多元化的生態(tài)特征相匹配。其中，最為典型的便是從“公共領(lǐng)域”到“公共能量場”的轉(zhuǎn)向，即通過公共能量場的打造，實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域相互交織、彼此博弈，使具有不同意向性和利益訴求的群體得以對抗性的交流和爭論，在廣泛參與和真誠對話中決定政府行為與公共政策的內(nèi)容，保證公共管理的平等、公平和正義。再次，在管理重心上實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)公共管理的研究基礎(chǔ)是自由主義，其以代議民主為其治理模式，并始終將理性和高效作為公共管理追求的目標(biāo)，從而過分關(guān)注其工具性價(jià)值。而隨后產(chǎn)生的社群主義，則以集體主義為其理論的基石，以參與式民主為治理模式[5]，一定程度上批判和糾正了自由主義的“效率至上”價(jià)值偏頗，但由于其在制度設(shè)計(jì)上缺乏統(tǒng)籌理念以及在應(yīng)用中脫離體制的路徑依賴，最終也變?yōu)榱丝斩吹恼卫硐搿：蟋F(xiàn)代分析方法對前述兩種模式均進(jìn)行了批判和解構(gòu)，認(rèn)為攻克上述難題的關(guān)鍵在于形成一種新的話語體系。

福克斯、米勒等人認(rèn)為在傳統(tǒng)公共管理效率至上的目標(biāo)規(guī)制下，導(dǎo)致行政權(quán)力至上，政府和官員壟斷了公共話語權(quán)，而公民往往處于被支配的狀態(tài)，這種“單向度獨(dú)白”的對話形式與治理的要求背道而馳。對此，建構(gòu)性后現(xiàn)代公共管理認(rèn)為政府必須摒棄以往自身作為唯一話語者的角色，推崇開放性的思維方式，廣泛傾聽社會(huì)力量和公民的呼聲，并通過持續(xù)不斷的話語交流來實(shí)現(xiàn)善治。同時(shí)，解構(gòu)性公共管理也持類似的觀點(diǎn)，法默爾認(rèn)為后現(xiàn)代公共管理作為對現(xiàn)代性的反叛力量，其應(yīng)當(dāng)致力于深刻解釋和修正傳統(tǒng)的官僚體制，而最有效的途徑便是反思性語言范式的應(yīng)用，即通過一種具有游戲性和協(xié)調(diào)性的對話過程，來弱化傳統(tǒng)公共管理的正統(tǒng)教條，彰顯公共管理的民主價(jià)值，從而為公共管理的研究開辟了新的道路。最后，在研究范式上進(jìn)行了轉(zhuǎn)換。后現(xiàn)代公共管理分析方法通過自身的語言體系和話語系統(tǒng)的構(gòu)建，推動(dòng)了公共管理認(rèn)知和研究范式的轉(zhuǎn)變。在批判傳統(tǒng)公共管理認(rèn)識論的基礎(chǔ)上，后現(xiàn)代主義提倡將語言和話語作為公共管理研究的核心問題。其中，法默爾將公共管理視為一種獨(dú)特的語言體系，認(rèn)為可以通過對行政信息的解釋、整理和安排來分別從公共管理語言的表層和深層探討公共管理理論的發(fā)展。這種新的范式作為語言的解碼和再編碼，其實(shí)質(zhì)就是公共官僚機(jī)構(gòu)語言的潛在內(nèi)容進(jìn)行反思、協(xié)商和交流的過程，進(jìn)而為公共管理的發(fā)展探尋解釋和提供催化之力量。而福克斯、米勒等人則從另一視角論證了語言、話語體系對于認(rèn)知和建構(gòu)公共管理理論的重大價(jià)值。他們在梳理和歸納現(xiàn)存話語體系和對話案例的基礎(chǔ)上，提出了政策網(wǎng)絡(luò)中的“一部分人對話”的核心理論，修正了自由主義和社群主義理論中“元話語敘事”的框架。他們認(rèn)為在公共能量場中，對話的達(dá)成必須有規(guī)則，這些規(guī)則必須確保公共話語的正當(dāng)性，而“一些人的對話優(yōu)于少數(shù)人的對話和多數(shù)人的對話，其針對特定語境的話語和不愿遭受愚弄與任意差遣在某種程度上限制了參與，切合語境的意向性和真誠性的提高大大超過了它的缺點(diǎn)[6]”。因此，部分人的對話形式一方面消解了自由主義的范式，使單向度的獨(dú)白讓位于了切合語境的多元對話；另一方面又防止了缺乏制度規(guī)約的社群主義以及無政府狀態(tài)，最終形成了一個(gè)卓有成效的對話平臺和共治系統(tǒng)，推動(dòng)了現(xiàn)代公共管理的理論基礎(chǔ)和研究范式的轉(zhuǎn)型。

三、后現(xiàn)代分析方法對我國公共管理發(fā)展的啟示

后現(xiàn)代主義作為對現(xiàn)代性發(fā)展的一種辨證的“反”，其開放的思維方式和獨(dú)特的話語分析視角，以及所提出“去中心”和“多元化”的建構(gòu)主張均對我國當(dāng)前的公共管理學(xué)研究和發(fā)展產(chǎn)生著巨大的指導(dǎo)和推動(dòng)作用，其中以下方面尤其值得關(guān)注：第一，后現(xiàn)論及其研究方法與公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推進(jìn)我國治道變革之進(jìn)程。后現(xiàn)代研究方法高度關(guān)注客觀行政環(huán)境的特征考察，結(jié)合公共事務(wù)復(fù)雜化和公共利益多元化發(fā)展的時(shí)代特征，其尤其強(qiáng)調(diào)開放化、差異性和多元整合的價(jià)值理念，致力于打破一元化壟斷和等級隔柵的傳統(tǒng)統(tǒng)治模式，提倡不同治理主體間的多元共存和合作共治。它在科學(xué)地整合了新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核的基礎(chǔ)上，主張構(gòu)建“通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的管理”的新型社會(huì)治理模式，從而致力于推進(jìn)社會(huì)權(quán)力分配格局的重大改變。上述分析思路對于正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和行政改革攻堅(jiān)階段的我國具有重要的啟迪作用。后現(xiàn)代分析方法力圖使公共管理變成一個(gè)多元主體共同參與話語系統(tǒng)和行動(dòng)體系，政府在其中不再是公共資源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的“元話語”，而應(yīng)當(dāng)將自身的職能收縮在理性的疆域之中，并積極支持和培育社會(huì)力量的發(fā)展，將壟斷的權(quán)力合理地分放、讓渡于市場和社會(huì)，整合各種力量，將各類民間資源有效地導(dǎo)入國家和社會(huì)發(fā)展的行列，打造權(quán)力共享、責(zé)任分擔(dān)、各司其職、各守其位的合作治理局面和多中心互動(dòng)的公共話語體系，從而高效地解決公共問題和最大化地增進(jìn)公共利益。

第二，后現(xiàn)代研究方法有助于科學(xué)探索我國行政體制改革的模式和策略。后現(xiàn)代的公共管理的研究方法，批判了傳統(tǒng)公共管理實(shí)證主義的研究方法，在信奉“對話”的理論基礎(chǔ)上，尤其強(qiáng)調(diào)解釋方法的應(yīng)用，促使人們更加關(guān)注公共管理發(fā)展的終極價(jià)值。它科學(xué)地調(diào)試了管理主義和憲制主義辯證關(guān)系，將民主、正義等價(jià)值植入公共管理的范式研究中，糾正了公共管理發(fā)展的偏向，并在批判和整合多種分析理論的前提下，結(jié)合情境設(shè)計(jì)了合理的發(fā)展范式和對話方式。我國的行政發(fā)展既不能完全照搬西方自由主義的唯理性的行政模式，也不能重新回到古老的唯價(jià)值的社群模式。而正確的方法是將自由主義的合理性和社群主義的合價(jià)值性統(tǒng)籌起來，尋找一條居間的改革、發(fā)展道路。具體而言，行政改革要始終遵循行政發(fā)展的民主化價(jià)值取向，即在公共管理中始終堅(jiān)持開展廣泛和真誠的對話，建立政府和民眾良好的溝通與合作關(guān)系，做到以民為本、以民為先，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化和公共服務(wù)的高品質(zhì)。另外，應(yīng)加大體制改革、制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新的力度，積極借鑒工商業(yè)界和西方國家的公共管理策略、技巧和方法，從而持續(xù)管理的水平和績效，彰顯公共管理的工具性價(jià)值，以在效率、民主、公正的關(guān)系統(tǒng)籌和平衡中，穩(wěn)步推進(jìn)我國行政體制改革之步伐。

第三，后現(xiàn)代研究方法所建構(gòu)的全新的公共管理話語理論，對于我國公共決策的理論發(fā)展和實(shí)踐應(yīng)用具有重要的指導(dǎo)意義。后現(xiàn)代研究方法將“公共能量場”作為其話語理論的核心，“場”具有顯著的意向性和目標(biāo)性，其反映到實(shí)踐層面便是政府的行為、政策和公共物品必須符合特定的情境和公共利益的需要。“公共能量場”的提出為公共政策的制定、修改以及各話語主體進(jìn)行對抗流提供了場所，秉持著開放、民主的治理思維，后現(xiàn)代方法倡導(dǎo)多元主體在政策制定和實(shí)施中能夠持續(xù)進(jìn)行互動(dòng)參與和坦誠討論，從而徹底改變傳統(tǒng)模式下政府壟斷話語權(quán)之“獨(dú)白”狀態(tài)，要求政府制度化的保障民眾的知情和參與權(quán)，認(rèn)真傾聽一切人的“聲音”，真正做到集思廣益。在上述思路的引導(dǎo)下，公共政策的制定和執(zhí)行事實(shí)上形成了一種科學(xué)的結(jié)構(gòu)模式，其功能在于持續(xù)協(xié)調(diào)和整合不同主體的利益訴求，形成多元主體權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)的合作格局，從而有效推進(jìn)公共決策的民主化、科學(xué)化，最終消除政策執(zhí)行中的各類阻滯因素。同時(shí)，后現(xiàn)代研究方法還對公共政策中管理者單向決定和民眾多元選擇兩種模式的矛盾境況做出了分析，其中，作為精英政治的“少數(shù)人對話”，往往使公共政策制定權(quán)過于集中，從而令其民主性、正當(dāng)性喪失，并且直接影響其科學(xué)性；而“多數(shù)人的對話”是理想化的政策模式，但由于實(shí)操性差和規(guī)則的欠缺，又往往易于導(dǎo)致無政府和無秩序之狀況。因此，兩者均無法與現(xiàn)實(shí)環(huán)境的要求相對接。基于此，后現(xiàn)代便提出了“一部分人對話”的理論，即從特定的語境出發(fā)將公共政策的制定、執(zhí)行以及反饋置于由一定數(shù)量的政治參與者協(xié)調(diào)、對話和博弈的過程之中，克服了集權(quán)主義和無政府主義的雙重弊病，使做出的公共問題解決方案既不失公共政策的權(quán)威性和穩(wěn)定性，又確保了公眾的意向性和目標(biāo)性，從而有效地拓展了公共政策理論發(fā)展的路徑。

第四，后現(xiàn)代分析方法向公共管理者和參與者提出了更高的權(quán)責(zé)要求。后現(xiàn)代研究方法的中心目標(biāo)是要打破管理的絕對主義、獨(dú)占和等級隔柵，并通過對抗流和真誠的對話，實(shí)現(xiàn)公共部門和社會(huì)力量的良好合作，從而最大化地增進(jìn)公共利益。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)客觀上要求公共管理者必須具備更高的行政倫理水平，即“在公共治理的過程中，政府應(yīng)積極地為‘公共能量場’的形成創(chuàng)造條件。”政府應(yīng)保障公民參與的權(quán)利不受非法干預(yù)，并調(diào)動(dòng)一切手段促成對話的實(shí)現(xiàn)。政府人員的公共責(zé)任不僅僅在于滿足民眾的需求，更重要的是進(jìn)行理念的更新，即由管制性思維向服務(wù)性思維轉(zhuǎn)變，牢固樹立服務(wù)為民、民生為先的倫理觀念。政府應(yīng)當(dāng)確保政治對話的自由度和對話空間的開放性，傾聽公民的心聲、獲悉民眾的訴求，將與民眾良性的溝通和合作內(nèi)化成自身的職業(yè)習(xí)慣。同時(shí)，充分采用現(xiàn)代化的通信工具和技術(shù)手段，消除時(shí)空、層級、等級之限制，形成相互理解、相互配合、相互尊重和相互協(xié)調(diào)的共贏治理狀態(tài)，推進(jìn)善治之進(jìn)程。另外，政府應(yīng)當(dāng)大力培育和強(qiáng)化民眾的權(quán)利意識。政府的公共管理活動(dòng)應(yīng)以回應(yīng)公民需求為導(dǎo)向，通過不斷提升其服務(wù)的品質(zhì)和效率來增強(qiáng)民眾的主體意識。同時(shí)，民眾的政策主張和意見表達(dá)應(yīng)切實(shí)地為政府等管理部門所重視和尊重，其知情權(quán)、話語權(quán)、表達(dá)權(quán)、協(xié)商權(quán)、辯駁權(quán)應(yīng)受到制度和法律的嚴(yán)格保障，真正營造權(quán)為民所享、利為民所謀的社會(huì)氛圍。此外，在法律制度的設(shè)計(jì)上還要凸顯便民之精神，通過制度的配套和機(jī)制的跟進(jìn)，切實(shí)增強(qiáng)民眾參與的熱情和監(jiān)督的效度，實(shí)現(xiàn)權(quán)利邏輯的合理回歸。

第12篇

[論文摘要]實(shí)踐的需要和理論的推動(dòng),使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物,是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。

著名行政學(xué)者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學(xué)這個(gè)詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根,經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點(diǎn),但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機(jī)體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系。”〔1〕美國著名學(xué)者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創(chuàng)行政學(xué)研究的一個(gè)新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素,同時(shí)又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實(shí)施提供條件。故此,我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動(dòng)態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來,隨著社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變遷,傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì),區(qū)域行政面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境,正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運(yùn)而生。這種轉(zhuǎn)變很重要,“從某種意義上說,21世紀(jì)中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn),處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題,和諧社會(huì)的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)。”〔2〕區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物。作為一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題,陳瑞蓮認(rèn)為,在我國有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是,在當(dāng)前一個(gè)不爭的事實(shí):越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑,加強(qiáng)區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實(shí)踐價(jià)值。有學(xué)者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對于了解一種新的學(xué)術(shù)理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”。〔3〕區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念,其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個(gè)核心概念。

一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分

區(qū)域(region)是一個(gè)多側(cè)面、多層次且相對性極強(qiáng)的概念。人們可以從多個(gè)角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同,對于區(qū)域的界定就有所不同。在社會(huì)科學(xué)叢林中,最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué),地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分。《牛津地理學(xué)詞典》中,“區(qū)域是指地球表面的任何一個(gè)單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。〔4〕經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區(qū)域概括為一個(gè)整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進(jìn)行分析”,“把區(qū)域作為一個(gè)集合體,……這一集合體對于管理、計(jì)劃和公共政策的制定和實(shí)施都是必須的。最實(shí)用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界。”〔5〕政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合;國際政治和國際關(guān)系的研究者對區(qū)域的解讀,往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個(gè)不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中,可以看出:區(qū)域有多種分類,系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對的,可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的,應(yīng)以動(dòng)態(tài)的眼光來觀察它。實(shí)際上區(qū)域是一個(gè)很寬泛的概念,很難給出一個(gè)公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來進(jìn)行研究,基于此視角,區(qū)域應(yīng)如何界定?有學(xué)者認(rèn)為:區(qū)域是“一個(gè)基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。〔6〕另外,從四個(gè)緯度對區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”。〔7〕筆者以為,不論對“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分,從公共管理學(xué)科角度看,區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場。在這里區(qū)域不是一個(gè)地理范疇而是一個(gè)以公共物品(或者公共事務(wù)、公共問題、公共利益)為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場,并不絕對與行政區(qū)劃相一致。

二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變

要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變,首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念,并分析我國現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。在我國的行政學(xué)界,宋月紅在國內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念,作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進(jìn)行研究,但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中,正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念。〔9〕隨著實(shí)踐的推動(dòng)和理論的發(fā)展,區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界,最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區(qū)域公共管理進(jìn)行論述。劉鋒運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新,在某種程度上說,這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究,而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。〔10〕陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表,她在此領(lǐng)域的論述,在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。

三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐

區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念,前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對于公共管理的概念,無論是對其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成,都還在探討中。王樂夫教授認(rèn)為,“所謂公共管理,即公共部門對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力的公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。”

〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會(huì)發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng);同時(shí),它更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng),以共同的目標(biāo)基礎(chǔ),通過協(xié)商的方式達(dá)成。無庸諱言,現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢,是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述,區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實(shí)踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為,所謂區(qū)域公共管理,即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或其它方面的公共問題,實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益,運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應(yīng)運(yùn)而生”,從根本上說,區(qū)域公共管理發(fā)展的動(dòng)力來自于中國現(xiàn)代化過程中的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的必然要求。或者說,除了實(shí)踐的需要外,理論的發(fā)展和推動(dòng)也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外,還有公民社會(huì)理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡(luò)治理理論和善治等理論。公民社會(huì),也被稱為市民社會(huì)或民間社會(huì)。關(guān)于公民社會(huì)的定義,不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會(huì)定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)和國家、經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)要素,不同學(xué)者對其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同。就中外學(xué)者取得的共識來看,公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個(gè):一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團(tuán);三是公共領(lǐng)域。除了公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素外,公民社會(huì)還具有自己的基本價(jià)值原則,大體說來,這些基本的價(jià)值原則包括:個(gè)人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。

市民社會(huì)理論的發(fā)展,引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進(jìn)入學(xué)者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程,其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個(gè)戰(zhàn)略管理問題。

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〔9〕陳瑞蓮,張緊跟.公共行政研究的新視角:區(qū)域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).