時間：2022-07-11 11:19:34
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇企業國有資產法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第二條河北省人民政府國有資產監督管理委員會(以下簡稱“省國資委”)根據國家法律、法規、規章和省政府授權，依照本辦法，對我省設區市企業國有資產監管工作進行指導和監督。
第三條省國資委、設區市國資委對下級政府企業國有資產監管工作進行指導和監督。
第四條省國資委指導和監督設區市政府企業國有資產監管工作，應當遵循以下原則：
（一）堅持國有資產屬于國家所有，維護國家整體利益；
（二）堅持省政府和設區市政府分別代表國家履行出資人職責，尊重設區市國資委的出資人代表權益，鼓勵設區市國資委探索企業國有資產監管和運營的有效形式；
（三）堅持政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開，依法履行指導和監督職能，完善指導和監督方式；
（四）堅持國有資產管理體制改革和國有企業改革的正確方向，維護國有資產安全，防止國有資產流失，實現國有資產保值增值。
第五條省國資委依法依規對設區市下列國有資產監管工作進行指導、監督：
（一）國有資產管理體制改革；
（二）國有資產監管法制建設；
（三）國有經濟布局和結構調整；
依照全省國有經濟布局和結構調整規劃，對設區市企業國有經濟發展規劃的編制工作進行指導、監督。設區市國有經濟布局和結構調整規劃編制完成后，報省國資委備案。設區市應在省國資委指導協調下，積極探索省、市、縣(市、區)國有資本整合重組的有效途徑，在重要領域保持國有資本必要的影響力、帶動力、控制力。
省國資委按照有關規定指導、監督設區市國資委對所出資企業的產業規劃、投資管理工作。
（四）履行資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責；
（五）規范國有企業改革、主輔分離、輔業改制、分離企業辦社會職能、兼并破產關閉、聯合重組、國有產權轉讓以及上市公司國有股權管理；
（六）企業國有資產產權界定、產權登記、資產評估監督、清產
核資、資產統計、綜合評價等基礎管理；
（七）國有企業預算、財務、審計、稽核、職工民主監督等內部制度建設；
（八）國有企業經營業績考核、薪酬分配、授權經營、責任追究
等事項；
（九）國有獨資、絕對控股、相對控股企業董事會、監事會組織
規章和工作制度建設，國有參股企業股權代表、董事、監事的產生和管理辦法；
（十）電子政務和企業信息化工作；
（十一）其他需要指導和監督的事項。
第六條省國資委應當健全國有資產監管制度，指導和規范設區市企業國有資產監管工作。設區市國資委應當根據國有資產監管法律、法規和規章、制度，結合本地實際情況，制定相應的實施辦法。
第七條省國資委應當加強對設區市企業國有資產監管工作的調查研究，適時組織工作交流和培訓，總結推廣國有資產監管經驗，建立與設區市國資委交流聯系的信息網絡，協調解決企業國有資產監管工作中的問題，提出企業國有資產監管工作指導建議。
第八條設區市國資委制定的國有資產監管、國有企業改革、國有經濟布局結構調整等方面的規范性文件，應當自公布之日起10個工作日內抄報省國資委。
第九條省國資委對設區市貫徹實施國有資產監管政策法規的具體情況進行監督檢查，及時督查糾正國有資產監管中的違規違法行為。
第十條省國資委對舉報設區市國有企業違規進行改制、國有產權轉讓等致使國有資產流失的案件，應當督促設區市國資委調查處理。
設區市國資委對國務院國資委、省國資委督促查處的違紀違法案件，應當認真調查處理，并將處理結果及時反饋國務院國資委、省國資委。
第十一條設區市國資委應當按照省國資委企業國有資產統計報告辦法的有關規定，完成本市及下年度、月度企業國有資產統計報告工作，并及時報告省國資委。
第十二條省國資委指導和監督設區市企業國有資產監管工作，應當嚴格依照國有資產監管法律、法規及規章、制度規定的有關工作程序進行。
第十三條省國資委對設區市國有資產監管工作進行指導和監督，應當充分征求設區市國資委的意見和建議，不得干預設區市國資委依法履行職責。
設區市國資委應當嚴格遵守國有資產監管法律、法規及規章、制度，依法接受并配合省國資委的指導和監督。
第十四條省國資委相關責任人員違反本辦法規定的，省國資委應當責令其改正；情節嚴重的，依法給予行政處分。
第十五條設區市國資委違反有關法律、行政法規及本辦法規定的，省國資委應當依法責令其改正；情節嚴重的，予以通報批評，并向設區市通報情況，依法提出處理建議。
第十六條設區市人民政府應當明確本級國有資產監管部門履行出資人職責企業名單，并由設區市國資委報省國資委備案。設區市國資委要建立健全必要的監管機構，向所出資企業派出監事會或董事、監事，配備和充實必要的業務骨干，細化和落實各項工作職能，為依法履行出資人職責提供組織保障。
第一章 總 則
第一條 為加強國務院國有資產監督管理委員會(以下簡稱國資委)履行出資人職責的企業(以下簡稱中央企業)境外國有資產監督管理，規范境外企業經營行為，維護境外國有資產權益，防止國有資產流失，根據《中華人民共和國企業國有資產法》和《企業國有資產監督管理暫行條例》及相關法律、行政法規，制定本辦法。
第二條 本辦法適用于中央企業及其各級獨資、控股子企業(以下簡稱各級子企業)在境外以各種形式出資所形成的國有權益的監督管理。
本辦法所稱境外企業，是指中央企業及其各級子企業在我國境外以及香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區依據當地法律出資設立的獨資及控股企業。
第三條 國資委依法對中央企業境外國有資產履行下列監督管理職責：
(一)制定中央企業境外國有資產監督管理制度，并負責組織實施和監督檢查;
(二)組織開展中央企業境外國有資產產權登記、資產統計、清產核資、資產評估和績效評價等基礎管理工作;
(三)督促、指導中央企業建立健全境外國有資產經營責任體系，落實國有資產保值增值責任;
(四)依法監督管理中央企業境外投資、境外國有資產經營管理重大事項，組織協調處理境外企業重大突發事件;
(五)按照《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》組織開展境外企業重大資產損失責任追究工作;
(六)法律、行政法規以及國有資產監督管理有關規定賦予的其他職責。
第四條 中央企業依法對所屬境外企業國有資產履行下列監督管理職責：
(一)依法審核決定境外企業重大事項，組織開展境外企業國有資產基礎管理工作;
(二)建立健全境外企業監管的規章制度及內部控制和風險防范機制;
(三)建立健全境外國有資產經營責任體系，對境外企業經營行為進行評價和監督，落實國有資產保值增值責任;
(四)按照《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》規定，負責或者配合國資委開展所屬境外企業重大資產損失責任追究工作;
(五)協調處理所屬境外企業突發事件;
(六)法律、行政法規以及國有資產監督管理有關規定賦予的其他職責。
第五條 中央企業及其各級子企業依法對境外企業享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，依法制定或者參與制定其出資的境外企業章程。
中央企業及其各級子企業應當依法參與其出資的境外參股、聯營、合作企業重大事項管理。
第二章 境外出資管理
第六條 中央企業應當建立健全境外出資管理制度，對境外出資實行集中管理，統一規劃。
第七條 境外出資應當遵守法律、行政法規、國有資產監督管理有關規定和所在國(地區)法律，符合國民經濟和社會發展規劃及產業政策，符合國有經濟布局和結構調整方向，符合中央企業發展戰略和規劃。
中央企業及其重要子企業收購、兼并境外上市公司以及重大境外出資行為應當依照法定程序報國資委備案或者核準。
第八條 境外出資應當進行可行性研究和盡職調查，評估企業財務承受能力和經營管理能力，防范經營、管理、資金、法律等風險。境外出資原則上不得設立承擔無限責任的經營實體。
第九條 以非貨幣資產向境外出資的，應當依法進行資產評估并按照有關規定備案或者核準。
第十條 境外出資形成的產權應當由中央企業或者其各級子企業持有。根據境外相關法律規定須以個人名義持有的，應當統一由中央企業依據有關規定決定或者批準，依法辦理委托出資、代持等保全國有資產的法律手續，并以書面形式報告國資委。
第十一條 中央企業應當建立健全離岸公司管理制度，規范離岸公司設立程序，加強離岸公司資金管理。新設離岸公司的，應當由中央企業決定或者批準并以書面形式報告國資委。已無存續必要的離岸公司，應當依法予以注銷。
第十二條 中央企業應當將境外企業納入本企業全面預算管理體系，明確境外企業年度預算目標，加強對境外企業重大經營事項的預算控制，及時掌握境外企業預算執行情況。
第十三條 中央企業應當將境外資金納入本企業統一的資金管理體系，明確界定境外資金調度與使用的權限與責任，加強日常監控。具備條件的中央企業應當對境外資金實施集中管理和調度。
中央企業應當建立境外大額資金調度管控制度，對境外臨時資金集中賬戶的資金運作實施嚴格審批和監督檢查，定期向國資委報告境外大額資金的管理和運作情況。
第十四條 中央企業應當加強境外金融衍生業務的統一管理，明確決策程序、授權權限和操作流程，規定年度交易量、交易權限和交易流程等重要事項，并按照相關規定報國資委備案或者核準。從事境外期貨、期權、遠期、掉期等金融衍生業務應當嚴守套期保值原則，完善風險管理規定，禁止投機行為。
第十五條 中央企業應當建立外派人員管理制度，明確崗位職責、工作紀律、工資薪酬等規定，建立外派境外企業經營管理人員的定期述職和履職評估制度。
中央企業應當按照屬地化管理原則，統籌境內外薪酬管理制度。不具備屬地化管理條件的，中央企業應當按照法律法規有關規定，結合屬地的實際情況，制定統一的外派人員薪酬管理辦法，報國資委備案。
第三章 境外企業管理
第十六條 中央企業是所屬境外企業監督管理的責任主體。境外企業應當定期向中央企業報告境外國有資產總量、結構、變動、收益等匯總分析情況。
第十七條 境外企業應當建立完善法人治理結構，健全資產分類管理制度和內部控制機制，定期開展資產清查，加強風險管理，對其運營管理的國有資產承擔保值增值責任。
第十八條 境外企業應當依據有關規定建立健全境外國有產權管理制度，明確負責機構和工作責任，切實加強境外國有產權管理。
第十九條 境外企業應當加強投資管理，嚴格按照中央企業內部管理制度辦理相關手續。
第二十條 境外企業應當加強預算管理，嚴格執行經股東(大)會、董事會或章程規定的相關權力機構審議通過的年度預算方案，加強成本費用管理，嚴格控制預算外支出。
第二十一條 境外企業應當建立健全法律風險防范機制，嚴格執行重大決策、合同的審核與管理程序。
第二十二條 境外企業應當遵循中央企業確定的融資權限。非金融類境外企業不得為其所屬中央企業系統之外的企業或個人進行任何形式的融資、拆借資金或者提供擔保。
第二十三條 境外企業應當加強資金管理，明確資金使用管理權限，嚴格執行企業主要負責人與財務負責人聯簽制度，大額資金支出和調度應當符合中央企業規定的審批程序和權限。
境外企業應當選擇信譽良好并具有相應資質的銀行作為開戶行，不得以個人名義開設賬戶，但所在國(地區)法律另有規定的除外。境外企業賬戶不得轉借個人或者其他機構使用。
第二十四條 境外企業應當按照法律、行政法規以及國有資產監督管理有關規定和企業章程，在符合所在國(地區)法律規定的條件下，及時、足額向出資人分配利潤。
第二十五條 境外企業應當建立和完善會計核算制度，會計賬簿及財務報告應當真實、完整、及時地反映企業經營成果、財務狀況和資金收支情況。
第二十六條 境外企業應當通過法定程序聘請具有資質的外部審計機構對年度財務報告進行審計。暫不具備條件的，由中央企業內部審計機構進行審計。
第四章 境外企業重大事項管理
第二十七條 中央企業應當依法建立健全境外企業重大事項管理制度和報告制度，加強對境外企業重大事項的管理。
第二十八條 中央企業應當明確境外出資企業股東代表的選任條件、職責權限、報告程序和考核獎懲辦法，委派股東代表參加境外企業的股東(大)會會議。股東代表應當按照委派企業的指示提出議案、發表意見、行使表決權，并將其履行職責的情況和結果及時報告委派企業。
第二十九條 境外企業有下列重大事項之一的，應當按照法定程序報中央企業核準：
(一)增加或者減少注冊資本，合并、分立、解散、清算、申請破產或者變更企業組織形式;
(二)年度財務預算方案、決算方案、利潤分配方案和彌補虧損方案;
(三)發行公司債券或者股票等融資活動;
(四)收購、股權投資、理財業務以及開展金融衍生業務;
(五)對外擔保、對外捐贈事項;
(六)重要資產處置、產權轉讓;
(七)開立、變更、撤并銀行賬戶;
(八)企業章程規定的其他事項。
第三十條 境外企業轉讓國有資產，導致中央企業重要子企業由國有獨資轉為絕對控股、絕對控股轉為相對控股或者失去控股地位的，應當按照有關規定報國資委審核同意。
第三十一條 境外企業發生以下有重大影響的突發事件，應當立即報告中央企業;影響特別重大的，應當通過中央企業在24小時內向國資委報告。
(一)銀行賬戶或者境外款項被凍結;
(二)開戶銀行或者存款所在的金融機構破產;
(三)重大資產損失;
(四)發生戰爭、重大自然災害，重大事件，以及危及人身或者財產安全的重大突發事件;
(五)受到所在國(地區)監管部門處罰產生重大不良影響;
(六)其他有重大影響的事件。
第五章 境外國有資產監督
第三十二條 國資委應當將境外企業納入中央企業業績考核和績效評價范圍，定期組織開展境外企業抽查審計，綜合評判中央企業經營成果。
第三十三條 中央企業應當定期對境外企業經營管理、內部控制、會計信息以及國有資產運營等情況進行監督檢查，建立境外企業生產經營和財務狀況信息報告制度，按照規定向國資委報告有關境外企業財產狀況、生產經營狀況和境外國有資產總量、結構、變動、收益等情況。
第三十四條 中央企業應當加強對境外企業中方負責人的考核評價，開展任期及離任經濟責任審計，并出具審計報告。重要境外企業中方負責人的經濟責任審計報告應當報國資委備案。
第三十五條 國家出資企業監事會依照法律、行政法規以及國有資產監督管理有關規定，對中央企業境外國有資產進行監督檢查，根據需要組織開展專項檢查。
第六章 法律責任
第三十六條 境外企業有下列情形之一的，中央企業應當按照法律、行政法規以及國有資產監督管理有關規定，追究有關責任人的責任。
(一)違規為其所屬中央企業系統之外的企業或者個人進行融資或者提供擔保，出借銀行賬戶;
(二)越權或者未按規定程序進行投資、調度和使用資金、處置資產;
(三)內部控制和風險防范存在嚴重缺陷;
(四)會計信息不真實，存有賬外業務和賬外資產;
(五)通過不正當交易轉移利潤;
(六)挪用或者截留應繳收益;
(七)未按本規定及時報告重大事項。
第三十七條 中央企業有下列情形之一，國資委應當按照法律、行政法規以及國有資產監督管理有關規定，追究相關責任人的責任。
(一)未建立境外企業國有資產監管制度;
(二)未按本辦法規定履行有關核準備案程序;
(三)未按本辦法規定及時報告重大事項;
(四)對境外企業管理失控，造成國有資產損失。
第七章 附 則
第三十八條 中央企業及其各級子企業在境外設立的各類分支機構的國有資產的監督和管理參照本辦法執行。
一、國有資產清產核資制度……………………………………………………3
二、國有資產產權界定制度……………………………………………………4
三、國有資產產權登記制度……………………………………………………7
四、國有資產評估制度…………………………………………………………8
內容摘要：國有資產是指國家以各種形式投資及收益、接受饋贈形成的，或者憑借國家權力取得的，或者依據法律認定的各類財產和財產權利。我國國有資產管理法律制度大致包括國有資產清產核資制度、產權界定制度、產權登記制度、評估制度等。清產核資，是指依據一定的程序、方法和制度，在既定的范圍內，組織各部門、地區、單位對國有資產進行清查、界定、估價、核實、核銷、核定等各項活動的總稱。產權界定，系指國家依法劃分財產所有權和經營權、使用權等產權歸屬，明確各類產權主體行使權利的財產范圍及管理權限的一種法律行為。國有資產產權登記是指國有資產管理部門代表政府對占有國有資產的企業、行政事業單位的資產、負債、所有者權益等產權狀況，依法確認產權歸屬關系的法律行為。國有資產評估是由評估機構根據特定的目的，按照法定的原則和程序，運用科學的方法，對國有資產的現時價格進行評定和估算。
關鍵詞：國有資產；清產核資；產權界定；產權登記；評估
國有資產是指國家以各種形式投資及收益、接受饋贈形成的，或者憑借國家權力取得的，或者依據法律認定的各類財產和財產權利。國有資產管理法是調整國有資產的占有、使用、收益、處分過程中因對國有資產的監督管理而產生的社會關系的法律規范的總稱。我國國有資產管理法律制度大致包括國有資產清產核資制度、產權界定制度、產權登記制度、評估制度等。
一、國有資產清產核資制度
清產核資，是指依據一定的程序、方法和制度，在既定的范圍內，組織各部門、地區、單位對國有資產進行清查、界定、估價、核實、核銷、核定等各項活動的總稱。這是為摸清國有資產的“家底”而進行的一項基礎管理工作。
（一）清產核資的必要性和重要意義
關于清產核資的必要性和重要意義，正如國務院清產核資領導小組1992年印發的《清產核資總體方案》中指出的，在新舊體制轉換期間，由于原有的管理體制和管理方法已不完全適應新的情況。因而在經濟管理方面存在著國有資產“家底”不清，管理不善，資產價值不實，企業經濟效益較低等問題，國有資產閑置、損失和浪費以及被侵占流失等較為嚴重。這些問題如不及時加以解決，必將制約國民經濟的持續、穩定、協調發展，對社會主義經濟基礎的鞏固和發展產生不利的影響。在全國范圍內有計劃地開展此項工作，不僅能夠摸清“家底”，促進解決占有使用最大化和資產閑置、浪費等問題，而且有利于深化改革，加強國有資產產權管理，促進提高國有資產經營使用效益，同時為宏觀決策提供依據，更有利于解決經濟發展中一些深層次的矛盾和問題。
（二）清產核資要達到的具體目標
通過清產核資要達到的具體目標是：國有資產“家底”清楚，做到賬實相符、賬賬相符；資產所有權界定明確，把應歸國家所有的資產，納入國有資產管理的軌道；初步進行占有使用土地的清查，為今后將土地納入企業資產管理創造條件；資產賬面價值與實際價值大體相符，努力解決國有資本補償不足問題；國有資產價值總量真實，為按資本金效益考核企業經營成果提供依據；推動資產優化組合，促進閑置資產有效利用；按照發展社會主義市場經濟的要求，促進建立健全各項國有資產基礎管理制度，扎扎實實地提高國有資產經營使用效益。
（三）清產核資的范圍和內容
1、清產核資的范圍包括：各地區、部門所屬的各類國有企業和實行企業管理的事業單位，以及各級國有企業、單位以國有資產為主體投資舉辦并擁有實際控制權的國內聯營、合資等企業和單位；各類國有金融企業，含銀行機構和各級政府、各業務部門及企業所舉辦的信托投資公司、投資擔保公司、財務公司、租賃公司、證券公司等；各地區、部門和各級國有企業、單位投資舉辦的境外企業和開設的各類境外機構；各地區、部門的各類行政、事業單位投資舉辦的具有企業法人資格的各種經濟實體；軍隊、武警及其所舉辦的企業和事業單位。
2、清產核資的主要內容是：清查資產，摸清“家底”；界定資產所有權，明確國有資產界限；進行資產價值重估，解決價值不實問題；對企業占用的國有土地進行清查估價入賬；核實各種國有資金占用量，進行國有資產產權登記；建立健全必要制度，切實加強國有資產管理。
二、國有資產產權界定制度
（一）產權界定的含義
產權界定，系指國家依法劃分財產所有權和經營權、使用權等產權歸屬，明確各類產權主體行使權利的財產范圍及管理權限的一種法律行為。此處所謂產權，系指財產所有權以及與財產所有權有關的經營權、使用權等財產權，但不包括債權。
國有資產產權界定包括兩層含義：一是國有資產所有權的界定，即界定哪些財產屬于國家所有的資產；二是與國有資產所有權相關的，由國有資產所有權權能分離產生的其他產權的界定，即界定國有資產各類經營、使用、管轄主體行使資產占有、使用和收益權及依法處分權的界限、范圍和關系。
界定國有資產產權的意義主要表現為：維護國有資產產權，防止國有資產流失；深化產權制度改革，便于實現“兩權分離”；為搞好國有資產管理奠定基礎。
國有資產產權界定應當貫徹“誰投資誰擁有產權”的原則以及“國有資產依法劃轉”的原則。
（二）國有企業中的產權界定的辦法
根據國家國有資產管理局頒布的《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》的規定，國有企業中的產權界定依下列辦法處理：
1、有權代表國家投資的部門和機構以貨幣、實物和所有權屬于國家的土地使用權、知識產權等向企業投資，形成的國家資本金，界定為國有資產；
2、國有企業運用國家資本金及在經營中借入的資金等所形成的稅后利潤經國家批準留給企業作為增加投資的部分以及從稅后利潤中提取的盈余公積金、公益金和未分配利潤等，界定為國有資產；
3、以國有企業和行政事業單位（以下統稱全民單位）名義擔保，完全用國內外借入資金投資創辦的或完全由其他單位借款創辦的國有企業，其收益積累的凈資產，界定為國有資產；
4、國有企業接受饋贈形成的資產，界定為國有資產；
5、在實行《企業財務通則》、《企業會計準則》以前，國有企業從留利中提取的職工福利基金、職工獎勵基金和“兩則”實行后用公益金購建的集體福利設施而相應增加的所有者權益，界定為國有資產；
6、國有企業中黨、團、工會組織等占用企業的財產，不包括以個人繳納黨費、團費、會費以及按國家規定由企業撥付的活動經費等結余購建的資產，界定為國有資產。
（三）集體企業中國有資產所有權界定的辦法
1、全民單位以貨幣、實物和所有權屬于國家的土地使用權、知識產權等獨資（或全民單位合資合同）創辦的以集體名義注冊登記的企業單位，其資產所有權界定按照對國有企業國有資產所有權界定的規定辦理，但屬于無償資助的除外；
2、全民單位用國有資產在非全民單位獨資創辦的集體企業（以下簡稱集體企業）中的投資及按投資份額應取得的資產收益留給集體企業發展生產的資本資金及其權益，界定為國有資產；
3、集體企業享受稅前還貸形成的資產，其中屬于應收未收的稅款部分，界定為扶持性國有資產；集體企業享受減免稅形成的資產，其中列為“國家扶持基金”等投資性的減免稅部分界定為扶持性國有資產，經核定數額后，繼續留給集體企業使用，由國家收取資產占用費；
4、集體企業使用銀行貸款、國家借款等借貸資金形成的資產，全民單位只提供擔保的，不界定為國有資產；但履行了連帶責任的，全民單位應予追索清償或經協商轉為投資；
5、對供銷、手工業、信用等合作社中由國家撥入的資本金（含實物）界定為國有資產；
6、集體企業和合作社無償占用國有土地的，應核定其占用土地的面積和價值量，并依法收取土地占用費；集體企業和合作社改組為股份制企業時，國有土地折價部分形成的國家股份或其他所有者權益，界定為國有資產。
（四）中外合資經營企業中國有資產所有權界定的辦法
1、中方以國有資產出資投入的資本總額，包括場地使用權、無形資產等形成的資產，界定為國有資產；
2、企業注冊資本增加，雙方協議由中方以分得利潤向企業再投資或優先購買另一方股份的投資活動中所形成的資產，界定為國有資產；
3、可分配利潤及從稅后利潤中提取的各項基金中中方按投資比例所占的相應份額，不包括已提取用于職工獎勵、福利等分配給個人消費的基金，界定為國有資產；
4、中方職工的工資差額，界定為國有資產；
5、企業根據中國法律和有關規定按中方工資總額一定比例提取的中方職工的住房補貼基金，界定為國有資產；
6、企業清算或完全解散時，饋贈或無償留給中方繼續使用的各項資產，界定為國有資產。
（五）股份制企業中國有資產所有權的辦法
1、國家機關或其授權單位向股份制企業投資形成的股份，包括現有已投入企業的國有資產折成的股份，構成股份制企業中的國家股，界定為國有資產；
2、國有企業向股份制企業投資形成的股份，構成國有法人股，界定為國有資產；
3、國有股份制企業公積金、公益金中，全民單位按照投資應占的份額，界定為國有資產；
4、股份制企業未分配利潤中，全民單位按照投資比例所占的相應份額，界定為國有資產。
中外合作經營企業中國有資產所有權界定參照中外合資企業的界定原則辦理。聯營企業中國有資產所有權界定參照股份制企業的界定原則辦理。
此外，國家機關及其所屬事業單位占有、使用的資產以及政黨；人民團體中占用國家撥款等形成的資產，界定為國有資產。
（六）全民單位之間的產權界定
1、各個單位占用的國有資產，應按分級分工管理的原則，分別明確其與中央、地方、部門之間的管理關系，并經有權管理其所有權的人民政府批準或雙方約定。并辦理產權劃轉手續，不得變更資產的管理關系；
2、全民單位對國家授予其使用或經營的資產擁有使用權或經營權，除法律、法規另有規定外，不得在全民單位之間無償調撥其資產；
3、國有企業之間可以相互投資入股，按照“誰投資、誰擁有產權”的原則，企業法人的對外長期投資或入股，屬于企業法人的權益，不得非法干預或侵占；
4、依據國家有關規定，企業之間可以實行聯營，并享有聯營合同規定范圍內的財產權利；
5、國家機關投資創辦的企業和其他經濟實體，應與國家機關脫鉤，其產權由國有資產管理部門會同有關部門委托有關機構管理；
6、國家機關所屬事業單位經批準以其占用的國有資產出資創辦的企業和其他經濟實體，其產權歸該單位擁有。
三、國有資產產權登記制度
國有資產產權登記是指國有資產管理部門代表政府對占有國有資產的企業、行政事業單位的資產、負債、所有者權益等產權狀況，依法確認產權歸屬關系的法律行為。
（一）國有資產產權登記的分類
國有資產產權登記分為企業國有資產產權登記和行政事業單位產權登記兩類。前者的法律依據是1992年國務院辦公廳轉發國家國有資產管理局等部門的《關于1992年在全國范圍內開展國有資產產權登記工作的請示》的通知，和國家國有資產管理局等三部門的《國有資產產權登記管理試行辦法》以及1996年1月國務院正式頒布的《企業國有資產產權登記管理辦法》；后者的法律依據是1995年2月國家國有資產管理局、財政部的《行政事業單位國有資產管理辦法》。
（二）企業國有資產產權登記制度
按照《企業國有資產產權登記管理辦法》的規定，國有企業、國有獨資公司、持有國家股權的單位以及其他形式占有國有資產的企業，應當依照規定，向國有資產管理部門申報、辦理產權登記。
企業國有資產產權登記分為占有產權登記、變動產權登記、注銷產權登記。同時，實行產權登記年度檢查制度。占有產權登記適用于所有占有、使用國有資產的企業。變動產權登記適用于：企業發生名稱、住所或法定代表人改變的；國有資產占企業實收資產比例發生變化的；企業分立、合并或者改變經營形式的；等等。注銷產權登記適用于企業發生解散、被依法撤銷或者被依法宣告破產等情形。
產權登記年度檢查制度適用于辦理了占有產權登記的企業，其主要內容是：出資人的資金實際到位情況；企業國有資產的結構變化，包括企業對外投資情況、國有資產增減變動情況等。
企業國有資產產權登記的主管機關是國有資產管理部門，按照“統一政策、分級管理”的原則，由縣級以上人民政府國有資產管理部門按企業產權歸屬關系組織實施。各級國有資產管理部門負責本級企業單位的產權登記。對極少數特殊類別的國有資產，國家國有資產管理局可委托有關機關辦理產權登記手續。
（三）行政事業單位國有資產產權登記制度
行政事業單位國有資產產權登記也可分為設立產權登記、變動產權登記、撤銷產權登記。同時，實行產權登記年度檢查制度。其各自的含義與企業國有資產產權登記的各類型含義相差不大。
行政事業單位國有資產產權登記的內容主要包括單位基本情況和資產狀況兩個部分，前者包括單位名稱、地址、單位負責人、開戶銀行及賬號、成立日期、編制人數、單位性質等；后者包括資產總額、負債總額、國有資產總額、主要財產情況和非經營性資產轉經營性資產情況等。
四、國有資產評估制度
國有資產評估是由評估機構根據特定的目的，按照法定的原則和程序，運用科學的方法，對國有資產的現時價格進行評定和估算。國有資產評估應當遵循獨立性、真實性、科學性和可行性原則。國有資產評估的范圍包括：固定資產、流動資產、無形資產和其他資產。
（一）國有資產的評估項目
1、法定評估情形。《國有資產評估管理辦法》規定，國有資產占有單位發生下列情形的，必須進行資產評估，即法定評估情形：（1）資產拍賣、轉讓；（2）企業兼并、出售、聯營股份經營；（3）與外國公司、企業和其他經濟組織或者個人開辦中外合資經營企業或者中外合作經營企業；（4）企業清算；（5）依照國家有關規定需要進行資產評估的其他情形。
2、自愿評估情形。國有資產占有單位發生下列情形，當事人認為需要的，可以進行資產評估，即自愿評估情形：（1）資產抵押及其他擔保；（2）企業租賃（整體租賃除外）；（3）需要進行資產評估的其他情形。
此處所謂可以進行資產評估，是指發生上述情形時，根據實際情況可以對資產進行評估或者不評估，但屬于以下行為時則必須進行資產評估：（1）企業整體資產的租賃；（2）國有資產租賃給外商或非國有單位；（3）國家行政事業單位占有的非經營性資產轉為經營性資產；（4）國有資產行政主管部門認為應當評估的其他情形。
對于應當進行資產評估的情形沒有進行評估，或者沒有按照規定立項、確認的，該經濟行為無效。
（二）國有資產評估管理制度
國有資產評估工作，按照國有資產管理權限，由國有資產管理部門負責管理和監督。國有資產評估組織工作，按照占有單位的隸屬關系，由行業主管部門負責，國有資產管理部門和行業主管部門不直接從事國有資產評估業務。
國家對國有資產評估工作實行統一領導、分級管理的原則。國家國有資產管理局負責組織、管理、指導和監督全國的資產評估工作。地方各級國有資產管理部門按照國家政策法規和上級國有資產管理部門的規定，負責管理本級的資產評估工作。上級國有資產管理部門對下級國有資產管理部門在資產評估管理工作中不符合規定的做法，有權進行糾正。
國有資產評估組織工作，具體由各級政府的行業主管部門對所屬單位的資產評估立項和評估結果進行初審，簽署意見，并對本行業的資產評估工作負責督促和指導。
（三）國有資產評估機構
資產評估機構，必須是經工商行政管理部門注冊登記，具有法人資格，并持有國務院或者省、自治區、直轄市（含計劃單列市）國有資產管理部門頒發的資產評估資格證書的單位。只有同時具備上述條件的資產評估公司、會計師事務所、審計事務所等單位，才能從事國有資產評估業務。資產評估機構是社會公正機構，實行自主經營、自負盈虧，獨立承擔法律責任。資產評估機構從事資產評估業務不受地區、行業限制，實行有償服務。
國家對資產評估機構實行統一領導、分級管理的原則，國家國有資產管理局負責組織、管理、指導和監督全國資產評估機構的工作，并直接管理中央級的資產評估機構。省、自治區、直轄市國有資產管理部門或經省國有資產管理部門授權的計劃單列市國有資產管理部門管理和監督本級的資產評估機構。根據國家國有資產管理局1993年修訂的《國有資產評估機構管理辦法》的規定，從事資產評估業務的機構必須具備以下條件方可申請資產評估資格：
1、經工商行政管理部門核準注冊登記，具有法人資格，有與開展評估業務相適應的資金和固定的辦公地點；
2、具備一定數量能勝任工作的專業評估專職人員，其中會計經濟人員、工程技術人員共不少于10人（其中土地、建筑、機電設備、會計、經濟等各類專業人員分別不少于2人）；具有中級以上專業技術資格的應占50%以上；專職的評估人員不得少于40%，最低不少于8人；資產評估專職人員只能在一家評估機構專職從業；
3、直接從事資產評估業務的人員必須有30%以上經過省以上國有資產管理行政部門認可的培訓；
4、會計師事務所、審計事務所、財務咨詢公司等機構從事資產評估業務，應在機構內設立專職的資產評估機構，配備專職評估人員；
5、國有資產管理部門規定的其他條件。
具備以上條件的社會服務機構，征得主管部門同意后，按其所屬關系向國家或省、自治區、直轄市和計劃單列市國有資產管理部門申請資產評估的資格，申請時須提交規定的文件資料。國家或者省一級國有資產管理部門收到申請單位報來的以上文件資料后，根據國家有關規定和其自身的條件認真組織審查，通過審查進一步確認申請單位是否具備資產評估工作的條件，對具備條件的機構，發給《資產評估資格證書》。
（四）資產評估的規則及程序
1、資產評估的規則。根據規定，資產評估機構開展資產評估業務，應遵守以下規則：（1）嚴格遵守國家法律、法規和政策、制度；（1）堅持獨立、客觀、公正的原則；（3）按規定的期限完成評估工作并及時提交資產評估報告書；（4）對委托單位提供的數據材料以及評估結果負有保密責任，并應有完善的評估檔案保管制度；（5）評估機構和評估人員如與委托單位或其他當事人有利害關系的，應當回避，委托單位或其他當事人也有權要求其回避；（6）資產評估機構在執業中發現當事人和有關單位有弄虛作假、營私舞弊等違反國家法律、法規的行為，應及時向國有資產管理部門反映，否則，視同評估機構弄虛作假或營私舞弊；（7）資產評估機構應以良好的服務質量贏得客戶，不得采用不正當的手段承攬業務；（8）國有資產管理部門的其他有關規定和行業自律性的其他規則。
2、資產評估的程序。依照《國有資產評估管理辦法》的規定，國有資產評估按照下列程序進行：
（1）申請立項。國有資產占有單位發生依法應當進行資產評估的經濟情形時，應于該經濟行為發生之前，按隸屬關系申請評估立項。資產評估立項原則上由被評估國有資產占有單位申報。資產評估立項申請書，應經其主管部門簽署意見后，報國有資產管理部門。資產評估立項申請書，應由申報單位和上級主管部門蓋章，并附該項經濟行為審批機關的批準文件和國有資產管理部門頒發的產權證明文件。國有資產管理部門應當自收到資產評估立項申請書之日起10日內進行審核，并作出是否準予資產評估立項的決定，通知申請單位及其主管部門。超過10日不批復的自動生效，并由國有資產管理部門補辦批準手續，國家決定對全國或者特定行業的國有資產進行評估的，視為已準予資產評估立項。
（2）資產清查。申請單位收到準予資產評估立項通知書后，可以委托資產評估機構評估資產。評估機構依據批準的評估立項通知書接受評估委托，按其規定的范圍進行評估，對占有單位整體資產評估時，應在資產占有單位全面進行資產和債權、債務清查的基礎上，對其資產、財務和經營狀況進行核實。
（3）評定估算。評估機構對委托評估的資產，在核實的基礎上，根據不同的評估目的和對象，依照國家的法律、法規和政策規定，考慮影響資產價值的各種因素，運用科學的評估方法，選擇適當的評估參數，獨立、公正、合理地評估出資產的價值。資產評估機構在評估后應向委托單位提交資產評估結果報告書。
（4）驗證確認。委托單位收到資產評估報告書后，提出資產評估結果確認申請報告，連同評估報告書及有關材料報其主管部門審查并簽署意見。主管部門審查同意后，報批準立項的國有資產管理部門確認資產評估結果。國有資產管理部門對評估結果的確認工作，分為審核驗證和確認兩個步驟，即先對資產評估是否獨立公正、科學合理進行審核驗證，然后提出審核意見，并下達資產評估結果確認書。資產評估報告不符合要求的，分別情況作出修改、重評或不予確認的決定。經國有資產管理部門確認的資產評估價值，作為資產經營和產權變動的底價或作價的依據。
（五）國有資產評估的法律責任
根據國務院《國有資產評估管理辦法》的規定，無論被評估單位、資產評估機構，還是資產評估管理機構，若發生違法違規行為的，均應承擔相應的法律責任。
1、國有資產占有單位違反規定，提供虛假情況和資料，或者與資產評估機構串通作弊，致使資產評估結果失實的，國有資產管理部門可以宣布評估結果無效，可根據情節輕重，單處或者并處下列處罰：（1）通報批評；（2）限制改正，并處以相當于評估費用以下的罰款；（3）提請有關部門對單位主管人員和直接責任人員給予行政處分，并可處以相當于本人3個月基本工資以下的罰款。
2、資產評估機構作弊或者玩忽職守，致使評估結果失實的，國有資產管理部門可以宣布資產評估結果無效，并可根據情節輕重，對該評估機構給予下列處罰：（1）警告；（2）停業整頓；（3）吊銷國有資產評估資格證書。國有資產管理部門或者行業主管部門工作人員違反規定，利用職權牟取私利，或者玩忽職守，造成國有資產損失的，國有資產管理部門或者行業主管部門可以按照干部管理權限，給予行政處分，并可以處以相當于本人3個月基本工資以下的罰款。利用職權牟取私利的，由有查處權的部門依法追繳其非法所得。
上述機構和人員違反規定，情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。
參考文獻
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[2]呂建永主編：《國有資產管理學》，上海三聯書店2003年版
[3]黃達著：《宏觀調控與貨幣供給》，中國人民大學出版社1997年版
關鍵詞：國有企業資產流失 原因 對策
國有資產在我國政治、經濟和社會生活中占有重要的地位。國有資產是國家實體緊密相聯系的經濟資源，一般包括國有和國家參股的企業等，是國家所有的財產和權利。隨著國有企業改制的推進，在取得改革成績的同時，也暴露出許多問題，國有資產的流失，是令人關注、普遍存在的社會問題，國有資產流失主要指運用各種手段將國有產權、國有資產權益以及由此產生出來的國有收益轉化成非國有的產權、資產權益和收益，或以國有資產毀損、消失的形式流失。國有企業改革過程中，國有資產流失日益嚴重，當務之急是防止國有企業資產流失，本文筆者對防止國有資產流失的相應對策及措施給出了自己的觀點。
一、國有氽業資產流失的原因
企業國有資產是指國家出資者在企業中擁有多少資產其獲得的權益。也就是企業國有資產應在企業在進行產品生產、銷售的活動，雖然是以營利為目的，企業可以經營和使用，但是產權屬于國家所有。企業國有資產流失即為企業的國有資產經營者在對企業進行經營管理的活動中，由于各種原因造成國有資產非正常損失，國家因此而使其在企業的利益減少。當前應當找出問題所在，了解國有資產流失的原因。國有資產的流失，企業自身和管理體制上都有原因。
(一)在企業破產中國有資產流失
隨著市場經濟的市場機制的發展和完善，價值規律發揮著越來越重要的作用，市場機制運行存在機遇與風險并存的現象，與自然規律“優勝劣汰”相符合。在這種價值規律和市場機制的作用下，企業破產現象是必然的，破產是由于商品經濟客觀發展趨勢的影響下產生的。據統計，自試行《破產法》以來，在全國大多數破產案件中，已破產的企業絕大部分是國有資產，企業破產的最大原因是為了逃脫債務，企業破產后銀行貸款就可以予以核銷。破產企業中的國有資產流失，已成為國有企業資產流失的主要的渠道。
(二)承包經營不規范造成國有企業資產流失
承包經營責任制曾經對國有企業的發展起到了積極的作用。許多國有企業重視投資環節，輕視管理，加上承包行為的不規范和體制不健全、不科學，也沒有相應地加強對企業國有資產實施管理監督，致使生產效率低，甚至出現虧損，無人對國有資產負責，特別是在產品具體的生產經營環節無章可循，國有資產所有者權益無法得到保障。此外，由于過分強調承包形式，承包者為了自己獲得更大的利益，行成了企業的短期行為，企業采取了少提固定資產折舊等方法來虛增利潤，致使國家所有者權益受到侵犯。
(三)經營管理不善造成企業國有資產流失
企業經營管理直接影響國有資產的運行，有些企業經營管理混亂，不按照組織程序辦事，對項目的開發在沒有充分的調查和論證的情況，拍腦袋定決策，導致失誤；在生產技術粗放的管理體制下，生產技術效率相對較低，整體效益不斷下降，甚至虧損，致使國有資產流失，很多企業還存在大量的帳外固定資產，國有資產流失與管理不善和決策失誤有著直接的聯系。隨著國有資產制度的完善，對違法犯罪的力度打擊不斷加大，對直接私吞國有資產的行為受到一定的控制，但是國有資產流失的方式也在不斷更新，還存在問接性和隱蔽性。
(四)資產評估致使國有資產流失
一些企業對國有資產的評估不規范，造成了國有資產的流失，有的企業低估國有資產，有的甚至不進行資產評估就低價入股，在股份制企業在組建過程中，對國有資產高值低估，這種現象導致了國有資產嚴重流失。如：對土地、房產等大宗不動產，按原購入價評估，甚至把原來國家分配給的土地，不計其市場升值部分折合成國家股份劃作自己企業的法人股，對國無形資產中的專利、商標、商譽、等極具增值潛力的無形資產，沒有經過相關權威部門的認證，不予評估或按極低的價格評估，有意無意侵吞國有資產。造成國有資產以明顯低于資產本身的價值，致使國有資產流失。
(五)立法、執法力度不夠是國有資產流失的一個很重要的原因
在國有資產管理中，企業內部本身具有監督機構，國家也針對企業的資產監督也設置相應的法律和法規，但是由于在市場經濟新的形勢下出現了國有資產流失新問題，國有企業立法工作還是相對滯后，相應的法律法規還不健全，大多數企業的監督部門沒有真正履行監督職責，法律法規也沒有貫徹執行，使調查工作無法可依，致使國有資產放任自流和腐敗等違反財務規章制度現象經常發生，造成國有資產被侵食。另外，在國有企業管理體制上，人才的選拔、任用上不盡完善，方法不科學，使經營主體不能對資產的管理盡相應的責任和義務，使企業在進行國有資產管理活動中隨意性較大，難以避免國有資產流失。
二、防范國有企業資產流失的對策
(一)加強國有資產管理，有效進行資產評估
要防治國有資產的流失要加強國有資產的管理，進行有效的進行資產評估工作。只有做管理好國有資產，以便有效地對國有資產進行評估，真正使國有資產反映其實際價值。企業應建立相關的評估部門定期對國有資產進行清查，重點做好防止國有資產流失工作，特別是無形資產。還要對資產進行相應的產權登記，根據國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法．實事求是來開展產權界定工作以確保國有資產的所有權和經營權。還可以用計算機輔助系統對國有資產進行信息管理，使資產評估科學和有效。以搜集市場的各類信息，從而提高國有資產評估的準確性。或聘請會計師事務所對改制企業資產進行專項審計，同時也對法定代表人任期的財務收支和經營情況進行全面的審計評價，有效防范了改制企業隱瞞現象的發生。嚴格執行國有資產評估的有關規定，選擇良好信譽的評估機構對擬轉讓的國有資產進行評估。
(二)加強內部各項制度建設，從源頭上預防腐敗的產生
很多企業都建立完善自己的各項規章制度，不斷改進防范措施，從根源上防止腐敗的發生。建立了領導干部檔案，將平時的教育工作情況進行記錄，對新提拔的領導干部按要求進行廉政教育。
針對工作中重點環節和部位，制訂相關制度來約束領導干部的不廉潔行為的發生，從而堵塞管理上的漏洞。推行審計制度。對領導干部和離崗或轉崗進行審計。改革用人制度，對干部的選拔采用公開選拔、競爭上崗制度。各項制度的建立，要從源頭上建立一個屏障，在一定程度上來有防阻止了職務犯罪的發生。
一、國有資產流失評價標準探討
要確立國有資產流失標準，首先要了解國有資產終極所有者權益的概念。國有資產所有者代表機構是政府或政府授權的國有資產管理機構和國有資產授權經營的公司，行使國有資產的收益權和重要決策權等權利。國有資產的終極所有者是全社會公民。國有資產權益的狹義相成為股權分紅收益；廣義構成則為：稅收、股權分紅收益、社會效益（如解決就業）。
其次，國有資產價值評估中，不僅需要根據資產帳面價值來評價其市場現值，還要估量實現市場價格的可能性。認識這些指標的意義在于市場價值是變動的，而且隨著存量資產閑置時間的延長，將因為無形磨損的加大和社會資源配置標準的提高而進一步貶值。
明確國有資產所有者權益廣義定義、國有資產市場現值，以及實現價值可行度估量，是確立國有資產流失標準的重要條件。
現實中，國有企業資產重組中產權變動有兩種方式，一是國有資產產權整體讓渡。二是國有資產與社會資本重組。即是社會資本對國有資本部分轉換或國有資本與社會資本配置。
為確認國有資產重組的經濟效益，首先計算國有資產現有產權下的全民收益、國有資產產權讓波全民收益、國有資產與社會資本重組全民收益幾個指標：
國有資產現有產權下收益二企業資產經營收益=就業效應+稅收……………………………………（1）
在國有資產為閑置存量資產時，年度計算企業資產經營收益為0；稅收為0；就業效應為負，量為社會提供的失業救濟；國有資產貶值損益量為國有資產無形損耗。
即，國有資產為閑置存量狀態時，年度全民收益=—（失業救濟費用+國有資產無形損耗）…………………………………………………（2）
國有資產閑置直到現值轉讓，
國有資產總收益一轉讓現值一三年失業救濟之和（按現行失業救濟政策）……………………………（3）
國有資產產權讓渡第一年全民年度收益=國有資產產權讓渡的價值+稅收+就業效應……………（4）
國有資產產權讓渡全民總收益以年度收益相累加。
國有資產與社會資本重組年度全民收益=國有股權分紅收益+稅收+就業效應……………………（5）
國有資產重組全民總收益以年度收益相累加。
國有資產重組中，終極所有者權益是否受到損害，是不同產權關系的權益的比較，要求：
（1）國有產權下的全民收益—所有權讓波下全民收益≥0；
（2）國有產權下的全民收益一國有資產與社會資本重組下全民收益≥0。
我們認為這即是國有資產流失的評價標準。
保證這兩個不等式成立的條件不是所有權讓渡時國有資產讓渡價值是否等同于評估價值，也不是重組中承認股權價值是否等同于評估價值，而是國有資產在重組后，構成社會公民收益的各項指標的實現情況。只是當國有資產讓渡價值重組中的股權價值為國有資產評估價值，可構成全社會公民權益的最大化或收益風險最小化。
在這樣的認識基礎上，可以給當年在政府、理論界、新聞媒體炒得沸沸揚揚的康佳集團與重慶無線電三廠重組事件一個比較完整的說法。
康佳集團與重慶無線電三廠重組事件發生在1997－1998年之間。當時，重慶無線電三廠已停產多年，8700萬資產全部閑置，上千名職工失業。康佳集團申請與重慶無線電三廠重組，雙方認可評估資產價值為4900萬元。即在重慶無線電三廠停產幾年中，無線電三廠的國有資產收益收入為負，量為：8700萬—4900萬+社會失業救濟≥3800萬元，國有資產經營年均損益為—1000萬元左右。
在無線電三廠國有評估值為4900萬元的基礎上，康佳集團只承認其股權值為1800萬元。為此，重慶社會各界就認可國有股權價值1800萬元是否屬國有資產流失，以及該行為的經濟性、合理性、合法性展開激烈的討論。
現按我們確立的國有資產流失評價標準分析：
國有資產為閑置存量狀態時年度收益=一（失業救濟費用+國有資產無形損耗。如（2）式。
國有資產折價認股預期收益=年度股權分配收益+稅收+就業效應。如（5）式。
按項目可行性論證以及年度經營計劃，那么該重組行為的預期收益為：
國有資產折價認股預期收益一現有產權下的收益預算≥0，其經濟性是可以預期的，合理性也可以預期，合法性也是成立的。
國有資產重組后，進入不同的領域效果是不一樣的，仍然存在國有資產流失的風險。所以國有企業重組完成并非就是國有資產管理工作的終結，必須評估價值折價的國有資產產權讓波或重組后國有資產是否進入預期的運行軌道以及運行質量納入控制范圍，才可能保證各項全民收益指標得以實現，最終避免國有資產流失以保全國有資產所有者收益。
（一）當折價讓渡國有資產產權后，資產并未按承諾進入產業領域而再次進入資本市場，在這種情況下，產權讓渡的現實收益一產權讓渡的實際價值……（6）與（1）式國有產權下國有資產全民最終收益總和=國有資產市值一三年失業救濟之和相比，產權讓渡的行為收益為：產權讓渡的現實收益一國有產權下的最終收益總和=讓渡實際價值一（國有資產現值一三年失業救濟之和）………………………………………（7）
在國有資產產權讓渡中實施了折價，那么產權讓渡的現值（評估價值），（7）式中即可能出現計算結果為負的情況，構成社會公民權益侵害。
（二）當資本進入預期產業領域
1．全民的預期收益=讓渡國有產權價值+預期可實現稅收+預期就業效應。如（4）式。
與（3）式國有產權下國有資產最終收益值相比，國有資產產權讓渡行為收益=讓渡預期收益一現有國有產權下的預期收益=（讓渡國有產權價值+預期可實現稅收+預期就業效應）－（國有資產評估價值一三年失業救濟之和）
在等式中，如果讓渡國有產權價值較國有資產評估價值差異過大，而讓渡國有產權后的預期可實現稅收、預期就業效應均不理想，造成國有資產終極所有者權益受損。重慶針織總廠事件就是一個典型案例。
2．在國有資產與社會資本重組的情況下：
國有資產重組全民年度收益=預期股權分紅收益+預期可實現稅收+預期就業效應
與（3）式國有產權下國有資產最終收益相比：
國有資產重組行為收益=重視收益一現有產權下國有資產最終收益=（預期股權分紅收益+預期可實現稅收+預期就業效應）－（國有資產評估價值一三年失業救濟之和）
在等式中，如果重組運行不理想，預期可實現稅收+預期就業和預期股權分紅均不能實現，構成等式計算結果為負數，就造成了國有資產所有者權益受損。
通過以上分析說明，在國有企業重組中，只有預期是不行的，還需要在國有資產后期運行中加以控制，才能真正保證國有資產調整后運行的有效性，最終保證國有資產所有者權益。
二、國有資產流失控制政策與措施初探
國有資產流失原因很多，主要產生于以下幾方面：
一是申請參加國有企業并購重組的投資者并沒有真誠的投資愿望，甚至沒有相應的投資能力，在重組或并購以后，資金不及時到位，而是利用良好的宏觀政策，將現有資產作抵押實現銀行信貸，獲得資金，將骨頭熬油甚至將信貸資金轉移不知去向，置國有資產的后期經營于不顧，即上面所說的國有資產不能進入預期的產業運行軌道。
二是國有資產經營管理部門尚未確立國有資產重組中心計量指標體系并對重組加以控制。
三是政府職能部門主管人員內外勾結，權錢交易。
所以在國有企業并購重組中，建議采取以下控制政策與措施：
（一）對國有并購重組的可行性論證報告以及投資方的資信情況進行評價。為此需要建立評價指標體系和指標計量標準。
（二）確立并購重組審批程序和審批權限范圍
1．確立各級國有資產管理部門的審批權限和審批程序、審核評價內容。
2．對低于國有資產評估價值的重組項目的審批額度權限和程序進行特別的規定。
（三）對低于國有資產評估價值進行重組的項目進行專項檔案的追蹤管理。對追蹤管理的權限、職責、程序和內容進行規定。
（四）在折價進行國有資產并購重組的協議條款中，明確規定在階段時期內對企業運行進行了解與控制的合法性。在折價進行的國有資產重組協議中應依照《國有資產監督管理條例》延伸約定以下權力：
1．在國有資產產權讓渡的情況下
（1）對新企業資產保值增值能力和狀況進行監督與評價。
（2）向企業派出監事會。
1）審查經注冊會計師驗證的或廠長經理簽署的企業財務報告，監督評價企業經濟效益和企業財產保值增值狀況。
2）根據工作需要，查閱企業的財務帳目和有關資料，對廠長經理和有關人員提出詢問。
監事會的組建及工作程序可另行規定執行。
3）可規定在一定時期內（3－5年）產權轉讓行為不辦理產權過渡手續并實施監管。在有效期限內確認其資產經營能力方可辦理產權過渡手續并取消監管。
4）企業法人財產權歸屬企業，監事會不干預企業經營。
5）國有資產管理部門委派的監事會與企業自身監事會不相沖突，分別獨立運行。
2．在國有資產重組的情況下
（1）按《公司法》要求行使股權。
（2）擴大國有資產經營管理部門的監督權力。即使在不占控股地位情況下，也應保留在企業董事會監事會中的控制權力。
一、國有資產在改制中流失的主要形式
（一）國有資產高值低估。
一些企業在改制過程中，對國有資產不進行合理評估，往往高值低估。最常見的手法是對其中有形資產部分不按當時的價格進行評估，而基本上按原值等價評估，如土地、房產等大宗不動產按原購入價格評估，忽略升值部分。對原有企業投入頗大的專利、商標、品牌等極具價值的無形資產，則不予評估或低值評估，有意無意吞噬國有資產。
（二）隱匿國有資產。
一些企業由于國有資產管理混亂，大量的固定資產和流動資產沒有及時納入賬目，游離于賬外，在改制時，也沒有按要求進行徹底的清產核資，將大量固定資產和流動資產隱藏在賬外，最終落入私囊。如我們對正在改制的某企業審計中發現，該企業原有18套商品房，但在財務賬上卻只反映16套商品房，還有兩套未如實反映，而會計師事務所在資產評估中也未發現，造成國有資產在評估中流失。
（三）虛假出資或稀釋國有股資金。
有些企業的法人在提前得知企業要進行改制，事先借入大量資金注入該企業，再通過中介機構驗資然后抽逃資金，以達到個人控股的目的。或將原子公司企業流動資金劃轉母公司，以減少母公司股權的形式侵吞國有資產。如在審計某企業改制時發現，其原總經理先借款驗資，后抽逃資金的辦法，輕易取得了公司51%的股權，成為該國有企業的控股者。又如某企業子公司在改制前將該公司流動資金200萬元以往來形式劃轉母公司，又通過會計師事務所進行驗資，以減少國有股股權的形式，將原股權進行調整，致使國有股失去控股地位。
（四）擅自核銷應收賬款，以達到減少國有資產的目的。
少數企業在賬務處理上大做文章，將大量可收回的往來賬做壞賬處理，擅自予以核銷，以達到減少國有資產的目的。如在某企業改制審計中發現，該企業在會計核算上購進商品時以估價入賬的形式將庫存商品反映在應收賬款科目中，由于多年未作賬務處理，應收賬款一直反映借方余額120萬元，而庫存商品早已銷售完，但在改制時會計師事務所以超長賬齡為由將應收賬款120萬元予以核銷，造成國有資產流失。
（五）企業法人自己購買改制企業，玩“空手道”。
在不少國有企業改制中，即將成為改制后的企業主要股東的原企業管理人員參與評估組織和評估全過程，即使是國有資產管理部門委托或聘任的注冊會計師等評估人員，也主要由原企業接待和陪同，中介組織在業務承攬、評估費用收取等方面很大程度上受限于原企業管理層。由于缺乏必要的監督機制，從博弈論的角度看，原企業管理層和評估人員是很容易處于共同利益而互相勾結損害國家利益的。審計中發現，多數企業改制后由原企業法人及管理者自己購買原企業，他們暗箱操作，用原企業的資金支付轉讓款，以國有資產買國有資產，以達到吞噬國有資產的目的。
二、國有資產在改制中流失的主要原因
（一）國有意識模糊。一些地方的政府和企業對國有資產的認識模糊，意識淡薄。錯誤認為“送他又如何？又沒送到國外”，不求所有，只求所在。因此出現了“一分錢買掉一個企業”、“好女先嫁”等怪異現象；有些國有資產管理部門甚至某些領導認為，不改制也未見得有什么利潤上繳，甚至年年虧損，還有這樣那樣的問題，把國有企業比喻成夏天的冰棍，與其在那自然融化、消失，還不如便宜賣掉或直接送人等等，康國家之慨，得個人之惠。
（二）監管不到位。我們現在的國有資產管理模式通常是國有資產出資人即“國資委（局）”代行管理國有資產之職。這種模式在歷史上對國有資產的運行和監管起到一定的積極作用，但在市場經濟條件下，特別是在國有企業的改制中，明顯出現它的不適應性，結果造成國有資產管理的脫節現象。表面上看，企業的改制有企業的報告申請、國資委的審核、中介機構的評估、主管部門和財政審計部門的參與，最后由政府批準等等，手續看似非常規范，但往往是走過場，監管責任很難到位。
（三）制度不完善。雖說一些國有企業的改制方案都將“公開、公平、公正”等作為重要原則，但由于現行的一些制度、法規已過時，造成在實際操作中有法難依，出現制度方面的空白，給一些不法分子以可乘之機。
三、防止國有資產在改制中流失的對策與措施
隨著我國產業結構的調整，資本結構的優化，國有企業的“改革、改組、改造”將進一步深入，因此，防止國有資產在改制中流失已成為我們當務之急，刻不容緩。
（一）加強宣傳教育，提高企業職工保護國有資產意識。國有資產仍然是我國當前經濟結構的重要組成部分，是我國繁榮、富強、穩定的重要基石，神圣不可侵犯。因此，在國有企業改制中，加強宣傳教育、提高企業職工的保護意識，讓職工參與到企業改制中來，可以真正做到“公開、公平、透明”，可以及時發現和制止企業管理層的“暗箱操作”行為，確保國有資產的安全與完整。
（二）完善管理機制，出臺相關政策。要完善國有企業改制程序和產權轉讓行為，做到公正、公開、透明。要公正評估國有資產，通過完善資產評估法規，規范資產評估程序和制度，加強對資產評估的監管；要公開轉讓國有資產，實現國有產權交易市場化；通過完善國有資產掛牌、公開拍賣制度，避免國有資產轉讓中的暗箱操作。要加強對國有資產管理法規文件的清理，對已經過時的要堅決廢止。同時要及時出臺能適應國有企業改制的相關文件、法規等。
（三）建立追究制度，懲治腐敗行為。要依法嚴懲造成國有資產流失的腐敗現象，對弄虛作假、隱瞞事實、操作不規范以及監管部門無作為等人為因素造成國有資產流失的，無論是誰都要追究其法律責任，達到懲前毖后、防止腐敗的作用，嚴厲懲治在國有資產處置中的腐敗行為。
摘要：國有資產屬于國家所有，必須加強對國有資產的會計監督。當前在我國國有資產會計監督過程中，存在著會計核算的質量不高，會計監督制度不完善，缺乏有效的內部控制和內部審計機制，以及國有企業管理意識淡薄，且財會工作人員素質低下等問題。要加強國有資產會計監督，必須明確責任，加強對國有資產會計監督的重視程度，增強財會人員素質，健全企業內部的會計監督制度并嚴格執行，加強國有企業內部控制機構和國家審計機關對國有資產的會計監督。
關鍵詞 ：國有資產；會計監督；風險防控體系
一、加強國有資產會計監督的重要性
企業應當加強對國有資產的的會計監督，首先必須意識到其對于國有資產監督的重要性。國有資產的所有權歸國家所有，是全體人民一起共有的，不得私自處置或者使用，對于國有資產的管理是企業資產管理的重要部分。對于企業來說，對國有資產只有使用權，但是沒有變更和處置的權利，企業生產經營的重要資產來源于國有資產，一個穩定經營的企業必須對國有資產進行有效的管理和會計監督，只有有效的管理才能維護好國家及集體的共同利益，逐漸實現現代企業經營管理。
二、國有資產會計監督中存在的問題
（一）國有資產核算中出現偏差
近年來隨著會計制度不斷地完善，會計核算的質量有了較大的提高，不過仍然有著很多問題的存在，特別對于產權不是特別明晰的國有資產。會計核算更是存在著很多問題，特別反映在對利潤的虛增、對損失的粉飾、對流轉的稅款進行侵占方面，并且設置賬外賬、小金庫等現象嚴重。
（二）對國有資產的會計監督制度不完善
由于國有企業有著特殊的背景，在會計的核算過程當中，存在著會計基礎上薄弱問題，國有企業有著濃厚的行政色彩，所以在國有企業核算當中常常會出現帶有行政命令行為的經濟指標，使得企業對于會計核算的方法和選擇上有著一定的隨意性，導致隨意變更壞賬提取比例和固定資產的折舊年限以及折舊率，往往產生人為的效益指標，使得國有企業的會計和財務管理不能發揮其應有的作用。而且國有企業不重視會計監督，經常采用行政命令方式來代替有效的會計監督。
（三）缺乏有效的內部控制和內部審計機制
企業內部控制的完善與否直接決定著企業內部會計監督是否有效，并且內部審計監督直接控制著企業內部控制的是否能發揮作用。由于長期受到計劃經濟的影響，國有企業的內部控制比較薄弱。國有企業當中，國家擁有資產的所有權，而企業僅僅只有經營的權利，導致企業的領導只關心自身利益和企業經營的利益，而對于內部控制則缺乏足夠的重視，使得內部控制設計不完善，內部控制的執行也不到位，而相應的內部控制制度更是形同虛設，由此使得國有資產的會計監督缺乏有力的保障。
（四）國有企業管理意識淡薄，且會計人員素質低下
就現在雖然部分國有企業已經建立了現代的的企業管理制度，但是還明顯的存在著計劃經濟時代的影響，主要表現在國有企業的內部機構設計臃腫，經營效率有待于提高。在很多國有企業當中，領導層們只關心能否完成上級下達的經濟指標要求，以及是否有利于自身的利益，而不會關心對國有資產進行管理，使得國有資產管理流于形式，從而導致國有資產會計監督不力。而另一方面，在國有企業當中，存在著部分財會部門的工作人員素質低下，甚至缺乏財務專業勝任的能力，不能夠對國有企業的財產進行全面的、真實的會計核算和管理，從而導致國家的利益受損。
三、完善國有企業國有資產管理內控的措施
（一）完善企業法人治理結構
大型國有企業在實現企業改制的過程中，要明確董事、經理、監事的責任，確保董事會、經理層和監事會能夠發揮自己相應的職能，確保建立完善的內部相互牽制的管理制度，保證國有企業資產不被非法侵占、流失。企業的法定代表人應當承擔起管理國有資產的首要負責人，管理小組成員分別由企業總會計師、會計經理、會計主管、會計稽核人員、倉管人員、資產修理修配以及維護人員等組成。我國國有企業資產管理當中應當加強對國有資產管理隊伍的人員素質的提升，制定相應的規定約束對國有資產的管理控制。建立國有資產登記管理制度，對增加減少的固定資產實施及時登記。清晰登記國有企業的產權，使其管理有序。在現代市場經濟條件下明確國有企業資產管理的任務和目標，實現現代市場經濟框架下，完善法人治理，明確權責，規范相應的職責范圍，杜絕推諉、扯皮行為，保證其權限在合理范圍以內不得越位，積極進履行相應的義務，充分發揮積極作用在相應的職責范圍內。對法人的治理結構進行完善，以便于提高企業對國有資產的管理和控制，大大降低國有資產流失的幾率，使各部門能夠發揮其管控和內部監督職能，積極為國有資產管理的提高做好準備。
（二）建立健全企業內部審計制度
我國國有企業應當建立內部審計制度，并且建立國有資產的使用管理制度，讓國有資產管理者行使資產管理權在其相應的制度內進行，杜絕國有資產流失，加強國有資產的使用效率，避免國有資產淘汰。對于生產各個環節進行必要地審計，及時發現資產在使用過程中存在的問題。加強對國有資產托管過程中的監督，防止國有資產因為自然原因老化毀損，確保國有資產保值增值。具體體現在以下幾個方面，一是在企業內部設立審計督查部門，而審計部門的獨立性是必備的；二是審計工作應當定期或者不定期的抽查國有企業資產情況，做到企業執行國有資產管理的相關條例不是在一時。三是應當不斷提高審計人員的素質，定期進行相關專業知識的培訓，樹立審計人員的正確的職業道德，增進審計人員的專業勝任能力。國有企業的內部審計工作者必須具有獨立性，運用現代審計方式，對國有資產管理進行內部審計工作，確保國有資產不被浪費。
（三）構建風險防范體系，保證國有資產安全完整
在當前的形勢下必須要建立國有資產的風險防控體系，風險的防控體系不但要從內部來管控而且還要關注外部可控風險，降低國有資產的損失風險。主要體現在，關注財務管控，尤其是決策上的管控，資產清算等環節嚴格把關，保證國有資產的安全完整不被流失。在財務管控方面，重點關注企業經營管理風險的財務的預防措施，確保證國有資產相對完整安全。國有企業在發生重組清算的情況時，應當對國有企業涉及的資產進行全程監督檢查，確保清算程序符合國家法律法規。明確企業資產清算責任人，在清算中涉及的資產應當取得第三方出具的資產評估報告，不可擅自確定清算的資產。在評估過程中應當嚴格執行相關程序，相關責任應當回避利害關系，保證國有資產不在企業重組的過程中流失。
（四）提高國有資產管理者的素質
為了提高國有企業的資產管理的業務素質，應當對國有企業管理者進行專業性的、有針對性的培訓，具體從以下幾個方面著手：
對國有企業單位負責人員以及國有企業資產直接管理者，應當定期進行有關國有資產管理的法律法規以及政策的培訓，以提高國有企業管理者的技能水平，積極鼓勵其在國有企業資產管理中發揮作用，提高國有企業資產管理相關人員水平。
國有企業資產應當做到最大限度的保值增值，定期不定期的檢查國有企業的資產賬務情況，并且定期或者不定期的進行重要資產的盤點，國有企業至少每年一次徹底清查國有企業所有資產，對發現賬實不符的財產，積極報告有關部門。
（五）明確責任，加強對國有資產會計監管的重視程度，增強財會人員素質
國有資產會計監管不到位的一個重要原因就是權責不明，因此，國有企業必須建立健全相關制度，以明確對國有資產會計監管的責任，建立相關的問責制，這樣才能夠促使企業領導層加強對該問題的重視。同時，國有企業也必須引進人才，提高財會人員的素質，并加強對現有財會人員的培訓，這樣才能夠提高國有資產會計監管的效率和效果。
（六）加強國家審計機關對國有資產的會計監管
國有資產的所有權屬于國家，要加強對國有資產的監管，僅靠國有企業內部的會計監督是遠遠不夠的，必須加強國家審計機關的監督，明確國家審計機關在國有資產會計監督中的作用，使國家審計機關與企業內部會計和審計部門相互協調、相互補充，才能夠更好地對國有資產進行會計監督。
（七）加強國有企業內部控制
完善的企業內部控制機制對于加強國有資產會計監督有著積極的作用，它能夠很明顯地影響到企業會計監管的效率和效果。有效的內部控制是以公司良好的治理架構為前提的，公司治理架構能夠為完善企業內部控制提供一個好的環境。為此，國有企業必須按照現代企業制度的要求，不斷完善企業內部治理結構，同時還要充分發揮公司內部各個部門的監督職能，特別是監事會和獨立董事，應當保證其獨立性，以便于監督部門能夠有效的發揮作用。
參考文獻：
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(一)在國有資產評估時，對國有資產進行不評估、低估、漏估所造成的資產流失。
這種情況表現為：在應當進行評估時根本不評估，單純依靠某些數據(加賬面值)確定國有資產的價值量；國有資產占有單位故意壓低評估值以獲得好處；由于主觀和技術上的原因，對企業占有的國有土地和無形資產漏估；對評估值進行部門行政干預，搞指定評估，規定評估值上限使資產評估‘中的資產流失合法化，這些資產流失的渠道不僅造成了國有資產現實利益的損失，而且國家在以后獲取收益的權利也被流失掉了。
(二)實行股份制改造和國有產權交易中的國有資產流失。
實行股份制改造時，將國有資產低價折股，低價出售或者無償分配給個人，造成的國有資產流失。這種情況表現為：將企業的國有資產以低于市場合理價格折股；分配股利時國家股與其他個人股、法人股同股不同利，同股不同權，實行國家股不分紅、不送股、不配股的歧視性政策；利用企業股份制改造的機會，把好的車間、資產、技術人員組成新的經濟實體，用完原有的資產，留下一個空殼和無人負責的債務，使銀行和國家蒙受巨大的損失；在國有產權交易時，由于交易行為不規范，存在大量的私下交易造成國有資產流失。
(三)變相處置國有資產(主要是以“租代售方式”)逃避國有資產監督管理，逃避“招、拍、掛”程序，失去公眾和媒體監督，導致國有資產流失。
如：筆者在審計中發現某鄉于2005年7月21日在原加油站租賃合同未到期的情況下，未通知原承租方與第三方私自訂立新的租賃合同，租賃期限為50年，一次性收取租金45萬元，合同雙方未約定違約賠償方法及具體金額。2006年12月20日，原租賃合同到期，因租賃三方存在異議，原承租方愿出資117萬元租賃50年，該鄉無奈解除與第三方的租賃合同，賠償違約金額62萬元．，并返還原收取租金45萬元。再如：某鄉將所屬樹脂廠出租50年，一次性收取租金75萬元，不到半年承租方轉租獲利30萬元。
(四)捐贈資產不入賬造成國有資產流失。
筆者審計中發現某鄉政府與某公司訂立協議，協議規定：該鄉負責為該公司車站建設用地的征地工作，并負責為該公司積極爭取用地指標，公司書面承諾在征地工作完成后“自愿”贈與藍鳥小轎車一輛，協議同時規定：如征地工作不能完成，贈與物應退還該公司。很明顯，所謂“自愿”贈與不能成立，而是一種市場交易行為，因此該鄉政府獲取的藍鳥小轎車應視為一種經濟利益的流入。同時該鄉政府獲取的藍鳥小轎車未納入財務賬核算和管理。形成賬外資產。
(五)在稅收征收管理中，地方政府擅自出臺稅收返還政策使稅收大量流失而造成國有資產流失。
如筆者在某房地產開發企業納稅調查中發現：該企業當年上繳的企業所得稅，當地財政全部給予了返還。近幾年房地產開發企業按理說應該是高回報企業，于法于理都不應該享受稅收返還政策。
(六)國有資產占用單位濫用經營權，管理不嚴造成國有資產流失。
這種情況主要表現為：第一，企業違反規定從事高風險性投機經營，盲目投資，出于不正當目的進行巨額贊助等造成資產流失；第二，企業職工收入分配超過生產經營效益，企業經營者違反規定超標準開支，擅自為全民單位和個人擔保造成損失；第三，國有企業讓集體和個人掛靠并以其名義進行經營造成損失．投資不收取收益，資金被非全民單位長期無償占有。
(七)中外合資、合作企業中的國有資產流失。
這種狀況主要表現為：為吸引外資促成合資合作項目，默認外商低價甚至無償占用土地等中方資產及流動資金以致在企業創辦時就造成國有資產流失，并直接影響到國有資產未來的收益權利及其他權利；外商往往利用投入設備的高報價、代購設備時轉手加價、在資產運營時采取多樣的轉移定價手段，將企業利潤轉移出去，既逃避我國稅收又減少國有資產的分享利潤，侵犯了國有資產的權益。
(八)轄區外國有資產的流失。
現在很多地方政府流行設駐京辦事處及沿海發達地區辦事處，然而這些辦事處的國有資產在賬上沒有任何資產登記，每年支付辦事處的資金少則幾十萬，多則幾百萬，這些資金如何使用，只有少數人知道，隨著時間的流逝，這些轄區外國有資產也許就灰飛煙滅。
國有資產是國有經濟賴以生存和發展的基礎，因此國有資產流失的社會危害性就不言而喻。如果國有資產流失的社會現象得不到杜絕、根治，那么國企改革以及整個經濟體制改革的進一步深化都無從談起。筆者認為，國有資產流失是在我國轉軌時期，在推進國企改革以實現經營機制轉換過程中所出現的一種社會違法現象。制度及法制的不健全、法律不配套、調控力度不夠等應該說是這一社會違法現象產生、存在的土壤。因此，針對我國當前國有資產流失的表現形式，對國有資產流失的整治、防止應采取如下對策：
(一)完善國有資產立法體系。
完善國有資產立法是國有資產保護中極為重要的一個因素。第一，要制定一些與國有資產管理密切相關的法律法規，如《產權交易法》、《國有資產流失案件查處辦法》，改變實踐中無法可依或有法難依的局面。出臺《國有資產流失案件查處辦法》，就是要明確國有資產流失案件查處的機關，合理界定國有資產流失的概念，規定查處機關及工作人員的權利與義務，以及不行使查處權力應當承擔的責任等。出臺《產權交易法》明確規定產權交易主體、決定權與審批權、資產評估和產權交易的方式、程序等使產權交易遵循明確的法律規范，逐漸納入法制化軌道；第二，要修改一些操作性不強的規范。我國目前關于國有資產管理的規范性文件數量不少，但操作性較差，如《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》、《國有企業財產監督管理條例》、《國有資產評估管理辦法》都規定了造成資產流失的單位和個人應當承擔的行政和刑事責任，但由于在行為性質界定、違法犯罪數額等一系列問題上沒有具體規定，操作性很差。因此，必須對已有的國有資產管理方面的法律規范進行清理和修改，提高可操作性，發揮應有的作用。
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(二)利用網絡平臺對全國國有資產建立信息庫。
通過對國有資產信息庫的建設，使每一項國有資產進入全國國有資產信息庫，使每一項國有資產都有自己的唯一的合法標識，就像我們的身份證明一樣，有出生日期，有唯一的代碼，死亡有死亡證明，對每一項國有資產進行全程監控。科學技術的進步已經使得建立全國國有資產信息庫成為可能。
(三)完善并加強對國有資產的刑法保護。
“我國刑法對國有資產的保護主要體現在侵犯財
產罪、瀆職罪和破壞社會主義市場經濟秩序罪等三類罪中，明顯存在三大缺陷。一是犯罪主體范圍規定過窄，妨礙刑法的全面保護；二是對新出現的犯罪行為，刑法保護嚴重滯后；三是對國有資產的法律保護僅限于行政、經濟手段，刑事手段運用明顯不足，無助于對國有資產流失進行有效的控制”。為保護國家財產所有權這一重要的社會關系，筆者認為應該從以下幾個方面完善刑法對國有資產的保護機制：首先，在刑法調整的廣度方面，第一，要適當擴大犯罪主體范圍，特別是注重運用刑法規范法人的行為，．有必要增設法人盜竊罪、法人詐騙罪；第二，筆者認為、貪污罪主體范圍也應擴大。《關于違反公司法的犯罪的決定》將主體擴大到公司董事、監事、職工等非國家工作人員，這對于保護國有資產具有重要意義。除公司、企業以外，如中介服務機構等非國家工作人員也應通過相應的刑法調控手段，納入調整范圍。第三，我國刑法調控覆蓋面要隨著違法犯罪活動領域的擴大而適當擴大。刑法作為最后且最為強制的手段在法律上應得到體現。針對國有資產流失中新出現的違法犯罪行為，有必要增設虛假陳述罪、利用不實文件罪、侵犯商業秘密罪、破產欺詐罪等。其次，在刑法調控的力度方面，要針對各種犯罪的特性，考慮刑罰的有效性，有針對性地施加刑罰力度。對于懲治侵犯國有資產的犯罪，最為有效的武器是廣泛地使用財產刑。一是應將罰金刑的范圍擴大，對侵犯國有資產的犯罪均應附加適用罰金刑；二是保留、完善沒收財產刑，對嚴重侵害國有資產的可以沒收財產。
(四)加強對國有資產的監督檢查。
對國有資產管理的監督檢查工作必須通過企業監事會和社會有關中介組織進行。通過國有企業的監事會、國有資產管理部門、審計、銀行等部門進行監督。監事會應有經濟、金融、法律、技術和經營管理的專家組成，以便對國有資產的經營效益與資產保值、增值狀況進行檢查、監督和正確的評價。財政、審計、銀行部門要密切配合，不斷優化宏觀調控措施，促進國有資產管理行為的制度化、合法化。必須有效地利用國有資產審計的法律手段。審計部門主要審查被審計單位資產、負債、損益是否真實合法，國有資產是否保值、增值，有無資產轉移與流失問題。如有必要，還應對中外合資、合作經營企業進行資產審計試點，著重檢查國有資產評估是否準確，國有資產權益有無保證。此外，在經濟責任審計中，對造成資產損壞及流失者，進行嚴肅處理，追究其經濟、行政責任，直至刑事責任。
(五)多管齊下、綜合治理，提高全民族保護國有資產的法律意識。
加強法律教育，提高全民族保護國有資產的法律意識，這是控制和制止國有資產流失現象中不可忽視的一條途徑。一方面，我們要認識到國有資產法在國家政治、經濟、文化生活中的重要地位。另一方面，我們要認識到公民對保護國有資產所應承擔的法律義務與責任，主動抵制造成國有資產流失的違法犯罪行為，從而營造保護國有資產的法律文化氛圍，使國有資產保護機制向良性的方向發展。
關鍵詞：國有資產 管理體制 改革 思考
隨著我國市場體制建設的不斷完善，國有資產管理的地位越來越受到人們的重視。想要提高國有企業的建設，應全面加快實施國有資產管理體制改革和解決現有問題，本文基于國有資產管理體制改革的思考進行了相應的探討。
一、國有資產運營中存在的問題
（一）政企不分，產權不明
目前，國家作為一種政權機構和管理機構，與國有企業之間存在政企不分、產權不明的情況。國家雖然可以選擇國有資產管理部門作為企業的代表，但是存在具備權力，但是卻不具備責任的情況，除此之外，黨政機關雖然和企業有一定的聯系，但是實際上卻存在行政隸屬關系，甚至一些國有企業的主要領導者都是政府任命和安排的，這就造成一些國有企業的領導者，既是公務員身份又是企業領導者的身份，從而使得企業的經營權很難落實，造成法人財產權不能獨立，無法真正的實現國有資產的有效管理。
（二）國有資產所有者缺位問題突出
我國大部分的國有企業在改制以后，他們所有股的代表還是董事會或者領導者，他們雖然在國有企業當中做的管理者的工作，但是他們并不是資產的所有者。因此，無論建立多少的激勵制度或者監督制度，都無法提高他們對國有資產的關心程度，并且他們大部分關注的是利益，為了拿到好處他們往往不按照規范來做事，他們也就更加做不到規范自身的行為。在這樣的情況下，就使得國有資產所有者缺位現象特別明顯，資產人沒有一個具備真正資產所有者的動力和活動，無法承擔應盡的責任，這必然導致國有資產出現流失的情況。
（三）監督和約束機制弱化
在國有資產管理中，監督和約束機制弱化的現象較為明顯，在兩權分離的經營體制下，一些委托人會對潛在的人素質充分的了解，并且由于信息的不確定性，一些者很難清楚的表達委托人的意思。由此可見，人的行為很難收到契約和制度的約束，并且委托人也很難采取相應的監督措施來實現國有資產的管理。一些者還會由此出現道德風險問題，不站在委托人的立場考慮，而更加注重眼前利益，這就造成國有資產管理內部出現失控的現象，導致國有資產控制不到位。
二、對國有資產管理體制改革的思考
（一）設立獨立的國有資產所有者機構
在國有資產管理體制改革中，應設立獨立的國有資產所有者機構，把國有資產的行使權和其他社會經濟管理職能的政府劃分開，讓他具備獨立行使所有者的責任。設立獨立的國有資產所有者機構，可以代表公共的利益，有效的避免國有資產的流失，并且在這個機構里面建立一個比財政部級別更高的國有資產管理監督部門，這樣就可以把資產的管理和人的管理緊密的聯系在一起，從而使國有資產所有者的權力得到有效的行使。除此之外，國有企業必須進行公司制改制，建立有效的公司治理結構，在公司制度安排下，國家所有者由通過政府部門的行政干預“管”企業，轉變為委托出資人機構以股東方式“履行出資人職責”，包括國家出資人在內的所有者通過股東會或產權交易市場保持對企業的最終控制權，企業擁有法人財產權，自主經營，成為獨立的法人實體。由此可見，設立獨立的國有資產所有者機構，可以在所有權與經營權分離情況下保障國家所有者權益，以此來避免國有資產的流失。
（二）促進積極競爭，減少和防止國有資產經營中的壟斷
隨著我國市場競爭的不斷激烈，由于國家獨資經營或者壟斷性持股，會在一定程度上影響國有制形成的效率，出現行政干預和監督不力的情況。因此，應該建立現代企業制度和現代產權制度，完善公司法人治理結構，健全國有資產管理監督體制，深化國有企業改革，如果國資管理部門要做到不缺位、越位，關鍵是在完善企業法人治理結構的同時，規范國資委的治理結構。由此可見，促進市場經濟的競爭，對減少和防止國有資產經營的壟斷具備深刻的影響，避免出現政企不分，產權不明的情況，這對國有資產管理可以起到一定的激勵作用，從而實現國有資產管理體制的改革。
（三）為國有資產管理提供良好的法制環境
對一個國家來說，良好的法制環境可以起到推動國家經濟發展的作用，因此，在國有資產管理中，也應該通過各項經濟法律和經濟政策來約束其行為。雖然多年來，我國制定了許多有關國有資產管理的經濟法規，這對規范國有資產管理，和提高監督力度都具有一定的作用。但是我們還需要不斷的加強和完善國有資產的相關法律法規建設，使國有資產管理處于一種良好的法制環境中，可以有法可依，以此來有效的避免國有資產的流失，實現國有資產管理體制改革。
三、結束語
綜上所述，國有資產管理是促進國民經濟發展的基礎，國有資產管理體制改革的成功與否，會在一定程度上影響著我國的經濟發展。因此，我國應全面加強國有資產體制的研究，建立和完善國有資產監督和約束機制，為國有資產管理提供良好的法制環境。只有這樣才可以使我國的國有資產得以保值和增值，從而有效的推動國有經濟健康穩定的發展。
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第二條國務院國資委根據法律、行政法規和國務院授權，依照本辦法，對地方國有資產監管工作進行指導和監督。
第三條省級政府國資委、地市級政府國資委對下級政府國有資產監管工作進行指導和監督。
第四條指導和監督地方國有資產監管工作，應當遵循下列原則：
（一）堅持國有資產屬于國家所有，維護國家整體利益；
（二）堅持中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，尊重地方國資委的出資人代表權益，鼓勵地方國資委探索國有資產監管和運營的有效形式；
（三）堅持政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開，依法履行指導和監督職能，完善指導和監督方式；
（四）堅持國有資產管理體制改革和國有企業改革的正確方向，維護國有資產安全，防止國有資產流失，實現國有資產保值增值。
第五條國務院國資委依法對下列地方國有資產監管工作進行指導、監督：
（一）國有資產管理體制改革；
（二）國有經濟布局和結構調整；
（三）履行資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責；
（四）規范國有企業改革、企業國有產權轉讓以及上市公司國有股權管理；
（五）企業國有資產產權界定、產權登記、資產評估監督、清產核資、資產統計、綜合評價等基礎管理；
（六）國有企業財務、審計、職工民主監督等內部制度建設；
（七）企業國有資產監管法制建設；
（八）其他需要指導和監督的事項。
第六條國務院國資委制定國有資產監管規章、制度，指導和規范地方國有資產監管工作。地方國資委應當根據國有資產監管法律、行政法規和規章、制度，結合本地實際情況，制定相應的實施辦法。
第七條國務院國資委應當加強對地方國有資產監管工作的調查研究，適時組織工作交流和培訓，總結推廣國有資產監管經驗，建立與地方國資委交流聯系的信息網絡，解釋國有資產監管工作中的問題，提出國有資產監管工作指導建議。
第八條省級政府國資委制定的國有資產監管、國有企業改革、國有經濟布局結構調整等方面的規范性文件，應當自公布之日起30日內由省級政府國資委法制工作機構統一抄報國務院國資委法制工作機構。
第九條國務院國資委對地方貫徹實施國有資產監管政策法規的具體情況進行監督檢查，及時督查糾正國有資產監管中的違法違規行為。
第十條國務院國資委對舉報地方國有企業違規進行改制、國有產權轉讓等致使國有資產流失的案件，應當督促省級政府國資委調查處理。
省級政府國資委對國務院國資委督促查處的違法違紀案件，應當認真調查處理，或者責成下級政府國資委調查處理，并將處理結果及時反饋國務院國資委。
第十一條省級政府國資委應當以報告或者統計報表等形式將履行出資人職責的企業名單、本地區企業匯總國有資產統計報告、所出資企業匯總月度及年度財務報告以及其他重大事項及時報告國務院國資委。
第十二條國務院國資委指導和監督地方國有資產監管工作，應當嚴格依照國有資產監管法律、行政法規及規章、制度規定的有關工作程序進行。
第十三條國務院國資委對地方國有資產監管工作進行指導和監督，應當充分征求地方國資委的意見和建議，不得干預地方國資委依法履行職責。
地方國資委應當嚴格遵守國有資產監管法律、行政法規及規章、制度，依法接受并配合國務院國資委的指導和監督。
第十四條國務院國資委相關責任人員違反本辦法規定的，國務院國資委應當責令其改正；情節嚴重的，依法給予行政處分。
第十五條地方國資委違反有關法律、行政法規及本辦法規定的，國務院國資委應當依法責令其改正；情節嚴重的，予以通報批評，并向地方政府通報有關情況，依法提出處理建議。
第十六條地方國資委可以參照本辦法，制定本地區國有資產監管工作指導監督實施辦法。
第十七條本辦法由國務院國資委負責解釋。
第十八條本辦法自2006年5月7日起施行。
國務院國資委負責人就《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》答記者問
國務院國資委日前公布了《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），國務院國資委負責人就《辦法》出臺的有關情況回答了記者提問。
1、問：如何充分認識《辦法》出臺的重要意義？
答：首先，加強地方國有資產監管工作指導監督，是貫徹十六大精神、落實國家所有權的重要體現。黨的十六大明確指出，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，應當在堅持國有資產屬于國家所有的前提下進行。總理在十六屆二中全會上強調指出，地方國有資產管理體制改革要按照中央的統一部署，自上而下，有序推進，要按照中央的精神加以規范。國務院的《企業國有資產監督管理暫行條例》明確規定，上級國資委依法對下級政府的國有資產監管工作進行指導和監督。
其次，加強地方國有資產監管工作指導監督，是堅持正確的改革方向、保證國資監管政策法規有效實施的重要措施。目前地方國有企業改革、國有產權轉讓和國有經濟布局結構調整等工作的力度都在不斷加大，國有資產管理和國有企業改革取得了積極成效。但同時也存在一些問題，主要是有的地區國資監管的政策法規沒有得到完全充分的貫徹執行，有的地方國資委在依法履行出資人職責方面存在需要進一步規范的問題。因此，急需加強指導監督和督促落實工作，確保改革的正確方向和國資監管政策法規的真正落實。
同時，加強地方國有資產監管工作指導監督，也是建立上下協調的國資監管體系、進一步深化國有資產管理體制改革的重要內容。目前省級政府國資委已普遍設立，地市級政府國資委也基本組建完成，國有資產監管組織體系初步形成。在此基礎上，依法理順并規范上級國資委與下級國資委之間的指導監督關系，既是進一步深化國有資產管理體制改革的重要內容，也有利于保障國有資產監管工作規范有序進行，有利于發揮地方國資委的積極性。
2、問：《辦法》確立了什么樣的指導監督工作體系？
答：《辦法》所確立的指導監督工作體系分為兩個層次：一是國務院國資委與地方各級國資委之間的指導監督。國務院國資委根據法律、行政法規和國務院授權，對地方國有資產監管工作進行統一指導和監督。指導監督的主要方式是制定和督促執行國資監管規則，這些規則對地方各級國資委具有普遍指導規范效力。二是地方上下級國資委之間的指導監督。省級政府國資委和地市級政府國資委對下級政府國有資產監管工作進行指導和監督。
需要說明的是，本辦法雖然主要內容是規范國務院國資委對地方國有資產監管工作的指導和監督，原則規定同樣也適用于地方上下級國資委之間的指導監督，各地可參照本辦法，根據實際情況制定本地區的實施辦法。
3、問：應當著重對地方哪些工作進行指導和監督？
答：指導監督的范圍主要是兩方面：一是國有資產監管，二是國企改革及國有經濟布局結構調整。具體來講，包括國有資產管理體制改革，國有經濟布局和結構調整，履行資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責，規范國有企業改革、企業國有產權轉讓以及上市公司國有股權管理，企業國有資產產權界定、產權登記、資產評估監督、清產核資、資產統計、綜合評價等基礎管理，國有企業財務、審計、職工民主監督等內部制度建設，企業國有資產監管法制建設，等等。這些工作有的側重于指導、有的側重于監督，最終目的都是為了保證國有資產監管工作上下聯動、政令暢通，依法規范有序進行。
4、問：指導和監督主要采取哪些具體方式？
答：指導國有資產監管工作主要是通過立法等方式進行。國務院國資委制定國有資產監管規章、制度，指導和規范地方國有資產監管工作。地方國資委應當根據國有資產監管法律、行政法規和規章、制度，結合本地實際情況，制定相應的實施辦法。在具體業務指導方面，國務院國資委主要是加強對地方國有資產監管工作的調查研究，適時組織業務交流和培訓，總結推廣國有資產監管工作經驗，建立與地方國資委交流聯系的信息網絡，解釋國有資產監管工作中的疑難問題，提出國有資產監管工作指導建議等。
《辦法》確立了四種監督制度：一是規范性文件的抄報。即省級政府國資委制定的重要規范性文件，應當在規定期限內抄報國務院國資委。二是法規實施的督查，即國務院國資委對地方貫徹實施國有資產監管政策法規的具體情況進行監督檢查。三是舉報案件的查處，即國務院國資委對舉報地方國有企業違規進行改制、國有產權轉讓等致使國有資產流失的案件，應當督促省級政府國資委組織調查處理。四是重大事項的報告，即省級政府國資委應當將履行出資人職責的企業名單、本地區企業匯總國有資產統計報告、所出資企業匯總月度及年度財務報告以及其他重大事項及時報告國務院國資委。
（一）國有資產監管機構與國有資產運營機構之法律關系
就國有資產運營機構本身而言，它是由國有資產監管機構授權其進行國有資產管理、營運的中間環節，連接國有資產監管機構與被授權經營的國有企業或國有控、參股公司，運營機構必須根據授權經營者擬定的經營戰略，對國有資產進行保值增值的運營，實現國有資產的優化配置，使國有資產收益最大化。國有資產運營機構本身并非一個政府行政部門，而是一個自主經營、自負盈虧的獨立法人，是公司法上下屬企業的股東，但與此同時它又受制于來自政府相應職能部門的指導，在確保完成國有資產保值、增值任務的同時，還應注重完成國家指導的宏觀產業經濟目標和特定的社會政治目標。因此有學者認為，國有資產運營機構是公私法的交錯,兼具公私法人的雙重屬性。就國有資產監管機構與國有資產運營機構之間的法律關系而言，按照趙旭東教授的觀點，二者關系分屬幾個層次。第一層次上二者理應為出資者與被出資者的法律關系，國有資產運營機構本身是一個公司或者企業，而國有資產監管機構代表國家即是其唯一的出資人，二者之間按照《公司法》理應是出資與被出資關系；第二層次，基于國有資產監管機構授權國有資產運營機構對國有企業進行運營，二者同時還應視為信托關系。其一，國有資產授權經營機構以自己的名義進行法律行為，其法律后果歸屬于自身，這與信托制度相一致。其二，國有資產授權經營是委托人國有資產管理部門將國有資產委托給授權經營公司經營，從而實現國有資產保值增值的一種制度，這與信托制度中委托人將財產權轉移于受托人，受托人依信托文件所定，為收益人或特定目的而管理或處分信托財產的法律關系相一致。其三，在國有資產授權經營制度下，國有資產監管機構將被授權國有企業的產（股）權的所有權授予國有資產運營機構時，并沒放棄自己對這部分國有資產的最終控制權和所有權，這完全符合現代英美信托法律制度下的“雙重所有權”概念。
（二）國有資產監管機構與被授權的國有企業之間的法律關系
我國的各級國有資產監管機構作為中央和地方政府的職能部門，代表國家履行出資人義務，享有所有者的權利，督促企業實現國有資本的保值增值，防止國有資產流失，其與被監管的國有企業間本質上即出資人與被出資人的關系，國有資產監管機構是國有企業的產（股）權所有者。在國有資產授權經營的三層運營模式之下，由于國有資產監管機構與運營機構之間是信托關系，授權托管協議簽訂后，國有資產監管機構轉化為信托法上的委托人和受益人。但因為信托法上的“雙重所有權”，國有資產監管機構仍然是被授權國有企業國有產（股）權的最終所有人，但這種所有關系要受到信托法的嚴格限制，不能隨意行使出資者的權利。
（三）國有資產運營機構與被授權國有企業之間的法律關系
這二者之間的關系基本不存在異議，由于國有資產授權經營也是建立在公司制的基礎上，因此國有資產運營機構與其授權運營的國有企業、國有控股和參股企業之間是出資者即股東與公司的關系，二者之間也是平等的法人關系，并非計劃經濟體制之下的行政上下級隸屬領導關系。通過這樣一種三層運營模式，可以達到政府與各類被授權的國有企業之間一種相互隔離的效果，避免以往“政企不分”的直接行政干預。
二、國有資產授權經營方式之積極作用與存在的問題
（一）湖北某集團公司情況簡介
湖北某控股集團有限公司是筆者于2014年年初一直在進行內部實踐調研的集團公司。該集團成立于2003年左右，是經其所在市市委、市人民政府批準，由市國資委出資設立并授權經營國有資產營運管理及對外投資的國有獨資企業。該集團公司承接的一百余家該市工業企業組織形式包括國有企業、國有一人公司、國有獨資公司、國有控股公司、國有參股公司等。子企業質量參差不齊，其中有部分公司擁有土地、房產、專利等優良資產，另一部分則效益低下或停業多年，瀕臨破產，名存實亡。這一百余家企業由國家授權該集團公司統一經營管理，成為企業集團的成員企業。目前集團公司正著手對這一百余家成員企業通過公司制改造、優良資產重組、部分企業并購整合、部分企業托管或破產等多種方式，實現國有資產的優化重組，以達到壯大集團企業實力、高效整合資源的規模效應。
（二）國有資產授權經營的積極作用
1.在國有資產監管機構與國有資產運營機構的關系上，明確了國有資產運營機構的權利和責任，有利于維護國有資產運營機構的主體地位，約束了國有資產監管機構的權限。就湖北某集團公司為例，作為國有資產運營機構的集團公司對國有資產享有經營權，對國家出資形成的企業財產享有法人財產權，而作為國有資產監管機構的市國資委作為出資人只能通過委派運營機構的董事、監事和決定運營機構的重大問題來參與公司經營決策，不能直接干預國有資產運營機構作為公司法人的獨立性；同時，該集團公司與市國資委兩方都能夠明確自身權責，前者作為授權者，不斷加強對被授權者的考核監督，建立有效的監督約束機制，后者作為被授權者不斷建立和完善健全的法人治理內部制度，承擔國有資產的經營責任，建立起了健全的資產管理、股權代表管理、全面預算管理、審計監督管理制度等等。
2.在國有資產運營機構與被授權經營的國有企業的關系上，明確了國有資產運營機構完全行使出資人權利，有利于實現被授權的子企業層面上的政企分開。以湖北某集團公司為例，實行授權經營后，集團公司對其全資、控股、參股的子企業享有和行使股東收益、重大決策和選擇董監高的權利，任何行政部門都不能再以出資人的身份隨意插手集團公司下屬子企業的具體事務。這樣的三層運營模式，使國有資產運營機構不再具有行政管理職能，有利于子企業與出資人之間的政資分開，進而有利于子公司國有資產的市場化運營，更好地實現資源優化配置。
3.在國有資產經營機構的轉投資能力上，明確了其作為國家授權投資的機構，進而可依據公司法設立全資公司，利于國有資產經營機構靈活的轉投資，實現其經營發展戰略。以湖北某集團公司為例，在接手一百余家質量參差不齊的子企業后，該集團公司逐步著手對子企業進行國有企業的股份制改造，使其下屬子企業以科學現代的運營方式存續。接下來，聘請中介機構對所有子企業逐一進行盡職調查，明確集團公司授權持有的國有產權形式、數額及比例，理順集團與成員企業的母子關系。隨后，集團公司對授權持有的國有資產進行優劣評估，并成立四大平臺，將優劣資產分別投入四大平臺中的對應項目，分類處理，實現資源優化配置。其中，制造業事業部聘請具有豐富經驗專業團隊的負責管理下屬11家制造業企業，資源有限公司主營利潤可觀的土地開發業務，資本運營有限公司成立專業團隊科學管理優質股權（產權），企業托管有限公司則專門處理不良資產、負債及人員安置，解決改制重組的后顧之憂。集團公司根據戰略規劃成立全新的四個子公司，將國有資產分類處理，正是國有資產經營機構通過授權經營方式靈活的進行轉投資、實現資源優化配置的最佳體現。
（三）國有資產授權經營存在的問題及反思
1.政府與國有資產監管機構人事重合，政企分離目標落空。由于受到傳統計劃經濟體制和國有資產經營權或法人財產權理論的影響，國有資產運營機構所享有的出資者的權利尚不充分，其權利行使在很多方面仍然受到政府有關部門的約束。這一層法律關系并沒有按照理論設想成為一個完全的私法關系，加人了太多不應有的行政干預和公權力因素。
2.相關法律規定粗疏，尚需更為具體和權威的規定。目前，我國的國有資產授權經營呈現出“實踐先行”的現狀，雖然已出臺相關的法律及政策規定，但仍舊相當粗疏欠缺。在前述授權經營的法律及政策依據中，《國資監管條例》是國資委授權之前提性的立法，從起草到正式頒布僅僅用了兩個月零22天，本身存在許多問題。關于授權經營的規定顯得過于粗漏，而處于擬議之中的專門性法律《企業國有資產授權經營管理辦法》因為理論層面的諸多爭議而遲遲未能出臺。另外，單就相關規范性文件名稱中使用的“指導意見”、“通知”、“暫行辦法”等用詞即可看出，這些規范性文件的層級不高，許多也只是因事設法，權宜性強，缺乏長遠的制度安排。而且，從許多規范性文件的規定看，授權經營仍未能擺脫政企不分的窠臼。
關鍵詞：國有資產；國有資產經營公司；改革
一、國有資產經營公司的構建模式
我國國有資產經營公司探索最早始于1987年的深圳，1987年7月，深圳市政府改革國有資產管理體制，建立了專門經營國有資產的深圳市投資管理公司。1994年底，國務院決定將中國石油化工總公司、中國航天工業總公司、中國有色金屬工業總公司等三家部級行業性總公司改組為國有控股集團公司。至2004年底，國家和省、地市級政府專門負責經營性國有資產監督管理的國有資產監管機構都已成立。作為全新的國資監管機構，國資委的理想運作模式是國資委、國有資產經營公司、監管企業三層運作。作為中間層次的國有資產經營公司，有其特殊的性質和功能，也有其獨特的優勢和作用。在實踐中，我國國有資產經營公司的構建主要有以下幾條途徑：
1.行業性總公司改組為國有資產經營公司。20世紀80年代，我國先后在石油化工、船舶、有色金屬、航空、航天、海洋石油等領域組建全國性行業總公司。1994年11月，中國石油化工總公司、中國航天工業總公司、中國有色金屬工業總公司等三家全國性行業總公司按國務院要求，改組為國有資產授權經營的國有控股（資產經營）公司。此后，全國各省市的行業性總公司大多改組為國有控股（資產經營）公司。通過這種方式組建國有控股（資產經營）公司的原則是政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能分開。
2.政府專業經濟部門改組為國有控股（資產經營）公司。隨著改革的深入，一些政府專業經濟部門被撤并，一些改組為國有控股（資產經營）公司，政府專業經濟部門改組為國有資產經營公司這種方式率先在上海展開。1993年底開始，上海市紡織局和儀表局分別改組為上海紡織控股公司和上海儀電控股公司；2000年政府機構改革時，全國各省市的專業經濟部門大都完成了向國有控股（資產經營）公司的轉變。專業經濟部門改組為國有控股（資產經營）公司往往采取存量資產重組的方式。專業經濟部門將行業管理職能剝離，政府授權新改組成立的國有控股（資產經營）公司管理其原直屬的國有企業資產。新改組成立的國有控股（資產經營）公司重組公司內部的母子公司關系，對子公司依法行使國有資產所有者權利，對政府承擔授權范圍內國有資產的保值增值責任。
3.企業集團改組為國有資產經營公司。1992年國家批準東風汽車公司等8家企業集團的集團公司(母公司)實行授權經營，改組為國有控股（資產經營）公司。企業集團改組為國有控股（資產經營）公司的方式為：政府將集團核心層、緊密層成員企業中的國有資產授權集團公司統一經營，由集團公司重構企業集團內部產權關系，建立母子公司體制，并由集團公司統一對政府承擔授權范圍內國有資產保值增值責任。
4.通過集中國有股權管理，組建國有資產經營公司。20世紀90年代以來，我國許多國有企業改制成為股份有限公司和有限責任公司。為了理順政府與企業之間的關系，加強對公司制企業中國有股權的管理，地方政府組建了一批專職從事國有股權管理的國有資產經營公司。深圳市在1987年7月就成立了深圳市投資管理公司，該公司受市政府委托，對深圳市100多家企業的經營性國有資產進行統一管理，收取投資收益并進行再投資。
5.通過政府新的投資，成立國有資產經營公司。1988年，國務院成立了六家國家專業投資公司，隨后地方政府也相應成立了一批投資公司，目的是集中資金保證國家重點建設，加強資金回收，實行滾動發展。1995年，國家新組建了開發投資公司，由該公司作為國家出資者代表，用資本金對國家大中型建設項目進行股權投資。后來，省級地方政府也設立了一些新投資的國有資產經營公司，政府通過新的投資成立國有資產經營公司，體現了投資體制改革與國有資產管理體制改革的有力結合，形成了一批主要服務于國家產業政策的國有資產經營公司。
二、國有資產經營公司的功能定位
1.培育主業的投資中心。國有資產經營公司增量調整投資的基本方向是培育主業，培育大型企業航母，推動盡快實現中央提出的培育具有國際競爭力的特大型企業集團以及地方大型骨干企業的構想。
2.輔業資產的轉化中心。中央和地方企業目前仍然存在相當數量的輔業資產，影響主業在激烈的國內外市場競爭中快速發展，需要進一步剝離。現存的這些輔業多數并非不良資產，通過利用國有資產經營公司這個平臺，輔業資產易于順暢流動和重組，便于相對集中操作和轉化，使輔業資產盡可能轉化為主業資產，轉化為現實的優良資產。
3.不良資產的加工中心。目前，不良資產已為國企深化改革與結構調整的重要障礙。應充分發揮資產經營公司的作用與優勢，將國資委系統監管的在國企改革與國資戰略調整中呈現出來的不良資產先委托其管理和處置加工。
4.退出企業的緩沖中心。當前，國有經濟布局和結構調整所遇到的最大問題之一就是企業退出通道不暢。利用國有資產經營公司這個平臺，作為過渡區、緩沖區，一方面可使成長性好的優良資產輕裝前進，另一方面也可能減少退出企業不斷制造的新虧損，相對集中也有利于退出問題的最終解決。
5.中小企業、參股企業和特殊企業的管理中心。國有經濟布局結構調整規劃全部出來后，資產規模僅有億元以下、員工數量較少的中小型企業，應交由國有資產經營公司來管理。對于那些股權比重較小的參股企業，由國有資產經營公司來進行專業化的股權管理也更為合適。
三、影響國有資產經營公司的改革和發展的因素
國企改革的進程決定國有資產經營公司的經營目標。國有資產經營公司作為政府授權的國有資產代表，即擔負著一定的經濟功能，又擔負著一定的社會職能，主要目標包括：(1)確保國有資產保值增值：(2)有效服務于國家整體或者所在地區經濟的長遠利益和整體利益：(3)用經濟的手段實現政府的政策目標。以上三個目標在國企改革的不同階段，各有不同和側重。在政企分開的改革中，資產經營公司的經營目標僅僅是實現對國有資產的管理，首要目標是作為政府直接管理的一級特殊法人，是實現政府的政治、經濟和社會目標的手段；在國有企業產權制度改革中，國有資本退出劣勢領域和劣勢企業成了首要任務，首要目標就是解決區域國有資產結構問題和止住國有資本的“出血口”；到經濟布局和結構調整階段，優化資源配置、不斷提升國有經濟的主導地位是重心；在加強改造階段，打造一批具有核心競爭能力的大型企業集團成為資產經營公司追求的目標，首要目標是發揮國有資本對經濟的帶動作用，解決“市場失靈”的問題。
國有資產的總量決定國有資產經營公司的數量。隨著國有企業改革的深入，國有資本將逐漸向優勢企業和關鍵領域集中，企業的戶數和國有經濟的總量將逐漸減少，國有資產經營公司的數量也將呈下降趨勢。
激勵約束機制效率決定國有資產經營公司的市場化程度。從2000年開始，國有資產經營公司設計并應用科學的考核指標體系，將企業的績效考核、經營班子和經營者個人的年度考核、年薪兌現有機地結合起來，確定經營者的業績和獎懲。
四、國有資產經營公司發展趨勢及管理建議
國有資產經營公司的存在形態日趨多元化。國有資產經營公司作為代表所有者的國家和企業之間的“接口”，成為創新我國國有制實現形式的一種選擇。它既具有界定清晰的產權關系和法人財產邊界的功能，又具有存在形式多元化的特性，使得組織結構的設定呈現多樣化，為分權選擇提供了更大的空間，為進一步的產權關系調整提供了保障。由于我國地域遼闊、各地國有經濟總量和結構存在較大差異、市場化進程各不相同、國企改革的目標任務各有側重，所以各地的國有資產經營公司的設立及發展也將會出現較大的差異。國有資產經營公司的管理模式日趨市場化。國有資產經營公司是我國向市場經濟轉變的產物，資本經營是其最重要的經營方式。資產經營公司通過對擁有或控制的資產的配置和再配置，利用收購、兼并、控股、參股、聯合等諸多市場化資本運作手段，最大限度地實現資本的擴張和滲透、市場占有等目標，最終實現利潤最大化。
明確國資委與國有資產經營公司的責、權、利關系。簽訂全面細致的契約，提出明確目標和約束條件；國資委向其派出監事會，依法監督國有資產的運營，不干涉其正常管理和具體運作；國資委根據國有資產管理的戰略目標設立績效考核和工作激勵的機制，促使國有資產經營公司在追求自身效益的同時，提高國有資產的管理水平。加強國有資產經營公司管理層的建設。大膽重用既具備法律知識，又熟悉企業管理和資本市場運作，既了解國家宏觀經濟運行，又具有國際化經營眼光，熟悉跨國公司運作的高素質人才，給國有資產經營公司注入新的生機和活力。加強國有資產經營公司自身建設。切實建立起完備的法人治理結構。以資本經營為中心，建立起與市場經濟和現代企業制度相適應的功能齊全、機制靈活、管理科學、運作高效的內部管理體制。引入市場競爭，建立優勝劣汰機制。
作者單位：河海大學商學院
參考文獻：
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[2]王鋒.基于滬、深模式的比較和選擇――論國有資本經營模式構建[J].國有資產管理，2003，8：42-44.
