時間：2022-11-23 17:26:12
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地發展權，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
(一)農民發展權核心是農民經濟發展權
農民發展權是指作為個體與作為集體的農民自由參與政治、經濟、文化和社會生活等權利且享受其發展利益的權利，包括農民政治發展權、農民經濟發展權、農民文化發展權和農民社會生活發展權。而農民經濟發展權是指農民在社會經濟生活中公平地占有社會資源，參與社會經濟事務，享有社會經濟發展收益的權利。農民經濟權益是主體農民發展的物質基礎。農民經濟發展權也是農民其他發展權實現的基礎。農民經濟發展權主要包括土地發展權、農民財產權、勞動就業權、勞動成果收益權等內容。農民經濟發展權不是農民發展權實現的最終目的，是農民發展權的核心內容，同時是實現農民發展權實現的最重要條件。在人們貧困的所有成因中，經濟因素為物質基礎性的。人們的經濟增長是減少人們貧困的強大動力。因此在我國，廣大農民發展的核心是其經濟發展，即經濟發展權是農民發展權的核心。
(二)農民經濟發展權的基石是農民土地發展權
1.農民土地發展權。土地發展權是土地制度的重要內容，農地發展權為土地發展權的下位概念。廣義上講，我國農地發展權內容主要包括三方面。其一，在堅持農村集體經濟組織土地所有權性質不變的條件下, 農民有權利對農業結構進行調整，投向農業生產效益高的經濟作物。其二，在堅持農村集體經濟組織土地所有權性質不變的前提下，權利主體享有將農用地變更為集體建設用地的權利。其三，改變農村集體經濟組織土地所有權性質，變更為國家建設用地的權利。從狹義上說，農地發展權是權利主體基于農地所有權，從農地所有權中分離出來而單獨處分的權利，也是參與土地增值收益分配的權利。它既可和土地所有權合為一體由土地所有者擁有，也可由只擁有土地發展權的非土地所有者使用。在我國，將農村集體經濟組織所有的農地變更為國家所有的建設用地即農地征收，其土地增值收益表現為狹義的農地發展權。因此，農民土地發展權是僅為權利主體之一的農民所擁有的土地發展權。
2.農民土地發展權是其經濟發展權的基石。農民土地發展權在經濟上的實現表現為對農民收益權和勞動權的補償。其主要表現為改變土地用途后的土地增值部分，農民憑借其原生產要素擁有者的身份可以參與分享。發展權作為一項人權，是全體人類中的每一個人都享有的權利發展權以人的全面發展和價值實現為終極理想。發展權的根本則是主體的發展權，因此，發展的本質則是人的發展。我國解決三農問題以促進農村發展的核心在于促進農民主體的發展。農民主體的積極性與創造性的發揮為其自身謀求發展的基本條件。而任何主體謀求發展必須依賴于一定的客體條件。在我國，一般說來，廣大農民擁有的發展資源相對缺少，那么，作為發展利益的客體也相應缺少。農村土地既是農民生存的根本資源，又是農民發展的物質基礎。廣大農民主要以土地為其發展客體。因此，農民土地發展權對于保護農民的發展權尤其對經濟發展權的實現有著奠基作用。
二、農民土地發展權的立法缺失
(一)農民土地發展權的憲法缺失
《中華人民共和國憲法》第十條第二款規定：國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。第十三條規定：公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償。由此可以得出，一是憲法規定的土地征收補償內容并不包含土地發展權補償;二是憲法規定的保護公民的私有財產權內容并不包含作為公民財產組成部分的土地發展權。憲法第三十三條第二款規定：國家尊重和保障人權。但作為一項基本人權的公民發展權和作為農民生存與發展的土地發展權，都沒有載入憲法。憲法中公民發展權和土地發展權的缺失狀況是產生農村集體經濟組織土地所有權主體不明和權能弱化的深層原因。因此，若農民土地發展權缺乏憲法保護，則農民經濟發展權的完全實現將是空中樓閣。
(二)農民土地發展權的土地法律缺失
《中華人民共和國土地管理法》(簡稱《土地管理法》)第四十七條第一款規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。第二款規定：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。第三款規定：征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。從中可以看出，征收農村集體土地補償標準的是依據農業用途的土地收益，即征地補償中農民得到的僅為農業用途的農地價值補償。雖然最新的《中華人民共和國土地管理法(修訂案送審稿)》草案明確了農村集體土地征收將按照公平補償原則，因征地補償爭議較大，草案授權國務院制定具體的補償安置辦法。曹宗平研究土地收益分配得出：征地農民得到5%~10%，農村集體組織得25%~30%，政府部門得60%~70%。土地被征收后, 由農用地轉變為國家建設用地后的巨大土地增值收益被土地權利主體之外的利益主體占有。由此可見，農地征收中政府對被征收土地的補償主要為土地使用權的補償，而缺乏土地發展權的補償，侵害農民經濟發展權的現象十分突出。
(三)農民土地發展權的物權法缺失
《中華人民共和國物權法》(簡稱《物權法》)第四十二條第一款規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。第二款規定：征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。由此可以看出，《物權法》也沒有土地發展權及其補償的規定。農地征收補償只能是農業用途的農地價值補償。若從另一角度看，這是政府為了公共建設目的動用國家公權力強制部分農民低價轉讓私人財產。但是原土地權利人對于公共利益原無特定義務，僅由于土地征收行為蒙受損失，是無義務的特定人對于國家所做的特別犧牲，如果僅由原土地權利人負擔此種公共成本，顯然違背了基本的公平正義觀念。土地發展權的物權法缺失同樣阻礙了農民其他經濟發展權的實現。
(四)農民土地發展權的其他法律、法規及規章缺失
《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國農業法》等法律從不同角度規定了農村集體及其成員、其他組織的土地承包經營權。但從其規定來看，缺乏土地發展權所包含的農民對承包經營地增加投入、增強地力所形成的發展性利益的規定，相應的，在土地征收補償中缺乏對土地增加投入和增強地力方面的補償。這不僅影響廣大農民對承包經營地增加投入的生產積極性，而且不利于農民其他經濟發展權的實現，最終影響農業發展。
三、完善農民土地發展權立法以促進農民經濟發展權的實現
(一)立法明確規定農民土地發展權以促進農民經濟發展權的實現
1.憲法規定公民發展權、土地發展權及其主體。首先，人權是憲法的核心價值和根本追求, 人權法哲學是憲法法哲學的主要內容之一。若對新的人權基本形態不及時提升為一項憲法人權，便有悖于憲法的基本精神。憲法應規定發展權為公民基本權利之一，使之獲得根本法的最高效力，這是農民經濟發展權得以實現的保障基石。其次，土地發展權是發展權在土地使用中表現出來的一項財產權，也應獲得憲法保護。因此，在憲法明確規定公民享有發展權和土地權利主體享有土地發展權之后，才可在其他法律法規中具體創立和完善農民經濟發展權。
同時，目前農村集體建設用地流轉中同樣存在著土地增值收益分配問題。地方政府在經營城市中存在盲目擴張和占地沖動，和中央政府在土地利用規劃修編中所產生的矛盾沖突，以及耕地保護和節約集約用地實踐中缺乏政策手段等問題，在很大程度上都是土地產權制度缺陷和土地收益分配機制失衡造成的。
為了解決上述問題，筆者提出以下建議：
同時設立農地發展權和城市土地開發經營權(簡稱城市開發權)
城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，這是憲法規定的。將農地發展權予以明確，并界定在農村集體土地所有權之下，既保證了農村集體土地所有權的完整，又符合憲法和土地管理法規的規定，同時也符合現在的實際情況和未來的發展趨勢。同時，設定城市開發權，并由中央政府有償授予地方政府，既符合憲法和土地管理法規的規定，又符合地方政府經營城市的現實。這樣兩權并立，既可以破解土地發展權歸屬的矛盾，明確土地產權制度，又可以在分配農村集體土地轉為國家建設用地時產生的土地增值收益時，兼顧政府利益和農民利益。
但是，實踐中如何準確評定農地發展權的價值是比較困難的。一般來說，城市越大，城市基礎設施建設的單位面積投入水平就越高，農地轉為城市土地的單位面積增值收益也越高，一般增值倍數為數倍至數十倍。由于兩項權利的價值連在一起，很難將其分開，因此很難直接確定農地發展權和城市開發權的價值。我們認為，可以按照比例分配法來確定農地發展權的價值，即在城市建設規劃區內，農地發展權和城市開發權的土地增值收益比例為“三七”開；在城市建設規劃區外，兩者比例為“七三”開。即在城市建設規劃區內，城市開發權收益占主要地位，在城市建設規劃區外，農地發展權收益占主要地位。
如此，地方政府在征收征用農村集體土地時，應向農村集體支付包括農地發展權價值在內的土地價格。對于農村集體建設用地流轉中的土地收益分配，也可以直接參照上述原則確定，其依據即是農地發展權和城市開發權兩權并立。
城市開發權由中央政府向地方政府有償授予
這意味著地方政府應每年向中央政府繳納城市開發調節費，由城市建設規劃區面積、城市建成區面積、新增建設用地面積、單位產值占用土地面積、人均占地面積等參數組成并按照某種數學模型確定。其原則是，以上各項參數值越大，地方政府付費應越多。同時，現行的由地方政府向中央政府繳納的耕地開墾費、土地有償使用收益應做出相應調整。
城市開發調節費由中央統籌安排用于“三農”
一、引言
眾所周知，由于我們國家的公有制性質，我國憲法明確規定了土地這項財產的所有權只能由國家和農民集體享有，國家和集體壟斷了土地的所有權以及土地使用權的供應市場，土地使用權是地產市場的唯一權利載體，具有實現土地民事流轉的功能[1]，土地流轉可以分為初次流轉和再次流轉，相應地便形成了土地使用權的兩極市場，即土地使用權的一極市場和二極市場。其中一極市場是事關土地初次進入市場的重大問題，所以顯得十分重要。而土地初次流轉主要采取出讓、出租、作價入股（出資）和土地使用權作價授權等方式。（劃撥手段非市場手段進入）其中各種方式都有顯著區別，最典型的如出讓主要相對于出租來說，二者區別在于，出讓是批發性的租賃，故香港和新加坡稱為“土地批租”，出租是零售性的租賃。出讓是受讓方一次納租金，出租是年度交納租金或按約定時間交納租金。由于兩者都可以選擇共同或相似的方式進行權屬流轉，如都可采用拍賣、招標、協議等方式尋找受讓方或承租方。[2]據此有學者認為，出讓與出租本質相同，本質上都是一種租賃。但筆者認為，盡管出讓是一種“批發性租賃”，盡管租賃有一種物權化趨勢，但出讓與出租卻永遠無法等同。出讓是一種設定不動產用益物權的行為，而出租卻只是一種設定債權請求權的行為，出讓土地使用權的事實上的永久性更加明確地體現了出讓設定用益物權行為的性質。
土地使用權出讓制度是創設土地用益物權的唯一制度，因此，土地使用權的出讓制度對社會、個人對土地的利用及價值創造就有著非同尋常的意義。但是《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）卻明確禁止農民集體所有的土地的使用權的出讓，轉讓或者出租用于非農業建設。[3]所以，我國現行法律制度中的土地使用權出讓僅指國有土地使用權的出讓。根據《中華人民共和國城鎮土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）和《中華人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱《城市房地產管理法》）的有關規定，土地使用權出讓是指國家以土地的所有者的身份將國有土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。這一定義表明了國家作為土地所有者與土地使用者之間如何讓渡土地使用權的基本權利和義務關系，為土地使用權的轉讓、出租、抵押等經營行為和土地使用權作為商品進入流通領域提供了前提和基礎。因此，把握土地使用權出讓行為的性質事關整個出讓制度的規范建構問題，小視不得。然而，理論界對出讓行為的性質定位卻長時間觀點對立，難趨一致，這固然與市場理念和國家制度的碰撞沖突有一定的關系，但也跟判斷行為的法律性質的標準的僵化有關。
二、土地使用權出讓的法律性質諸論及評價
自80年代初期以來，法學理論界對土地使用權出讓行為的法律性質逐漸形成了三種截然不同的規點：第一種是行政行為說，第二種是經濟法律行為說，第三種是（民事）法律行為說。各種觀點之間分歧較大。
（一）行政行為說[4]
行政行為說認為土地使用權出讓行為的性質是行政行為而非其他，具體理由有：
1、從出讓的目的看，國家作為土地所有者完全壟斷了土地的一級市場，從而有效地控制地源和二級市場，以實現國家的土地政策，達到促進整個房地產業發展的目的，國家出讓土地使用權的最終立足點在于行使管理權能。
2、從出讓的程序看，國家對出讓行為有嚴格的審查和管理制度。出讓土地使用權應當符合土地利用的總體規劃，年度計劃，且由政府統一領導有計劃、有步驟進行。在土地出讓前，對出讓地塊的用途、年限等條件由土管部門會同城市規劃、建設、房產管理等部門共同擬定方案后，報政府批準后再由土地管理部門實施。由此可見，作為出讓方的國家土地管理部門及其他有關行政部門在現實土地使用權出讓制度下顯然，在行使政府的管理職能。
3、從出讓法律關系的主體看，一方為代表國家政權的土地管理部門，另一方為土地使用者，前者行使的是管理職能，后者必須遵守和服從，如果用地者不服從管理，可能會受到相應的行政處罰。
4、從出讓金的數額看，現價段土地使用權出讓金并非土地使用權商品真正價值的價格表現形態，而只是國家憑土地所有者身份分割部分利潤的行為，屬國家和用地者的分配范疇而非交換范疇，事實上也只是象征性的收費而已。
5、從解決爭議的方法看，如果土地使用者與出讓方對土地的期限、程度、土地的用途，出讓金的數額等產生爭議和分歧，政府有關部門可以用行政裁決方式解決，如行政相對人（受讓方）不服從裁決，可以訴諸法院行政庭。可見，現實體制從司法救濟的角度確認為出讓方和受讓方形成的行政法律關系，出讓行為當然為行政行為之性質。
行政行為說并沒有提示出我國土地使用權出讓行為的本質，仍然沒有擺脫傳統的計劃經濟和管制經濟的觀念，片面強調公權力對私權利的優勢地位，是不可取的。當前行政行為說已遠不如出讓制度建立初期那么紅火的原因既在于此。
（二）經濟法律行為說[5]
經濟法律行為說是隨著我國經濟法學說的不斷擴張和膨脹，經濟法理念深入到土地管理法領域的產物，該說認為土地使用權出讓行為是經濟法律行為。理由是：
1、土地使用權出讓是土地有償使用的第一環節，土地使用權出讓的有償性體現了出讓關系的經濟性質。深究一步，是因為土地使用權已進入經濟領域作為一種生產要素進行流轉，這表明土地使用權在我國已成為一種特殊商品，而不再是單純的自然資源，從而是有自身價值，只是以出讓金這一獨特于其他商品價值的形式表現出來，而這種經濟性不是它與行政法律關系區別之所在，土地使用權出讓關系為行政法律關系所不容。
2、土地使用權出讓的客體是城鎮國有土地的使用權，這一界定標示出出讓主體的單一性即國家。《暫行條例》第8條明文規定出讓主體由國家以土地所有者的身份擔當。可見，在國有土地使用權出讓法律關系中，一方當事人始終是以土地所有者身份出現的國家，這正是經濟法律關系的一個主要特征，也是其與民事法律關系的主要區別之一。
3、從出讓的目的看，國家出讓土地使用權，真正的目的不在于收取出讓金，也并非為獲取財產作為使用權出讓的對價。而是在于“改革城鎮國有土地使用權制度，合理開發利用、經營土地，加強土地管理，促進城市建設和經濟發展”。國家在此運用“看得見的手”通過一定的市場形式配置土地資源，從而引導實現既定的宏觀經濟目標。
4、從出讓過程中的法律責任承擔方式看，既有行政性的，如警告、罰款、直至無償收回土地使用權，還有民事責任，如因對方違約而解除合同并請求違約賠償。法律責任承擔方式的多樣性也是經濟法律關系的特點之一，與民事法律關系，行政法律關系中法律責任承擔方式和單一性大異其趣。
盡管經濟法律行為說對國家的行政行為和經濟管理行為進行了嚴格而準確的區分，但由于它仍然立足于國家縱向意志優越性和出讓雙方當事人地位的實質不平等性，經濟法律行為說自然不能擺脫行政行為說的理論陷阱，即以公權力的任意優越性不合理地排斥了私權利的正當存在和實現。因此，經濟法律行為說與行政行為說在本質上并無二致。
（三）（民事）法律行為說
民事法律行為說認為：土地使用權出讓，就是財產出讓的合同行為，在土地出讓的法律關系中，國家以土地所有者的身份出現，因此，國家作為土地所有者的法律地位與土地使用權受讓人的地位完全平等，雙方應遵循平等、自愿、有償的原則。[6]因此，無論從形式還是實質看，土地使用權出讓都是一種民事法律行為。這里應該注意的問題是，土地使用權出讓行為是民法中的物權行為還是債權行為，或者說土地使用權出讓合同是物權合同還是債權合同在學術界頗有爭議，本文并不準備對此問題進行評論。
民事法律行為說是與行政行為說和經濟法律行為截然相反的一種觀點，相對于行政行為說和經濟法律行為說中土地資源的利用依賴于權力配置，民事法律行為說更加信賴權利手段對土地資源配置的優化和土地效益最大化的實現。該學說認識到了國家的雙重角色的分離和權利本位思想在中國的興起，認識到了我國土地法的發展趨勢，已成為當今法學理論界之通說。
三、土地使用權出讓是一種（民事）法律行為
（一）從主體優位到目的優位-判斷法律行為性質的標準。
根據一般法理，我們在判斷法律行為的性質時，通常是看此法律行為的主體是符合民事法律行為、經濟法律行為還是行政行為，這即是判斷法律行為性質的主體標準。因為在通常情況下，不同主體實施的行為的性質差別顯而易見，所以主體標準成了判斷法律行為性質的主要的基礎性標準。如自然人之間的借貸行為是典型的民事法律行為，國家財政機關實行的財政補貼行為是經濟法律行為，而一般的國家行政機關，如公安部門實施的治安管理行為則屬行政行為。在很長一段時間里，主體標準在判斷法律行為性質乃至一個法律部門的性質和地位方面一直處于統治地位。但隨著法律部門的細化和法律行為的復雜化，再加上我國國有經濟大規模存在的特殊國情，主體標準已難以迎合對法律部門和法律行為進行精確劃分的要求，主體標準的優越地位正在逐漸讓位于目的標準，即通過對法律部門的立法宗旨（目的）以及法律行為的目的進行分析來確定該法律部門和法律行為的性質。但是，我們應該注意的是，判斷法律行為性質的目的標準的優先適用并非意味著完全否認主體標準，而是指在作為基礎的主體標準與目的標準發生沖突時，才優先適用目的標準。例如，政府購買辦公用品和政府進行政策性采購以調控整個社會經濟這兩種政府行為；如果單純依靠主體標準是很難區分這兩種行為的性質，甚至會出現誤導性判斷。但是如果適用目的標準進行判斷，我們就會很容易地將二者區分開來。盡管這兩種行為都是國家政府購買行為。但前者政府購買的目的，是用于維護政府機構的正常運轉，本質上是一種私利目的，因此是一種民事法律行為；而后者政府購買的目的則是為了行使對整個社會經濟結構進行調控的職權，以促進其優化并為經濟健康發展創造條件，顯屬公益目的，所以應為經濟法律行為。
（二）土地使用權出讓的目的決定了出讓行為的性質是民事法律行為。
在土地使用權出讓行為中就出現了主體標準與目的標準的沖突，因此要判斷土地使用權出讓行為的法律性質，就必須認清土地使用權出讓的目的。
如前所述，不同學說對土地使用權出讓的目的有不同的認識。行政行為說認為，土地使用權出讓的目的是，有效控制地源和二級市場，以實現國家的土地政策，達到促進整個房地產業發展的目的。[7]經濟法律行為說認為，國家出讓土地使用權的真正的目的不在于收取出讓金，而是通過一定的市場形式配置土地資源，從而引導實現既定的宏觀經濟目標。[8]此外，盡管民事法律行為說已成為當今法學界之通說，但鮮有學者從土地使用權出讓目的的角度來論述出讓行為性質的，這不能不說是一大缺憾。而在我國，由于在公有制條件下，國家雖然是土地所有人，但國家不可能以所有人的身份使用全部國有土地。絕大部分國有土地都是由非所有人的公民、法人來使用的。過去，國家按土地使用轉移給公民、法人的手段是行政劃撥，其特點是不把土地使用權當作財產看待，而且國家劃撥土地是居高臨下式的，即只有國家有決定權，而公民、法人只有消極的等待批準，沒有任何積極的權利。劃撥土地實用權也是無償的，而且一撥定終身，公民法只能享有該權利，而不得將權利轉移給他人。顯然，以行政劃方式撥轉移土地使用權，不符合市場經濟條件下的土地性質和土地使用權的性質，不能充分發揮土地財產（資源）的最大化效益和價值。而以土地使用權出讓合同方式轉移土地使用權，反映了土地及土地使用權的商品性質和財產性質，同時出讓后的土使用權在土地使用年限內可以轉讓（出售、交換、贈與）出租、抵押或用于其他經濟活動，充分地實現了土地使用權的價值和效益的最大化。由此，我們認為，土地使用權出讓的目的是改變過去劃撥體制的弊端，使土地資源進入商品市場，并逐步形成土地使用權流轉市場，使其作為-項特殊的商品進行流通，盡管土地使用權的市場準入也涉及到了行政機關的審批等行政管理問題，但這種管制只是一般性的行政事務管理并無調控經濟和社會之目的，因此它的存在并不影響土地使用權出讓的民事法律行為性質。土地使用權出讓的根本目的并非對權力進行規制，也非對權力進行創設，而是土地所有權基礎上的土地用益物權的創設，是土地所有權的衍生，以促進土地資源在市場規律下進行優化合理配置，并得到有效的利用，因此出讓的本質是用益物權的一種取得方式，說具體些，是不動產物權的設定的繼受取得方式。根據民法法理，繼受取得可分為移轉的繼受取得和設定的繼受取得。前者指權利主體變更而權利內容并不變更，如所有權的讓與、債權的讓與；后者指前權利主體仍保有其權利，而基與該權利而為另一主體設定新權利。如所有人在自己的所有物上為他人設定用益物權或擔保物權，即其適例。[9]因為在土地使用權出讓行為之前，該不動產用益物權在法律上并不存在，而出讓行為成立之后，該權利（土地使用權）才得以產生。[10]因為“土地使用權出讓合同并不是轉移已經獨立存在的一項物權，而是在創設一種物權，而且這項新的權利是從土地所有權中分離出來的。”[11]當然，這里應該注意的是，由出讓行為而創設的土地使用權已是一項獨立的用益物權，而非簡單的使用權，不僅可以實際占有、使用、受益、更重要的是土地使用者可以轉讓、出租、抵押或用于其他經濟活動，實際上享有法律允許范圍內的處分權。[12]
由此可見，土地使用權出讓的目的本身民事私利性質就決定了土地使用權出讓行為的性質是民事法律行為。這是對傳統行政行為說和經濟法律行為說的突破，也是權利本位對義務本位之勝利。
（三）土地使用權出讓行為的民事法律行為性質在現行法中的體現
土地使用權出讓具有民事法律行為的性質，這一點在現行立法中也有明顯體現：
1、土地使用權出讓的目的表明了出讓行為的民事法律行為性質。根據前面的分析，土地使用權出讓制度設立的目的或曰立法宗旨是為了創設一種新的用益物權，以發揮土地財產的價值功能，這足以體現出讓行為的民事行為性質。筆者在此不再贅述。
2、土地使用權出讓制度所規定的原則表明了出讓的行為的民事法律行為性質。我國現行法律規定土地使用權出讓應遵循平等、自愿、有償的原則，由縣、市人民政府土地管理部門（出讓方）與土地使用者簽訂合同。[13]在訂立土地使用權的出讓合同中，遵守平等、自愿、有償的原則是必要的、必須的。土地使用權的出讓是轉移財產的行為，國家方面并不比公民、法人有優越的指導性的地位。如果不堅持平等、自愿原則，就有可能損害公民、法人（土地使用者）的合法權益。[14]這也是現行法盡量去避免的一種不公正情況。
3、土地使用權出讓所來采取的合同形式和合同的內容表明了出讓行為的民事法律行為性質。首先，出讓行為的合同形式反映了它的民事性質。我國《土地管理法》和《城市房地產管理法》及《暫行條例》都規定，土地使用權出讓時應當采取合同形式，盡管我國現行合同法沒有將土地使用權出讓合同作為有名合同之列（《合同法》只規定了15種有名合同），但這并不能否認土地使用權出讓合同仍適用《合同法》的一般原理，它仍舊屬于債權法的范疇。其次，土地使用權出讓合同的內容體現了出讓行為的民事性質。土地使用權出讓合同的內容主要是指訂立合同雙方當事人，標的物、期限、價金、違約責任等等。而在這其中，當事人的地位平等，一方是土地所有權人，而另一方為土地使用權人，標的物是土地這項財產或者是土地使用權利本身，合同成立后即意味著用益物權的設立，即使認為出讓人享有的某些權利是有行政的性質，一旦規定在合同中，便成為合同中所規定的權利。出讓人行使權利不是來源于法律規定，而是來源于合同，當出讓人超越合同規定行使權利時，也將構成違約。因此，土地使用權的出讓合同與一般的民事合同并二致，是民事合同的一種，而相應的出讓行為也即是一種民事法律行為。
4、土地使用權出讓的方式表明了出讓行為的民事法律行為性質。現行法規定，土地使用權出讓可以采取下列方式：（一）協議；（二）招標（三）拍賣。[15]協議是雙方當事人面對面地排斥第三人參與而訂立合同的方式，而招標、拍賣則是在多方競爭條件下而簽訂合同的方式，但它們仍然都屬于一般合同的訂立規則的內容，體現著很強的民事性質。而出讓方式仍然服務于出讓行為，出讓方式的民事性質是出讓行為民事性質的直接體現。
5、土地出讓金并不是什么行政管理手段，而是土地使用權的商品價格。如果將土地使用金作為一種管理手段，其數額完全由土地管理部門來決定，則根本不可能真正實行土地使用權制度的改革，土地使用權也不可能真正進入市場并充分發揮土地的效益，國家也難以通過轉讓獲取應有的收益，甚至極易助長管理機關的腐敗行為。[16]盡管我國現階段土地使用權出讓金明顯降低，但它絕不應被歪曲為一種單純的宏觀調控工具，出讓金本質上是土地財產的價值補償手段，它被規定在出讓合同中并根據土地用途、使用年限、質量等級和地理位置等方面的不同而有所不同。
（四）如何看待現行法中對土地使用權出讓合同進行限制的規定對出讓合同性質的影響
主張土地使用出讓行政行為說和經濟法律行為說的學者都以出讓合同受到限制和干預為由而否認土地使用出讓合同乃至出讓行為的民事性質，但土地使用權出讓合同受到限制是否就意味著它不具有民事性質嗎？對此，筆者并不贊同。
首先，對合同進行一定的限制是當今社會中的民法的必然發展趨勢。作為近代民法三大原則之一的契約自由原則在19世紀中期之后就受到了一系列嚴重社會問題的挑戰，如勞資對立，貧富懸殊及消費者利益受侵害等問題，這就要求各國對合同自由原則進行一定的限制，對權利本位思想進行一定的調整，如現行法中的格式合同的規定，合同履行中的誠實信用原則和禁止濫用權利的規定，都是對合同限制和權利本位法制調整的具體體現。但是我們應該清楚的是，對合同進行限制和權利本位思想進行調整并不會從根本上否認合同自由原則和權利本位思想，而只不過“在于矯正19世紀立法過分強調個人、權利而忽視社會利益之偏頗，其基本出發點，仍未能脫離個人及權利觀念。”[17]因此，我國現行法對土地使用權出讓合同進行一定限制的規定并非否認合同的民事性質和當事人民事權利的正當合法性，相反是對民事權利和民事性質之強化，土地使用權出讓行為仍為民事法律行為性質。
其次，盡管《暫行條例》第17條規定，土地管理機關有“警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰權”。但這一規定也只是由于我國出讓制度的不完善使得國家的所有權身份和管理者身份重疊、模糊造成的，并不能因此否認出讓的民事性質。其實，土地管理機關在土地使用權出讓過程中，具有雙重身份，一方面它是以土地所有者的身份，作為出讓人從事民事活動，參與民事法律關系，另一方面，它作為政府的職能部門以管理者的身份出現，從事管理活動，參與行政管理法律關系。在某一具體的法律行為中它只能以其中某一種身份出現，而不能以兩種身份同時出現。《暫行條例》第17條的上述規定是相對于土地管理機關的行政管理職權而言，而不是土地使用權出讓人享有的一種民事權利。[18]是國家權力對合同權利的外部限制，我們應該分清國家的所有人和管理者兩種身份，權利與權力兩種自由以及市場交易（出讓）與市場交易管理的兩種行為，不致于混淆區別而損害土地使用人的合法權益。當然，現行法賦予土地管理機關的多種超合同權力的存在有無合適的法理依據仍是值得我們深思的問題。
注釋：
[1]、王衛國：《中國土地權利研究〉中國政法大學出版社，1997年版150.
[2]孫佑海：《城市國有土地初次流轉對策研究》，載《法制與社會發展》，2000年第5期35.
[3]《中華人民共和國土地管理法》第63條。
[4]李壽廷、楊守信：《論土地使用權出讓的法律性質》載《經濟改革》1995年第5期50.
[5]朱謝群：《論國有土地使用權出讓的法律性質》載《法律科學》1999年第2期106.當然，經濟法律行為說還存在一個基本概念的邏輯矛盾的問題。據孫憲忠先生的研究，法律行為是指僅限于私法領域的當事人自由意思的表示行為，國家行為不可稱為法律行為。
[6]張學春：《全國房地產法制研討會會議綜述》載《中國法學》1997年第1期122.
[7]李壽廷、楊守信：《論土地使用權出讓的法律性質》載《經濟改革》1995年第5期50
1.農村土地流轉工作基本情況
二道甸子鎮位于樺甸市東部山區，幅員面積841.43平方公里，二輪延包面積7279公頃，其中水田面積587公頃，旱田面積6692公頃。共有12個村，90個村民小組；農業戶數5972戶，農業人口21305人，農村勞動力10735個，人均耕地面積0.694公頃，戶均2.47公頃土地。
截至2012年5月，鎮農村土地流轉服務中心共為636戶農戶辦理相關手續，土地流轉面積達到527公頃，占二輪延包面積的7.2%。
承包經營權流轉具體情況是：轉包38戶，流轉土地41公頃，占流轉面積的7.8%；轉讓585戶，流轉土地479公頃，占流轉面積的90.9%；出租13戶，流轉土地7公頃，占流轉面積的1.3%。
2.農村土地流轉的主要成效
2.1促進了土地的規模經營 隨著新時期農村經濟發展的特點，多數土地流轉農戶的土地向種糧大戶、合作社集中，形成適度規模經濟的同時，轉移出一批農村剩余勞動力，既取得了規模效益，又有利于二、三產業的發展。據了解，全鎮通過土地流轉，改善了生產條件，提高了生產能力，進一步加大了土地流轉的速度。通過土地流轉促進了農業勞動力的轉移，2011年底統計，全鎮共轉移農村勞動力達2600人，其中常年外出務工勞動力1980人。
2.2增加了農民的經濟收入 全鎮經營100畝以上的流轉大戶26家，超過50畝的流轉大戶有78家，達到100畝以上的流轉大戶有4家，涉及3個村。主要流轉到食用菌、優質稻、瓜菜種植等優勢行業，此舉為農村經濟發展注入了活力，提高了土地產出率。如樺甸市家利瓜菜合作社采取集中連片搞瓜菜種植，合作社成員人均增收4500余元，受益農戶 60余戶。
2.3推進了專業化生產 通過大力推進農村土地流轉，農村經濟形勢有了較大轉變，土地集中流轉到優勢產業，專業生產相對集中，有利于進一步優化農業生產區域布局，形成一鄉一品、一村一品的格局。如暖木村食用菌協會，流轉土地72畝，種植袋裝木耳，發展特色產業，進行專業化生產，年種植木耳180萬袋，實現銷售收入700萬元，協會成員戶年收入10萬元以上，效益十分可觀。
2.4優化了農業產業結構 土地流轉為鎮域的農民專業合作組織建設搭建了很好的經濟平臺。不少種養大戶和生產能手紛紛依托土地流轉，組建新型農民專業合作組織，統一產前、產中、產后和技術指導服務，大力發展訂單農業，有效降低了農業生產經營風險，農民組織化程度得到較快提高，實現了合作社與農民利益雙贏。帽山村通過土地流轉，種植優質水稻集中連片達100余公頃，進行集中經營，規模開發，標準化生產，實行統一播種、統一機插機收、統一技術指導、統一防治病蟲害、統一加工銷售的產業化管理模式，每畝節省資金100元左右，實現了農村土地經營的規模化、機械化和產業化，年產稻谷600噸。實施訂單220戶，降低生產成本增效約10萬元，合作社增加收入100多萬元，成員增收5000元。
3.存在的問題
3.1對土地流轉認識不高 全鎮人均耕地面積0.694公頃，依靠耕種土地可以滿足溫飽，并有一定結余。針對自己的承包地，部分農民自行處置，進行私租、亂包承包土地。打工雖然可以賺錢，但是城市不能為農民工提供住房、醫療和教育等社會保障。因此，農民始終惦戀土地，依靠土地養老。
3.2對農業結構調整認識不足 個別村社干部對土地承包經營權流轉的政策法規、方式方法、矛盾問題等認識不深，宣傳不夠，引導不力，服務措施跟不上，基層干部群眾對土地流轉問題的認識還比較模糊，沒有把它作為當前農業生產條件下需要解決的重要課題，放在應有的高度認識。還有部分村社干部對土地流轉工作有畏難發愁情緒，盡管能夠認識到土地流轉的重要意義，但是這項工作工作量大，涉及面廣，政策性強，難度大，因此操作起來存在著怕麻煩，怕出事的思想傾向。這說明，“三化統籌”中的農業現代化理念對于鎮村干部群眾來講，仍然處在思想認識的層面，還不能很好地用于實踐，農業產業化、農業規模化、農業集約化、農業現代化依然任重道遠。
3.3土地流轉機制不完善 土地流轉的隨意性和不穩定性比較明顯。2009年以前，全鎮農戶之間的土地流轉行為多為自發行為，流轉程序、方式很不規范，土地流轉的自發性、隨意性、盲目性比較大，已經轉讓的土地都沒有經發包方批準，沒有履行簽約和登記手續。鎮政府于2009年成立了農村土地流轉服務中心，對農戶之間的流轉行為指導簽訂流轉合同，并予以鑒證，取得了良好成效。但是，對以前年度個別流轉行為存在的矛盾問題，則因情況復雜，一時難以化解；市場中介組織匱乏。當前，土地流轉的市場中介組織相當匱乏，具有一定規模的種植大戶為數甚少，農村合作經濟組織村、委會的服務功能也發揮得不夠，這種情況已經嚴重影響了土地流轉的速度、規模和效益，不利于土地資源的優化配置。
4.做好農村土地流轉工作的建議
文章編號：1001-148X（2014）04-0011-06
摘要：由于承擔著國家生態安全的
>> 基于主體功能區的城鄉協調發展機制研究 基于主體功能區的城鄉協調發展研究 基于“主體功能區”建設的我國區域發展戰略思考 主體功能區建設的區域協調功能研究 主體功能區演進機制研究 基于土地發展權的征地補償機制淺探 基于公共財政視角的主體功能區建設 基于主體功能區視角的建設用地管制區劃定研究 基于主體功能區的廣東省城市化空間均衡發展研究 基于土地用途管制的土地發展權流轉研究 將市場機制引入農村土地使用權轉讓的若干問題研究 基于主體功能區規劃的區域管理框架研究 主體功能區建設研究述評 主體功能區建設政策均衡研究 主體功能區土地政策選擇研究 基于主體功能區思路的保定市小城鎮發展模式與對策研究 基于主體功能的區域協調發展研究 主體功能區規劃實施機制的思考 主體功能區建設任重道遠 基于鉆石理論的金融功能區建設研究 常見問題解答 當前所在位置：l.
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Research on the Transfer Mechanism of Land Development Rightsbased on the
Construction of the Main Functional AreasLIU Hong
(School of Economics, Minzu University of China, Beijing 100081, China)
Abstract：Because of the commitment of the ecological security features to the country, the western regions are rich in natural resources but on a underdeveloped economic base, they have already lost the good opportunities to get rid of poverty through the industrialization under the strict control of the planning, and formed the sharp contradiction between the provision of public ecological products and getting out of poverty. The main functional areas planning will lead to the plight of “huge profits-huge damage” among different types of regions, in the meanwhile it achieves the specific goals of orderly spatial development. To solve the imbalance of the different regional development opportunities by the planning, it is imperative to establish a long-term and effective coordination mechanism between the interests of the regions. Only from the coordinated regional development objectives, can the building of the transfer mechanism of land development rights among the main functional areas create a new breakthrough to coordinate the development opportunities′ inequality between the restricted and the non-restricted functional areas, and gradually narrow the development gap among the different types of functional areas.
Key words：the western regions; the main functional areas; the transfer of land development rights; regional coordination
關鍵詞：農地發展權；定價；農民利益
中圖分類號：F32 文獻標識碼：A
收錄日期：2012年1月9日
農地發展權是西方發達國家為了解決土地開發過程中利益沖突而被設計出來的，該制度在明晰土地開發權利及其歸屬、保護耕地和生態環境、保存古建、消除權益不公等方面發揮了重要作用。我國學者從上世紀九十年代初就提出要引進農地發展權制度，以完善我國土地權利體系和土地開發制度，為保護農地資源，控制耕地流失服務。我國目前正處于城市化快速推進時期，耕地資源和生態環境的形勢非常嚴峻。近年來，我國學術界逐漸重視對農地發展權制度的研究，并取得了一定的成果。然而，國內學術界對該制度的研究仍處于起步階段，很多基本理論問題還沒有解決。本文在參考了大量相關文獻的基礎上，從農地發展權的內涵、定價配置及其與農民利益保護等方面分析了近年來我國農地發展權的研究成果，并且提出了研究中存在的不足和未來需要加強研究的方向。
一、農地發展權的內涵
我國當前對于土地發展權和農地發展權的研究還處在初級階段，學術界尚未達成統一而準確的認識，將土地發展權和農地發展權混為一談的情況比較普遍。事實上，土地發展權和農地發展權在范圍內涵特征等方面有很大的區別。
柴強（1993）在分析了各國（地區）土地權利設置情況的基礎上提出了土地發展權的概念，認為：“土地發展的基本觀念，是發展土地的權利，是一種可與土地所有權分割而單獨處分的財產權……所謂土地發展權，就是土地變更為不同性質使用之權，如由農地變更為城市建設用地，或對土地原有的使用的集約度升高。”張安錄（2000）將農地發展權稱為可轉移發展權，即“允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發展權賣給土地使用不受限制的土地所有者，進行額外土地開發。”杜業明（2004）認為農地發展權特指某組織或個人在以下兩種情況下獲取收益的權利：一是農用地轉為建設用地；二是農村存量建設用地直接進入土地一級市場。周建春（2005）認為農地發展權又稱土地發展權或土地開發權，是指將農地改為最佳利用方向的權利，也可狹義地定義為改為建設用地的權利。它是內生于土地所有權而又可從土地所有權中分離出來的一種用益物權。侯麗華等（2005）認為土地發展權應包括：農地變更為非農用地的發展權或稱之為農地發展權；未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權；在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權；在建設用地上進行建設的發展權。范輝等（2005）認為土地發展權的含義可以具體地分為：農地發展權、建設用地發展權和未利用土地發展權，并且詳細分析了農地發展權與土地發展權的異同。萬磊（2005）認為土地發展權是指對土地在資源利用方面改變原有的利用形式，進行再開發的權利。即突破原有的土地利用形式，在空間維度上向縱深方向發展、在使用上變更土地用途之權。王萬茂等（2006）對土地發展權和農地發展權的概念及內涵做出了比較詳盡的闡述，認為土地發展權是指土地變更用途使用之權和對土地原有集約度的改變，土地發展權應包括：農地發展權、市地發展權。農地發展權指土地用途由農用地轉為建設用地的不同用途使用之權。并且提出我國的農地發展權應主要包括以下三方面內容：①國家通過征地將農村集體農用地轉為國家建設用地使用；②農村集體農用地依法被轉為農村集體建設用地使用；③國有農用地依法轉為國有建設用地。
二、農地發展權的定價
國內學者關于農地發展權價格的研究相對較少，重點探討了農地發展權的價格評估，另外涉及了農地發展權價格的一些基本理論，包括涵義特點形成機理和影響因素等方面。
王小映（2003）根據土地用途轉換和土地增值的關系，認為在土地用途轉換過程中由土地用途價格差異形成的土地增值，與土地利用規劃限定的土地發展權相對應，也可稱為土地發展權收益。孫弘（2004）認為土地發展權價格是“價格束”的“一枝”，實質上就是土地利用方式改變后的土地價格與現狀利用方式下的土地價格之差，并提出了決定土地發展權價格的三大要素：位置、用途和容積率。周建春（2005）認為農地發展權價值是假設農業生產處在正常生產條件下能獲得正常的社會投資平均利潤的情況下，因失去將農地改為建設用地的權利而應得到的補償。范輝等（2008）主要研究了關于農地發展權價格的一些基本理論問題，對比分析了農地發展權價格的兩種涵義，總結了農地發展權價格的特點、形成機理和影響因素。祝平衡（2009）具體分析了土地發展權價值構成，提出土地發展權價格包括改變土地用途所產生的價格差，改變土地利用強度所產生的價格差以及由于經濟社會發展和土地利用規劃導致土地區位的改變所產生的價格差，并進一步分析了影響土地發展權價格的因素。
關于農地發展權的價格評估，張安錄（2000）提出可轉移發展權（農地發展權）的價格可以通過建構發展權市場來確定。胡蘭玲（2002）借鑒了法國上限密度限制的做法，提出限度內的空間建筑權轉讓時，價款由當事人自行約定；為鼓勵開發者向國家購買超過限度的建筑權，國家可以采取低價策略，出售高空或地下建筑權應收取少量費用或不收費。周建春（2005）認為計算農地改為建設用地的增值是在假設農業生產為正常生產的前提下進行的，在此前提下的農業地租或農業生產資料價值也是正常生產條件下的地租或地價。這是所有的農地都能得到幾乎相等的補償，而農地發展權則依土地的面積、位置、生態景觀等條件不同而價格不同。王順祥（2005）提出了計算征地綜合區片價格的兩種思路：以集體建設用地有償使用價格量化農地發展權；以工業基準地價為基數，確定國家與集體的分成比例后量化農地發展權，并分析了兩種思路的優劣。湯芳（2005）根據影響土地價格的因素和定價的原則，在提出一系列合理假設的基礎上，提出了符合我國現有市場環境農地發展權的定價模型，即：農地發展權價格等于非農用地的市場價格減去開發成本，再減去農地的農用價值。王萬茂等（2006）認為農地被征用時農民獲得的補償可以是：農地所有權中的一部分加上農地使用權（承包經營權），再加上農地發展權；而國家則可以通過稅費的方式進行農地發展權的二次財富分配來拿回（拿回比例需根據國家宏觀經濟發展確定）本該屬于國家的農地發展權補償。范輝（2006）根據農地發展權的內涵和土地開發費用及利潤不屬于農地發展權價格的內涵，得到：農地發展權價格等于市地價格減去農用地價格，再減去土地開發費用及利潤。祝平衡（2009）提出了一系列土地發展權價格的測算公式，其中包括當該農用土地改變后的土地用途分別為工業、住宅、商業時的價格公式。
三、農地發展權的配置
農地發展權配置的研究實質上就是要解決農地發展權歸屬和收益分配的問題，這也是國內學者當前探討的熱點。迄今已經形成了歸公論、歸私論和分享論等三種主要觀點。
歸公論，又稱“漲價歸公”，主張農地發展權應該歸國家所有，使用者若要進行開發必須先向國家購買發展權。沈守愚（1998）根據馬克思的二元結構理論，認為集體土地所有權與歸國家所有的農地發展權可以同時并存。胡蘭玲（2002）也贊同將土地發展權歸屬于國家所有，因為“將發展權與土地所有權分割處理，以發展權屬于國家的方式將公共投資產生的開發利益返還給社會”可以根除一些弊端。劉衛東等（2004）認為，土地用途變化產生的土地資產增值與原土地所有者、使用者的投資和勞動沒有任何關系，是土地利用規劃或城市規劃用途管制的結果，因此它所帶來的土地資產增值應當歸全社會所有。張友安等（2005）也贊成土地發展權歸國家所有，國家是土地發展權配置與流轉管理的主體。王萬茂等（2006）從歷史及國家長治久安、長遠發展的角度分析，認為農地發展權應歸屬于國家所有。張磊等（2007）認為農地發展權設定為國家所有更具有可操作性和現實針對性。
歸私論，又稱“漲價歸私”，主張農地發展權歸農民和農村集體所有，國家可以向農地所有者購買發展權。黃祖輝等（2002）認為“漲價歸公”的錯誤理念導致了非公共利益征地行為，主張應該在農地用途轉換的過程中區分公益用地和非公益用地，非公益用地應該對農民補償，即使非要堅持“漲價歸公”，也應該通過稅收的方式。賈天嘯（2003）認為土地發展權收益歸農村集體用于發展非農產業、公益事業和安置就業等方面。杜業明（2004）也主張農村土地發展權應該歸屬于農民，并提出：“現行農村土地發展權制度不均衡是造成我國耕地銳減、土地利用秩序混亂的根本原因，并將導致其自身的變遷。”
分享論主張農地發展權應該由國家、農民及農村集體經濟組織共同分享。周誠（2004）認為“漲價歸私”與“漲價歸公”兩大派別的觀點都各有缺陷，于是提出：在政策上折衷、糅和兩大派別的精神和做法，統籌兼顧，減少矛盾，切實做到“合理補償，剩余歸公”。高勇（2004）按照馬克思的地租分配理論，認為級差地租I應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和征地者共同所有，即發展權收益應由國家和農民共同分享。楊明洪等（2004）認為農民集體作為土地所有者應該分享土地發展權價值，并提出推行“片區綜合補償價”是解決農民集體分享土地發展權價值的關鍵。季禾禾等（2005）主張國家作為農地發展權的權力主體代表，同時農民應該參與對發展權權益的分享，并且可通過建立農民基本生存保障體系的形式落實農民對發展權的分享。萬磊（2005）利用法經濟學方法分析了“漲價歸私”與“漲價歸公”的效率，得到兩種方案都難以達到效率最優，認為農村土地發展權應歸屬農村集體，為均衡利益及體現國家管理權威，政府可以對所有土地發展權的實施以一定稅率征收稅賦。朱啟臻等（2006）分析了歸公論和歸私論的弊端，認為農地發展權由國家和失地農民分享，既能使失地農民的發展得到有效保障，也可以有效遏制征地權的濫用。吳宇哲等（2008）認為歸公論有失公平，歸私論與中國的發展階段不相吻合，也贊同分享論。劉祚祥等（2008）運用產權經濟學的基本原理與產權博弈的方法來研究我國農地產權合約，得出我國 “土地發展權”是農民、村集體與政府三方長期博弈的均衡解的結論，并進而論證“農地發展權分享”合約將是我國在既有約束條件下利益各方基于理性選擇的結果。藏俊梅等（2008）從產權的角度，也認為農民應當參與農地發展權的權益分享。
四、農地發展權與農民利益保護
關于農地發展權與農民利益保護，國內學者近年來進行了一些初步探索。揭示了當前農地非農化過程中失地農民權益受損的普遍現象，分析了其內在的深刻原因，探討了農地征用與征地補償的具體措施，并提出了一系列保障失地農民權益的長效機制和政策建議。
黃祖輝等（2002）探討了非公共利益性質征地行為對農民土地發展權的侵害以及造成的不良影響，并提出了土地發展權補償的兩條途徑。劉永湘等（2003）分析了農民集體所有土地發展權的壓抑與抗爭，并認為對農民集體土地發展權真正構成壓抑的是法律對農村集體土地使用權的合理流轉不予支持。杜業明（2004）從政治經濟學角度對“圈地之風”進行了定性分析，探討了其興起的根源，并提出了若干治理舉措。王小映（2004）探討了如何保護在農地轉用過程中“三無”農民的權益，認為必須徹底改革現行農地轉用制度，加快完善社會保障體系，從制度上建立起保障失地農民權益的長效機制。高勇（2004）分析了現行征地補償理論和制度設計上的缺陷，提出了一系列具體的保障失地農民權益的機制。侯麗華等（2005）認為國家的公共權利沒有得到有效約束，相關配套法律法規不完善，使得有經濟實力的建設者借助國家強制力對農民集體實行土地發展權的壓抑，農民的土地財產權益長期受到侵害。郭熙保等（2006）探討了土地發展權、農地征用與征地補償制度三者之間的關系，并針對如何完善當前農地征用和補償制度提出了若干政策建議。由建勛（2007）分析了農村集體土地權益維護難的制度原因，并提出了對農村集體土地權益維護制度進行創新的途徑。李麗紅等（2007）對比了國內外土地征用補償標準，認為美英等國在實際補償中，考慮了土地未來增值給土地所有者帶來的收益，值得我國借鑒，并提出了在農地發展權視角下失地農民補償應當包括的基本內容。王永慧等（2007）根據農地發展權的內涵、價值構成和對產權人的經濟功能，把農地發展權分為基本發展權、實體發展權和虛擬發展權，并對不同類型的農地發展權對失地農民利益的保障作用進行了具體闡釋。臧俊梅等（2008）認為，農地非農化中失地農民權益受損的原因主要是由于農地發展權定位不明晰；失地農民權益保障的關鍵在于農民依據土地產權參與分享土地增值分配。秦祖偉（2009）認為失地農民利益受損現象日益突出的根本原因在于農地發展權的缺失，在城鄉統籌建設的新形勢下，改革現行的土地征收制度，增加農地發展權制度，創新農地非農化增值收益分配及征地補償機制已經迫在眉睫。周建國（2010）對農村土地征收中農地發展權受損的現狀及其原因進行了分析，提出了相應的法律保護對策。劉國鳳等（2010）認為征地費用嚴重偏離市場價格水平，既不能發揮市場的調節功能，又損害了失地農民的利益，同時過低的征地補償費用往往誘使地方政府大量征地并高價出讓土地，進而滋生腐敗。
五、結論
我國學術界近年來逐漸重視對農地發展權及其相關問題的研究，并取得了一些初步成果。然而，不論是在廣度上還是在深度上，都有待加強研究力度，很多基本理論問題還沒有得到解決，很多結論都還不太成熟，很多觀點都還有待于實踐的檢驗。對農地發展權與土地發展權的內涵和范圍，一直沒有取得相對一致的認識，而它們卻是深入研究農地發展權的基礎和前提，如果不能盡快明確界定將會導致相當混亂的局面，并使得關于農地發展權的其他研究停滯不前。關于農地發展權價格的內涵及其定價方法，國內學術界的研究也比較滯后。定性的研究較多，定量的研究較少，以后應加強定量方法對農地發展權價格評估的探索；建立農地發展權市場，通過供給與需求來確定農地發展權價格的方法固然有很多優點，但我國目前未必有建立此類市場的成熟環境。對于農地發展權的歸屬和利益分配，更是眾說紛紜，莫衷一是。很多學者的觀點吸收了國外一些現成的經驗，但我們在借鑒西方國家相關制度的同時，更應該結合我國的政治制度經濟現狀歷史條件和文化傳統，并充分考慮到農地發展權的不同歸屬所帶來的長遠影響，探索出一種真正適合我國國情且具有可操作性的配置方式。關于農地發展權與農民利益保護，大多數學者都認為目前失地農民權益受損的根本原因是由于農地發展權的缺失或定位不明晰，并提出了很多值得參考的保障農民權益的具體機制或建議。這些措施當然也是理想化的，如何將其深入貫徹落實應該作為今后的重點研究方向。
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關鍵詞：城鄉一體化；農村土地；管理制度；創新途徑
隨著改革開放的不斷推進，我國城鄉一體化發展取得了明顯的進步。然而在城鄉一體化發展的背景下，許多農村土地問題日益增多，急需解決統籌土地利用和城鄉規劃，合理安排市縣、城鎮建設、農田保護生產建設集中等。在城鄉一體化的背景下，不是說把城市的資源調到農村，讓城市蓋蓋房子就可以的，更重要的是讓農民、讓農村自主地發展，讓其慢慢地發展經濟，然后附帶地讓其社會福利等慢慢地發展，所以最為關鍵的是落實農民的自主發展權，而這方面最為關鍵的是解放土地、賦予權利，去掉農民的身份，實現農村和城市資源的平等、城市人和農民的平等。
1在城鄉一體化發展中農村土地管理制度存在的問題
1.1農村土地產權不明，造成城鄉發展差距加大
目前，我國農村土地產權問題主要有兩個方面。第一，土地所有權的主體不明確。第二，集體土地所有權不知道該怎么使用。長期以來，雖然我國一直有在法律方面在集體用地時，行使權利的主體有了多重規定，但是這些規定或多或少都有一些問題。這些問題會使很多土地所有權的主體爭奪土地。這樣一來，更加加大了農村土地產權劃分難度，同時也阻礙了農村土地的順利流轉。因為土地產權主體不明確，農民很難行駛他們具有的支配農村土地的權利和土地所有權。農村土地的行使權往往在農村干部手里，一旦有需要征用農村土地時，農村干部就會與農民針對這個問題進行溝通交流，但是農民往往處于弱勢群地位，對土地的權利就會得不到保障。
1.2農村土地規劃制度不完善
一直以來，相對于農村，我國忽視農村的建設發展，而更重視城市的發展，這樣一來就造成了城鄉發展的不平衡。目前對農村土地的規劃存在很多問題，造成土地得不到有效利用。就目前存在的土地規劃制度中，主要是針對農村耕地的使用管理方法，而對用于建設的土地很少做出科學的規劃。所以，土地得不到合理的開發利用，農民的生活條件也一直無法改善。
1.3強制征用土地損害農民的利益
改革開放以來，我國城市的發展建設能夠在短短的幾十年里迅速發展，其中一大部分原因是征用農村土地，而且基本上都是強制性征用，這嚴重損害了農民的土地權益。這主要體現在兩個方面：1）有土地征用的農民獲得的補償十分不足，主要是由于我國目前土地征用后關于對農民的補償制度不夠完善，補償只根據土地以后所能獲得效益進行制定，而不考慮土地的成本，這就使得對農民的補償不夠充足；2）長期以來，我國對土地征用的范圍十分廣泛，向來都是先征用再規劃發展，這很不利于土地的合理使用，不利于土地資源的合理配置，進而影響城鄉一體化發展進程。
2城鄉一體化發展背景下農村土地管理制度的創新
2.1農村土地產權制的創新
因為農村土地產權的主體不清晰，阻礙了城鄉一體化發展進程。所以國家要制定相應的制度政策來明確土地產權，另外，還要就宅基地的使用權進行改革。一般來說，首先要明確集體土地的所有權歸誰。具體到明確所有權是哪個農民的，或者哪個村民集體的，又或者說是哪個鄉鎮集體的。這樣做才能提高農村土地的有效利用。第二、立足于推進城鄉一體化發展，在進行制度改革創新時要避免偏向城市，建立一種新型的城鄉發展關系，使農村能夠得到相同程度的發展。
2.2農村土地規劃的創新
立足于我國的基本國情、土地管理和市場經濟要求，應該對我國農村土地管理進行全面的評估規劃，建立一種新型的、利用率高的土地規劃制度。農村的土地管理要與城市的建設同步進行，并且要對農村土地進行全面的評估，充分考慮該區域的風景、文化、特色，因地制宜，確定未來的發展方向。同時要多聽取該區域群眾的意見，綜合考慮。
2.3農村土地征收制度的創新
隨著城鎮化策略的不停發展，越來越多的農村土地被征用，因此對農民的補償也要進一步完善，因此關于農村土地征用制度要進行改革創新。首先，用于公共建設的土地，要從農民的角度出發，充分考慮他們的意見，減少征用面積。第二，改進征用后對農民的補償制度，使被征用土地的農民生活得到保障，加大補償力度。最后，賦予農民開發權的問題，這是發展農村的核心。在整個社會的發展中，土地有一部分用于工業發展，它價值得到很大程度上的提升，它與農業價值是有很大區別的。當前的土地制度僅允許城市而禁止農村做商業開發，這肯定是不公平的安排。解決賦權的問題是解決這一問題的根本方法，讓農民也有所有權，讓農民的集體土地所有權成為真正的私權，肯定農民所創設的土地使用權流轉來解決開發權問題。
3結語
在城鄉一體化發展背景下，我國農村土地管理制度存在著一系列的問題影響城鄉一體化發展。因此要對土地管理制度進行改革創新，過去往往偏向城市的建設而忽視農村的土地建設，今后應關注全社會，要把農村納入到整個視野內。本文主要對農村土地的產權、土地規劃和征用制度進行了深入研究和分析，總結了土地管理制度創新的有關問題，希望對改善農村土地管理，推進城鄉一體化發展有所幫助。
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【關鍵詞】 產權 交易成本 財富效應
引言
起源于控制污染和環境保護的外部性問題，庇古提出，應該通過政府的直接控制或者財政激勵來引導廠商矯正。但是，科斯提出了一種私人解決方式，那就是只要產權明晰，交易成本較低，經過相關當事人的志愿協商和談判，就能夠導致一種有效率的結果。根據競爭市場理論，我們知道如果產權能夠完全的明確，那么空氣、土地、水都可以成為市場中進行交易的的商品。如果交易成本很低的條件下，那么擁有者就可以很容易的保證資源被用于最好的用途，從而實現帕累托最優。
在實踐中，科斯定理被用于"發展權的交易"。在環境保護方面，用于污染許可證的交易。美國最早出現的土地發展權轉移（TDR, Transferrable development rights）是科斯在土地交易市場的一個典型利用。它是將一塊土地的非農用開發的權利即土地發展權通過市場轉化到另一塊土地。這就是說，如果我們對一個地區（比如偏遠山區的）的非農業用地開發權，通過市場賣給另一塊地（中心城市郊區）。在美國土地發展權交易從1970左右開始實施，這種策略能夠達到既保護了農地、自然保護區，又開發了城市的目的。
自2003年成都是把城鄉統籌作為施政綱領以來，有關土地發展權轉移和交易的實踐這個城鄉統籌試驗區展開。成都市將土地經營權明晰化，并從中抽取出土地發展權，通過建立一個土地發展權交易流轉的市場，讓農民在一定程度上分享土地增值的財富效應。土地發展權包括：農地變更為非農用地的發展權或稱之為農地發展權；未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權；在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權；在建設用地上進行建設的發展權。
1. 成都土地發展權流轉的制度環境和緣起
1.1土地發展權流轉的制度環境
土地發展權流轉面臨最基本的制度環境是以《中華人民共和國土地管理法》為主干，以國家土地政策為輔助的制度體系。我國政府土地管理是通過對土地利用實現總體規劃和年度土地利用計劃來實現的。土地規劃一般指在土地利用的過程中，為達到一定的目標（推進城市化、保護耕地等），對各類用地的結構和空間布局進行調整或配置的長期規劃（規劃期限一般為15年）。而土地年度計劃是政府根據土地開發利用的自然和社會經濟條件，歷史基礎和現狀特點，國民經濟發展的需要等，對一定地區范圍內的土地資源進行合理的組織利用和經營管理的一項綜合性的技術經濟措施。土地利用總體規劃的原則上講一個地區在規劃期間的實際新增建設占用耕地數量不能超過規劃指標，并且也必須符合土地規劃的空間布局。同時，每年有個一年度土地計劃指標。土地利用年度計劃，根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制。因此，土地規劃必須同時擁有規劃指標和計劃指標，農用地尤其是耕地才能夠轉化成建設用地。為了保護耕地，維護國家糧食安全，我國對耕地進行了嚴格的保護。
國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地，并由國務院土地行政主管部門會同農業行政主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。
1.2成都開展土地發展權流轉的緣起
自2003年中央提出科學發展、城鄉統籌的新方針，成都市把城鄉統籌作為施政綱領。但是到2007年卻發現如下事實：2003年起，成都為推動城鄉一體化改革，投入“三農”財政資金成倍增加，2003年為10億元，到2007年已達到117億，但是城鄉居民的收入差距卻只由2003年的2.66：1降到2.61：1。當然，這里面有他內在的邏輯理由，那就是生產要素自然向收入報酬高的城市地區流動而帶來的收入差距快于財政補貼的速度。一個地區要發展經濟必須要通過城市來帶動。只要城市化，產業化才能帶來經濟的快速增長，才能夠給政府帶來更高的經濟激勵。也只有城市化之后，一個地區或者國家才有能力和激勵來解決農村發展問題。要推動城市化的進程，土地是城市擴張一切的基礎。要發展城市必須占用大量現有的耕地面積，這和耕地保護指標和基本農田保護政策相矛盾。
同時，城市化需要征地，征地意味著低價從農民手中獲得土地，然后利用市場拍賣高價賣出。這既推進了城市化的發展，又提高了地方財政的收入，但卻間接損害了農民的財產權利和收入。所以征地往往帶來了因此既要推進城市化又要統籌城鄉提高農民收入對地方政府而言是一個兩難的境地。
2. 土地發展權流轉的基石和財富效應
如何破解上文提出的難題，成都市在現行的土地管理制度下啟動變革，即維系和推進城市化不動搖，讓農村和農民通過土地發展權的流轉和集中，享受城市化帶來的資本利得。
2.1流轉發展權的基礎：權利結構清晰
根據科斯定理第一種表述，產權的界定是市場交易的必要前提。因此要實現土地發展權的流轉，必須對農民與農民之間、農民與政府之間，對土地的權利邊界進行界定。要明確權利，首先要知道農民擁有什么樣的權利。根據《中華人民共和國土地管理法》規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。那么農民作為個體沒有土地所有權，但是擁有經營承包權。因此農民擁有轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權的權利。同時，農民對宅基地擁有用益物權。其次，是將每個農民之間的權利界定清晰。由于，自上個世紀50年代以來，國家和政府已經有半個多世紀沒有提供普遍的、聯系的產權確認。這就意味著，人口的死亡、生育、出嫁、外出等種種原因帶來土地原來明確的權利變得不那么明確。因此，需要政府通過實際的入戶動員、實地測量、農村集體評議和公示、法定公示、最后明確產權到每一個農戶。
2.2流轉土地發展權的效用：財富效應
隨著城市化、產業化的集聚和集中，當各種資源都向城市尋求報酬機會時，土地的需求越來越大，同時由于土地的固有特性：供給完全無彈性。那么土地價格飛速的增加就成了必然。以成都市為例，在2003年到2007年，成都市中心城區國有土地拍賣價格從每畝55.47萬元上升至276.萬元，上升達四倍。這也給，政府尤是地方政府帶來了巨大的財富和收入，就成都而言單就2007年的土地純收益就高達421.5億元，高于同期預算內的財政收入和財政支出。
如何讓農民享受也享受土地增值的財富效應呢？流轉土地發展權。如上文所述，同樣面積的土地，用于農業和用于建設用地的收益存在著巨大的級差。因此，將農業用地轉化為建設用地就有極大的經濟激勵。但是同時存在著，國家的政策體系約束，那就是前面提到的總體規劃指標對建設用地是有控制的；和土地空間布局的約束。因此對政府而言就面臨在既定的指標和特定的土地空間布局下面，開發更多的建設用地這樣一個題目。題目的破解來源于，這樣一個政策空間：增加城鎮建設用地與減少農村建設用地掛鉤。掛鉤就意味做能夠將農村的建設用地即宅基地同城市需要的建設用地指標進行置換。因此，將農民進行集中安置就能有很大的宅基地指標同城市建設用地進行置換。這就是土地發展權的流轉。通過土地發展權的流轉，農民能夠分享到的收益除了現金流入，還包括由此帶來的新的農村面貌和房產的長期增值。
3. 發揮金融系統作用，降低流轉發展權的交易成本，增加農民財富
3.1基于交易成本的土地發展權流轉
在最廣泛的意義上，交易成本包括那些不可能存在于一個克魯梭·魯濱遜（一個人）經濟中的所有成本。在聯合生產的情況下，不同類型的交易成本通常只是在邊際上才能區分開。它們不僅包括那些簽約和談判成本，而且也包括度量和界定產權的成本、用契約約束權力斗爭的成本、監督績效的成本、進行組織活動的成本、耗費租金的等待成本。
所有這些成本通常只有在邊際上是可分離的，比如雇傭一位律師，賦予其權利，這有利于幫助談判簽訂一個契約；雇傭一位經理來監督績效有可能幫助組織經營活動。換言之，如果我們能夠識別不同條件下的相關邊際成本的變化，有關行為解釋源自于交易成本約束的結論就具有經驗上的可操作性。那么土地發展權就可以在基于交易成本上進行剝離，然后進行交易，實現流轉。由上文知道，土地發展權包括：農地變更為非農用地的發展權或稱之為農地發展權；未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權；在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權；在建設用地上進行建設的發展權。因此，同一塊土地可以將其發展權分離剝離出來，然后進行交易。
一個很成功的分離就是地票。地票是將農村宅基地極其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標作為一種土地發展權從土地中剝離出來，用于市場交易。地票運行的全過程分為復墾、驗收、交易和使用四個環節，即：按照規劃和復墾整理規程，在農民自愿和農村集體同意的前提下，將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村建設用地，進行專業復墾變為耕地；經土地管理部門會同農業部門嚴格驗收后，對復墾產生的耕地質量和數量進行把關，確認騰出的建設用地指標作為地票的來源；地票通過農村土地交易所面向社會公開交易；購得地票的單位在城市規劃區內選定待開發的土地，由區縣（自治縣）人民政府辦理征收轉用手續并完成補償安置后，按招拍掛有關規定取得國有建設用地使用權。
3.2讓金融體系在推動土地發展權流轉發揮應有的作用
金融體系是一個經濟體中資金流動的基本框架，它是資金流動的工具（金融資產）、市場參與者（中介機構）和交易方式（市場）等各金融要素構成的綜合體。如何讓金融系統推動土地發展權流轉呢？必要好的辦法是將土地發展權股份化。讓農民持有對土地發展權的股份，從而真正持久的享有土地增值的財富效應，和實現土地的規模化經營。
3.2.1土地發展權股份化讓農民持續享有土地增值的財富效應
在前面提到的農民的宅基地換城市建設指標上農民得到的補償水平差異很大。在早期政策的補償水平很低（每畝只有幾千元、最高1.6萬元），后期政策補償水平高（每畝在2.5萬元到10萬元的區間）。可以預見到的，隨著時間的推移，補償的標準會越來越高，并且其增長速度高于正常的同期土地要素的報酬。那么先期被征地的農民或者交換的農民將會受到很大的損失，權利遭受很大的侵害。因此如何平衡和調和跨時期的矛盾成了一個問題。同時，政府對農民和農村的返還比例很低。正如前面論述的，返還比例僅有1%，如何讓農民更多的享受權利，而對政府的土地財政收入消極影響不大。
兩個難題可以通過將土地發展權股份化來解決。讓農民享有對土地增值的財富效應。那就是有政府專門組建一個國有控股的土地征收、拍賣公司。農民根據其被征收的土地和享有一定的股權，到期根據股份分享土地增值的紅利。這樣既能調和不同時期土地征收補償差異的矛盾，又能一定程度調和政府和農民的矛盾。農民就享受了財產權帶來的 財富和收益。
3.2.2土地發展權股份化，推動土地實行規模化經營
當前成都市場土地市場上各類土地的發展權的交易還處于初級階段，官方市場目前只限于為土地發展權的流轉提供有效的信息平臺，更多的土地發展權的交易發生在場外市場。那么場外市場面臨的信息不對稱和市場交易耦合的要求高，必然帶來巨大的交易成本，從而限制了土地發展權的流轉。
如果將土地發展權股份化，將土地按地理區位、肥沃程度（用土壤有機質和土壤全氮作為指標）、當前用途、期望用途（用途包括農用地、建設用地、未利用地）、交通便利程度、土地平坦系數進行規范化，然后進行土地發展權交易。那么市場資本會根據土地的特性和利用價值，選擇最優的利用方式，并且通過發展權的集中，更容易實現規模化經營，發揮資本的規模效應。同時，農民能夠持久的獲得土地發展權帶來的財富效應。
3.2.3土地發展權股份化，更有利于國家對土地的整體規劃和監控
國家的土地規劃要實現下面的目標：嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；提高土地利用率；統籌安排各類、各區域用地；保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；占用耕地與開發復墾耕地相平衡。要實現這個目標很重要的一條，就是要有對土地利用的一個非常完善的信息系統。而土地交易市場是通過資本力量的博弈，對土地信息的了解比一般的調查更透明，跟具有可信力。換言之，土地發展權的交易市場，為國家土地規劃和監控提供了另外一個信息渠道。同時國家可以通過對土地發展權交易市場的影響來達到對土地規劃的宏觀調控或者微觀調節。
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江都區農地股份合作制運作條件
江都區地處蘇中地區，全區總面積1332km2，總人口107萬人，其中農業人口76萬人，土地面積6萬hm2，轄13個建制鎮和1個省級經濟開發區。江都區農業土地股份合作社起步于1966年的土地一輪承包時期，先后在江都區郭村鎮莊橋村、宜陵鎮焦莊村、原宗村鄉西賈村、原嘶馬鎮高巷村推進試點，截至當年年底全區共發展各類農場460個，其中村辦農場181個，站辦農場47個，廠辦農場13個，家庭農場156個，股份合作農場63個，農業適度規模經營面積達0．84萬hm2。但1998年土地二輪承包后，由于《農村土地承包法》的出臺以及當時糧價偏低等因素，部分農場解體，農業適度規模經營有所萎縮。2004年邵伯鎮淥洋湖農林綜合開發土地股份專業合作社的成立，標志著江都區農村土地流轉走上了規范化、法制化的軌道。2006年年底，組建農村土地股份合作社56家，入股土地0．33萬hm2以上，農業適度規模經營面積回升到1996年的水平，近0．87萬hm2。僅土地股份合作社每年以翻番的速度遞增，截至2009年年底，全區遵循“依法、自愿、有償”的原則，采取轉讓、轉包、互換、入股、租賃等流轉形式，依法規范農村土地流轉面積共1．97萬hm2以上，全區已有農地股份專業合作社235家，占農民家庭承包面積的43．3%，其中轉讓0．23萬hm2、轉包0．43萬hm2、互換0．032萬hm2、入股1．19萬hm2、租賃0．094萬hm2。涉及農戶135641戶，簽訂規范土地流轉合同138980份，其中農民以土地承包經營權入股組建土地股份合作社235個，入股面積1．19萬hm2，占流轉總面積的60．1%［3］。當前，我國農地股份合作制在許多地區不斷發展和完善，但基于各種客觀因素，部分地區土地股份合作發展仍不成熟，單憑行政力量推動農村土地股份合作發展是不可取的。以下是對江都區經濟發展不同梯度地區的土地股份合作制運作情況的簡要分析，說明農地股份合作制的適用條件。農地非農化增值收益，是誘致農地經營制度創新的根本江都區仙女鎮地理位置優越，近鄰城區，京滬高速公路穿鎮而過，深受城區經濟輻射影響，非農產業發展較快，開放型經濟占據重要地位。仙女鎮為了不斷滿足企業用地和被征地農民生活保障的雙重需要，由鎮政府、農村集體經濟組織以及農民共同參股投資，統一修建標準廠房和道路等公共服務設施，為成長型小企業的發展提供基地載體。相對于國家農地征用須先征用為國家所有再上市的做法而言，這種做法不僅節省了行政成本，也為靈活處置土地用途留下了政策空間，有效實現了農民土地使用權者的基本權益，而交易費用的降低及生產成本的減少誘致了企業主體爭相租用土地，這一隱性互惠制度既為企業、農民主體雙方帶來了利益共享和合作剩余。土地股份合作制就是基于合作后能夠給多方主體共同產生效益最大化，從而共同分享合作剩余，也為政府引導地方經濟發展提供了有效的激勵制度范式。農地股份合作社的利益主體有農民、集體組織、企業及地方政府。農民通過農地非農化，除直接分享到土地增值收益外，既可以在當地充分就業、創業，又可以毫無牽掛地在外務工，增加收入;企業不僅節省了征用土地成本，而且有廉價、充足的當地勞力資源，為提高經營效益提供了人力、物力基礎;政府減少了與分散的農戶進行談判的成本，縮短了征地流程，提高了行政效率，不斷促進地方經濟良性發展。基于3個主體共享土地增值收益的一致需求，達成了多元主體的利益均衡發展。純農業種植經營的農地股份合作化是尋求改變種植方式的有效選擇江都區東北部村鎮農地股份合作制發展的困惑江都區小紀鎮、武堅鎮、樊川鎮第一產業的產值在社會經濟總量中的比例比較高，農民以地為本、以農為業的思想根深蒂固，農業種植成為農民生活保障的基礎。在這種情況下，政府是引導和推動農村土地流轉的主要力量。江都區分別在小紀鎮、武堅鎮開展了土地股份合作社試點。試點中將分散在各個小組的地勢較低、種糧效益較低的荒灘進行分組，按人落實股權，另將一直由村經營的灘地作為集體股，建立了股份合作社，實行統一競價發包種植水產品，收益分配上原屬各小組的灘地發包收入全部返還農戶;原屬村經營的灘地發包收入的30%用于農戶分配，20%用于合作社積累，50%用于村委會補貼辦公費。從這2個村鎮的農村土地股份合作制實踐進程看，推動農村土地股份合作經營的主要原因是農村土地撂荒、農民外出務工等，而通過土地外部利潤推動土地股份合作發展的因素并不明顯，而且土地股份經營項目不具有明顯的特色和效益。從分散種植到規模經營的農地股份合作效益江都區的部分村鎮農業生產占據著經濟發展的重要地位，農民依靠農業種植這一渠道實現增收依然很重要。在這些工業帶動力不強的村鎮，農村土地收益不明顯，通過土地股份合作，將農民分散的土地集中起來進行規模種植經營，如果市場行情好、沒有遭遇自然災害的能實現較好效益，如果受某些因素影響，導致種植情況、市場行情都不好，則農業規模經營可能會有所損失，農民利益得不到較好的實現，則農地股份合作制喪失了存在的基礎條件。
江都區土地股份合作的利益機制
當前，農村土地股份合作制已成為許多地區探索農地經營新方式的一種最有效的制度選擇，這種自下而上的農村基層制度創新，逐漸為政府、社會所重視。以江都區為例，雖然農村土地股份合作制在第一產業占主導的村鎮也有所發展，但發展較快、相對成熟的還是在江都郊區村鎮，這些村鎮工業化發展速度快，農民市民化進程不斷推進，農村勞動力外出務工、農民就地轉移就業、創業機會較多，農民素質相對較高，這些因素為農村土地股份合作發展提供了基礎條件，其中又以工業化發展帶來的土地增值為主［4］。由于現行征地制度不完善，補償標準不合理，農民對土地征用補償預期與實際所得相差甚遠，利益差別直接推動了農民要求分享工業化發展成果和土地增值收益。因此，外部利潤的存在，是推進農地股份合作發展的動力根源。江都區真武鎮真北村將集體農業對外發包的53．3hm2以上的土地承包金由原來的2700元/hm2提高到4500元/hm2，并全額返還給原承包戶，這才增加了農民參與土地股份合作社的積極性。農地股份合作之所以不斷發展，有其潛在的利益驅動，主要是規模收益和農地非農化潛在收益等。一些村鎮通過集中農村集體土地，統一開發經營，尤其對耕地進行適度規模種植，發展現代高效農業，從而獲取規模效益，促進農村集體組織和農民收入增加。然而，土地資源稟賦差異、土地增值潛力、城鎮化波及程度等因素對土地股份合作發展的影響更大，農地轉為建設用地后獲取的高于農地租賃價格的部分收益是土地股份合作制重要收益來源，因現行土地收益分配機制不盡合理，農民、集體、政府、企業之間的利益處于非均衡狀態，農民要求充分實現土地增值收益的愿望及潛在收益的存在直接觸發著土地經營制度創新。農村土地股份合作制在堅持入社自愿、退社自由的前提下，將農民土地集中起來，進行統一經營，實行利益共享、風險共擔的利益機制。目前，土地股份合作社的參股要素有土地使用權、資金、技術、集體投入等，就土地使用權而言，只要農民愿意加入土地股份合作社，就可以成為合作社的股東之一。按照江都區合作社章程，只要是加入到合作社里的社員都有權按照份額享受應得的土地收益的權利。這種既穩定農村土地承包經營權，即不侵犯農民土地使用權利，又能通過制度保障合理獲得土地收益分紅的權益共享機制，是取得農民一致同意的關鍵所在。
江都區農村土地股份合作制的局限性
農地股份合作制還存在一定的局限性。當前，我國農村土地是農村集體所有，農民對其承包的農地只享有經營、收益、流轉等權利，缺乏具有實質性產權的處置權。產權殘缺對股權具有以下幾個方面的影響:一是影響農地股權的穩定性。土地流轉行為不規范現象仍然存在，致使農民對土地使用權的穩定性沒有足夠的信心，擔心自己承包的土地流轉后，防止因農地權屬不清而產生矛盾糾紛。因此，土地產權不穩定導致土地流轉不規范，可能造成農民土地使用權入股后權益有所喪失。另外，由于經濟發展對土地流轉的需求逐步增強，土地流轉形式也呈現多樣化，甚至出現難以管理的局面，這對我國土地產權體系的法制建設造成了嚴重的影響，如果不及時規范農地流轉方式，可能對我國農地制度的長遠安排產生深刻的影響［5］。二是影響股權保障功能。土地股份合作社將農民土地集中起來統一經營，雖然農民可以在合作社里務工，掙取工資，獲取土地股權收益分紅，但是農民對自己土地失去了直接支配權，實質上是將土地物質權利貨幣化后的一種股權收益。股權的穩定性深受土地股份合作經營狀況影響，合作社運行得好，農民收益才能得到保障，一旦發生虧損，農民既得不到分紅，加之農地產權不完整，農民的土地使用權已作為股權加入到合作社中去，農民想收回自己的承包地是相當困難的。農地股份合作制為實現多元主體利益目標提供了有效的制度平臺，促進了農民增收。但是農地股份合作制運行是有條件的，并不是所有地區都適用土地股份合作制。其一，效益是土地股份合作的根本。運作土地股份合作主要有2種目的，一是進行規模種植，實現規模效益;二是進行二三產業開發經營，獲取建設用地的土地增值收益和經營效益。比較這2種方式，獲取土地增值收益更能有效推動土地股份合作制的發展，依靠純農業種植的方式所取得的收益并不能滿足合作制發展的有效需求。如果土地沒有更高的利潤收益，股份合作社運作就會面臨困難，即便建立起來以后，如果仍然從事低水平的農業種植經營，土地的經濟效益不高，股民很難通過合作社實現增收，合作社也失去了存在的意義。其二，制度成本制約土地股份合作發展。對照江都區土地股份合作社章程等可以看出，組建、成立、運作、收益分配等環節有著很強的專業程序和運行機制。例如，在股權設置上，對土地股的折算、資金技術股的標準及其他股權的衡量都很難準確規定，對股權分配也很難科學設置。合作社機構組成人員素質參差不齊，對組織機構順利運行有一定的影響。另外，股權收益分配程序比較復雜，加入或退出合作社的成員，其股權收益分配及決算等方面更復雜。許多地區的土地股份合作制在股份設置中包含集體股和個人股、資金股和技術股等名目不一的股份，各地因地區特點設置股份的程序、種類和原則也不盡相同，由此可見土地股份合作制所追求的多重目標從根本上決定了運行成本很高的問題。農村土地股份合作社的成立建立在土地承包經營權主體自愿的基礎上，不得強制要求農民將土地承包經營權入股。《農村土地承包法》也規定了土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。農村土地股份合作的基礎是土地使用權，農民將土地作為股份參與土地股份經營，一般情況下是集體統一規劃經營，或者由集體統一用于項目開發，由于其不具有分割性，難以恢復原狀，農民要收回其土地，該怎么分割?如果不要求收回土地，那么土地財產到底該怎么核算?這是一個難題。因此，土地股份合作社的退社自由其實并不自由，而且這種行為存在一定的社會風險。土地股份合作社類似于股份合作制企業，但是許多土地合作社不具備企業獨立法人資格，法律和政府對農村土地股份合作社性質沒有明確的規定，定位也很模糊，股份合作社既體現出了企業經營行為，又具有合作經濟組織的性質。土地股份合作社的法人登記也很困難，工商部門認為其不符合企業法人資格而不予登記，民政部門認為其具有經營行為，不符合社團要求，也不好登記，目前已出臺的《農民專業合作社法》對農民專業合作經濟組織作了明確規定，但是并沒有將農村土地股份合作社納入到合作社范疇，致使農村土地股份合作制無法可依，不受法律政策保護和扶持［6］。因此，沒有一個良好的法律政策環境，土地股份合作的發展方向比較模糊，運行環境也不完善。
完善農村土地股份合作制度建設
《物權法》在堅持農村土地承包經營制度的前提下，強化了土地承包權人的相關權利，穩定了農村土地經營關系，農民的土地權益保護更加有力。從實踐層面看，農民的土地權益維護意識逐步增強，而且種植收益較以往有所提高，農業機械化生產水平不斷提升，農民種田的積極性得到加強，進一步強化了農民的惜地思想。但事實上農民的土地權益仍未能得到充分保護，一些侵犯農民土地的行為時有發生，其根本原因在于農地產權問題還沒有徹底解決。因此，要進一步加強農村土地制度建設，不斷完善農地股份合作經營機制，實現農地經營績效最優。首先，相當一段時期內繼續堅持農村土地集體所有。基于國情的特殊性，我國現在每年新增1100萬人，保持8%的經濟增長，每年只能從農村轉移800萬人進城就業生活。40年后，中國農村的人口依然還有7億多，人均耕地還達不到現在的水平，所以小農經濟是中國農業經濟的長期現實的選擇［7］;加上農業產業基礎薄弱，農民就業創業能力不強，農業仍將成為部分農民的主要收入來源。農村土地集體所有、家庭經營的制度具有極強的適應性和生命力，是一項適合我國國情的農村基本經營制度，目前乃至今后一段時間，既不能改變農地集體所有的性質，更不能改變家庭經營的組織形式。因此，當前我國仍需堅持農地集體所有，進一步穩定和完善農民的土地社會保障功能，在此基礎上，推進農村土地法律和制度建設，加快實現農民土地使用權長期化、物權化、市場化、資本化，加速農村土地使用權立法保護進程，用法律形式真正肯定并賦予農民長期而有保障的土地使用權。其次，限制集體對土地的處置權力。法律賦予了基層集體組織享有土地所有權能，但并不是任集體為所欲為。當前我國法律只注重農民這一主體對土地的相關權利內容，而忽視了對集體組織行使土地權利的界定，缺乏必要的限制性規定。因此，在完善農地產權制度的同時，進一步界定集體組織對土地的相關權利，防止基層干部濫用權力，搞土地權錢交易，滋生腐敗現象;要注重在禁止集體私自處置集體土地、土地資源收益分配不公、強制調整農民土地、征地補償不合理等方面作出具體規定［8］。最后，為整合農地資源提供法律依據。新農村建設要求優化農村區域功能布局，整合分散的土地以及推動農地適度規模經營。但我國農村地區的農地資源比較散落，村莊布局不盡合理，部分農村地區土地功能已逐漸弱化，有必要通過適當的土地調整，重新優化農地生產布局。從實踐發展來看，當前我國應進行土地權利結構調整和重新構建，以法律形式界定和規范農村土地使用權的范疇，重點突出明確所有權、承包權、使用權、收益權及處分權等。當前，我國亟待對農民的土地處置權能加以明確規定，以發揮農地的使用功能。其一，農民土地處置權能不完整。當前，在農民土地集體所有的前提下，農民不可能完全享有土地處置權，只能是依照農村土地相關法律制度進行合法實施，主要體現在轉包、出租、互換、轉讓等幾種流轉方式，農民土地處置權能實際上是在集體統一意志支配下的一種附和行為，處于被動狀態。正因為農民的土地處置權能缺失，造成了農地征用制度不公平、農民土地權益得不到保護等現象。因此，在新農村建設進程中，要提高農民的市場主體地位，必須增強農民的土地處置權能。其二，擴大農民的處置權能范圍。進一步放開農民的土地處置權能，但其最終目的并不單純是維護農民的承包權，主要目的是要讓土地能夠活起來，搞活土地經營，充分體現出土地的資本性。要實現農地資本，法律應當賦予承包農戶享有排他的占有、使用、收益權，并且享有包括使用權繼承、有償轉讓、轉包、入股、聯合經營、抵押等權利在內的較充分的處置權，從而使農民的土地承包權成為一種具有實質意義的包含使用權、轉讓權、繼承權和抵押權于一體的土地財產權。其三，建立完善的處置權配套制度。放開土地處置權能會不會導致農地私有化、土地兼并、農民失地而流離失所?這些都需要有一套完善的配套制度，使農民的土地處置權在充分實現社會保障功能的前提下穩步實施。土地不僅有社會保障功能、生態功能，還具有極強的資本增值功能。如何實現農地資本功能，維護好農民土地資產性權利，是完善農地產權功能的重要途徑。其一，確保農民擁有土地資產性權利。通過界定土地產權關系，進一步明確農民的土地權利。在堅持集體土地所有的前提下，將土地的物質形式轉化成股權化的資本形態，讓合法享有土地產權的農民都能平等分享到土地權益，以實現土地的資本化［9］。土地股份既可以作為資本，參與社會資本或市場流動配置，實現股份合作經營，也可以兌現成土地資源，對其直接占有和使用，實現土地經營效益。其二，實現土地資產市場化經營。通過健全農地市場機制，建立起平等的土地產權體系，以市場為導向，追求經濟效益最大化。切實將土地作為社會生產要素，鼓勵土地在合法前提下自由流通，提升土地資本增值功能和經濟效益。允許農村土地使用權依法、自愿、有償轉讓，在穩定承包經營使用權的基礎上，用市場手段配置土地的經營使用權，解決人地矛盾。其三，健全土地資產實現途徑。在現行農村土地制度框架下，通過簡單的農業生產很難實現土地資本增值功能，因為農業效益比較低下，土地經營利潤有限，農民要使土地價值變現，只能通過轉讓、出租等流轉方式，而不能買賣、抵押。因此，在產權不完整的前提下土地資產價值并沒有完全實現。如何實現土地資產增值功能，除了完善市場機制外，還必須進一步強化農地股份合作制建設，通過穩定農民對集體土地的股權，實現股權收益長期化，確保農民分享到土地增值收益［10］。另外，土地地力評估和定價也是農村土地市場化、資本化的一項前提工作，是健全和發展農村土地市場體系的重要環節。針對我國農村土地今后相當一段時期仍然是農民主要的經濟來源。因此，我國在推進農村土地制度建設過程中，不能犯冒進主義錯誤，也不能搞一刀切，而是要按照農村發展實情穩步推進。其一，確保農民土地使用權長期化。農村土地調整、承包權利的不穩定性等深刻影響著農民對土地投入和經營的積極性，為進一步優化農地資源，提高農村土地產出率，須要加快實現農民對土地使用權的長期化經營。通過土地使用權長期化設置，逐步實現農民對承包土地的物權性質，穩固農民對土地的支配權，限制外部主體侵犯農民土地權益。其二，以法律形式固化農民土地使用權長期性。目前，我國涉及農村土地制度方面的法律對農民與土地之間的關系仍界定為承包關系，規定了耕地承包經營期限為30年，期滿后由承包經營權人繼續承包。農民是被動接受集體組織給予的表面性的土地經營權利，而不是處在真正的主人地位上對土地行使經營權，造成的直接影響降低了農民的生產積極性。在土地集體所有制前提下，如何實現農民的土地經營長期穩定性，是擺在我國農地制度改革面前的最迫切問題之一。當前，在實現農民土地經營期限長期化的基礎上，加快農民土地使用權立法進程，以法律形式賦予農民的土地承包經營權長期化，從而為維護農民的土地權益提供法律后盾。在立法過程中，注重對農地所有權主體、農民土地經營方式、農民享有的土地處置權能等環節進行具體規定，并輔以必要的配套政策，完善農民土地使用權法。
本文作者：金麗馥李章垠黃佰行工作單位：江蘇大學新農村發展研究院
關鍵詞：土地管理；農業經濟；和諧發展
1土地管理模式的改革方案
1.1改革實現土地所有權的平等
我國的憲法規定，土地為我國公有，分為土地國有和農村集體所有。而現在很多地方對農村的集體土地的處理，并沒有真正的遵循我國法律和政府政策，對土地的使用和分配存在很多不合理不平等的狀況。很多人們對土地的占用、處置、權益等方面并沒有享受平等的權力。因此，針對農村土地所有權的不平等的情況，以“公平、公正、公開”為原則，進行合理的改革，確保人們對農村土地所有權平等。
1.2提高土地的利用效率
我國是個農業大國，農村人口占全國人口的大多數，農業土地不斷的投入他用，使土地不斷是減少，造成生態失衡、水土資源破壞，極大的影響了農業發展。而我國有著13億的人口，需要大量的糧食來支撐，糧食安全問題極其重要。因此，必須加快農村集體土地的改革，完善土地的管理制度，加強農業土地的監管，嚴格控制農業土地投入到非農業建設中，合理的利用農業土地，提高農業土地的經濟效益，促進生態效益，促進土地與人口、環境及資源之間的良性循環。
1.3健全集體土地所有權相關制度
土地的所有制體系并不健全，從某種程度上影響了我國土地的發展。目前的土地制度在農業土地的管理方面還有不足，完善農村集體土地的管理制度，是為了能夠發揮其最大的效應，使農業土地得到合理的運用，提高農業經濟效益。對農村集體土地進行改革，改革的目標是為了提高土地的利用價值，而這些除了需要完善農村集體土地的管理制度，還需要法律來提供保障，起到宏觀調控的作用。通過管理制度對農業土地資源進行優化配置，建立健全的土地所有權條款，使土地的流轉處在合理的基礎上。因為，我國不存在土地所有權流轉問題，土地資源的使用，主要是以土地使用權為主的。因此，完善的土地使用權的管理制度，將牽引著我國農村集體土地的發展。
1.4完善農村集體土地的配套設施
是一項浩大的工程，土地除了完善管理制度以外，還需要諸多的配套設施的保障，來保證改革的效果。其一：改革農村集體土地的管理辦法，例如，我國有的農村，以村委會自主經營為主，村民參與議事，集體發展經濟；其二：完善耕地制度，對土地進行合理的規劃，加強管理保護耕地，采取耕地保護補償的辦法；其三：在農村建立土地流轉管理中心；其四：建立農村的金融體系，使農村的土地享有資本化的權利；其五：建立農村土地擔保，使農村的土地在進行產權交易的時候，增加其安全性；其六：加強農村土地產權的法律保護，全面完善農村集體土地的管理制度。
1.5完善土地權限的作用
無論在城市還是在農村，土地權限的問題一直是人們所關注的話題。農村的土地的歸屬權和使用權，一般情況下，都是歸集體所有。在集體所有制中，農民無法將土地發揮到最大的利用率。這是長期以來，制約農村經濟發展的根源。只有通過對土地權限相關管理制度的改革，來發揮土地的最大經濟價值。土地承包制度是體現土地權限管理制度改革的實例，承包土地可以將擴大土地利用價值，農民可以無限制的，通過利用土地來種植各種經濟作物或者是養殖家禽和牲畜，從而實現了為農民增加經濟收入的目的。通常來講，對土地權限的改革也是更好的利用土地資源，發揮土地資源的最大價值。只有通過科學合理的方法，完善土地權限的管理制度，才能夠讓農民對土地產生依賴感，更好的發展農業經濟。
1.6扎實推進農村集體建設用地改革
加大農村土地整治復墾和增減掛鉤力度，穩妥推進和規范農村集體經營性建設用地入市流轉和有償使用，探索推進農村住房及其宅基地市場化流轉，尤其要加快抵押擔保融資，實現農村土地資源配置效率最大化，保障農戶宅基地用益物權，健全完善農村集體建設用地分配機制，讓農民獲得土地級差收益，享受土地增值收益，分享市場化成果。
2帶動農業經濟發展
加強土地管理模式的改革帶動了農業經濟的發展，無論是改革管理模式還是促進農業經濟的發展都與農村的土地有直接的聯系。通過對農村土地管理模式的改革增加農民的收入，實現促進農業經濟發展的目的。主要體現在改善了農村耕地的承包制度，增加了農村種植經濟作物的項目和類型。通過對市場的了解，進行按需種植農作物的方法，來進行農作物的種植。還可以按照市場的需要，建立農副產品的加工廠，實現從種植到生產一條龍的流水線作業，為農村人們帶來了可觀的收益。由于農村的土地面積比較大，可以有效的利用大面積的土地發展養殖業。我們國家政策一直都支持養殖業的發展，通過養殖家禽和牲畜來提高農村人們的經濟收益。也可以在農耕的上建立蔬菜和水果的采摘基地，種植不打農藥不使用化肥，純綠色無污染的蔬菜和水果，來吸引城市居民來進行采摘，同時也為農村人們增加經濟收益。以上的這些新型的土地管理模式，為農業經濟的發展奠定了基礎，同時也為農業經濟的發展做出了巨大的貢獻。
3結語
農村的土地是農村的經濟命脈，通過對農村土地管理模式的改革，來增加農村的經濟收益。響應我們國家的號召，改善目前農村人們對土地的經營理念，加大力度發展種植經濟作物和養殖業以及綠色無污染的農產品。創造和諧的農村環境，同時也促進了農業經濟的發展。
參考文獻
[1]王萬茂.中國土地管理制度：現狀、問題及改革[J].南京農業大學學報（社會科學版），2013，（4）：76-82.
本次改革關于農村的要點如下：(1)確認并保障農民的地權。《決定》指出要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。(2)在確認并保障農民的地權的基礎上，在農地流轉的問題上實現了重大的政策突破。《決定》指出，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。
新一輪的經濟效應
這次土地制度改革的核心內容，就是土地承包權向土地經營權流轉的轉化。允許農民以多種形式流轉土地承包權會帶來三方面的好處：一是有利于土地的集中經營和農村經營效率的提高；二是給轉出土地承包權的農民帶來有保障的收入，使他們安心在非農部門就業；三是有利于城市化進程和小額信貸的發展。
新一輪的，表面上看只是一個流轉不流轉的問題(過去的土地承包權原則上不允許轉讓)，但從經濟學的角度分析，改革有重要的經濟學意義，從而將推動我國的經濟的現代化和城市化進程。
界定并落實了農村經濟主體的產權。
產權的核心是收益權、處置權，我國農民只享有土地承包經營權。過去的經營權僅限于耕種，如果放棄這一權力，土地就會撂荒，農民也沒有任何的來自土地的收益。土地經營權可流轉，實質上意味著農民對土地擁有了一定的處置權，農民對其所有的土地就享有收益權、處置權，這一定程度上界定了農村經濟主體的產權，這與以往有巨大的差別。土地雖然還是那塊土地，但由于農民對它的權利增加了，于是也就增加了農民手中的土地這項資產的價值，而這種價值的增加絕不是無形的，而是實實在在的。價值的增加決不僅限于微觀層面上，從宏觀角度看，土地經營權增值的直接結果是經濟體價值的增加。而這并不是一個簡單累加的過程，其內涵可以描述為“一加一大于二”，就好比一桶從未被利用的黃金(價值等于零)在你最需要的時候被挖掘出來一樣，其價值遠大于一般的想象。
為農村規模經濟的發展掃清了制度障礙。
農村發展要求規模化經營，近代法國的發展就是一個很好的經驗教訓，小農經濟的大量存在，讓法國在近展過程中步履艱難。農村土地在傳統的耕作模式下收入太少，農民增收很困難，想盡辦法將土地集中規模化經營，減少成本，增加收入。隨著農產品商品化程度越來越高，農民需要集中化生產以擴大生產規模和技術含量，這促成了農村土地的自由流轉。
推動城市化進程，逐步改變二元經濟結構。
城市化的過程需要有大量的農業人口轉向城市，種地的人口少了自然需要將土地轉包給別人，否則土地就得不到充分的利用。在人地分離的過程中，一方面，我們要平穩漸進地實現人地分離，避免近代世界歷史中的對農民的殘酷剝削和壓榨帶來的社會矛盾的嚴重激化。另一方面，土地要充分和合理利用，既不能也不能濫用，這同樣要求土地的自由流轉。
推動農業產業化建設，利于調整國民經濟產業結構。
過去我們在農業產業化推進過程中面臨的一個突出矛盾就是土地的所有權與經營權的分離問題，分散的土地與產業化的經營本身就是一對矛盾。曾有人提出用土地經營權資本化的方式解決上述矛盾，但推進起來幾乎沒有可能。說到底，就是農民手中的經營權幾乎沒有價值，如何資本化？現在，農民手中的經營權有了更多的處置權成分，增值了再來談產業化過程中的經營權資本化問題才算可行。農業產業化經營、發展和壯大，會改善我國產業結構，促進產業結構高級化發展。
對現代農村金融改革的深化和促進
十七屆三中全會提出，要“建立現代農村金融制度”，這是對中國農村金融改革與發展戰略方向的高度概括與總結。也可以說，這是中國30年農村金融改革與發展探索的成果。中國農村金融30年改革與制度創新，至今已經獲得了一些經驗和共識。在此基礎上，新一輪的，對農村金融改革有重要的意義。
土地經營權的可流轉，使得農民有收益權和處置權，為農民使用土地經營權進行抵押融資奠定了基礎。
基于市場競爭、市場公平和效率角度出發來考慮農村金融資源的配置，農村金融機構多元化、構建競爭性可持續發展的農村金融市場體系，是中國農村金融市場發展的戰略選擇。一是以推進城市金融發展的思路治理農村金融，借助商業性金融機構來滿足農村金融的需求，大型商業性金融機構主導模式在農村領域往往“水土不服”。二是競爭是效率之源，只有在一個競爭的市場基礎上，金融機構才能在生存壓力面前不斷地改善服務，并創新金融服務，提高服務的效率，金融服務的需求者才能不斷地享受到優質的服務。三是在激烈的競爭格局下，因為金融服務提供者之間的競爭，其客戶群體將逐漸下移，最后惠及到更多的中低收入客戶群體和弱勢群體，實現金融普惠。四是沒有任何一種金融機構模式是農村金融機構的最佳模式，只有在金融機構多元化的情況下才能優勢互補，并極大地滿足農村地區多種層次的金融需求。
農村規模經濟的發展，利于形成好的經濟環境，促進農村金融的改革。
農村金融一直被看作是政策性業務而商業化不可持續，農村規模經濟的發展、農業的產業化進程必然使得農村成為廣大的市場，農村金融的市場化、商業化就會得到支持。農村經濟的發展為農村金融的改革、深化、發展提供好的經濟背景，農村金融的發展對經濟提供有效融資，促進農村經濟發展的提速，這樣形成良性互動。
城市化的進程、二元經濟結構的逐漸改變，有利于農村金融的發展。
要從供應鏈、城鄉一體化、城鄉協調發展角度思考農村金融問題。要根據中國農村金融需求出發設計農村金融改革與制度創新的路徑，不能簡單復制西方發達國家農村金融模式和城市金融發展模式，但是，不僅要看到農戶和農村中小企業的需求，還要看到農業產業化、農業現代化、農民組織化、工業化、城鎮化、生產規模化是農村經濟發展的必然趨勢，以戶籍制度與城鄉資源配置機制為主線的城鄉二元結構，以及相關的社會經濟政策和由此形成的社會利益分配格局，將逐漸演變，改革前中國社會的“行政主導型二元結構”，將逐漸被“市場主導型二元結構”所替代。同時，也要看到，中國農村人口數量龐大，在以土地承包經營權“長久不變”為基礎的基本土地制度格局下，“小農”仍將是未來中國農村一個較長時期內難以改變的格局。
二元金融結構，現代金融部門與傳統金融部門的并存及長期存在，是中國農村金融發展中不可回避的現實,需要關注的重心不應是如何用正規金融來取代非正規金融,而是如何促成正規金融市場與非正規金融市場之間的互動,如何在二者之間牽線搭橋從而營造一種既有競爭又相互補充的環境和機制。
深化基于的農村金融改革建議
盡快推動農村土地權益的權證化流轉，為發展農村商業信貸模式奠定基礎。
這不僅需要推動土地承包權證的普遍化、明確其財產權地位，還需要解決抵押品的估值以及流轉細則，包括什么機構能夠為土地抵押進行估值等，從而真正實現土地要素在農村金融市場的流通，為商業銀行在農村創新商業模式提供條件。在推動土地經營權抵押信貸模式發展的同時，仍然不能忽視農村合作金融、政策性金融、小額信貸組織等的作用。由各國經驗來看，農業和農村的特殊性，決定了在農村金融中必須存在特定的非抵押信用支持和政策性支持。否則，在農業生產面臨較大風險的情況下，土地經營權抵押信貸所造成的結果，很可能就是加劇土地過度集中與兩極分化。
發展與農村土地相關的農業政策性保險，分散和降低農業生產的自然風險。
為了避免自然災害影響，使得土地流轉和產業化經營順利推進，農業政策性保險必不可少。同時，應該探索農村社會保障、政策性保險、商業保險在保障農民人身與財產權利、農業生產等方面的有效結合。
積極推動農村金融產品創新以支持。如試點土地證券化產品、農產品期貨等。積極發展農產品期貨，分散和轉移農業生產的市場風險，為農業生產提供套期保值工具，為政府實施宏觀調控提供比較有效的價格信號。探索土地債券的有效實現形式，發揮債券方式使土地資本化的效能等。
積極探索農地金融制度，為現代農業提供大量長期資金的籌集、投入和使用。
首先，農村金融一定要和土地掛鉤，為實體經濟服務，否則難以實現其價值。譬如，土地債券這種形式，就能發揮使土地資本化的效能。土地債券是土地金融的一種雛形，具有使土地資本化的效能，能帶動土地使用權的流轉。
其次，國家一定要扶持真正的、農民自己的合作性金融機構。這是一種不以盈利為目的，農民內部的公益性金融機構。例如韓國農協內部的金融組織，它也收利息，但并不歸金融機構自己所有，而是在農民內部平分或用于公益性事業。它以增加福利和促進全面發展為目的。
加強與農地金融有關的立法，不斷完善土地承包經營權，延長農地承包期，創新土地抵押權制度，使土地真正成為農民的“聚寶盆”。
總之，在新一輪序幕拉開之際，農村金融改革需要進行多角度的審視，從系統宏觀的角度進行把握，才能進一步地深化和促進農村，才能使改革在最大限度上有利于解決“三農”問題。
關鍵詞：新經濟；中國土地；管理制度；創新發展
作為有著“農業大國”之稱的中國，土地既是最為重要的也是最根本的一種資源，早在上個世紀八十年代開始，就已經實行了土地管理制度，但隨著時代的不斷發展，在實施土地管理制度過程中漸漸的出現諸多的問題，需要不斷的對其制度改善，從而促進在新經濟背景下，我國土地管理制度的創新發展。
一、目前中國的土地管理制度發展現狀
（一）對土地管理缺乏長遠的規劃
在我國目前的土地管理制度過程中，往往只注重短期的利益，而忽略了對土地的長期發展利益，從而形成一種對土地進行無節制的利用，對于土地的管理，應當既要滿足當代人的使用需求，也要為后代的利益所考慮。
（二）忽略環境生態問題
在最近幾年的發展過程中，由于對土地的過度開發利用，從而導致了人與自然的平衡，引發了一定的生態危機，嚴重的影響到了我們的生存與發展，并且沒有采取相應的措施與改善方法。
（三）土地管理制度的不完善
隨著社會經濟的不斷發展，土地管理制度呈現出不健全、不完善的形態，如比較明顯的就是農村土地產權制度的問題，對于集體所有權的行駛不夠明確，從而對農村的發展與農業起到了一定的限制。
二、中國的土地管理中產權制度的創新
隨著改革開放的不斷發展，我國已經建立起比較完善的土地管理制度，而目前我國的土地實行著社會主義公有制，成為了土地經濟關系的基礎，對于土地的管理，主要體現在了土地使用權制度的創新方面。
（一）城市有償使用的制度
在1980年之前，我國的城市土地是實行一種無償、無限期、無流動的土地管理制度，然而在1987年開始，最先由一些試點開始實行征收土地使用費，如深圳，并且頒布了相關的法律，其中明確規定了土地使用權能夠依法轉讓，并且對于商業、旅游、娛樂、金融、住宅等不同的經營用地的有償制度。這種制度的建立成為了我國土地管理制度中的最大創新制度，為我國的土地管理發展起到了不可替代的關鍵性作用。
（二）產權分離，建立農村集體土地承包經營權制度
對于我國農村土地產權的制度變革，從農民私有制到集中統一使用制度，隨著社會的不斷發展，在1982年實施了家庭聯產承包制，使得所有權與使用權發生了分離，有效的提高了農民生產的積極性，再到1995年時，相關法律明確規定承包經營權可以依法有償轉讓，從而實現了承包權與經營權的二次分離。這種產權分離的制度，使得我國農村土地管理制度有了一個根本性的創新，在解放農業生產力的同時，有效的確保了農民的利益。
（三）實現同地同權原則，建立集體建設用地的使用權流轉制度
在我國的很多城市都開始了集體建設用地使用權流轉試點與研究，并且得到了大力支持，這一制度將有效的推進了對新農村的建設以及完成城鄉一體化的以一次重要創新。如在1996年蘇州市就頒布了有關當地對于農村集體相聚量建設用地使用權流轉管理的相關條例，并且把其集體建設用地使用權流轉試點正式啟動。
三、土地市場管理制度的創新
（一）建立一種城市土地儲備與出讓供給制度
土地的儲備制度是在實施城市土地管理與經營過程中的重要制度之一，同時也是我國城市土地用地制度的核心。如在1996年的上海，就是我國第一家的土地儲備機構的建立。而國家早在2007年就已經出臺了相關的法律法規，從而把土地儲備制度上升到法律的層面上，為我國的土地管理規范化提供了制度保障。并且這種制度已經成了了我國城市土地開發與房地產開發的首要管理制度。
（二）集體建設用地與指標流轉市場體系的創建
在2008年第十七屆三中全會中提出，要漸漸的建立起城鄉統一的建設用地市場，并且對于同地同權的概念進行明確化，指出了集體建設用地流轉市場的改革方向。而在同年的10月，在成都與重慶分別產生了我國第一家的農村產權交易所與農村土地交易所，第一次創建了集體建設用地使用權指標交易的市場。
（三）健全土地市場管理制度
從改革開放期初土地管理制度的建立，經過多年的不斷發展，我國已經漸漸的形成了自己的土地市場結構體系，并且建立起了比較完善的土地市場管理制度，如交易的主體、對象、價格、信息等多個方面。
四、保護耕地的土地管理制度
對于耕地的保護既是我國土地管理的首要任務，也是土地進行合理利用的管理重點。在土地管理制度實施過程中，我國采取了以下幾種措施。
（一）建立起最嚴格的耕地保護制度
根據我國的耕地保護制度的形成以及發展過程，可以分為弱保護期、較強保護期、強保護期與嚴格保護期，其中嚴格保護期是從2004年開始到至今，制度的建立核心就是對農田的保護制度、以及用途管理制度、耕地的占補平衡制度、城鄉建設用地增減的掛鉤制度等這些方面。早在1986年國家就通過相關的法律法規，明確的提出了，把珍惜與合理利用每一寸土地，并且要落實保護好耕地作為我國的基本國策；在1994年國務院審議通過了《基本農田保護條例》，這一法律條例標志著我國的農田保護進入了一個法制的軌道。
（二）不斷健全土地利用規劃與實施
我國在重新構建土地分類的體系過程中，分別把2000年、2010年以及2020年對我國的土地進行了一個總體的規劃，并且在全國省市以及縣鄉等五級土地的利用進行了整體的規劃，從而對于全國的土地結構、分布、強度等資源進行了合理優化配置，實現了各類用地的平衡，有效保護耕地的同時，保障了建設用地的需求。
（三）建立工業用地的管理制度
隨著各地為了促進當地的經濟發展，往往會采用零低價的出讓土地方式來達到招商引資的目的。從而在一定程度上造成了土地資源的浪費與流失。因此，在2004年國務院頒布了工業用地的具體模式，隨之在2006年并對工業土地使用樹的出讓最低價設置了一定的標準，并且需要一律采用“招拍掛”的方式來進行出讓，確立“先土地后項目”的這樣一種模式。而在各地則強合當地的土地管理情況，出臺了相關的實施細則與管理的標準，從而進一步的完善了工業用地的管理制度。
五、發展創新土地管理制度措施
（一）城鄉土地統管體制
隨著我國的土地管理呈現出這樣一種變化過程，由城鄉土地多頭分散分管漸漸的由城鄉統一管理，最后再由國土資源集中進行統一的管理。這種全國土地資源統一管理的制度體制，決定著國家土地管理局統一負責全國的土地、城鄉地政的統一管理工作，形成一種五級土地集中統一管理的體制。
（二）土地垂直管理與土地監察制度
在2003年底我國實行了省以下土地的垂直管理體制，這種分級的管理體制，既可以讓地方的土地管理部門在業務上得到上級土地管理部門的指導，同時又可以讓地方土地管理部門結合當地的實際情況，按照相關法律要求代行國有土地資產管理的職能。
六、如何更好的實現土地管理制度的創新發展
（一）不斷完善土地管理體制
可以有效的運用新公共管理理念，強化服務理念，從而建立起適合于當前市場經濟體制的土地管理制度，從而有效的促進土地資源的優化配置與合理利用，維護好使用者的權益，使得土地管理制度更加規范、標準與精細化。
（二）運用產權經濟理念，健全土地產權制度
要先從法律上來不斷完善土地產權的管理制度，并且加快推進集體建設用地使用權流轉制度的立法，以及土地儲備制度中的缺陷，對于城市用地進行適時的創新規劃，切實解決土地管理實施過程中有關產權運行的問題，如常見的小產權房、土地違法、土地發展權等問題。
（三）堅持公平與效率原則
在實施的發展過程中，要建立起一種主體平等、產權清晰、同地同權的競爭有序的城鄉土地管理市場，全面形成保障土地市場運行的法律體系。
（四）堅持可持續發展理論
在進行土地管理制度發展的過程中，要堅持可持續發展，實現土地的多樣化利用，使得土地健康、安全的發展，并且完成土地利用分區，形成一定的全國差異化土地供給與利用的制度，堅持以人為本，可持續發展的利用土地。
總之，土地的管理與人民的切身利益、民族發展有著直接的關系，因此，在新的經濟背景下，需要不斷的加強和促進土地管理制度的創新發展，并且進一步完善土地管理的相關法律法規制度，有效合理的利用好每一寸土地，努力發揮好土地管理的主體作用，推進土地管理制度的改革創新，并針對具體實施過程中所產生的問題采取積極的解決方法。
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