時(shí)間：2022-10-22 08:13:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇監(jiān)管規(guī)則，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：外匯管理；規(guī)則監(jiān)管；原則監(jiān)管；轉(zhuǎn)變；思考
中圖分類號(hào)：F832.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1005-913X（2015）12-0130-02
一、原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的概念
（一）規(guī)則監(jiān)管（Rule-based Regulation）
規(guī)則監(jiān)管是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過各種具體的規(guī)則為被監(jiān)管者設(shè)定明確的權(quán)利義務(wù)，并以此保障各種金融業(yè)務(wù)運(yùn)營的監(jiān)管模式。具有以下特點(diǎn)。
1.監(jiān)管規(guī)范體系中的規(guī)則居于主導(dǎo)地位， 是監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的主要依據(jù)，原則性條文僅具有昭示監(jiān)管目標(biāo)的意義，一般不作為行政依據(jù)。
2.規(guī)則監(jiān)管著重于規(guī)范過程和行為。
3.對(duì)監(jiān)管者和金融機(jī)構(gòu)而言，具體行為違法與否都是明確的、可預(yù)測(cè)的。
（二）原則監(jiān)管（Principle-based Regulation）
英國金融服務(wù)局將原則監(jiān)管定義為：原則監(jiān)管意味著更多地依賴于原則并且聚焦于結(jié)果，以高層次的規(guī)則作為手段，從而達(dá)到所期望實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管目標(biāo)，在這個(gè)過程中我們將更少地依賴于規(guī)則。在國際金融危機(jī)后，全球范圍內(nèi)掀起了強(qiáng)化原則性監(jiān)管的浪潮，美國、日本、德國、新加坡、加拿大等國家以及相關(guān)國際金融組織，如：巴塞爾委員會(huì)、國際反洗錢工作組，紛紛推崇和引入原則監(jiān)管模式。原則監(jiān)管被認(rèn)為代表了全球金融監(jiān)管的方向。具有以下特點(diǎn)。
1.原則性條文在建立和發(fā)展監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，甚至可以作為獨(dú)立的執(zhí)法依據(jù)。監(jiān)管規(guī)則相對(duì)較少。
2.基于結(jié)果的監(jiān)管，而非以過程為導(dǎo)向的監(jiān)管。不再把監(jiān)管重點(diǎn)放在界定被監(jiān)管者所必須采取的程序和措施上，而是專注于被監(jiān)管者試圖實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，并根據(jù)行為結(jié)果來判斷是否符合監(jiān)管要求。
3.讓被監(jiān)管機(jī)構(gòu)自行決定在經(jīng)營中實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)果的最有效方式。
二、關(guān)于原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的關(guān)系
（一）原則監(jiān)管不能完全拋棄規(guī)則
任何監(jiān)管體系均由原則和規(guī)則組成。原則監(jiān)管并非要求完全以原則取代規(guī)則，仍需要規(guī)則來細(xì)化和明確原則所確立的監(jiān)管目標(biāo)。從國際監(jiān)管實(shí)踐看，其都建立起與其監(jiān)管原則相配套的規(guī)則體系。
（二）原則監(jiān)管需要監(jiān)管者、被監(jiān)管者共同參與
原則監(jiān)管模式下，不應(yīng)再是監(jiān)管者的單方行為，而應(yīng)是監(jiān)管者和被監(jiān)管者的共同行為。即根據(jù)監(jiān)管原則，監(jiān)管者提出與原則配套的外部監(jiān)管規(guī)則，被監(jiān)管者制定內(nèi)部微觀細(xì)則，從而使外部監(jiān)管規(guī)則的穩(wěn)定性和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理規(guī)則的靈活性得到有機(jī)統(tǒng)一，提升監(jiān)管體系的適應(yīng)性。
（三）建立對(duì)被監(jiān)管者的約束規(guī)則體系
原則監(jiān)管下，被監(jiān)管者被賦予了較大的自主性和靈活性，原則監(jiān)管更加依賴于被監(jiān)管者在風(fēng)險(xiǎn)管理中作用的發(fā)揮。因此，為保障原則監(jiān)管落實(shí)，必須建立制約違規(guī)者的配套規(guī)則體系，增大被監(jiān)管者違規(guī)投機(jī)成本，使得被監(jiān)管者難以或不愿實(shí)施違規(guī)行為。
三、外匯管理轉(zhuǎn)向原則監(jiān)管的必要性分析
（一）原則監(jiān)管更能適應(yīng)外匯形勢(shì)和金融市場(chǎng)的變化
隨著我國國際收支趨于平衡，跨境資金流動(dòng)呈雙向波動(dòng)態(tài)勢(shì)，外匯改革措施不斷出臺(tái)，相關(guān)業(yè)務(wù)創(chuàng)新層出不窮。如果繼續(xù)實(shí)施規(guī)則監(jiān)管就要求外匯局不斷制定新的細(xì)致規(guī)章制度，應(yīng)對(duì)改革和金融市場(chǎng)上的變化。結(jié)果是數(shù)量龐大的規(guī)章制度使銀行望而生畏，對(duì)業(yè)務(wù)量不大的中小銀行尤其如此，而原則是一些層次更高的規(guī)則，能適應(yīng)未來各種情況的變化。例如，無論如何改革和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)主體辦理外匯業(yè)務(wù)都不能背離真實(shí)性原則的要求。
（二）原則監(jiān)管可以有效防止銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)
詳細(xì)、具體的規(guī)則便于執(zhí)行，但也可能導(dǎo)致銀行將主要精力投入到滿足監(jiān)管形式上的要求，只注重業(yè)務(wù)的表面合規(guī)性，忽視背后的風(fēng)險(xiǎn)。也正因?yàn)楸砻婧弦?guī)后銀行不用承擔(dān)責(zé)任，一些商業(yè)銀行處于自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮，甚至與企業(yè)合謀規(guī)避外匯管理政策。即使是設(shè)計(jì)再嚴(yán)密的監(jiān)管體系，頒布再多的法律法規(guī)都不免存在漏洞，法規(guī)的漏洞可以用監(jiān)管而對(duì)這種監(jiān)管來彌補(bǔ)。原則監(jiān)管更注重結(jié)果，將如何實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果留給被監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一旦出現(xiàn)問題，無論是疏忽還是惡意，銀行都將受到處罰。
（三）原則監(jiān)管有利于業(yè)務(wù)創(chuàng)新
外匯管理應(yīng)立足于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。海量細(xì)節(jié)化的、高度復(fù)雜的規(guī)則可能會(huì)使銀行不敢冒政策風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，難以滿足企業(yè)的實(shí)際需求。原則監(jiān)管減少了對(duì)銀行條條框框的限制，在保證業(yè)務(wù)真實(shí)性并遵循若干基本原則的前提下，賦予銀行更多自主經(jīng)營的權(quán)力，有利于銀行充分發(fā)揮創(chuàng)新的主動(dòng)性和積極性，更好的服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
四、原則監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)注意的問題
（一）原則監(jiān)管是有效實(shí)施前提
第一條為加強(qiáng)和規(guī)范我區(qū)重大項(xiàng)目管理，提高投資效益，確保項(xiàng)目順利實(shí)施，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，制定本辦法。
第二條本辦法適用于自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)自治區(qū)層面統(tǒng)籌推進(jìn)重大項(xiàng)目（以下簡稱自治區(qū)重大項(xiàng)目）的組織、協(xié)調(diào)和管理。
第三條本辦法所稱自治區(qū)重大項(xiàng)目，是指按本辦法規(guī)定的程序選定，符合國家產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃，符合自治區(qū)相關(guān)規(guī)劃和規(guī)定，對(duì)全區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大影響的項(xiàng)目。
第四條自治區(qū)人民政府設(shè)立自治區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組），負(fù)責(zé)自治區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)、管理中的重大問題。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（以下簡稱自治區(qū)重大辦），具體負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目推進(jìn)、管理，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的工作。自治區(qū)重大辦設(shè)在自治區(qū)發(fā)展改革委。
第五條各自治區(qū)重大項(xiàng)目所在地的市、縣級(jí)人民政府要加強(qiáng)本行政區(qū)內(nèi)重大項(xiàng)目建設(shè)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，組織、協(xié)調(diào)重大項(xiàng)目建設(shè)和管理中的有關(guān)事項(xiàng)，建立相關(guān)工作責(zé)任制，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)和單位，按照重大項(xiàng)目的建設(shè)要求履行工作職責(zé)。
第六條自治區(qū)發(fā)展改革委會(huì)同自治區(qū)重大辦負(fù)責(zé)自治區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)的全過程綜合管理。
自治區(qū)工業(yè)和信息化、財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障、國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、審計(jì)、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)等有關(guān)部門，要按照各自職責(zé)，做好自治區(qū)重大項(xiàng)目的相關(guān)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理工作。
第二章項(xiàng)目確定
第七條自治區(qū)重大項(xiàng)目，從以下項(xiàng)目中選定：
（一）對(duì)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要推動(dòng)作用和重要影響的建設(shè)項(xiàng)目：基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目；千億元產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)重大項(xiàng)目；現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項(xiàng)目；有重要影響的社會(huì)公益事業(yè)項(xiàng)目；節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)保重大項(xiàng)目；保障和改善民生的重大項(xiàng)目；自治區(qū)人民政府認(rèn)定的其他重大項(xiàng)目。
（二）本自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。
自治區(qū)重大項(xiàng)目的具體選擇標(biāo)準(zhǔn)由自治區(qū)發(fā)展改革委會(huì)同自治區(qū)重大辦聯(lián)合制定。
第八條自治區(qū)重大項(xiàng)目，按照下列程序提出并確定：
（一）區(qū)直有關(guān)部門（單位）、各市人民政府和中央駐單位根據(jù)項(xiàng)目的隸屬關(guān)系和屬地原則，編制本市、本部門（單位）年度重大項(xiàng)目計(jì)劃，于每年第四季度向自治區(qū)發(fā)展改革委提出列入下一年度自治區(qū)重大項(xiàng)目計(jì)劃的申請(qǐng)，同時(shí)抄送自治區(qū)重大辦。
（二）自治區(qū)發(fā)展改革委會(huì)同自治區(qū)重大辦對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行審核和綜合平衡，提出年度自治區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案，并征求國土、環(huán)保等主要審批部門意見后（涉及使用自治區(qū)本級(jí)財(cái)政性資金的重大項(xiàng)目，應(yīng)同時(shí)征求財(cái)政部門意見），報(bào)自治區(qū)人民政府審定。
（三）自治區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)后，以自治區(qū)人民政府名義下發(fā)實(shí)施。
經(jīng)自治區(qū)人民政府確定的自治區(qū)重大項(xiàng)目，項(xiàng)目法人或建設(shè)管理單位可在其施工現(xiàn)場(chǎng)、文件材料和媒體對(duì)外宣傳材料上標(biāo)示“××年自治區(qū)重大項(xiàng)目”字樣。
第九條自治區(qū)重大項(xiàng)目分為新開工、續(xù)建、投產(chǎn)和預(yù)備四類項(xiàng)目進(jìn)行管理。
新開工重大項(xiàng)目是指前期工作基本完成、能確保年內(nèi)開工的項(xiàng)目；續(xù)建重大項(xiàng)目是指已開工、年內(nèi)繼續(xù)建設(shè)但尚未具備竣工投產(chǎn)條件的項(xiàng)目；投產(chǎn)重大項(xiàng)目是指計(jì)劃年內(nèi)竣工投產(chǎn)的項(xiàng)目；預(yù)備重大項(xiàng)目是指正在開展前期工作的項(xiàng)目。
預(yù)備重大項(xiàng)目完成前期工作并實(shí)現(xiàn)開工的，視同新開工重大項(xiàng)目管理；上一年度已開工的重大項(xiàng)目，原則上自動(dòng)結(jié)轉(zhuǎn)為下一年度的續(xù)建或投產(chǎn)重大項(xiàng)目。
第十條申報(bào)自治區(qū)新開工重大項(xiàng)目應(yīng)具備以下條件：
（一）項(xiàng)目業(yè)主落實(shí)；
（二）項(xiàng)目建設(shè)資金落實(shí)；
（三）基本完成投資許可、規(guī)劃選址、土地預(yù)審（或土地審批）、環(huán)境評(píng)價(jià)、節(jié)能審查、占用林地審批、水土保持審批等主要環(huán)節(jié)審批手續(xù)，其他審批手續(xù)齊備或正在開展；
（四）開工進(jìn)度計(jì)劃安排明確，開工時(shí)間已確定。
第十一條申報(bào)自治區(qū)預(yù)備重大項(xiàng)目應(yīng)具備以下條件：
（一）項(xiàng)目業(yè)主落實(shí)或項(xiàng)目前期工作已有明確的責(zé)任單位；
（二）項(xiàng)目前期工作已著手開展，且工作進(jìn)度安排和工作目標(biāo)明確。
第十二條申報(bào)自治區(qū)新開工或預(yù)備重大項(xiàng)目的，項(xiàng)目申報(bào)單位要報(bào)送以下書面材料：
（一）申請(qǐng)列入自治區(qū)重大項(xiàng)目的申報(bào)文件；
（二）項(xiàng)目前期工作相關(guān)批復(fù)文件；
（三）項(xiàng)目資本金和其他建設(shè)資金落實(shí)情況的有關(guān)文件；
（四）項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告文本。
第十三條建立自治區(qū)重大項(xiàng)目預(yù)審制度。自治區(qū)發(fā)展改革委會(huì)同自治區(qū)重大辦對(duì)各市各部門（單位）提出申請(qǐng)列入自治區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案的項(xiàng)目，從項(xiàng)目建設(shè)可行性、行政許可手續(xù)合規(guī)性等方面進(jìn)行預(yù)審查。凡未經(jīng)預(yù)審的項(xiàng)目，不予列為自治區(qū)重大項(xiàng)目。
第十四條建立自治區(qū)重大項(xiàng)目滾動(dòng)管理制度。自治區(qū)發(fā)展改革委會(huì)同自治區(qū)重大辦根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況，適時(shí)研究提出年度自治區(qū)重大項(xiàng)目滾動(dòng)調(diào)整方案，按規(guī)定程序報(bào)自治區(qū)人民政府審定后下發(fā)。
第十五條建立自治區(qū)重大項(xiàng)目儲(chǔ)備制度。自治區(qū)發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃，選擇一批對(duì)全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響、帶動(dòng)力強(qiáng)的項(xiàng)目，納入自治區(qū)重大項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，實(shí)行信息化動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)更新，擇機(jī)選用。
第三章服務(wù)保障
第十六條自治區(qū)重大項(xiàng)目所在地的市、縣級(jí)人民政府要切實(shí)加強(qiáng)本行政區(qū)域內(nèi)重大項(xiàng)目的土地征收、海域使用、房屋征收等工作，積極主動(dòng)做好相關(guān)協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。
第十七條發(fā)展改革部門要加快辦理基本建設(shè)重大項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)、備案和節(jié)能審查手續(xù)，牽頭做好自治區(qū)重大項(xiàng)目的總體協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。
第十八條工業(yè)和信息化部門要加快辦理屬于自身投資許可權(quán)限內(nèi)的工業(yè)和信息化重大項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案和節(jié)能審查手續(xù)，積極做好相關(guān)工業(yè)和信息化重大項(xiàng)目的協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。
第十九條國土資源、海洋、林業(yè)部門要設(shè)立自治區(qū)重大項(xiàng)目用地、用海、占用林地專項(xiàng)指標(biāo)，優(yōu)先保障自治區(qū)重大項(xiàng)目用地、用海和占用林地，依法做好用地、用海和占用林地報(bào)批等管理和服務(wù)工作。
第二十條規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、水利等行政主管部門要加快重大項(xiàng)目規(guī)劃選址、環(huán)境保護(hù)、占用林地、水土保持等審批工作。
第二十一條建立和完善自治區(qū)重大項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制。各級(jí)行政審批部門要開辟自治區(qū)重大項(xiàng)目審批“綠色通道”，簡化重大項(xiàng)目審批手續(xù)，優(yōu)先從簡從快辦理。自治區(qū)政務(wù)服務(wù)中心、自治區(qū)重大辦要不斷改進(jìn)聯(lián)審方式方法，實(shí)行并聯(lián)審批制度，提高審批效率。
第二十二條各級(jí)各部門在爭取中央資金和安排本級(jí)財(cái)政性資金時(shí)，要傾斜支持自治區(qū)重大項(xiàng)目。
第二十三條各級(jí)各部門要積極主動(dòng)向金融機(jī)構(gòu)推介自治區(qū)重大項(xiàng)目，向社會(huì)重大項(xiàng)目信息，爭取更多信貸資金和民間資金投入重大項(xiàng)目建設(shè)。
第二十四條自治區(qū)重大項(xiàng)目所在地的公安機(jī)關(guān)要依法嚴(yán)厲打擊破壞重大項(xiàng)目建設(shè)的違法犯罪行為，維護(hù)治安穩(wěn)定。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)自治區(qū)重大項(xiàng)目的消防監(jiān)督管理。
第二十五條交通運(yùn)輸、通信、供電、供水、供熱、供氣等單位，要優(yōu)先保證自治區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)的需要。
第二十六條各級(jí)新聞媒體要主動(dòng)宣傳自治區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)，營造項(xiàng)目建設(shè)的良好環(huán)境。
第二十七條自治區(qū)重大項(xiàng)目享受國家和自治區(qū)規(guī)定的相關(guān)優(yōu)惠政策。除法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定外，任何單位或個(gè)人不得向自治區(qū)重大項(xiàng)目額外收取費(fèi)用。對(duì)自治區(qū)重大項(xiàng)目須繳納的有關(guān)費(fèi)用，有關(guān)單位或部門要按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的下限收取。
第四章組織實(shí)施
第二十八條自治區(qū)重大項(xiàng)目實(shí)行進(jìn)度目標(biāo)責(zé)任制。自治區(qū)有關(guān)部門（單位）、各市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目建設(shè)單位負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人。
第二十九條自治區(qū)重大項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、資本金制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制。
第三十條自治區(qū)重大項(xiàng)目的項(xiàng)目法人或建設(shè)管理單位要對(duì)項(xiàng)目前期工作、籌融資、建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務(wù)和資產(chǎn)保值增值等負(fù)全面責(zé)任，并按照批復(fù)文件嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)模，確保工程質(zhì)量、安全和工期。
第三十一條參與自治區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)的有關(guān)單位，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)制度的規(guī)定，做好安全生產(chǎn)、文明施工、環(huán)境保護(hù)等專項(xiàng)工作。
第三十二條建立自治區(qū)重大項(xiàng)目推進(jìn)工作聯(lián)席會(huì)議制度。自治區(qū)重大辦負(fù)責(zé)召集有關(guān)部門，定期召開聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)解決重大項(xiàng)目推進(jìn)中的突出問題。
第三十三條建立自治區(qū)重大項(xiàng)目信息月報(bào)制度。自治區(qū)行業(yè)主管部門、各市發(fā)展改革部門和自治區(qū)農(nóng)墾局要按要求于每月5日前向自治區(qū)重大辦準(zhǔn)確報(bào)送自治區(qū)重大項(xiàng)目進(jìn)展情況、存在問題及工作建議等有關(guān)信息，抄送自治區(qū)發(fā)展改革委。
第三十四條建立自治區(qū)重大項(xiàng)目通報(bào)制度。自治區(qū)重大辦定期向自治區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況，必要時(shí)向全區(qū)通報(bào)。
第三十五條建立自治區(qū)重大項(xiàng)目督查督辦制度。自治區(qū)重大辦會(huì)同區(qū)直有關(guān)部門定期對(duì)自治區(qū)重大項(xiàng)目進(jìn)行督促檢查，對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)不力的地方和部門，及時(shí)下達(dá)督辦文件，限期整改。
自治區(qū)各行業(yè)行政主管部門也要按照各自職責(zé)，對(duì)本行業(yè)的自治區(qū)重大項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查。
第三十六條建立自治區(qū)重大項(xiàng)目約談制度。自治區(qū)人民政府或自治區(qū)人民政府授權(quán)的有關(guān)部門，對(duì)未履行職責(zé)或未正確履行職責(zé)，影響自治區(qū)重大項(xiàng)目順利實(shí)施，造成項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)任務(wù)難以完成的責(zé)任單位或項(xiàng)目業(yè)主進(jìn)行約談。
第三十七條政府投資的自治區(qū)重大項(xiàng)目要嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、概算組織實(shí)施。在建設(shè)方案發(fā)生重大變更及概算調(diào)整時(shí)，要按規(guī)定程序報(bào)原審批部門審核批準(zhǔn)。
第三十八條政府投資的自治區(qū)重大項(xiàng)目，要按照國家和自治區(qū)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定履行義務(wù)，依法接受審計(jì)和稽察。
第三十九條政府投資的自治區(qū)重大項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，在各專項(xiàng)驗(yàn)收、竣工決算完成后，由投資主管部門或由其委托的行業(yè)主管部門組織竣工驗(yàn)收。
企業(yè)投資的自治區(qū)重大項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)組織，并將竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告報(bào)相應(yīng)的行業(yè)主管部門與投資主管部門。
第四十條政府投資的自治區(qū)重大項(xiàng)目，在項(xiàng)目驗(yàn)收合格并經(jīng)過一段時(shí)期運(yùn)行后，由投資主管部門會(huì)同有關(guān)部門選擇部分項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)，并將后評(píng)價(jià)結(jié)果向本級(jí)人民政府報(bào)告。
第五章考核獎(jiǎng)懲
第四十一條區(qū)直有關(guān)部門、各市人民政府推進(jìn)自治區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)和管理的工作及成效，納入其年度績效考核范疇。
第四十二條建立自治區(qū)重大項(xiàng)目推進(jìn)工作考核獎(jiǎng)勵(lì)制度。自治區(qū)人民政府每年對(duì)年度自治區(qū)重大項(xiàng)目推進(jìn)工作成績突出的責(zé)任單位進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。具體辦法由自治區(qū)重大辦會(huì)同有關(guān)部門制定。
第四十三條自治區(qū)重大項(xiàng)目出現(xiàn)下列情形之一的，取消該項(xiàng)目的自治區(qū)重大項(xiàng)目資格，終止其享受重大項(xiàng)目的有關(guān)優(yōu)惠政策：
（一）因項(xiàng)目業(yè)主原因，新開工項(xiàng)目超過計(jì)劃開工時(shí)間一年以上仍無法開工的；
（二）因項(xiàng)目業(yè)主原因，在建項(xiàng)目緩建一年以上或終止建設(shè)的；
（三）項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)重大質(zhì)量、安全責(zé)任事故并造成重大影響的；
（四）項(xiàng)目在建設(shè)過程中因未執(zhí)行環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)，造成重大事故的；
（五）違反國家和自治區(qū)其他有關(guān)法律法規(guī)，造成惡劣影響的。
第四十四條自治區(qū)、各市有關(guān)部門或個(gè)人有下列行為之一的，由本級(jí)人民政府或上級(jí)主管部門責(zé)令改正，并依照有關(guān)規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人給予處分；涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理：
（一）侵占、截留、挪用自治區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)資金的；
（二）無故或以不正當(dāng)理由延遲自治區(qū)重大項(xiàng)目財(cái)政資金撥付，嚴(yán)重影響施工進(jìn)度的；
（三）在對(duì)自治區(qū)重大項(xiàng)目進(jìn)行行政許可過程中，無故延遲或無正當(dāng)理由拒絕批復(fù)，影響項(xiàng)目實(shí)施的；
[關(guān)鍵詞]審計(jì)質(zhì)量;規(guī)則導(dǎo)向;原則導(dǎo)向;監(jiān)管模式;執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查
我國會(huì)計(jì)信息失真情況比較嚴(yán)重、財(cái)務(wù)報(bào)表不能為社會(huì)公眾所信賴。注冊(cè)會(huì)計(jì)師能否發(fā)揮在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的鑒證作用、通過審計(jì)提高財(cái)務(wù)報(bào)表的可信賴程度,關(guān)系社會(huì)公共利益;但是當(dāng)前注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)環(huán)境比較惡劣,加上惡性競(jìng)爭,出現(xiàn)了“有道德無市場(chǎng)、有市場(chǎng)無道德”和“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。審計(jì)質(zhì)量不容樂觀。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查無疑是提高審計(jì)質(zhì)量的重要途徑,要真正發(fā)揮執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查的審計(jì)質(zhì)量監(jiān)管作用,必須先正確確定審計(jì)質(zhì)量監(jiān)管模式,即執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作實(shí)行規(guī)則導(dǎo)向還是原則導(dǎo)向。
一、規(guī)則導(dǎo)向的審計(jì)質(zhì)量監(jiān)管模式
《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第二十一條第一款規(guī)定:“注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù),必須按照?qǐng)?zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則確定的工作程序出具報(bào)告?！辈糠肿?cè)會(huì)計(jì)師總是依據(jù)此條款的規(guī)定,認(rèn)為注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)只要嚴(yán)格遵守審計(jì)準(zhǔn)則(包括審計(jì)指南)確定的審計(jì)程序就可以了;并且應(yīng)該實(shí)施哪些審計(jì)程序均是由審計(jì)準(zhǔn)則明確規(guī)定的,注冊(cè)會(huì)計(jì)師必須按部就班的執(zhí)行這些“可以適用于所有被審計(jì)單位的”審計(jì)程序;而審計(jì)準(zhǔn)則沒有明確規(guī)定的審計(jì)程序可以不要實(shí)施。體現(xiàn)在審計(jì)實(shí)踐中的一個(gè)突出例子是在執(zhí)行增加注冊(cè)資本驗(yàn)資業(yè)務(wù)中對(duì)如何“關(guān)注被審驗(yàn)單位以前的注冊(cè)資本實(shí)收情況”。通行的觀點(diǎn)是只需要執(zhí)行《指南》確定的四項(xiàng)審驗(yàn)程序即可,不需要對(duì)被審驗(yàn)單位驗(yàn)資截止日財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)在執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查中也偏向于實(shí)行規(guī)則導(dǎo)向的監(jiān)管模式,習(xí)慣于按照“審計(jì)程序表”逐項(xiàng)核對(duì)審計(jì)程序是否實(shí)施,重點(diǎn)關(guān)注審計(jì)工作底稿是否齊全、要素是否完整等。這種監(jiān)管模式有明確的標(biāo)準(zhǔn)(即審計(jì)程序表),方便執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作中查出“問題”和檢查后的懲戒,也有利于注冊(cè)會(huì)計(jì)師根據(jù)確定的和可預(yù)見的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范審計(jì)工作,但是缺點(diǎn)也是致命的。
首先,在規(guī)則導(dǎo)向的監(jiān)管模式下,檢查的內(nèi)容主要是審計(jì)準(zhǔn)則確定的審計(jì)程序是否得以實(shí)施,會(huì)導(dǎo)致審計(jì)工作的機(jī)械化操作。例如,對(duì)應(yīng)收賬款是否實(shí)施了函證或替代檢查等程序,如果審計(jì)工作底稿中有若干張?jiān)冏C回函或替代檢查表,檢查中就認(rèn)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師已經(jīng)實(shí)施了函證和替代檢查程序;但是實(shí)際上可能并不符合審計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定,例如選擇的函證樣本不足以代表總體,發(fā)出和收回詢證函均交被審計(jì)單位辦理。替代檢查沒有達(dá)到與函證同樣的效果,詢證回函有不可靠的跡象卻未證實(shí)或消除疑慮等等。又如,有的檢查人員甚至把審計(jì)工作底稿上未逐頁寫被審計(jì)單位名稱、會(huì)計(jì)截止日或會(huì)計(jì)期間,審計(jì)業(yè)務(wù)約定書上未寫審計(jì)報(bào)告份數(shù)、審計(jì)收費(fèi)金額等作為重要問題反映。這樣就導(dǎo)致了執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查表面化和形式化,并使注冊(cè)會(huì)計(jì)師誤認(rèn)為只要按部就班地實(shí)施審計(jì)準(zhǔn)則確定的審計(jì)程序、編制形式上完整的審計(jì)工作底稿就可以了。
其次,執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查中逐項(xiàng)核對(duì)審計(jì)程序是否實(shí)施的做法,給注冊(cè)會(huì)計(jì)師規(guī)避審計(jì)準(zhǔn)則提供一定的空間。一方面,會(huì)導(dǎo)致注冊(cè)會(huì)計(jì)師以“應(yīng)付檢查”的態(tài)度執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù):在審計(jì)中不考慮如何去發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)報(bào)表的重大錯(cuò)報(bào),而是考慮如何能夠通過執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查;以至于計(jì)劃和實(shí)施的審計(jì)程序沒有重點(diǎn)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的針對(duì)性,實(shí)施了許多不必要的審計(jì)程序,記錄和復(fù)印了大量不必要的會(huì)計(jì)資料。由此,審計(jì)工作就簡化成抄賬、底稿填空和復(fù)印賬簿、憑證等會(huì)計(jì)資料,審計(jì)準(zhǔn)則也在實(shí)際中失去價(jià)值。另一方面,審計(jì)工作變成簡單的實(shí)施既定的審計(jì)程序,專業(yè)勝任能力的高低顯得并不重要,注冊(cè)會(huì)計(jì)師沒有了提高勝任能力的動(dòng)力,會(huì)計(jì)師事務(wù)所越來越不重視對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師勝任能力的保持和提高。
最后。被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和舞弊手段層出不窮,審計(jì)準(zhǔn)則難以對(duì)現(xiàn)在和將來可能出現(xiàn)的各種情況制定有針對(duì)性的審計(jì)程序。需要不停地修改審計(jì)準(zhǔn)則以維護(hù)其周密性。然而審計(jì)準(zhǔn)則對(duì)審計(jì)程序的詳細(xì)規(guī)定,也給被審計(jì)單位規(guī)避審計(jì)程序提供了指引。注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)行審計(jì)準(zhǔn)則確定的審計(jì)程序,可能發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位因錯(cuò)誤造成的重大錯(cuò)報(bào),但是難以發(fā)現(xiàn)舞弊(特別是管理舞弊)導(dǎo)致的重大錯(cuò)報(bào)。即使審計(jì)準(zhǔn)則能夠窮盡地規(guī)定審計(jì)程序,以應(yīng)對(duì)審計(jì)中的各種情況。也會(huì)因?yàn)閷徲?jì)準(zhǔn)則條文太多太繁而導(dǎo)致注冊(cè)會(huì)計(jì)師無法全部掌握。由此可見,可以直接用于審計(jì)質(zhì)量監(jiān)管的規(guī)則(監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn))實(shí)際上是不存在的,規(guī)則導(dǎo)向的監(jiān)管模式注定是行不通的。
二、原則導(dǎo)向的審計(jì)質(zhì)量監(jiān)管模式
當(dāng)前我國企業(yè)由管理層直接或者間接的操縱會(huì)計(jì)記錄并編制虛假財(cái)務(wù)報(bào)表的現(xiàn)象普遍存在,對(duì)其舞弊行為也是精心策劃加以掩蓋。舞弊者職位級(jí)別高,串通舞弊和狡詐程度都很高,并且善于通過操縱會(huì)計(jì)記錄來應(yīng)對(duì)審計(jì)程序,注冊(cè)會(huì)計(jì)師未能發(fā)現(xiàn)重大錯(cuò)報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)很高。為此現(xiàn)行的審計(jì)準(zhǔn)則實(shí)行原則導(dǎo)向,不規(guī)定詳細(xì)、具體的審計(jì)程序,要求注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)被審計(jì)單位重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估,并有針對(duì)性地實(shí)施審計(jì)程序(即風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì));審計(jì)準(zhǔn)則強(qiáng)調(diào)注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)該以職業(yè)懷疑態(tài)度執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)。強(qiáng)調(diào)注冊(cè)會(huì)計(jì)師保持必要的職業(yè)謹(jǐn)慎。運(yùn)用職業(yè)判斷根據(jù)被審計(jì)單位具體情況實(shí)施審計(jì)程序(針對(duì)舞弊導(dǎo)致的重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)選擇進(jìn)一步審計(jì)程序的性質(zhì)、時(shí)間和范圍時(shí),應(yīng)當(dāng)注意使某些不為被審計(jì)單位預(yù)見或事先了解的程序),獲取充分、適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù),并根據(jù)證據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果出具恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)報(bào)告。執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查是以提高審計(jì)質(zhì)量為目的的審計(jì)質(zhì)量監(jiān)管方式,自然應(yīng)該以指引注冊(cè)會(huì)計(jì)師真正遵守審計(jì)準(zhǔn)則為己任;只有實(shí)行原則導(dǎo)向的審計(jì)質(zhì)量監(jiān)管模式才能真正落實(shí)原則導(dǎo)向的審計(jì)準(zhǔn)則。在原則導(dǎo)向的監(jiān)管模式下,執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查的重點(diǎn)應(yīng)該包括:評(píng)價(jià)會(huì)計(jì)師事務(wù)所質(zhì)量控制制度的設(shè)計(jì)及施行情況,評(píng)價(jià)職業(yè)判斷的推理過程和結(jié)論是否合理,是否體現(xiàn)了職業(yè)謹(jǐn)慎、職業(yè)懷疑。
與規(guī)則導(dǎo)向的監(jiān)管模式相比。原則導(dǎo)向的監(jiān)管模式有以下優(yōu)點(diǎn):
首先。根據(jù)審計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定,注冊(cè)會(huì)計(jì)師實(shí)施審計(jì)程序的目的是獲取被審計(jì)單位財(cái)務(wù)報(bào)表整體不存在重大錯(cuò)報(bào)的審計(jì)證據(jù)。計(jì)劃和實(shí)施哪些審計(jì)程序取決于“獲取充分、適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)”的需要。例如雖然審計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定應(yīng)該實(shí)施應(yīng)收賬款函證程序。但是如果評(píng)估的認(rèn)定層次重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)低或者通過實(shí)施其他審計(jì)程序可以獲取充分、適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)的,可以不實(shí)施函證程序;如果應(yīng)收賬款對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表不重要(采用現(xiàn)金交易為主的被審計(jì)單位,應(yīng)收賬款的發(fā)生額和余額都很小),或函證很可能無效。也可以不
實(shí)施函證程序。原則導(dǎo)向的監(jiān)管模式,可以避免誤導(dǎo)注冊(cè)會(huì)計(jì)師為了迎合執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查和符合審計(jì)準(zhǔn)則的形式規(guī)定而機(jī)械實(shí)施程序的行為,轉(zhuǎn)而將審計(jì)重點(diǎn)放在如何取獲取充分、適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)上,有利于提高審計(jì)質(zhì)量。
其次,原則導(dǎo)向的監(jiān)管模式有利于提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師工作積極性。與執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查人員相比。注冊(cè)會(huì)計(jì)師處于審計(jì)工作現(xiàn)場(chǎng)。對(duì)被審計(jì)單位比較了解,對(duì)存在重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域更加清楚,他人(包括檢查人員)是無法代替注冊(cè)會(huì)計(jì)師作出職業(yè)判斷的。執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查中承認(rèn)“選擇的審計(jì)程序取決于注冊(cè)會(huì)計(jì)師的判斷”,充分尊重注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職業(yè)判斷,注冊(cè)會(huì)計(jì)師就會(huì)注重提高勝任能力、發(fā)揮主觀能動(dòng)性,創(chuàng)造性地開展審計(jì)工作。因此,在原則導(dǎo)向的監(jiān)管模式下,注冊(cè)會(huì)計(jì)師不但能夠在實(shí)質(zhì)上遵守審計(jì)準(zhǔn)則,而且能夠發(fā)揮更積極的作用,并避免職業(yè)倦怠的出現(xiàn)。
最后,原則導(dǎo)向的監(jiān)管模式有利于構(gòu)建和諧監(jiān)管關(guān)系。在原則導(dǎo)向的監(jiān)管模式下,注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)開展執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查不是命令注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)該執(zhí)行哪些審計(jì)程序,而是為了幫助注冊(cè)會(huì)計(jì)師提高勝任能力、正確施行審計(jì)準(zhǔn)則。降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn),提高審計(jì)質(zhì)量和避免審計(jì)責(zé)任。這樣就將審計(jì)質(zhì)量監(jiān)管職能和維護(hù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師合法權(quán)益的服務(wù)職能很好的結(jié)合。當(dāng)前部分會(huì)計(jì)師事務(wù)所重商業(yè)利益、輕業(yè)務(wù)質(zhì)量,以商業(yè)利益(業(yè)務(wù)收入)作為對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)、薪酬及晉升的依據(jù)。從而迫使注冊(cè)會(huì)計(jì)師放棄審計(jì)質(zhì)量、出具不實(shí)報(bào)告。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)偏向追究簽字注冊(cè)會(huì)計(jì)師而不是會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其領(lǐng)導(dǎo)層(主任會(huì)計(jì)師)的責(zé)任,則會(huì)計(jì)師事務(wù)所領(lǐng)導(dǎo)層就不會(huì)樹立質(zhì)量至上的意識(shí)。在原則導(dǎo)向的監(jiān)管模式下,執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查的一個(gè)重要內(nèi)容是指導(dǎo)會(huì)計(jì)師事務(wù)所制定質(zhì)量控制制度并對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià),以督促會(huì)計(jì)師事務(wù)所領(lǐng)導(dǎo)層發(fā)揮積極自律作用,以會(huì)計(jì)師事務(wù)所質(zhì)量控制制度來保證注冊(cè)會(huì)計(jì)師遵守審計(jì)準(zhǔn)則、根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目具體情況出具恰當(dāng)?shù)膱?bào)告。這樣也可以減輕執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查的工作量,提高監(jiān)管效率。在執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查中,將會(huì)計(jì)師事務(wù)所和主任會(huì)計(jì)師作為教育和懲戒的主要對(duì)象,重點(diǎn)追究其對(duì)質(zhì)量控制承擔(dān)的責(zé)任,是符合注冊(cè)會(huì)計(jì)師利益并受其歡迎的,也是達(dá)成審計(jì)質(zhì)量監(jiān)管目的的最好途徑。
[參考文獻(xiàn)]
[1]王飛華,蔣品洪,淺論注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)增資后累計(jì)注冊(cè)資本的驗(yàn)資責(zé)任[J],商業(yè)會(huì)計(jì),2008(12):30-31
[2]蔣品洪,注冊(cè)會(huì)計(jì)師在審計(jì)中應(yīng)保持必要的職業(yè)謹(jǐn)慎[J],商業(yè)會(huì)計(jì),2008(1):59-60
[3]劉家松,論中國審計(jì)準(zhǔn)則由規(guī)則導(dǎo)向到原則導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變[J],審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究,2006(6):28-31
一、基本單位名錄庫建設(shè)維護(hù)更新的對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和原則
（一）基本單位名錄庫是指以歷次重大國情國力普查成果為基礎(chǔ)，建立并利用相關(guān)部門的各項(xiàng)行政登記資料和統(tǒng)計(jì)調(diào)查資料，定期維護(hù)更新的單位基本信息數(shù)據(jù)庫?；締挝幻泿旖ㄔO(shè)維護(hù)更新對(duì)象為法人單位、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位和個(gè)體經(jīng)營戶。
（二）基本單位名錄庫建設(shè)管理和維護(hù)更新范圍為基本單位名錄庫、統(tǒng)計(jì)“一套表”單位字典庫。基本單位名錄庫包括全國基本單位名錄庫、省基本單位名錄庫、市基本單位名錄庫和區(qū)基本單位名錄庫。統(tǒng)計(jì)“一套表”單位字典庫為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)采集處理平臺(tái)的“三上”企業(yè)字典庫。
（三）基本單位名錄庫建設(shè)管理和維護(hù)更新應(yīng)堅(jiān)持的法人單位（含準(zhǔn)法人單位）、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位、個(gè)體經(jīng)營戶、“三上”企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
1．法人單位標(biāo)準(zhǔn)。指在一個(gè)或多個(gè)地點(diǎn)，從事一種或多種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，擁有財(cái)務(wù)、投資決策權(quán)和資源分配權(quán)，并能提供資產(chǎn)負(fù)債表的單位。法人單位應(yīng)具備以下條件：
（1）依法成立，有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。
（2）獨(dú)立擁有和使用（或授權(quán)使用）資產(chǎn)，承擔(dān)負(fù)債，有權(quán)與其他單位簽訂合同。
（3）會(huì)計(jì)上獨(dú)立核算，能夠編制資產(chǎn)負(fù)債表。
法人單位包括企業(yè)法人、事業(yè)單位法人、機(jī)關(guān)法人、社會(huì)團(tuán)體法人和其他法人。
2．準(zhǔn)法人單位標(biāo)準(zhǔn)。指法人單位的垂直管理單位或下屬單位，不具有法人資格，但有單獨(dú)的場(chǎng)所，獨(dú)立從事一種或主要從事一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并能提供統(tǒng)計(jì)上需要的生產(chǎn)經(jīng)營和相關(guān)財(cái)務(wù)資料，且在統(tǒng)計(jì)上需要將其作為法人單位對(duì)待。準(zhǔn)法人單位的認(rèn)定按照全國統(tǒng)一的“統(tǒng)計(jì)單位劃分及使用暫行規(guī)定”執(zhí)行。
3．產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位標(biāo)準(zhǔn)。指位于一個(gè)地點(diǎn)，從事一種生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或其主要從事一種生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，能提供生產(chǎn)經(jīng)營收支核算資料的企業(yè)或企業(yè)的一部分。法人單位由產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位組成，產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位接受法人單位的管理和控制。產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位應(yīng)具備以下條件：
（1）在一個(gè)場(chǎng)所從事一種或主要從事一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
（2）相對(duì)獨(dú)立組織生產(chǎn)經(jīng)營或業(yè)務(wù)活動(dòng)。
（3）會(huì)計(jì)上單獨(dú)核算，能提供收入和支出等核算資料。
4．個(gè)體經(jīng)營戶標(biāo)準(zhǔn)。指除農(nóng)戶外，生產(chǎn)資料歸勞動(dòng)者個(gè)人所有，以個(gè)體勞動(dòng)為基礎(chǔ)，勞動(dòng)成果歸勞動(dòng)者個(gè)人占有和支配的一種經(jīng)營單位。個(gè)體經(jīng)營戶的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為：
（1）按照《民法通則》和《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》規(guī)定，經(jīng)各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)、領(lǐng)取《營業(yè)執(zhí)照》的個(gè)體工商戶。具體是指公民在法律允許范圍內(nèi)，依法經(jīng)核準(zhǔn)登記，從事工業(yè)、商業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、餐飲業(yè)、服務(wù)業(yè)等活動(dòng)的個(gè)體勞動(dòng)者。
（2）依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，經(jīng)國務(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門核準(zhǔn)登記、領(lǐng)取《民辦非企業(yè)單位（合伙）登記證書》或《民辦非企業(yè)單位（個(gè)人）登記證書》的民辦非企業(yè)單位。
（3）沒有領(lǐng)取《營業(yè)執(zhí)照》但有相對(duì)固定場(chǎng)所、實(shí)際從事個(gè)體經(jīng)營活動(dòng)三個(gè)月以上的城鎮(zhèn)、農(nóng)村個(gè)體經(jīng)營戶。但不包括農(nóng)民家庭以輔助勞力或利用農(nóng)閑時(shí)間進(jìn)行的一些兼營性的工業(yè)、商業(yè)及其它活動(dòng)。
5．“三上”企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。指規(guī)模以上工業(yè)，限額以上批發(fā)零售住宿餐飲業(yè)、資質(zhì)等級(jí)以內(nèi)建筑業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)以及限額以上個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營戶的統(tǒng)稱?！叭稀眴挝坏恼J(rèn)定，嚴(yán)格按照國家統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度規(guī)定的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。年“三上”單位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為：
（1）規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)。全年主營業(yè)務(wù)收入在2000萬元以上的工業(yè)法人企業(yè)。
（2）限額以上批發(fā)業(yè)。全年主營業(yè)務(wù)收入在2000萬元以上的批發(fā)企業(yè)。
（3）限額以上零售業(yè)。全年主營業(yè)務(wù)收入在500萬元以上的零售企業(yè)。
（4）限額以上住宿業(yè)。全年主營業(yè)務(wù)收入在200萬元以上的住宿企業(yè)。
（5）限額以上餐飲業(yè)。全年主營業(yè)務(wù)收入在200萬元以上的餐飲企業(yè)。
（6）資質(zhì)等級(jí)以內(nèi)建筑業(yè)。具有資質(zhì)等級(jí)的建筑企業(yè)。
（7）房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)。所有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。
（8）限額以上個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營戶。符合“三上”單位標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營戶。
（四）基本單位名錄庫管理和維護(hù)遵循原則
1．實(shí)際存在原則。名錄庫建設(shè)維護(hù)更新以調(diào)查對(duì)象實(shí)際存在為條件，凡不實(shí)際存在的單位，無論有無行政登記記錄，都不作為名錄庫建設(shè)維護(hù)更新對(duì)象。
2．基層維護(hù)原則。名錄庫維護(hù)由村（社區(qū)）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的統(tǒng)一組織下進(jìn)行，沒有條件的村（社區(qū)），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）代其維護(hù)。
3．適時(shí)入庫原則。名錄庫維護(hù)對(duì)象一經(jīng)產(chǎn)生并實(shí)際存在，不論是否進(jìn)行行政登記，都應(yīng)及時(shí)統(tǒng)計(jì)進(jìn)入名錄庫。
4．在地統(tǒng)計(jì)原則。名錄庫建設(shè)維護(hù)更新以單位實(shí)際經(jīng)營地為標(biāo)準(zhǔn)，由實(shí)際經(jīng)營所在地名錄庫管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和維。護(hù)，不以行政登記地為標(biāo)準(zhǔn)。
5．行政登記原則。在名錄庫單位的性質(zhì)、行業(yè)類別等劃分上，以行政登記為準(zhǔn)，無行政登記的以相關(guān)規(guī)定劃分。
二、基本單位名錄庫建設(shè)維護(hù)更新工作內(nèi)容和具體要求
（一）市級(jí)名錄庫管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一搭建市基本單位名錄庫平臺(tái)，區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)名錄庫管理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施名錄庫建設(shè)在線維護(hù)更新。
（二）村（社區(qū)）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的統(tǒng)一組織下開展名錄庫建設(shè)維護(hù)更新工作，沒有條件的村（社區(qū)）由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）代其維護(hù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）為基本單位名錄庫建設(shè)維護(hù)更新的基層機(jī)構(gòu)。
（三）基本單位名錄庫維護(hù)應(yīng)采取適時(shí)動(dòng)態(tài)維護(hù)的方式進(jìn)行。在計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)條件不具備的地方，可由其上級(jí)名錄庫管理機(jī)構(gòu)代其按月或按季度維護(hù)。
（四）基層名錄庫管理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)行政登記資料、實(shí)地調(diào)查資料、其它調(diào)查資料對(duì)名錄庫進(jìn)行動(dòng)態(tài)適時(shí)維護(hù)。
（五）基本單位名錄庫動(dòng)態(tài)管理維護(hù)包括新增單位的維護(hù)、變更單位的維護(hù)、注銷單位的維護(hù)、“一套表”單位字典庫的維護(hù)。
1．新增單位的維護(hù)。由村（社區(qū)）根據(jù)行政登記新增單位名錄和其它方式掌握的新增單位名錄發(fā)表調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)名錄庫進(jìn)行維護(hù)。
2．變更單位的維護(hù)。有完整行政登記變更項(xiàng)目記錄資料的，由村（社區(qū)）直接根據(jù)行政登記記錄資料對(duì)名錄庫進(jìn)行維護(hù)；行政登記變更項(xiàng)目記錄資料不完整、不明確的，由村（社區(qū)）對(duì)變更單位重新發(fā)表調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)庫中變更單位進(jìn)行修改維護(hù)。有行政登記變更記錄資料而無庫記錄的單位，應(yīng)視為新增單位重新發(fā)表調(diào)查入庫處理。
3．注銷單位的維護(hù)。對(duì)民政、工商、國稅、地稅等已明確為注銷單位的，應(yīng)經(jīng)單位所在地的村（社區(qū)）實(shí)地核實(shí)，如果該單位確實(shí)已經(jīng)不存在的，由村（社區(qū)）將其從名錄庫中刪除；如果該單位實(shí)際存在并生產(chǎn)經(jīng)營的，暫不作為注銷單位處理，也不得從名錄庫中刪除。對(duì)于基層在工作中調(diào)查獲取的消亡單位名錄資料，可直接作為維護(hù)的依據(jù)，并將消亡單位從庫中予以刪除。
（六）基本單位名錄庫管理機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對(duì)名錄庫進(jìn)行全面清查和更新，及時(shí)消除虛假單位和臨時(shí)代碼，對(duì)基本單位名錄庫的全面清查、更新，每年不得少于2次（上半年、下半年各1次）。
（七）區(qū)民政、工商、國稅、地稅、編辦和質(zhì)監(jiān)等具有單位行政登記審批權(quán)限的部門，應(yīng)當(dāng)按照全國基本單位名錄庫建設(shè)維護(hù)更新辦法、行政登記資料交換制度、統(tǒng)一表式和各級(jí)名錄庫管理機(jī)構(gòu)的要求，及時(shí)提供行政登記記錄資料，并共享名錄庫信息成果。
（八）鄉(xiāng)級(jí)及鄉(xiāng)級(jí)以上名錄庫管理機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對(duì)名錄庫進(jìn)行審核，及時(shí)查詢和據(jù)實(shí)修改錯(cuò)誤，切實(shí)解決重名重碼、孤立單位、邏輯錯(cuò)誤等問題，確保名錄庫數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。
對(duì)名錄庫的邏輯審核，鄉(xiāng)級(jí)每周審核1次（每周五），區(qū)級(jí)每旬審核1次（每旬末）。
三、“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位新增、變更、退出管理流程
（一）“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位新增、變更、退出管理對(duì)象。
“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位由省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)一審批、管理、核查和入庫，是“一套表”統(tǒng)計(jì)制度、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)采集平臺(tái)建設(shè)和企業(yè)網(wǎng)上直報(bào)的重要內(nèi)容。
1．“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位新增
“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位新增是指新開業(yè)成立達(dá)到“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，或原“三下企業(yè)”規(guī)模擴(kuò)大成長達(dá)到“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)。
2．“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位變更
“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位變更是指原“三上企業(yè)”經(jīng)營內(nèi)容、方式、地點(diǎn)，或注冊(cè)登記類型等重要屬性發(fā)生重大變化，需要重新更正單位屬性和行業(yè)類別的“三上企業(yè)”。
3．“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位退出
“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位退出是指原“三上企業(yè)”因關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，或撤遷等原因，已經(jīng)不符合“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，需要從“一套表”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)采集平臺(tái)退出的原“三上企業(yè)”。
（二）“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位新增、變更、退出審批流程
1．企業(yè)申報(bào)
符合“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的新增、變更和退出企業(yè)，由該企業(yè)自行向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)申報(bào)，或由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)協(xié)助申報(bào)。
企業(yè)申報(bào)材料包括：
（1）省統(tǒng)計(jì)單位新增、變更、退出管理審批表（見附件1）。
（2）法人單位基本情況表。
（3）主要證件復(fù)印件（法人企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，組織機(jī)構(gòu)代碼證，工業(yè)企業(yè)發(fā)改委（或經(jīng)委）對(duì)項(xiàng)目的批復(fù)（或備案）文件，環(huán)保部門的環(huán)評(píng)批復(fù)文件，建筑、房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)證書，個(gè)體戶營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記證等）。
（4）企業(yè)情況信息表（見附件2），此表上報(bào)方式為excel電子格式。
2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)核查和報(bào)送審批
鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)申報(bào)的《省統(tǒng)計(jì)單位新增、變更、退出管理審批表》和相關(guān)申報(bào)審批材料進(jìn)行嚴(yán)格審核和實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)核查。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在《省統(tǒng)計(jì)單位新增、變更、退出管理審批表》中簽字蓋章，隨同法人單位基本情況表和申報(bào)審批材料一并上報(bào)縣（區(qū)）基本單位名錄管理辦公室，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)建立新增、變更和退出企業(yè)電子檔案。
3．區(qū)統(tǒng)計(jì)局審查、錄入和報(bào)送審批
區(qū)基本單位名錄庫工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)一接收、整理和分專業(yè)聯(lián)合審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)報(bào)送的企業(yè)申報(bào)材料。采取實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)核查、委托調(diào)查、部門聯(lián)合調(diào)查、電話調(diào)查等多種方式全面核查申報(bào)單位基本情況。
經(jīng)區(qū)統(tǒng)計(jì)局核查屬實(shí)的新增、變更和退出的“三上企業(yè)”，由區(qū)統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)人在《省統(tǒng)計(jì)單位新增、變更、退出管理審批表》中簽字蓋章，隨同新增、變更和退出企業(yè)審報(bào)材料文檔上報(bào)市基本單位名錄庫工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。
區(qū)基本單位名錄庫工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)新增、變更和退出企業(yè)信息及時(shí)更新維護(hù)基本單位名錄庫，單獨(dú)建立統(tǒng)計(jì)單位新增、變更和退出企業(yè)電子檔案。
（三）“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位新增、變更、退出審批時(shí)間
房地產(chǎn)企業(yè)按月審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）申報(bào)材料報(bào)送時(shí)間為每月1日前。工業(yè)、建筑業(yè)按季審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）申報(bào)材料報(bào)送時(shí)間：每年1、4、7、10月1日前。貿(mào)經(jīng)專業(yè)一年審批一次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每年11月15日前。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)平時(shí)接受和輔導(dǎo)企業(yè)申請(qǐng)，隨時(shí)申請(qǐng)，定期上報(bào)。
四、基本單位名錄管理工作職責(zé)
（一）基本單位名錄庫工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)
1．統(tǒng)一負(fù)責(zé)基本單位名錄庫的建立、更新、維護(hù)和管理工作；統(tǒng)一負(fù)責(zé)“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位新增、變更、退出管理工作。
2．負(fù)責(zé)與同級(jí)編辦、民政、工商、地稅、國稅、質(zhì)監(jiān)等部門聯(lián)合建立行政登記資料交換制度和基本單位名錄更新制度，定期交換行政登記資料，并建立每年四次的部門交換意見座談機(jī)制，為建立健全基本單位名錄庫提供基礎(chǔ)依據(jù)。
3．負(fù)責(zé)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位名錄的更新維護(hù)情況；檢查指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)基本單位名錄庫管理機(jī)構(gòu)工作；采取多種有效的措施實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)核查“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位的基礎(chǔ)信息；協(xié)調(diào)和管理本轄區(qū)基本單位名錄庫建設(shè)日常工作。
4．負(fù)責(zé)審核基本單位基本情況表指標(biāo)之間、表種之間、基本情況表與專業(yè)報(bào)表之間的邏輯關(guān)系和配套關(guān)系，組織協(xié)調(diào)各專業(yè)補(bǔ)充和完善基本單位名錄庫基礎(chǔ)信息。
5．負(fù)責(zé)審查和報(bào)送審批“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位新增、變更和退出企業(yè)資料；管理“三上企業(yè)”相關(guān)資料，及時(shí)反饋審批信息。
6．負(fù)責(zé)匯總、分析基本單位名錄資料，提供單位基本信息咨詢服務(wù)。
（二）基本單位名錄庫工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員部門職責(zé)
1．區(qū)編辦：承擔(dān)交換區(qū)級(jí)黨政群機(jī)關(guān)、派和事業(yè)單位的登記變更資料職責(zé)。
2．區(qū)民政局：承擔(dān)交換區(qū)級(jí)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)變更資料職責(zé)。
3．區(qū)國稅局、區(qū)地稅局：承擔(dān)交換所有企業(yè)、企業(yè)在外地設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)和從事生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所、個(gè)體經(jīng)營戶和所有納稅人變更資料的職責(zé)。
4．區(qū)工商局：承擔(dān)交換所有企業(yè)及分支機(jī)構(gòu)、個(gè)體經(jīng)營戶資料變動(dòng)職責(zé)。
5．區(qū)質(zhì)監(jiān)局：承擔(dān)交換所有機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的法人代碼登記變更資料職責(zé)。
6．區(qū)統(tǒng)計(jì)局：負(fù)責(zé)基本單位名錄庫管理系統(tǒng)維護(hù)和管理工作；負(fù)責(zé)基本單位名錄庫更新制度、核查制度、考核評(píng)比制度等工作制度的建立和完善；負(fù)責(zé)全區(qū)統(tǒng)計(jì)單位以及轄區(qū)外特定單位的新增、變更、注銷、核查等日常管理維護(hù)工作；負(fù)責(zé)行政區(qū)劃代碼和城鄉(xiāng)屬性代碼的管理維護(hù)工作；負(fù)責(zé)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間有爭議單位的仲裁；負(fù)責(zé)將聯(lián)網(wǎng)和非聯(lián)網(wǎng)部門的單位登記注冊(cè)的變動(dòng)信息及時(shí)分解至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）；負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)計(jì)單位名錄庫管理維護(hù)工作的培訓(xùn)、檢查、指導(dǎo)與考核；負(fù)責(zé)名錄庫年報(bào)的編制、審核與上報(bào)；負(fù)責(zé)對(duì)名錄庫單位數(shù)據(jù)進(jìn)行分析；負(fù)責(zé)編印《統(tǒng)計(jì)單位名錄庫年度資料匯編》等工作。
（三）區(qū)統(tǒng)計(jì)局各專業(yè)工作職責(zé)
1．分工負(fù)責(zé)做好“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位名錄維護(hù)更新工作，為建立健全“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位名錄庫提供基礎(chǔ)依據(jù)。
2．負(fù)責(zé)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管專業(yè)“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位名錄資料的更新維護(hù)情況，及時(shí)調(diào)查、補(bǔ)充和完善“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位名錄各項(xiàng)指標(biāo)，確?！叭掀髽I(yè)”統(tǒng)計(jì)單位名錄信息資料完整、及時(shí)更新維護(hù)。
3．負(fù)責(zé)“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位新增、變更和退出企業(yè)申報(bào)材料審查核實(shí)，確保“三上企業(yè)”統(tǒng)計(jì)單位客觀存在、行業(yè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)信息正確。
五、基本單位名錄庫建設(shè)維護(hù)更新工作分工及完成時(shí)限（見附件）
六、基本單位名錄庫建設(shè)維護(hù)更新數(shù)據(jù)質(zhì)量控制
（一）區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)名錄庫管理機(jī)構(gòu)要建立健全基本單位名錄庫建設(shè)維護(hù)更新數(shù)據(jù)質(zhì)量控制制度，加強(qiáng)名錄庫建設(shè)維護(hù)更新各工作環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制，切實(shí)提高基本單位名錄庫數(shù)據(jù)質(zhì)量。
（二）各級(jí)名錄庫管理機(jī)構(gòu)對(duì)本地區(qū)名錄庫數(shù)據(jù)質(zhì)量負(fù)總責(zé)?；締挝幻泿旖ㄔO(shè)維護(hù)更新基層名錄庫管理機(jī)構(gòu)村（社區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)名錄庫單位的真實(shí)性、完整性和指標(biāo)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性負(fù)直接責(zé)任。
（三）區(qū)名錄庫管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與統(tǒng)計(jì)部門專業(yè)統(tǒng)計(jì)之間的協(xié)作配合，建立聯(lián)審聯(lián)控制度，共同對(duì)“三上”單位的基礎(chǔ)信息進(jìn)行鑒定和審核，確?！叭稀眴挝蛔值鋷靻挝豢陀^存在、行業(yè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)信息正確。
（四）區(qū)名錄庫管理機(jī)構(gòu)要充分利用基本單位名錄庫網(wǎng)上監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)、村）的名錄庫建設(shè)維護(hù)更新工作情況和各級(jí)各部門提供行政登記資料情況進(jìn)行網(wǎng)上監(jiān)控監(jiān)督，并建立基本單位名錄庫建設(shè)維護(hù)更新網(wǎng)上監(jiān)控情況通報(bào)制度，及時(shí)通報(bào)名錄庫建設(shè)維護(hù)更新情況、各部門行政資料提供情況，督促各地各部門改進(jìn)工作，提升名錄庫質(zhì)量。
（五）鄉(xiāng)級(jí)以上名錄庫管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立基本單位名錄庫建設(shè)維護(hù)更新年報(bào)制度，在每年第四季度召開一次基本單位統(tǒng)計(jì)年報(bào)會(huì)，安排部署名錄庫單位全面清查和更新工作。
（六）各級(jí)名錄庫管理機(jī)構(gòu)要建立基本單位名錄庫數(shù)據(jù)質(zhì)量舉報(bào)制度，向社會(huì)公布舉報(bào)電話，接受社會(huì)和新聞媒體對(duì)基本單位名錄庫質(zhì)量的監(jiān)督。
（七）各級(jí)名錄庫管理機(jī)構(gòu)要將名錄庫數(shù)據(jù)質(zhì)量作為統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查、統(tǒng)計(jì)巡查的重要內(nèi)容，組織和參與基本單位名錄庫數(shù)據(jù)質(zhì)量的統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查、統(tǒng)計(jì)巡查工作，依法提升名錄庫質(zhì)量。
（八）各級(jí)名錄庫管理機(jī)構(gòu)要建立名錄庫建設(shè)維護(hù)更新激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)本級(jí)部門和所轄地區(qū)的名錄庫工作進(jìn)行考核評(píng)比和獎(jiǎng)勵(lì)。
七、基本單位名錄庫建設(shè)維護(hù)更新資料開發(fā)應(yīng)用
（一）各級(jí)名錄庫管理機(jī)構(gòu)要為專業(yè)統(tǒng)計(jì)提供“三上”單位字典，為抽樣調(diào)查提供抽樣框，為重點(diǎn)調(diào)查、典型調(diào)查提供調(diào)查對(duì)象，為經(jīng)濟(jì)普查提供普查對(duì)象，為國民經(jīng)濟(jì)核算提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，達(dá)到名錄庫為統(tǒng)計(jì)工作服務(wù)的目的。
（二）各級(jí)名錄庫管理機(jī)構(gòu)要充分利用名錄庫基礎(chǔ)信息，為當(dāng)?shù)攸h委政府科學(xué)決策、部門宏觀管理、規(guī)劃編制提供基本單位基礎(chǔ)信息支持，為黨政科學(xué)決策提供咨詢建議，為基層行政管理提供基本單位基礎(chǔ)信息服務(wù)，達(dá)到名錄庫為宏觀管理服務(wù)的目的。
（三）各級(jí)名錄庫管理機(jī)構(gòu)要通過基本單位公報(bào)、網(wǎng)上平臺(tái)查詢等形式，向社會(huì)各界提供基本單位信息，達(dá)到基本單位為社會(huì)公眾服務(wù)的目的。
八、基本單位名錄庫建設(shè)維護(hù)更新保密要求
第一條根據(jù)《中華人民共和國價(jià)格法》和《市價(jià)格調(diào)節(jié)基金征收使用管理辦法》（市政府第134號(hào)令），《縣人民政府關(guān)于加強(qiáng)價(jià)格調(diào)節(jié)基金征收使用管理工作的通知》，制定本實(shí)施細(xì)則。
第二條縣縣級(jí)價(jià)格調(diào)節(jié)基金的使用管理，適用本實(shí)施細(xì)則。
第三條價(jià)格調(diào)節(jié)基金實(shí)行財(cái)政預(yù)算管理，由物價(jià)部門商財(cái)政部門制定年度收支計(jì)劃，列入年度財(cái)政收支預(yù)算。
第四條價(jià)格調(diào)節(jié)基金使用堅(jiān)持“量入為出、專款專用、公開透明”的原則。
第二章價(jià)格調(diào)節(jié)基金使用方式和范圍
第五條價(jià)格調(diào)節(jié)基金采取財(cái)政撥款、補(bǔ)助、補(bǔ)貼和貸款貼息四種使用方式。
第六條價(jià)格調(diào)節(jié)基金主要用于以下方面：
（一）政策性補(bǔ)償。當(dāng)政府對(duì)群眾生活必需的重要商品實(shí)施價(jià)格緊急干預(yù)措施時(shí)，給執(zhí)行相關(guān)政策的生產(chǎn)者、經(jīng)營者造成損失的，運(yùn)用價(jià)格調(diào)節(jié)基金給予適當(dāng)補(bǔ)償；
（二）對(duì)困難群體動(dòng)態(tài)價(jià)格補(bǔ)貼。當(dāng)基本生活必需品價(jià)格大幅度上漲，或政府提價(jià)影響低收入群體基本生活時(shí)，給予低收入困難群體生活必需品動(dòng)態(tài)價(jià)格補(bǔ)貼；
（三）支持重要商品儲(chǔ)備。對(duì)生活必需品等重要商品儲(chǔ)備給予補(bǔ)貼，以保證適時(shí)收購或投放，均衡市場(chǎng)供求，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格；
（四）對(duì)重要能源、資源價(jià)格補(bǔ)貼，對(duì)政府主導(dǎo)的社會(huì)公益事業(yè)予以支持；
（五）為保障供給、促進(jìn)流通進(jìn)行政府資助。當(dāng)市場(chǎng)供求失衡造成價(jià)格持續(xù)上漲或價(jià)格暴跌，相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難時(shí)，支持生產(chǎn)基地建設(shè)；當(dāng)肉、蛋、奶價(jià)格低于生產(chǎn)成本時(shí)，對(duì)大規(guī)模畜禽生產(chǎn)和種畜、種禽企業(yè)給予補(bǔ)貼；支持與副食品相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品科研活動(dòng)和科技成果的引進(jìn)、示范及推廣，降低生產(chǎn)成本；
（六）價(jià)格調(diào)節(jié)基金征收和使用管理費(fèi)用；
（七）國家、省、市規(guī)定的價(jià)格調(diào)節(jié)項(xiàng)目資金配套；
（八）用于政府規(guī)定的其他調(diào)控價(jià)格的有關(guān)事項(xiàng)。
第三章價(jià)格調(diào)節(jié)基金使用程序及要求
第七條價(jià)格調(diào)節(jié)基金用于政策性補(bǔ)償，由縣物價(jià)、財(cái)政部門會(huì)同發(fā)改、經(jīng)信、商務(wù)等部門對(duì)政府實(shí)施價(jià)格緊急干預(yù)措施給執(zhí)行相關(guān)政策的生產(chǎn)者、經(jīng)營者造成的損失情況進(jìn)行評(píng)估，制定補(bǔ)償方案，報(bào)縣政府批準(zhǔn)后進(jìn)行補(bǔ)償。
第八條價(jià)格調(diào)節(jié)基金用于對(duì)困難群體的動(dòng)態(tài)價(jià)格補(bǔ)貼，由縣物價(jià)、財(cái)政等部門根據(jù)基本生活必需品價(jià)格上漲情況，提出對(duì)低收入困難群體生活必需品動(dòng)態(tài)價(jià)格補(bǔ)貼方案，報(bào)縣政府審批后實(shí)施。
第九條價(jià)格調(diào)節(jié)基金用于支持重要商品儲(chǔ)備，由商品儲(chǔ)備主管部門根據(jù)政府確定的儲(chǔ)備數(shù)量、儲(chǔ)備費(fèi)用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提出資金使用書面申請(qǐng)，報(bào)財(cái)政、物價(jià)部門審核后列入資金支出預(yù)算。
第十條價(jià)格調(diào)節(jié)基金用于對(duì)重要能源、資源價(jià)格支持，對(duì)政府主導(dǎo)的社會(huì)公益事業(yè)予以支持，由項(xiàng)目單位提出申請(qǐng)，縣物價(jià)、財(cái)政部門對(duì)使用效果進(jìn)行評(píng)估并提出意見，報(bào)縣政府審批后進(jìn)行補(bǔ)貼。
第十一條價(jià)格調(diào)節(jié)基金用于為保障供給、促進(jìn)流通進(jìn)行政府資助，由項(xiàng)目單位提出申請(qǐng)，縣物價(jià)、財(cái)政部門會(huì)同發(fā)改、經(jīng)信等部門對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)情況進(jìn)行評(píng)估，確需動(dòng)用價(jià)格調(diào)節(jié)基金的，制定使用方案，報(bào)政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
第十二條價(jià)格調(diào)節(jié)基金用于支持副食品生產(chǎn)、流通基地建設(shè)、與副食品相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品科研、成果引進(jìn)、示范及推廣，由項(xiàng)目單位提出申請(qǐng)，提供可行性報(bào)告和項(xiàng)目批準(zhǔn)文件，經(jīng)縣物價(jià)、財(cái)政部門審核，報(bào)縣政府批準(zhǔn)后實(shí)施。支持副食品生產(chǎn)基地建設(shè)給予銀行貸款貼息，支持流通基地建設(shè)給予補(bǔ)助，貼息比例和補(bǔ)助額度另行制定。
第十三條價(jià)格調(diào)節(jié)基金用于征收和使用管理費(fèi)用，按照政發(fā)文件執(zhí)行。
第十四條價(jià)格調(diào)節(jié)基金用于國家、省、市資金配套的，按照項(xiàng)目申報(bào)程序辦理。
第四章監(jiān)督管理
第十五條使用價(jià)格調(diào)節(jié)基金的單位要認(rèn)真執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律和會(huì)計(jì)制度，嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用資金，切實(shí)做到?？顚Ｓ茫浞职l(fā)揮資金使用效益。
第十六條支出項(xiàng)目屬于政府采購范圍的，要按照政府采購程序辦理。對(duì)建設(shè)性項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政投資評(píng)審。
第十七條使用價(jià)格調(diào)節(jié)基金的單位要定期向財(cái)政、物價(jià)部門報(bào)送價(jià)格調(diào)節(jié)基金使用情況。價(jià)格調(diào)節(jié)基金使用結(jié)束后，及時(shí)向物價(jià)、財(cái)政部門報(bào)告使用結(jié)果及發(fā)揮平抑市場(chǎng)物價(jià)的作用。
第十八條財(cái)政、物價(jià)部門對(duì)價(jià)格調(diào)節(jié)基金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，使用價(jià)格調(diào)節(jié)基金的單位應(yīng)當(dāng)接受檢查，給予積極配合。
第十九條價(jià)格調(diào)節(jié)基金使用單位不按規(guī)定使用價(jià)格調(diào)節(jié)基金的，由財(cái)政、物價(jià)部門責(zé)令其限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的終止撥款并追回已撥付的資金，取消該單位三年內(nèi)使用價(jià)格調(diào)節(jié)基金的資格；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第五章附則
結(jié)合我國保險(xiǎn)業(yè)實(shí)際，研究吸收國際保險(xiǎn)監(jiān)管體制改革的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)于完善我國保險(xiǎn)監(jiān)管體系有重要啟示。此次國際金融危機(jī)的爆發(fā)凸顯出金融監(jiān)管領(lǐng)域的弊病，為金融監(jiān)管改革提供了契機(jī)。自危機(jī)發(fā)生以來，各國政府和一些國際組織都在大力推進(jìn)金融監(jiān)管改革，其中國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（IAIS）作為國際保險(xiǎn)規(guī)則制定機(jī)構(gòu)，成為推動(dòng)改革的重要力量?？傮w來看，國際保險(xiǎn)監(jiān)管改革呈現(xiàn)出以下趨勢(shì)：全球保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則趨于統(tǒng)一、宏觀與微觀審慎監(jiān)管并舉、逆周期監(jiān)管和保險(xiǎn)創(chuàng)新監(jiān)管得到加強(qiáng)。
1全球保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則趨于統(tǒng)一
危機(jī)前，國際上沒有形成對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則。美國國際集團(tuán)危機(jī)暴露出各國監(jiān)管規(guī)定寬松不一所導(dǎo)致的監(jiān)管套利等風(fēng)險(xiǎn)，制定統(tǒng)一的國際保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則由此被提上議事日程。2009年6月，IAIS決定比照銀行監(jiān)管的“巴塞爾II”，面向保險(xiǎn)集團(tuán)研究建立全球統(tǒng)一的保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，即“共同評(píng)估框架（CAF）”。CAF將重點(diǎn)關(guān)注集團(tuán)監(jiān)管，從適用范圍、集團(tuán)結(jié)構(gòu)與業(yè)務(wù)、定量和定性標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管合作、管轄權(quán)等五個(gè)方面評(píng)價(jià)集團(tuán)監(jiān)管。這是國際保險(xiǎn)監(jiān)管界首次提出建立統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，標(biāo)志著國際保險(xiǎn)監(jiān)管向全球統(tǒng)一方向邁出了重要一步。
此前，歐盟和美國等發(fā)達(dá)市場(chǎng)也先后啟動(dòng)了對(duì)其償付能力監(jiān)管規(guī)則的評(píng)估和修訂，以使其更符合現(xiàn)實(shí)情況，同時(shí)力求對(duì)全球監(jiān)管規(guī)則施加更多影響。歐盟于2001年啟動(dòng)償付能力II項(xiàng)目，目前正在起草償付能力II細(xì)則，預(yù)計(jì)于2010年10月底完成，2011年10月實(shí)施；全美保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（NAIC）于2008年6月啟動(dòng)“償付能力現(xiàn)代化項(xiàng)目”，在資本要求、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、保險(xiǎn)負(fù)債評(píng)估、再保險(xiǎn)和集團(tuán)監(jiān)管五個(gè)方面開展償付能力評(píng)估框架研究。
全球統(tǒng)一規(guī)則將可能對(duì)我國現(xiàn)行保險(xiǎn)監(jiān)管體系形成壓力，也將為我國完善保險(xiǎn)監(jiān)管體系提供有益參照。我們應(yīng)從保險(xiǎn)監(jiān)管體系建設(shè)的戰(zhàn)略高度，全面審視統(tǒng)一規(guī)則對(duì)我國保險(xiǎn)監(jiān)管的影響。一是深入研究IAIS統(tǒng)一規(guī)則框架的合理性和可行性，做好技術(shù)準(zhǔn)備；二是充分發(fā)揮保監(jiān)會(huì)作為IAIS執(zhí)委的作用，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)則要充分考慮IAIS各成員，特別是新興市場(chǎng)成員的現(xiàn)實(shí)情況，允許成員自主選擇規(guī)則實(shí)施的時(shí)機(jī)和范圍；三是以統(tǒng)一規(guī)則為契機(jī)，合理把握我國保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則與國際接軌的節(jié)奏和進(jìn)度。
2宏觀與微觀審慎監(jiān)管并重，維護(hù)金融穩(wěn)定
危機(jī)后，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)，宏觀審慎監(jiān)管由此備受關(guān)注。美國、英國和歐盟的金融監(jiān)管改革方案中都不約而同地提出要加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，改變以往僅從微觀層面關(guān)注個(gè)體金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的做法。宏觀審慎監(jiān)管應(yīng)包括宏觀審慎監(jiān)管工具和宏觀審慎監(jiān)測(cè)，“工具”主要指監(jiān)管者采取的行動(dòng)，是一部分或全部微觀審慎監(jiān)管工具之和，“監(jiān)測(cè)”主要側(cè)重于市場(chǎng)分析，包括數(shù)據(jù)搜集和分析、預(yù)警系統(tǒng)及壓力測(cè)試等。目前，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）及其成員正致力于開發(fā)定量工具，用于監(jiān)測(cè)和評(píng)估金融體系中的宏觀審慎風(fēng)險(xiǎn)及其演變過程，包括杠桿率等系統(tǒng)性指標(biāo)。IAIS認(rèn)為，保險(xiǎn)領(lǐng)域存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但作用方式與銀行不同。保險(xiǎn)業(yè)通常并非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的始作俑者，而只是其傳遞載體或受害者；少數(shù)源于保險(xiǎn)業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的影響也將在較長時(shí)間內(nèi)逐步釋放，而不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)對(duì)市場(chǎng)造成巨大沖擊。目前，IAIS已經(jīng)向二十國集團(tuán)和FSB提交了《系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)業(yè)》調(diào)查報(bào)告，介紹保險(xiǎn)領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)狀況；修改《保險(xiǎn)核心原則》，制定獨(dú)立的宏觀審慎監(jiān)管原則，明確保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)；建立針對(duì)跨國保險(xiǎn)集團(tuán)的跨境危機(jī)管理和解決機(jī)制，解決“大到不能倒”的道德風(fēng)險(xiǎn)問題；將金融穩(wěn)定工作組升格為常設(shè)的金融穩(wěn)定委員會(huì)，負(fù)責(zé)建立金融穩(wěn)定框架，研究宏觀審慎監(jiān)測(cè)體系和宏觀審慎監(jiān)管工具。另據(jù)歐盟保險(xiǎn)和職業(yè)養(yǎng)老金委員會(huì)介紹，歐盟正對(duì)大型金融集團(tuán)開展壓力測(cè)試，對(duì)歐盟內(nèi)部各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并收集有關(guān)金融穩(wěn)定數(shù)據(jù)上報(bào)FSB。
宏觀審慎監(jiān)管賦予了金融監(jiān)管部門新的職能，對(duì)金融監(jiān)管部門提出了更高要求。我國保險(xiǎn)領(lǐng)域的系統(tǒng)性影響在資本市場(chǎng)、養(yǎng)老健康保障和“三農(nóng)”領(lǐng)域等多方面都有體現(xiàn)，并超越經(jīng)濟(jì)范疇作用于社會(huì)管理領(lǐng)域。相比其他金融領(lǐng)域，保險(xiǎn)領(lǐng)域獨(dú)立性較強(qiáng)，宏觀和微觀審慎監(jiān)管結(jié)合緊密，手段兼容。保險(xiǎn)業(yè)必須堅(jiān)持宏觀和微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)并舉，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的全面覆蓋和全程監(jiān)控，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的“社會(huì)穩(wěn)定器”作用。一是積極跟蹤FSB、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（BCBS）等對(duì)宏觀審慎監(jiān)管的探討，密切關(guān)注IAIS金融穩(wěn)定委員會(huì)的工作進(jìn)展，全面了解保險(xiǎn)領(lǐng)域宏觀審慎監(jiān)管的范圍和主要措施；二是研究建立適合我國國情的宏觀審慎監(jiān)測(cè)機(jī)制，運(yùn)用宏觀審慎監(jiān)管工具，完善保險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，改進(jìn)動(dòng)態(tài)償付能力監(jiān)測(cè)和壓力測(cè)試；三是針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)公司和重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)跟蹤報(bào)告制度，加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與排查；四是建立保險(xiǎn)領(lǐng)域的危機(jī)管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)危機(jī)事件的預(yù)測(cè)和預(yù)防，完善對(duì)非正常退保、外資保險(xiǎn)公司母公司發(fā)生危機(jī)等突發(fā)事件的處理措施。
3加強(qiáng)逆周期監(jiān)管，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)
順周期效應(yīng)放大了金融市場(chǎng)的波動(dòng)程度，是金融危機(jī)升級(jí)的重要原因。FSB認(rèn)為以下領(lǐng)域易產(chǎn)生順周期效應(yīng)：以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的資本監(jiān)管方法、以“已發(fā)生損失”為標(biāo)準(zhǔn)的撥備方法、以公允價(jià)值為原則的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和以短期業(yè)績?yōu)榧?lì)的薪酬體制。IAIS認(rèn)為，保險(xiǎn)業(yè)在上述領(lǐng)域也面臨順周期壓力，需開展逆周期監(jiān)管。要特別關(guān)注市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)的周期變化及關(guān)聯(lián)程度，考察其對(duì)實(shí)際資本和最低資本的影響，研究建立超額資本和應(yīng)急資本的可能性；重點(diǎn)監(jiān)控利率變化對(duì)保險(xiǎn)公司負(fù)債的影響，考慮使用更為靈活的評(píng)估利率計(jì)提技術(shù)準(zhǔn)備金，減緩低利率環(huán)境對(duì)保險(xiǎn)公司負(fù)債的壓力；密切關(guān)注國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則在資產(chǎn)減值準(zhǔn)備方面的最新進(jìn)展，深入考察“動(dòng)態(tài)撥備”的潛在影響；全面了解“公允價(jià)值”會(huì)計(jì)方法對(duì)保險(xiǎn)長期資產(chǎn)計(jì)量的影響，尋找適應(yīng)保險(xiǎn)業(yè)特點(diǎn)的解決辦法；借鑒FSB2009年4月頒布的《穩(wěn)健薪酬實(shí)踐原則》，建立具有長期風(fēng)險(xiǎn)視野的保險(xiǎn)薪酬體制。
下一步，要高度重視順周期效應(yīng)對(duì)我國保險(xiǎn)監(jiān)管的影響，研究開展保險(xiǎn)逆周期監(jiān)管。我國于2006年適用新的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，使用公允價(jià)值計(jì)量金融資產(chǎn)，使用“已發(fā)生損失”計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備。2008年保監(jiān)會(huì)頒布《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》，要求“保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)評(píng)估償付能力”。金融危機(jī)發(fā)生后，保監(jiān)會(huì)果斷頒布《國有保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)人薪酬管理暫行辦法》，一定程度上緩解了順周期壓力。上述重要制度在有力推動(dòng)保險(xiǎn)監(jiān)管發(fā)展的同時(shí)，也使我國監(jiān)管制度與國際全面接軌。今后，應(yīng)做好以下幾方面工作：一是密切關(guān)注國際上對(duì)順周期效應(yīng)的探討，研究順周期效應(yīng)在保險(xiǎn)領(lǐng)域的作用方式；二是借鑒FSB、BCBS、國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等組織的逆周期對(duì)策，了解保險(xiǎn)領(lǐng)域應(yīng)用逆周期措施的具體做法；三是推動(dòng)逆周期監(jiān)管與我國保險(xiǎn)監(jiān)管制度結(jié)合，改善我國償付能力、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和高管薪酬等監(jiān)管制度；四是研究逆周期監(jiān)管措施的實(shí)踐操作方法，合理把握逆周期措施的實(shí)施節(jié)奏，確保逆周期措施的實(shí)施效果。
4完善金融創(chuàng)新監(jiān)管，向全方位監(jiān)管過渡
監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融衍生品等金融創(chuàng)新的監(jiān)管過于松懈甚至缺位，是歐美金融危機(jī)爆發(fā)的重要原因之一。此次金融體制改革體現(xiàn)出彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞、擴(kuò)大監(jiān)管覆蓋面并實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管的趨勢(shì)。機(jī)構(gòu)方面，將對(duì)沖基金和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范圍。FSB2009年6月了《信用評(píng)級(jí)使用綜述》，供銀行、證券和保險(xiǎn)監(jiān)管者在使用外部信用評(píng)級(jí)時(shí)參考，以降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)外部評(píng)級(jí)的過度依賴。產(chǎn)品和市場(chǎng)方面，將場(chǎng)外衍生品和其他未監(jiān)管市場(chǎng)和產(chǎn)品納入監(jiān)管范圍，在引入中央對(duì)手方和推動(dòng)場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)化和透明度方面不斷取得進(jìn)展。2009年9月，場(chǎng)外衍生品監(jiān)管機(jī)構(gòu)論壇正式成立，以推動(dòng)全球統(tǒng)一監(jiān)管。
金融業(yè)不能過度創(chuàng)新,但也不能因?yàn)榻鹑谖C(jī)而壓抑創(chuàng)新。我國金融業(yè)普遍存在創(chuàng)新不足問題，品種少，現(xiàn)有品種同質(zhì)化嚴(yán)重，很多領(lǐng)域開發(fā)不足。因此，應(yīng)根據(jù)我國實(shí)際情況，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下加快金融創(chuàng)新的步伐。對(duì)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：一是應(yīng)準(zhǔn)確了解金融創(chuàng)新產(chǎn)品的基礎(chǔ)資產(chǎn)質(zhì)量；二是避免濫用金融創(chuàng)新技術(shù)；三是應(yīng)堅(jiān)持主業(yè)。AIG陷入危機(jī)就是輔業(yè)拖垮主業(yè)的現(xiàn)實(shí)案例。保監(jiān)會(huì)鼓勵(lì)同時(shí)涉足銀行、證券、保險(xiǎn)的保險(xiǎn)集團(tuán)成為主營業(yè)務(wù)突出、專業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯的機(jī)構(gòu)，而不是無所不包的全能型機(jī)構(gòu)。
5加強(qiáng)國際金融監(jiān)管合作，完善跨國金融集團(tuán)監(jiān)管
在資本跨行業(yè)、跨境流動(dòng)日趨活躍的今天，單一國家和地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)容易犯下“只見樹木不見森林”的錯(cuò)誤，在維護(hù)整體金融體系穩(wěn)定和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面存在明顯不足。加強(qiáng)國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作已成為全球金融監(jiān)管改革的重點(diǎn)之一，而重中之重是加強(qiáng)對(duì)大型跨國金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。為實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管，目前國際上普遍認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)對(duì)大型金融集團(tuán)的監(jiān)管，尤其應(yīng)將集團(tuán)內(nèi)部不受監(jiān)管的實(shí)體和不經(jīng)營業(yè)務(wù)的控股公司納入監(jiān)管范圍，并對(duì)不同地域和業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤?biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的監(jiān)管措施。
4月,巴塞爾委員會(huì)出了兩個(gè)重要的咨詢文件,討論關(guān)于銀行資本金和充足率的銀行監(jiān)管提案。同時(shí),各國的銀行正以各種方式游說政府,強(qiáng)烈要求撤銷新的改革措施。
仔細(xì)閱讀這些提案之后,我得出兩個(gè)結(jié)論。第一,這些提案是否能阻止下一次危機(jī),還很難說;第二,我不認(rèn)為所有的提案都適合新興市場(chǎng)國家。
銀行監(jiān)管規(guī)則的改變,就像足球比賽的裁判一樣,在目睹比賽中每個(gè)人都違反規(guī)則、致使比賽陷入混亂之后,要求改變游戲規(guī)則,以使比賽重新進(jìn)行。這次危機(jī)之所以發(fā)生,不是規(guī)則有太大的缺陷,而是執(zhí)行規(guī)則的力度不夠。
目前還沒有發(fā)達(dá)國家嚴(yán)格執(zhí)行巴塞爾協(xié)議II。巴塞爾協(xié)議II的出發(fā)點(diǎn)是資金的效率,而不是資本充足率。在危機(jī)爆發(fā)之后,人們才驚奇地發(fā)現(xiàn),金融市場(chǎng)里錯(cuò)綜復(fù)雜的規(guī)則使銀行的資本充足率只有2%,而市場(chǎng)每天的波動(dòng)幅度可達(dá)5%,每天的流動(dòng)資金是資產(chǎn)的1%。實(shí)際上,當(dāng)危機(jī)來臨時(shí),央行成為最初借款人,而不是最后借款人。正如格林斯潘在1999年提醒亞洲國家時(shí)所說的,銀行系統(tǒng)沒有備用輪胎。
為什么西方的銀行業(yè)這么反對(duì)監(jiān)管規(guī)則?答案其實(shí)很簡單,低資本充足率(即意味著高杠桿)是銀行家獲得高額獎(jiǎng)金的來源。
我們現(xiàn)在都贊同,銀行不能因?yàn)樘蠖荒艿归]。但是對(duì)希臘的救助表明,對(duì)于大聯(lián)盟中的國家,即便很“小”同樣“不能倒閉”。所以,現(xiàn)有體系下,沒有什么可以倒閉。
有效的金融監(jiān)管意味著,你要一直執(zhí)行規(guī)則,通過一步步的小舉措來預(yù)防危機(jī)。小而迅速地執(zhí)行可以有效阻止大的危機(jī)。
第二個(gè)問題是道德風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管的第一條準(zhǔn)則是:易懂、易學(xué)、易行、易用。這是為什么我們采用原則監(jiān)管。然而,被監(jiān)管者更喜歡規(guī)則監(jiān)管,因?yàn)樵谝?guī)則監(jiān)管下,隨著市場(chǎng)總有新的東西不受規(guī)則約束,規(guī)則會(huì)變得越來越復(fù)雜,也更加易于他們操縱。
例如,通過各種手段,8%的資本充足率要求就可以被變相降低。第一種手段是改變資本金的計(jì)算方法。資本充足率是由分子(資本金)除以分母(資產(chǎn)或負(fù)債)。分子可以用很多方式改變或稀釋,例如二級(jí)資本,包括次級(jí)債或銀行持有股票的未實(shí)現(xiàn)利潤。在稀釋之后,核心資本充足率(實(shí)收資本加上留存收益)就從8%降低到2%。
第二種手段是改變分母。銀行是用風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)作為分母,而不是用精確和簡單的總資產(chǎn)或總負(fù)債(包括或有負(fù)債和表外負(fù)債)。例如,如果獲得評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的投資評(píng)級(jí),那么國家債券的權(quán)重是零。但是,評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可靠嗎?希臘國債的評(píng)級(jí)在一夜之間就由投資級(jí)別降到垃圾債券,就連抵押借款也被給予很低的評(píng)級(jí)。
第三種手段是把一些負(fù)債放到資產(chǎn)負(fù)債表之外,這些負(fù)債就不需要補(bǔ)充資本金。這是創(chuàng)造衍生品的主要用途,即把負(fù)債變成或有,使它可以存在于表外。現(xiàn)在我們知道,在系統(tǒng)性的危機(jī)中,或有負(fù)債將成為真實(shí)的負(fù)債,回到資產(chǎn)負(fù)債表中。
第四種手段是說服監(jiān)管者相信,富有經(jīng)驗(yàn)的投資銀行家可以用內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)模型衡量他們的風(fēng)險(xiǎn)。但事實(shí)證明,現(xiàn)用的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)模型是不靈的。
第五種手段是把負(fù)債轉(zhuǎn)移到國外,徹底擺脫國內(nèi)監(jiān)管者的視線。這就創(chuàng)造了影子銀行系統(tǒng),這樣的機(jī)構(gòu)只有少量監(jiān)管或根本不受監(jiān)管。
這些花招意味著,對(duì)于每條規(guī)則,都至少有五種方法繞過它。然而,規(guī)則越復(fù)雜,逃脫規(guī)則就越簡單,道德風(fēng)險(xiǎn)也越大,最后由國家承擔(dān)成本。當(dāng)人們不理解規(guī)則時(shí),他們責(zé)備規(guī)則制定者,而不是破壞規(guī)則的人。
巴塞爾委員會(huì)決定,在五個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管改革。第一,資本金的質(zhì)量、穩(wěn)定性和透明度必須提升。第二,資本金的風(fēng)險(xiǎn)范圍要縮小,以限制上述我提及的規(guī)避手段。第三,用整體的杠桿率作為最小風(fēng)險(xiǎn)框架的補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)。這能有效約束危機(jī)前杠桿倍數(shù)變得很高的公司。第四,應(yīng)該有反周期或提取動(dòng)態(tài)準(zhǔn)備金的機(jī)制,使得風(fēng)險(xiǎn)越高,準(zhǔn)備金或資本金也越高。第五,對(duì)于國際化的銀行,引入全球最低流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)鍵詞：問題保險(xiǎn)公司；監(jiān)管干預(yù)；監(jiān)管容忍度；監(jiān)督力量
中圖分類號(hào)：F842.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008－2972(2011)03－0056－06
一、導(dǎo)言
金融危機(jī)背景下，陷入償付能力不足等危機(jī)的問題保險(xiǎn)公司屢見不鮮。如何對(duì)這些保險(xiǎn)公司實(shí)施監(jiān)管干預(yù)，一直是監(jiān)管部門的議題，也是理論界的一項(xiàng)難題。實(shí)踐中，我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司從2003年至2008年底由于機(jī)構(gòu)擴(kuò)張過快、經(jīng)營成本居高不下等原因?qū)е戮揞~虧損一百多億元。事實(shí)上，該財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司自2003年起償付能力充足率從未達(dá)到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的最低要求70％，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)并未及時(shí)按照相應(yīng)規(guī)定采取監(jiān)管行動(dòng)干預(yù)該公司的運(yùn)營。令人遺憾的是，該財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的償付能力資金缺口也從2003年底的5億元逐步擴(kuò)大到2008年底的147億元。
監(jiān)管機(jī)構(gòu)為什么沒能及時(shí)監(jiān)管干預(yù)該公司的運(yùn)營呢?監(jiān)管機(jī)構(gòu)為何沒能嚴(yán)格執(zhí)行自己的《保險(xiǎn)公司償付能力額度及監(jiān)管指標(biāo)管理規(guī)定》呢?其他的監(jiān)督力量如保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾媒體、其他從業(yè)者等為何也對(duì)該財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的償付能力資金缺口熟視無睹呢?這一系列的問題令人不解。當(dāng)然，無論在理論或?qū)崉?wù)界，監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何對(duì)陷入償付能力危機(jī)的保險(xiǎn)公司實(shí)施監(jiān)管干預(yù)是個(gè)難題。解決它的關(guān)鍵在于尋求合適的理論依據(jù)和科學(xué)的監(jiān)管方式。國內(nèi)尚無對(duì)陷入償付能力危機(jī)保險(xiǎn)公司實(shí)施監(jiān)管干預(yù)的經(jīng)驗(yàn)，因此借鑒學(xué)習(xí)監(jiān)管理念先進(jìn)的英國保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的做法，并逐步形成我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)危機(jī)保險(xiǎn)公司實(shí)施正確監(jiān)管干預(yù)的理念和程序，這將會(huì)是個(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的研究問題。
本文以監(jiān)管機(jī)構(gòu)干預(yù)問題保險(xiǎn)公司為研究目標(biāo)，在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上尋求實(shí)施監(jiān)管干預(yù)的理論依據(jù)。同時(shí)，借鑒英國Vehicle和General Insurance Company(下文稱車輛通用保險(xiǎn)公司)的破產(chǎn)案例中監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取干預(yù)行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，包括監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)的決策和時(shí)點(diǎn)、不同監(jiān)管方式下的監(jiān)管效果、監(jiān)督力量在監(jiān)管干預(yù)中的作用等，對(duì)比分析我國保險(xiǎn)公司陷入償付能力危機(jī)的監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)的相關(guān)問題。
二、文獻(xiàn)綜述
保險(xiǎn)監(jiān)管干預(yù)的文獻(xiàn)涉及監(jiān)管干預(yù)決策、監(jiān)管容忍度、監(jiān)管方式選擇等內(nèi)容。國內(nèi)的研究較多是關(guān)于保險(xiǎn)監(jiān)管框架、模式比較構(gòu)建分析，對(duì)監(jiān)管干預(yù)陷入償付能力危機(jī)保險(xiǎn)公司的還比較少見。從事保險(xiǎn)理論上的研究如趙利勝、胡玉芬(2004)認(rèn)為保險(xiǎn)監(jiān)管的基礎(chǔ)理論包括保險(xiǎn)脆弱說、公共利益論、監(jiān)管失靈論和監(jiān)管成本論。一般監(jiān)管理論方面的研究也有值得我們借鑒的地方，如劉鵬(2009)認(rèn)為，監(jiān)管政治理論(regulatory politics theory)是指國家在監(jiān)管過程中能夠保持其相對(duì)的自主性和獨(dú)立性，政府的監(jiān)管既不是單純服務(wù)于純粹的公共利益，也不是完全被利益集團(tuán)所俘獲，而是在公共利益、利益集團(tuán)以及自身利益之間尋求某種策略性平衡，監(jiān)管會(huì)隨著成本與收益在不同利益之間的分配狀況而出現(xiàn)不同的類型。譚福梅(2009)，鄭長軍等(2010)認(rèn)為我國應(yīng)通過積極的金融體制改革，建立有效的金融監(jiān)管體系、金融機(jī)構(gòu)信息披露制度以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系。
監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)何種監(jiān)管方式的選擇直接影響到監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)的決策與實(shí)施，這方面我們可以借鑒金融監(jiān)管的相關(guān)研究。如徐捷(2010)認(rèn)為，以美國銀行業(yè)監(jiān)管為代表的規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管(rule basedregulation)是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布一系列的標(biāo)準(zhǔn)，以及開展業(yè)務(wù)時(shí)必須符合的程序，從而確保金融機(jī)構(gòu)能夠穩(wěn)健運(yùn)營的一種監(jiān)管制度安排。原則導(dǎo)向監(jiān)管(principle based regulation)是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要通過“道義勸說”和“君子協(xié)定”等方式開展監(jiān)管工作。而張士杰、蔡政憲(2009)認(rèn)為，原則導(dǎo)向監(jiān)管方式就是讓各公司能夠依照自身特色建立屬于內(nèi)部的整合形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)，進(jìn)行財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的自律規(guī)范。賈守喬(2009)認(rèn)為，兩種監(jiān)管方式相輔相成、不可分離，實(shí)施原則導(dǎo)向監(jiān)管并不是要拋棄規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管，而是要將一般原則與特殊規(guī)則相結(jié)合，通過實(shí)踐權(quán)衡不斷調(diào)整二者的平衡，從“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”向“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”與“原則導(dǎo)向監(jiān)管”結(jié)合轉(zhuǎn)變。
國外關(guān)于保險(xiǎn)監(jiān)管干預(yù)的研究主要集中于監(jiān)管容忍度(Regulatory Forbearance)、增加監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)等內(nèi)容。對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的處理可分為監(jiān)管容忍和及時(shí)校正(prompt corrective action)兩種方式。Osterberg et al.(1992)以及Kane et al.(1995)認(rèn)為，監(jiān)管容忍就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有按照規(guī)則行事。Schellhorn和Spellman(2000)認(rèn)為監(jiān)管容忍是沒有及時(shí)關(guān)閉或者沒有及時(shí)救助有問題的銀行。而Patrick(2007)則認(rèn)為監(jiān)管容忍是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的一系列要求的放松。在發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行出現(xiàn)問題時(shí)及時(shí)校正銀行，以防止商業(yè)銀行損失的進(jìn)一步增加。
綜上所述，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在采取監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)需要均衡考慮各方面的利益，監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)的決策往往難以做出。監(jiān)管機(jī)構(gòu)干預(yù)行動(dòng)也面臨著監(jiān)管容忍與及時(shí)校正的選擇。監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)的決策實(shí)施還會(huì)受到監(jiān)管方式選擇的影響。增加其他監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)和其他監(jiān)督力量的參與對(duì)于正確的監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)也很重要。但是，以上的文獻(xiàn)主要是集中于理論層面的論證，關(guān)于實(shí)證和案例的研究還比較少見。因此，本文通過中英兩國的案例研究來驗(yàn)證監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)的相關(guān)理論，以及不同監(jiān)管方式的監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)等內(nèi)容。
三、案例研究
案例研究法是通過對(duì)實(shí)踐中典型素材的分析，以達(dá)到尋求能夠解決目標(biāo)問題的一般性答案的方法。本文選擇英國通用車輛保險(xiǎn)公司和我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司為素材的雙案例研究。這兩家公司的主要險(xiǎn)種、經(jīng)營特點(diǎn)都很接近，都以車輛保險(xiǎn)為主，都經(jīng)歷過高速擴(kuò)張階段并因此留下隱患，最終都陷入了償付能力危機(jī)。本案例研究的目標(biāo)問題是監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)的決策與時(shí)機(jī)、監(jiān)管容忍度、不同監(jiān)管方式下的干預(yù)行動(dòng)、其他監(jiān)督力量的影響等。
(一)案例一：英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在車輛通用保險(xiǎn)案例中的干預(yù)行動(dòng)
英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)車輛通用保險(xiǎn)公司采取的監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)包括：
第一次干預(yù)行動(dòng)：是在英國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)BIA于1962年10月4日要求當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)管理保險(xiǎn)業(yè)的政府部門貿(mào)工部對(duì)車輛通用公司進(jìn)行調(diào)查后做出的。
第二次干預(yù)行動(dòng)：1964年9月，BIA再次致信貿(mào)工部，通過引用《INVESTOR CHRONICLE》雜志的質(zhì)疑并與其他兩家公司的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，認(rèn)為車輛通用的未決賠款準(zhǔn)備金不足。
第三次干預(yù)行動(dòng)：1967年1月、5月和11月，另一家車險(xiǎn)公司總經(jīng)理Mr.Bamby三次寫信給貿(mào)
工部，舉報(bào)車輛通用保險(xiǎn)公司的準(zhǔn)備金不足。貿(mào)工部分析公司賬目，初步打算干預(yù)車輛通用保險(xiǎn)公司。
第四次干預(yù)行動(dòng)：1970年2月，BIA與貿(mào)工部DTI舉行多次會(huì)談，討論接管車輛通用的可能性，而DTI決定等收到1969年的賬目再說。如圖1所示。
1971年2月26日，DTI正式宣布調(diào)查車輛通用。調(diào)查結(jié)果：車輛通用至少需要850萬英鎊才能滿足最低償付能力標(biāo)準(zhǔn)。1971年3月22日，法院做出了強(qiáng)制車輛通用停業(yè)的判決，車輛通用保險(xiǎn)公司破產(chǎn)了。
1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的干預(yù)行動(dòng)為什么總是遲滯
從圖1可知，作為英國保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)――貿(mào)工部的監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)總是遲滯，往往是在保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)BIA或是媒體的要求質(zhì)疑下進(jìn)行監(jiān)管調(diào)查行動(dòng)，甚至以公司能夠滿足賬面的資金要求拒絕采取任何監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)。無論是國內(nèi)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行動(dòng)決策都是權(quán)衡各方利益集團(tuán)的策略性均衡，各方利益集團(tuán)包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身利益、保險(xiǎn)行業(yè)利益、保單持有人的利益、公司及其股東的利益等。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)保險(xiǎn)公司實(shí)施監(jiān)管行動(dòng)所造成的負(fù)面影響有所顧忌，監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)也因此滯后。
2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往給予問題保險(xiǎn)公司較高的監(jiān)管容忍度
貿(mào)工部在對(duì)車輛通用保險(xiǎn)公司進(jìn)行的四次干預(yù)行動(dòng)，都是在其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)如保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)BIA、其他從業(yè)者的檢舉下進(jìn)行的，往往以未收到財(cái)務(wù)報(bào)告等為拖延的借口，遲遲不愿采取處罰性干預(yù)行動(dòng)，給予問題公司較多的監(jiān)管容忍度。
3.規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管在英國保險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管主要是運(yùn)用量化的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)化的方法進(jìn)行監(jiān)管，償付能力充足率就是實(shí)務(wù)中一個(gè)重要的監(jiān)管指標(biāo)。按照1958年保險(xiǎn)法的相關(guān)規(guī)定，1961－1967年英國對(duì)保險(xiǎn)公司法定償付能力資本金的監(jiān)管要求是保費(fèi)收入的10％。
英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在1967年修改過保險(xiǎn)法，修改后的保險(xiǎn)法提高了保險(xiǎn)公司償付準(zhǔn)備金的標(biāo)準(zhǔn)，從圖1的數(shù)據(jù)我們可以看到，直到英國通用車輛保險(xiǎn)公司破產(chǎn)前，其賬面償付金額還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法定最低償付金額。到了1968年9月，越來越多的人意識(shí)到了車輛通用的償付能力風(fēng)險(xiǎn)，貿(mào)工部仍然沒有采取措施。所以，以規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管為原則，僅靠法定償付能力額度等賬面指標(biāo)來監(jiān)管保險(xiǎn)公司，其效果并不理想。
4.監(jiān)督力量在英國保險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)務(wù)中的重要作用
監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)的效率還需要監(jiān)督力量發(fā)揮作用，形成對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的督促、約束機(jī)制。監(jiān)督力量可向監(jiān)管機(jī)構(gòu)檢舉出現(xiàn)償付能力危機(jī)的保險(xiǎn)公司，督促監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)采取監(jiān)管、調(diào)查核實(shí)行動(dòng)。英國保險(xiǎn)行業(yè)的監(jiān)督力量包括保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞公眾媒體、其他從業(yè)者等。在本案例中，英國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)BIA是最早注意到車輛通用的業(yè)務(wù)擴(kuò)張和資產(chǎn)質(zhì)量問題的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。共有兩家媒體(INVESTOR CHRONICLE雜志和時(shí)代商業(yè)新聞)對(duì)車輛通用保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)問題進(jìn)行曝光。其他從業(yè)者的舉報(bào)。另一家車險(xiǎn)公司總經(jīng)理Mr.Bamby三次寫信給貿(mào)工部，舉報(bào)車輛通用的準(zhǔn)備金不足。正是在Mr.Barnby的堅(jiān)持下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)貿(mào)工部才對(duì)車輛通用保險(xiǎn)公司實(shí)施監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)。
從以上分析可以看出，在英國保險(xiǎn)監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)中監(jiān)督力量發(fā)揮了重要作用，保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)現(xiàn)保險(xiǎn)公司有問題時(shí)就會(huì)及時(shí)告知、要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，而公共媒體、其他從業(yè)者等也會(huì)對(duì)公司的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行分析并提出質(zhì)疑，以此引起監(jiān)管機(jī)構(gòu)的警示和采取干預(yù)行動(dòng)。
(二)案例二：我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司監(jiān)管干預(yù)的案例
我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司2003年實(shí)際償付能力額度為負(fù)2.56億元，這時(shí)已經(jīng)不需去看償付能力充足率的指標(biāo)(因?yàn)閮敻赌芰σ呀?jīng)為負(fù)值了)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該在2003年實(shí)施監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)。但是，直至2009年5月，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才對(duì)該財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司實(shí)施了監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)。
1.我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)問題保險(xiǎn)公司干預(yù)行動(dòng)的遲滯現(xiàn)象
監(jiān)管機(jī)構(gòu)是考慮了保險(xiǎn)行業(yè)的利益、監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的利益，公司及其國有股東的利益、保單持有人的利益等，遲遲不愿公開采取監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)。從圖2可看出，雖然問題保險(xiǎn)公司的償付能力缺口在2003年就出現(xiàn)并為負(fù)值，但是監(jiān)管機(jī)構(gòu)并未采取監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)。對(duì)照英國的案例，車輛通用保險(xiǎn)公司至少在賬面上是能夠達(dá)到監(jiān)管要求的，而我國的問題保險(xiǎn)公司即便是在賬面上都無法達(dá)到監(jiān)管的最低要求。
2.我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)給予問題保險(xiǎn)公司更高的監(jiān)管容忍度
監(jiān)管容忍是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)沒有及時(shí)關(guān)閉，從而可能增加問題機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)造成的損失、也可能為問題機(jī)構(gòu)贏得“重生”的機(jī)會(huì)。根據(jù)《保險(xiǎn)公司償付能力額度及監(jiān)管指標(biāo)管理規(guī)定》(2003)第十六條規(guī)定：“對(duì)償付能力充足率小于30％的公司，中國保監(jiān)會(huì)除采取前兩款所列措施外，還可根據(jù)《保險(xiǎn)法》的規(guī)定對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行接管?！钡?，在本案例中自2003年財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司償付能力為負(fù)值時(shí)起，直至2009年5月監(jiān)管機(jī)構(gòu)并未采取合適的監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)(如接管等)，給予該公司很高的監(jiān)管容忍度。
3.規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管方式在我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司案例中的失靈。從圖2的數(shù)據(jù)我們看到，自2003年起該公司的償付能力充足率就達(dá)不到保監(jiān)會(huì)的相關(guān)規(guī)定，甚至在2003年實(shí)際償付能力額度為負(fù)值，令人費(fèi)解的是各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并未實(shí)施任何監(jiān)管行動(dòng)，導(dǎo)致其償付能力資金缺口在不斷擴(kuò)大。因此，規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管方式下的干預(yù)行動(dòng)都不是很成功。其主要原因在于規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管注重靜態(tài)的賬面指標(biāo)，這些單一的財(cái)務(wù)指標(biāo)(如償付能力充足率等)很容易被保險(xiǎn)公司通過財(cái)務(wù)手段蒙混過關(guān)，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)規(guī)則也無法實(shí)施干預(yù)行動(dòng)，最終造成公司資金缺口過大，甚至導(dǎo)致問題公司的破產(chǎn)。
4.我國保險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)務(wù)中監(jiān)督力量的缺失
與英國的案例對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)在我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司從2003年陷入償付能力危機(jī)甚至償付能力為負(fù)值的情況下，幾乎很難看到保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾媒體以及其他從業(yè)者的質(zhì)疑，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也沒有采取相應(yīng)的處罰措施。在失去監(jiān)管力量與監(jiān)督力量之后，該公司的償付能力資金缺口持續(xù)擴(kuò)大至2008年底的147億元。所以，與英國的保險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)務(wù)比較，我國保險(xiǎn)監(jiān)管缺乏不僅是監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何實(shí)施正確的監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)，同時(shí)還欠缺的是多種監(jiān)督力量和完善的監(jiān)管體系。
四、結(jié)論
本文以監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何對(duì)問題保險(xiǎn)公司實(shí)施監(jiān)管行動(dòng)為研究目標(biāo)，在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上進(jìn)行了案例研究，通過對(duì)比英國車輛通用保險(xiǎn)公司與我國財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)，總結(jié)監(jiān)管行動(dòng)在實(shí)務(wù)層面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，得出的建議如下：
1.監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)綜合各方利益的策略性均衡。如果增加保險(xiǎn)保障基金公司等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)可以打破單一監(jiān)管主體所造成的利益偏好傾向及干預(yù)行動(dòng)遲滯現(xiàn)象。
2.缺失懲罰機(jī)制的監(jiān)管決策者往往給予問題保險(xiǎn)公司較高的監(jiān)管容忍度，應(yīng)建立監(jiān)管干預(yù)行動(dòng)決策實(shí)施的問責(zé)機(jī)制，追究行動(dòng)遲滯相關(guān)人員的責(zé)任。
《國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》（以下稱固體散貨規(guī)則）是國際海事組織為保證海運(yùn)散裝固體貨物運(yùn)輸安全而制定的專門規(guī)則，顧名思義，該規(guī)則是針對(duì)海運(yùn)固體散裝貨物的特殊危險(xiǎn)性而制定安全運(yùn)輸要求和標(biāo)準(zhǔn)。固體散貨初始版本為《固體散貨安全操作規(guī)則》（即BC規(guī)則），是建議性的。在海安會(huì)第85屆會(huì)議上，國際海事組織通過了強(qiáng)制性的《國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》，并2009年1月1日起自愿執(zhí)行，2011年強(qiáng)制生效。
?藎《國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》的實(shí)施意義
固體散貨規(guī)則的生效實(shí)施，彌補(bǔ)了目前海運(yùn)散裝固體貨物管理的漏洞，固體散貨運(yùn)輸公約終于形成了一個(gè)相對(duì)完整的體系，貨物適運(yùn)、船舶適裝、裝卸與運(yùn)輸操作都有明確的要求，并且在國際層面形成了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
我國海運(yùn)固體散貨吞吐量大，種類多，亟需一套科學(xué)的監(jiān)管措施，固體散貨規(guī)則系統(tǒng)的規(guī)定了貨物分類、貨物裝卸以及船上安全管理的標(biāo)準(zhǔn)和條件，海事部門對(duì)散貨裝卸、運(yùn)輸管理有了明確的公約依據(jù)。對(duì)海事部門系統(tǒng)全面地做好散貨船安全管理，減少散貨船海上事故，維護(hù)港口國權(quán)益有著非常積極的意義。
近年來，我國沿海運(yùn)輸散裝固體貨物的船舶，因貨物不具備適運(yùn)條件（如含水量超標(biāo)）、裝載不當(dāng)所造成的海上事故時(shí)常發(fā)生，并呈現(xiàn)增多趨勢(shì)，交通運(yùn)輸部出臺(tái)了專門通知對(duì)海運(yùn)精礦運(yùn)輸安全提出要求。固體散貨規(guī)則內(nèi)容相當(dāng)全面，標(biāo)準(zhǔn)和要求比較具體，對(duì)我國國內(nèi)運(yùn)輸?shù)墓腆w散裝貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管有非常良好的借鑒作用，有助于我國國內(nèi)固體散貨運(yùn)輸?shù)墓芾眢w系的完善和監(jiān)管水平的提高。
?藎我國實(shí)施《國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》存在的主要問題和形勢(shì)分析
固體散貨規(guī)則的實(shí)施，需要具備硬件和軟件方面的基礎(chǔ)。硬件方面存在的問題主要是海事部門尚沒有貨物試驗(yàn)檢測(cè)的機(jī)構(gòu)和設(shè)備。軟件方面問題更多一些，固體散貨的管理機(jī)制、管理制度尚未建立，監(jiān)管程序、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)還不明確。從隊(duì)伍方面來看，目前海運(yùn)固體散貨及船舶監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不多，如何落實(shí)規(guī)則還需要進(jìn)一步研究。
固體散貨規(guī)則生效后，海事部門的監(jiān)管職責(zé)將進(jìn)一步擴(kuò)充，監(jiān)管工作量會(huì)有大幅增加，在機(jī)構(gòu)和人員安排上要提前考慮。此外，此項(xiàng)工作可能給其他工作帶來影響，需要對(duì)貨物申報(bào)、進(jìn)出口岸管理以及現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作程序進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
根據(jù)規(guī)則要求，托運(yùn)人在貨物裝船前需對(duì)貨物進(jìn)行取樣試驗(yàn)，部分貨物還應(yīng)取得相應(yīng)的試驗(yàn)證書，因此規(guī)則實(shí)施后貨物試驗(yàn)鑒定的工作量會(huì)非常大。另外，貨物取樣測(cè)定程序要求嚴(yán)格，部分貨物數(shù)據(jù)只允許在裝船前的較短時(shí)間內(nèi)測(cè)定，為保證散裝貨物鑒定工作質(zhì)量，同時(shí)方便托運(yùn)人對(duì)貨物進(jìn)行鑒定，需要港口具有便利的固體散貨檢驗(yàn)鑒定機(jī)構(gòu)，這些鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是海事部門授權(quán)或委托的鑒定機(jī)構(gòu)或海事部門的自設(shè)機(jī)構(gòu)。
但總體來說，固體散貨的條款少，內(nèi)容不多。硬件要求少，只要提前開展研究部署，實(shí)施困難不大。
?藎海事部門實(shí)施《國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》的幾點(diǎn)建議
目前離規(guī)則強(qiáng)制實(shí)施的時(shí)間很短，部分工作應(yīng)當(dāng)著手開展。我國散裝固體貨物進(jìn)口量大，為保證進(jìn)口散裝貨物和船舶作業(yè)安全，同時(shí)保證我國出口的固體散貨順利出運(yùn)，海事部門作為規(guī)則的具體執(zhí)行部門，需要組織人員對(duì)固體散貨規(guī)則內(nèi)容進(jìn)行深入研究，包括完善機(jī)制、制定程序、明確標(biāo)準(zhǔn)，為規(guī)則的實(shí)施提前做好充分準(zhǔn)備。
建立散裝貨物運(yùn)輸申報(bào)制度。固體散貨規(guī)則對(duì)貨物適運(yùn)性提出了較多要求，包括取得貨物資料，取得相關(guān)證書或證明（如適運(yùn)水分極限和貨物含水量）。為核實(shí)貨物信息，海事部門有必要結(jié)合港口、船舶情況，事先對(duì)貨物的適運(yùn)性能進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)，確保貨物性質(zhì)和相關(guān)參數(shù)符合海運(yùn)要求，避免貨物因不具備適運(yùn)條件而被拒絕裝運(yùn)。為此可參考危險(xiǎn)品申報(bào)管理模式建立固體散貨運(yùn)輸申報(bào)制度，要求散裝貨物在裝卸貨作業(yè)前合理時(shí)間內(nèi)，由托運(yùn)人事先將貨物資料（即貨物信息表及附件）、取樣試驗(yàn)證明、貨物水分含量及適運(yùn)水分極限證書、貨物安全裝卸注意事項(xiàng)（如貨艙清潔要求、積載隔離要求、作業(yè)天氣要求、平艙要求、防火要求等等）和應(yīng)急處置程序、提交海事部門審查。海事部門對(duì)相關(guān)資料的真實(shí)性以及貨物的適運(yùn)性進(jìn)行評(píng)估，必要時(shí)進(jìn)行取樣試驗(yàn)，對(duì)尚未列入《散裝貨物明細(xì)表》的啟動(dòng)評(píng)估程序，做出準(zhǔn)予或不予裝卸的決定。同時(shí)，對(duì)貨物裝卸作業(yè)限制條件和安全注意事項(xiàng)等重要信息通過有效渠道提交港口作業(yè)單位和船方，以便相關(guān)單位提前落實(shí)安全作業(yè)措施。
規(guī)范貨物運(yùn)輸名稱。目前所有常見散貨在貨物明細(xì)表中都已列明。部分新出現(xiàn)的散裝貨物，要首先進(jìn)行分類評(píng)估后加入明細(xì)表。統(tǒng)一規(guī)范的貨物名稱是海事管理的前提，不同的貨物其物理化學(xué)性質(zhì)有很大差異，裝卸運(yùn)輸條件也有很大不同，這就需要做到托運(yùn)人提交的散裝貨物運(yùn)輸名稱必須正確，規(guī)范，與固體散貨明細(xì)表的對(duì)應(yīng)準(zhǔn)確，防止出現(xiàn)謊報(bào)錯(cuò)報(bào)現(xiàn)象?！豆腆w散貨明細(xì)表》的使用需要一定專業(yè)知識(shí)，日常生產(chǎn)和生活中貨物名稱具有很大隨意性，容易發(fā)生謊報(bào)錯(cuò)報(bào)現(xiàn)象。另外，部分貨物目前在貨物一覽表中找不到對(duì)應(yīng)條目，比如經(jīng)常出現(xiàn)的氧化鋁和鋁礬土，對(duì)這類貨物的名稱需要提前根據(jù)物理化學(xué)性質(zhì)進(jìn)行確定。
制定完善固體散貨監(jiān)管程序。規(guī)則生效后，為保證相關(guān)工作順利開展，提高工作質(zhì)量，應(yīng)盡快建立工作程序或者完善現(xiàn)行工作制度。一是完善進(jìn)出口岸檢查程序，船方在辦理進(jìn)口岸手續(xù)前提交貨物申報(bào)證明，船岸雙方作業(yè)計(jì)劃，提交相關(guān)聲明（保證根據(jù)規(guī)則規(guī)定對(duì)貨艙進(jìn)行檢查、清潔以及落實(shí)防火、人員防護(hù)措施，嚴(yán)格執(zhí)行貨物特殊作業(yè)條件進(jìn)行作業(yè)）。辦理出口岸手續(xù)時(shí)（裝貨出港時(shí)），提交穩(wěn)性和強(qiáng)度計(jì)算結(jié)果，按規(guī)定進(jìn)行平艙、封艙等等。二是完善現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管程序，明確現(xiàn)場(chǎng)檢查項(xiàng)目和監(jiān)管內(nèi)容，明確船舶穩(wěn)性、防火、人員防護(hù)、通風(fēng)設(shè)備、探測(cè)設(shè)備、船舶受力、圖書資料、貨物記錄簿、裝卸作業(yè)計(jì)劃、安全裝卸條件、船舶平艙、艙蓋密封等重要項(xiàng)目的檢查標(biāo)準(zhǔn)和缺陷處理原則。 此外，對(duì)管理相對(duì)人的違約責(zé)任認(rèn)定要提前考慮。散貨規(guī)則方面的缺陷會(huì)涉及停止作業(yè)、禁止裝卸或船舶滯留等較為嚴(yán)重的制裁措施，如不規(guī)范使用可能會(huì)帶來復(fù)雜的法律后果，因此，要提前對(duì)相關(guān)問題處理措施進(jìn)行規(guī)范。對(duì)我國大多數(shù)港口來說，固體散貨多為進(jìn)口貨物，船舶到港后發(fā)現(xiàn)貨物不適運(yùn)或資料不齊的問題如何處理，這些問題都是現(xiàn)實(shí)可能遇到的問題，需要提前予以考慮。
盡快制定固體散貨規(guī)則實(shí)施意見。規(guī)則本身具有高度的概括性，另外，語言習(xí)慣不同，我國與其他國家對(duì)條款的理解也不盡一致，國內(nèi)各主管機(jī)關(guān)對(duì)同一條款的理解也有時(shí)不統(tǒng)一，為確保國際散貨規(guī)則的執(zhí)行質(zhì)量，有效履行港口國和船旗國、貨物進(jìn)出口國的權(quán)利義務(wù)，統(tǒng)一規(guī)則在全國范圍的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，建議在固體散貨規(guī)則實(shí)施之前，由部局盡快組織對(duì)規(guī)則實(shí)施要求，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，出臺(tái)固體散貨規(guī)則國內(nèi)實(shí)施意見，防止公約實(shí)施不平衡，避免履約混亂。此外，實(shí)施意見還是對(duì)外宣貫和培訓(xùn)的主要指導(dǎo)性文件。實(shí)施意見應(yīng)明確管理職責(zé)和管理程序，明確貨物試驗(yàn)鑒定，評(píng)估發(fā)證程序、免除證書簽發(fā)程序以及貨物申報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督要求。
設(shè)立海運(yùn)貨物鑒定實(shí)驗(yàn)室。海運(yùn)散裝貨物監(jiān)管需要對(duì)含水量極限，貨物含水量、靜止角、密度等參數(shù)進(jìn)行測(cè)定，一定數(shù)量的海運(yùn)貨物鑒定實(shí)驗(yàn)室是必不可少的基礎(chǔ)條件。目前，可以有兩個(gè)方案解決問題。一是海事部門認(rèn)定并公布社會(huì)上具有資質(zhì)的單位進(jìn)行鑒定試驗(yàn)。二是海事部門自行設(shè)置鑒定試驗(yàn)部門。第一種方案不易管理，建議選擇第二種方案。一是海事部門作為國家實(shí)施固體散貨規(guī)則的主管機(jī)關(guān)，其鑒定檢測(cè)具有較強(qiáng)的權(quán)威性。二是在現(xiàn)場(chǎng)檢查中，需要經(jīng)常性的對(duì)托運(yùn)人提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，鑒定實(shí)驗(yàn)室可以作為海事執(zhí)法管理工具，便利海事監(jiān)管工作開展。此外，在數(shù)量上要保證每個(gè)沿海直屬管轄范圍內(nèi)至少有一個(gè)實(shí)驗(yàn)室。
盡快組織開展宣貫和培訓(xùn)工作。固體散貨規(guī)則盡管內(nèi)容不多，但涉及的面非常廣，包括生產(chǎn)廠家、托運(yùn)人、船公司、港口碼頭、船員以及相關(guān)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)。各單位在實(shí)施固體散貨規(guī)則的過程中都有相應(yīng)的義務(wù)或職責(zé)，但對(duì)固體散貨規(guī)則的學(xué)習(xí)了解不一定非常深入，理解也不一定準(zhǔn)確，有必要開展有針對(duì)性的宣貫培訓(xùn)工作。
正確使用《固體散裝貨物明細(xì)表》。明細(xì)表是固體散貨規(guī)則的中心內(nèi)容，盡管規(guī)則有13章涉及各個(gè)方面的規(guī)定，但貨物裝卸運(yùn)輸?shù)慕^大部分具體要求都落實(shí)到了各種貨物的明細(xì)表上。它類似國際危規(guī)的《危險(xiǎn)貨物一覽表》，使用非常方便。建議執(zhí)法人員以貨物明細(xì)表為中心開展監(jiān)管工作，抓住重點(diǎn)，提高效率。但需注意，盡管固體散貨規(guī)則的《固體散裝貨物明細(xì)表》和國際危規(guī)的《危險(xiǎn)貨物一覽表》有很大相似之處，但兩者實(shí)質(zhì)上有很大的不同。國際危規(guī)《危險(xiǎn)貨物一覽表》具有特定編號(hào)的貨物僅指一種貨物，其物理化學(xué)參數(shù)是固定的。但《固體散裝貨物明細(xì)表》中每一個(gè)散裝貨物運(yùn)輸名稱可能包括多中貨物，只是這些貨物是物理化學(xué)性質(zhì)基本接近。為此，應(yīng)正確處理《固體散裝貨物明細(xì)表》和托運(yùn)人提交的貨物資料的關(guān)系，一方面，托運(yùn)人必須提交貨物資料，貨物明細(xì)表不代表貨物資料；第二，貨物信息以托運(yùn)人提交的資料為準(zhǔn)，未明確的事項(xiàng)，可根據(jù)《固體散裝貨物明細(xì)表》提出要求。
建議盡快將固體散貨規(guī)則國內(nèi)化，提高國內(nèi)運(yùn)輸散裝貨物標(biāo)準(zhǔn)和要求。固體散貨規(guī)則是國際散貨船事故教訓(xùn)和管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)海上散貨船運(yùn)輸?shù)氖鹿暑A(yù)防有著很強(qiáng)的針對(duì)性，對(duì)我們加強(qiáng)國內(nèi)沿海散貨運(yùn)輸有著非常強(qiáng)的借鑒指導(dǎo)作用，是制定相關(guān)規(guī)范性文件的捷徑。固體散貨規(guī)則多為管理性內(nèi)容，國內(nèi)實(shí)施這些要求沒有實(shí)質(zhì)性困難，可以考慮作為我國國內(nèi)沿海散貨運(yùn)輸管理政策性文件。也可以根據(jù)我國沿海散貨運(yùn)輸?shù)膶?shí)際情況，依照固體散貨規(guī)則制定國內(nèi)沿海散貨運(yùn)輸規(guī)范性文件或法規(guī)規(guī)章。同時(shí)，將散化規(guī)則國內(nèi)化也是固體散貨規(guī)則第1.1節(jié)對(duì)港口國提出的一項(xiàng)建議性要求，無論從履約責(zé)任還是從規(guī)范國內(nèi)海上散貨運(yùn)輸?shù)慕嵌瘸霭l(fā)，都應(yīng)該將這項(xiàng)工作做的更積極主動(dòng)一些。
關(guān)鍵詞：反洗錢；監(jiān)管；有限理性；組織；目標(biāo)管理
中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2013）11-00-01
當(dāng)前，我國反洗錢工作已全面由“規(guī)則為本”向“風(fēng)險(xiǎn)為本”轉(zhuǎn)變，與有效管理的契合更為密切。本文的主要目的，就是利用管理學(xué)研究成果，分析如何有效實(shí)施反洗錢監(jiān)管。
一、有限理性人（組織）假設(shè)
金融機(jī)構(gòu)既是反洗錢監(jiān)管客體，又是防范打擊洗錢活動(dòng)的主體；其工作成效與反洗錢監(jiān)督管理密切相關(guān)。管理學(xué)視角下的反洗錢監(jiān)管研究，首先應(yīng)澄清監(jiān)管過程中監(jiān)管主客體的行為模式，即關(guān)于人（組織）的行為假設(shè)。
管理學(xué)中，關(guān)于人（組織）假設(shè)不斷演化。以泰勒（Frederick W·Taylor，1911）為代表的科學(xué)管理學(xué)派，秉持理性人假設(shè)，認(rèn)為應(yīng)自上而下單向行使管理權(quán)力，奉行“胡蘿卜加大棒”的管理策略（X理論），強(qiáng)調(diào)組織的非人格化、去關(guān)系化。巴納德（Chester Bamard，1938）看到了組織內(nèi)部的人員合作與信息交流，提出組織人假設(shè)，認(rèn)為組織可以通過合作實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。這種觀點(diǎn)過于樂觀，梅耶（Elton Mayo，1945）在霍桑試驗(yàn)中證明了組織中人際關(guān)系，特別是非正式人際關(guān)系對(duì)組織目標(biāo)的影響，從而提出社會(huì)人假設(shè)，認(rèn)為組織的人有著不同的訴求和缺陷，需要有效的管理來保障組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。西蒙（Herbert Simon，1976）創(chuàng)造性的把理性人和社會(huì)人假設(shè)“反正化”，基于信息不對(duì)稱和機(jī)會(huì)主義行為提出了有限理性人假設(shè)，認(rèn)為人是有理性有目標(biāo)的，但其理性又是有限的，即使是組織領(lǐng)導(dǎo)也概莫能外；領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)就是前題控制（prem ises control），非直接控制員工，而是通過環(huán)境控制，誘導(dǎo)員工做出配合組織目標(biāo)的行動(dòng)決策。
反洗錢監(jiān)管過程中，監(jiān)管主客體間的信息溝通是不完全的，且二者均存在機(jī)會(huì)主義傾向。本文將在有限理性人（組織）假設(shè)的基礎(chǔ)上，以反洗錢組織為研究對(duì)象，把監(jiān)管機(jī)構(gòu)定位為組織管理者和領(lǐng)導(dǎo)者、把金融機(jī)構(gòu)定位為組織成員，討論如何提升組織效率、達(dá)成組織目標(biāo)。
二、“規(guī)則為本”反洗錢監(jiān)管的困境
傳統(tǒng)“規(guī)則為本”反洗錢監(jiān)管模式下，監(jiān)管流程一般為“制定規(guī)則—監(jiān)督執(zhí)行—發(fā)現(xiàn)問題—修正規(guī)則—監(jiān)督執(zhí)行”，并采取各種措施保證監(jiān)督成效，如反洗錢現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查和行政處罰。這種監(jiān)管模式下，規(guī)則缺失滯后、合規(guī)表面化以及組織無效率等問題難以避免。
（一）規(guī)則缺失滯后。由于規(guī)則制定者的有限理性，縱向上導(dǎo)致規(guī)則不可能覆蓋反洗錢全業(yè)務(wù)，即出現(xiàn)規(guī)則缺失；橫向上規(guī)則前瞻性也亦有限，在洗錢和反洗錢活動(dòng)不斷發(fā)展變化的條件下，則出現(xiàn)規(guī)則滯后。特別是，我國反洗錢法律制度產(chǎn)生應(yīng)用于反洗錢工作起步階段，其制度核心在于構(gòu)建反洗錢體系，啟動(dòng)反洗錢工作；對(duì)于反洗錢工作效率和效果，其尚不足以產(chǎn)生全面而持續(xù)的激勵(lì)。
（二）合規(guī)表面化。受規(guī)則缺失滯后以及機(jī)會(huì)主義行為影響，金融機(jī)構(gòu)在反洗錢工作合規(guī)化開展中，很容易出現(xiàn)被動(dòng)應(yīng)激，非主動(dòng)積極開展反洗錢工作。特別在現(xiàn)場(chǎng)檢查覆蓋面有限，而非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息接收被動(dòng)的情形下，金融機(jī)構(gòu)就會(huì)傾向于開展信息“合規(guī)”、檢查前“補(bǔ)課”的表面化反洗錢工作。
（三）組織無效率。一方面，監(jiān)管者實(shí)施層級(jí)化組織方式，較低層級(jí)的工作目標(biāo)是滿足較高層級(jí)監(jiān)管需求，受有限理性制約，容易與反洗錢監(jiān)管總體目標(biāo)錯(cuò)位；另一方面，作為監(jiān)管客體的金融機(jī)構(gòu)看不到反洗錢工作與其子組織目標(biāo)的統(tǒng)一性，容易“磨洋工”或進(jìn)行“監(jiān)管套利（regulatory arbitrage）”。2010年，中國反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心共接收可疑交易報(bào)告6200萬份，向偵查機(jī)關(guān)移送和報(bào)案的僅911起，基于此立案和破獲洗錢案件的數(shù)量更是少之又少，組織無效率可見一般。
三、監(jiān)督與管理：監(jiān)管重心的調(diào)整
我國反洗錢監(jiān)管理念和方式正由“規(guī)則為本”向“風(fēng)險(xiǎn)為本”過渡，因而反洗錢監(jiān)督管理的重心也應(yīng)發(fā)生變化，由監(jiān)督向管理過渡。按照風(fēng)險(xiǎn)為本原則對(duì)金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作進(jìn)行監(jiān)管，就是不對(duì)金融機(jī)構(gòu)采用統(tǒng)一監(jiān)管程序，而根據(jù)其對(duì)監(jiān)管目標(biāo)的潛在影響來分配監(jiān)管資源。這要求監(jiān)管者明確監(jiān)管目標(biāo)，通過建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，對(duì)監(jiān)管對(duì)象妨礙監(jiān)管目標(biāo)的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果合理分配監(jiān)管資源，以保證監(jiān)管目標(biāo)的達(dá)成。從監(jiān)管主客體來看，監(jiān)管部門首先需要宏觀上根據(jù)區(qū)域、行業(yè)和業(yè)務(wù)等要素進(jìn)行綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其次要管理金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)為本的方法開展反洗錢工作。
風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢監(jiān)管能夠有效應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)反洗錢監(jiān)管困局，契合有限理性人（組織）假設(shè)。首先，風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢監(jiān)管是動(dòng)態(tài)監(jiān)管，很大程度上能夠規(guī)避靜態(tài)規(guī)則的缺陷。風(fēng)險(xiǎn)為本下的監(jiān)管目標(biāo)是反洗錢戰(zhàn)略和策略的組合，隨著國內(nèi)外反洗錢發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行調(diào)整，且風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系會(huì)因各種參數(shù)的變動(dòng)產(chǎn)生權(quán)變的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果。該模式下，信息采集和利用效率得到提高，有助于降低信息不對(duì)稱的影響。其次，風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢監(jiān)管強(qiáng)化了反洗錢組織激勵(lì)相容性。金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上開展的反洗錢工作，風(fēng)險(xiǎn)防控目標(biāo)明確，與組織動(dòng)機(jī)一致，從而激發(fā)其深入主動(dòng)開展該項(xiàng)工作，而非“表面化”地應(yīng)付；根據(jù)洗錢風(fēng)險(xiǎn)配置反洗錢資源，提高了其對(duì)反洗錢工作環(huán)境的認(rèn)知和判斷，有利于其通過“前題控制”規(guī)避機(jī)會(huì)主義行為，做出與反洗錢總體目標(biāo)相一致的工作決策。最后，風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢監(jiān)管從管理者和管理對(duì)象兩個(gè)層面提高了組織效率。對(duì)金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作實(shí)施差別化管理，監(jiān)管資源能夠集中配置于洗錢高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)、區(qū)域或具體金融業(yè)務(wù)；金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作的輕重緩急趨于明確，出于成本和效率的考量，子系統(tǒng)反洗錢資源得到優(yōu)化配置。
四、目標(biāo)管理（MBO）①在反洗錢工作中的應(yīng)用
把監(jiān)管重心由監(jiān)督調(diào)整至管理，意味著組織管理者應(yīng)慎重考慮如何通過有效組織管理，達(dá)成組織目標(biāo)。目標(biāo)管理提供了一個(gè)較好的途徑和方法。目標(biāo)管理就是引導(dǎo)組織成員制定工作目標(biāo)、進(jìn)行自我控制和自我評(píng)價(jià)，自覺完成目標(biāo)。
目標(biāo)管理模式下，組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依靠的是員工參與和員工自組織（self-organization），而非簡單的行政命令；其成功實(shí)施需要滿足全體組織成員參與、組織內(nèi)部順暢交流與溝通、給予組織成員最大鼓勵(lì)等條件；其實(shí)施流程一般包括確立目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和成果檢測(cè)三個(gè)階段。
目標(biāo)管理模式下的反洗錢工作，首先應(yīng)把金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)全部納入反洗錢組織，避免監(jiān)管套利；其次，采取有效措施應(yīng)對(duì)組織內(nèi)部的信息不對(duì)稱問題，如反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心信息共享、提高金融機(jī)構(gòu)反洗錢非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息報(bào)送規(guī)范性和有效性等；再次，對(duì)管理對(duì)象進(jìn)行有效激勵(lì)，更加重視正向工作激勵(lì)而非處罰，如設(shè)定適宜的反洗錢獎(jiǎng)勵(lì)資金，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和監(jiān)管目標(biāo)達(dá)成程度等參數(shù)分區(qū)域劃撥，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)分支行根據(jù)本地區(qū)反洗錢活動(dòng)狀況和反洗錢監(jiān)管評(píng)價(jià)結(jié)果予以獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)目標(biāo)管理實(shí)施三階段，反洗錢目標(biāo)管理具體可從如下幾個(gè)方面開展：
第一，確立反洗錢目標(biāo)。《中國反洗錢戰(zhàn)略（2008-2012）》（以下簡稱《戰(zhàn)略》）中已經(jīng)明確了反洗錢目標(biāo)。但在目標(biāo)分解中，《戰(zhàn)略》沒有把反洗錢組織成員的子目標(biāo)具體化。在區(qū)域洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，反洗錢組織成員是能夠確定合適、明確的工作目標(biāo)的，并還可以對(duì)其子目標(biāo)進(jìn)行分解，具體到金融從業(yè)人員。
第二，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?！稇?zhàn)略》工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑應(yīng)是，在反洗錢組織明確自身工作目標(biāo)基礎(chǔ)上明確組織成員工作目標(biāo)，在促成組織成員實(shí)現(xiàn)其工作目標(biāo)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自身工作目標(biāo)，從而自下而上地實(shí)現(xiàn)各層級(jí)目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)反洗錢組織目標(biāo)。
第三，成果檢測(cè)。一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對(duì)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成果進(jìn)行檢測(cè)，評(píng)價(jià)目標(biāo)合理性和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)途徑與方法的合理性，不斷優(yōu)化組織目標(biāo)和反洗錢工作開展方式方法；另一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)引導(dǎo)各組織成員對(duì)其目標(biāo)成果進(jìn)行合理評(píng)估，結(jié)合洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果分析子組織工作成效，在此基礎(chǔ)上，綜合評(píng)價(jià)各子組織的工作成果，并予以適當(dāng)獎(jiǎng)懲。
注釋：
①彼得·德魯克（Peter F·Drucker，1954）在《管理的實(shí)踐》中，首次明確提出MBO（Management By Objective）概念，但沒有給出具體定義。
參考文獻(xiàn)：
[1]彼得·德魯克.管理的實(shí)踐[M].機(jī)械工業(yè)出版社，2009.
為應(yīng)對(duì)大型、復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)帶來的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，前美聯(lián)儲(chǔ)主席保羅·沃爾克提出了一系列監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的措施，經(jīng)多年?duì)幷摵蛥f(xié)商，美國五大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)于2013年12月10日批準(zhǔn)了最終版本的“沃爾克規(guī)則”。該規(guī)則的核心內(nèi)容是對(duì)銀行機(jī)構(gòu)自營交易作出嚴(yán)格限制，即不許拿國家擔(dān)保的錢玩高風(fēng)險(xiǎn)游戲。這標(biāo)志著在華爾街巨頭、監(jiān)管部門之間博弈的關(guān)鍵戰(zhàn)場(chǎng)上，監(jiān)管部門取得了壓倒性勝利，以避免廣大納稅人為金融機(jī)構(gòu)的“賭博”買單，避免“大而不倒”的金融機(jī)構(gòu)引發(fā)金融危機(jī)，威脅美國金融體系。美國總統(tǒng)奧巴馬就此發(fā)表聲明說，“沃爾克規(guī)則”將禁止銀行機(jī)構(gòu)利用政府擔(dān)保的存款進(jìn)行投機(jī)交易，促進(jìn)美國金融體系穩(wěn)定；美國財(cái)政部長雅各布·盧也表示，完成這項(xiàng)規(guī)定的制定是美國金融監(jiān)管改革的一個(gè)重要里程碑，將改變?nèi)A爾街的交易行為。
然而，在人們?yōu)槊辣O(jiān)管層頂住來自華爾街的層層壓力堅(jiān)守規(guī)則核心條款的同時(shí)，也為規(guī)則后續(xù)實(shí)施面臨的技術(shù)難題感到擔(dān)憂。此外，規(guī)則可能給美銀行業(yè)國際競(jìng)爭力帶來的負(fù)面沖擊是否會(huì)影響其實(shí)施的持續(xù)性，也是值得觀察的問題。
大型、復(fù)雜的混業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其風(fēng)險(xiǎn)
作為對(duì)金融危機(jī)的反應(yīng)，美國20世紀(jì)30年代《格拉斯—斯蒂格爾法案》將商業(yè)銀行業(yè)務(wù)與投資銀行業(yè)務(wù)相分離，開啟了美國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的時(shí)代。然而，自20世紀(jì)70年代以來，隨著金融產(chǎn)品與金融工具創(chuàng)新越來越普遍和資本市場(chǎng)的快速發(fā)展，金融“脫媒”現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，這使得商業(yè)銀行的表內(nèi)業(yè)務(wù)增速減緩甚至出現(xiàn)萎縮；另外，國際市場(chǎng)競(jìng)爭日益激烈，分業(yè)經(jīng)營的規(guī)定在很大程度上限制了美國銀行的國際競(jìng)爭力，美國銀行業(yè)要求修改與廢除該法的呼聲日益高漲。
為了提高美國銀行在資本市場(chǎng)服務(wù)中的競(jìng)爭力，1999年，美國通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，廢除了1933年的《格拉斯—斯蒂格爾法案》，使得銀行的證券業(yè)務(wù)得到了擴(kuò)張，也使得銀行能夠進(jìn)入金融保險(xiǎn)行業(yè)和其它的金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而這些金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域的金融機(jī)構(gòu)也能夠進(jìn)入到銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域中來。一些最大的美國銀行大舉進(jìn)入證券承銷和并購顧問等投資銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域；一些保險(xiǎn)公司也并購了一些投資銀行機(jī)構(gòu)，以開展資本市場(chǎng)活動(dòng)；還有一些保險(xiǎn)公司，如AIG還經(jīng)營信用衍生工具和其它衍生工具。美國大型銀行在承銷債券、股票等業(yè)務(wù)方面獲取了很大的市場(chǎng)份額的同時(shí)也日益增加了銀行過去不愿意承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，像其它投資銀行一樣，由于中間業(yè)務(wù)利潤空間有限，這些銀行也開始大量進(jìn)行自營業(yè)務(wù)以增加收入。也有一些銀行，大量從事表外的互換和其它衍生工具業(yè)務(wù)以及使用特殊目的表外工具，以規(guī)避監(jiān)管資本要求和杠桿限制，獲取更大的收益。
為了追求更高的利潤，美國的這些大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)還脫離資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行更多的非中介業(yè)務(wù)投資。它們利用監(jiān)管資本要求中的漏洞來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的其他領(lǐng)域，特別是住宅房地產(chǎn)進(jìn)行高杠桿投機(jī)；它們的投機(jī)行為大部分是來自債券持有者提供的融資，由于這些金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模龐大而且相互之間聯(lián)系緊密，債權(quán)人知道這些金融機(jī)構(gòu)能夠獲得政府的擔(dān)保，還有，這些金融機(jī)構(gòu)自身也知道，無論怎樣它們都將獲得政府救助，因而對(duì)于可能發(fā)生什么樣負(fù)面結(jié)果并不在乎。此外，這些大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)還通過兼并其他公司，極大地增加它們的規(guī)模、復(fù)雜性與影響力。正是這些行為，最終使得它們成為了此次全球金融危機(jī)的風(fēng)暴中心。
美國“沃爾克規(guī)則”產(chǎn)生的背景
大型、復(fù)雜的混業(yè)金融機(jī)構(gòu)可以被定義為同時(shí)經(jīng)營商業(yè)銀行、投資銀行、資產(chǎn)管理和保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。這些金融機(jī)構(gòu)一旦倒閉，將會(huì)引發(fā)一國甚至是全球的金融體系系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，這些大型金融機(jī)構(gòu)，被人們認(rèn)為它們大到了不能讓它們倒閉的重要地位。在此次金融危機(jī)中，處于危機(jī)中心的美國大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)對(duì)此次危機(jī)起到了重要的推波作用，各國政府都對(duì)大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的所做所為非常不滿。
2008年的全球金融危機(jī)表明，大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的自律監(jiān)管被這一行業(yè)的激烈競(jìng)爭、內(nèi)在的沖突與一直存在的道德風(fēng)險(xiǎn)扭曲了。世界各地的中央銀行花了20年的時(shí)間，對(duì)銀行實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整最低資本充足標(biāo)準(zhǔn)，但依然無法避免系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，如果不是因?yàn)樗鼈兡菚r(shí)在系統(tǒng)機(jī)構(gòu)中因“大而不能倒”而獲得政府的救助，其中的大多數(shù)會(huì)于2008年倒閉，從而將它們承擔(dān)的巨大風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給公眾。因此，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。防止大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)因追逐高額利潤從事高風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，從而威脅到整個(gè)金融體系的穩(wěn)定，2010年1月，奧巴馬政府的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇顧問委員會(huì)主席沃爾克提出了一系列旨在加強(qiáng)金融業(yè)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的措施，如禁止銀行從事自營交易、擁有與支持對(duì)沖基金及私募股權(quán)基金；對(duì)大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管的最優(yōu)策略就是由監(jiān)管者收費(fèi)，迫使大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)將它們受擔(dān)保的債務(wù)的成本與它們產(chǎn)生的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化等，即所謂的“沃爾克規(guī)則”。
作為前美聯(lián)儲(chǔ)主席的沃爾克，長期以來一直主張任何隱性的聯(lián)邦擔(dān)保的范圍僅限于數(shù)量相對(duì)較少的重要銀行業(yè)機(jī)構(gòu)并且限于核心銀行職能，而不應(yīng)延伸到所有金融中介機(jī)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。沃爾克認(rèn)為，銀行可以從事作為金融中介機(jī)構(gòu)的所有商業(yè)銀行與投資銀行業(yè)務(wù)，但不允許從事非銀行業(yè)務(wù)如自營交易或作為主要投資方投資、商品投機(jī)、對(duì)沖基金與私募股權(quán)基金管理。這些業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分散到非銀行資產(chǎn)管理公司中去并受到相應(yīng)監(jiān)管。
全球金融危機(jī)及其所帶來的慘痛教訓(xùn)，使美國重新拉開了金融監(jiān)管制度變革的大幕。2010年7月21日，奧巴馬簽署了金融監(jiān)管改革法案即《多德—弗蘭克法案》。這一法案被認(rèn)為是20世紀(jì)30年代以來最雄心勃勃而影響深遠(yuǎn)的金融監(jiān)管改革。但是，《多德—弗蘭克法案》沒有采取沃爾克以上的這種方式，而且由于大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的游說以及考慮到美國金融機(jī)構(gòu)的國際競(jìng)爭力，這一法案大大軟化了最初的沃爾克規(guī)則，因而也大大限制了沃爾克規(guī)則的約束力。
美國金融監(jiān)管完勝華爾街大鱷
2013年12月10日，對(duì)于美國金融監(jiān)管來說是歷史性的一天。當(dāng)天，美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、商品期貨交易委員會(huì)等五大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)先后表決通過了一項(xiàng)更為嚴(yán)格的金融監(jiān)管法案版本——“沃爾克規(guī)則”。
沃爾克規(guī)則主要包括三方面內(nèi)容：一是“禁止自營交易”——禁止銀行機(jī)構(gòu)從事大多數(shù)自營交易，但客戶買賣證券的做市交易、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖交易可得到豁免。所謂自營交易是指，銀行機(jī)構(gòu)利用自有資金買賣股票、債券、商品期貨期權(quán)、其他衍生品的業(yè)務(wù)，這些既是華爾街各大金融機(jī)構(gòu)的重要利潤來源，也被認(rèn)為是歷次金融危機(jī)的重要來源。二是“限制銀行混業(yè)”——限制銀行機(jī)構(gòu)向?qū)_基金、私募股權(quán)基金的投資、贊助等各種關(guān)系。三是“CEO負(fù)責(zé)合規(guī)”——要求銀行機(jī)構(gòu)設(shè)立確保遵守“沃爾克規(guī)則”的內(nèi)部合規(guī)計(jì)劃，并向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交相關(guān)計(jì)劃及報(bào)告重大交易活動(dòng)情況，CEO必須負(fù)全責(zé)。
沃爾克規(guī)則的初衷，是要降低因銀行不加節(jié)制地自營交易而引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)幾率。銀行的傳統(tǒng)角色是進(jìn)行間接投資，即接受儲(chǔ)戶存款，再以貸款的形式投放到企業(yè)，在這個(gè)過程中，銀行和企業(yè)的關(guān)系是債權(quán)關(guān)系，其盈利途徑是賺取利差，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。而在銀行開展大量自營交易之后，其角色則與投行相當(dāng)，從事的是大量直接投資業(yè)務(wù)，即將私有資金直接投給企業(yè)或者購買上市公司股票等，這時(shí)其與企業(yè)的關(guān)系就是股權(quán)關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)要較債權(quán)關(guān)系大得多。這種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于作為國家金融命脈的銀行來說是不能接受的，因?yàn)槠湮罩蘖繃翊婵?，是一國?jīng)濟(jì)的核心所在，一旦銀行直接投資失敗或者出現(xiàn)問題，會(huì)把大批金融機(jī)構(gòu)乃至實(shí)體機(jī)構(gòu)拉下水，進(jìn)而形成極具破壞力的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在沃爾克規(guī)則提出兩個(gè)3%的限制，就可以確保即使銀行直接投資部分虧損，但因其在銀行資產(chǎn)中占比有限，不至于將銀行拖垮，也就可以避免其觸發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
沃爾克規(guī)則歷經(jīng)華爾街大銀行的重重反彈，最終獲批細(xì)則得以保全幾乎全部硬性條款，說明2008年金融危機(jī)后，美國確實(shí)在反思其金融監(jiān)管并采取了具有歷史性意義的實(shí)質(zhì)行動(dòng)。短期看，限制大銀行自營交易可能會(huì)對(duì)美國金融機(jī)構(gòu)的國際競(jìng)爭力構(gòu)成打壓；但從長期看，其有助于大幅降低發(fā)生系統(tǒng)性危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。而金融穩(wěn)定，無論對(duì)于金融發(fā)展還是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是重要保障。
從獲批的細(xì)則來看，雖然規(guī)定了諸多豁免，但較之《多德-弗蘭克法案》敲定后的版本所作妥協(xié)有限：一是將規(guī)則實(shí)施期限延長，由2014年7月推遲至2015年7月；二是允許銀行實(shí)體在更多限制的環(huán)境下，進(jìn)行外國負(fù)債或其政治細(xì)分區(qū)域負(fù)債的自營交易；三是只對(duì)資產(chǎn)規(guī)模大于10億美元的銀行實(shí)施合規(guī)監(jiān)管，資產(chǎn)規(guī)模較小的社區(qū)銀行可以豁免遵守該規(guī)則。上述讓步?jīng)]有觸及原有硬性條款，主要妥協(xié)發(fā)生在《多德-弗蘭克法案》立法之前。沃爾克原本主張完全禁止銀行從事自營交易及持有私募基金，后來轉(zhuǎn)變?yōu)樵试S出于風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖需求進(jìn)行部分證券和衍生品交易，私募基金也由禁止改為兩個(gè)3%的限制，即銀行對(duì)對(duì)沖基金的投資不超過后者資本金的3%；銀行對(duì)對(duì)沖基金的投資不超過銀行一級(jí)核心資本的3%。
“規(guī)則”實(shí)施持續(xù)性面臨考驗(yàn)
近幾年，美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的量化寬松，給金融機(jī)構(gòu)留下了大量的資金剩余，他們拿著大筆的錢，投往衍生品、對(duì)沖基金等高風(fēng)險(xiǎn)渠道，也累積了巨大風(fēng)險(xiǎn)。彭博統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年第三季度，逐利交易收入占總收入比重：高盛高達(dá)44%，摩根士丹利達(dá)32%，花旗集團(tuán)、摩根大通達(dá)到20%。對(duì)于私募股權(quán)基金、對(duì)沖基金、金融衍生品等投資熱點(diǎn)，沃爾克規(guī)則也切斷了他們的大部分財(cái)路，因?yàn)樵摲ò竾?yán)格限制給他們的資金供給，斷了眾多巨頭的財(cái)路，也導(dǎo)致該法案“四面樹敵”，金融機(jī)構(gòu)的反對(duì)、嘲笑不斷。
“沃爾克規(guī)則”的通過雖說可喜可賀，但在具體實(shí)施過程中仍有些遺漏問題有待解決。目前主要有三方面挑戰(zhàn)，一是能否清晰區(qū)分銀行自營交易和代客交易以及如何判斷相關(guān)交易是否出于對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的需求，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何將對(duì)沖業(yè)務(wù)、做市商業(yè)務(wù)和自營交易區(qū)分開來，如何界定放貸和投資等。二是銀行業(yè)務(wù)的復(fù)雜性也給監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效執(zhí)行帶來了難題，即如何確保交易數(shù)據(jù)的可得性和真實(shí)性。三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平能否達(dá)到要求，細(xì)則實(shí)施在技術(shù)層面還存在很多疑問?？偟膩碚f，關(guān)注核心都是銀行有多大的空間和能力以做市及對(duì)沖為幌子來做自營交易。
論文關(guān)鍵詞：反洗錢 監(jiān)管 研究
隨著反洗錢形勢(shì)的發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢監(jiān)管理念逐漸成為反洗錢領(lǐng)域的共識(shí)。人總行在2007年11月召開的反洗錢監(jiān)管座談會(huì)上，針對(duì)“監(jiān)管資源有限，監(jiān)管手段不足”的問題，提出了“要樹立風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管思想，采取風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管方法，合理配置監(jiān)管資源”；在2008年初全國人民銀行反洗錢工作會(huì)議上，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢監(jiān)管做出安排部署，提出要加強(qiáng)反洗錢非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，逐步推進(jìn)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)體系建設(shè)，建立非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管評(píng)級(jí)機(jī)制，確立和完善以洗錢風(fēng)險(xiǎn)管理為中心的反洗錢非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管體系。這兩次會(huì)議的召開，標(biāo)志著風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢監(jiān)管的研究和實(shí)踐在全國范圍內(nèi)拉開帷幕。經(jīng)過三年多的探索性研究和實(shí)踐，筆者認(rèn)為，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢監(jiān)管還存在以下幾個(gè)層面的問題。一是在理論認(rèn)識(shí)層面，存在片面性和絕對(duì)化的傾向。認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢監(jiān)管與規(guī)則為本反洗錢監(jiān)管相對(duì)立，風(fēng)險(xiǎn)為本是對(duì)規(guī)則為本的否定；風(fēng)險(xiǎn)為本的優(yōu)勢(shì)明顯優(yōu)于規(guī)則為本；當(dāng)前對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)要求以風(fēng)險(xiǎn)為本開展反洗錢工作。上述認(rèn)識(shí)存在一定的片面性和絕對(duì)化傾向。二是在法規(guī)制度層面，存在不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問題?！斗聪村X法》頒布實(shí)施五年來，人民銀行相繼建立了一整套反洗錢制度和操作規(guī)范。這些制度、規(guī)范在反洗錢起步階段確實(shí)起到了強(qiáng)有力的推動(dòng)作用。但隨著反洗錢工作在金融機(jī)構(gòu)的深入開展，反洗錢合規(guī)理念普遍被金融機(jī)構(gòu)接受以后，過多的規(guī)定、過細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)客觀上造成了金融機(jī)構(gòu)的過度依賴，而且在一定程度上影響了金融機(jī)構(gòu)主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，甚至有的制度反而成了金融機(jī)構(gòu)規(guī)避責(zé)任的依據(jù)。目前金融機(jī)構(gòu)存在大量的防御性可疑交易報(bào)告就是最為明顯的例證。另外，過多的監(jiān)管要求也加大了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本，給金融機(jī)構(gòu)造成一些不必要的負(fù)擔(dān)。這些都是當(dāng)前反洗錢法規(guī)制度滯后于反洗錢形勢(shì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。三是在技術(shù)操作層面，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與現(xiàn)場(chǎng)檢查還需加強(qiáng)和改進(jìn)。目前存在的主要問題，一方面是非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息資料采集和運(yùn)用效率不高。風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管方式是建立在對(duì)金融機(jī)構(gòu)的有效評(píng)估這一基礎(chǔ)之上。要實(shí)現(xiàn)有效評(píng)估，就必須建立一套科學(xué)的信息采集、加工處理、評(píng)估判斷、現(xiàn)場(chǎng)校驗(yàn)、矯枉評(píng)估和做出監(jiān)管決策等一系列制度和操作程序，疏通數(shù)據(jù)來源渠道，提高數(shù)據(jù)采集和運(yùn)用的電子化水平。但從非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息系統(tǒng)硬件建設(shè)來看，目前通過網(wǎng)絡(luò)傳輸信息數(shù)據(jù)還僅限于各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，保險(xiǎn)、證券等金融機(jī)構(gòu)還沒有電子化網(wǎng)絡(luò)傳輸信息平臺(tái)，而且2010年推廣應(yīng)用的“反洗錢監(jiān)管交互平臺(tái)”也未與人民銀行支付清算系統(tǒng)及商業(yè)銀行電子匯劃系統(tǒng)對(duì)接，降低了系統(tǒng)的功能。當(dāng)前，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部分工作還處于手工操作階段，工作量大、效率低、差錯(cuò)多，影響了非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的效能。另一方面現(xiàn)場(chǎng)檢查的重心還沒有轉(zhuǎn)移到以風(fēng)險(xiǎn)管理為目標(biāo)，還是習(xí)慣于合規(guī)性檢查。比如，在客戶身份識(shí)別上還是以檢查靜態(tài)的客戶身份要素是否合規(guī)為主；在大額和可疑交易報(bào)告方面習(xí)慣于根據(jù)現(xiàn)有制度設(shè)定的客觀標(biāo)準(zhǔn)對(duì)報(bào)告結(jié)果進(jìn)行檢查。這種傳統(tǒng)的檢查方式與引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心開展反洗錢工作的要求極不適應(yīng)。
鑒于以上問題，要實(shí)現(xiàn)反洗錢監(jiān)管由規(guī)則為本向風(fēng)險(xiǎn)為本轉(zhuǎn)變，還需從理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐操作上加以改進(jìn)。
一、全面認(rèn)識(shí)和正確運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管理論
當(dāng)前重要的是處理好風(fēng)險(xiǎn)為本與規(guī)則為本的關(guān)系。規(guī)則為本的反洗錢監(jiān)管方式是反洗錢處于起步階段比較通行的監(jiān)管模式。其工作重心主要表現(xiàn)在以下方面：一是制定規(guī)則和各種規(guī)定；二是監(jiān)督檢查各類金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行規(guī)定的合規(guī)性；三是將不合規(guī)處罰作為一種日常機(jī)制和主要監(jiān)管方法。規(guī)則為本的監(jiān)管實(shí)際上是一個(gè)制定規(guī)范—檢查執(zhí)行—調(diào)整規(guī)范—再檢查執(zhí)行的過程。在一國反洗錢制度的初創(chuàng)期，反洗錢工作的機(jī)理及價(jià)值還未被金融機(jī)構(gòu)所廣泛接受的情況下，以規(guī)則為本的監(jiān)管方式既直接，也富有效率。風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢監(jiān)管貫徹以關(guān)注洗錢風(fēng)險(xiǎn)為核心，以原則性監(jiān)管為導(dǎo)向，以非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為主要手段，以現(xiàn)場(chǎng)檢查為必要補(bǔ)充的監(jiān)管方法。規(guī)則為本監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管貫穿著兩種不同的監(jiān)管理念，但兩種監(jiān)管方式并非截然對(duì)立，水火不容，而是層次遞進(jìn)，互為補(bǔ)充的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管，并不意味著放松合規(guī)性監(jiān)管，而是要將著力點(diǎn)放在風(fēng)險(xiǎn)上，注重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的早期識(shí)別、預(yù)警和控制，尤其注重金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)控制和管理，注重對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)管控能力的考核和評(píng)價(jià)，當(dāng)然也包括對(duì)違規(guī)行為的監(jiān)測(cè)和控制能力。 規(guī)則為本監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管的區(qū)別僅僅是在監(jiān)管手段、監(jiān)管理念、監(jiān)管目標(biāo)等方面?zhèn)戎攸c(diǎn)不同而已。為此，在監(jiān)管實(shí)踐中，應(yīng)立足實(shí)際，靈活掌握，根據(jù)不同金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行情況確定監(jiān)管重點(diǎn)，如：對(duì)反洗錢基礎(chǔ)工作較好的國有商業(yè)銀行、股份制銀行主要實(shí)施以原則為導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管；對(duì)農(nóng)村信用社、保險(xiǎn)、證券、期貨等反洗錢工作基礎(chǔ)薄弱的機(jī)構(gòu)則主要實(shí)施以合規(guī)為導(dǎo)向的規(guī)則為本監(jiān)管。同時(shí)，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，在其內(nèi)部反洗錢組織架構(gòu)、內(nèi)控制度、操作流程等基本達(dá)到合規(guī)要求后，就應(yīng)更加注重洗錢風(fēng)險(xiǎn)的防范，建立起風(fēng)險(xiǎn)管理的組織架構(gòu)、技術(shù)支持以及風(fēng)險(xiǎn)管理的方法體系，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的大小來安排相應(yīng)的資源投入。
二、盡快修訂完善相關(guān)規(guī)章制度，以適應(yīng)反洗錢發(fā)展形勢(shì)需要
一要進(jìn)一步擴(kuò)充洗錢罪的上游犯罪范圍。結(jié)合我國實(shí)際，吸收借鑒國際社會(huì)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，修改《刑法》和《反洗錢法》的相應(yīng)條款，盡可能地將一切貪利性犯罪包含在洗錢犯罪的“上游犯罪”范圍之內(nèi)。二要建立健全特定非金融行業(yè)反洗錢制度。在研究、評(píng)估各行業(yè)洗錢風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，加快制定特定非金融行業(yè)的反洗錢規(guī)則并分步啟動(dòng)實(shí)施。同時(shí)，發(fā)揮相關(guān)部門和特定非金融行業(yè)自律組織的作用，指導(dǎo)行業(yè)自律組織制定反洗錢指引，督促行業(yè)加強(qiáng)反洗錢自律。三要制定金融機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置和內(nèi)控制度建設(shè)指引。按照《反洗錢法》的立法精神，人民銀行可以會(huì)同其他金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門，依據(jù)《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》和相關(guān)規(guī)章制度，制定操作性強(qiáng)的《金融機(jī)構(gòu)反洗錢崗位設(shè)置和內(nèi)控制度建設(shè)指引》及實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合理設(shè)置反洗錢工作崗位，完善內(nèi)控制度建設(shè)。四要完善客戶身份識(shí)別制度。對(duì)《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》和《支付結(jié)算辦法》等配套規(guī)章制度進(jìn)行修訂和完善，明確客戶在辦理大額交易業(yè)務(wù)時(shí)應(yīng)向金融機(jī)構(gòu)履行如實(shí)告知義務(wù)和因不履行如實(shí)告知義務(wù)所承擔(dān)的法律責(zé)任。
三、積極采用可疑交易“主觀”識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)
FAFT的《四十項(xiàng)建議》在制定可疑交易識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)時(shí)采用的是主觀標(biāo)準(zhǔn)，即規(guī)定“如果金融機(jī)構(gòu)懷疑或有理由懷疑某項(xiàng)資金屬于犯罪活動(dòng)的收益或者與恐怖分子籌資有關(guān)，應(yīng)按照法律或法規(guī)的要求，立即向金融情報(bào)單位報(bào)告”。目前，我國金融機(jī)構(gòu)的反洗錢工作已具備一定基礎(chǔ)，人民銀行應(yīng)逐步減少可疑交易的客觀標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的自主識(shí)別能力。指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在客觀指標(biāo)基礎(chǔ)上充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，逐步實(shí)現(xiàn)以主觀分析為主，輔以客觀指標(biāo)的可疑交易報(bào)告形成方法，提高可疑交易報(bào)告的情報(bào)價(jià)值。
四、著手建立反洗錢正向激勵(lì)機(jī)制
反洗錢補(bǔ)償與激勵(lì)機(jī)制的建立可從三方面著手：一是建立反洗錢專項(xiàng)基金。該基金有三個(gè)主要來源：洗錢罪的罰沒收入、政府財(cái)政專項(xiàng)撥款和社會(huì)各界人士的捐款。該基金主要用于獎(jiǎng)勵(lì)主動(dòng)提供反洗錢情報(bào)和線索的社會(huì)公眾。二是建立政府財(cái)政分成獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)主動(dòng)提供反洗錢情報(bào)和線索的金融機(jī)構(gòu)和工作人員以及積極參與反洗錢偵查、破案工作的有關(guān)部門，在破獲洗錢案件并追回贓款之后，由反洗錢行政主管部門代表國家依據(jù)貢獻(xiàn)大小給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。三是對(duì)認(rèn)真履行反洗錢義務(wù)的金融機(jī)構(gòu)給予各種政策上扶持和優(yōu)惠，如市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營權(quán)限、稅收減免或優(yōu)惠等。
