時間：2022-06-24 06:25:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地管理制度論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
土地資源是一個國家的基礎財富，從建國以來，中央政府建立了一系列嚴格的土地管理制度體系。本論文通過對當前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述，分析了現(xiàn)行土地管理制度失靈的原因，提出了中國現(xiàn)行土地管理制度的重構(gòu)的具體措施。
關鍵詞:
土地管理制度;存在問題;現(xiàn)狀反思;重構(gòu)措施
1．當前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述
1．1現(xiàn)行土地管理制度的目標
《土地管理法》以及《刑法》作為我國現(xiàn)行土地管理制度依據(jù)的主要標準，明確了我國土地管理制度的目標，即保護耕地以及推進國有土地使用權(quán)制度改革。在保護耕地目標具體實施過程中，主要參考《土地管理法》中土地利用總體規(guī)劃以及土地利用年度計劃制度，從而進行一系列的保護措施，例如，加強土地管理制度的專業(yè)化，建立完善的土地管理體系;對于基本農(nóng)田的保護制度，防止在農(nóng)田使用過程中對農(nóng)田造成損害;關于農(nóng)田的占用，應按照相應農(nóng)田占用管理制度，依據(jù)對農(nóng)田進行占用補償;就區(qū)域性范圍內(nèi)，應保證耕地面積與其他地域面積達到一定的平衡，具體到每個農(nóng)村時，應保證每戶一宅的實施標準。國有土地使用權(quán)制度改革目標實施階段，主要通過《土地管理法》的國有土地有償出讓制度對土地進行管理。即在管理農(nóng)村集體所有土地的過程中，可根據(jù)管理法進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設工程，同時農(nóng)村居民也可進行居民住宅的建造，并且可以建設農(nóng)村公共設施或者公共事業(yè)。但是對于一些非農(nóng)的建設工程，或者企業(yè)單位以及個人對土地進行建設，需要向有關部分依法申請土地的使用權(quán)。
1．2現(xiàn)行土地管理制度存在的問題
首先，隨著時間的不斷推移，我國每年耕地面積的減少數(shù)量在逐年上升。造成這種現(xiàn)象的主要原因是地方政府將土地使用的計劃指標提前完成。導致中央政府迫于土地使用的形勢修訂了《1997－2010全國土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次，雖然中央政府在進行國有土地的管理時，對土地的供應量進行嚴格的控制。但是在實際運用中，常常出現(xiàn)以下情形。例如，在占用土地的階段，占用的土地面積遠超于實際所使用的土地面積，并且存在將較好的耕地作為劣質(zhì)土地征用，甚至出現(xiàn)亂戰(zhàn)濫用的問題。最后，根據(jù)《土地管理法》的相關規(guī)定，對農(nóng)村土地市場進行依法制止。但是從另一角度來說，農(nóng)民也失去了對自家農(nóng)地進行自主開發(fā)的權(quán)利。部分農(nóng)民為了達到自己的目標，只能進行違法出租或者使用其他用地。而對于大部分的農(nóng)民來說，只能通過外出務工來解決發(fā)展的問題。這就造成城市的人口在逐年增加，城市的各種資源的使用頻率越來越高，城市的就業(yè)壓力不斷增大并且房價也越來越高。而相對于城市，農(nóng)村則逐漸敗落，農(nóng)民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農(nóng)村之間的經(jīng)濟差距。
2．現(xiàn)行土地管理制度失效的原因
2．1政府土地管理制度的內(nèi)容存在沖突
盡管在建立國家土地管理制度的初始階段，政府的主要目標是確保國家耕地面積的數(shù)量區(qū)域穩(wěn)定，從而保證國家能夠生產(chǎn)出滿足全國人口生存的糧食。在此基礎上，加強城市化建設的步伐，增強地域性經(jīng)濟的不斷發(fā)展，提高我國在國際經(jīng)濟市場中的地位。同時建立嚴格的土地有償出讓管理體系，增加國有土地的經(jīng)濟效益，并且在一定程度上保護土地所有者的權(quán)利，防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權(quán)利。然而在具體實際執(zhí)行階段，通常會由于各種外界因素而對制度進行各種調(diào)整。例如，在我國社會經(jīng)濟下滑階段，地方政府要保障經(jīng)濟建設項目的用地需求，從而穩(wěn)定經(jīng)濟的發(fā)展。而對于加快城市化進程的發(fā)展階段，則需要不斷加強農(nóng)耕土地的占用情況。整體來說，隨著我國的不斷發(fā)展，土地管理制度的內(nèi)容與現(xiàn)實的發(fā)展存在一定的沖突。
2．2地方官員過分提升自身利益
地方官員為提升自身的發(fā)展機會，省級以下的地方政府官員通常在進行土地占用的招標階段，會盡最大程度的保護本區(qū)域的耕地保護指標，同時從各種途徑獲得建設用地的指標。而對于省級官員來說，只是相對的作為耕地保護責任人，定期對耕地保護責任目標進行考核。但是只要地方政府能夠達到地域耕地保護目標，省級人員沒有直接的動力去檢測地域耕地保護目標的具置。
3．中國現(xiàn)行土地管理制度的重構(gòu)
3．1確定國有和集體土地的產(chǎn)權(quán)
通過研究表明，只有將耕地的使用權(quán)利具體到每個農(nóng)民，才能避免各種外界權(quán)利的侵犯。作為國家的主人，公民只有保證擁有并且能夠切實的使用土地所有者的權(quán)利，土地管理者以及地方政府執(zhí)行者才不會隨意占用自身的財產(chǎn)。
3．2通過比例原則提高土地管理的轉(zhuǎn)變效率
在轉(zhuǎn)變中央政府土地管理職能的過程中，應按照具體的比例原則進行具體轉(zhuǎn)變改革。例如，必要性原則。即政府所實行的土地管理制度作用到具體的實施目標這一過程是必要的。同時不允許存在其他各種形式的措施方案進行替代。相稱性原則。即政府在保護糧食安全的前提下，對其他公民或者組織使用土地的權(quán)利進行制約，同時應保證糧食安全與城市化建設之間的相對平衡。
作者：竇金野 竇國友 單位：遼寧阜新市國土資源局海州分局 遼寧阜新市國土資源局清河門分局
參考文獻:
［1］梁迎修．中國現(xiàn)行法律解釋制度的反思與重構(gòu)［J］．江西社會科學，2008，01:217－221．
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［3］王萬茂．中國土地管理制度:現(xiàn)狀、問題及改革［J］．南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2013，04:76－82．
關鍵詞：生態(tài)環(huán)境問題 生態(tài)意識 生態(tài)平衡 解決對策
隨著時代的發(fā)展，隨著城市化進程的加快，各種環(huán)境污染頻繁出現(xiàn)，各種生態(tài)環(huán)境問題也隨之接踵而來，生態(tài)環(huán)境問題的加劇與惡化現(xiàn)已經(jīng)成為了威脅人類生存與發(fā)展的最為緊迫的問題，如果不得到足夠的重視，后果將會不堪設想。本論文以生態(tài)環(huán)境問題作為主要論點，列舉幾大當今時代切實發(fā)生的環(huán)境問題，并提出與之相關的解決對策。
一、當前我國生態(tài)環(huán)境存在的問題
（一）可耕地面積日益減少
我國土地廣袤無垠，疆域廣大遼闊，國土面積約為960萬平方公里，然而，可以供人類農(nóng)作使用的可耕地資源卻頗為有限，據(jù)統(tǒng)計，我國當前的人均可耕地面積約為780平方米，尚達不到世界上人均可耕地面積的三分之一。自從1978年改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，我國的可耕地面積在急劇銳減，雖然在后來的時間里國家頒布了《土地管理法》并做出一系列的舉措來保護我國的可耕地資源，使得可耕地減少的速度有所緩和，但是，從總體上來說，我國的可耕地資源仍然處于減少的趨勢?？筛厥侨祟愘囈陨娴幕举Y源和條件，可耕地的減少勢必會造成糧食的緊張，進而引發(fā)農(nóng)業(yè)危機，大大制約我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及我國經(jīng)濟的穩(wěn)步增長，如果不得到應有的重視，后果不堪設想。
（二）土地荒漠化日益加重
土地荒漠化，又稱為土地沙漠化，它是指在脆弱的生態(tài)系統(tǒng)之下，由于氣候的變異以及人類種種不合理的經(jīng)濟活動，破壞了其原有的生態(tài)平衡，從而使得那些本來不是沙漠地區(qū)逐漸地退化為了沙漠地區(qū)的一種現(xiàn)象。土地荒漠化現(xiàn)象發(fā)生在全球范圍之內(nèi)，每一個國家都會有發(fā)生，而在我們國家，土地荒漠化現(xiàn)象并不罕見，尤其是在那些干旱半干旱的地區(qū)，水汽本就難以送達，生態(tài)環(huán)境較其他地區(qū)脆弱得多，再加上人類種種不合理的經(jīng)濟活動，使得荒漠化現(xiàn)象每年正以驚人的速度向四周蔓延，因而可以說我國正是遭受土地荒漠化影響最為嚴重的國家之一。土地荒漠化問題不僅僅會導致沙漠地區(qū)進一步蔓延，更會導致該地區(qū)的水資源缺乏與生物多樣性減少等一系列的連帶現(xiàn)象，土地荒漠化的加劇必然會對我國的生態(tài)環(huán)境造成難以估計的不良影響。
（三）森林資源日益減少
據(jù)最新一次統(tǒng)計表明，截止到2010年，世界各國森林覆蓋率為：日本68.5%，韓國64.3%，巴西61.9%，美國33%，德國30%，法國29%，印度22.9%，而中國則僅為21.6%。中國的森林覆蓋率在全球186個國家中位居第115位，由此可見，我國的森林資源十分缺乏，是世界上森林資源最為匱乏的國家之一。森林是人類賴以生存的環(huán)境里天然的消聲器，擁有著阻擋噪聲傳播擴散的功能，并且可以防風固沙、保持水土，樹木可以吸收降水涵養(yǎng)水源，另外，樹木可以分泌芬多精等植物殺菌素，能夠為人類殺死許多致病的病菌以及微生物，對人類健康有益。除此之外，森林還是人類純天然的空氣凈化器，樹木可以吸收空氣中的有害氣體，釋放出供人類生存所必需的氧氣。由此可見，森林資源的匱乏不僅僅對環(huán)境造成不良的影響，也為人類的生存及發(fā)展帶來了極大的不便，并且在一定程度上制約著中國經(jīng)濟的發(fā)展速度。
（四）水土流失現(xiàn)象日趨惡化
水土流失是指在水力、重力、風力等外營力的作用之下，水土資源和土地生產(chǎn)力的破壞和損失，其中包括土地表層侵蝕和水土損失，因此，水土流失也稱為水土損失，它是一種漸進的過程。水土流失是一種土地資源遭受破壞的十分常見的地質(zhì)災害，它發(fā)生在全世界的范圍之內(nèi)，每個國家都會發(fā)生，而我國是遭受水土流失最為嚴重的國家之一。在我國，水土流失最為嚴重的地區(qū)莫過于位處在中國中部偏北的黃土高原地帶，根據(jù)公布的中國第二次遙感調(diào)查結(jié)果，中國的水土流失面積現(xiàn)已經(jīng)達到了356萬平方公里，占我國國土面積的37%，這些觸目驚心的數(shù)據(jù)無不顯示著我國生態(tài)環(huán)境問題的嚴峻性與解決生態(tài)問題的刻不容緩性，水土流失現(xiàn)已經(jīng)成為了我國人民生產(chǎn)與生活最具危害性的環(huán)境問題。
二、當前我國生態(tài)環(huán)境問題的解決對策
（一）加強宣傳教育，提高國民的生態(tài)意識
由以上論述得知，我們賴以生存的環(huán)境存在著多種多樣的生態(tài)環(huán)境問題，而生態(tài)環(huán)境問題的加劇與惡化現(xiàn)已經(jīng)成為了威脅人類生存與發(fā)展的最為緊迫的問題，若不能得到足夠重視，后果將不堪設想。為此，對于廣大人民群眾而言，首要的問題是應加強宣傳教育，提高他們的生態(tài)意識，各級社區(qū)可以開展一些生態(tài)知識講座，讓人們更進一步地懂得生態(tài)環(huán)境對于人類社會的重要作用以及當生態(tài)環(huán)境遭到破壞以后人們將會經(jīng)歷的災難，只有讓人們深刻意識到了生態(tài)環(huán)境的重要性，才會激發(fā)人們對于環(huán)境的保護意識。除此之外，還可以開展一些生態(tài)旅游活動，讓更多的人們在旅游的過程當中不但可以欣賞到大自然的美好風景，同時還可以參與植樹造林等保護環(huán)境的活動，對于那些表現(xiàn)良好的人們要進行公開表揚，以此來激勵更多的人們來保護我們賴以生存的環(huán)境，以此來更好地發(fā)展。
（二）改革完善土地管理制度，強化管理部門的職能
對于可耕地面積日益減少的情況而言，要想改變當前的狀況，僅僅依靠宣傳教育或是知識講座是遠遠不夠的，還應該改革并完善土地管理制度，強化相關部門的職能。土地管理制度改革完善是處理目前我國土地資源使用不當與保護不力的一種重要的手段。上文提到，自改革開放以后，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，可耕地資源面積逐漸減少，肆意浪費的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，雖然國家在后來的時間里頒布了《土地管理法》使得可耕地減少的速度趨于緩和，但總的而言，可耕地的面積的確依然在減少，這體現(xiàn)了土地管理部門的管理尚不到位。為此，各級政府應該更進一步改善土地管理制度，對土地管理部門的職能進行強化，建立起行之有效的科學的保護機制，切實保護好我國的可耕地資源，從源頭上管理利用好土地（尤其是可耕地）資源，盡力杜絕無謂的可耕地資源荒廢現(xiàn)象。
（三）加大財政投入，保護生態(tài)平衡
隨著對生態(tài)環(huán)境的保護意識更進一步增強，國家對于生態(tài)環(huán)境保護的財政投入也呈現(xiàn)出了逐年遞增的趨勢，然而，在國家的財政總投入之中這一比例仍然較低。據(jù)官方統(tǒng)計，在“十一五”期間，國家對于生態(tài)環(huán)境保護所投資的金額總和為21623.1億元，這僅僅占全國GDP的1.4%，占全社會固定資產(chǎn)投資的2.3%，由此我們不難看出，我國對于生態(tài)環(huán)境保護所投入的資金總量仍較低。加大生態(tài)環(huán)境保護的財政投入是促成我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必要步驟，為此，國家應加大對于生態(tài)環(huán)境保護的財政投入，完善財政支出結(jié)構(gòu)，以此來更好地治理各種生態(tài)環(huán)境問題，保護好生態(tài)的平衡。
（四）完善法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行監(jiān)督
當今社會，很多威脅人類生存與發(fā)展的生態(tài)環(huán)境問題歸根結(jié)底，大多都是由于人類的種種不合理的經(jīng)濟活動而造成的，為此，除了提高國民生態(tài)意識、強化相關部門職能以及加大財政投入以外，還需要一種強有力的約束力來約束人們的行為，即法律法規(guī)。各級政府部門應當進一步制定更為完善的法律法規(guī)，并嚴格執(zhí)行監(jiān)督，對于那些不遵守法律法規(guī)、肆意破壞生態(tài)環(huán)境的人們加大處罰力度，對于那些管理不善而導致生態(tài)環(huán)境惡化的相關部門官員一概進行懲罰，只有這樣加大懲戒力度，人們才會更加自覺地遵守法律法規(guī)。利用法律法規(guī)進行懲罰并不是裸的恫嚇，亦非最終的目的，只是一種必要的輔助手段，只有各方面都做到位，才有可能從根本上解決日益加劇的各種生態(tài)環(huán)境問題，保護我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境。
參考文獻：
[1]臨汾科學發(fā)展的主要路徑[N].臨汾日報，2010-2-8.
論文摘要:鐵路用地具有資產(chǎn)量大，線長、點多、面廣等特性。鐵路用地的管理方式是由鐵路用地管理的特性決定的，并且直接影響鐵路運輸企業(yè)的安全生產(chǎn)和經(jīng)濟效益。提出對鐵路用地實行資產(chǎn)化管理、創(chuàng)新鐵路用地管理模式、強化鐵路用地管理力度、加快鐵路用地管理信息系統(tǒng)建設、促進鐵路用地開發(fā)利用等加強鐵路用地管理的建議。
1、鐵路用地和鐵路用地管理的特性
鐵路用地是鐵路運輸生產(chǎn)的重要基礎，是維護鐵路運輸安全的重要條件，是鐵路經(jīng)營的重要資產(chǎn)，是鐵路改革與發(fā)展的重要資本。建國以來，我國各級政府高度重視鐵路用地管理，頒布了有關法律、法規(guī)和專門規(guī)章，對鐵路用地實行重點保護，充分體現(xiàn)了鐵路用地和鐵路用地管理的特殊性。
(1)鐵路用地資產(chǎn)量大。根據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2009年年底全國鐵路用地為50.7萬hm2，按平均每公頃75萬元計算，鐵路用地總價值在3 800億元以上，約占全國鐵路資產(chǎn)總量的1/2。鐵路用地屬國家所有，鐵路用地資產(chǎn)為中央管理的國有資產(chǎn)，通過加強鐵路用地管理，依法維護鐵路用地權(quán)益，合理配置鐵路用地資源，科學調(diào)整鐵路用地結(jié)構(gòu)，努力盤活鐵路用地資產(chǎn)，充分發(fā)揮鐵路用地的社會效益、經(jīng)濟效益，是當前鐵路用地管理的目標。
(2)鐵路用地線長、點多、面廣。鐵路用地呈帶狀分布，在各類圖件上為線狀地物，涉及面廣，用地量大，不僅多鄰、多界，而且穿省過縣，跨越多個行政區(qū)域。我國土地管理是“屬地管理”模式，而我國鐵路實行高度集中統(tǒng)一指揮的運輸管理體制。為此，在實施鐵路用地管理過程中，有關部門應處理好士地權(quán)屬管理與土地資產(chǎn)管理的關系，厘清行政管理與企業(yè)管理的邊界，通過體制創(chuàng)新，建立適應鐵路改革發(fā)展的鐵路用地管理體制。
(3)鐵路用地是運輸生產(chǎn)的物質(zhì)基礎和運輸安全的重要設施。鐵路用地作為鐵路運輸生產(chǎn)設施的載體，直接關系到鐵路的運營秩序、運輸安全和建設發(fā)展，在鐵路管理中占據(jù)十分重要的地位。因此，鐵路用地管理必須實行最嚴格的管理辦法，圍繞鐵路改革和發(fā)展，以維護鐵路用地權(quán)益為中心，以確保運輸安全為重點，以滿足運輸生產(chǎn)需要為原則，以發(fā)揮鐵路用地效益為目標，全面加強鐵路用地管理。
(4)鐵路內(nèi)部管理系統(tǒng)化、專業(yè)化的特性，要求對鐵路用地嚴格管理。鐵路內(nèi)部各單位的用地依據(jù)其所承擔的工作，既各自獨立又相互銜接，既分工細致又相互交叉，難以截然劃分和具體細化;加之鐵路各用地單位土地使用利益需求上的差異，極易產(chǎn)生政出多門、各自為政、粗放使用、忽視使用效益等現(xiàn)象。因此，鐵路用地管理必須根據(jù)鐵路高度統(tǒng)一集中指揮的管理體制，按照鐵路改革發(fā)展要求，努力強化機制建設，積極完善工作制度，全面落實管理職責，認真開展考核檢查，為和諧鐵路建設提供有力保障和優(yōu)質(zhì)服務。
2、鐵路用地的管理方式
鐵路用地的管理方式是由鐵路用地管理的特性決定的，直接影響鐵路運輸企業(yè)的安全生產(chǎn)和經(jīng)濟效益。
(1)對鐵路用地實行資產(chǎn)化管理。鐵路用地作為一種資源性資產(chǎn)，是鐵路運輸企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎條件。為此，應通過合理配置鐵路用地資源，科學優(yōu)化鐵路用地結(jié)構(gòu)，積極盤活鐵路用地資產(chǎn)，按照資產(chǎn)化運作途徑和方式，使蘊藏在鐵路用地中的產(chǎn)出能力和經(jīng)濟效益發(fā)揮出來，促進和諧鐵路建設的快速發(fā)展。 (2)創(chuàng)新鐵路用地管理模式。鐵路用地屬特殊用地，在屬性上具有不同于其他用地的特殊性和規(guī)律性，受國家法律重點保護。因此，要按照國家法律和行政法規(guī)的授權(quán)行使行政管理職能，并根據(jù)國有資產(chǎn)管理的有關規(guī)定對國有土地資產(chǎn)行使管理者和出資人的職權(quán);依據(jù)《公司法》和現(xiàn)代企業(yè)管理制度行使企業(yè)的經(jīng)營管理自主權(quán)，并結(jié)合確保鐵路運輸安全的工作重點，在健全以鐵路局土地管理部門為龍頭、以區(qū)域性土地管理辦公室為主干、以鐵路基層站段為基礎的3級鐵路用地監(jiān)察管理網(wǎng)絡的基礎上，研究探索強化鐵路用地管理的有效形式和方法。
(3)協(xié)調(diào)政府土地管理部門，強化鐵路用地管理力度。鐵路部門承擔的是國家確定的鐵路用地范圍之內(nèi)的土地管理工作，是國家土地管理體系中不可缺少的組成部分。多年來，地方政府國土資源管理部門把鐵路用地管理機構(gòu)作為政府土地管理工作的延伸和有效補充。目前，經(jīng)地方人民政府批準，鐵路系統(tǒng)共設立了47個鐵路土地(國土)管理局或管理分局。這種由地方省級人民政府國土資源部門和鐵路局雙重領導的鐵路用地管理機構(gòu)，其部分管理職權(quán)是由地方性徑挾見授權(quán)或由地方省級人民政府土地管理部門委托的，這種管理模式大大強化了鐵路用地管理效能。在這一管理模式下，要按照轉(zhuǎn)變職能、理順關系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的要求，運用管理科學方法，整合職能，改革創(chuàng)新鐵路用地管理運行機制，促進運轉(zhuǎn)規(guī)范、各司其職、相互配合，形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的政府土地管理與鐵路用地管理體制。促進鐵路用地管理的規(guī)范化、制度化和法制化建設。
(4)加快鐵路用地管理信息系統(tǒng)建設。鐵路用地管理信息系統(tǒng)建設是提高鐵路用地管理保障能力和服務水平的重要技術(shù)支撐，必須逐步建立統(tǒng)一高效、資源整合、互聯(lián)互通、信息共享、透明公開、使用便捷的鐵路用地管理信息系統(tǒng)。要針對鐵路用地點多、線長、面廣、情況復雜的特點，研究建設符合高速鐵路時代鐵路用地管理特性的信息系統(tǒng)，提高鐵路用地管理信息系統(tǒng)建設的創(chuàng)新性、有效性。當前，要按照鐵道部的統(tǒng)一要求，把鐵路用地管理信息系統(tǒng)建設規(guī)劃列人鐵路發(fā)展規(guī)劃，設計和制定鐵路用地管理信息系統(tǒng)建設發(fā)展規(guī)劃，確定發(fā)展的總體目標和階段目標，明確建設任務和責任分工，制定促進鐵路用地管理信息化發(fā)展的政策和保障措施，提高鐵路用地管理信息的利用效率。
(5)促進鐵路用地的開發(fā)利用。鐵路用地具有較強的區(qū)位優(yōu)勢，蘊含較大的經(jīng)濟效益，依法開發(fā)、合理利用鐵路用地勢在必行。鐵路用地的開發(fā)利用要以持續(xù)發(fā)展為基本出發(fā)點，通過優(yōu)化資源配置，盤活鐵路用地資產(chǎn)。通過鐵路用地的開發(fā)使鐵路用地布局趨于合理，用途結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，利用水平明顯提高，鐵路安全生產(chǎn)條件和沿線生態(tài)環(huán)境明顯改善，鐵路用地對鐵路可持續(xù)發(fā)展的保障能力明顯增強。由于鐵路用地的特殊性、用途的規(guī)定性、安全的關聯(lián)性和規(guī)劃的確定性，對于鐵路用地的開發(fā)利用必須嚴格開發(fā)利用程序，除對鐵路用地開發(fā)利用方案進行科學論證外，還應嚴格按規(guī)定的權(quán)限進行審批，嚴格按經(jīng)批準的開發(fā)利用方案實施，用嚴格的制度來維護鐵路的整體利益，以保證鐵路用地效益的最大化。
論文摘要:高收入階層的投資性需求及由此誘發(fā)的“超買”現(xiàn)象,對房地產(chǎn)市場健康發(fā)展是一種干擾甚至破壞,應作為需求抑制政策的目標對象;對初次購房需求和改善型需求應制定“最優(yōu)惠”的支持政策。房價是當前資產(chǎn)價格上漲的領頭羊和資產(chǎn)泡沫形成的加速器。因此,控制房價是抑制資產(chǎn)泡沫的核心,是管理好通脹預期的關鍵。
對房地產(chǎn)市場進行必要的調(diào)整既是宏觀調(diào)控和改善民生的客觀要求,也是房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的內(nèi)在要求。應該將穩(wěn)定房價作為當前宏觀調(diào)控的中間目標和政策著力點。當前,宏觀調(diào)控面臨的主要矛盾是通脹壓力及與之相關的資產(chǎn)價格上漲風險。通脹壓力主要來自通脹預期,管理好通脹預期的關鍵是抑制房價快速上漲引發(fā)的恐慌性預期。
一、今年宏觀經(jīng)濟潛在的矛盾主要來自通貨膨脹預期
總體來看,我國經(jīng)濟已經(jīng)穩(wěn)定復蘇,世界主要經(jīng)濟體也已開始復蘇,預計2010年仍將繼續(xù)保持穩(wěn)定復蘇趨勢。從影響短期均衡的三大需求角度來看,雖然受經(jīng)濟刺激計劃完成情況的影響,固定資產(chǎn)投資增長速度將有所下降,居民消費在收入下降和刺激政策作用遞減背景下也將略有回落,但隨著世界經(jīng)濟的進一步復蘇,外貿(mào)出口將明顯恢復,由此帶動經(jīng)濟增長速度將略高于2009年水平,預計2010年經(jīng)濟增長速度將在9.5%左右。雖然世界經(jīng)濟二次探底和我國經(jīng)濟出現(xiàn)局部過熱的風險依然存在,但總體來看,我國經(jīng)濟穩(wěn)定恢復態(tài)勢已經(jīng)確立,宏觀經(jīng)濟潛在的矛盾和問題將有可能集中于價格穩(wěn)定和國際收支平衡方面。
從價格方面來看,2010年出現(xiàn)小幅上漲的可能性比較大,出現(xiàn)溫和通貨膨脹的可能性也不能排除。從國際經(jīng)驗來看,發(fā)達國家的通貨膨脹控制目標一般在2%左右,新興發(fā)展中國家的通貨膨脹控制目標大多在3%左右。從理論上來說,我國作為發(fā)展中和轉(zhuǎn)軌中國家,考慮到經(jīng)濟發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌對價格上升的影響,消費價格指數(shù)控制在3%~4%比較正常,可以不稱為通貨膨脹,當物價漲幅高于4%以上時可以認為出現(xiàn)了溫和的通貨膨脹。習慣了上世紀90年代中期以來高增長、低價格環(huán)境的消費者對價格上漲比較敏感,對通貨膨脹的承受能力較低。近期接近3%的價格上漲雖然不能認為是通貨膨脹,但卻可能造成一定程度的通貨膨脹預期,4%~5%的溫和通貨膨脹水平短期內(nèi)難以接受。
從一定意義上可以說,2010年價格上漲和通貨膨脹態(tài)勢取決于貨幣信貸和國際資本流動、國際市場大宗商品價格走勢與輸入性因素,以及通貨膨脹預期。從理論上來說,為了“保增長”而過多投入的貨幣信貸將產(chǎn)生一定的需求拉動型通貨膨脹壓力;同時,伴隨世界經(jīng)濟復蘇出現(xiàn)的大宗商品價格上漲,從而對我國形成輸入性通貨膨脹壓力,但壓力不是很大。因而,如果沒有強烈的通貨膨脹預期,2010年我國消費價格指數(shù)將在2%~3%之間,出現(xiàn)溫和通貨膨脹的可能性不大。如果通貨膨脹預期比較強烈,則有可能反作用于價格水平,形成現(xiàn)實的通貨膨脹。因此,可以認為,2010年通貨膨脹壓力主要來通貨膨脹預期。
二、通貨膨脹預期主要來自資產(chǎn)價格變化即住宅價格上漲
總體來看,我國2010年通貨膨脹壓力主要不是來自實體經(jīng)濟的總供求缺口,也不完全來自貨幣信貸的過度供給和國際市場價格的變化,而是來自通貨膨脹預期,且主要是住宅價格上漲引發(fā)的恐慌性預期及其對貨幣信貸需求拉動性通貨膨脹壓力的放大對價格變化的反作用。
目前,我國的通貨膨脹預期主要來自:一是衣食類商品價格上漲所造成的適應性預期。適應性預期是2009年底及近期通貨膨脹預期形成的重要原因,未來將隨供給改善和新糧上市而逐步弱化。二是貨幣信貸過度供給所造成的理性預期。貨幣信貸因素是2003年以來通貨膨脹預期形成的主要因素。在現(xiàn)階段產(chǎn)能明顯過剩的情況下,貨幣信貸過度供給所造成的通貨膨脹預期并不足以造成明顯的通貨膨脹,且貨幣信貸過度供給是有限的,即使引發(fā)現(xiàn)實通貨膨脹也是可承受的溫和通貨膨脹。三是社會公眾對作為消費升級主要對象的重要商品價格大幅度上漲可能形成的恐慌性預期。
據(jù)此,管理通貨膨脹預期的關鍵是穩(wěn)定商品房價格,而穩(wěn)定商品房價格的關鍵則是穩(wěn)定處于領漲地位的一線城市商品房價格。因為一線城市起價格引領作用,其房價由真實供求和投機雙重因素決定,容易大起難以大落。投機因素決定了其大起的輕易性,而城市化和人口聚集方向所決定的真實供求因素則加大了其回落的難度。二三線城市住宅價格處于價格追隨者地位,其價格形成由真實供求、投機、預期及比價等因素共同決定,一定程度上受制于一線城市住宅價格走勢。因此,只要控制住一線城市住宅價格,就基本控制了全國住宅價格,也就基本穩(wěn)定了通貨膨脹預期。
不僅如此,穩(wěn)定房價也是當前防范資產(chǎn)泡沫的核心。作為我國當前最主要的資產(chǎn)價格,房價是資產(chǎn)價格上漲的領頭羊。同時,作為危害性最大的資產(chǎn)價格,房價也是當前資產(chǎn)泡沫形成的催化劑甚至是加速器。雖然從理論上來說,資產(chǎn)價格是通貨膨脹壓力比較直接和合理釋放的渠道,但通貨膨脹壓力在資本市場和房地產(chǎn)市場之間的釋放效果存在較大差別。在現(xiàn)階段銀行貸款過快增長、股票價格相對低迷的情況下,讓股票價格指數(shù)呈現(xiàn)“慢?！笔缴蠞q既是必要的,也是十分有利的。但商品房價格上漲尤其是過快上漲則不僅不必要,反而十分有害。通過股票市場釋放通貨膨脹壓力,在一定意義上可以形成良性循環(huán),而通過房地產(chǎn)市場釋放通貨膨脹壓力,則有可能形成惡性循環(huán)。因此,控制資產(chǎn)價格、防范資產(chǎn)泡沫、優(yōu)化資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)的核心在于控制房價。
三、國內(nèi)外經(jīng)濟復蘇進程加速為房地產(chǎn)市場調(diào)整創(chuàng)造了有利條件
2009年下半年以來,在房地產(chǎn)市場復蘇的同時,住宅價格過快上漲,并引發(fā)了一定的通貨膨脹預期甚至恐慌。當前的通貨膨脹預期與其說是貨幣信貸過度供給的結(jié)果,不如說是房地產(chǎn)價格過快上漲所直接誘發(fā)的恐慌性預期所致。為了穩(wěn)定通貨膨脹預期,國家近期出臺了一系列房地產(chǎn)價格調(diào)控措施。但考慮到在公共投資計劃基本完成后經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)增長對房地產(chǎn)拉動的依賴,國家對房地產(chǎn)市場的調(diào)整政策基本上處于左右為難的狀況,既希望房價穩(wěn)定或略有下降,又擔心房價過度下降影響房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進而影響經(jīng)濟復蘇進程。如果下一步住房價格不能得到有效的控制,繼續(xù)如一些房地產(chǎn)企業(yè)所預期的那樣快速上漲,將進一步加劇通貨膨脹預期,同樣不利于經(jīng)濟的穩(wěn)定復蘇。gwyoo.com
客觀來看,政府公共投資是危機后經(jīng)濟復蘇的第一波推動力,在制造業(yè)受國際金融危機嚴重沖擊的情況下,原來增長速度排行榜第二位的房地產(chǎn)成為經(jīng)濟增長的第一大市場性推動力量和政府公共投資計劃完成后的第二波增長動力。保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展并不意味著要保持房價的持續(xù)上升,房價持續(xù)上漲不僅對消費升級不利,對房地產(chǎn)行業(yè)自身的持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展也極為不利,并有可能影響長期經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。近年來,房價大幅度上漲除了真實需求推動和投機性需求助漲外,一個越來越重要的加速因素是房價快速上漲趨勢所形成的恐慌性預期。原本未來甚至下一代人的購房需求被迫提前兌現(xiàn),形成了強大的預防性超購和恐慌性搶購等超前性消費。
雖然房地產(chǎn)業(yè)被越來越多的城市認定為重要的支柱產(chǎn)業(yè)和財政收入的重要來源,房地產(chǎn)行業(yè)的恢復發(fā)展也被納入了經(jīng)濟刺激計劃的考慮之中,但房地產(chǎn)所涉及的卻遠遠不是單純的經(jīng)濟問題和短期問題。從我國城鄉(xiāng)居民消費發(fā)展趨勢來看,目前溫飽問題已經(jīng)基本解決,大部分居民正處于從衣食消費向住行消費需求的過渡進程中,改善型住房消費正在成為中等收入階層消費升級和提高生活質(zhì)量的重要標志。如果房價持續(xù)過度上漲,將導致相當一部分中等收入階層改善住房的愿望難以實現(xiàn)、新進入工作崗位的80后、90后的住房問題難以解決,房價及住房問題將從經(jīng)濟問題發(fā)展成為社會問題,從短期的通貨膨脹壓力問題發(fā)展成為具有長期影響的社會穩(wěn)定問題。gwyoo.com
在外需較快恢復的情況下,對房地產(chǎn)市場進行適當?shù)恼{(diào)控既是十分必要的,也是可行的。由于房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條相對較長、關聯(lián)產(chǎn)業(yè)較多,房地產(chǎn)市場的扭曲不僅阻礙房地產(chǎn)行業(yè)自身發(fā)展道路,也直接影響關聯(lián)行業(yè)的健康發(fā)展。對房地產(chǎn)市場進行必要的調(diào)整,既是房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展的內(nèi)在要求,也是推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀需要。伴隨世界經(jīng)濟的持續(xù)復蘇,我國出口增長正在恢復之中,如果未來出口恢復形勢比較好,客觀上將降低房地產(chǎn)行業(yè)在推動經(jīng)濟復蘇中的地位。
四、從供求、管制和改革等方面多管齊下穩(wěn)定住宅價格
今年不僅需要把穩(wěn)定房價作為改善民生的措施,也應該作為宏觀調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務。建議將房價作為當前宏觀調(diào)控的主要中間目標和重要政策著力點,通過穩(wěn)定房價來穩(wěn)定通脹預期、抑制資產(chǎn)泡沫。同時,應將穩(wěn)定商品房價格作為各級政府干預房地產(chǎn)市場的首要任務,從抑制投機需求、增加有效供給、建立健全政府管制和深化相關體制改革等方面入手,多管齊下進行必要調(diào)控。
(一)針對投機性購房的需求管理政策十分必要但遠遠不夠
現(xiàn)階段的購房需求比較復雜,需求管理要區(qū)別對待。年輕人初次購房需求和中老年人改善型需求具有一定剛性,不能抑制也難以抑制;外地人口流入、投靠兒女養(yǎng)老等遷移性需求具有一定彈性。需求抑制政策既不符合經(jīng)濟發(fā)展需求,也不符合和諧社會建設要求。高收入階層的投資性需求及由此誘發(fā)的以“超買”為特征的預防型需求,具有買漲不買落的投機性質(zhì),對房地產(chǎn)市場健康發(fā)展是一種干擾甚至破壞因素,應該作為需求抑制政策的目標對象。建議對初次購房需求和改善型需求制定“最優(yōu)惠”的支持政策,在公積金貸款、商業(yè)銀行貸款和房屋相關稅費等方面給予進一步優(yōu)惠和支持。
(二)供給管理政策比需求管理政策更加重要
供給管理政策是解決初次購房需求和改善型需求、改善民生的根本舉措,是促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的根本途徑。供給管理政策要從土地管理、成本管理和生產(chǎn)企業(yè)支持等方面著手,努力提供有效供給。
Abstract： The development of mineral resources is closely related to the living of human beings and national economy. However， the environment problem that resulted from developing mineral resources is tough， which requiring prompt solutions in many countries. In China， solving this problem is especially more difficult because of Chinese unique political system， policies， laws， and the right of related government departments. The paper focuses on the law system of management of related government departments and the environment management of mining areas， discusses the current problems in the environment management in mining areas and then puts forward the measures of reconciling different departments， consummates the context of laws of management and establises practical and efficient public participation mechanism.
關鍵詞： 礦區(qū)；環(huán)境管理；對策
Key words： mining area；environment management；countermeasure
中圖分類號：X-322 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）03-0297-02
0 引言
當前，我國對礦區(qū)環(huán)境實施的管理主要由環(huán)境保護部與國土資源部承擔，在一定情況下還會牽涉到國家林業(yè)局與水利部等行政職能部門。多部門聯(lián)合管理從實質(zhì)上來說是為了各司其職，以期更高效率地對礦區(qū)環(huán)境進行管理。但由于部門定位主次不分，在管理權(quán)力方面交叉重疊，因而常常造成權(quán)力的沖突。目前涉及礦區(qū)環(huán)境管理的法律條例包括《環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《土地復墾條例》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等。如此多的法律內(nèi)容重疊嚴重，部分還存在一定漏洞?？傮w來說，我國的礦區(qū)環(huán)境管理工作仍有待進一步的加強與完善。
1 我國礦區(qū)環(huán)境管理中的主要問題
1.1 礦區(qū)環(huán)境管理部門定位主次不分，權(quán)力覆蓋面重疊嚴重 《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十二條規(guī)定了建設項目的環(huán)境影響評價文件由環(huán)保部門審批。而《土地復墾條例》第十一條與十三條規(guī)定了土地復墾方案由國土部門審批。在礦區(qū)環(huán)境管理中，環(huán)保部門通過 《環(huán)境影響評價方案》對礦區(qū)實施環(huán)境管理，而國土部門則以《土地復墾方案》與《地質(zhì)環(huán)境保護與治理方案》為依據(jù)進行管理。整個管理體系處于“兩頭管理、分別審批”的狀態(tài)，多個行政部門各自為政。整個礦區(qū)環(huán)境管理法律體系并沒有就部門管理主次進行明確說明，從而使部門之間為爭奪主管權(quán)而發(fā)生沖突，在增加了礦區(qū)環(huán)境管理復雜性的同時，又大大降低了環(huán)境管理的整體性與可行性。
1.2 礦區(qū)環(huán)境法律條文存在漏洞、交叉，部門內(nèi)容缺乏針對性與可操作性
《礦產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關環(huán)境保護的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境。開采礦產(chǎn)資源，應當節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施”?！白袷赜嘘P環(huán)境保護的法律規(guī)定”屬于環(huán)保部門的管理范疇，“復墾利用”則屬于國土部門管理范疇，而該法律條文中并沒有規(guī)定具體的主管部門，這無疑為部門之間權(quán)力沖突埋下了隱患。另外有些法律條文存在著適用對象與規(guī)范對象矛盾的現(xiàn)象，如《礦產(chǎn)資源法》適用的對象是礦山企業(yè)，規(guī)范的卻是企業(yè)設立的環(huán)節(jié)（國土資源法律評價工程實驗室，2011）。由于礦業(yè)用地的特殊性與復雜性，部分法律內(nèi)容缺乏可操作性?！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定開采礦產(chǎn)資源資質(zhì)由國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批，即采礦權(quán)需由國土資源部門確定，而《土地管理法》規(guī)定采礦用地的土地使用權(quán)需由上級人民政府審批，這就可能導致已經(jīng)取得采礦權(quán)的企業(yè)因為沒有采礦地的土地使用權(quán)而仍然無法進行礦產(chǎn)資源的開采。采礦權(quán)與土地使用權(quán)的不銜接勢必會降低相關法律條文的可操作性。
1.3 地區(qū)環(huán)保部門、國土部門受當?shù)卣?jié)制，易形成地方保護主義 當前國土資源管理部門實行垂直管理模式。在現(xiàn)行體制下，地方國土資源部門的財權(quán)、編制等都在地方政府手中，且地方國土資源部門的人事任命也由當?shù)卣_定，而上級國土資源管理部門僅僅是對下級的業(yè)務領導。環(huán)保部門亦是如此，地方各級的環(huán)保局長大都由地方政府任命。若地方政府片面追求經(jīng)濟的發(fā)展而忽視了礦區(qū)的環(huán)境管理，作為礦區(qū)環(huán)境主管部門的國土部門和環(huán)境部門應當采取相應的措施，然而此時面對的是以政府為主體的環(huán)境違法行為，國土部門與環(huán)境部門當然心存顧忌，在大多數(shù)情況下會選擇與政府妥協(xié)而聽之任之，繼而造成執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。
1.4 礦區(qū)環(huán)境管理缺乏公眾參與機制，礦區(qū)企業(yè)管理層與工作人員缺乏環(huán)境意識 目前獲取采礦權(quán)的方式主要有兩種，一種是采礦權(quán)的招標拍賣掛牌，企業(yè)通過競爭方式取得采礦權(quán)；另一種則是向有關部門申請取得采礦權(quán)。確定采礦區(qū)與審批采礦權(quán)的過程基本都是由國家及其相關行政職能部門統(tǒng)一管理，而礦區(qū)企業(yè)以及礦區(qū)所在地政府的主要任務是執(zhí)行國家方針和政策，至于生活在礦區(qū)的民眾或者其他公眾與輿論就更難參與到礦區(qū)環(huán)境管理中來了。雖然《環(huán)境影響評價法》第十一條規(guī)定了專項規(guī)劃的編制機關對可能造成的不良影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應當在該規(guī)劃審批前舉行聽證會等征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。但是一則這一法律條文的實施并不理想，二則盡管有相關法律基礎，但是公眾能參與的也僅僅局限于礦區(qū)的規(guī)劃階段，對于公眾參與礦區(qū)環(huán)境管理過程中的法律規(guī)定還是一片空白。由于相關法律的普及與宣傳力度不夠，大部分公眾缺乏礦區(qū)環(huán)境管理的理論知識，同樣，這樣的現(xiàn)象也發(fā)生在礦區(qū)管理層與具體工作人員身上。另外，礦區(qū)封閉與不透明的現(xiàn)狀也使得輿論與大眾難以了解礦區(qū)，更不用說參與到礦區(qū)管理中并從大眾角度提出建設性的建議與意見。
2 完善我國礦區(qū)環(huán)境管理制度的對策
2.1 建立部門協(xié)調(diào)機制，完善礦區(qū)環(huán)境管理體系與管理手段 改多部門各自為政、交叉分散管理為多部門共同參與，協(xié)調(diào)配合管理。礦區(qū)環(huán)境管理部門，包括國土資源部門、環(huán)保部門、水利部門、林業(yè)部門等應共同參與組建獨立的部門對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進行綜合管理。這一部門主要負責礦區(qū)開采方所作的環(huán)境影響評價方案的審批，礦區(qū)開采過程中的環(huán)境檢測、監(jiān)管以及礦區(qū)開采后實施的土地復墾工作。同時該部門的設立可依地方狀況為定，在礦區(qū)較多的省份，如山西、河南等地可適當增加該聯(lián)合部門的數(shù)量，而對于礦區(qū)相對較少的省份，如江蘇、浙江、廣東等地可只設立1-2個聯(lián)合部門。圖1表現(xiàn)的是聯(lián)合部門與政府以及其它部門之間的關系。
聯(lián)合部門與當?shù)卣疅o隸屬或領導關系，而是受上級人民政府管理，聯(lián)合部門的負責人由上級政府任命，一般為上級人民政府中負責環(huán)境管理的副職擔任，這樣避免了部門在對礦區(qū)環(huán)境進行管理時受當?shù)卣?jié)制而造成的執(zhí)法不嚴。另外在礦區(qū)環(huán)境管理中，管理手段不應僅僅停留在經(jīng)濟層面，象征性的經(jīng)濟處罰對破壞礦區(qū)環(huán)境的違法行為幾乎是沒有效果的，需要配置以一定的行政處罰手段，通過國家強制力保證相關環(huán)境政策的順利實施，如聯(lián)合公安機關對情節(jié)嚴重的礦區(qū)負責人進行拘留，吊銷采礦許可證等。當然適當利用經(jīng)濟刺激手段提高礦區(qū)開采企業(yè)的環(huán)保積極性是很有效的，可以對在礦區(qū)環(huán)境保護方面表現(xiàn)優(yōu)秀的礦區(qū)開采企業(yè)進行表彰，并給予一定的物質(zhì)獎勵。通過建立一套經(jīng)濟與行政手段相結(jié)合的行之有效的礦區(qū)環(huán)境管理獎懲體系，提高礦區(qū)環(huán)境管理的效率。
2.2 完善礦區(qū)環(huán)境管理的相關法律，提高法律針對性與可操作性 在礦區(qū)環(huán)境管理的相關法律條文中，應當標明負責某一事項的具體部門，以免引起部門之間的權(quán)力沖突。同時要提高法律的針對性，保證適用對象與規(guī)范對象相匹配。目前，《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》處于修改階段，立法機關可以籍此機會匯集基層相關工作中遇到的問題與汲取的經(jīng)驗并進行整合，從而對有關法律中存在的漏洞進行彌補。另外需要做好《土地管理法》、《土地復墾條例》、《環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》的銜接，修改其中相互矛盾、對立的內(nèi)容。盡管現(xiàn)今我國有關礦區(qū)環(huán)境管理的法律或規(guī)程眾多，但是還需要出臺關于礦區(qū)開采過程中環(huán)境管理的具體細則，這是當前礦區(qū)環(huán)境管理法律體系中沒有的。此外還要填補有關礦區(qū)開采中征收有關稅費的法律空白，這方面的立法應當注重現(xiàn)實，避免理論與實際相脫節(jié)。
2.3 建立高效可行的公眾參與機制 首先在對礦區(qū)實行區(qū)域規(guī)劃時，相關部門應當將“舉行聽證會或者采取其它形式征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見”這一法律條文落實到實際工作中。當然公眾的參與不能僅僅停留在礦區(qū)規(guī)劃階段，更應該深入到礦區(qū)環(huán)境管理過程中。礦區(qū)環(huán)境管理部門可以與公眾建立信息共享平臺，政府部門及時將礦區(qū)在開采中的相關信息向公眾公開，而公眾也可將自己的有關建議或意見及時反饋給政府，對建設性的建議，政府可以適當進行獎勵，以提高公眾參與的積極性，形成“發(fā)現(xiàn)問題，解決問題”的良性循環(huán)。政府部門在管理過程中，在某些環(huán)節(jié)由于缺乏相關專業(yè)知識與經(jīng)驗難以面面俱到，此時可以借鑒澳大利亞礦區(qū)管理經(jīng)驗，聘用具有相關知識的專家擔任礦山監(jiān)察員，每一個監(jiān)察員負責一個礦區(qū)，政府賦予其一定的權(quán)力。監(jiān)察員在查訪礦區(qū)過程中，對發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題應當要求礦區(qū)企業(yè)進行整改，問題較輕的給予口頭警告，問題嚴重的可直接反饋給政府，由政府部門令其整改，對于不服從管理的礦區(qū)企業(yè)可收回其采礦權(quán)。
參考文獻：
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論文摘要：高收入階層的投資性需求及由此誘發(fā)的“超買”現(xiàn)象，對房地產(chǎn)市場健康發(fā)展是一種干擾甚至破壞，應作為需求抑制政策的目標對象；對初次購房需求和改善型需求應制定“最優(yōu)惠”的支持政策。房價是當前資產(chǎn)價格上漲的領頭羊和資產(chǎn)泡沫形成的加速器。因此，控制房價是抑制資產(chǎn)泡沫的核心，是管理好通脹預期的關鍵。
對房地產(chǎn)市場進行必要的調(diào)整既是宏觀調(diào)控和改善民生的客觀要求，也是房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的內(nèi)在要求。應該將穩(wěn)定房價作為當前宏觀調(diào)控的中間目標和政策著力點。當前，宏觀調(diào)控面臨的主要矛盾是通脹壓力及與之相關的資產(chǎn)價格上漲風險。通脹壓力主要來自通脹預期，管理好通脹預期的關鍵是抑制房價快速上漲引發(fā)的恐慌性預期。
一、今年宏觀經(jīng)濟潛在的矛盾主要來自通貨膨脹預期
總體來看，我國經(jīng)濟已經(jīng)穩(wěn)定復蘇，世界主要經(jīng)濟體也已開始復蘇，預計2010年仍將繼續(xù)保持穩(wěn)定復蘇趨勢。從影響短期均衡的三大需求角度來看，雖然受經(jīng)濟刺激計劃完成情況的影響，固定資產(chǎn)投資增長速度將有所下降，居民消費在收入下降和刺激政策作用遞減背景下也將略有回落，但隨著世界經(jīng)濟的進一步復蘇，外貿(mào)出口將明顯恢復，由此帶動經(jīng)濟增長速度將略高于2009年水平，預計2010年經(jīng)濟增長速度將在9.5%左右。雖然世界經(jīng)濟二次探底和我國經(jīng)濟出現(xiàn)局部過熱的風險依然存在，但總體來看，我國經(jīng)濟穩(wěn)定恢復態(tài)勢已經(jīng)確立，宏觀經(jīng)濟潛在的矛盾和問題將有可能集中于價格穩(wěn)定和國際收支平衡方面。
從價格方面來看，2010年出現(xiàn)小幅上漲的可能性比較大，出現(xiàn)溫和通貨膨脹的可能性也不能排除。從國際經(jīng)驗來看，發(fā)達國家的通貨膨脹控制目標一般在2%左右，新興發(fā)展中國家的通貨膨脹控制目標大多在3%左右。從理論上來說，我國作為發(fā)展中和轉(zhuǎn)軌中國家，考慮到經(jīng)濟發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌對價格上升的影響，消費價格指數(shù)控制在3%～4%比較正常，可以不稱為通貨膨脹，當物價漲幅高于4%以上時可以認為出現(xiàn)了溫和的通貨膨脹。習慣了上世紀90年代中期以來高增長、低價格環(huán)境的消費者對價格上漲比較敏感，對通貨膨脹的承受能力較低。近期接近3%的價格上漲雖然不能認為是通貨膨脹，但卻可能造成一定程度的通貨膨脹預期，4%～5%的溫和通貨膨脹水平短期內(nèi)難以接受。
從一定意義上可以說，2010年價格上漲和通貨膨脹態(tài)勢取決于貨幣信貸和國際資本流動、國際市場大宗商品價格走勢與輸入性因素，以及通貨膨脹預期。從理論上來說，為了“保增長”而過多投入的貨幣信貸將產(chǎn)生一定的需求拉動型通貨膨脹壓力；同時，伴隨世界經(jīng)濟復蘇出現(xiàn)的大宗商品價格上漲，從而對我國形成輸入性通貨膨脹壓力，但壓力不是很大。因而，如果沒有強烈的通貨膨脹預期，2010年我國消費價格指數(shù)將在2%～3%之間，出現(xiàn)溫和通貨膨脹的可能性不大。如果通貨膨脹預期比較強烈，則有可能反作用于價格水平，形成現(xiàn)實的通貨膨脹。因此，可以認為，2010年通貨膨脹壓力主要來通貨膨脹預期。
二、通貨膨脹預期主要來自資產(chǎn)價格變化即住宅價格上漲
總體來看，我國2010年通貨膨脹壓力主要不是來自實體經(jīng)濟的總供求缺口，也不完全來自貨幣信貸的過度供給和國際市場價格的變化，而是來自通貨膨脹預期，且主要是住宅價格上漲引發(fā)的恐慌性預期及其對貨幣信貸需求拉動性通貨膨脹壓力的放大對價格變化的反作用。
目前，我國的通貨膨脹預期主要來自：一是衣食類商品價格上漲所造成的適應性預期。適應性預期是2009年底及近期通貨膨脹預期形成的重要原因，未來將隨供給改善和新糧上市而逐步弱化。二是貨幣信貸過度供給所造成的理性預期。貨幣信貸因素是2003年以來通貨膨脹預期形成的主要因素。在現(xiàn)階段產(chǎn)能明顯過剩的情況下，貨幣信貸過度供給所造成的通貨膨脹預期并不足以造成明顯的通貨膨脹，且貨幣信貸過度供給是有限的，即使引發(fā)現(xiàn)實通貨膨脹也是可承受的溫和通貨膨脹。三是社會公眾對作為消費升級主要對象的重要商品價格大幅度上漲可能形成的恐慌性預期。
據(jù)此，管理通貨膨脹預期的關鍵是穩(wěn)定商品房價格，而穩(wěn)定商品房價格的關鍵則是穩(wěn)定處于領漲地位的一線城市商品房價格。因為一線城市起價格引領作用，其房價由真實供求和投機雙重因素決定，容易大起難以大落。投機因素決定了其大起的輕易性，而城市化和人口聚集方向所決定的真實供求因素則加大了其回落的難度。二三線城市住宅價格處于價格追隨者地位，其價格形成由真實供求、投機、預期及比價等因素共同決定，一定程度上受制于一線城市住宅價格走勢。因此，只要控制住一線城市住宅價格，就基本控制了全國住宅價格，也就基本穩(wěn)定了通貨膨脹預期。
不僅如此，穩(wěn)定房價也是當前防范資產(chǎn)泡沫的核心。作為我國當前最主要的資產(chǎn)價格，房價是資產(chǎn)價格上漲的領頭羊。同時，作為危害性最大的資產(chǎn)價格，房價也是當前資產(chǎn)泡沫形成的催化劑甚至是加速器。雖然從理論上來說，資產(chǎn)價格是通貨膨脹壓力比較直接和合理釋放的渠道，但通貨膨脹壓力在資本市場和房地產(chǎn)市場之間的釋放效果存在較大差別。在現(xiàn)階段銀行貸款過快增長、股票價格相對低迷的情況下，讓股票價格指數(shù)呈現(xiàn)“慢?！笔缴蠞q既是必要的，也是十分有利的。但商品房價格上漲尤其是過快上漲則不僅不必要，反而十分有害。通過股票市場釋放通貨膨脹壓力，在一定意義上可以形成良性循環(huán)，而通過房地產(chǎn)市場釋放通貨膨脹壓力，則有可能形成惡性循環(huán)。因此，控制資產(chǎn)價格、防范資產(chǎn)泡沫、優(yōu)化資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)的核心在于控制房價。
三、國內(nèi)外經(jīng)濟復蘇進程加速為房地產(chǎn)市場調(diào)整創(chuàng)造了有利條件
2009年下半年以來，在房地產(chǎn)市場復蘇的同時，住宅價格過快上漲，并引發(fā)了一定的通貨膨脹預期甚至恐慌。當前的通貨膨脹預期與其說是貨幣信貸過度供給的結(jié)果，不如說是房地產(chǎn)價格過快上漲所直接誘發(fā)的恐慌性預期所致。為了穩(wěn)定通貨膨脹預期，國家近期出臺了一系列房地產(chǎn)價格調(diào)控措施。但考慮到在公共投資計劃基本完成后經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)增長對房地產(chǎn)拉動的依賴，國家對房地產(chǎn)市場的調(diào)整政策基本上處于左右為難的狀況，既希望房價穩(wěn)定或略有下降，又擔心房價過度下降影響房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進而影響經(jīng)濟復蘇進程。如果下一步住房價格不能得到有效的控制，繼續(xù)如一些房地產(chǎn)企業(yè)所預期的那樣快速上漲，將進一步加劇通貨膨脹預期，同樣不利于經(jīng)濟的穩(wěn)定復蘇。
客觀來看，政府公共投資是危機后經(jīng)濟復蘇的第一波推動力，在制造業(yè)受國際金融危機嚴重沖擊的情況下，原來增長速度排行榜第二位的房地產(chǎn)成為經(jīng)濟增長的第一大市場性推動力量和政府公共投資計劃完成后的第二波增長動力。保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展并不意味著要保持房價的持續(xù)上升，房價持續(xù)上漲不僅對消費升級不利，對房地產(chǎn)行業(yè)自身的持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展也極為不利，并有可能影響長期經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。近年來，房價大幅度上漲除了真實需求推動和投機性需求助漲外，一個越來越重要的加速因素是房價快速上漲趨勢所形成的恐慌性預期。原本未來甚至下一代人的購房需求被迫提前兌現(xiàn)，形成了強大的預防性超購和恐慌性搶購等超前性消費。
雖然房地產(chǎn)業(yè)被越來越多的城市認定為重要的支柱產(chǎn)業(yè)和財政收入的重要來源，房地產(chǎn)行業(yè)的恢復發(fā)展也被納入了經(jīng)濟刺激計劃的考慮之中，但房地產(chǎn)所涉及的卻遠遠不是單純的經(jīng)濟問題和短期問題。從我國城鄉(xiāng)居民消費發(fā)展趨勢來看，目前溫飽問題已經(jīng)基本解決，大部分居民正處于從衣食消費向住行消費需求的過渡進程中，改善型住房消費正在成為中等收入階層消費升級和提高生活質(zhì)量的重要標志。如果房價持續(xù)過度上漲，將導致相當一部分中等收入階層改善住房的愿望難以實現(xiàn)、新進入工作崗位的80后、90后的住房問題難以解決，房價及住房問題將從經(jīng)濟問題發(fā)展成為社會問題，從短期的通貨膨脹壓力問題發(fā)展成為具有長期影響的社會穩(wěn)定問題。
在外需較快恢復的情況下，對房地產(chǎn)市場進行適當?shù)恼{(diào)控既是十分必要的，也是可行的。由于房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條相對較長、關聯(lián)產(chǎn)業(yè)較多，房地產(chǎn)市場的扭曲不僅阻礙房地產(chǎn)行業(yè)自身發(fā)展道路，也直接影響關聯(lián)行業(yè)的健康發(fā)展。對房地產(chǎn)市場進行必要的調(diào)整，既是房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，也是推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀需要。伴隨世界經(jīng)濟的持續(xù)復蘇，我國出口增長正在恢復之中，如果未來出口恢復形勢比較好，客觀上將降低房地產(chǎn)行業(yè)在推動經(jīng)濟復蘇中的地位。
四、從供求、管制和改革等方面多管齊下穩(wěn)定住宅價格
今年不僅需要把穩(wěn)定房價作為改善民生的措施，也應該作為宏觀調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務。建議將房價作為當前宏觀調(diào)控的主要中間目標和重要政策著力點，通過穩(wěn)定房價來穩(wěn)定通脹預期、抑制資產(chǎn)泡沫。同時，應將穩(wěn)定商品房價格作為各級政府干預房地產(chǎn)市場的首要任務，從抑制投機需求、增加有效供給、建立健全政府管制和深化相關體制改革等方面入手，多管齊下進行必要調(diào)控。
（一）針對投機性購房的需求管理政策十分必要但遠遠不夠
現(xiàn)階段的購房需求比較復雜，需求管理要區(qū)別對待。年輕人初次購房需求和中老年人改善型需求具有一定剛性，不能抑制也難以抑制；外地人口流入、投靠兒女養(yǎng)老等遷移性需求具有一定彈性。需求抑制政策既不符合經(jīng)濟發(fā)展需求，也不符合和諧社會建設要求。高收入階層的投資性需求及由此誘發(fā)的以“超買”為特征的預防型需求，具有買漲不買落的投機性質(zhì)，對房地產(chǎn)市場健康發(fā)展是一種干擾甚至破壞因素，應該作為需求抑制政策的目標對象。建議對初次購房需求和改善型需求制定“最優(yōu)惠”的支持政策，在公積金貸款、商業(yè)銀行貸款和房屋相關稅費等方面給予進一步優(yōu)惠和支持。
（二）供給管理政策比需求管理政策更加重要
供給管理政策是解決初次購房需求和改善型需求、改善民生的根本舉措，是促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的根本途徑。供給管理政策要從土地管理、成本管理和生產(chǎn)企業(yè)支持等方面著手，努力提供有效供給。
1、土地管理政策。要按照城市化和人口遷移方向適當增加一線城市住宅建設用地。在實行最嚴格土地管理制度的基礎上，優(yōu)化土地管理制度，調(diào)整城市建設用地地區(qū)布局和用途結(jié)構(gòu)。土地指標使用不能簡單按照行政區(qū)來分配和平衡，而要根據(jù)人口城市化的方向和規(guī)模進行必要的調(diào)整。
2、供給支持政策。要支持住房開發(fā)建設企業(yè)的健康發(fā)展。目前需要打壓的是房價而不是房地產(chǎn)開發(fā)建設企業(yè)，不僅不能如此，還要進一步支持住房開發(fā)建設企業(yè)擴大生產(chǎn)，增加住房供給，提升市場競爭力。要在打擊囤地、捂盤等行為的同時，支持住房開發(fā)建設企業(yè)的正常生產(chǎn)供給行為，優(yōu)先滿足流動資金貸款等生產(chǎn)性需求，進一步提高住房建設和有效供給能力。
3、成本公開政策。住宅成本公開是國外管理城市住房價格的重要措施。為了控制房價虛高和住房開發(fā)企業(yè)的超額利潤，有必要借鑒國際經(jīng)驗，建立商品房成本公開制度，提高住宅價格結(jié)構(gòu)的透明度。
論文關鍵詞：宅基地使用權(quán) 資源優(yōu)化配置 流轉(zhuǎn)制度 農(nóng)民集體
“一個法律制度，如果跟不上時代的需要或要求，而且死死抱住上個時代的只具有短暫意義的觀念不放，那么顯然是不可取的。”人為的從制度上禁止宅基地使用權(quán)向農(nóng)村集體外轉(zhuǎn)讓，將使大量的宅基地閑置，反而不利于農(nóng)民利益的保護，和土地資源的優(yōu)化配置，并與經(jīng)濟規(guī)律相悖。因此，適時開放農(nóng)村土地市場是一種必然的趨勢，應盡可能按照市場規(guī)律處理農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。
一、還原宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性
我國宅基地使用權(quán)建立在農(nóng)村土地集體所有制的基礎之上，一般情況下使用權(quán)受限必然伴隨著所有權(quán)的強大。但目前在我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)受限的現(xiàn)象嚴重，集體土地所有權(quán)虛化。集體作為宅基地所有權(quán)人和農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人的權(quán)利都受到國家宏觀行政權(quán)力或政策影響，強調(diào)集體土地所有權(quán)的同時，利用相關所有權(quán)制度對宅基地使用權(quán)人的處分權(quán)能進行諸多不合理限制。但物充分發(fā)揮其使用價值才是人類社會市場化的真實追求。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，其目的在于發(fā)揮物的使用價值，激活物本身的市場經(jīng)濟性，提高其經(jīng)濟收益效用，即擁有其物者得自不使用，而使他人利用之，以收取利益（對價）。無其物者得支付代價而利用他人之物，而不必取得所有權(quán)。用益物權(quán)制度設計的目標就是促進使用價值的實現(xiàn)。我國公民與法人享有的土地權(quán)利并不是所有權(quán)，只是類似于所有權(quán)的使用權(quán)利。筆者認為，細化到宅基使用權(quán)時，只有還原宅基地使用權(quán)原有的用益物權(quán)屬性，才能使宅基地使用權(quán)充分流轉(zhuǎn)起來。應當豐富宅基地使用權(quán)各項用益權(quán)能，用合理的使用權(quán)制度來限制所有權(quán)的不當干涉，促進宅基地用益物權(quán)權(quán)能的全面回歸。
二、重構(gòu)宅基地所有權(quán)主體制度
宅基地所有權(quán)主體虛位是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的一大問題。雖然立法上授予“農(nóng)民集體”以集體土地所有權(quán)主體的資格，但實踐中，由于種種原因“農(nóng)民集體”無力行使這種權(quán)利，基于所有權(quán)應有的對于土地的經(jīng)營、管理權(quán)利形同虛設。所以，宅基地所有權(quán)主體的明確，要求對“農(nóng)民集體所有”這個概念進行必要完善和補充。我國《物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”?！岸惺辜w所有權(quán)的主體呈現(xiàn)三級結(jié)構(gòu)形態(tài)：屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于村農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。”在現(xiàn)實中，大部分的集體經(jīng)濟組織并不存在或已不再健全，不可能再實現(xiàn)對其所有的土地的處分與管理。那么實踐中處分和管理集體土地的權(quán)利就需要交于村民委員會行使。宅基地所有權(quán)之所以存在所有權(quán)主體虛位的情況，在于村委會等代表機構(gòu)的成員在參與集體利益的選擇時，權(quán)責不對等統(tǒng)一，權(quán)利由集體里的成員享有，而責任和利益由集體承擔。此時就產(chǎn)生了，產(chǎn)生了機構(gòu)成員濫用權(quán)力的可能性。筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)主體地位應予取消，而僅以村級農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)的唯一主體。農(nóng)民集體對于其關于土地所有權(quán)的行使應該授權(quán)與本村內(nèi)村民委員會或者集體經(jīng)濟組織，本著村民自治的屬性，村委會應當有權(quán)負責本村集體所有的土地的處分與管理，享有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所獲得的收益。集體組織成員不能以個人身份行使集體土地所有權(quán)。
三、規(guī)范宅基地使用權(quán)取得制度
我國《土地管理法》僅從行政管理的角度對宅基地使用權(quán)取得進行規(guī)范，并未給宅基地使用權(quán)因何設定以答案。《物權(quán)法》第153條將宅基地使用權(quán)的取得、行使與轉(zhuǎn)讓交由其它法律規(guī)定，從而使我國宅基地使用權(quán)的設立和變更出現(xiàn)制度空缺。“物權(quán)法立法的重要目的是明確我國土地上的基本權(quán)利狀態(tài)，”我國法律規(guī)制的不完備并不是因為立法技術(shù)層面有困難，因此構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)取得制度是必要和可行的，對物權(quán)法進行修訂和補充，以物權(quán)法的層面對宅基地使用權(quán)的取得標準，程序等先進行原則性規(guī)定，再在專門的宅基地立法中對具體的標準和具體實施程序進行詳細規(guī)定。綜上所述，筆者擬對宅基地使用權(quán)的取得制度進行重新梳理，并結(jié)合實踐對完善宅基地使用權(quán)取得制度提出設想。
（一）宅基地使用權(quán)取得的強制登記制度
宅基地使用權(quán)具有一定的身份屬性和成員性，即只能由集體經(jīng)濟組織的成員申請取得，流轉(zhuǎn)要求以產(chǎn)權(quán)明晰為前提。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查以來的相關數(shù)據(jù)顯示，集體土地所有權(quán)證累計發(fā)證率剛剛過半數(shù)；集體土地使用權(quán)證累計登記發(fā)證率不足八成?！段餀?quán)法》第31條關于登記效力的規(guī)定表明，如果處分物權(quán)不經(jīng)有關登記機關登記就不發(fā)生法律上的物權(quán)效力，物權(quán)法明確規(guī)定宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)性質(zhì)，民法的基本原理規(guī)定不動產(chǎn)物權(quán)未經(jīng)登記不發(fā)生法律效力或者不動產(chǎn)物權(quán)未經(jīng)登記不能對抗善意第三人。2008年7月1日起實施的《房屋登記辦法》對全國范圍內(nèi)的房屋進行登記，該辦法將登記的范圍擴大至農(nóng)村地域的房屋，但是我國《物權(quán)法》和《土地管理法》并沒有明確規(guī)定對宅基地使用權(quán)的取得要強制登記。同時，散見于各種條例、行政法規(guī)中的宅基地使用權(quán)登記制度在實踐中也缺乏配套的制度體系。這些問題的解決，必須依靠統(tǒng)一的登記和管理，這就要求建立城鄉(xiāng)一體化的房產(chǎn)管理制度。筆者認為，應立法加強宅基地使用權(quán)的登記工作，建立統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)強制登記制度，明晰宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體及其權(quán)屬范圍。在立法上也應明確登記僅是農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得的成立要件，而非轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)的成立要件。同時做好變更登記和消滅登記的工作，打破現(xiàn)在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)障礙。與此同時，也應建立由上對下的監(jiān)督制度，對強制登記進行審查。
（二）超標宅基地使用權(quán)有償取得制度
在《物權(quán)法》的制定過程中，關于宅基地使用權(quán)是否應該有償取得，存在三種爭議：第一種意見認為，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民利益的最后一道屏障，在我國其取得應當具有無償性；第二種意見認為，宅基地使用權(quán)不能無償取得；第三種意見認為，我國的國情不可能對所有的宅基地都實行有償使用制度，主張對保障基本居住的宅基地部分采用原有的無償取得制度，對其它超標使用部分則實行有償使用制度。筆者認為，宅基地使用權(quán)有償取得是一種發(fā)展趨勢。但在現(xiàn)有情況下不能一概而論，而應當只對超出基本居住范圍的那一部分實行有償使用制度。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地作為一種資源的市場價值越來越顯現(xiàn)出來。再加上缺乏嚴格的土地管理規(guī)范，農(nóng)村宅基地亂占和超標占用現(xiàn)象越來越嚴重。由于繼承等現(xiàn)象的發(fā)生，也會造成一戶擁有多處宅基地的情況。在此種情形下，繼續(xù)堅持原有的宅基地使用權(quán)取得的無償性顯然是不合適的，會在一定程度上鼓勵更多農(nóng)民超標使用宅基地，影響整個農(nóng)村土地資源配置的合理性。為了避免這種情況的發(fā)生，又基于我國的基本國情。宅基地使用權(quán)取得的原則應當設定為符合標準的宅基地取得應堅持采用無償性，其他超標多占以及繼承等方式獲得的宅基地的取得采取有償取得的形式。各個地區(qū)根據(jù)當?shù)氐那闆r，制定出收費標準，對超占多占的宅基地以補償差價獲得。這個標準應當不得低于該戶農(nóng)民多占的宅基地獲得利益的程度。
四、確定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象和范圍
我國法律規(guī)定的宅基地使用權(quán)具有一定的身份屬性，只能有特定主體即農(nóng)村集體成員才能申請取得。但筆者認為其肩負的社會福利性質(zhì)和保障功能是相對于權(quán)利的取得而言的，農(nóng)民在取得宅基地使用權(quán)以后，其對宅基地使用權(quán)的支配和收益權(quán)就不應該再受身份屬性的影響。將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象和范圍擴大到城鎮(zhèn)居民，可能在最開始會出現(xiàn)城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村投資置地的風潮，但最終宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)會回歸到受市場因素的制約。在購買需求增加后，價格的上漲就會在此時對需求形成制約。那么對農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)的需求就不會是無限的，就不會必然出現(xiàn)擴大流轉(zhuǎn)對象和范圍后無法控制的局面。因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象和范圍不應該僅僅局限于本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部之間，而應該在一般社會成員之間進行流轉(zhuǎn)。
五、構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度
（一）宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度
如果宅基地使用權(quán)過多地流轉(zhuǎn)給城市居民，會使宅基地的調(diào)控空間越來越小，必然影響本集體成員的生存利益。因此，在宅基地需要出賣的時候，應當優(yōu)先考慮本集體成員的利益?！掇r(nóng)村土地承包法》關于“其他方式承包”的規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進行審查后，再簽訂承包合同?！被谕恋爻邪ǖ南嚓P規(guī)定和土地承包方式實踐中的可取之處，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時也可以參照此方式，即轉(zhuǎn)讓給集體以外人時參照上述規(guī)則進行表決。另外，由于宅基地使用權(quán)本身的身份屬性，根據(jù)民法的基本原則，在同等條件下，應當賦予本集體內(nèi)部成員優(yōu)先購買權(quán)。農(nóng)民出賣宅基地后，視為宅基地已經(jīng)完成其承擔的社會保障功能，不得再次申請宅基地。土地管理部門應當及時變更宅基地使用權(quán)登記，如果將來發(fā)生征地補償安置時，買受方有權(quán)獲得征地補償。
另一方面，轉(zhuǎn)讓宅基地上房屋時，是否包括房屋下的宅基地使用權(quán)？設計宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓制度時，有兩個基本點，即“自由轉(zhuǎn)讓”和“地隨房走”，允許宅基地上房屋單獨轉(zhuǎn)讓，有利于保護農(nóng)民的私有財產(chǎn)權(quán)，而“地隨房走”則有利于國家對房地產(chǎn)的統(tǒng)一管理規(guī)制，減少房屋和土地分離引發(fā)的各種爭議?，F(xiàn)行相關法律在制定時，立法者基于權(quán)衡私人財產(chǎn)權(quán)保護和強制性規(guī)定，選擇了宅基地使用權(quán)在住房轉(zhuǎn)讓時一并轉(zhuǎn)讓。《物權(quán)法》既然規(guī)定了農(nóng)民對其在宅基地上建造的房屋享有所有權(quán)，那么理論上農(nóng)民作為房屋的所有權(quán)人就應當享有完全的處分權(quán)能。而我國法律對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是限制性的規(guī)定。⑩“根據(jù)‘地隨房走’的‘房地一體’主義原則豘，如果只允許讓渡房屋的所有權(quán)，而保留宅基地使用權(quán)，就會出現(xiàn)混亂的權(quán)利義務關系。因此，筆者認為，應當允許宅基地使用權(quán)與房屋的所有權(quán)一起轉(zhuǎn)讓，即轉(zhuǎn)讓宅基地上的房屋所有權(quán)時，意味著同時轉(zhuǎn)讓了房屋附著的宅基地的使用權(quán)。
（二）宅基地使用權(quán)租賃制度
在實踐中，宅基地使用權(quán)的租賃可以參照合同法的相關規(guī)定進行。具體設計如下：第一，租賃原則。參照合同法的有關規(guī)定，農(nóng)民出租宅基地上的房屋，期限為6個月以上20年以下的，應當視為同時出租了房屋所在宅基地的使用權(quán)。第二，租賃期限。宅基地使用權(quán)的租賃期限參照合同法豙規(guī)定不得超過20年，超過部分的宅基地使用權(quán)約定為無效。租賃雙方當事人在合同期滿以后，可以根據(jù)自愿原則選擇是否繼續(xù)簽訂宅基地使用權(quán)租賃合同，約定的租賃期限同前所述。第三，合同形式。宅基地使用權(quán)租賃合同約定的期限在六個月上的應當采用書面形式，出租雙方未能采用書面形式的，視為不定期租賃宅基地使用權(quán)。
（三）宅基地使用權(quán)抵押制度
《擔保法》規(guī)定宅基地使用權(quán)屬于禁止抵押的用益物權(quán)，學術(shù)界有些觀點表示：如果允許宅基地使用權(quán)抵押，那么一旦發(fā)生不能清償?shù)那闆r，債權(quán)人將行使抵押權(quán)，處置被抵押的宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)所承載的農(nóng)民的房屋居住權(quán)將喪失殆盡。豜但筆者認為，如前文所述宅基地使用權(quán)作為是一種土地資源和生產(chǎn)材料，其本身具有財產(chǎn)屬性，只有通過市場機制的調(diào)節(jié)才能發(fā)揮資源的最大效用，才能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。賦予宅基地完整的用益物權(quán)以后，其從法律上就符合流轉(zhuǎn)的條件。同時允許宅基地使用權(quán)的抵押也符合我國房地一體化的原則。
在制度設計時，首先應當強制規(guī)定宅基地使用權(quán)的抵押登記，抵押登記為生效要件，而不僅是對抗要件。其次，抵押權(quán)的實現(xiàn)規(guī)制：享有抵押權(quán)的銀行可以根據(jù)實際情況確定清償和還款的方式，比如是一次性償還的形式或是分期償還的形式。債權(quán)債務到期以后，農(nóng)戶一旦出現(xiàn)不能償還的情形，享有抵押權(quán)的銀行應當給予一個適當?shù)倪€款寬限期。在這個銀行提供的清償寬限期內(nèi)償還的，宅基地使用權(quán)恢復給農(nóng)戶。清償寬限期屆滿以后，依然出現(xiàn)不能清償?shù)那樾螘r，享有抵押權(quán)的銀行給享有此宅基地所有權(quán)的集體一個回購抵押宅基地使用權(quán)的機會，回購價格由集體組織與銀行按照合理的標準商議制定。同時，如果該集體組織放棄回購的權(quán)利，則此宅基地使用權(quán)可以由國家回購。國家回購該宅基地使用權(quán)以后，可以再選擇通過一定的方式轉(zhuǎn)回原集體所有。
（四）宅基地使用權(quán)繼承制度
《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民對宅基地并不享有所有權(quán)，只享有使用權(quán)。根據(jù)繼承法的相關規(guī)定：我國公民死亡以后，個人的合法財產(chǎn)允許繼承人合法繼承，而這個合法財產(chǎn)并不包括宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)不能被繼承。然而宅基地不屬于我國公民的個人合法財產(chǎn)，不能繼承。然而，通常農(nóng)民在宅基地上會建造房屋，房屋當然屬于農(nóng)民個人的合法財產(chǎn)，宅基地上的房屋屬于被繼承的范圍。那么，在實踐中就會出現(xiàn)這樣的情況：如果在享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)民死亡時，集體組織將宅基地收回，死亡農(nóng)民的繼承人就無法處置宅基地上其繼承下來的房屋。如果所在地鄉(xiāng)級政府批準將死亡農(nóng)民宅基地上的房屋出售給其它符合條件的農(nóng)民，那么房屋所在的宅基地使用權(quán)也就隨之轉(zhuǎn)移了。此時死亡農(nóng)民的繼承人繼承的只是隨著房屋流轉(zhuǎn)的宅基地的使用權(quán)利，而并不是對宅基地使用權(quán)的繼承。由于繼承人可能是城鎮(zhèn)居民，這樣的情況就不足以保護繼承人合法權(quán)益。賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)屬性，則此種轉(zhuǎn)移方式就是宅基地使用權(quán)作為土地用益物權(quán)的內(nèi)在要求。
關鍵詞 村集體經(jīng)濟組織 財會管理 存在問題 完善對策
改革開放尤其是近幾年以來，隨著新農(nóng)村建設及相關服務措施的推進，各地農(nóng)村經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，農(nóng)民收入和生活水平不斷提高。農(nóng)村財會管理問題是制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素，同時也是廣大農(nóng)民群眾關注的焦點。因此，各級政府制定了一系列法規(guī)、制度和政策，實施了民主監(jiān)督、財務公開、村賬鄉(xiāng)管、村（居）委審計等制度，使農(nóng)村財會管理水平有了較大改觀，但農(nóng)村財會人員業(yè)務水平低下、村級財會管理較亂、農(nóng)村集體資產(chǎn)流失等問題仍屢見不鮮，這些問題直接影響了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、黨群關系和社會穩(wěn)定。因此，如何采取有效措施解決農(nóng)村財會管理問題、提高農(nóng)村財會服務效率迫在眉睫。
一、村級組織財會管理的內(nèi)容和特點
村集體經(jīng)濟組織（簡稱村級組織），是指全體村民以主要生產(chǎn)資料集體所有的形式組成的，實行獨立核算、自負盈虧的以從事經(jīng)濟活動為主，同時兼有社區(qū)管理職能的農(nóng)村基層管理單位。目前，農(nóng)村實行的是以為基礎，以村集體統(tǒng)一經(jīng)營和家庭分散經(jīng)營“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村財會管理，一般是指村級組織財會管理。村集體經(jīng)濟組織既要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，又要從事社區(qū)服務活動，涉及到很多經(jīng)濟和財會問題，必須進行全面系統(tǒng)準確地反映和總結(jié)，并依此進行決策、計劃、控制和監(jiān)督。因此，農(nóng)村財會管理主要就是指村集體經(jīng)濟組織的會計核算、內(nèi)部控制、財務管理和審計監(jiān)督等工作。
目前，一些村一級集體經(jīng)濟規(guī)模還較小，業(yè)務量不大，所以村財務管理和村會計管理往往合二為一，通稱為“村財會”。村財會管理的核心任務是維護村集體及其成員的合法權(quán)益，促進村集體經(jīng)濟發(fā)展，所以要實行民主管理和財務公開，并實施必要的審計監(jiān)督。
（一）村級組織會計核算的內(nèi)容和特點
村集體經(jīng)濟組織會計是以貨幣為主要計量單位，對村級組織的經(jīng)濟活動（資金運動）進行核算和監(jiān)督的經(jīng)濟管理活動。
村集體經(jīng)濟組織會計的對象是村級組織中能以貨幣計量的經(jīng)濟活動（資金運動），包括資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益和收入、支出和收益等六個方面內(nèi)容（會計要素）。這六個會計要素構(gòu)成了村級組織“資產(chǎn)負債表”和“收益和收益分配表”的基本內(nèi)容。
村級組織的資金運動不同于村辦集體企業(yè)、農(nóng)場和農(nóng)戶的資金運動，但與它們存在一定聯(lián)系。例如，村級組織有來自村辦企業(yè)或農(nóng)場、農(nóng)戶上繳的利潤和承包費，也可能有對這些經(jīng)濟單位的投資等。村級組織會計只核算這些承包收入和投資支出，而不核算這些經(jīng)濟單位內(nèi)部的經(jīng)濟活動。
村集體經(jīng)濟組織會計作為管理經(jīng)濟的具體活動，受村級組織自身經(jīng)營形式和經(jīng)濟活動的特點、內(nèi)容所制約和決定。與其他行業(yè)的會計主體相比，現(xiàn)階段村級組織的會計核算具有以下特點：（1）核算內(nèi)容的復雜性。（2）核算形式的多重性。（3）核算方法的特殊性。村級組織的會計核算和管理主要應圍繞經(jīng)濟承包合同來進行。另外，村級組織會計核算的方法和體制還因受到當?shù)亟?jīng)濟管理體制和經(jīng)濟發(fā)達程度的制約而體現(xiàn)出不同的特色。
（二）村級組織財務管理的內(nèi)容和特點
在市場經(jīng)濟條件下，村集體經(jīng)濟組織財務既體現(xiàn)為財務活動（資金運動），也體現(xiàn)為財務關系。
村級組織要開展生產(chǎn)經(jīng)營和社會管理活動也必須擁有一定的資金。資金是村級組織開展生產(chǎn)經(jīng)營和社會管理活動過程中各種財產(chǎn)物資的貨幣表現(xiàn)。村級組織在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，形成了資金運動（即“資金流”）或財務活動。它是村級組織財務管理的主要內(nèi)容。從廣義角度看，村集體經(jīng)濟組織的財務活動（資金運動）包括資金籌集、資金投放、資金耗費、資金收回、資金分配五個方面內(nèi)容。從狹義的角度看，村級組織財務活動主要包括籌資、投資和凈收益分配三個方面。
村集體經(jīng)濟組織資金運動的每一個方面，表面上看是錢和物品價值的增減變動，其體現(xiàn)著村級組織與相關各方的經(jīng)濟利益關系。這種經(jīng)濟利益關系就是財務關系。村級組織的財務關系主要包括與國家、投資者、債權(quán)人、被投資者、債務人之間財務關系，也包括與各承包（承租）單位、承包戶的財務關系，還包括村級組織內(nèi)部成員之間的財務關系。
所以，財務管理是村集體經(jīng)濟組織根據(jù)相關財經(jīng)法規(guī)制度，按照財務管理的原則，組織財務活動、處理財務關系的一項經(jīng)濟管理工作，是村級組織運營管理的一個重要組成部分。
村級組織的資金流轉(zhuǎn)具有兩重性：首先，村級組織社區(qū)管理活動中的資金流轉(zhuǎn)，與行政事業(yè)單位資金收支流轉(zhuǎn)的性質(zhì)相同。其次，村級組織經(jīng)營性活動中的資金流轉(zhuǎn)，與企業(yè)資金流轉(zhuǎn)的性質(zhì)相同。因此，村財務管理的范圍，從涉及的內(nèi)容看，有農(nóng)業(yè)財務活動、工業(yè)企業(yè)財務活動（下屬加工企業(yè)）、非營利組織的財務活動（村行政管理和社區(qū)服務）、基本建設財務活動等多個方面多個層次。
在村經(jīng)濟和社會事務的管理中，財務管理和會計的對象都是資金及其運動，但管理的角度和方式卻不同。會計核算側(cè)重的是對經(jīng)濟活動的反映和控制，側(cè)重的是村資金運動所體現(xiàn)的信息流；而財務管理側(cè)重的是有關村資金運動本身的預測、決策、計劃、控制和分析。
由于目前多數(shù)村級會計與財務管理工作往往合而為一，財會工作一起抓。因此，村級組織財務管理和會計應相互協(xié)調(diào)，相互配合，共同完成加強集體資產(chǎn)管理，實行民主理財，確保村級財務正常運行，提高資金使用效率，促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收的任務。
二、當前村級財會管理工作中存在的問題
由于各地的經(jīng)濟社會發(fā)展情況不同，財會管理的條件和水平各異，所以，當前各地采用的村級組織財會管理模式也不盡相同。具體有以下幾種模式： （1）自管式。這種模式下，由村級組織自行委派財會人員管理資金和賬務，進行日常核算和管理。具體實施方式又有：村財自管、村賬鄉(xiāng)監(jiān)、村賬站審。（2）代管式。即實行村賬鄉(xiāng)管。在不改變村級組織資產(chǎn)所有權(quán)、審批權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的前提下，經(jīng)村級組織表決同意，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計集中核算中心、會計服務中心或會計管理站，全面負責處理村會計業(yè)務，進行會計集中核算，即記賬，集中管理。（3）會計委派制。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一向社會公開招聘會計人員，經(jīng)擇優(yōu)錄取、集中培訓后統(tǒng)一委派到各村組從事會計工作。（4）委托中介機構(gòu)記賬。（5）村間互助管理。（6）統(tǒng)管式。在這種模式下，不僅村集體的會計核算由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為處理，而且內(nèi)部控制、財務管理工作的一部分或大部分也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。但是，在實際工作中，由于機制不完善，農(nóng)村財務管理不規(guī)范等使當前農(nóng)村財務管理仍面臨著種種困境。
（一）管理制度不完善，會計核算不規(guī)范
當前一些農(nóng)村基層組織財會管理還較混亂，一些村級組織在進行賬目處理過程中，沒有嚴格按相關制度進行，甚至相關總賬與明細賬處理也迥然不同。賬目混亂，財務收支不明確，存在部分收入未入賬。財務資料和會計檔案保存管理混亂，直接導致無法正常開展賬目的核對查證工作。所以，亟待加強規(guī)范化治理力度。
一些農(nóng)村基層組織中，財會人員沒有經(jīng)過專業(yè)培訓學習，會計兼出納現(xiàn)象比比皆是，一人說了算，缺乏有效的監(jiān)督與約束機制，助長了一些基層干部、現(xiàn)象發(fā)生。一些村級組織會計責任意識和職業(yè)道德淡薄，做賬時，賬目中多記、少記、漏記及隨意調(diào)賬等違規(guī)狀況比比皆是。
（二）財務人員素質(zhì)偏低，財務監(jiān)管力度薄弱
從管理機構(gòu)角度來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站是村級財會的主要監(jiān)管部門，但它缺乏行政強制措施，再加上一些村級組織中缺乏民主理財監(jiān)督的嚴肅性，致使村級組織財會實際工作中出現(xiàn)的問題很多。主要有：一是違規(guī)設立賬外賬。如有些村土地管理經(jīng)費實行單獨建賬，未納入村統(tǒng)一財務核算。二是票據(jù)管理不規(guī)范，存在村干部自領收據(jù)和收據(jù)保管不完善的情況。三是原始憑證不規(guī)范，白條抵庫和坐支行為存在較多。
農(nóng)村經(jīng)濟監(jiān)管者主要是農(nóng)民，很難采用相應的行政手段。雖然設有村民民主理財小組，但村民受教育程度較低，缺乏對本村財務運作主動監(jiān)督的意識和維權(quán)意識，大多數(shù)村沒有審計組織。
村級財務人員專業(yè)知識偏少，普遍年齡老化，業(yè)務水平差，甚至一些不具備基本財會素質(zhì)的人員也進入了財會崗位，長期采用“單式流水賬”，僅記錄現(xiàn)金收支，造成無法稽查考核。
隨著村級經(jīng)營活動開展越來越多，農(nóng)村債務呈現(xiàn)增長趨勢，一些村級組織債務及物資管理手續(xù)不全，呆賬壞賬較多。
三、完善村級財會管理工作的對策建議
（一）建立健全各項財會管理制度
在貫徹執(zhí)行黨和國家相關財經(jīng)政策與法令的前提下，建立和完善并嚴格執(zhí)行村級財會管理的相關制度，當前尤其要建立簡明、規(guī)范、適用的內(nèi)部控制制度，著重抓好民主管理和財務公開制度、現(xiàn)金及銀行存款管理制度、債權(quán)債務管理制度、資產(chǎn)臺賬管理制度、票據(jù)管理制度、財會人員管理制度、村干部離任審計制度、“一事一議”籌資籌勞管理制度、會計檔案管理制度、財務開支審批制度等財會管理制度的建設和完善。要規(guī)范財會工作流程，管好村級組織的財產(chǎn)物資，確保會計信息處理工作有條不紊地進行，提高財會工作的質(zhì)量和效率，促進各項計劃的完成。
（二）貫徹落實民主監(jiān)督、財務公開
農(nóng)村財會管理工作關系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此，實施民主監(jiān)督、財務公開至關重要，要充分發(fā)揮村民民主理財和監(jiān)督小組的作用，不定期對財務的來龍去脈進行檢查，讓更多的村民參與到農(nóng)村財務的管理中，以保護自己的合法利益。要統(tǒng)籌兼顧，正確處理好國家、集體、個人三者利益關系，處理好村集體內(nèi)部各行業(yè)、各經(jīng)營層次之間的經(jīng)濟利益關系及與投資者、被投資者、債權(quán)人、債務人的財務關系，貫徹按勞分配原則，兼顧按資分配，搞好經(jīng)營成果的合理分配。管好各種合同的簽訂、結(jié)算和兌現(xiàn)工作。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門要加大管理和監(jiān)督力度
鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關監(jiān)管部門要加大對村級組織財會管理工作的監(jiān)管力度，成立財務監(jiān)察委員會，建立審計小組，安排具有相應資格能力的專業(yè)人員不定期對村級組織的財務進行審計，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。這是保證村級組織各項經(jīng)濟活動真實性、合法性、合理性的有效手段，也是確保經(jīng)濟計劃、財務預算貫徹落實的重要方法，同時也是防范和控制經(jīng)濟風險、財產(chǎn)損失和腐敗現(xiàn)象的得力舉措。
（四）加強財會人員培訓，提高財會人員素質(zhì)
一些農(nóng)村地區(qū)相對欠發(fā)達，信息獲取可能會滯后，因而可以通過開展專題財會專業(yè)講座和培訓班等途徑使相關財會人員普及財會政策和專業(yè)知識，不斷提高農(nóng)村財會人員素質(zhì)。從而促進農(nóng)村財會人員利用會計和財務管理專業(yè)手段和方法，認真做好經(jīng)濟核算工作，開源節(jié)流，努力增加收入，不斷降低成本，防范和控制財務風險，改善經(jīng)營管理，擴大集體積累，管好、用活村級組織的各項資金，保證資金的順暢流轉(zhuǎn)，提高資金的使用效益，積極參與經(jīng)營決策，加強內(nèi)部控制，指導和幫助承包戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、村辦企業(yè)以及村事業(yè)單位搞好會計核算和財務管理，提高業(yè)務水平，為農(nóng)戶提供成本、價格等經(jīng)濟信息和經(jīng)營咨詢，進行經(jīng)營指導，促進生產(chǎn)發(fā)展。
（徐潔單位為嘉興學院商學院；張惠忠單位為嘉興學院商學院會計系）
[作者簡介：徐潔（1993―），女，浙江淳安人，嘉興學院財務管理專業(yè)。張惠（1966―），男，浙江海寧人，嘉興學院商學院教授，研究生導師，中國注冊會計師，二級理財規(guī)劃師，會計系主任，財務管理研究所所長。]
參考文獻
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【關鍵詞】樓市調(diào)控 房地產(chǎn) 發(fā)展趨勢
為了進一步調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)，保證其健康發(fā)展，我國政府頒布了相關政策或者法律法規(guī)，力圖控制當前我國房價上漲過快的發(fā)展趨勢。2011年，國務院頒布了“國八條”，將之前的房地產(chǎn)法令作了進一步細化，鞏固和擴大了房地產(chǎn)業(yè)調(diào)控發(fā)展的新成果，這些政策的直接后果，就是我國的商品房大量堆積，庫存增加，房地產(chǎn)企業(yè)難以盈利，甚至無法收回成本。尤其是在一些發(fā)展較快的城市，商品房的銷售面積更是不斷下降。作為我國經(jīng)濟發(fā)展的支柱行業(yè)之一，房地產(chǎn)業(yè)的停滯不前，對我國的國民經(jīng)濟發(fā)展造成了一定負面影響。
在當前樓市政策地不斷深入下，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)不是某個企業(yè)所能控制的，而是整個行業(yè)發(fā)展的必然趨勢。下面，筆者將對當前樓市調(diào)控背景下，我國房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展趨勢進行深入探討。本論文的研究對于未來房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及研究過程會產(chǎn)生一定的啟示。
房地產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營不斷深入
在國家的樓市調(diào)控背景下，我國的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況發(fā)生了重大變化，規(guī)?；?jīng)營的趨勢不斷深入。進入新世紀以來，我國對房地產(chǎn)的需求量，特別是普通住宅及經(jīng)濟適用房的需求量進一步提高，這導致我國的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展過熱。同時，房地產(chǎn)的市場準入門檻進一步降低，很多小型的、并不具備相應資質(zhì)的企業(yè)也躋身于房地產(chǎn)行業(yè)。但近幾年來，我國的房地產(chǎn)業(yè)供大于求，市場競爭越來越激烈，中小型房地產(chǎn)企業(yè)面臨著巨大的發(fā)展壓力，很多企業(yè)已經(jīng)瀕臨破產(chǎn)。此時，國家出臺相關政策，例如國家制定了商品房預售政策等，保證房地產(chǎn)企業(yè)能夠獲得足夠的發(fā)展資金而正常運營。房地產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營已經(jīng)成為我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的必然趨勢。據(jù)我國新華社消息，2013年我國又大約30家房地產(chǎn)企業(yè)的銷售額突破百億元，總的銷售額早已經(jīng)突破8000億元。
同時，由于我國當前房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展緩慢，不少企業(yè)開始相互抱團，共同應對危機，各種行業(yè)論壇不斷建立，尤其是中國地產(chǎn)金融拓展聯(lián)盟的成立，為各個會員提供了最大的房地產(chǎn)項目池，同時為其發(fā)展提供了必要的資金，從最大程度上滿足了金融拓展聯(lián)盟中各種會員的生存發(fā)展需求。在當前樓市調(diào)控背景下，我國的房地產(chǎn)行業(yè)的規(guī)?；?jīng)營趨勢將會進一步提高。
房地產(chǎn)行業(yè)內(nèi)的資產(chǎn)質(zhì)量將會進一步提高，其運作能力也會進一步加強
對房地產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量的理解，我們可以從兩個方面進行：第一，土地的質(zhì)量。第二，資產(chǎn)配置的能力。但就當前我國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況來看，大部分房地產(chǎn)企業(yè)都只關注土地的儲備量，而忽視了土地的再次利用。大部分房地產(chǎn)土地，都不能進行延續(xù)開發(fā)。從資金方面來說，2011年我國房地產(chǎn)上市企業(yè)的資產(chǎn)負債率的平均值為63.58%，已經(jīng)突破了最大資產(chǎn)負債比例，對房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展造成了嚴重威脅。而在當前樓市調(diào)控背景下，我國的各個房地產(chǎn)企業(yè)將會面臨著更加嚴重的資金缺乏狀態(tài)。如何籌到更多的發(fā)展資金，保證其順利發(fā)展，已經(jīng)成為我國房地產(chǎn)企業(yè)面臨的重要發(fā)展任務之一。
這就要求房地產(chǎn)企業(yè)進行改革創(chuàng)新，擴大融資渠道，提高其運作能力。首先，房地產(chǎn)企業(yè)應該加強自己的信譽建設，提高自己的信貸能力，確保能夠貸到必要的發(fā)展基金。其次，部分房地產(chǎn)上市公司要進行股票發(fā)行，提高自己的融資能力。除此之外，還可以發(fā)行相關的債權(quán)等。最后，要采取各種積極的措施，幫助REITS在中國房地產(chǎn)行業(yè)實現(xiàn)落地。這就需要我國各個部門，包括建、財稅、證監(jiān)、保監(jiān)、銀監(jiān)等部門建立聯(lián)動機制，共同為REITs提供配套發(fā)展環(huán)境。
房地產(chǎn)行業(yè)的深度并購趨勢將會進一步加強
自2010年以來，國家的房地產(chǎn)調(diào)控政策進一步加強，手段也在不斷提高。為了應對這些政策，我國房地產(chǎn)企業(yè)的并購實例正在不斷增多。相關數(shù)據(jù)顯示，近2010年，我國房地產(chǎn)業(yè)的并購實例有84起，占我國全部行業(yè)并購實例的13.5%，并購金額超過3億美元。當前，我國房地產(chǎn)業(yè)的并購實例還在不斷地深入。一些中小房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)展能力有限，創(chuàng)新能力不足，在行業(yè)競爭中敗下陣來，被一些較大的房地產(chǎn)企業(yè)所吞并。并購和融合已經(jīng)成為當前我國房地產(chǎn)企業(yè)突破發(fā)展瓶頸的中重要發(fā)展策略之一。除此之外，原先房地產(chǎn)行業(yè)內(nèi)一些并不以房地產(chǎn)為主導產(chǎn)業(yè)的企業(yè)逐漸退出房地產(chǎn)行業(yè)，這進一步推動了房地產(chǎn)并購的步伐。
4.商業(yè)地產(chǎn)發(fā)展較快，發(fā)展空間進一步加大
隨著國家各種限購令的不斷出臺，住宅性地產(chǎn)面臨著較大的困境，很多住宅地產(chǎn)不斷囤積。但我們必須注意到一點，國家的各項房地產(chǎn)政策都是針對居民住宅的，而商業(yè)地產(chǎn)并不在限購的范圍之內(nèi)。因此，商業(yè)地產(chǎn)受到了各個房地產(chǎn)企業(yè)的重視，面臨較大的發(fā)展機遇及挑戰(zhàn)。同時，經(jīng)濟的不斷發(fā)展使我國的消費水平也在不斷地提高。到目前為止，我國的國民生產(chǎn)總值已經(jīng)逐漸超越日本，成為世界上重要的經(jīng)濟體之一。居民的消費水平的不斷提高，房產(chǎn)的購入能力也在不斷地提升。
但隨著所有的房地產(chǎn)開發(fā)商的目光聚焦于商業(yè)地產(chǎn)上，我國的商業(yè)地產(chǎn)面臨著巨大的發(fā)展挑戰(zhàn)。要想在激烈的競爭中占據(jù)主動地位，各個房地產(chǎn)企業(yè)必須進行創(chuàng)新。這就要求各個房地產(chǎn)企業(yè)必須充分考察當代消費者的生活需求，考慮不同的消費階層的消費需求，制定最合理的發(fā)展策略，例如創(chuàng)新商業(yè)地產(chǎn)的設計模式等。
與其他行業(yè)不同，房地產(chǎn)行業(yè)的投入較大，風險較高，受市場經(jīng)濟的影響也較大。因此，房地產(chǎn)業(yè)在當前的樓市政策下面臨著較大的發(fā)展困境。
新形勢下房地產(chǎn)企業(yè)必須在變革中求發(fā)展
為了進一步活躍房地產(chǎn)市場，提高經(jīng)營效益，房地產(chǎn)企業(yè)必須加快變革。首先，要加快改革發(fā)展機制，通過制定相關的法律法規(guī)和制度等，保障產(chǎn)權(quán)，推動我國房地產(chǎn)企業(yè)的合理、健康發(fā)展。其中，房地產(chǎn)法律法規(guī)是企業(yè)轉(zhuǎn)型的重要推力，同時也是企業(yè)轉(zhuǎn)型和正常運行的重要的法律保障。各種法律法規(guī)的有效實施，可以防止房地產(chǎn)發(fā)展過程中投機現(xiàn)象，保障各項權(quán)益，而制度則是房地產(chǎn)企業(yè)改革發(fā)展的重要制度保障，例如土地管理制度、稅收制度及房地產(chǎn)銷售制度等。另外，只有具備產(chǎn)權(quán)的房地產(chǎn)企業(yè)，才能享有更大的自主經(jīng)營權(quán)，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型與升級。
總之，在當前的樓市調(diào)控政策下，我國的房地產(chǎn)企業(yè)面臨著巨大的發(fā)展挑戰(zhàn)，同時又面臨著較大的發(fā)展機遇。進一步優(yōu)化房地產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引更多的資金投入，是當前我國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展任務之一。同時，房地產(chǎn)企業(yè)必須改變自己的經(jīng)營管理方式，促進集約化經(jīng)營管理模式的深入，調(diào)控其發(fā)展方向，將房地產(chǎn)數(shù)量的增長轉(zhuǎn)向性價比的提高。這樣一來，房地產(chǎn)企業(yè)才能在危機中找到發(fā)展機會。同時，各個房地產(chǎn)企業(yè)必須積極轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，創(chuàng)新發(fā)展模式，加快產(chǎn)業(yè)進步與技術(shù)創(chuàng)新，從企業(yè)發(fā)展的長遠利益出發(fā)，提高自己的社會效益等。相信未來，我國的房地產(chǎn)企業(yè)一定能得到更好、更快的發(fā)展，為國民經(jīng)濟發(fā)展作出的更大的貢獻。
參考文獻
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關鍵詞：中央政府；地方政府；耕地保護；耕地價值；演化博弈
中圖分類號：F323文獻標識碼：A
收稿日期：2016-06-23
作者簡介：張長青（1964-），男，哈爾濱人，黑龍江大學經(jīng)濟與工商管理學院教授，研究方向：數(shù)量經(jīng)濟學；陳東旭（1992-），男，蘭州人，黑龍江大學經(jīng)濟與工商管理學院研究生，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟；李曉亮（1991-），男，黑龍江依蘭人，黑龍江大學經(jīng)濟與工商管理學院研究生，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。
基金項目：黑龍江省經(jīng)濟社會發(fā)展重點研究課題，項目編號：15024；國家社科基金項目，項目編號：14BJY108；黑龍江省教育廳新農(nóng)村科技服務計劃項目，項目編號：1155xnc209。
改革開放以來，我國農(nóng)村耕地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離極大地提高了農(nóng)村生產(chǎn)效率，農(nóng)村經(jīng)濟得到了迅猛發(fā)展。但是，由于農(nóng)村耕地的比較收益低下，隨著經(jīng)濟改革的不斷深化，耕地資源逐年減少已是不爭的事實，這種趨勢給社會帶來了不良后果：一是城鎮(zhèn)化進程不斷侵占耕地，而城市土地使用效率低下和土地閑置現(xiàn)象普遍，耕地資源浪費嚴重；二是農(nóng)村耕地資源的大量流失致使直接依附于耕地的農(nóng)民利益受到侵害，激發(fā)了社會矛盾與沖突，損害了政府的威信；三是中央政府不斷增加耕地資源配置效率的制度供給，增加了政府監(jiān)督、查處等行政協(xié)調(diào)成本以及市場協(xié)調(diào)成本?；诟貎r值的角度，本文運用博弈理論分析中央政府與地方政府在耕地保護過程中的得失，試圖為我國的耕地保護提供一個新的觀察視角。
一、耕地保護與耕地價值構(gòu)成的測算
關于耕地保護問題，國內(nèi)相關學界圍繞耕地保護制度和政策展開研究時，主要著眼于對各級政府在耕地保護過程中追逐局部利益的表層機理和目前制度框架下存在的外因障礙進行分析；同時，針對各利益相關主體在耕地保護過程中的本身意愿，以及在這一意愿支配下的博弈行為進行研究也有涉及。但是，明確耕地資源價值，以耕地價值為基礎分析中央政府與地方政府的行為博弈研究卻鮮有涉獵。耕地保護的操作過程涉及多個利益主體，由于各利益主體的社會地位及其決策、監(jiān)督和信息存在差異，使各利益主體在圍繞耕地保護博弈中的行為以及訴求各不相同。由于中央政府和地方政府的效用函數(shù)、利益訴求和政策取向非一致性，以及在耕地價值的認識上存在的差異，中央政府和地方政府在保護耕地過程中的博弈是導致耕地保護政策呈現(xiàn)效率低下的主要原因。
目前，國內(nèi)學界對于耕地價值構(gòu)成還沒有形成統(tǒng)一觀點，但進行了一些有益的研究。如蔡運龍等（2006）認為耕地資源應包括經(jīng)濟產(chǎn)出功能、生態(tài)服務功能以及社會保障功能，與其相對應的經(jīng)濟產(chǎn)出功能用耕地的市場價值來度量，并嘗試性用市場價格來評估耕地資源的生態(tài)服務功能和社會保障功能[1]。本文借鑒其耕地資源價值評價方法（見圖1），把耕地資源價值界定為經(jīng)濟產(chǎn)出價值、社會價值（包括社會保障價值和糧食安全保障價值）和生態(tài)價值，并以此構(gòu)建征地補償標準，計算公式表示為：
VG=V1+V2p+V2q+V3（1）
其中VG代表單位面積的耕地價值，V1代表單位面積耕地的經(jīng)濟產(chǎn)出價值，V2p代表單位面積耕地的社會保障價值，V2q代表單位面積耕地的糧食安全價值，V3代表單位面積耕地的生態(tài)價值。
（一）耕地價值中的經(jīng)濟產(chǎn)出價值
耕地資源的經(jīng)濟產(chǎn)出價值是指耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的市場價值，它既是耕地發(fā)揮生產(chǎn)資料這一最基本功能的價格體現(xiàn)，也是耕地個人權(quán)利價值的重要組成部分，包括農(nóng)產(chǎn)品純收益價值和農(nóng)產(chǎn)品社會平均利潤修正值，計算表達公式為：
V1=（Rn+Rm）/R（2）
其中，Rn是耕地的農(nóng)產(chǎn)品純收益；Rm是政府對于耕地的補貼；R為貼現(xiàn)率，計算全國的單位面積耕地產(chǎn)出值，可得V1829萬元/公頃。
（二）耕地價值中的社會價值
1.耕地的社會保障價值。我國耕地的社會保障價值是農(nóng)民生存安全保障權(quán)利的價值體現(xiàn)，耕地具有代替政府的社會保障資金而承擔保障農(nóng)民個人生存和后代延續(xù)的最基本價值，也是耕地所有權(quán)在農(nóng)民生存安全上的體現(xiàn)。目前，我國在城市建立了基本的社會保障體系，而農(nóng)村的社會保障體系并不完善，耕地對于農(nóng)民而言是一種重要的社會保障資料。計算表達式為：
V2p=Er/（S×R）（3）
Er=（P1×Eu）/P2（4）
其中，Er為計算出的政府為農(nóng)村居民個人提供的社會養(yǎng)老保險金；S為人均耕地面積；R為貼現(xiàn)率；Eu為政府為城鎮(zhèn)居民個人提供的社會基本養(yǎng)老保險金；P1為農(nóng)村居民家庭人均收入；P2為城鎮(zhèn)居民家庭人均收入。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒（2012），Eu為15 56179億元，P1為10 990元，P2為26 958元。根據(jù)式（4）計算得到Er為6 344億元，全國耕地面積為12 17159萬公頃；按35%的貼現(xiàn)率折算，根據(jù)式（3）得出全國單位面積耕地的社會保障價值為1489萬元/公頃。
2耕地的糧食安全保障價值。耕地的國家糧食安全保障價值是指中央政府從國家糧食安全戰(zhàn)略考慮，通過土地利用規(guī)劃、實施土地整治等方式，確保耕地數(shù)量和質(zhì)量得以實現(xiàn)的價值部分。由于當前耕地的生產(chǎn)資料價格不能體現(xiàn)國家每年對耕地保護的支出，故國家保護耕地的支出需要通過國家對占用耕地收取的費用和保護現(xiàn)有耕地所必要的耗費計算[2]，計算表達式為：
V2q=（W+Z）（5）
其中W為國家對占用耕地收取的費用，Z為保護現(xiàn)有耕地所支出的費用。
國家對占用耕地收取的費用主要包括耕地占用稅，新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費等。根據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》（2008），耕地占用稅的稅額按實際占用的耕地面積（以縣為單位）計稅，2008年全國人均耕地面積為135畝/人，算數(shù)平均稅率為24萬元/公頃。根據(jù)《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》（1999），本文選取第9等的17萬元/公頃作為全國新增建設用地有償使用費標準，選取10萬元/公頃作為全國耕地開墾費標準，W24+17+10=51萬元/公頃。保護現(xiàn)有耕地所支出的項目主要有災毀耕地的復墾費用、基本農(nóng)田指示牌費用，以及耕地的遙感動態(tài)監(jiān)測費用等，Z值為0008萬元/公頃，由于Z值過小，在此忽略不計。
綜上，全國單位面積耕地的糧食安全戰(zhàn)略價值為：V2q51萬元/公頃。
（三）耕地價值中的生態(tài)價值
國際上對于生態(tài)資產(chǎn)價值的確定主要是運用個人消費偏好和替代原理為評估理論基礎，本文采用支付意愿（WTP）來測算，計算公式如下：
V3=∫0TmaxdT1+exp（-α0-βX-cT）（6）
其中V3為單位面積耕地的生態(tài)價值，X為影響受訪者支付意愿各變量的平均值，β為除投標量外其他影響因素變量的回歸系數(shù)，T為設定的投標值，c為投標值變量的系數(shù)。根據(jù)唐建（2013）測算[3]，城市居民對于耕地環(huán)保價值的支付意愿為3092元/（人/年），根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒（2012），全國城鎮(zhèn)人口數(shù)為71 182萬人，全國耕地面積為12 17159萬公頃。在WTP方法下，2012年全國耕地資源生態(tài)價值為1 80827元/公頃，按35%貼現(xiàn)率折算，全國單位面積耕地的生態(tài)價值為517萬元/公頃，由此可得全國單位面積耕地價值為829+1489+51+517=7935萬元/公頃。
二、中央政府和地方政府有關耕地保護的博弈
中央政府是耕地保護政策的制定者和耕地保護行為的最終監(jiān)管者，對于保護耕地的利益訴求主要來源于經(jīng)濟價值、生態(tài)價值以及社會價值。中央政府對于耕地保護的目標是實現(xiàn)土地資源的均衡有序利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，其決策是以全社會福利最大化為原則的，也是按照總體收益最大化行為規(guī)則制定耕地保護政策的。作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和地區(qū)資源的保護主體，地方政府既是耕地保護政策的直接執(zhí)行者，又是耕地轉(zhuǎn)讓的直接利益獲得者，地方政府的行為選擇是耕地保護政策能否實施得當?shù)年P鍵性因素。地方政府有關耕地保護的行為決策往往與中央政府目標相左，這主要源于社會整體的福利最大化并不意味著每一個區(qū)域的福利最大化，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標的內(nèi)在要求驅(qū)動地方政府在招商引資過程中往往選擇廉價提供土地，地方政府過度注重耕地的轉(zhuǎn)讓以達到財政增收的現(xiàn)實需要。另外，地方官員受財政、經(jīng)濟競爭激勵和軟預算約束的影響，而具有政治晉升和政治收益的雙重特征[4]，在以GDP為主要考核指標的體制下具有強烈推動本地經(jīng)濟增長的愿望。因此，地方政府與中央政府的互動博弈成為影響我國耕地保護政策能否有效實施的關鍵性因素之一。
（一）演化博弈的構(gòu)建
基于中央政府與地方政府之間的行為選擇及其策略組合進行演化博弈分析，現(xiàn)就中央政府和地方政府的博弈作出如下假設：
博弈參與主體：中央政府和地方政府，雙方皆為有限理性。
行為策略：中央政府有兩種策略行為可供選擇：一是“重視耕地保護”，即根據(jù)耕地價值完善懲罰手段和激勵機制；二是“不重視耕地保護”，即對現(xiàn)有狀態(tài)消極默許。地方政府的有兩種策略行為選擇：一是“保護耕地”，即地方政府認真執(zhí)行中央政府的耕地保護政策，對耕地進行保護；二是“不保護耕地”，即在中央政府明令禁止的情況下，依然違法或違規(guī)轉(zhuǎn)讓耕地。
行為策略選擇比例：在博弈初始階段，假定中央政府選擇重視耕地保護的比例為p，而選擇不重視耕地保護的比例為1-p；地方政府選擇保護耕地的比例為q，選擇不保護耕地的比例為1-q。其中，p與q皆為時間t的函數(shù)。
效用分析：中央政府的效用即意圖通過保護耕地所達到的目標，是通過對現(xiàn)行制度進行改革性創(chuàng)新，提供集約使用耕地的激勵機制，提高耕地資源的配置效率，即通過能充分實現(xiàn)耕地價值的制度創(chuàng)新，保障社會穩(wěn)定、維護糧食安全戰(zhàn)略，保護生態(tài)環(huán)境。地方政府的效用，一是盡可能在政策允許范圍內(nèi)獲得耕地征用收入，以充實地方財政；二是通過執(zhí)行中央政府的指令獲取政治績效。
博弈雙方的收益矩陣見表1。其中，M為在地方政府選擇保護耕地時中央政府的收益，M=V2p+V2q+V3；E為中央政府給予完成區(qū)域內(nèi)糧食產(chǎn)量和綠化面積指標的地方政府財政補貼和政治嘉獎；F為中央政府對違規(guī)的地方政府處以的政治處罰；r為中央政府對地方政府轉(zhuǎn)讓耕地所得的處罰比例；N=Ps-Pb，其中Ps為土地市場價格，Pb為征地補償價格；α為土地有償使用費上交中央財政的比例，1-α則為土地有償使用費留在地方財政的比例；r（1-α）N為中央政府對違規(guī)的地方政府處以的罰款；C為地方政府為保護耕地所付出的成本。
表1中央政府和地方政府博弈的收益矩陣
中央政府x[][ZB（]地方政府y
保護（q）不保護（1-q）
重視（p）
M-E，E-C
αN+r（1-α）N+F-E，（1-r）（1-α）N-F+E
不重視（1-p）
M，-C
αN+r（1-α）N，（1-r）（1-α）N
中央政府選擇重視耕地保護的期望收益為：
EUxp=q（M-E）+（1-q）[αN+r（1-α）N+F-E]=qM+αN+r（1-α）N+F-E-qN-qF
中央政府選擇不重視耕地保護的期望收益為：
EUx1-p=qM+（1-q）[αN+r（1-α）N]=qM+αN+r（1-α）N-qL
中央政府在混合策略下平均期望收益為：
EUx=pEUxp+（1-p）EUx1-p=pF-pE-pqF+qM+αN+r（1-α）N-q[αN+r（1-α）N]
得出中央政府選擇重視耕地保護的復制動態(tài)方程為：
dxpdt=p（EUxp-EUx）=p（1-p）{（1-q）F-E}
當dxpdt=0時可以得到中央政府的全部穩(wěn)定狀態(tài)：p*=0，p*=1。
地方政府選擇對耕地進行保護的期望收益為：
EUyq=p（E-C）+（1-p）（-C）=pE-C
地方政府選擇不保護耕地的期望收益為：
EUy1-q=p[（1-r）（1-α）N-F+E]+（1-p）[（1-r）（1-α）N]=pE-pF+（1-r）（1-α）N
地方政府在混合策略下平均期望收益為：
EUy=qEUyq+（1-q）EUx1-q=pE-pF+（1-r）（1-α）N-qC+pqF+q（1-r）（1-α）N
得出地方政府選擇對耕地進行保護的復制動態(tài)方程為：
dyqdt=q（EUyq-EUy）=q（1-q）[pF-C-（1-r）（1-α）N]
當dyqdt=0時可以得到地方政府的全部穩(wěn)定狀態(tài)：q*=0，q*=1。
（二）博弈的動態(tài)演變趨勢及穩(wěn)定性
綜合上述分析得到系統(tǒng)的五個均衡點：（0，0），（0，1），（1，0），（1，1），（p*，q*），其中p*=L+CF，q*=1-EF。根據(jù)Friedman[5]提出的方法，演化系統(tǒng)均衡點的穩(wěn)定性可由該系統(tǒng)的Jaconbian矩陣的局部穩(wěn)定性分析得出，系統(tǒng)的Jaconbian矩陣為：
J=K（p）pK（p）q
L（q）pL（q）q=（1-2p）[（1-q）F-E]-Fp（1-p）Fq（1-q）（1-2q）{pF-C-（1-r）（1-α）N}
為了使博弈分析結(jié)果更具說服力，現(xiàn)代入具體數(shù)值進行分析。由于耕地的社會保障價值V2p=1489萬元/公頃，糧食安全價值V2q=51萬元/公頃，生態(tài)價值V3=517萬元/公頃，所以M=7106萬元/公頃。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（2004），征地補償價格有兩種確定方法：一是按耕地前三年平均年產(chǎn)值，二是按耕地糧食產(chǎn)量的前三年平均年產(chǎn)值。根據(jù)王仕菊（2008）計算耕地平均年產(chǎn)值16 1959元/公頃，乘以耕地租賃年限30年，征地補償價格Pb為486萬元/公頃。
根據(jù)《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》（2006）來確定耕地的市場價格，全國耕地的平均市場價格Ps約為100 萬元/公頃[6]。根據(jù)《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》（1999），土地有償使用費30%上繳中央財政，70%上繳地方財政。即α=03，1-α=07。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》（1998）對于違反《中華人民共和國土地管理法》第七十三條規(guī)定的處以罰款，罰款額為非法所得額50%以下。本文以違法所得額的50%作為處罰標準，即r=05。根據(jù)雅克比矩陣的局部穩(wěn)定分析法，對這5個均衡點進行穩(wěn)定性分析，顯然（p*，q*）一定不為ESS。結(jié)合參數(shù)F的取值范圍，分析不同情況下4個局部均衡點成為ESS的可能性。
（三）博弈結(jié)果分析
1.當F>E且F>1799+C時，局部均衡點穩(wěn)定性分析如表2所示。當參數(shù)間滿足中央政府給予不保護耕地的地方政府的政治懲罰大于給予保護耕地的地方政府的財政補貼和政治嘉獎，同時大于地方政府在中央政府不重視耕地保護下選擇不保護耕地的收益與地方政府為保護耕地所付出的成本之和時，中央政府和地方政府都無法趨向于一個穩(wěn)定點。
2.當F>E且F
3.當F1799+C時，局部均衡點穩(wěn)定性分析如表4所示。當參數(shù)間滿足中央政府給予不保護耕地的地方政府的政治懲罰小于給予保護耕地的地方政府的財政補貼和政治嘉獎，且大于地方政府在中央政府不重視耕地保護下選擇不保護耕地的收益與地方政府為保護耕地所付出的成本之和時，中央政府的行為選擇將全部趨向于不重視耕地保護， 地方政府群體的行為選擇將全部趨向于不保護耕地。系統(tǒng)演化過程如圖3所示，系統(tǒng)從任何初始狀態(tài)出發(fā)都將收斂到O（0，0）。
4.當F
綜合上述4種情況的分析，系統(tǒng)演化穩(wěn)定策略ESS為O（0，0）和B（1，0），不難看出無論F與E和1799+C的大小關系如何，中央政府和地方政府的演化博弈始終都不會趨向于均衡點A（0，1）與C（1，1），即使中央政府以p=1的概率選擇重視耕地保護，在初始階段達到均衡點C（1，1），但在該均衡點的局部均衡是不穩(wěn)定的，系統(tǒng)演化的長期均衡趨向于均衡點O（0，0）或B（1，0），即所有地方政府都趨于選擇不保護耕地。
三、結(jié)論與政策建議
通過演化博弈分析可以看出無論中央政府選擇何種策略，地方政府都會逐漸演化為選擇不保護耕地。即使中央政府在短期內(nèi)可以通過加強懲罰力度、提高獎勵來促使地方政府加強耕地保護，但經(jīng)過長期的博弈，地方政府仍會趨于不保護耕地，且通過轉(zhuǎn)讓土地來達到財政增收的目的。這說明中央政府長期單純地對地方政府耕地保護進行激勵或懲罰作用不大，即現(xiàn)行政策存在短期性和低效性。這就應證了目前各地方政府過度追求耕地的轉(zhuǎn)讓價值，地方官員不僅利用轉(zhuǎn)讓耕地來獲得財政收入，在以GDP為主要考核指標的體制下，也往往傾向于轉(zhuǎn)讓耕地來促進本地經(jīng)濟增長從而獲取政治嘉獎。究其原因，一是中央政府和地方政府在現(xiàn)有耕地保護制度下往往有不同的目標選擇，目標偏離的主因在于耕地的社會價值和生態(tài)價值，這導致了中央政府在耕地保護過程中采取簡單強制行政指令手段的失效。二是耕地保護的操作過程涉及多個利益主體，將耕地保護博弈局限于中央政府和地方政府間，僅靠中央政府對地方政府的約束管理，雖然在局部地區(qū)短期內(nèi)可以促使地方政府對耕地進行保護，但是從長期看仍然難以達到保護耕地的目標。因此，為實現(xiàn)對耕地進行保護的目標，應在以下方面進行制度改進。
第一，中央政府首要的任務是明晰耕地保護的責任，將實現(xiàn)耕地的社會價值和生態(tài)價值納入對地方政府的政績考核體系，以期實現(xiàn)兩者目標一致化。
第二，中央政府必須對現(xiàn)有制度進行改進，同時應注重地方政府在制度供給中的重要作用。由于耕地保護政策效率的低下，中央政府和地方政府追求目標發(fā)生偏離的現(xiàn)象是一種制度非均衡表現(xiàn)。目前，中央政府不斷加大耕地保護政策的制度供給，在非均衡發(fā)生時存在經(jīng)濟盈利的機會條件下就會出現(xiàn)制度變遷的過程（曲福田等，2002）。
第三，地方政府作為耕地保護政策的執(zhí)行者也是最直接的受益人，土地收入已成為地方政府的重要財政收入來源。因此，要運用市場機制來提高配置耕地資源，改變目前地方政府作為建設城市建設用地的實際經(jīng)營者和土地實際擁有者的角色，以徹底杜絕地方政府廉價征用耕地，然后高價出讓耕地的經(jīng)營管理制度，減小地方政府以行政方式違反規(guī)劃批地獲得收益的激勵。
第四，重視對用地單位、農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶在耕地保護中的地位，給予農(nóng)戶和農(nóng)村集體組織更多的政策支持，徹底解決耕地資源產(chǎn)權(quán)主體界定不清的問題，以期合理分配耕地占用收益。
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論文摘要：我國現(xiàn)階段農(nóng)村的社會保障制度建設嚴重滯后于城市．這除了過多地依賴于政府財政投入的、二次分配的和外部的支持方式外，主要是未能真正啟動廣大農(nóng)村家庭和農(nóng)村集體經(jīng)濟資源的內(nèi)生性活力。通過全面實行土地資本化，構(gòu)建“以土地換社?！钡霓r(nóng)村社會養(yǎng)老保障模式。有助于農(nóng)村社會保障制度建設。
論文關鍵詞：社會保障；社會養(yǎng)老；農(nóng)村；制度設計
黨的十六屆六中全會提出了到2020年實現(xiàn)“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立”的目標，其關鍵是農(nóng)村社會保障制度建設要有重大突破，尤其是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，必須在運作機制、覆蓋人群、負擔能力、保障水平等方面轉(zhuǎn)變到社會主義市場經(jīng)濟的制度框架之下，在深化改革中得到完善與創(chuàng)新。但我們也發(fā)現(xiàn)，雖然我國近年來財政收入大幅度增加，但有關農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設方案在思路設計上，如果過多地依賴于政府財政投入的、二次分配的和外部的支持方式，這顯然只能是提供低水平的保障能力。更重要的是未能真正啟動廣大農(nóng)村家庭和農(nóng)村集體經(jīng)濟資源的內(nèi)生性活力，最后有可能走向西方福和國家的道路。為此，有必要按照發(fā)展經(jīng)濟因素市場的原則，依托家庭財產(chǎn)(土地)保障和財政支持，通過全面實行土地資本化，“以土地換社保”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度改革的基本思路，以此促進農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設順利開展。
一
我國現(xiàn)階段農(nóng)村的社會保障制度建設嚴重滯后于城市，其主要特征為：
(一)農(nóng)村總體上仍然以傳統(tǒng)的家庭保障為主要模式。這種保障模式的農(nóng)用土地為生產(chǎn)資料，通過農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)獲取勞動收入。為了增加家庭收入，便產(chǎn)生增加勞動力數(shù)量和“養(yǎng)兒防老”的家庭人口需求。但是，我國現(xiàn)行土地制度起家庭保障作用的農(nóng)村土地只是一種資源形式，不能夠以完全的資本形態(tài)在市場上運作。農(nóng)戶家庭收入的主要來源為勞動收入，其財產(chǎn)性收入及資本收入極少。受土地收益的限制，多年來我國農(nóng)村中收入水平提高緩慢，其中純收入增長的絕大部分為務工等勞動收入，大多數(shù)農(nóng)戶在社會保障的支付能力上十分有限。許多地方試點就發(fā)現(xiàn)，以個人繳費為主的模式很難在經(jīng)濟欠發(fā)達農(nóng)村推行。
(二)上世紀80年代初我國農(nóng)村普遍實行家庭承包責任制后，在多數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，集體經(jīng)濟虛構(gòu)化現(xiàn)象嚴重，村、組根本無力承擔社會保障要求的財力支付。這與城市中有各種類型用工單位及相應經(jīng)濟實力是有根本區(qū)別的。在多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟的存在很大程度上主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“集體所有”這點上。一般只有在集體土地非農(nóng)化過程中的土地收益才可以轉(zhuǎn)化一部分為集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟收益。但目前這種收益大部分通過國家土地征用后再有償出讓的過程為政府所得，失地農(nóng)民得到的補償有限，最終受益很少，還產(chǎn)生了不少新問題。
(三)改革開放以來，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異有擴大趨勢，少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的財政實力雄厚，可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展上發(fā)揮較有力的作用，可以通過“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和財政轉(zhuǎn)移支付等方式促進農(nóng)村建設，走城鄉(xiāng)一體化的道路。但就廣大西部地區(qū)、貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)而言，當?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展水平有限，城鎮(zhèn)和工業(yè)缺乏對農(nóng)村地區(qū)的足夠的經(jīng)濟輻射及帶動能力，且地方財力困窘，一些財政赤字縣長期靠上級財政支撐。如有的縣一年所增加的財政收入還不夠當年全縣公務員、事業(yè)單位職工調(diào)資需要的開支，要依靠這些地方財政建立全覆蓋的農(nóng)村社會保障體系缺乏客觀的經(jīng)濟基礎。因此，我們在有關目標定位上要充分認識有關國情充分考慮地方政府財政提供公共產(chǎn)品的實力，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟和社區(qū)經(jīng)濟的現(xiàn)實特征。
(四)在城市化和工業(yè)化推動下，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，傳統(tǒng)的養(yǎng)老家庭保障方式受到嚴重挑戰(zhàn)。計劃生育政策實行一代人成長周期以來，當前我國人口老齡化問題已經(jīng)加速凸顯，2006年我國農(nóng)村老齡化水平已達7．5％．高于城市水平(6．4％)。其中農(nóng)村因在城市化和工業(yè)化的進程中青年人大量轉(zhuǎn)移，實際的農(nóng)村老齡化程度更高，問題也更為嚴重。如四川勞務輸出大縣的“留守老人、婦女、兒童”問題就十分突出。農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)畸型化。我國農(nóng)村65歲以上人口達6000多萬，約占全國老齡人口近70％。
二
早在上世紀90年代民政部門即開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的探索和試點，但卻存在政策不完善，個人繳費標準低，保障水平弱，管理制度有重大缺陷等問題，實踐已證明是不成功的。當前在城市化和工業(yè)化推動下，廣大農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，傳統(tǒng)的養(yǎng)老家庭保障方式受到嚴重挑戰(zhàn)：單純依靠土地從事種植業(yè)的勞動收入的土地保障能力也日漸弱化：農(nóng)村人口的不穩(wěn)定狀況及“兩棲”流動特征突出：外出人員返鄉(xiāng)的大部分為老弱病殘及智能偏低者，這進一步加重了勞務輸出地區(qū)(多數(shù)為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū))的社會保障的負擔。因此要在現(xiàn)有的土地制度框架下實現(xiàn)廣覆蓋的多層次的農(nóng)村社會保障制度(包括養(yǎng)老、合作醫(yī)療、公共衛(wèi)生、低保、五保、扶貧、救災等)，關鍵是財政補貼和財政兜底問題，能否實現(xiàn)有關目標及達到應有保障水平，與財力密切相關，其中又要求以中央財政的支付能力為主體。按照現(xiàn)有的一些政策設計的思路，如果中央財政在支持力度上達不到一定水平，我國廣大農(nóng)村的社會養(yǎng)老保障制度建設很難有實質(zhì)性的推進。
農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是農(nóng)村社會保障制度建設的核心部分。農(nóng)民的保險費支付能力又直接取決于農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收入水平。例如，成都市目前推行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，要求農(nóng)民個人繳納費用的比重為80％，政府提供為20%的比重，已經(jīng)符合退休年齡的個人要一次繳納近6000元現(xiàn)金，才能領取每月150元的養(yǎng)老金。如此繳費水平，仍然有不少人參加有困難：而且其保障水平也十分低下，只能起一點生活補貼作用。因此，如何切實提高農(nóng)村家庭的經(jīng)濟收入，從而提高其參保的經(jīng)濟能力，以及重構(gòu)集體經(jīng)濟運作的平臺，啟動農(nóng)村家庭和集體組織(村組)經(jīng)濟資源的內(nèi)生性活力等問題，則是需要充分重視和重新認識的問題。如果我們僅僅停留在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟制度框架下，是很難有大的突破的；即使有所推進，也是很緩慢的。但是我認為，如果在農(nóng)村的財富之源——土地產(chǎn)權(quán)制度的改革上有所突破，通過農(nóng)村土地資本化的創(chuàng)新，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設可以得到較好的發(fā)展。這一模式不僅可以進一步擴大我國土地的市場化水平，也與“以人為本，富民為先”理念的轉(zhuǎn)變相吻合。其潛力巨大，可能成為發(fā)展我國農(nóng)村社會保障制度的突破口。
有的專家認為我國的財政收入增加迅速，支付能力不斷提高，不需要通過城鄉(xiāng)土地制度的改革，為農(nóng)村社會保障提供資金來源。其實我國中央財政預算仍然是“赤字財政”，政府對基礎教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、農(nóng)村公共設施等“公共產(chǎn)品”的供給水平十分低下。在城鄉(xiāng)最低生活保障、五保戶救濟、企業(yè)人員退休金等方面的水平與發(fā)達國家的差距更大。如果按高標準要求，財政支付能力就有很大問題。目前一些學者指出，我國農(nóng)村土地的社會保障功能正在不斷地弱化。因此需要開辟財政等二次分配方面的新的保障來源。這種觀點是基于人均農(nóng)用土地數(shù)量不斷減少．來自農(nóng)用土地的農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入和國民總收入的比重不斷下降的情況下提出的，不能說沒有一定道理。但是上述看法又是建立在農(nóng)村家庭的土地的農(nóng)業(yè)用途及收入的基礎之上的，土地僅是作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配置的家庭經(jīng)濟資源形態(tài)存在。因而其收入增長潛力十分有限，當然很難發(fā)揮出有效的對人的生存和發(fā)展的保障功能。但如果能夠通過解放思想，觀念轉(zhuǎn)變和體制創(chuàng)新，將農(nóng)村土地最大限度地資本化，就可以地生財，為農(nóng)村家庭和集體經(jīng)濟組織增加收入，從而為養(yǎng)老等社會保障制度的建設提供一定的資金保證。
三
有關農(nóng)村土地資本化的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的模式的設想如下：
(一)按照“以土地換社?！暗脑瓌t，對有條件在城鎮(zhèn)定居已有穩(wěn)定收入的農(nóng)村戶口家庭(即“農(nóng)轉(zhuǎn)非”家庭)，通過與集體簽訂放棄承包土地和宅基地的協(xié)議，便可以以徹底放棄家庭承包的農(nóng)用地和宅基地為交換條件，取得由政府財政提供的法定勞動年齡結(jié)束后養(yǎng)老金的合約。即以放棄現(xiàn)期基本財產(chǎn)權(quán)而獲取一定的預期收益的老年基本生活保障。其標準可暫按當時、當?shù)爻擎?zhèn)平均工資的50％發(fā)放。這筆費用可由政府的養(yǎng)老保險基金中支付，除了少部分已達到和超過法定退休年齡的人口外，其余的大多數(shù)人為預期性的財政開支，并不需要現(xiàn)在來支付養(yǎng)老金。目前我國的農(nóng)村土地制度保持農(nóng)村家庭承包的集體土地長期不變，對穩(wěn)定社會和提供一定的家庭保障有一些作用，但也同時造成農(nóng)村土地的大量閑置、撂荒和浪費。如近年來許多農(nóng)村家庭成員早已轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，收入已相當穩(wěn)定，但仍未放棄農(nóng)村承包的土地。如在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，四川一些勞務輸出大縣，60％左右的勞動力外出打工。以上的農(nóng)村家庭宅基地及住房被閑置或半閑置。這是對經(jīng)濟資源和社會財富的極大浪費。如果政府能通過“以土地換社保”的方式將這批土地“贖買”出，再通過土地開發(fā)整理等方式使之轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼗虺青l(xiāng)建設用地加以及時、充分利用，對促進當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展十分有利，并可大大緩解耕地資源不足的矛盾，減輕耕地保護的沉重壓力，對增加建設用地供給能力，推進城市化有積極的意義，還有利于農(nóng)村勞動力徹底離土轉(zhuǎn)移和定居城市穩(wěn)定就業(yè)。在我國農(nóng)村現(xiàn)行土地制度框架下實現(xiàn)人口城市化，需為離土進城農(nóng)戶同時配置兩套土地。農(nóng)村中的承包耕地及宅基地等土地未放棄，同時在城市就業(yè)居住又要由政府為之配置相應的土地資源。如果設想在2020年前全國有2億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移入城，雙重配置土地的資源總體數(shù)量驚人。此辦法的實施對廣大邊遠地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展較為公平。因為這些地區(qū)區(qū)位條件差，很難有工業(yè)項目布點和由政府征地帶來的集體土地收益。但通過這種方式可取得相當數(shù)量的外遷農(nóng)戶的宅基地及退包耕地。當?shù)乜赏ㄟ^土地開發(fā)整理方式新增一定數(shù)量的耕地．村組等集體經(jīng)濟組織可以通過有償出讓新增耕地指標和農(nóng)村非農(nóng)建設用地指標，取得～筆土地收入。而當?shù)卣糜嘘P指標區(qū)內(nèi)調(diào)劑，可以在保證土地利用總體規(guī)劃的耕地面積控制的情況下，合理統(tǒng)籌安排工業(yè)布局和城鎮(zhèn)布局，集體經(jīng)濟組織(村、社)利用有關土地收入即可支付一部分作為留土農(nóng)民的養(yǎng)老保險費。此舉可使離土農(nóng)民和留土農(nóng)民均能從中受益，使集體土地產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)也得以真實體現(xiàn)。 轉(zhuǎn)貼于
(二)對因城市建設、國家重點工程等社會公益性土地征用的失地農(nóng)民進行合理的經(jīng)濟補償，除住房重新安置外，還應包括對勞動人口的城鎮(zhèn)就業(yè)的免費技能培訓，以及為有關家庭全體成員提供養(yǎng)老等社會保險。有關費用均應由土地征用后“招拍掛”出讓的土地市場收益來支付，即一般人講的“以土地換社?！钡男问健６鴮Ψ巧鐣嫘再|(zhì)的土地征用，則應考慮盡快開放農(nóng)村集體土地市場交易市場，直接由用地單位與被征土地的鄉(xiāng)村集體進行“招拍掛”等方式的交易談判，以確定合理的土地價格。當?shù)卣畡t退出交易者的角色，而是以第三者身份，按市場交易規(guī)則指導、監(jiān)督有關交易、談判活動依法進行，使之符合土地利用規(guī)劃、用地年度計劃及土地市場管理的其它要求。政府從農(nóng)村集體出讓土地的收益中收取交易稅，并為用地單位辦國有產(chǎn)權(quán)證書及用地協(xié)議等。政府應規(guī)定集體土地征用收益必須按一定比例為失地農(nóng)民辦養(yǎng)老等保險，或直接從交易土地的收益一次性提取一定比例作為社?；?，以體現(xiàn)“以土地換社?！钡脑瓌t。政府由征用等行政手段轉(zhuǎn)為交易中介性質(zhì)，通過市場方式達到建設用地的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜袡?quán)，并從中獲取一定的土地收益。有的專家和地方提出的工業(yè)等用地采取農(nóng)村集體土地入股企業(yè)的方式則不太妥當．因為企業(yè)經(jīng)營有很大的風險(如發(fā)生企業(yè)虧損或破產(chǎn)的情況)，收益的取得有周期，以及企業(yè)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、積累再投資等問題，不可能為農(nóng)民提供社會保障和發(fā)揮保障作用。
(三)進一步開放農(nóng)村集體土地的資本化運作經(jīng)營的范圍，使之由不合法到合法并規(guī)范管理。目前各地，尤其是大城市周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旅游度假地的農(nóng)村集體或個人利用集體土地和宅基地進行房地產(chǎn)開發(fā)，形成了數(shù)量不少的所謂“小產(chǎn)權(quán)“商品房，再進行出租或出售，其價格低于用國有土地的房地產(chǎn)商開發(fā)的商品房(即“大產(chǎn)權(quán)“商品房)?！靶‘a(chǎn)權(quán)”商品房雖然不符合現(xiàn)行土地管理法規(guī)要求，但又是客觀上普遍發(fā)生的事物，實質(zhì)上是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對非農(nóng)用土地的資本化運作，是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)所有者與國有土地產(chǎn)權(quán)所有者(政府)對土地收益的博弈結(jié)果。事實上，我國城市中廣泛存在機關事業(yè)單位利用自己占用的國有土地修建廉價的“集資房”及“經(jīng)濟適用房”等情況，其價格也是低于市場上出售的商品房的價格，可見政府在國有土地利用的管理上也并不規(guī)范。目前有關部門對于農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)”商品房在管理上是禁而不止，各級地方政府也無從入手加以妥善處理。其解決辦法可考慮為承認其合法性，但嚴格限定只能在現(xiàn)有的農(nóng)村非農(nóng)用地(如農(nóng)民宅基地、廢棄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、交通用地等)上開發(fā)：也可通過土地開發(fā)整理使鄉(xiāng)村居民點集中的方式，在節(jié)約出來的集體產(chǎn)權(quán)的宅基地上進行集中開發(fā)。要加強管理和監(jiān)督，對占用耕地的違法行為進行嚴懲。政府可明確規(guī)定對過去和今后開發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)”商品房補收、征收土地占用稅和高額的房產(chǎn)交易稅，專項用于土地開發(fā)資金及農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金的籌集，從而為國家開辟一大稅源以充實城鄉(xiāng)養(yǎng)老基金。
(四)對廣大留地農(nóng)民家庭，要通過建立土地租賃合作社等方式，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以“公司+合作社“方式將耕地等作為股份投資，獲取土地股金收益：也可由農(nóng)戶與產(chǎn)業(yè)化公司簽訂土地租賃合同，收取土地租金。出租土地的農(nóng)民既可在當?shù)剞r(nóng)業(yè)公司中作農(nóng)業(yè)工人獲取工資收入，也可外出務工，獲取務工收入。在一部分農(nóng)戶徹底離土放棄承包地的基礎上，擴大部分種植專業(yè)戶的土地經(jīng)營規(guī)模，使之家庭收入顯著增加。只有在廣大農(nóng)戶財產(chǎn)性收入大幅度增加的前提下，才有可能實行‘個人繳費、政府補貼、集體補助”的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式。
(五)大力發(fā)展“農(nóng)家樂”等鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)土地等資源的生態(tài)、保健和文化功能，創(chuàng)造社會財富。積極鼓勵有條件的留土農(nóng)村家庭利用庭院、自留地及周圍的林盤、果園等農(nóng)用地發(fā)展家庭第三產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村土地獲取資本化的收益，促進新農(nóng)村建設健康發(fā)展。在新農(nóng)村建設中，不能按照過去用集體土地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的方式在農(nóng)村發(fā)展工業(yè)，為農(nóng)民爭取土地收益。工業(yè)布局有其客觀規(guī)律，如區(qū)位條件等對生產(chǎn)成本制約很大，農(nóng)村或農(nóng)民自己辦工業(yè)，其土地利用必然是低效率的；鄉(xiāng)村發(fā)展工業(yè)還有“三廢”排放、處理不力的環(huán)境污染等更嚴重的問題難以解決。
在否定論中,有的學者認為中國古代存在行政法規(guī)范,但不存在作為獨立部門法的行政法。有的學者認為兩者都不存在。否定論者的理由主要有以下三點:
第一.行政法是與資產(chǎn)階級三權(quán)分立、和法制緊密聯(lián)系的?！靶姓ㄊ墙漠a(chǎn)物,它的產(chǎn)生同資產(chǎn)階級的自由主義、法治主義思潮有關,同資產(chǎn)階級革命時期資產(chǎn)階級在經(jīng)濟上、政治上的需要相聯(lián)系。行政法是在資產(chǎn)階級‘三權(quán)分立’原則確立以后,隨行政權(quán)的獨立而產(chǎn)生的,它的產(chǎn)生是同憲法有密切的聯(lián)系的,同依法辦事、法治國家的政治原則相通的,但在資本主義以前不具備這些條件,因而也不可能有行政法。”
第二.行政法體現(xiàn)著民主、自由、公平等一系列特有的價值理念,古代雖然有許多行政法的法律規(guī)范,但它們是為了維護等級、王權(quán)、專制,與近代行政法格格不入。
第三.作為獨立部門法的行政法的存在,以獨立的行政審判或行政訴訟的存在為前提?！耙粋€獨立的基本部門法的存在,往往是以相應的法律設施的完善及有效的司法保護為客觀標志的。國家的形式、法的威信及時代精神,都可以在有效的司法保護中得到體現(xiàn)。如果對一種規(guī)則不存在具有國家強制力的司法保護,這種規(guī)則最多只能是一種制度而不能說是一種法律。同樣,如果某類規(guī)則不具有相應的獨立司法保護,也就不能說這類規(guī)則已構(gòu)成一個獨立的部門”,行政法作為一個獨立的基本部門法的產(chǎn)生,“主要應當看是否存在獨立的行政審判或行政訴訟”;“在《行政訴訟法》頒布以前,行政法規(guī)范無論數(shù)量再多,由于不存在有效的司法保護機制,畢竟只能算是‘治民’的工具”;“由此看來,行政法的產(chǎn)生是近代以后的事,在近代以前并不存在獨立的行政法這一法律部門”。
肯定論者認為:“有了國家,就有政府,就必然有管理活動的各種法規(guī),只不過在不同社會、不同性質(zhì)的國家里,有不同性質(zhì)的行政法”;“在古代,我國作為一個大一統(tǒng)的專制集權(quán)的大國,總有一套法律制度保證國家政令的貫徹執(zhí)行,保證行政體制規(guī)范有序,把國家行政管理納入法制軌道,這是古代行政法應有之義,也是現(xiàn)代意義行政法不可缺少的內(nèi)容,兩者的本質(zhì)有不同,內(nèi)容卻有相似之處”。
對中國古代有無行政法的爭論,其原因在很大程度上是出于對行政法的定義的不同理解。否定論者所持的是狹義的理解。他們認為,只有確立資產(chǎn)階級以后,國家劃分出行政權(quán)并用專門法律規(guī)定行政權(quán)的實施和使其接受監(jiān)督,以期實現(xiàn)資產(chǎn)階級的民主和法治,才有可能出現(xiàn)真正意義上的行政法。肯定論者所持的是廣義的理解。他們認為“行政法就是一切行政管理法規(guī)的總稱,是規(guī)定國家機關的組織、職責權(quán)限、活動原則、管理制度和運作程序的各種行政法規(guī)的總和?！?/p>
二
筆者認為,從狹義的理解出發(fā)否定中國古代存在行政法,這種觀點多有商榷之處。否定論者認為,行政法應以行政權(quán)的獨立為前提。誠然,資產(chǎn)階級學者將國家權(quán)力劃分為三種,使人們對國家權(quán)力的認識更加科學化,這是一種歷史的進步。而且,“三權(quán)分立”的要義是權(quán)力制約,這是人類探索民主保障機制的重大發(fā)現(xiàn)。但是,理論上的抽象不是實然存在的依據(jù);古代社會沒有這種權(quán)力劃分的學說,并不意味著古代社會不存在這三種權(quán)力。行政管理是國家管理的核心,有國家就必然有行政。馬克思在分析古代亞洲國家時曾經(jīng)說過:“在亞洲,從很古的時候起一般說來只有三個政府部門:財政部門、或?qū)?nèi)進行掠奪的部門;軍事部門、或?qū)ν膺M行掠奪的部門;最后是公共工程部門。”④可見行政部門早已存在。而且,古代中國雖然沒有國家職能的明確分類,沒有明確的行政機關的概念,但是大體上還是可以分辨出立法事務、行政事務和司法事務以及掌握這些事務的主要機構(gòu)。例如在唐代,中書省主出令,門下省主復核,尚書省掌奉行,御史臺、大理寺、刑部(設于尚書省)主司法。
古代的行政與近現(xiàn)代的行政有許多差異,但它們也有相同的本質(zhì)特征。馬克思曾經(jīng)說過:“所有的國家都在行政機關無意地或有意地辦事不力這一點上尋找原因,于是他們就把行政措施看作改正國家缺點的手段。為什么呢?就因為行政是國家的組織活動?！雹蓠R克思的這段分析是深刻的。因為行政是一種國家的活動,具有鮮明的國家意志性、執(zhí)行性和強制性的特征。行政的這種本質(zhì)特征決定了它必然被納入法制的軌道。行政管理法制化是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律(盡管法制化的程度各不相同),古代存在行政法律規(guī)范是一個不爭的事實。如果我們否認古代存在的行政法,或者認為它們只是一些行政法律規(guī)范,而不是行政法,那么,這些法律規(guī)范究竟應當屬于什么法呢?
行政法作為一個獨立的基本部門法的產(chǎn)生,必須存在獨立的行政審判或行政訴訟。這種觀點充分肯定了行政審判或行政訴訟在行政法產(chǎn)生發(fā)展過程中的重大意義。但是,把獨立的行政審判或行政訴訟作為行政法產(chǎn)生的必要條件,似乎太絕對了。眾所周知,中國古代諸法合體、民刑不分、實體法和訴訟法不分,刑事訴訟和民事訴訟也沒有嚴格的區(qū)分。如果按照上述邏輯,那么中國古代就不存在民法了。如果真是沒有民法,中國古代幾千年真不知是如何走過來的。在實踐中,某類規(guī)則的司法保護形式是多樣的,與其相應的獨立的審判或訴訟是一種很好的、高級的形式。但這種形式不可能一蹴而就,必然有一個萌芽、產(chǎn)生的過程。在它之前,也會有一些低級的不成熟的其它形式。
從狹義行政法出發(fā)否定中國古代存在行政法,這種觀點不僅在形式上、邏輯上很難成立,而且從思想理念上分析,它所奉行的法思想和法觀念也有狹隘之嫌。
幾十年來,我們習慣于從階級性質(zhì)上去分析和認識法和法律。這種分析方法有一定的合理之處,它能幫助我們區(qū)分不同階級不同法律的不同特征。但是,如果以此作為認識法和法律的唯一方法,那就不可能真正全面、深刻地認識法和法律,必然會產(chǎn)生種種片面的結(jié)論。主張行政法是與資產(chǎn)階級聯(lián)系在一起的觀點與上述思維模式盡管有很大的區(qū)別,但在客觀上卻有某些相似之處。
我們認為,法是人類文化的有機組成部分,我們應從人類文化的大范疇中來認識法律現(xiàn)象,認識法的價值目標和本質(zhì)。人類創(chuàng)造文化的目的是為了自身的解放、自由和幸福。與此相應,人類創(chuàng)造法的目的,是為了管理自身(社會)、解放自身、完善自身、協(xié)調(diào)自身與自然的關系。當然,實際中的法的功能和追求不可能是純潔的、單一的,由于受到各個時期社會管理者的影響,它不可避免地在不同程序上扮演為社會管理者服務的角色。但是宏觀地考察,法的這種功能和角色是次要的、局部的、非本質(zhì)的。
法的歷史使命是宏遠博大的。這種歷史使命必然要求其自身不斷地進步、合理與完善,即不斷地文明化。法文明化的標志,就是其科學性的不斷提高。法自身的最大追求就是越來越科學,越來越公正。刑法是這樣,民法是這樣,行政法也是這樣。行政法作為人類文化的一部分,其價值目標是行政管理科學化。行政法的發(fā)展史就是行政管理逐步科學化的歷史。我們之所以肯定資產(chǎn)階級行政法,就是因為它提出了許多新的原則和制度,作出了許多珍貴的創(chuàng)造,使行政管理的科學性達到了前所未有的高度,產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍。
但是,我們不能因此而否定古代存在行政法。如果比較一下古代和近現(xiàn)代的行政法,可以發(fā)現(xiàn)它們之間有許多相同或相似的原則、內(nèi)容和規(guī)定。為什么?就是因為它們的調(diào)整對象是一致的,就是因為行政管理的科學化是一個逐漸積淀的不可分割的歷史過程,就是因為“科學”的原則和規(guī)定適用于古代,也適用于近代和現(xiàn)代。
譬如,制約行政權(quán)力的原則。行政管理的科學化要求科學地行使行政權(quán)力,科學地行使行政權(quán)力必然要求制約行政權(quán)力。近代資產(chǎn)階級提出以權(quán)力制約權(quán)力,這是人類在探索科學地行使權(quán)力的征途中的一大發(fā)明和創(chuàng)造,它已成為現(xiàn)代行政法的一項重要原則。中國古代雖然沒有權(quán)力制約原則,但是對行政權(quán)力的控制是非常嚴格的。這種控制主要來自兩個方面:一方面來自直接規(guī)范行政權(quán)力的法律、法令。中國古代很早就已經(jīng)對國家機構(gòu)的設置、職能、官吏的職責權(quán)限以及公務運行等作出了具體明晰的規(guī)定。從根本上說,行政法律規(guī)范的確立就意味著對行政權(quán)力的約束。有些規(guī)范看起來是確認了官吏的等級特權(quán),但是換一個角度分析,它們也是限制官吏特權(quán)的規(guī)范。唐代的《祠令》、《鹵薄令》、《儀制令》、《營繕令》、《衣服令》、《喪葬令》等便可作如是分析。另一方面來自其它機構(gòu)(尤其是監(jiān)察機構(gòu))的監(jiān)督(詳見下述)。
尤其值得注意的是,許多學者認為,中國古代皇帝高高在上,皇權(quán)不受任何約束,與現(xiàn)代行政法的要求格格不入。其實這種觀點并不完全符合事實。誠然,中國古代皇帝享有極大的權(quán)力,從根本上說,皇權(quán)高于法權(quán)。但是我們不應將皇權(quán)等同于行政權(quán)。皇帝掌握最高的立法、司法、行政等權(quán)力,皇權(quán)是國家權(quán)力的象征。而且,皇權(quán)在實踐中也不是不受任何約束的。例如,祭祀祖先要按照禮儀,立皇太子要遵守習慣。在唐代,皇帝的出令都受到明確的規(guī)制。制敕由中書省負責,皇帝不能徑自制敕。中書省若認為“詞頭”(即皇帝的紹書要點)不妥,可以封還,要求另發(fā)“詞頭”。中書省草擬制敕以后,交門下省復核。門下省如果有異議,可以封還重擬。沒有中書出書、門下復核,皇帝是不能合法紹敕的。所以,當專橫恣意的武則天違背這一立法監(jiān)督制度時,宰相劉礻韋之竟然可以批評曰:“不經(jīng)鳳閣鸞臺(按即中書門下),何名為敕?”
又如,承擔社會公共事務的管理職能的原則。政府的行政管理必然承擔兩種事務:一是因政府與人民對立而產(chǎn)生的事務,一是因一切社會的性質(zhì)而產(chǎn)生的公共事務。政府如果只承擔反映其自身利益和意志的前者,拒絕承擔后者,那么社會就會失去基本的調(diào)控,社會生產(chǎn)無以正常地進行,社會的最基本秩序無以維持。結(jié)果,社會與國家、人民與政府都會遭受災難,國家與政府不僅不能維護它們的特殊利益,而且很可能首先遭到無情的懲罰。所以,行政管理承擔社會公共事務的管理職能,這是一條不以立法者的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。行政法的內(nèi)容也必然會反映這一客觀規(guī)律,只是內(nèi)容的數(shù)量,反映的程度有所差別而已。對于這一部分內(nèi)容,是不能進行簡單的政府評價的。
在中國古代行政法中,這一部分的內(nèi)容是相當豐富的。例如唐代,市場管理制度已相當健全。戶部下屬的金部郎中員外郎總負管理之責:“凡有互市皆為之節(jié)制”,制訂有《關市令》等專門法律。集市有一定的固定場所,商店要立標記,寫明店號行名。商品由市場官員按質(zhì)論價。買賣遵循等價有償原則,不允許使用或威脅手段,嚴禁壟斷投機。大宗商品買賣必須立券。市場交易必須按規(guī)定交納稅金,若制造和銷售偽劣產(chǎn)品,不僅給予經(jīng)濟處罰,還要受到刑事懲罰。法律特別規(guī)定官吏和皇家不得經(jīng)商。關于計量管理,政府規(guī)定統(tǒng)一的度量衡標準和互換適用的具體辦法。所有度量衡都必須?？奔佑?否則即屬私造。每年秋天對度量衡器進行校驗。關于河防及水利管理,工部的水部司總負其責。河防修理分為兩種,即每年秋后的常修和因暴水突發(fā)的特修。官吏由于不修堤防或修理失時,要根據(jù)造成后果的情況追究罪責(如因此淹死一人,有關官吏要處一年徒刑)。基層的水利工程設施,都有專人負責,州縣官每年必須檢查一次。因水利流量有限,規(guī)定了具體的使用原則。官民用水,采用均工同供原則。
三
如果承認中國古代存在行政法,那么其內(nèi)容和體系又怎樣呢?毋庸置疑,與近現(xiàn)代行政法相比較,中國古代行政法不僅在原則、精神方面存在著不可避免的根本性缺陷,而且其內(nèi)容和體系也是殘缺不全的。但是,如果仔細分析,我們可以發(fā)現(xiàn)中國古代行政法的內(nèi)容和體系與近現(xiàn)代行政法也有較為明顯的相似之處。那種認為中國古代只有“官制法”(類似于今天的組織法)的觀點,是不符合史實的。
學術(shù)界雖然迄今為至對行政法的概念還是分歧甚大,但是,對行政法的調(diào)整對象和內(nèi)容的認識越來越表現(xiàn)出趨同的態(tài)勢。譬如,有的學者在總結(jié)國內(nèi)外學者的認識意見的基礎上提出了如下看法:“行政法即規(guī)范行政權(quán)的法,是調(diào)整國家行政權(quán)運行過程中發(fā)生和形成的社會關系的法律規(guī)范的總稱。具體來說,它是規(guī)范行政權(quán)主體、行政權(quán)內(nèi)容、行政權(quán)行使以及行政權(quán)運行法律后果的各項法律規(guī)范的總稱?！逼鋬?nèi)容主要包括行政管理關系的法律規(guī)范和監(jiān)督行政關系的法律規(guī)范。①中國古代行政法的內(nèi)容大致也是如此。
關于行政管理關系的法律,中國古代極為豐富,大凡國家政務的各個方面都有規(guī)定。從夏朝到清朝,歷代都有相應的立法和制度。從《周官》、《秦律二十九種》、《漢官舊儀》、《唐六典》、《唐令》、《慶元條法事類》、《大明會典》、《大清會典》等立法和文獻來看,有關這方面的法律規(guī)范起碼包含:關于中央和地方國家機關的組織編制、職責權(quán)限;關于國家機關的公務運行;關于官吏的選授、考核、品第、待遇、升遷、休致;關于戶籍與婚姻家庭的管理;關于土地管理;關于賦役管理;關于物資管理和財產(chǎn)關系的調(diào)整;關于商工與水利的管理;關于教育與醫(yī)藥的管理;關于軍防和警衛(wèi)管理;關于祭祀的管理;關于儀仗、服飾、喪葬的管理;關于宗教寺院的管理以及關于少數(shù)民族聚居區(qū)的管理。
關于對行政的監(jiān)督,中國古代主要是通過兩個方面來實施的。
第一.出令機構(gòu)的監(jiān)督。雖然這方面的制度不為各朝都有,但有關規(guī)定仍值得我們注意。唐代,中書門下是制令機關,被稱為“機要之司”。門下省的職權(quán)主要是“封駁”?！胺狻奔捶膺€詔書(已見前述),“駁”即駁正百司奏抄。尚書省六部等機構(gòu)的上奏公文,首先須經(jīng)門下省給事中的審核,給事中如認為不妥,可以駁回重擬。同時,中書省對百司奏章的擬答批文,給事中如認為不妥,也可駁回修正。給事中的這種職權(quán)對尚書省等政務機構(gòu)的施政行為起到了較好的事前監(jiān)督作用。
第二.監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督。這是中國古代最重要的行政監(jiān)督制度。中國古代監(jiān)察制度獨樹一幟,其組織之健全、規(guī)范之詳備、制度之嚴密,實為世界所罕見。《周禮·春官》寫道:“御史,掌邦國都鄙及萬民之治令,以贊冢宰,凡治者受法令焉,掌贊書,凡數(shù)從政者。”所謂“凡數(shù)”,就是監(jiān)察之意。這說明用御史來監(jiān)察“從政者”在先秦時期已成為制度。漢朝將中國古代監(jiān)察制度推向了新的階段。漢代的監(jiān)察組織主要分為兩個系統(tǒng),一是行政組織內(nèi)部的監(jiān)察系統(tǒng),由丞相負責;一是行政組織外部的監(jiān)察系統(tǒng),由御史組織構(gòu)成。前者是行政組織內(nèi)部的監(jiān)察,后者的監(jiān)察對象要寬廣得多,但重點也是行政管理。漢朝的這種監(jiān)察體制,基本為后世所沿用。明朝的行政組織外部的監(jiān)察系統(tǒng),除由傳統(tǒng)御史組織演化而來的都察院以外,將唐宋以來的言官給事中變成監(jiān)察官,專司對中央六部的監(jiān)察。清朝又將都察院系統(tǒng)和六科給事中系統(tǒng)合二為一。中國古代監(jiān)察機構(gòu)的職能是多方面的,但最重要的保障行政管理的正常運作。漢武帝曾親定《刺史察舉六條》(又稱“六條問事”),雖然這一法律根據(jù)當時的情況,將監(jiān)察對象主要定為較高級別的行政長官,但是它所確立的以監(jiān)察官員是否奉公執(zhí)法為重點的監(jiān)察內(nèi)容,為后世所繼承。顧炎武認為:“刺史六條,為百代不易之良法?！辈芪褐读臁贰蓵x之《六條舉淹滯》、唐代之《六察》等法律無不以此為藍本。
中國古代監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督行政管理的方法是多種多樣的,其中很重要的一條是稽核公文。所謂稽核公文,就是檢查核準公文的執(zhí)行落實情況。執(zhí)行公文是行政機關最日常的工作,因而也是行政管理正常運作的基本要求。歷代不法官員往往借公文運作。元朝人胡祗曾對封建官僚政治中的這一痼疾作過專門研究,他將利用公文作弊的手法歸為“稽遲”和“違誤”兩大類?；t即故意拖延公文程限;違誤即篡改公文要求,其手法多種多樣,如“倒提月日、補貼虛檢、行移調(diào)發(fā)、文飾捏合、彌縫完備、應對支吾”等。所以中國古代統(tǒng)治者十分重視稽核公文。唐宋以來,由監(jiān)察官員稽核公文的制度日益發(fā)展,至明代已非常完備,六科給事中負責稽核中央各部的公文,每年上下半年各一次?；私Y(jié)果分為三類:已完成的予以注銷,未完成的限期完成,拒不執(zhí)行或執(zhí)行發(fā)生嚴重差誤的具本糾劾。巡按御史負責稽核地方政府的公文。御史所到之地,當?shù)貦C構(gòu)都應將公文底冊呈送備查。御史按不同情況分類批示:已完成的批以“照過”;已進行而未完成的批以“稽遲”;完成而無意有誤的,擬以“失錯”;故意違誤的批以“埋沒”。一季之后,巡按御史對各類違滯公文進行復查,稱為“磨勘卷宗”,如發(fā)現(xiàn)仍未改正,則從重處罰。
除出令機構(gòu)和監(jiān)察機構(gòu)對行政實施監(jiān)督以外,中國古代還有一些其它特殊監(jiān)督形式。如中國古代皇以天下萬民之父自居,標榜“為民作主”是神圣的天職,所以當官民發(fā)生矛盾沖突時,往往利用民眾的力量對官吏予以鉗制。歷代直訴制度的作用就含有此意。明代朱元璋還設立民拿害民官制度,《明律·戶律》“戶役”條規(guī)定,若官吏課征稅糧和攤派差役作弊曲法,被害之民可以拘執(zhí)該官吏自下而上陳告,若上司不為受理亦要依法論處。《大誥》更明確地規(guī)定:“有等貪婪之徒,往往不畏死罪,違旨下鄉(xiāng),動擾于民。今后敢有如此,許民間高年有德耆民率精壯拿赴京來”。
總之,我們不應該絕對斷定中國古代不存在行政法,當然,分析和認清中國古代行政法與近現(xiàn)代行政法之間的差別也是完全必要的。
