時間：2022-04-22 12:32:11
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇財政研究論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、引言
按照受益范圍的大小，公共產(chǎn)品可分為全國性的公共產(chǎn)品和區(qū)域性的公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品的受益范圍覆蓋整個國家，每個區(qū)域的居民都能同等消費(fèi)，因而代表區(qū)域居民利益的地方政府不會自愿提供，只能由代表整個國家居民利益的中央政府提供。相反，區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益僅局限在一定區(qū)域范圍內(nèi)，因而其他區(qū)域的地方政府不會提供，只能由代表該地區(qū)居民利益的地方政府提供。稅收是政府提供公共產(chǎn)品的價值補(bǔ)償，因而稅收收入和稅收權(quán)限的劃分也應(yīng)當(dāng)與公共產(chǎn)品的提供相對應(yīng)。為提供全國性公共產(chǎn)品而在全國范圍內(nèi)普遍征收的稅種，其稅收收入和稅收權(quán)限應(yīng)歸屬于中央政府；為提供區(qū)域性公共產(chǎn)品而選擇在區(qū)域范圍內(nèi)征收的稅種，其稅收收入和稅收權(quán)限應(yīng)歸屬于地方政府。
作為地方支出項目的資金來源，財產(chǎn)稅在世界各國地方財政中占有重要地位①。然而，目前各國學(xué)者對財產(chǎn)稅是否屬于受益稅的爭論尚未停止，一些學(xué)者也在試圖尋找能夠替代財產(chǎn)稅為地方政府籌集資金的其他稅種（Oates，2001）。財產(chǎn)稅稅負(fù)最終由誰負(fù)擔(dān)？用于何處？能否采用其他收入予以替代？通過研究財產(chǎn)稅歸宿找到上述問題的答案，有利于明確財產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和在地方財政中所應(yīng)發(fā)揮的作用，從而合理制定財產(chǎn)稅政策，改善地方財政狀況。
從研究方法上看，稅收歸宿可以分為絕對稅收歸宿、平衡預(yù)算歸宿和差別稅收歸宿。絕對稅收歸宿考察當(dāng)其他稅和政府支出不變時某種稅收的經(jīng)濟(jì)影響，是最基本的稅收歸宿分析方法。平衡預(yù)算歸宿考察的是稅收與政府支出計劃相結(jié)合所產(chǎn)生的分配效果。也就是既分析稅收的歸宿，又考慮通過稅收取得的政府支出的用途。差別稅收歸宿考察的是政府預(yù)算保持不變時，以一種稅替代另一種稅的歸宿差異。本文從的財產(chǎn)稅絕對稅收歸宿入手，對平衡預(yù)算歸宿和差別稅收歸宿進(jìn)行一次全面的考察。
二、絕對稅收歸宿：誰負(fù)擔(dān)了財產(chǎn)稅
傳統(tǒng)觀點在分析中采用局部均衡方法，并將財產(chǎn)稅劃分為對土地課稅和對建筑物課稅兩部分，認(rèn)為財產(chǎn)稅是對土地和建筑物課征的一種貨物稅，稅收歸宿取決于相關(guān)的供給和需求曲線。對于土地而言，只要數(shù)量無法改變，其供給就是完全無彈性的，因而全部稅負(fù)由土地所有者承擔(dān)。如果土地的供給不是固定的（例如城市土地供給可以擴(kuò)展至毗鄰農(nóng)用土地的市郊地區(qū)；同樣，通過填埋改造也可以增加土地的數(shù)量），那么稅負(fù)則由土地所有者和土地使用者分擔(dān)，比例取決于供給和需求的彈性。對于建筑物而言，由于建筑業(yè)在長期內(nèi)可以按市場價格取得所需資本，因而建筑物的供給曲線是完全水平的。如果資本無法在建筑部門取得預(yù)期收益，就將轉(zhuǎn)移至其他部門。因此，對建筑物征收的財產(chǎn)稅能夠向前轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。對于財產(chǎn)稅的收入分配效應(yīng)，傳統(tǒng)觀點指出，對土地部分課征的財產(chǎn)稅，取決于來自于土地所有權(quán)的收入是否隨著收入的增加而提高。同樣，對建筑物課稅的累進(jìn)性取決于隨著收入的增長，用于住房部分的收入是提高還是下降②。
與傳統(tǒng)觀點相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的稅收歸宿一般均衡模型（兩個生產(chǎn)部門、全國范圍內(nèi)固定的資本存量以及一定的政府服務(wù)水平）分析地方財產(chǎn)稅的歸宿。后來人們將Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的觀點合稱“新觀點”。Miesezkowski指出，傳統(tǒng)的局部均衡分析沒有考慮整個經(jīng)濟(jì)中所有地區(qū)廣泛征收財產(chǎn)稅時的一般均衡效應(yīng)。他在模型中假設(shè)全國的資本供給完全無彈性，因此資本所有者作為一個群體承擔(dān)全國范圍內(nèi)的財產(chǎn)稅。
Miesezkowskiki將這一效應(yīng)稱為財產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅部分。由于資本所得在富有階層收入中所占比重更大，因而財產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅部分具有較高的累進(jìn)性。該結(jié)論與上述傳統(tǒng)觀點截然相反。此外，在稅收相對較高的地區(qū)，財產(chǎn)稅使資本從該地區(qū)流出，降低了該地區(qū)生產(chǎn)要素（土地和勞動力）的生產(chǎn)能力和要素回報率。資本流入稅收相對較低的地區(qū)，這些地區(qū)的工資和土地價格提高而住房和商品價格下降。Miesezkowski將其稱為財產(chǎn)稅歸宿中的貨物稅效應(yīng)，并指出，貨物稅效應(yīng)扭曲了經(jīng)濟(jì)中的資本配置，使資本從高稅收地區(qū)轉(zhuǎn)移至低稅收地區(qū)，直至所有地區(qū)資本的稅后收益相等。
可見，采用局部均衡分析與采用一般均衡分析的假設(shè)前提與結(jié)論的差異是顯著的。筆者認(rèn)為，這種差異的產(chǎn)生，主要源于對問題分析的角度不同。傳統(tǒng)觀點想要解釋的是某一特定地區(qū)的財產(chǎn)稅歸宿，而一般均衡方法著重考察一個國家整體的財產(chǎn)稅歸宿。當(dāng)考察問題的角度發(fā)生變化時，結(jié)論產(chǎn)生某些差異就不足為奇了。況且，兩種觀點并非完全對立。當(dāng)某一地區(qū)的財產(chǎn)稅相對于全國的平均稅率而言較高時，該地區(qū)的消費(fèi)者就將以更高的商品購買價格承擔(dān)這種貨物稅效應(yīng)。這時，財產(chǎn)稅歸宿的傳統(tǒng)觀點就可以視為一般均衡觀點的一種特例。實際上，財產(chǎn)稅是一種地方稅，地方政府在討論征收財產(chǎn)稅所產(chǎn)生的效應(yīng)時，似乎并不關(guān)心其他地區(qū)的資本收益和房屋的消費(fèi)者，它們只考慮本地區(qū)居民所負(fù)擔(dān)的稅收以及對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)所造成的扭曲。地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)的增加，主要是通過貨物稅效應(yīng)產(chǎn)生影響，利潤稅效應(yīng)作用很小，因而總體效應(yīng)是累退的。其他地區(qū)的利潤稅效應(yīng)將被貨物稅效應(yīng)的收益所抵消，從而將所有稅收負(fù)擔(dān)留給課稅地區(qū)。課稅地區(qū)的稅收歸宿不僅是累退的，而且該地區(qū)承受所有的稅收負(fù)擔(dān)。從整個國家的財產(chǎn)稅體系上看，財產(chǎn)稅的稅收負(fù)擔(dān)則包含累進(jìn)性因素，但地方居民則視財產(chǎn)稅為累退的。由于財產(chǎn)稅主要是作為一種地方稅發(fā)揮作用，因此后一角度顯得更為重要，即貨物稅效應(yīng)是問題的主要方面。
三、平衡預(yù)算歸宿：受益觀點與新觀點之爭
由于財產(chǎn)稅是地方財政支出的重要來源，因此在分析財產(chǎn)稅歸宿時，考慮財產(chǎn)稅的用途顯然是必要的。對于財產(chǎn)稅的平衡預(yù)算歸宿問題，同樣存在著兩種觀點。第一種觀點被稱為“受益”觀點。該觀點基于Tiebout（1956）的分析框架，假設(shè)消費(fèi)者具有“用腳投票”的完全流動性，地方政府間存在競爭。這使得各地區(qū)的公共服務(wù)相對于個人需求而言具有同質(zhì)性，因此在該框架下地方公共服務(wù)的提供總能保持在有效的水平上。受益觀點最先由Hamilton（1975）提出，他將財產(chǎn)稅作為地方最重要的籌資手段納入Tiebout模型，并從四個方面對模型加以擴(kuò)展：假設(shè)地方公共服務(wù)提供的是滿足私人需求的產(chǎn)品，因而公共服務(wù)的人均成本是固定的，地區(qū)規(guī)模與公共服務(wù)的有效性無關(guān)；通過居住用財產(chǎn)稅為地區(qū)服務(wù)籌資；房屋市場模式明確，有足夠的地區(qū)可以滿足住房和公共服務(wù)需求，換言之，與理想的稅收及支出對應(yīng)的住房供給是完全有彈性的；地方政府制定了嚴(yán)密的地區(qū)法規(guī)，能夠確定地區(qū)內(nèi)住房的最低價格。在上述情況下，個人不會因財產(chǎn)稅的征收或提高調(diào)整其房屋消費(fèi)，個人按照對住房和公共服務(wù)的偏好選擇居住地區(qū)，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部門的資源是有效的，因為財產(chǎn)稅作為一次性總付稅，相當(dāng)于支付地方公共服務(wù)的成本。此外，用于住房的資本配置是有效的，各家庭間不產(chǎn)生收入的分配效應(yīng)。換言之，具有嚴(yán)格地區(qū)法規(guī)、能夠保證同質(zhì)住房以及財產(chǎn)稅的完全資本化在房屋價格上體現(xiàn)出差異的居住用財產(chǎn)課稅體系，相當(dāng)于不具有扭曲效應(yīng)的使用費(fèi)。Fischel和White將這一方法擴(kuò)展至對工業(yè)資本征收的財產(chǎn)稅，假定企業(yè)在地區(qū)間具有較高的流動性。同樣，在適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)法規(guī)下，工業(yè)財產(chǎn)稅相當(dāng)于為政府公共服務(wù)支付的費(fèi)用（GeorgeR.Zodrow，2001）。
另一種觀點即“新觀點”。以Miesezkowski的一般均衡分析為基礎(chǔ)，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考慮財產(chǎn)稅用途的前提下，對原有模型進(jìn)行了修改，主要體現(xiàn)在四個方面：假設(shè)政府在模型中按照Coumot-Nash方式競爭（認(rèn)為其他地區(qū)的財政政策和資本收益不變），因此地方稅收和公共支出是內(nèi)生的；模型考慮地方公共服務(wù)對個人效用水平的影響，個人效用函數(shù)包括地方服務(wù)，允許個人對地方服務(wù)具有不同的需求；按照Tiebout和受益觀點所強(qiáng)調(diào)的個人對地方公共服務(wù)需求不同，允許個人在地區(qū)間流動，每個地區(qū)中的個體在其對公共服務(wù)的需求方面是同質(zhì)的；模型包括一種簡單的土地使用范圍形式。分析的結(jié)果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本結(jié)論并未改變。只要資本隨著地區(qū)間財產(chǎn)稅的差異而在地區(qū)間流動，且資本供給在全國范圍內(nèi)固定，財產(chǎn)稅歸宿中就將包含利潤稅和貨物稅兩方面的內(nèi)容。
這說明，盡管受益觀點和新觀點的前提和結(jié)論存在差異，但在二者的分析中，某一地區(qū)的地方支出都與財產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)緊密相連。實際上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在課稅地區(qū)，消費(fèi)者價格的提高局限于地區(qū)生產(chǎn)和消費(fèi)的商品，因此新觀點中明顯具有受益觀點的特征；換言之，通過提高地方財產(chǎn)稅籌集地方政府支出而增加的負(fù)擔(dān)完全由地方居民負(fù)擔(dān)。
新觀點的受益特征與實際的受益觀點之間的主要區(qū)別在于前者得到結(jié)論的過程與后者不同：按照新觀點，地方要素和消費(fèi)者的稅收負(fù)擔(dān)產(chǎn)生于因課稅而導(dǎo)致的資本流出。對于受益觀點和新觀點的爭論，一直以來從未停止。筆者認(rèn)為，既然財產(chǎn)稅是一種地方稅，那么在考慮地方財政支出時將其視為一種受益稅顯然更符合財政聯(lián)邦制的概念——各級次的政府在其范圍內(nèi)提供公共服務(wù)，并自行為之付費(fèi)③。然而，這種受益稅是相對意義上的，或者說是地區(qū)間或各政府級次間受益稅，而不是絕對意義上的個人間受益稅。在絕對的受益稅情況下，稅收實際上成為一種使用者收費(fèi)，即公共服務(wù)的價格，因而不產(chǎn)生超額負(fù)擔(dān)，對資本市場沒有扭曲效應(yīng)，研究其歸宿問題就顯得毫無意義。而事實上財產(chǎn)稅是一種相對意義上的受益稅——從全國范圍上看是累進(jìn)的，從地區(qū)角度看則是累退的。
四、差別預(yù)算歸宿：財產(chǎn)稅的替代性收入來源
由于地方政府提供的主要是地區(qū)受益的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此有必要掌握自身的收入來源。作為地區(qū)性公共產(chǎn)品的價值補(bǔ)償，財產(chǎn)稅一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在實踐中，財產(chǎn)稅的估價容易導(dǎo)致征納雙方的爭執(zhí)矛盾，按季或年度征收且由納稅人直接繳納又經(jīng)常使納稅人感到稅收負(fù)擔(dān)格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加壓力，要求減輕財產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)④。在這種情況下，各國開始尋找替代性的收入來源。對地方政府而言，財產(chǎn)稅的替代性收入來源主要包括銷售稅（或增值稅）、所得稅、使用者收費(fèi)，以及來自更高級次政府的轉(zhuǎn)移支付。在上述收入中，使用者收費(fèi)對于地方政府而言是一種不斷增長的、頗受歡迎的收入來源。使用者收費(fèi)被廣泛地用于為衛(wèi)生服務(wù)、開發(fā)許可、公用事業(yè)、文化景點等籌集資金。但是，作為一種為公共產(chǎn)品和服務(wù)籌資的收入來源，使用者收費(fèi)局限于具有排他性的服務(wù)。因此，對于地方政府有義務(wù)提供的很多產(chǎn)品和服務(wù)（如貧困救濟(jì)、基礎(chǔ)教育、治安等）而言，使用者收費(fèi)是不合適的。
除使用者收費(fèi)外，銷售稅（或增值稅）和所得稅也是地方政府考慮的主要對象。與地方財產(chǎn)稅相比，地方所得稅和銷售稅確實具有一些優(yōu)點。由于更高級次的政府（中央政府或州、省級政府）通常也征收這兩種稅，因此，由更高級次的政府代為征收和管理，能夠節(jié)省遵從和管理成本。此外，這兩種稅收的彈性都要好于財產(chǎn)稅，并且在大部分情況下可以自行申報。相比之下，財產(chǎn)稅的稅基需由稅務(wù)管理部門進(jìn)行估測，所費(fèi)時間較長，而且通常被納稅人認(rèn)為是武斷和不合理的，稅收收入與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系也不大。將銷售稅和所得稅作為地方收入主要來源的問題是，一方面，由于更高級次的政府同時征收銷售稅和所得稅，因此，如果地方政府將其作為主要的收入來源，那么邊際稅率將會非常高。另一方面，銷售稅和所得稅的稅基要比財產(chǎn)稅稅基具有更大的流動性。個人完全可以通過在鄰近的地區(qū)購物或工作，以避免繳納地方銷售稅和所得稅。
更高級次政府的補(bǔ)貼是地方政府的又一收入來源。事實上，幾乎所有地方政府的財政資金中都包含著自身收入和上級補(bǔ)助，但二者所占比重各地差異較大。一種極端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供廣泛的公共服務(wù)體系，家庭選擇適當(dāng)?shù)木幼〉貐^(qū)，以享有其希望得到的公共產(chǎn)品。在該模式中，地方財政具有市場化的特征：家庭在選擇居住地區(qū)時“用腳投票”，有效地“購買”希望得到的公共服務(wù)，稅收如同市場決定的價格一樣發(fā)揮作用。另一種極端形式則在地方財政體系中強(qiáng)調(diào)地方服務(wù)的平等性，地方政府應(yīng)發(fā)揮基本的再分配作用。在該模式中，地方收入中很大一部分依賴于轉(zhuǎn)移支付，中央政府通過征收全國性的稅收在籌集收入中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，中央分配大量的補(bǔ)助給地方政府，用于地方公共支出。支持后一種模式的人認(rèn)為，主要依靠中央政府收入的財政體系更有效率，也更為公平。因為更高級次的政府可以更為有效地使用累進(jìn)稅，這一方面提高了稅制的公平性，另一方面也使人們無法通過在各地區(qū)間遷徙而避稅，減少了扭曲性地區(qū)決策引起的超額負(fù)擔(dān)。此外，在集權(quán)財政體制下，可以采用平均的方式將資金分配給地方政府，從而使各地區(qū)間的財政機(jī)會更為平等。盡管這些觀點指出了更高級次政府補(bǔ)貼的優(yōu)越性，但筆者認(rèn)為，該模式的最大缺陷在于忽視了稅收與政府支出決策之間的聯(lián)系。實際上，地方政府想要作出正確的財政決策，就必須權(quán)衡公共支出的成本與收益——理想的結(jié)果是將支出調(diào)整至邊際收益等于邊際成本的點上。如果資金來源于其他地方，這一聯(lián)系就被割斷：公共支出項目的邊際收益不再等于其邊際成本。有關(guān)地方公共服務(wù)范圍和水平的決策很可能變成地方與更高級次政府間關(guān)于地方公共項目補(bǔ)貼規(guī)模和形式的談判結(jié)果。因此，決定在邊際上擴(kuò)大還是縮小地方公共項目時，地方稅收必須發(fā)揮主要作用，以使這些決策的成本和收益在復(fù)雜的決策中成為主要的決定力量。
五、中國財產(chǎn)稅改革：稅收歸宿理論的引申
改革開放后，中國對財政體制進(jìn)行了漸進(jìn)性的改革，并于1994年建立了以分稅制為基礎(chǔ)的財政體制。分稅制財政體制實施后，中央政府收入由之前的20％左右提高至50％以上，并且至今一直保持著這一水平（國家統(tǒng)計局，2004）。然而，在地方政府的收入份額大大降低的同時，其支出任務(wù)并未相應(yīng)減少，70％的公共支出仍由地方政府負(fù)擔(dān)，其中超過55％的部分落在縣、鄉(xiāng)政府肩上（WorldBank，2002）。中央政府財政收入的集權(quán)化和原有地方支出責(zé)任的保留使地方財政捉襟見肘。為了滿足地方居民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，地方政府不得不尋找替代性的收入來源。在眾多可選擇的渠道中，不納入財政預(yù)算管理的預(yù)算外收入和沒有納入預(yù)算外管理的非預(yù)算收入不在中央政府的預(yù)算控制范圍之內(nèi)，成為地方政府彌補(bǔ)財政收支差額的兩種最為常用方法⑤。世界銀行（2002）估計中國目前的預(yù)算外收入和非預(yù)算收入占GDP的20％，其中2/3由地方政府支配。Wong（1998）估計1994年中國的預(yù)算外資金高達(dá)2100億元，占GDP的4.7％。Gang（1998）的案例分析結(jié)果表明，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分公共支出是通過非預(yù)算資金籌集的。例如，廣東省某鎮(zhèn)1993—1994年90％的基礎(chǔ)教育支出成本通過非預(yù)算資金彌補(bǔ)；浙江省溫州地區(qū)某鎮(zhèn)94％的道路建筑資金和50％的政府行政支出來源于非預(yù)算資金。按照他的估計，中國南方城市的政府收入中，1/3來源于預(yù)算收入，其余部分由預(yù)算外和非預(yù)算收入彌補(bǔ)。
預(yù)算外收入和非預(yù)算收入的使用反映了中國從中央計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的一種進(jìn)步和改良，因為二者體現(xiàn)了地方納稅人對地方公共產(chǎn)品的偏好與滿足這些偏好的資金之間存在更為緊密的聯(lián)系，從而使財政資源的配置更有效率。盡管具有上述優(yōu)點，但二者的負(fù)面效應(yīng)更加明顯：首先，由于各地方政府征集預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的能力不同，因而地區(qū)間差距進(jìn)一步擴(kuò)大。實踐表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比不發(fā)達(dá)地區(qū)更容易從地方經(jīng)濟(jì)中取得資金，結(jié)果是不發(fā)達(dá)地區(qū)處于更為不利的地位。由于預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的征集會減少中央財政的收入規(guī)模，因而中央政府采用轉(zhuǎn)移支付以減輕地區(qū)差異的能力同樣降低，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政狀況面臨著進(jìn)一步惡化的風(fēng)險。其次，由于非預(yù)算資金完全由地方政府自由支配，不受中央政府監(jiān)督，因而地方政府往往以降低其稅收負(fù)擔(dān)為條件要求企業(yè)為地方公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)投入資金。換言之，相對于預(yù)算資金而言，地方政府更加傾向于可以自行支配的預(yù)算外或非預(yù)算資金。這無疑將削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力，不利于達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)。最后，預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的取得大部分是無規(guī)則的。這種不透明的制度安排也為地方官員的腐敗敞開方便之門。
在這種情況下，如何規(guī)范地方財政體制，減少通過預(yù)算外資金和非預(yù)算資金籌資的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)成為下一步財政體制改革的關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為，加快財產(chǎn)稅的改革將是解決該問題的一劑良藥。該結(jié)論的得出主要基于以下三個方面的原因。第一，中國的稅制改革已經(jīng)到了必須處理省級以下財政關(guān)系的階段。雖然分稅制改革確立了中央與省級政府之間的收入分配關(guān)系，但并未明確省級以下財政關(guān)系。實際上，與中央——省級政府收入——支出不配比一樣，省級以下政府也存在這一問題。盡管大多數(shù)公共支出發(fā)生在縣鄉(xiāng)級次上，但收入分配卻并未與支出模式相符。因此各級地方政府間也應(yīng)建立規(guī)范的財政關(guān)系。財產(chǎn)稅屬地方稅，如果下一步的改革集中于地方財政體制，那么財產(chǎn)稅必然成為主要的改革對象。第二，加快財產(chǎn)稅改革也符合中央政府希望地方政府減少使用預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的愿望。實踐表明，每當(dāng)中央政府試圖抓緊對地方財政的控制，省級以下政府通常都采用非正式的預(yù)算安排予以應(yīng)對。可以說，忽略省級以下政府作用的改革方式必然無法削弱預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的使用。因而，在未來的改革中，中央政府必須對地方財政予以重視。財產(chǎn)稅的改革不僅不會使中央利益受損，還將有利于幫助其實現(xiàn)建立以稅收為基礎(chǔ)的財政體系和地方政府減少使用預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的目標(biāo)。允許地方政府擁有財產(chǎn)稅的管理權(quán)將有助于激勵預(yù)算外資金和非預(yù)算資金向正式的預(yù)算體系轉(zhuǎn)化，從而更加便于中央政府監(jiān)控。第三，推進(jìn)財產(chǎn)稅的改革還將有助于防止地區(qū)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。財產(chǎn)稅不僅征收了地理位置租金，而且要求公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)的主要受益者支付成本。用財產(chǎn)稅替代預(yù)算外資金和非預(yù)算資金，無疑有助于消除非正式預(yù)算籌資方法所導(dǎo)致的負(fù)面激勵效應(yīng)，實現(xiàn)中央政府所提出的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。
注釋：
①Bird，RichardM.和EnidSlack（2002）的研究結(jié)果表明，1990年代，發(fā)展中國家的財產(chǎn)稅占地方政府稅收收入的40％。發(fā)達(dá)國家的比例為35％（10年前為30％）。轉(zhuǎn)軌國家比例相對較低，但也達(dá)到了12％。
②Hanreys.Rosen（1995）指出，問題的答案取決于對收入標(biāo)準(zhǔn)的選擇。采用當(dāng)期（年度）收入的研究結(jié)果表明，隨著收入的增長，用于住房部分的收入比例下降，表明財產(chǎn)稅具有累退性。另一些學(xué)者則認(rèn)為，采用永久性（或長期）收入研究財產(chǎn)稅的累進(jìn)程度似乎更為理想，因為某一家庭的某一年度的收入是高是低對該家庭的住房消費(fèi)影響不大，決定這一問題的是該家庭的長期收入預(yù)期，而不是某一年度的波動。采用永久性（或長期）收入的研究結(jié)果表明，住房消費(fèi)大體上與永久性收入成比例。換言之，對建筑物部分的課稅既不是累進(jìn)的，也不是累退的。
簡歷。陳少暉，男，1962年11月出生，祖籍福建安溪。1980―1998年間，分別就讀于南京師大、華東師大、福建師大，相繼獲得學(xué)士、碩士和博士學(xué)位。2002―2005年，在廈門大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動站從事博士后研究，師從我國著名財政經(jīng)濟(jì)學(xué)家鄧子基教授。現(xiàn)任福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財政金融系主任、教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、博士生導(dǎo)師、二級學(xué)科博士點經(jīng)濟(jì)史專業(yè)學(xué)科帶頭人，閩臺區(qū)域研究中心研究員，兼任中國經(jīng)濟(jì)史研究會理事、福建省國有資產(chǎn)管理學(xué)會常務(wù)理事、福建省人大財經(jīng)委專家團(tuán)成員、福建省勞動保障學(xué)會常務(wù)理事。
研究領(lǐng)域及學(xué)術(shù)觀點。陳少暉教授的主要研究領(lǐng)域為財政與國有資產(chǎn)管理研究、勞動就業(yè)與社會保障研究以及當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)史研究，同時還涉及閩臺區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較研究。陳少暉教授在學(xué)術(shù)研究方面堅持理論聯(lián)系實際，敏于探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的新情況、新問題，研究成果具有系統(tǒng)性和前瞻性。2003年針對我國國有資產(chǎn)管理體制問題，在《國有資產(chǎn)研究》發(fā)表《國有資產(chǎn)分級所有的新思路》，突破“國家統(tǒng)一所有、地方分級管理”的傳統(tǒng)理論，提出了“國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分級所有”的創(chuàng)新觀點，在學(xué)術(shù)界具有較大影響。2005年在《財經(jīng)科學(xué)》發(fā)表了《國有資產(chǎn)“分級所有”體制的建構(gòu)原則和劃分標(biāo)準(zhǔn)》，對國有資產(chǎn)實行中央與地方“分級所有”過程中的建構(gòu)原則和劃分標(biāo)準(zhǔn)作出了深入的理論分析與實證研究，為國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)分割建構(gòu)了具有可操作性的政策思路。2007年在日本廣島召開的世界政治經(jīng)濟(jì)學(xué)第二屆年會上作《新合作主義：中國私營企業(yè)勞資關(guān)系調(diào)整的目標(biāo)模式》的學(xué)術(shù)報告，認(rèn)為由于傳統(tǒng)的行政化勞資關(guān)系體制的慣性作用和中國私營企業(yè)“再生”階段的不成熟性，使得現(xiàn)階段中國私營企業(yè)的勞資關(guān)系模式更多地反映出舊合作主義（專制型合作主義）勞資關(guān)系的模式特征，應(yīng)當(dāng)將構(gòu)建新合作主義為基礎(chǔ)的勞資關(guān)系自主協(xié)調(diào)機(jī)制作為需要努力的中長期目標(biāo)。2010年在《財貿(mào)研究》發(fā)表《國有企業(yè)利潤上繳：國外運(yùn)行模式與中國的制度重構(gòu)》一文，現(xiàn)行國有企業(yè)紅利分配政策存在難以保障國有資本出資人權(quán)益等局限性，必須從國企理財目標(biāo)的設(shè)定、自由現(xiàn)金流量假說、利潤分配模式的選擇以及建立有效的激勵約束機(jī)制，防范國有企業(yè)規(guī)避利潤上繳行為等方面，重構(gòu)國有企業(yè)利潤上繳制度的設(shè)計思路。
主要學(xué)術(shù)成果。1998年以來，陳少暉教授主持承擔(dān)了《公共財政框架下省域國有資本經(jīng)營預(yù)算研究》（2008年國家社科基金項目）、《中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系研究》、《福建省科技投入多元化機(jī)制于政策研究》等國家級和省部級課題項目10余項；在中國財政經(jīng)濟(jì)出版社等出版《國有資產(chǎn)管理：制度變遷與改革模式》、《國有資本財政研究》、《國有企業(yè)勞動就業(yè)體制改革研究》、《從計劃就業(yè)到市場就業(yè)》等學(xué)術(shù)專著（含合著）8部，主編撰寫相關(guān)教材3部；在《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》、《財政研究》、《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》、《當(dāng)代中國史研究》、《中國風(fēng)險投資》、《國有資產(chǎn)管理》、《臺灣研究》、《中國勞動》等國家權(quán)威核心刊物及省內(nèi)外各類學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表《新型投融資體制框架下的國有投資公司改革》等論文100余篇，其中20余篇被《新華文摘》、《人大報刊復(fù)印資料》、《高等學(xué)校文科學(xué)報文摘》、《經(jīng)濟(jì)學(xué)文摘》等全文轉(zhuǎn)載。
獲獎情況。因科研成果突出，陳少暉教授先后獲得福建省第四屆、第六屆、第七屆、第八屆社會科學(xué)優(yōu)秀成果一等獎（合著）、二等獎（兩次）、三等獎（兩次）；入選福建省首批“百千萬人才工程”、福建省委組織部“541人才計劃”；被評為福建師大第二批優(yōu)秀青年教師（1996）、福建師大第三批科研先進(jìn)個人（1999）、福建師大第二屆“十佳”科研先進(jìn)個人（2006）；博士學(xué)位論文《國有企業(yè)勞動就業(yè)體制改革研究》獲得福建省第二屆優(yōu)秀博士論文二等獎；入選“2007年度福建省高等學(xué)校新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”。
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關(guān)鍵詞：增值稅；增值稅費(fèi)用；遞延進(jìn)項稅額；遞延銷項稅額
一、增值稅會計的含義及其類型
（一）增值稅會計的含義
增值稅會計是在遵守現(xiàn)行增值稅法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，用財務(wù)會計的方法對增值稅涉稅業(yè)務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、計量、記錄和報告，向相關(guān)使用人提供增值稅核算信息，是稅務(wù)會計的重要組成部分。
（二）增值稅會計的類型
增值稅稅務(wù)會計模式與各國的增值稅法立法背景、立法程序以及會計規(guī)范方式等息息相關(guān)，目前全球增值稅會計會計模式可以分為三種類型：財稅分離模式、財稅合一模式和財稅混合模式。我國現(xiàn)行的增值稅會計核算采取的是財稅合一的核算模式。
二、我國現(xiàn)行增值稅會計體系
（一）會計目標(biāo)
增值稅會計是對增值稅涉稅業(yè)務(wù)的會計處理體系，它與財務(wù)會計的目標(biāo)相協(xié)調(diào)，即“受托責(zé)任觀”和“決策有用觀”。“受托責(zé)任觀”更加側(cè)重于強(qiáng)調(diào)會計信息的可靠性，“決策有用觀”更加側(cè)重于強(qiáng)調(diào)會計信息的相關(guān)性。
（二）會計對象及要素
增值稅會計要對經(jīng)濟(jì)事項從開始到價值的形成以及稅款的繳納這一系列的資金運(yùn)動過程進(jìn)行核算、反映和監(jiān)督。所以，增值稅款的形成及繳納過程中的資金及資金運(yùn)動就是增值稅會計的核算對象。
（三）現(xiàn)行增值稅會計核算方法
我國現(xiàn)行的增值稅會計采取財稅合一的核算模式，具體核算原則為：以稅法為準(zhǔn)繩，會計準(zhǔn)則與稅法不一致的差異要進(jìn)行納稅調(diào)整。一般納稅人在進(jìn)行具體會計核算時，在“應(yīng)交稅費(fèi)”一級科目下設(shè)置“應(yīng)交增值稅”、“未交增值稅”二級科目，并在借方設(shè)“進(jìn)項稅額”、“已交稅金”、“轉(zhuǎn)出未交增值稅”等專欄；在貸方設(shè)“銷項稅額”、“出口退稅”、“進(jìn)項稅額轉(zhuǎn)出”、“轉(zhuǎn)出多交增值稅”等專欄分別核算。
三、我國增值稅會計核算方法存在的問題
（一）進(jìn)項稅額不同處理方式產(chǎn)生的問題
1.相關(guān)資產(chǎn)的成本計量不符合歷史成本原則
根據(jù)我國增值稅暫行條例的規(guī)定，一般納稅人取得增值稅專用發(fā)票、海關(guān)進(jìn)口增值稅專用繳款書等合法扣稅憑證后，其進(jìn)項稅額可以抵扣，會計處理時將增值稅專用發(fā)票上標(biāo)明的買價計入了相關(guān)資產(chǎn)的成本，而隨買價一起支付的進(jìn)項稅額則計入了“應(yīng)交稅費(fèi)――應(yīng)交增值稅（進(jìn)項稅額）”科目，導(dǎo)致增值稅一般納稅人賬面上記載的購買資產(chǎn)的成本并不是其支付的全部價款，從而違背了企業(yè)會計準(zhǔn)則中的歷史成本原則。
2.同類資產(chǎn)成本不可比性
對于增值稅一般納稅人而言，其在購進(jìn)相關(guān)資產(chǎn)時取得增值稅專用發(fā)票與取得普通發(fā)票兩種情形不同，其資產(chǎn)賬面價值就會不同，因此導(dǎo)致即使是同一企業(yè)，其同類資產(chǎn)的購置成本也可能不同，因而缺乏可比性。
增值稅一般納稅人實行憑票抵扣進(jìn)項稅的辦法，小規(guī)模納稅人無論是否取得增值稅專用發(fā)票，其進(jìn)項稅額均不得抵扣，不同的計稅方式下的會計計量結(jié)果會導(dǎo)致不同增值稅納稅人的相關(guān)資產(chǎn)的成本缺乏可比性。
（二）銷項稅額與進(jìn)項稅額的差額不能真實反映企業(yè)的增值稅稅負(fù)
企業(yè)會計準(zhǔn)則要求會計信息應(yīng)當(dāng)符合配比的原則，而目前按照稅法規(guī)定計算的當(dāng)期銷項稅額基本上遵循了權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，以當(dāng)期的銷售額或者視同銷售的金額為依據(jù)計算確認(rèn)，而增值稅進(jìn)項稅額的確認(rèn)則是依據(jù)企業(yè)的購貨成本而不是企業(yè)當(dāng)期實際消耗成本，因而可能會導(dǎo)致企業(yè)當(dāng)期確認(rèn)的銷項稅額與當(dāng)期實際抵扣的進(jìn)項稅額的差額并非因銷售而實際應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的稅負(fù)，也違背了財務(wù)會計的配比原則。
（三）企業(yè)的增值稅稅收負(fù)擔(dān)沒有作為費(fèi)用反映在利潤表中
在我國，由于增值稅作為一種價外稅存在，因此企業(yè)增值稅稅負(fù)無法像營業(yè)稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅一樣反映到利潤表中，因而利潤表中的利潤是排除了增值稅稅負(fù)影響后的利潤，從某種意義上來講違反了會計信息的完整性和可理解性。
四、我國增值稅會計核算方法的改進(jìn)和完善
（一）進(jìn)項稅額應(yīng)計入采購成本
為使納稅人資產(chǎn)的購置符合歷史成本的原則，企業(yè)在購進(jìn)資產(chǎn)的環(huán)節(jié)無論是否取得增值稅合法扣稅憑證都可以做如下會計處理：按價稅合計借記“原材料、材料采購、固定資產(chǎn)”等科目，貸記“應(yīng)付賬款、銀行存款”等。增設(shè)“遞延進(jìn)項稅額”科目，若企業(yè)取得了合法扣稅憑證，且屬于法定扣稅范圍時，借記“應(yīng)交稅費(fèi)――應(yīng)交增值稅（進(jìn)項稅額）”，貸記該科目。該科目借方則登記本期商品銷售成本中所含的進(jìn)項稅額、視同銷售貨物成本中所含的進(jìn)項稅額以及按稅法規(guī)定計算的當(dāng)期進(jìn)項稅額轉(zhuǎn)出金額。
（二）增設(shè)“增值稅費(fèi)用”科目
為體現(xiàn)增值稅稅負(fù)，需增設(shè)“增值稅費(fèi)用”一級科目，該科目。該科目借方登記本期確認(rèn)的銷項稅額，貸方登記本期銷售成本所含的進(jìn)項稅額，該賬戶為損益類科目，會計期末講其余額轉(zhuǎn)入“本年利潤”科目，從而體現(xiàn)會計意義上的增值稅費(fèi)用。
（三）對期末納稅差異的調(diào)整
本著會計信息相關(guān)性和完整性原則，增值稅會計核算需要記錄稅法與會計對增值稅納稅義務(wù)發(fā)生時間確認(rèn)不同而形成的暫時性差異，當(dāng)納稅義務(wù)已經(jīng)產(chǎn)生而依據(jù)企業(yè)會計準(zhǔn)則的規(guī)定尚不符合收入確認(rèn)條件時，需要借記“遞延銷項稅額”，貸記“應(yīng)交稅費(fèi)――應(yīng)交增值稅（銷項稅額）”。企業(yè)發(fā)生按照稅法規(guī)定需要做進(jìn)項稅額轉(zhuǎn)出的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時，期末需要進(jìn)行增值稅納稅調(diào)整，借記“遞延進(jìn)項稅額”，貸記“應(yīng)交稅費(fèi)――應(yīng)交增值稅（進(jìn)項稅轉(zhuǎn)出）”；發(fā)生按照稅法規(guī)定需要視同銷售的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時，借記“增值稅費(fèi)用”，貸記“應(yīng)交稅費(fèi)――應(yīng)交增值稅（銷項稅額）”。
（四）增值稅會計信息的披露
基于以上分析，在目前我國增值稅會計核算模式下，由于無法準(zhǔn)確測算出企業(yè)的增值稅負(fù)，所以會計系統(tǒng)無法對與增值稅有關(guān)的會計信息進(jìn)行詳細(xì)的披露，如果依據(jù)增值稅“費(fèi)用化”的理論，以實現(xiàn)財稅分離，那么對增值稅明晰的披露就有了可能，為了完成這一目標(biāo)，我國需要對現(xiàn)行增值稅會計的核算方法進(jìn)行改進(jìn)，制定統(tǒng)一的增值稅會計核算標(biāo)準(zhǔn)和增值稅會計準(zhǔn)則，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)增值稅會計確認(rèn)、計量和披露。（作者單位：山西省陽泉市盂縣恒泰公司）
參考文獻(xiàn)：
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【關(guān)鍵詞】 地方財政支出； 績效評價； 因子分析法
【中圖分類號】 F810.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）17-0086-04
一、引言
“十三五”是實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時期，財政支出剛性增長壓力要求各級地方財政必須進(jìn)一步探索如何提高財政支出績效水平，保證財政資金的運(yùn)用既能滿足社會發(fā)展的需要，又能符合人民群眾的長遠(yuǎn)利益，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和各項社會事業(yè)又好又快地發(fā)展[1]。財政支出績效水平的提高離不開健全的績效評價，為衡量財政支出的效率、財政資金運(yùn)用是否合理，客觀上需要構(gòu)建一套系統(tǒng)、科學(xué)、符合地方實際的財政支出績效評價指標(biāo)體系[2]。
遼寧省2014年財政支出總額5 925.20億元，與沿海發(fā)達(dá)省份相比規(guī)模有所擴(kuò)大卻仍顯薄弱。同時，財政支出結(jié)構(gòu)不盡合理，建設(shè)支出所占比重過大，社會文教支出和社會保障支出相對不足，未能有效滿足人民的需要。部分財政支出項目存在不同程度的立項不合理、執(zhí)行進(jìn)度慢，資金到位率低、使用不規(guī)范等問題，未完成產(chǎn)出計劃，未取得預(yù)期社會效益、環(huán)境效益。為改善遼寧省財政支出總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、支出績效不高的現(xiàn)狀，亟須建立一套符合該省財政支出實際的績效評價指標(biāo)體系，以加強(qiáng)績效評價[3]。
二、遼寧省財政支出績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建
本文結(jié)合遼寧省財政支出現(xiàn)狀，根據(jù)科學(xué)性與可操作性相結(jié)合、系統(tǒng)性與目的性相結(jié)合、全面性與代表性相結(jié)合、導(dǎo)向性與實用性相結(jié)合的指標(biāo)體系構(gòu)建原則，以評價目標(biāo)為基礎(chǔ)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、居民生活、教育科技、生態(tài)環(huán)境五個維度構(gòu)建適合遼寧省的財政支出績效評價體系[4]。
（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)
經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)反映遼寧省財政支出的資源配置績效。財政資源配置合理將伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、單位財政支出的GDP產(chǎn)出增加[5]。因此，可以選取財政支出總額與年平均人口的比值，以人均消耗反映財政支出規(guī)模；選取一定時期內(nèi)財政收入、GDP增長速度與這一時期財政支出增長速度之比，反映財政支出創(chuàng)造收入與財政支出之比、GDP的能力；選取一定時期全社會固定資產(chǎn)的投資額與本期財政支出總量之比，反映財政支出拉動社會投資的能力；選取第三產(chǎn)業(yè)比重反映財政支出對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化能力。
（二）社會保障指標(biāo)
提供社會保障，保障人民生活穩(wěn)定，維持一定的就業(yè)率，提供良好的醫(yī)療設(shè)施是政府財政支出的重要構(gòu)成。因此，選取設(shè)置社會保障和就業(yè)支出/財政支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出/財政支出，反映社會保障與就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政支出總額的比重是否合理；設(shè)置失業(yè)保險參保人數(shù)、基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)、就業(yè)增長率/社會保障和就業(yè)支出增長率、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員數(shù)、每千人口醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)，分別反映財政支出在社會保障、就業(yè)、醫(yī)療方面的績效水平。
（三）居民生活指標(biāo)
地方政府和財政的職責(zé)之一是為居民提供公共品與服務(wù)，保證人民生活逐步提高。故選取城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出/財政支出、交通運(yùn)輸支出/財政支出，反映城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出、交通運(yùn)輸支出占財政支出的比重是否合理；用水普及率、燃?xì)馄占奥省⑷司缆访娣e，從效益維度評估財政支出為居民提供基礎(chǔ)公共品和服務(wù)的能力；城市居民平均每人全年消費(fèi)支出、城鎮(zhèn)居民平均每人全年可支配收入，反映財政支出是否能夠逐步提高居民生活水平。
（四）教育科技指標(biāo)
選取教育支出/財政支出、科學(xué)技術(shù)支出/財政支出兩個指標(biāo)，分別反映財政支出在教育、科學(xué)發(fā)展方面的分配比例是否合理。每十萬人口高等學(xué)校平均在校生數(shù)、教職工人數(shù)、從事科技活動人數(shù)/從業(yè)人數(shù)，分別反映教育支出、科學(xué)技術(shù)支出績效水平。遼寧省各地市基礎(chǔ)教育的普及率相對較高，各地區(qū)差別很小，故選取“高等學(xué)校在校生數(shù)”反映該省教育水平。
（五）生態(tài)環(huán)境指標(biāo)
切實保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境友好協(xié)調(diào)發(fā)展是各級政府的重要職責(zé)，也是財政支出的重要組成部分。選取環(huán)境保護(hù)支出/財政支出反映教環(huán)境保護(hù)支出占財政支出的比重是否合理；工業(yè)廢氣排放處理設(shè)備數(shù)、廢水排放處理設(shè)備數(shù)、人均公園綠地面積、一般工業(yè)固體廢物處置量反映財政支出是否有效改善生態(tài)環(huán)境。
綜上，本文構(gòu)建的遼寧省財政支出績效評價指標(biāo)體系如表1。
以上指標(biāo)體系涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、居民生活、教育科技、生態(tài)環(huán)境5個類別，33個具體指標(biāo)。這些指標(biāo)從不同的方面反映了財政支出是否能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和各項社會事業(yè)均衡發(fā)展、是否能夠滿足人民群眾的切實需求，體現(xiàn)出財政支出績效水平的高低。
三、基于因子分析法實證研究
在地方財政支出績效評價的研究中運(yùn)用因子分析法可以解決指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置問題，排除主觀因素，更客觀、快速[6]。本文以遼寧省為例，通過對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、居民生活、教育科技、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)分類簡化抽取公共因子，計算出各績效因子的得分，進(jìn)而對各地市財政支出在這五個維度的績效進(jìn)行評價排名，利用評價得分，再進(jìn)行一次因子分析，即可得出遼寧省財政支出績效評價結(jié)果。這樣既能對總體財政支出績效進(jìn)行評價，又能反映各地市財政支出在結(jié)構(gòu)上的不足，節(jié)約績效評價成本。
（一）數(shù)據(jù)來源和處理
財政支出績效指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)節(jié)選自遼寧省統(tǒng)計信息網(wǎng)、各市政府財政部門網(wǎng)站、《遼寧省統(tǒng)計年鑒》《遼寧省各市的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。運(yùn)用Excel軟件對原始指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行初始加工整理，為消除指標(biāo)量綱和量級差別造成的不可比性，運(yùn)用SPSS 17.0軟件對原始指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。
（二）KMO值和Bartlett's球形檢驗
根據(jù)統(tǒng)計學(xué)家KaiSer的論述，KMO的取值一般要求大于0.5。Bartlett's球形檢驗的零假設(shè)概率值以0.05為標(biāo)準(zhǔn)，一般要求小于0.05。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、居民生活、教育科技、生態(tài)環(huán)境績效指標(biāo)檢驗的KMO值分別為0.513、0.732、0.537、0.590、0.573，Bartlett's球形檢驗的零假設(shè)概率值分別是0.004、0.000、0.006、0.000、0.042，均適合做因子分析。本文以綜合五個方面的最后一次因子分析為例，說明基于因子分析法財政支出績效評價的過程。表2為最后一次因子分析KMO和Bartlett's球形檢驗結(jié)果。
由表2可以看出，KMO的檢驗值為0.760，大于0.5，Bartlett's球形檢驗Sig.=0.000，小于0.05，表明檢測數(shù)據(jù)適合做因子分析。
（三）因子提取和因子旋轉(zhuǎn)
研究選用主成分分析的方法獲得因子分析的初始解，選用方差最大旋轉(zhuǎn)的方法進(jìn)行因子旋轉(zhuǎn)，具體結(jié)果如表3。
由表3可知，通過主成分分析法一共提出了2個公共因子，且累計貢獻(xiàn)率達(dá)到83.979%。也就是由這2個公共因子能夠反映績效指標(biāo)83.979%的信息量，所以提取這2個公因子是合理的。通過最大旋轉(zhuǎn)法作因子旋轉(zhuǎn)可提高因子載荷，得到因子載荷矩陣。績效評價不涉及因子命名，故不再詳述。
（四）因子得分和績效排名
運(yùn)用回歸法計算因子的得分情況，得到因子得分系數(shù)矩陣，見表4。
通過因子得分矩陣可求得各公共因子的得分F1、F2，然后把這2個主成分的得分值分別代入，以各主成分的方差貢獻(xiàn)率作為權(quán)重加權(quán)求和，即可計算出遼寧省14個地市財政支出績效的綜合得分及排名，如表5。
由表5可以看出遼寧省14個地市的財政支出績效綜合排名，基本上符合該省的實際情況。其中，地市綜合得分大于0表明財政支出績效水平處于遼寧省中上等，小于0則說明績效相對不高。為了更直觀地反映各市財政支出績效水平，本文將因子分析計算得出的綜合得分轉(zhuǎn)化為百分制下的得分，轉(zhuǎn)化公式為：百分制下得分=（綜合得分/2）×50+50。
由表6可知，沈陽市政府財政支出績效百分制得分為92.75，在遼寧省排名居榜首，表現(xiàn)出該市政府統(tǒng)籌財政資金、合理安排財政支出、不斷提高績效的綜合能力和水平。大連、鞍山、本溪經(jīng)綜合得分均高于平均水平，表明這些地市財政支出績效顯著。除了以上這4個地市之外，其余城市財政支出績效水平相對較低。綜合排名第二的大連財政支出績效百分制得分為84.75，排名第三的鞍山得分為57.75，排名相差較小的地市績效得分之間尚且存在較大的差距，表明遼寧省各地市政府財政支出績效水平發(fā)展存在著一定的不平衡性。
將遼寧省各地市財政支出績效百分制得分繪制成雷達(dá)圖，更直觀地對比和分析（圖1）。由圖1可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民生活、生態(tài)環(huán)境三個板塊較為靠近雷達(dá)圖的中心，說明這三個方面是遼寧省財政支出績效的短板，相比于社會保障、教育科技的效益而言處于較低的水平，表明財政支出未能統(tǒng)籌發(fā)展，而且各地市各項財政支出績效水平也存在著不均衡現(xiàn)象。例如，盤錦經(jīng)濟(jì)發(fā)展板塊距離雷達(dá)圖中心較遠(yuǎn)，生態(tài)環(huán)境則距離中心較近，表明盤錦政府財政支出促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展卻沒有維持良好的生態(tài)環(huán)境。相反，朝陽政府財政支出各方面績效水平都相對落后，但在改善生態(tài)環(huán)境方面居全省第四，這表明遼寧省各地市政府財政支出在各個績效子系統(tǒng)之間發(fā)展的不協(xié)調(diào)性。
四、結(jié)論與建議
本文以遼寧省為例，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、居民生活、教育科技、生態(tài)環(huán)境五個維度構(gòu)建了地方財政支出績效評價指標(biāo)體系，并通過因子分析法進(jìn)行實證研究，克服了指標(biāo)權(quán)重設(shè)置不合理的局限性，使研究結(jié)論更客觀、準(zhǔn)確。研究發(fā)現(xiàn)沈陽市財政支出績效高于其他地市，且各地市績效水平存在較大差距；財政支出未能較好地統(tǒng)籌規(guī)劃，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民生活、生態(tài)環(huán)境方面未能取得良好效益；各地市各項財政支出績效水平未能協(xié)調(diào)發(fā)展，均存在短缺與不足的模塊。通過對遼寧省財政支出績效評價的實證研究，剖析出財政支出在各地市之間、各個績效方面發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)性，為地方財政支出績效管理工作提供了一定的參考。
基于上述研究，為改善財政支出現(xiàn)狀，提高績效，提出如下建議：第一，我國各地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變財政模式，深化行政管理體制改革，在優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的過程中，把壓縮的支出的一定比例用于民生、生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域；第二，合理安排財政支出在城鄉(xiāng)區(qū)域之間的比例，縮小基本公共服務(wù)差距，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；第三，根據(jù)自身不足有計劃地優(yōu)化一些重點支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)財政投入的實效性，逐步提高財政支出的效率與效益。總之，建立符合地方實際的財政支出績效評價指標(biāo)體系，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行績效評價，從中發(fā)現(xiàn)財政支出存在的問題，并找到解決問題的對策，是改進(jìn)財政支出績效的有效途徑。
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關(guān)鍵詞：非稅收入；公共財政體制；述評
中圖分類號：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0159-03
一、非稅收入的界定以及其存在合理性研究
1.非稅收入的概念。2001年首次在國家正式文件①中出現(xiàn)“非稅收入”一詞，在此之前中國對非稅收入的概念未作嚴(yán)格的界定，與之相關(guān)的代表性稱謂有“預(yù)算外收入”、“非稅性預(yù)算收入”和“特別稅收”等。如吳玉民（1999）將非稅收入定義為“用費(fèi)、基金以及罰款等方式籌集的用于政府行政事業(yè)性支出的收入”。王作勤等（1999）認(rèn)為非稅收入是各種財政性收費(fèi)、基金、罰款、附加等收入。2004年財政部頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》②明確了非稅收入的定義，即“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、各級機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財政資金。”至此之后，學(xué)者對非稅收入的定義逐漸趨于一致。潘明星和匡萍（2005）、史桂芬（2007）將非稅收入定義為“政府為實現(xiàn)特定目的和滿足社會公共需要，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，憑借社會公共權(quán)力（國有資產(chǎn)、資源所有權(quán)）、國家信譽(yù)收取的除稅收以外的財政性資金”。劉忠信和張智光（2007）認(rèn)為非稅收入是通過不同于稅收形式所取得的財政收入。
2.非稅收入的存在合理性。國內(nèi)學(xué)者對非稅收入的存在合理性進(jìn)行了較深入的研究。根據(jù)側(cè)重點不同，將其存在合理性分為三類：（1）理論依據(jù)。首先是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的存在具有公共物品和私人物品的雙重性，滿足這部分公共需要的資金不宜通過稅收來籌集，而應(yīng)按照“誰受益、誰付費(fèi)”的原則要求公共產(chǎn)品的使用者和受益者以非稅收入的方式進(jìn)行補(bǔ)償和調(diào)節(jié)，同時由于可售性公共產(chǎn)品的永久性存在決定了政府非稅收入的永久性存在。其次是“負(fù)外部效應(yīng)”的存在使政府應(yīng)該承擔(dān)起矯正外部效應(yīng)的責(zé)任，而在治理負(fù)外部效應(yīng)的效果上，收費(fèi)明顯優(yōu)于稅收，因為收費(fèi)具有的“懲戒性”使生產(chǎn)者自覺減少“負(fù)外部效應(yīng)”的產(chǎn)生。最后是自然壟斷的存在使得非稅收入較之稅收對于經(jīng)濟(jì)具有更優(yōu)的調(diào)節(jié)作用，因為存在自然壟斷時企業(yè)自行定價高于邊際成本將導(dǎo)致社會整體效率的下降，因此政府要用進(jìn)行公共定價的手段進(jìn)行管制；而定價超過邊際成本的部分即可看作是一種政府收費(fèi)，這種收費(fèi)對企業(yè)和消費(fèi)者利益的協(xié)調(diào)作用是稅收所不能取代的。（2）制度環(huán)境。高培勇（2004）把非稅收入存在的歷史根源歸為統(tǒng)收統(tǒng)支，且現(xiàn)實的制度環(huán)境使得中國政府非稅收入在改革中具有其獨特性。建國初期中國實行的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府統(tǒng)收統(tǒng)支，各行政機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位嚴(yán)格按照國家規(guī)定進(jìn)行財務(wù)管理，對非稅收入的管理和收費(fèi)項目都是比較正規(guī)。改革開放以后，隨著財政體制改革進(jìn)程的加快，各級政府的財政收支單靠預(yù)算內(nèi)收入無法滿足改革和建設(shè)的需要，迫使政府增設(shè)預(yù)算外收入項目，允許和鼓勵行政事業(yè)單位“創(chuàng)收”，從此使非稅收入改革中出現(xiàn)了一系列問題。（3）在政府收入體系發(fā)揮的作用。王小利（2005）指出非稅收入是政府合理利用不同收入渠道對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)整、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、收入分配以及穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重要手段，是構(gòu)建公共財政體系的基礎(chǔ)。賈康和劉軍民（2005）認(rèn)為非稅收入是政府收入體系的重要組成部分，是構(gòu)建公共財政框架的重要內(nèi)容之一，同時也是從源頭上、制度上防治腐敗的重要舉措。此外，暴金玲（2005）認(rèn)為非稅收入一方面促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和事業(yè)發(fā)展并在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著公平收入分配的作用，并為財政預(yù)算的順利執(zhí)行提供了財力保障。徐永翥（2007）還認(rèn)為非稅收入有效地調(diào)動了地方和部門籌集收入的積極性。
中國對于非稅收入概念及其存在合理性的研究多集中于公共財政理論下的一種政府職能實現(xiàn)形式。雖然非稅收入概念的表述不盡一致，但都體現(xiàn)了相近的意思：非稅收入是由一些除稅收收入以外的、不同性質(zhì)的收入組成的集合體，是對這些不同性質(zhì)的收入的統(tǒng)稱。因此，非稅收入是一個綜合性概念。對于非稅收入存在的合理性，是集多種必然性于一體的政府收入形式，它的合理性不能只從某一方面考慮，可以綜合以上觀點全面思考。
二、非稅收入規(guī)模與結(jié)構(gòu)的研究
1.非稅收入規(guī)模。吳云松和王慶華（2000）認(rèn)為非稅收入規(guī)模過大會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)、分散國家財力、加劇社會分配不公和敗壞社會風(fēng)氣等。劉曉峰等（2005）研究發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與稅收體制可能是影響非稅收入規(guī)模的重要因素。方建妃（2005）、吳萌（2007）從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府職能、財政體制等方面分析了影響非稅收入規(guī)模的因素，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的時候，較高的生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了政府非稅收入的來源相對充足；地方政府權(quán)限擴(kuò)大，政府非稅收入的來源就十分廣泛；從政府與其他部門之間的財政關(guān)系的角度研究發(fā)現(xiàn)財政體制是也是影響地方政府非稅收入規(guī)模的重要因素。王靜（2007）從分權(quán)式改革、“正稅”的稅源流失、政府系統(tǒng)本位利益驅(qū)動及競爭等方面分析了政府非稅收入膨脹的原因，并發(fā)現(xiàn)地方政府為增加自己的財政資金而增加收費(fèi)項目。除政府職能方面，方紅星（2009）從市場化程度等角度分析了作為非稅收入重要組成部分的政府收費(fèi)規(guī)模的影響因素。如果市場化程度很高，政府就能把本來就屬于市場范疇的職能很好地轉(zhuǎn)向市場，只擔(dān)負(fù)由于“市場缺陷”的存在而必須要承載的政府職能；如果政府過多涉足市場，政府就會擠占應(yīng)該歸屬于市場的職能范圍，非規(guī)范性收費(fèi)規(guī)模隨之膨脹。白宇飛等（2009）實證研究發(fā)現(xiàn)人均產(chǎn)出、人均轉(zhuǎn)移支付、財政供養(yǎng)人口以及市場化進(jìn)程等變量均對政府非稅收入規(guī)模有所影響，其中，人均產(chǎn)出和財政供養(yǎng)人口的增加會促進(jìn)非稅收入的增長；而市場化進(jìn)程和轉(zhuǎn)移支付的增加則會有效抑制非稅收入規(guī)模的擴(kuò)大。財政供養(yǎng)人口主要是從需求方面影響非稅收入的規(guī)模，越是在基層政府和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，財政供養(yǎng)人口在總?cè)丝谥械谋戎卦礁撸@些地區(qū)稅源較少，地方政府只能通過增加不規(guī)范的非稅收入（如部門收費(fèi)等資金）發(fā)放工資。
2.非稅收入結(jié)構(gòu)。已有研究通過對中國政府非稅收入現(xiàn)實存在的問題進(jìn)行分析，對政府非稅收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提出建議。例如，賈康等（2005）在分析中國政府非稅收入管理的突出問題的形成原因的基礎(chǔ)上，提出對政府非稅收入的不同項目區(qū)別對待、分流歸位、依法立項，并以治本為目的實施財政、行政、法制、投融資等方面的配套改革。云南省財政廳課題組（2006）通過云南省政府非稅收入項目構(gòu)成的總體情況分析，發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金是其主要來源，無名目的其他收入比重也較高。常向東等（2010）以甘肅省白銀市為例，將政府非稅收入結(jié)構(gòu)分為項目結(jié)構(gòu)、管理結(jié)構(gòu)和部門結(jié)構(gòu)且發(fā)現(xiàn)項目結(jié)構(gòu)中行政事業(yè)性收費(fèi)和政府基金占主體。除上述文獻(xiàn)外，一些學(xué)者提出從其他角度規(guī)范政府非稅收入項目的管理。例如何晞等（2008）把財政中收入結(jié)構(gòu)定義為以價值形式表現(xiàn)的財政收入內(nèi)部各要素的構(gòu)成和比例關(guān)系，反映財政收入中不同收入形式之間、不同來源之間的比例關(guān)系。各種形式的非稅收入增長在總非稅收入增長中的貢獻(xiàn)率應(yīng)該是合乎客觀規(guī)律和比例的。每種形式的收入都與一定階段的經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，如果出現(xiàn)異常或不協(xié)調(diào)，必然會對經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生扭曲性，帶來效率損失和社會不公。丁兆君（2009）在對地方政府對于政府非稅收入的管理問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了從整合政府預(yù)算角度規(guī)范地方政府非稅收入項目管理的思路。
中國學(xué)者對非稅收入規(guī)模的現(xiàn)狀分析、影響因素等方面進(jìn)行了研究；對于非稅收入結(jié)構(gòu)，主要關(guān)注政府非稅收入結(jié)構(gòu)的管理和優(yōu)化分析。從上述分析可以看出，中國學(xué)者對非稅收入規(guī)模影響因素的研究較寬泛，主要集中在政府職能、財稅體制、市場化程度等方面；且主要以規(guī)范研究為主，實證分析較少。對非稅收入結(jié)構(gòu)的研究內(nèi)容一般是基本的現(xiàn)狀—問題式，方法一般是規(guī)范分析或描述性分析，缺少深入理論分析和經(jīng)驗研究。
三、非稅收入增長與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系研究
對于非稅收入對經(jīng)濟(jì)增長影響的實證研究，吳云松和王慶華（2000）研究發(fā)現(xiàn)非稅收入加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，分散了國家財力，加重中國經(jīng)濟(jì)增長速度的下降。王小利（2004）利用VAR模型實證研究發(fā)現(xiàn)政府非稅收入支出對GDP的影響為正，稅收與非稅收之間有較強(qiáng)的替代關(guān)系，非稅收入的增加會侵蝕正常的稅基，進(jìn)而會影響到中央的財政能力。劉建民和宋建軍（2005）、高黎和聶華林（2006）對中國稅收增長與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系進(jìn)行實證分析的結(jié)果表明稅收增長與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系基本協(xié)調(diào)。劉寒波等（2008）研究發(fā)現(xiàn)，稅收、非稅收入和GDP存在長期穩(wěn)定關(guān)系，無論是非稅收入還是稅收占GDP比重不斷提高，對經(jīng)濟(jì)增長都會產(chǎn)生一定的影響，但稅收和非稅收入不存在明顯的替代關(guān)系。王玉華和劉貝貝（2008）在稅收收入、非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長之間建立VAR模型，實證研究發(fā)現(xiàn)中國稅收收入較非稅收入對經(jīng)濟(jì)增長的沖擊力度更大，且為正向沖擊，經(jīng)濟(jì)增長對其自身產(chǎn)生負(fù)面沖擊。王喬和汪柱旺（2009）對中國政府非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)性進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)GDP總量與政府非稅收收入互為因果，即經(jīng)濟(jì)增長能促進(jìn)政府非稅收入的增長，非稅收入的增長也會反作用于經(jīng)濟(jì)增長；進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)地方非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系更為密切。
總體而言，中國學(xué)者針對非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的實證研究較為薄弱，呈現(xiàn)如下特征：數(shù)據(jù)分析多基于國家層面，地區(qū)層面分析幾乎是盲點；實證模型的選擇基本采用線性模型進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，從而無法避免數(shù)據(jù)的時間趨勢性導(dǎo)致結(jié)論存在的缺陷，①且個別采用時間序列模型，都是用差分后的均衡序列進(jìn)行分析，該方法會導(dǎo)致部分信息損失。
四、非稅收入管理中存在的問題及對策研究
主要觀點大多集中在以下三個方面：（1）財政收支矛盾引起的收費(fèi)膨脹；（2）制度和控制機(jī)制的缺位；（3）相關(guān)的配套措施缺乏（羅培平，2003；李煥林，2005；史桂芬，2007）。針對這些問題，學(xué)者提出解決非稅收入管理中存在的問題，首先應(yīng)認(rèn)清非稅收入的財政屬性，明確非稅收入的政府公共收入性質(zhì)；其次應(yīng)將政府非稅收入納入預(yù)算管理；再次，應(yīng)在深化分稅制改革的基礎(chǔ)上，推進(jìn)非稅收入的規(guī)范管理，健全非稅收入征管機(jī)構(gòu)和管理制度是改革的核心內(nèi)容；最后，還應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，健全非稅收入立法，合理確定非稅收入的征收標(biāo)準(zhǔn)，使非稅負(fù)擔(dān)合理化、規(guī)范化，統(tǒng)一的非稅收入征管法規(guī)是改革的法律保障。
學(xué)者提出的對策方面，尤以非稅收入管理模式的研究最為廣泛。潘明星（2005）提出，政府應(yīng)該清理現(xiàn)行收費(fèi)項目，實行價、稅、費(fèi)分流，對現(xiàn)有各級府及其所屬行政事業(yè)單位的收入，區(qū)別不同類別和不同情況，采取“一清、二轉(zhuǎn)、三改、四留”的改革措施。蔣國政等（2008）提出國庫直接辦理非稅收入收繳和管理，其模式設(shè)計為首先開發(fā)應(yīng)用非稅收入核算與管理系統(tǒng)，建立非稅收入的收納流程；二是罰沒款和臨時性、一次性行政規(guī)費(fèi)的收納流；最后完善非稅收入票據(jù)的事后核銷和監(jiān)督管理。① 楊樹棋和李興華（2008）分析了非稅收入規(guī)范化管理的約束條件及分類模式選擇，提出中國非稅收入分類管理模式選擇：政府性基金收入管理模式、行政事業(yè)性收費(fèi)收入管理模式、國有資本經(jīng)營收入管理模式、國有資源有償使用收入管理模式、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益管理模式、彩票公益金收入管理模式、專項收入管理模式和罰沒收入管理模式。
由此看出，已有研究對非稅收入管理中存在的問題及相應(yīng)的解決措施最終一致歸結(jié)到制度和模式的構(gòu)建，雖具有普遍適用性，但缺乏針對性；且多數(shù)政策性建議僅從理論出發(fā)，實際中并不具有可實施性。
五、簡評
1.國內(nèi)非稅收入研究的評價。已有研究主要關(guān)注三大方面的內(nèi)容：一是以非稅收入是政府財政收入的重要組成部分、政府參與國民收入分配的一種重要形式、政府實施宏觀調(diào)控的一種重要工具為出發(fā)點，研究非稅收入的概念、性質(zhì)、內(nèi)容范圍敘述其必要性、可行性、意義等方面，且以定性分析為主；二是以非稅收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)為對象，研究影響非稅收入規(guī)模的影響因素、非稅收入結(jié)構(gòu)的合理性與否以及非稅收入對經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系如何，研究方法多采用線性模型；三是以非稅收入管理為基礎(chǔ)，研究非稅收入管理的現(xiàn)狀、成因、對策等，研究主要針對現(xiàn)實問題提出思考。研究內(nèi)容比較表象，深入的理論研究不多；研究方法主要采用的是規(guī)范研究，零星涉及的實證研究（描述性分析和案例分析）也主要是基本現(xiàn)狀介紹，呈現(xiàn)出工作交流的特色。
已有研究取得了以下幾個方面的成效和不足。成效：（1）提出了政府非稅收入的概念并對政府非稅收入的內(nèi)涵和外延進(jìn)行了探討，形成了初步的共識和完善了政府收入的形式；（2）對政府非稅收入管理中存在的問題與形成原因進(jìn)行了歸納概括，著重分析與探討了中國政府非稅收入改革與創(chuàng)新的途徑和方法。不足：（1）研究理論深度不夠，對非稅收入制度設(shè)計缺乏具體論述且缺乏針對性；（2）缺乏系統(tǒng)的分類研究，對非稅收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢未能做出預(yù)測；（3）對當(dāng)代西方國家政府或中國各地區(qū)之間非稅收入的管理缺乏橫向?qū)Ρ确治雠c研究。
2.國內(nèi)非稅收入研究展望。對于中國的非稅收入的研究，要深入探討的問題還有很多，后續(xù)研究可關(guān)注以下幾個方面：（1）對中國非稅收入的實踐歷史進(jìn)行全面的梳理回顧，并做出評判，為非稅收入制度模式的創(chuàng)新及建立提供實踐依據(jù)；（2）采用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架對非稅收入制度的發(fā)展變遷進(jìn)行深入剖析，找出影響非稅收入制度效率的主要因素，為非稅收入制度創(chuàng)新找到切入點、彌補(bǔ)現(xiàn)有制度的缺陷、提升制度效率；（3）非稅收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)研究。在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中如何使非稅收入規(guī)模實現(xiàn)合理穩(wěn)定增長，如何實現(xiàn)非稅收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是一些非常值得關(guān)注的研究命題；（4）研究方法上采用多元化的范式，加強(qiáng)實證研究方法的運(yùn)用，將規(guī)范研究與實證研究相結(jié)合，同時加強(qiáng)對地區(qū)層面的對比分析。
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【關(guān)鍵詞】政府預(yù)算會計；收付實現(xiàn)制；權(quán)責(zé)發(fā)生制；預(yù)算會計改革
一、我國政府預(yù)算會計發(fā)展歷程
在我國建國后的一段時間里，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，統(tǒng)收統(tǒng)支的工作由中央全權(quán)負(fù)責(zé)，政府預(yù)算會計是以計劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)而進(jìn)行的。改革開放以后，以市場經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)體制成為了我國的主要體制，先前計劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的政府預(yù)算會計改革為以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和財政管理體制改革的深入發(fā)展，預(yù)算會計的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻而根本的變化，原有的預(yù)算會計模式越來越不適應(yīng)現(xiàn)實的需要。
（一）傳統(tǒng)的政府預(yù)算會計體系的形成
1950年，我國財政部通過《暫行總預(yù)算會計制度草案》、《暫行單位預(yù)算會計制度草案》。同年，財政部正式《各級人民政府暫行總預(yù)算會計制度》以及《各級人民政府暫行單位預(yù)算會計制度》。至此，我國傳統(tǒng)的政府預(yù)算會計體系初步形成。
（二）傳統(tǒng)的政府預(yù)算會計體系的完善
改革開放以來，我國財政部于1983年，根據(jù)當(dāng)時預(yù)算管理的要求，在原來的會計體系基礎(chǔ)之上，廣泛征求修改意見，最后制定了《財政機(jī)關(guān)總預(yù)算會計制度》。并在1988年，再次做了修改。
通過這兩次修改，我國的總預(yù)算會計制度又有了新的突破，更能全面反映預(yù)算會計中的收支問題，更能體現(xiàn)預(yù)算的職能，更能滿足新時代的需求。
二、我國現(xiàn)行政府預(yù)算會計的局限性
（一）不能滿足政府財務(wù)管理的需要
1、無法準(zhǔn)確反映政府的資產(chǎn)狀況
政府的資產(chǎn)始終是以其初始實際成本計量和反映的，在資產(chǎn)持有期間不確認(rèn)減值損失，資產(chǎn)價值可能被高估。在單一歷史成本模式下，貨幣的時間價值得不到反映，資產(chǎn)反映的價值不準(zhǔn)確。
2、無法準(zhǔn)確反映政府的負(fù)債狀況
在收付實現(xiàn)制上，當(dāng)期已經(jīng)發(fā)生，但尚未用現(xiàn)金支付的政府債務(wù)不確認(rèn)，形成隱性債務(wù)、或有債務(wù)，這可能夸大政府真正可支配的財政資源，掩蓋當(dāng)前財政困難，加大政府未來的財政風(fēng)險。
3、無法進(jìn)行確認(rèn)和計量行政運(yùn)行成本和政府的財務(wù)績效
由于收付實現(xiàn)制，資產(chǎn)占用不實、缺乏成本核算等，政府財務(wù)績效評價不準(zhǔn)確。財政部門從單一賬戶或采購專戶按規(guī)定程序直接撥入職工工資賬戶或直接撥付給提供商品或服務(wù)的供應(yīng)商，行政、事業(yè)單位收到的財政資金不再表現(xiàn)為貨幣資金，這就需要對行政單位和事業(yè)單位會計制度規(guī)定的核算內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的修改。
（二）不能滿足政府預(yù)算管理的需要
1、預(yù)算資金計量不準(zhǔn)確，分配預(yù)算的依據(jù)不科學(xué)
政府部門的預(yù)算資金來源多樣化，除財政撥款外，還有預(yù)算外資金。而預(yù)算外資金的確認(rèn)與計量存在一些問題，例如有些預(yù)算外資金沒有按照收支兩條線管理。預(yù)算內(nèi)資金也沒有計量清楚，例如基本支出與項目支出被人為的用于調(diào)節(jié)收支。基本建設(shè)投資被反映在預(yù)算會計外。
2、預(yù)算執(zhí)行方面存在問題
現(xiàn)行預(yù)算會計主要披露財政部門的預(yù)算分配信息，沒在統(tǒng)一系統(tǒng)中反映預(yù)算單位的實際執(zhí)行信息，難以反映預(yù)算資金運(yùn)動全貌，也難以真實、完整地核算國庫集中收付制度和政府采購制度，無法為編制部門預(yù)算、實施零基預(yù)算提供信息，不能客觀反映財政實際結(jié)余和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。
3、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果不準(zhǔn)確，不利于正確年終結(jié)轉(zhuǎn)
在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，各級財政部門經(jīng)常會遇到預(yù)算已經(jīng)安排，由于各種原因當(dāng)年無法支出，如果按照現(xiàn)金制的要求處理，容易造成當(dāng)年結(jié)余不實，給人為調(diào)節(jié)財政平衡提供技術(shù)缺口，造成財政虛假平衡。
三、我國現(xiàn)行政府預(yù)算會計改革的必然性
現(xiàn)行預(yù)算會計由財政總預(yù)算會計、行政單位會計以及事業(yè)單位會計組成，是極不完善的預(yù)算會計與財務(wù)會計的混合體，既不是真正意義的政府財務(wù)會計，不能全面反映政府的財務(wù)狀況、運(yùn)營結(jié)果和現(xiàn)金流量，也非真正意義上的政府預(yù)算會計，難以完全發(fā)揮預(yù)算管理的作用。
為更為全面反映我國政府的實際財務(wù)情況，結(jié)合我國的實際國情，對政府預(yù)算會計的改革分步推進(jìn)尤為迫切。不僅要對會計科目進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铮惨獙蟊磉M(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铮詽M足現(xiàn)代社會發(fā)展的需求。
四、如何進(jìn)行預(yù)算會計改革
（一）明確政府會計體系、制定統(tǒng)一規(guī)范的政府會計準(zhǔn)則
與西方國家的預(yù)算會計相比，我國的預(yù)算會計還不夠完整，與西方國家的政府會計相比，差距更大，可以說我國至今沒有真正意義上的政府會計。明確政府會計體系，并制定出一套結(jié)構(gòu)科學(xué)、內(nèi)容完整、先后有序、概念統(tǒng)一的適合我國國情的政府會計準(zhǔn)則是政府會計改革的基礎(chǔ)。
（二）政府財務(wù)會計和預(yù)算會計的協(xié)調(diào)
政府預(yù)算會計和政府財務(wù)會計在履行政府財務(wù)受托責(zé)任時相互補(bǔ)充，盡管研究時分開，但它們是政府會計整體的有機(jī)組成部分。兩者通過信息的協(xié)同，實現(xiàn)功能的協(xié)同，兩者協(xié)調(diào)的取向包括會計基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)、會計要素的協(xié)調(diào)、會計科目的協(xié)調(diào)和會計報告的。
（三）引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ)
目前我國正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，還沒有統(tǒng)一的政府會計準(zhǔn)則，我國改革初級階段采用修正的收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)，即原則上采用收付實現(xiàn)制，對某些特定業(yè)務(wù)則偏向于采用權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)。改革中期隨著政府會計體系的完善和法律法規(guī)的不斷健全、規(guī)范，擴(kuò)大權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計基礎(chǔ)范圍，直到最后實行完全統(tǒng)一的權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ)。
（四）擴(kuò)大政府會計核算內(nèi)容、完善財務(wù)報告體系
為了與我國財政體制改革相適應(yīng)，應(yīng)在引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大政府會計核算內(nèi)容、完善財務(wù)報告體系。例如，可以增加長期資產(chǎn)和長期負(fù)債的核算內(nèi)容，并提供實際執(zhí)行與計劃、預(yù)算比較信息。并通過財務(wù)報表附注提供大量重要財務(wù)信息（如或有負(fù)債的說明等），以便對政府業(yè)績進(jìn)行正確的界定和評價。
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論文關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)企業(yè),稅收籌劃,籌劃風(fēng)險
一、引言
房地產(chǎn)企業(yè)投資額巨大，涉及多種不同的稅種，稅收成本在總投資額中所占的比例很高，因而房地產(chǎn)公司要在激烈的市場競爭中生存、發(fā)展、獲利，就必須根據(jù)企業(yè)本身的特點采取不同有效的方法，在這些方法中，創(chuàng)造成本優(yōu)勢是通用的基本手法之一，而稅收負(fù)擔(dān)的輕重是直接影響其成本高低的一個重要因素，因此，房地產(chǎn)企業(yè)在考慮其生產(chǎn)經(jīng)營戰(zhàn)略時，必須綜合考慮稅收這一成本因素，作為財務(wù)成本很大一塊的稅收支出，如何通過稅收籌劃予以控制，對公司來說就變得相當(dāng)關(guān)鍵。
二、稅收籌劃的基本理論及依據(jù)
稅收籌劃，是指在納稅行為發(fā)生之前，在不違反法律、法規(guī)（稅法及其他相關(guān)法律法規(guī)）的前提下，通過對納稅主體（法人或自然人）的經(jīng)營活動或投資行為等涉稅事項做出事先安排，以達(dá)到少繳稅或遞延納稅目標(biāo)的一系列謀劃活動。其理論依據(jù)為：1.稅收調(diào)控理論與稅收籌劃稅收調(diào)控理論認(rèn)為政府利用稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)實質(zhì)上是通過稅收利益差別來引導(dǎo)納稅主體行為使之產(chǎn)生正向影響，實現(xiàn)一定的社會、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。正是這種稅收調(diào)控使得稅收產(chǎn)生利益差別，從而使得稅收籌劃成為減輕稅收負(fù)擔(dān)最有效的途徑。稅收調(diào)控納稅主體行為是通過彈性稅負(fù)來誘導(dǎo)納稅主體行為的，因此在稅收負(fù)擔(dān)有差異或有彈性的領(lǐng)域，稅收籌劃是可行的。2.稅收價格理論和稅收籌劃。現(xiàn)代財政理論認(rèn)為稅收的本質(zhì)是國家提供公共產(chǎn)品的價格。因為公共產(chǎn)品的提供需要支付費(fèi)用，政府就需要通過向社會成員征稅來補(bǔ)償。由于公共物品具有消費(fèi)的非排他性，納稅人即使想拒絕該商品是不可能的，所以納稅人總是試圖以盡可能低的價格來購買該商品。所以納稅人的稅收籌劃活動就自然產(chǎn)生了。3.企業(yè)契約理論與稅收籌劃。科斯的企業(yè)契約理論認(rèn)為:“企業(yè)實質(zhì)是一系列契約的聯(lián)結(jié)”企業(yè)與政府間的稅收契約就屬于其中之一。”企業(yè)逐利性和契約的可策劃性下，作為契約關(guān)系人一方的企業(yè)就有動力和機(jī)會進(jìn)行一些安排，以實現(xiàn)企業(yè)的價值或稅后利潤最大化的目標(biāo)。
三、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行稅收籌劃的部分方法
房地產(chǎn)業(yè)所涉及的稅種主要包括土地增值稅、房產(chǎn)稅、所得稅、營業(yè)稅等，房地產(chǎn)業(yè)的稅收籌劃，一方面需要借助其所涉及稅種的一般稅收籌劃方法，另一方面，也需要利用房地產(chǎn)業(yè)自身的特點進(jìn)行具有自身特色的稅收籌劃。在現(xiàn)行政策下，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)如何能夠?qū)崿F(xiàn)良好業(yè)績，獲得企業(yè)的利潤?除了進(jìn)行合理的價格策略外，進(jìn)行合理的稅收籌劃方案也起著至關(guān)重要的作用。下面簡要介紹房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅稅收籌劃的幾種方法:
1.利用公司的組織形式進(jìn)行稅收籌劃，設(shè)立銷售公司。目前我國的土地增值稅采用的是四級超率累進(jìn)稅率，而且對于增值率低于20%的普通住宅可以免征土地增值稅。因此，納稅人在銷售不動產(chǎn)或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時，可以適當(dāng)考慮增加銷售環(huán)節(jié)，將高增值額分解成低增值額，從而降低增值率和土地增值稅的適用稅率。增值額如果被分散的次數(shù)很多，就可以享受到起征點帶來的稅收優(yōu)惠。因此，在實踐中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可以將企業(yè)的銷售部單獨設(shè)立具有法人地位的銷售公司。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過合理的定價將房地產(chǎn)項目轉(zhuǎn)讓給銷售公司，再由銷售公司進(jìn)行第三方銷售，從而能夠人為地調(diào)節(jié)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和房地產(chǎn)銷售公司的增值率，通過籌劃使得企業(yè)承受較低的土地增值稅。2.利用公共配套設(shè)施投入扣除《土地增值稅實施細(xì)則》規(guī)定:可以對從事房地產(chǎn)開發(fā)的納稅人取得土地使用權(quán)支付的金額和房地產(chǎn)開發(fā)成本金額之和加計20%扣除。在市場接受的范圍內(nèi)適當(dāng)?shù)募哟蠊才涮自O(shè)施的投入，用以改善環(huán)境，增加賣點，提高產(chǎn)品的競爭力。同時也能夠提高銷售價格。比如:可以在小區(qū)內(nèi)有限的空間內(nèi)增設(shè)體育設(shè)施，可以讓人們足不出戶就可以享受到鍛煉的樂趣;也可以設(shè)立會所和在頂層設(shè)立游泳池等。這樣既可以娛樂，又能夠休閑，相應(yīng)的隱私也能夠受到保護(hù)。這些項目均可以列入到開發(fā)成本里進(jìn)行加計扣除。
四、充分關(guān)注稅收的籌劃風(fēng)險
風(fēng)險管理是經(jīng)濟(jì)主體通過對風(fēng)險的確認(rèn)和評估，采用合理的經(jīng)濟(jì)手段及技術(shù)手段對風(fēng)險加以控制，規(guī)避或減少風(fēng)險損失的一種管理活動。稅收籌劃風(fēng)險是指房地產(chǎn)企業(yè)涉稅行為因為沒有正確遵循稅收法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，使得房地產(chǎn)企業(yè)沒有準(zhǔn)確和及時的繳納稅款，從而引發(fā)稅務(wù)機(jī)關(guān)對企業(yè)進(jìn)行檢查、調(diào)整、處罰等等，最后導(dǎo)致房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的損失。稅收籌劃面臨諸多的不確定性和不斷變化的規(guī)則約束，因此其風(fēng)險更難于掌握，所以，在進(jìn)行稅收籌劃時，企業(yè)可以通過采取以下措施加強(qiáng)風(fēng)險管理：1.正確區(qū)分違法與合法的界限，樹立正確的籌劃觀。2.關(guān)注稅收政策的變化趨勢。由于企業(yè)經(jīng)營環(huán)境的多變形、復(fù)雜性及不確定事件的發(fā)生，稅法常隨經(jīng)濟(jì)情況的變化或為配合政策的需要而不斷修正和完善。企業(yè)在進(jìn)行納稅籌劃時，應(yīng)充分收集和整理與企業(yè)經(jīng)營相關(guān)的稅收政策及其變動情況，在實施納稅籌劃時，充分考慮籌劃方案的風(fēng)險，然后作出正確決策。3.聘請稅收籌劃專家，提高稅收籌劃的權(quán)威性，可靠性，科學(xué)性。稅收籌劃是一項高層次的理財活動和系統(tǒng)工程，是一門綜合性學(xué)科，涉及法律、稅收、會計、財務(wù)、金融、企業(yè)管理等多方面的知識，具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技能性，需要專業(yè)技能高的籌劃人員來操作。4.力求整體效益最大化。籌劃時，不能僅僅緊盯住個別稅種的稅負(fù)高低，而要著眼于整體稅負(fù)的輕重。一項成功的稅收籌劃方案必然是多種稅收方案優(yōu)化選擇的結(jié)果。優(yōu)化選擇的標(biāo)準(zhǔn)不是稅收負(fù)擔(dān)最小，而是在稅收負(fù)擔(dān)相對較小的情況下，企業(yè)整體利益最大。
參考文獻(xiàn)
1 李大明,論稅收籌劃的稅收理論依據(jù),財政研究,2003年第5期.
論文關(guān)鍵詞：人口老齡化，基本養(yǎng)老保險，養(yǎng)老金，養(yǎng)老金缺口
所謂人口老齡化,是指總?cè)丝谥欣夏耆丝谒急壤粩嘣鲩L的一種趨勢。國際上通用的標(biāo)準(zhǔn)是將65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎卮笥?%或60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎卮笥?0%作為進(jìn)入老齡社會的標(biāo)準(zhǔn)。我國已于1999年進(jìn)入老齡化社會，且是世界上老年人口最多、增速最快的國家。由此反映出我國應(yīng)對人口老齡化的任務(wù)十分艱巨。伴隨人口老齡化必然出現(xiàn)養(yǎng)老金支付在社會保障總支出所占比重的上升趨勢，與GDP的比重也呈上升趨勢。轉(zhuǎn)軌后的中國基本養(yǎng)老保險制度未來是否具有充足的償付能力,直接關(guān)系到社會保障制度的穩(wěn)定性及持續(xù)性，必須對其予以高度重視，采取有效措施減輕養(yǎng)老金支付負(fù)擔(dān)。
一我國人口老齡化的現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢及特點
（一）我國人口老齡化的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢
中國正處于“快速老齡化”階段。據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查統(tǒng)計，中國60歲及以上的人口為14408萬人，占總?cè)丝诘?1 .03%（其中，65歲及以上的人口為10045萬人，占總?cè)丝诘?.69%）。與第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升了0.76個百分點cssci期刊目錄。全國老齡工作委員會辦公室2006年公布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》表示養(yǎng)老金缺口，“21世紀(jì)的中國將是一個不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會，”頭20年將成為“快速老齡化”階段，隨后的30年為“加速老齡化”階段，其后的50年則達(dá)到“穩(wěn)定的重度老齡化”階段。2051年，中國老年人口規(guī)模將達(dá)到峰值――4.37億，即每10個人中就有3個是60歲及以上的老年人。
第一階段，我國將平均每年增加596萬老年人口，年均增長速度達(dá)到3.28%，大大超過總?cè)丝谀昃?.66%的增長速度。到2020年，老年人口將達(dá)到2.48億，老齡化水平將達(dá)到17.17%。第二階段，平均每年增加620萬人。到2050年，老年人口總量將超過4億，老齡化水平推進(jìn)到30%以上。第三階段，老年人口規(guī)模將穩(wěn)定在3億至4億，老齡化水平基本穩(wěn)定在31%左右，進(jìn)入一個高度老齡化的平臺期。
(二)我國人口老齡化的主要特點1.老齡人口規(guī)模大，增速快
我國目前60歲及以上老年人口約1.6億，是全世界老年人口最多的國家。我國實現(xiàn)從人口成年型向人口老年型轉(zhuǎn)化只用了短短的18 年時間（1981～1999年），而發(fā)達(dá)國家一般持續(xù)了幾十年養(yǎng)老金缺口，甚至上百年的時間，由此可見我國老齡化發(fā)展來勢之兇猛。聯(lián)合國預(yù)測，21世紀(jì)上半葉，我國一直是世界上老年人口最多的國家，占世界老年人口總量的四分之一，下半葉，我國將僅次于印度位居第二老年人口大國。65歲以上老年人占總?cè)丝诘谋壤龔?%提升到14%，發(fā)達(dá)國家大多用了45年以上的時間，我國只用27年就可以完成這個歷程，并且在今后一個很長的時期內(nèi)都保持著很高的遞增速度，屬于老齡化速度最快國家之列。
2.老齡人口的城鄉(xiāng)二元化
我國人口老齡化地區(qū)差距明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的老齡化程度高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，具有明顯的由東向西的區(qū)域梯次特征。與發(fā)達(dá)國家人口老齡化水平城鎮(zhèn)高于農(nóng)村的發(fā)展歷程不同，我國農(nóng)村老齡化水平超過城鎮(zhèn)，農(nóng)村老齡問題的壓力更為突出，西部和貧困地區(qū)尤為嚴(yán)峻。根據(jù)最近的人口普查數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村老年人口為8557萬人，占老年人口總數(shù)的65.82%，農(nóng)村的老齡化水平高于城鎮(zhèn)1.24個百分點。
3.老齡化先于現(xiàn)代化，未富先老
發(fā)達(dá)國家的人口老齡化是在工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的情況下發(fā)生的養(yǎng)老金缺口，屬于先富后老或富老同步；而中國是在經(jīng)濟(jì)實力比較薄弱的大背景下迎來了人口老齡化，因此屬于典型的“未富先老型”國家。另外，發(fā)達(dá)國家進(jìn)入老齡社會時人均國內(nèi)生產(chǎn)總值一般都在五千到一萬美元以上，而中國目前人均國內(nèi)生產(chǎn)總值才剛剛超過一千美元，屬于中等偏低收入國家之列，從此不難看出，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在應(yīng)對人口老齡化問題時面臨著相當(dāng)大的壓力。
二人口老齡化對養(yǎng)老金支付能力的影響
人口老齡化給一個國家養(yǎng)老保險制度帶來的影響，是對一個國家整個社會保障制度最大的挑戰(zhàn)，主要原因就在于養(yǎng)老保險已成為整個社會保障制度中最為龐大的開支項目。
我國從20世紀(jì)80年代開始對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革試點,到1997年國務(wù)院正式推動全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變,經(jīng)過十余年的實踐,目前已形成統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。隨著我國社會養(yǎng)老保險體系的不斷完善,參保人員逐年增加,領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員也逐年增加,養(yǎng)老金缺口問題也日益嚴(yán)峻cssci期刊目錄。《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》表明，2004年我國基本養(yǎng)老保險的支出總額達(dá)到3502億元，比2000年增加了65.5%。離休、退休、退職費(fèi)用也呈現(xiàn)連年猛增的趨勢.
2002年以來,我國養(yǎng)老金當(dāng)期缺口(當(dāng)期養(yǎng)老金支出與養(yǎng)老金收入的差額)每年一直徘徊在500億-600億元人民幣。據(jù)測算,全國基本養(yǎng)老金收入的15% -20%要依靠國家財政補(bǔ)貼。近五年來,中央財政基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼金額高達(dá)2093億元。據(jù)有關(guān)研究表明,如果現(xiàn)行政策不變,隨著老齡化程度的日趨加深,“社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金赤字”將在2016年后真正凸顯出來,在2035-2040年達(dá)到高峰,每年將產(chǎn)生1000億元的“社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金赤字”,高峰時將累計達(dá)到8000億-10000億元, 2050年回落至4000億元。而據(jù)亞洲發(fā)展銀行統(tǒng)計,目前中國養(yǎng)老金的資金短缺已達(dá)62億美元,到2033年,將升至533億美元。
三 積極推進(jìn)養(yǎng)老保險制度改革 有效應(yīng)對人口老齡化
（一）調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)，加大公共財政投入力度
我國社會保障資金主要來自于財政預(yù)算撥款。從社會保障基金的支付情況來看，近年來隨著我國政府對“民生狀況”重視和關(guān)注程度的提高，以及由于我國財政收人的逐年增加，社會保障經(jīng)費(fèi)的支出也在逐步擴(kuò)大。2003—2008年期間，國家財政在社會保障領(lǐng)域的支出平均年增幅近15%，但與教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出相比，增幅仍然較小。如果要保障退休職工的基本生活水平，僅僅依靠基本養(yǎng)老保險體系自身的財務(wù)運(yùn)行機(jī)制是很難實現(xiàn)的，必須依靠公共財政的大力支持。政府的財政補(bǔ)貼是確保基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)運(yùn)行的重要保障養(yǎng)老金缺口，因此，應(yīng)當(dāng)逐步調(diào)整和優(yōu)化未來中國財政支出方向，使其朝養(yǎng)老保險進(jìn)行適當(dāng)傾斜，以彌補(bǔ)基本養(yǎng)老金的巨大缺口。
（二）構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保險體系
盡管近年來中國一直在進(jìn)行養(yǎng)老保險制度的改革，“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的多支柱養(yǎng)老保險模式已經(jīng)形成,然而相對于基本養(yǎng)老保險計劃而言,第二層次的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險計劃和第三層次的個人儲蓄計劃的發(fā)展明顯滯后。由于這兩個支柱過于薄弱,也大大限制了它們在養(yǎng)老保障體系中發(fā)揮應(yīng)有的功能,從而進(jìn)一步加重了基本養(yǎng)老保險的負(fù)擔(dān)。因此,構(gòu)建多層次、多支柱的養(yǎng)老保險體系,尤其是加快推動第二、第三層次的養(yǎng)老保險計劃,是實現(xiàn)養(yǎng)老保障體系可持續(xù)發(fā)展的有效措施。
（三）確保養(yǎng)老金保值增值
目前，我國采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎(chǔ)上的特殊的部分積累籌資模式，即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式。這客觀上就要求對養(yǎng)老保險基金進(jìn)行有償運(yùn)營，以化解通貨膨脹對養(yǎng)老基金造成的貶值和基金支出負(fù)擔(dān)增加的風(fēng)險。因此，必須對養(yǎng)老保險基金進(jìn)行較為廣泛的投資，提高養(yǎng)老保險基金的收益率，實現(xiàn)基金的保值增值。但由于我國目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，資本市場不完善，金融風(fēng)險較大，在選擇投資產(chǎn)品時必須把安全性原則放在首位，注意防范各種風(fēng)險。
（四）逐步提高退休年齡，嚴(yán)把提前退休關(guān) 在現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度中，多數(shù)學(xué)者對退休年齡偏低及其造成的養(yǎng)老基金壓力已達(dá)成共識cssci期刊目錄。但對于是否應(yīng)提高退休年齡，大家的觀點并不統(tǒng)一。我國在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型尚未完成的情況下，每年新增就業(yè)機(jī)會有限，短期內(nèi)大幅度地提高退休年齡確實會帶來就業(yè)壓力。但從長遠(yuǎn)角度看養(yǎng)老金缺口，提高退休年齡勢在必行。延遲退休年齡既可增加養(yǎng)老基金的積累年限，又可相對減少領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間，有利于養(yǎng)老保險基金的平衡。
嚴(yán)禁提前退休。提前退休可對養(yǎng)老保險基金造成嚴(yán)重侵蝕，是當(dāng)前我國基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)財務(wù)危機(jī)的主要根源之一，應(yīng)嚴(yán)把提前退休關(guān)。同時可以適當(dāng)推行彈性退休制，在一定年限范圍內(nèi)，允許員工在退休或繼續(xù)工作兩者間進(jìn)行選擇，采取靈活多樣的做法，逐步提高退休年齡，以期實現(xiàn)既減輕養(yǎng)老金的支付壓力，又能均衡勞動力市場的雙重目標(biāo)。
（五）加快制定并頒布全國統(tǒng)一的《養(yǎng)老保險法》
養(yǎng)老保險是中國社會保障體系中最重要的項目，制定并頒布適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的《養(yǎng)老保險法》關(guān)系到養(yǎng)老保障改革的興衰成敗，只有通過法律手段規(guī)范養(yǎng)老保險基金籌集、養(yǎng)老金支付、養(yǎng)老金運(yùn)營和監(jiān)管，做到有法可依，養(yǎng)老保險制度才不至于滑出正常軌道，才能確保養(yǎng)老保障制度規(guī)范有序地運(yùn)行，為養(yǎng)老保障制度創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的外部環(huán)境，建立起長效機(jī)制。
總之，隨著中國人口老齡化程度的加重，養(yǎng)老金的收支缺口必然呈加大的趨勢養(yǎng)老金缺口，迫切要求我們加快建立健全社會養(yǎng)老保險體系。近年來，中國從未停止養(yǎng)老保險制度改革的步伐，而改革過程中遇到的最大難題就是資金不足，逐年擴(kuò)大的資金缺口已使現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度面臨嚴(yán)重的財務(wù)危機(jī)。鑒于此，我們必須結(jié)合本國國情，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，采取切實有效的措施，實現(xiàn)養(yǎng)老基金的預(yù)先積累，建立起與社會發(fā)展水平相適應(yīng)，資金來源多渠道，保障多層次，權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，管理規(guī)范化，可持續(xù)運(yùn)行的養(yǎng)老保障制度。
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[論文摘要]通過政府的宏觀干預(yù)進(jìn)行反周期調(diào)節(jié)，是有效應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)調(diào)整的重要保證。國外近年來在危機(jī)應(yīng)對和周期性調(diào)整中采用過諸如改革金融體系、實行擴(kuò)張性財政、保障農(nóng)業(yè)增長、實行結(jié)構(gòu)性減稅、改革公積金制度、刺激中小企業(yè)增長等措施，這些經(jīng)驗和教訓(xùn)對于我們應(yīng)對此輪周期性調(diào)整，具有重要借鑒。
1 金融體系:改革現(xiàn)有體系還是解決流動性
經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期最明顯的表現(xiàn)是銀行不良資產(chǎn)的爆發(fā)和流動性不足，為避免衰退，刺激增長，西方國家首先要做的是穩(wěn)定銀行體系，逐漸通過各種干預(yù)措施，刺激其釋放流動性。政府可以通過購買銀行股票或次級債券，直接或通過官方清收機(jī)構(gòu)購買不良債權(quán)，以及用政府債券置換銀行不良債權(quán)等形式注入公共資金等。以美國為例，對整個金融體系和經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行配套改革和調(diào)整的措施包括三個層次:一是危機(jī)時對不良資產(chǎn)的處理方式，通過在銀行體系內(nèi)自行消化、對不良資產(chǎn)存量的形式進(jìn)行非中介化改造，以及將其從總資產(chǎn)中剝離出來轉(zhuǎn)移給新的回收機(jī)構(gòu)、債權(quán)拍賣等方式進(jìn)行;二是對金融業(yè)進(jìn)行了全方位的制度改革和創(chuàng)新;三是對銀行體系外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行的全方位改革。
和美國不同，中國的銀行業(yè)風(fēng)險主要在于外部危機(jī)的輸入性風(fēng)險、實體經(jīng)濟(jì)增長滑坡和外匯敞口風(fēng)險。因此，政府在以增長為取向的金融體系的干預(yù)中，審時度勢的調(diào)整貨幣政策并積極完善金融風(fēng)險監(jiān)控體系建設(shè)，以應(yīng)對外部環(huán)境的變化、國內(nèi)企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整，是當(dāng)前我國金融體系面臨的最主要問題。在金融干預(yù)上，我國需要采取適合自身的調(diào)整路徑和舉措，在迅速補(bǔ)充流動性確保實體經(jīng)濟(jì)金融需求基礎(chǔ)上，密切關(guān)注是否存在“流動性陷阱”，嚴(yán)防金融干預(yù)從一個極端走向另一個極端，穩(wěn)步推進(jìn)包括衍生業(yè)務(wù)在內(nèi)的金融體系的改革和完善。
2 擴(kuò)張性財政政策:如何避免“擠出效應(yīng)”和“政策失靈”
作為蕭條時期運(yùn)用最普遍的政府干預(yù)手段，擴(kuò)張性財政因見效快而備受重視。但是財政政策的運(yùn)用需要復(fù)雜的集成條件和時機(jī)把握，否則，會造成嚴(yán)重的赤字和債務(wù)危機(jī)。日本20世紀(jì)90年代巨額的財政支出主要用于刺激企業(yè)的投資需求和居民住宅等耐用消費(fèi)品需求，如擴(kuò)大基礎(chǔ)部門投資、促進(jìn)民間設(shè)備投資、促進(jìn)中小企業(yè)投資等。然而，財政支出沒能保持長期的經(jīng)濟(jì)增長，反而導(dǎo)致日本陷入財政危機(jī)之中。到90年代末期，日本政府財政赤字占GDP的比重為7.4%，國債依存度為28.8%，長期債務(wù)余額對GDP之比為64.4%，成為西方國家擴(kuò)張性財政的深刻教訓(xùn)。日本財政政策失靈的教訓(xùn)在于:一是忽視了擴(kuò)張性財政政策的適用環(huán)境是貨幣政策和資本市場的相協(xié)調(diào)，金融自由化擴(kuò)大了財政政策擠出效應(yīng)，導(dǎo)致日本擴(kuò)張性財政政策對國民收入增加并沒產(chǎn)生長期影響;二是過分依賴財政支出來擴(kuò)大有效需求，忽視了擴(kuò)張性財政政策不能解決體制導(dǎo)致的需求委靡;三是多重政策目標(biāo)的競爭削弱了財政政策的效果。
因此吸取日本的教訓(xùn)，在運(yùn)用積極的財政政策保增長時，首先，特別注意財政政策的綜合配套使用，防止把財政資金投入從短中期過程拖入到中長期過程。其次，財政投入是拉動投資需求的引導(dǎo)者，但并不是唯一參與者，它是拉動內(nèi)需的先鋒而不是拉動內(nèi)需的主力。再次，要高度警惕和防范“財政擴(kuò)張—債務(wù)擴(kuò)張—過度赤字—財政危機(jī)”的陷阱，確保財政政策的推行建立在充足的財政支付能力和有效的赤字限度內(nèi)。
3 農(nóng)業(yè)增長:選擇就業(yè)導(dǎo)向還是科技導(dǎo)向
宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位既表現(xiàn)在確保經(jīng)濟(jì)下滑期間的基本生產(chǎn)生活資料的供給，也表現(xiàn)在通過提高農(nóng)業(yè)就業(yè)創(chuàng)造能力，吸引工業(yè)產(chǎn)能不足所造成的勞動力分流就業(yè)問題。在全球滯漲的20世紀(jì)80年代末，國際勞工組織推行了一種“以農(nóng)村為中心的就業(yè)導(dǎo)向發(fā)展戰(zhàn)略”，主旨是通過把農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)率快速增長的農(nóng)業(yè)部門連接起來，以提高農(nóng)村地區(qū)的勞動力吸納能力。主要措施包括:一是通過發(fā)展農(nóng)業(yè)對非農(nóng)企業(yè)尤其是位于農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)企業(yè)產(chǎn)品的有效需求，來加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)之間的聯(lián)系。二是推進(jìn)非農(nóng)部門的就業(yè)增長，迅速提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的國內(nèi)需求。
作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國的中國，在保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)中，應(yīng)認(rèn)識到農(nóng)業(yè)增長的基礎(chǔ)性作用。兼顧發(fā)展中國家的就業(yè)導(dǎo)向和發(fā)達(dá)國家的科技導(dǎo)向，既要重視農(nóng)民工的就業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，也要關(guān)注對農(nóng)業(yè)科技的投入和引導(dǎo)，加大對農(nóng)業(yè)的各項支持力度，特別是農(nóng)業(yè)教育、科研、推廣和育種技術(shù)、溫室技術(shù)、提高單產(chǎn)的技術(shù)。進(jìn)一步優(yōu)化投資主體和投資結(jié)構(gòu)，及時調(diào)整升級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)有助于大幅度提升農(nóng)產(chǎn)品附加值的流通體制建設(shè)。
4 結(jié)構(gòu)性減稅:如何保持減稅效果
國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，多國政府出臺了一系列減稅計劃。2008年，加拿大政府將該國的商品與勞務(wù)稅稅率下調(diào)1個百分點，此次稅率下調(diào)，使加拿大消費(fèi)者減輕稅負(fù)60億加元。墨西哥降低公司所得稅和社會保險稅稅率，同時小公司所有者和自雇者如果通過網(wǎng)上申報納稅，可以獲得1000比索的抵扣，全年的減稅總額約為131億比索。美國則是延長對住房抵押貸款保險費(fèi)用的稅收扣除期限到2010年。
但是，減稅對宏觀層面的影響是復(fù)雜的。從我國實際情況看，作為一個處于戰(zhàn)略趕超階段的發(fā)展中大國，中國工業(yè)化、現(xiàn)代化的任務(wù)還很重，政府職能不可能調(diào)整到“守夜型”，保持稅收負(fù)擔(dān)的相對穩(wěn)定是一種必然選擇。另外，各有利益取向的稅務(wù)陣營本不愿意放棄更多可征稅項以及相應(yīng)的征管職權(quán)，全面減稅不僅意味著他們可能喪失一些利益，更意味著他們的職權(quán)將受到相應(yīng)壓縮與裁減。當(dāng)稅負(fù)被結(jié)構(gòu)性削減，由于稅外收費(fèi)的無限擴(kuò)張，又可能抵消掉減稅的實際效用。這給政府提出一個不可回避的要求，就是必須盡可能地逐步清理體制外收費(fèi)以及加大政府的社會保障支出。
5 調(diào)整公積金制度:如何平衡積累和消費(fèi)的關(guān)系
公積金制度是保障員工福利的重要措施，其繳存比例的高低對于企業(yè)的財務(wù)績效有很大影響。20世紀(jì)80年代中期新加坡經(jīng)濟(jì)下滑的一個重要因素是新加坡長期高積累以及過快提高公積金比率，給實體經(jīng)濟(jì)在短期造成過重負(fù)荷。短短的六年時間，新加坡政府將個人公積金交納比例從37%提高到50%，從而大大增加了生產(chǎn)成本，減少了企業(yè)利潤，同時也抑制了個人消費(fèi)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退。面對危機(jī)，新加坡政府從降低雇主交納比率，降低企業(yè)成本入手，在陷入衰退的兩年內(nèi)將雇主的交納比率從原來的25%降為10%，最大程度的保障了微觀經(jīng)濟(jì)實體的流動性與活力，為企業(yè)減輕了負(fù)擔(dān)。但是，降低公積金比率卻抑制了個人的住房消費(fèi)和貸款，又造成個人消費(fèi)的抑制，對于房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來消極影響，從而造成政策效應(yīng)的對沖和抵制。
從新加坡的改革可以看出，特殊時期對公積金制度進(jìn)行調(diào)整，通過降低企業(yè)和個人繳費(fèi)率可以有效促進(jìn)反周期調(diào)節(jié)，但為應(yīng)對由此帶來的消費(fèi)抑制，必須通過系統(tǒng)性政策來平衡與協(xié)調(diào)積累與消費(fèi)的關(guān)系。另外，適當(dāng)增加我國公積金的靈活性與流動性，增加公積金在資本市場的投資力度，采取各種便利措施，適當(dāng)擴(kuò)大公積金在房地產(chǎn)之外的使用限制，鼓勵和促進(jìn)居民使用公積金滿足和改善居住條件，是促進(jìn)當(dāng)前內(nèi)需的必要選項。
6 扶持中小企業(yè):政策性資金如何充當(dāng)“放大器”
中小企業(yè)是解決就業(yè)的重要支柱，也是調(diào)整時期最容易受到?jīng)_擊的部門。經(jīng)濟(jì)衰退時期的許多歐洲國家，都有各種鼓勵創(chuàng)辦新企業(yè)尤其是中小型企業(yè)的政策，目的是減少失業(yè)并提高生產(chǎn)率。德國主要通過稅收政策刺激中小企業(yè)增長。德國在1984年就開始實行對中小企業(yè)的特別優(yōu)惠條款，1986年又開始稅制改革。目前對中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要有:對大部分中小手工業(yè)企業(yè)免征營業(yè)稅;提高中小企業(yè)營業(yè)稅起征點;提高中小企業(yè)設(shè)備折舊率;降低所得稅下限等。法國重視通過財政補(bǔ)貼使中小企業(yè)擁有充分的資金。其地方優(yōu)惠計劃歸納起來主要有以下三個方面:一是在政府采購的報價、信息披露方面，為中小企業(yè)降低競爭門檻，并擴(kuò)大信息網(wǎng)絡(luò)和提供社會化服務(wù);二是降低政府采購項目的標(biāo)的，增強(qiáng)中小企業(yè)的競爭;三是制定面向中小企業(yè)的政府采購目標(biāo)。
政府扶持中小企業(yè)的核心是幫助中小企業(yè)取得更多的市場機(jī)會。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，政策性資金在彌補(bǔ)中小企業(yè)金融缺口中主要是充當(dāng)“放大器”，以有限的政策性資金去孵化出更多的其他資金，并在市場環(huán)境和交易平臺等方面進(jìn)行扶持。我國在支持中小企業(yè)發(fā)展的過程中，要積極借鑒經(jīng)驗，在政策性資金上對中小企業(yè)給予支持和傾斜，并在中小企業(yè)政策性資金發(fā)放、項目可行性審核、資金使用監(jiān)管、資金利用效果等方面強(qiáng)化專業(yè)化的運(yùn)行機(jī)制，避免造成政策性資金的浪費(fèi)。同時，更應(yīng)鼓勵中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，尤其是要提供交易平臺幫助中小企業(yè)，幫助其建立可持續(xù)發(fā)展的擔(dān)保機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制和可循環(huán)的風(fēng)險投資運(yùn)行機(jī)制。
參考文獻(xiàn)
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在公共管理研究前沿陣地美國，從1984年始就有學(xué)者評估公共行政學(xué)的研究質(zhì)量①，繼之不斷有學(xué)者加入到這個隊伍，他們以博士學(xué)位論文和期刊雜志為分析基點，聚焦于公共行政文獻(xiàn)中研究方法的質(zhì)量問題[1]62。國內(nèi)張成福于1996年發(fā)文[2]拉開我國行政學(xué)研究的“反思之幕”②。2005年，繼中譯本《公共行政研究:對理論與實踐的反思》[1]出版后，國內(nèi)學(xué)界紛紛借鑒其中的評估框架來檢視我國行政學(xué)研究存在的方法問題，從初始的描述性分析轉(zhuǎn)向量化評估。筆者認(rèn)為，研究方法固然重要，亦是我國公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但內(nèi)容決定形式，研究主題是評估研究質(zhì)量的一個更基本的因素，對學(xué)科知識的累積和內(nèi)容體系的建構(gòu)有著更根本的貢獻(xiàn)。而在具有代表性的反思文獻(xiàn)中，運(yùn)用文獻(xiàn)計量方法來比較全面檢視我國公共行政學(xué)教材的論文僅有兩篇③：曾峻[3]通過檢視在國內(nèi)9本具有一定影響力的公共管理教材，提出我國公共管理學(xué)教科書編著存在的問題，但由于該文發(fā)表較早，所選書目偏舊，樣本偏少，所得結(jié)論局限于公共管理學(xué)（不包括公共行政學(xué)和行政管理學(xué)）教材；另一文[4]通過210本行政學(xué)教科書內(nèi)容的研究，對行政學(xué)的范式轉(zhuǎn)換進(jìn)行經(jīng)驗檢驗，但是評估指標(biāo)單一，未能充分挖掘教材所提供的信息，雖然210本教科書突破前述研究樣本量的局限，但是國內(nèi)教材的質(zhì)量參差不齊，無所限制的擴(kuò)大樣本會影響研究結(jié)論的質(zhì)量。基于以上考慮，本研究以典型樣本為主，并把范圍擴(kuò)大到公共管理學(xué)類（包括行政管理學(xué)和公共行政學(xué)）的中外經(jīng)典教材。
二、研究設(shè)計
一個學(xué)科的理論體系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章節(jié)正是這一學(xué)科研究內(nèi)容的典型概括。因此，以經(jīng)典教材為樣本進(jìn)行分析，可以窺探這一學(xué)科的研究主題概貌。本研究選取中西經(jīng)典教材為樣本，并佐以中西比較。西方經(jīng)典教材主要從“公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢”（中國人民大學(xué)出版社出版）的經(jīng)典教材系列中挑選，輔之“公共管理學(xué)科系列教材”（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社出版）和“公共管理譯叢”（中國青年出版社出版）等譯介國外學(xué)術(shù)成果的窗口，結(jié)合北大、清華、復(fù)旦、中大、廈大等高校的博士參考書目，最終篩選出10本出現(xiàn)頻率較高的教材。樣本分布為其中5本來自美國，余下5本分別來自英、法、澳、和日本④。國內(nèi)教材的來源有三：一是在公共管理學(xué)界具有相當(dāng)影響力和知名度的學(xué)科帶頭人、或其著述入選中山大學(xué)行政管理研究中心的國內(nèi)學(xué)人文庫的學(xué)者所編著的最新教材，力求每個獲得公共管理一級學(xué)科博士學(xué)位點的985高校各挑一到兩本教材，以反映這些高校的公共管理研究傳統(tǒng)和狀況；二是黃達(dá)強(qiáng)、夏書章等前輩早年編著的教材；三是臺灣學(xué)者的5本教材。這三類教材（共24本⑤）的選取有利于作縱向和橫向比較。基于評估需要，筆者從教材中提取以下指標(biāo)制成統(tǒng)計量表，編碼錄入，以SPSS16.0統(tǒng)計軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是國外的教材，則以版權(quán)頁的時間為主。設(shè)計這一指標(biāo)可以了解教材的新舊程度。（2）版本。是指教材出版到第幾版，據(jù)此可以判斷教材的受歡迎程度。版本越高，說明該教材越是被廣泛使用。（3）國家。指教材在哪個國家出版，只要用于衡量國外教材選取的代表性。（4）寫作情況。指該教材是專著、合著、編著還是主編，共四類。（5）章數(shù)。指該教材共有幾章，把導(dǎo)論計算在內(nèi)。（6）邏輯體系。指該教材的內(nèi)容章節(jié)編排是否成邏輯體系，分別賦值1為是，0為否。可從教材的目錄判斷，或者作者的序言、譯者序中尋找，次之則根據(jù)教材的內(nèi)容來判定。（7）特色。指該教材的與眾不同之處，例如《公共行政學(xué)：概念與案例》一書是經(jīng)典理論和案例的匯編，通過案例闡釋概念理論；再如《行政科學(xué)》一書的行政法和比較行政的色彩濃厚等。（8）研究主題及其頻數(shù)。研究主題大體與教材的章節(jié)名重合，有些章節(jié)名出于統(tǒng)計的需要筆者做些改動，以便歸類。在所有樣本中加總各類研究主題的出現(xiàn)頻率和在教材中的重要程度。（9）頁數(shù)。指該章節(jié)在教材中所占的頁數(shù)，為了消減誤差，由下一章的起始頁減去本章的起始頁得出。頁數(shù)越多，表明該章節(jié)在教材中的分量越重。（10）重要程度。指該研究主題在教材中的重要程度，分為三個等級（1為不重要、2為一般重要、3為比較重要）。通過計算該教材中所有研究主題的頁數(shù)的平均值、中位數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差、最大值和最小值，據(jù)此來判斷。（11）變動情況。指該研究主題是否是新版教材中的新增加章節(jié)，或者是指該研究主題在修訂版教材中大幅度改動，分別賦值1為是，0為否。我們可以通過新舊版教材的對比，或者作者的再版序言中得知。
三、結(jié)果分析與比較
（一）教材命名與范式轉(zhuǎn)變所選樣本中從書名來看，國外沒有一本教材命名為“公共管理學(xué)”的⑥，與國內(nèi)的教材形成鮮明對比，正如另外一項研究[5]所發(fā)現(xiàn)的，國外仍以傳統(tǒng)公共行政為主流，其他新興范式亦有反映。除老教材和該領(lǐng)域的前輩夏書章、黃達(dá)強(qiáng)、竺乾威等人，臺灣學(xué)者也偏好取名為“行政（管理）學(xué)”或者“公共行政學(xué)”外，國內(nèi)的新版教材都命名為“公共管理學(xué)”。這一教材取名的不同，是否反映西方和國內(nèi)學(xué)者關(guān)于公共行政學(xué)范式變遷的不同看法？有學(xué)者為此通過210本行政學(xué)教科書的內(nèi)容研究，發(fā)現(xiàn)從傳統(tǒng)行政學(xué)到公共管理學(xué)，雖然在內(nèi)容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價值觀取向下進(jìn)行的不同的制度安排和技術(shù)設(shè)計，行政學(xué)范式?jīng)]有發(fā)生轉(zhuǎn)換[4]。國外學(xué)者似乎對在公共管理中應(yīng)用“范式變遷”不太感興趣，只有歐文•休斯主張新公共管理不同于傳統(tǒng)的公共行政，但他同時指出范式變遷是一個漸進(jìn)過程，“管理主義改革仍有一段很長的路要走”。[6]筆者也試圖在國內(nèi)教材中尋找編著者命名的初衷，發(fā)現(xiàn)公共管理學(xué)作為當(dāng)代政府管理的研究新潮遇到了諸多的難題和大量批評,它并未形成統(tǒng)一的成熟的理論框架及范式；“公共管理”話語的生成與流行大概與1997年國務(wù)院學(xué)位委員會正式確立公共管理學(xué)為管理學(xué)門類一級學(xué)科有關(guān)，只能以此來解釋教材易名的原委。
（二）版本、編著與經(jīng)典國外教材版本的均值為3.7，其中《公共行政與公共事務(wù)》已是第八版，其次《公共行政學(xué)：概念與案例》是第七版，均是經(jīng)典之作。相反，國內(nèi)的教材82.6%都是第一版，雖教材名目眾多，且是新近出版，然多是相互抄襲，鮮有新意。只有夏老主編的《行政管理學(xué)》已出版四次，其它影響較大的教材如陳振明主編的《公共管理學(xué)———種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》，竺乾威主編的《公共行政學(xué)》(已出版三次)，張國慶主編的《公共行政學(xué)》(已出版三次)，陳德禹編著的《行政管理》(修訂2版)等。版本越高，表明該教材越是受到讀者歡迎；出版越早，多被譽(yù)為經(jīng)典。究其原因，國內(nèi)的行政管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)八十年代才起步，雖處于快速發(fā)展中，但知識體系的積累緩慢，學(xué)科理論體系的構(gòu)建更是任重道遠(yuǎn)；與美國將近一百年的公共行政學(xué)科發(fā)展史相比，仍屬年輕后輩的學(xué)習(xí)階段。經(jīng)典教材是多方面的因素鑄就，更需學(xué)科歷史文化的積淀與傳承，“新”是建立在“舊”的基礎(chǔ)上。教材的編著情況也印證這一點，所選樣本中國外的教材60%是專著，30%是合著，只有一本《公共行政學(xué)：概念與案例》是主編。而國內(nèi)的71%為主編，2本為編著，只有5本為著⑦，而這5本中只有一本是大陸的，另外4本是臺灣的。一般來說，主編的教材很難保證教材整體的質(zhì)量，因編寫者的素質(zhì)而良莠不齊，很難引為經(jīng)典之作（除非是學(xué)科的開山之作，譬如夏書章、黃達(dá)強(qiáng)主編的教材，即使這樣，也只能堪稱國內(nèi)經(jīng)典）。這種“知識生產(chǎn)方式”即幾個人、十幾個人寫一本教材，東拼西湊，“洋為中用”，內(nèi)容充斥著相互“借鑒”、相互克隆的東西，結(jié)果只能停留于低水平重復(fù)的狀態(tài)。這也可解釋為什么國內(nèi)教材短短幾年間雨后春筍般的涌現(xiàn)而經(jīng)典甚少，主編的教材往往寫作周期較短，有如飲食中的快餐，而經(jīng)典教材則如燉品，需文火慢慢烹制。
（三）章數(shù)、頁數(shù)與邏輯體系國外教材的章數(shù)均值為14，眾數(shù)為13和14，最大值20（西尾勝的《行政學(xué)》）和最小值8（德巴什的《行政科學(xué)》）；國內(nèi)教材的章數(shù)均值為13.47，眾數(shù)為13，最小值8（張國慶主編的《公共行政學(xué)》），最大值24（江明修著的《公共行政學(xué)：理論與社會實踐》）。從以上統(tǒng)計值來看，結(jié)論比較一致，教材一般13到14章為宜（包括導(dǎo)論），而每章的篇幅多大呢？以國外教材為例，總頁數(shù)均值為480.4，如按14章來算，則每章占34.31頁，和每本教材章節(jié)的頁數(shù)均值36.92大體相當(dāng)。而教材的章節(jié)編排是否成邏輯體系？分析結(jié)果表明，國外教材70%有著內(nèi)在的邏輯體系，而國內(nèi)教材章節(jié)的前后邏輯關(guān)系不明顯，對行政環(huán)境、行政職能、行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、人事行政、財務(wù)行政、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政改革與發(fā)展以及機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)管理等傳統(tǒng)模塊內(nèi)容進(jìn)行任意取舍編排，似乎誰先誰后無關(guān)大礙，走近了所謂的“教材叢林”。恰如某學(xué)者所言，“教材篇章安排依舊延續(xù)了過去模式的做法，至于這些模塊之間的有機(jī)聯(lián)系是什么，語焉不詳，結(jié)果給人一種零亂的感覺，現(xiàn)有研究更沒有自覺去尋找整個知識體系的邏輯起點，缺乏一條紅線，一個核心把來自各方面的知識串聯(lián)起來”。[3]雖然國內(nèi)教材章節(jié)的邏輯體系不明晰，但其編排套路仍可歸為三種：其一，多數(shù)教科書（54.17%）因循以往行政學(xué)模塊式做法，在教材編寫體系上主要是以政府管理過程為主線，篇章安排沿襲懷特《行政學(xué)概論》（1930年）的基本套路，杰出代表者為夏書章、王樂夫編著的《行政管理學(xué)》，竺乾威主編的《公共行政學(xué)》。其二，受休斯的《公共管理導(dǎo)論》影響，按照當(dāng)前流行的西方公共管理范式進(jìn)行編著，注重將工商管理的技術(shù)、方法與工具如績效評估、人力資源管理、戰(zhàn)略管理等引入到公共部門管理中來。這類教材（占到33.33%）近年陸續(xù)出版，典型代表為陳振明主編的《公共管理學(xué)———一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》。其三，將傳統(tǒng)公共行政學(xué)與公共管理模式相結(jié)合進(jìn)行編著，試圖在公共行政管理的過程中融入公共管理的相關(guān)內(nèi)容。這類教材居少數(shù)，只有12.5%，以張國慶主編的《公共行政學(xué)》為代表。
（四）特色從編寫方法、行文風(fēng)格、取材構(gòu)思、理論視角等方面來評價國內(nèi)外的經(jīng)典教材，筆者發(fā)現(xiàn)國外10本教材各有特色，異彩紛呈，生動活潑，可讀性強(qiáng)。除了前述兩本外⑧，比如羅森布魯姆的《公共行政學(xué)》從管理、政治和法律的途徑描述、闡述和分析公共行政。又如《行政過程的政治：公共行政學(xué)新論》用大量現(xiàn)實資料及案例對公共行政學(xué)的原理進(jìn)行深刻的闡述和剖析，突出新公共行政學(xué)的政治視角。再如西尾勝的《行政學(xué)》以制度論、管理論和政策論構(gòu)建全書的體系，以一般的理論為前提演繹分析日本的行政，日本的本土化色彩濃厚。還有《公共行政與公共事務(wù)》梳理了美國公共行政的百年發(fā)展與困境。如此種種，不勝枚舉。相比之下，國內(nèi)的教材則體裁單調(diào)，內(nèi)容趨同，結(jié)構(gòu)呈板塊式或要素排列式，許多版本沒有明顯的特色。正如薄貴利所言，“行政學(xué)的一些著作和教科書,相互模仿和抄襲的比較多,在理論體系上和邏輯結(jié)構(gòu)上鮮有突破和創(chuàng)新。讀了這本書,再讀另一本書,許多人都有一種似曾相識之感”。[7]從教材的編著取向看，臺灣的教材則反映公共行政作為一種公共部門管理方式、方法和工具的特性，呈現(xiàn)出濃厚的管理主義取向，樣本中陳德禹的《行政管理》最為明顯，內(nèi)含了管理學(xué)中的組織、計劃、決策、授權(quán)與分權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)、人事等主題。大陸早期如黃達(dá)強(qiáng)、夏書章等編著的教材，也是一種以提高行政效率為核心的管理主義取向。從內(nèi)容寫作看，多數(shù)教科書停留于泛泛而談的水平,對于中國行政管理原則、特點的概括分析大多局限于學(xué)理和法律文本，沒有直面現(xiàn)實的問題和差距，公共管理學(xué)的實踐性與操作性沒有充分體現(xiàn)。具體說來，教材每一“板塊”或“要素”的內(nèi)容,大致都是含義、特征、分類、地位、作用等幾個方面,各篇章基本如此,無大差別。這種“標(biāo)準(zhǔn)化”現(xiàn)象緣于多數(shù)教材編寫者缺少從事公共管理的經(jīng)驗和感性認(rèn)識，所以簡單歸納概括、理論演繹的情形比較多，無法為公共管理實務(wù)者提供切實的指導(dǎo)。從敘述論證看，過于宏大敘述，缺乏事實資料支撐。翻閱國內(nèi)樣本教材，幾乎很少看到來自行政管理實踐的調(diào)查、統(tǒng)計、案例、數(shù)據(jù)。比如關(guān)于中央與地方關(guān)系的內(nèi)容，大多停留于理論演繹，大多闡述西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實和我國政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革，而中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府到底在干什么？職權(quán)到底是怎樣劃分的？這些問題卻得不到解答。再如行政決策,現(xiàn)行教材中所介紹的決策程序都是四個步驟或三個步驟,內(nèi)容比較空洞，反映不了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制。
（五）研究主題通過對各研究主題的頻數(shù)統(tǒng)計，國外教材排名靠前的研究主題如表1所示。再根據(jù)該研究主題的頁數(shù)的平均值、中位數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差、最大值和最小值，據(jù)此來識別該主題在教材中的重要程度。這十大主題，我們不能只看其頻數(shù)的高低，更要結(jié)合其重要程度，比如“導(dǎo)論”這一節(jié)，雖然是90%出現(xiàn)率，在教材中卻屬于一般重要的位置；而“公共組織理論”雖然頻次略低，從所占篇幅來看在教材中卻屬于百分之百重要的位置，這也反映了公共組織理論作為公共行政學(xué)的理論基石得到學(xué)界的一致認(rèn)同。“績效管理”作為新興的政府管理工具受到熱捧，出現(xiàn)頻率高于其他的政府工具，這反映了西方教材的與時俱進(jìn)、貼近政府改革實踐。國內(nèi)教材的研究主題按其頻率的高低依次排列如下：公共政策、公共部門人力資源管理、公共組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、法制行政、政府職能、績效管理、政府改革與治理、政府倫理與責(zé)任、公共財政等等。兩相比較，國內(nèi)外教材的研究主題大體相近，如公共部門人力資源管理、公共政策分析、公共組織理論、責(zé)任與倫理、績效管理、政府改革與治理等主題受到學(xué)者的共同關(guān)注。此外，國內(nèi)教材保留了一些傳統(tǒng)的行政學(xué)研究主題，如行政領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)管理、行政溝通與協(xié)調(diào)、行政權(quán)力等，還根據(jù)政府管理的變革突出一些新主題，如政府職能轉(zhuǎn)變、危機(jī)管理。但是“公共預(yù)算與財政管理”這門“顯學(xué)”還處于相對邊緣的地位；同樣地，對于政府間關(guān)系、戰(zhàn)略管理等公共管理的重要主題仍顯研究不足。
筆者認(rèn)為，好的教材要能指導(dǎo)學(xué)者的研究和研究生學(xué)位的教育，因此筆者通過以下的兩個比較分析來檢驗現(xiàn)有的經(jīng)典教材是否能很好的指導(dǎo)學(xué)術(shù)研究和學(xué)位教育。一是與中美兩國的公共行政學(xué)博士學(xué)位論文的研究領(lǐng)域比較。因為博士論文是研究生教育的質(zhì)量和成果的集中反映,亦是其所在學(xué)科研究的現(xiàn)狀與水平的直接體現(xiàn)。據(jù)學(xué)者的研究成果[8]，中美博士論文的核心議題如下（其排列次序隨著國別、年度浮動）：行政理論、比較公共行政、雇員行為及發(fā)展、財政及預(yù)算、政府間關(guān)系、管理科學(xué)、組織理論及行為、人事管理、政策分析和其他。兩相比較發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)的博士論文聚集于行政理論、管理科學(xué)和政策分析，較大部分論文集中在對策性的管理方法研究,較少涉及理論探索、檢驗和論證等基礎(chǔ)性研究,而對美國90年代博士論文新近出現(xiàn)的雇員行為及發(fā)展、財政及預(yù)算、組織理論及行為等核心議題關(guān)注不夠，研究不足。這印證了以上教材分析的結(jié)論，國內(nèi)的教材不能很好的指導(dǎo)研究生學(xué)位的教育，教材的編寫和博士論文的寫作脫節(jié)為“兩張皮”。而組織行為的研究，筆者認(rèn)為將是公共行政學(xué)邁向科學(xué)研究的突破口，助推我國博士論文從類似工作報告的對策研究走向強(qiáng)調(diào)理論驗證或推導(dǎo),更為強(qiáng)調(diào)定量技術(shù)的科學(xué)研究。二是與學(xué)術(shù)界的研究主題比較。
學(xué)術(shù)研究成果主要呈現(xiàn)形式是期刊論文，通過統(tǒng)計分析中國公共行政代表性期刊近10年的論文，大體可以獲知學(xué)者們關(guān)注的研究領(lǐng)域。何艷玲[9]的一項研究表明，我國行政科學(xué)的研究主題依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲學(xué)(包括行政倫理、行政文化)(13.2%)、公共財政(9.8%)、行政組織職能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政決策、公務(wù)員制度與人力資源、績效評估（行政效率）、政府間關(guān)系等領(lǐng)域。兩相對照發(fā)現(xiàn)，學(xué)界的研究主題大體與國內(nèi)教材的重合，但期刊論文更注重實效性，緊跟“行政改革”，探討“政府間關(guān)系”，研究NGO回應(yīng)社會問題，同時兼顧傳統(tǒng)的研究領(lǐng)域如政府倫理與責(zé)任、行政文化等。統(tǒng)計分析也有力所不逮的軟肋。數(shù)據(jù)資料的定量分析只能說明過去，解釋現(xiàn)在，或能一定程度上預(yù)測未來，卻難以前瞻性的規(guī)劃未來。正如登哈特所言，“從某種意義上說，社會科學(xué)家們之所以無法產(chǎn)生恰當(dāng)、適用的知識，是因為他們對實證主義的信奉，是他們把自己的學(xué)術(shù)活動局限在資料收集和統(tǒng)計處理上，從而只能得出經(jīng)驗主義取向的理論”。[10]119基于研究主題頻數(shù)統(tǒng)計分析的結(jié)論也只是說明了學(xué)界過去和現(xiàn)在在做哪些領(lǐng)域的研究，卻不能指出我國行政學(xué)者在未來應(yīng)該做哪些研究。根據(jù)轉(zhuǎn)型期中國公共管理的實踐發(fā)展和現(xiàn)實需要，筆者認(rèn)為公共企業(yè)、發(fā)展中國家的公共行政、非營利組織與第三部門管理、社會政策與管理、公共信息資源管理、司法行政等這些出現(xiàn)頻率較低的研究主題恰好是我國公共管理研究的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是公共管理視閾下的國有企業(yè)研究幾近空白，這是未來應(yīng)該加以重視的研究主題。
四、公共管理教材的編著途徑
關(guān)鍵詞：政府衛(wèi)生投入 資金 績效管理 指標(biāo)
2009年以來，根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案（2009-2011年）》，各級政府對醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)加大了資金投入。政府衛(wèi)生投入主要是為了滿足人民群眾的醫(yī)療衛(wèi)生需求，通過支持基本公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保障和藥品供應(yīng)保障體系建設(shè)，使人人能夠公平合理地享受基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。
政府撥入專項資金管理的現(xiàn)行基本模式是：醫(yī)療衛(wèi)生資金在各級財政預(yù)算中以單獨的類款項存在，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)將全部經(jīng)濟(jì)活動納入預(yù)算編制，實行全口徑預(yù)算管理與控制。財政補(bǔ)助資金將以績效目標(biāo)審核作為安排預(yù)算的前提，使用時實行國庫集中支付。此管理模式在程序上相對完善，然而實際運(yùn)用中，還存在衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入與民眾健康績效、民眾醫(yī)療保健滿意度的不匹配，也就是政府加大醫(yī)療衛(wèi)生的投入仍沒有提高人民群眾看病就醫(yī)的滿意度。因此，要充分發(fā)揮衛(wèi)生專項資金使用效益，做好政府衛(wèi)生投入資金績效管理是必要的手段。
績效是指既定目標(biāo)的實現(xiàn)程度以及取得相應(yīng)結(jié)果的有效性和效率。上世紀(jì)二三十年代以來，“績效”和“績效管理”開始引入政府公共管理，績效管理成為提高財政資金分配使用有效性的重要手段之一。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立、政府職能的轉(zhuǎn)變和公共財政框架的構(gòu)建，財政資金績效管理成為財政改革的重要內(nèi)容。按照績效管理的“3E”原則（經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness ）），可對衛(wèi)生投入資金實施事前、事中、事后全過程追蹤問效，通過績效評價專項資金管理和使用的科學(xué)性、效果性，保證公共衛(wèi)生資源的合理配置，有效使用。
一、衛(wèi)生投入資金績效管理的內(nèi)容
目前政府投入醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的專項資金主要用于基本建設(shè)和大型設(shè)備購置、重點學(xué)科發(fā)展、承擔(dān)的衛(wèi)生公共任務(wù)。衛(wèi)生資源的配置重點是保障醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給與人民群眾需求相統(tǒng)一，因此強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出或績效撥款比以投入撥款為基礎(chǔ)的模式更有效率。對資金投入項目績效管理不僅是對衛(wèi)生投入活動的過程進(jìn)行評價和監(jiān)督，更是以政府衛(wèi)生投入活動的效果為最終目標(biāo)，其核心是政府衛(wèi)生投入活動的目標(biāo)與結(jié)果，以及結(jié)果的有效性。在此基礎(chǔ)上確定績效管理的內(nèi)容：政府衛(wèi)生投入資金績效目標(biāo)要制定合理明確；建立科學(xué)、規(guī)范的績效考評指標(biāo)體系；對績效目標(biāo)管理結(jié)果、績效跟蹤情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度實施考核與評價；強(qiáng)化考評結(jié)果的應(yīng)用，落實整改措施，增強(qiáng)支出責(zé)任，壓降運(yùn)行成本，促使政府衛(wèi)生資金投入公平有效。
二、衛(wèi)生投入資金績效管理的思路
（一）完善專項資金投入的制度與規(guī)則
做好政府衛(wèi)生投入資金的專項管理，首先要從項目管理的各環(huán)節(jié)入手，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，項目立項必須遵循國家有關(guān)法律、法規(guī)和衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策；其次對專項經(jīng)費(fèi)撥付與使用形成科學(xué)的運(yùn)作流程，對開支范圍、核算方法和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助將實現(xiàn)的目標(biāo)，做到事前控制；最后在項目建設(shè)過程、完工驗收后要通過績效評價體系進(jìn)行跟蹤問效，確保以制度規(guī)范進(jìn)行全過程的監(jiān)督和控制。
（二）對政府衛(wèi)生投入資金實行全面績效預(yù)算
績效管理良好的開端就是要做好全面合理的績效預(yù)算。績效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向，以項目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn).以業(yè)績評價為核心的一種新的預(yù)算管理模式。績效預(yù)算的明顯優(yōu)點主要有兩點：一是易于橫向比較。同一水平的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)完成同樣任務(wù)，資金如果存在較大差距，可對差異進(jìn)行分項比較，則低效或無效資金的使用部分就會顯現(xiàn)出來。二是便于縱向比較。在專項資金使用跟蹤過程中，定期將預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算的計劃目標(biāo)和時間節(jié)點進(jìn)行對照，查找問題，及時調(diào)整偏差。績效預(yù)算實行目標(biāo)管理的流程一般為：醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建立項目數(shù)據(jù)庫，按照輕重緩急原則，選擇下一年度優(yōu)先進(jìn)行的項目，可自行成立績效評價工作組、明確項目負(fù)責(zé)人，收集績效評價數(shù)據(jù)和材料，對項目首先自評。在編制下一年度收支預(yù)算時，同時根據(jù)自評結(jié)果編制項目立項報告，在立項報告中對項目進(jìn)行具體的可行性論證，將申請資金的理由、預(yù)算資金構(gòu)成以及未來能達(dá)到的績效等作詳細(xì)論述。財政專家將根據(jù)立項報告對項目進(jìn)行評審，通過后，財政撥款才正式下達(dá)。通過績效預(yù)算，大大提高了政府衛(wèi)生資金使用的目的性和計劃性。
（三）強(qiáng)化政府衛(wèi)生投入資金監(jiān)督機(jī)制
在財政部等五部委《關(guān)于完善政府衛(wèi)生投入政策意見》別強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)對政府衛(wèi)生投入的管理監(jiān)督。政府衛(wèi)生投入資金要依法接受人大、審計部門和社會的監(jiān)督”。有效的監(jiān)督是保障政府衛(wèi)生投入資金安全使用和發(fā)揮效益的關(guān)鍵。因此以政府審計為主導(dǎo)的監(jiān)督體系至關(guān)重要。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要結(jié)合實際工作，有針對性地制定和完善內(nèi)部審計制度，以政府審計、社會審計為主導(dǎo)，將審計監(jiān)督全覆蓋于項目實施過程中。審計結(jié)論應(yīng)向政府和人大報告，向社會公眾公開，使政府資金投入、分配和使用置于公共監(jiān)督之下。這都將加大社會對公共資源使用的監(jiān)管和督察力度。通過建立問責(zé)制，落實經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也有效防范醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)違規(guī)使用資金的行為。
（四）財政衛(wèi)生支出項目績效評價指標(biāo)的使用
對衛(wèi)生支出項目的績效評價，包括對項目的合規(guī)性、效果性、效率性、可持續(xù)發(fā)展及公眾滿意度綜合分析評價。按照定量與定性相結(jié)合、操作性與經(jīng)濟(jì)性相結(jié)合原則，選擇相關(guān)的評價標(biāo)準(zhǔn)，制定合理的評價指標(biāo)。結(jié)合不同項目性質(zhì)，可研發(fā)運(yùn)用個性指標(biāo)及績效標(biāo)準(zhǔn)。在使用績效評指標(biāo)時，應(yīng)結(jié)合項目實施部門提供的項目申請書（含項目可行性研究報告、項目支出預(yù)算表）、項目實施方案、項目完工報告以及部門年度預(yù)決算。
三、合理選擇績效評價指標(biāo)
近年來我院根據(jù)以上績效管理思路，合理運(yùn)用績效評價指標(biāo)對撥入醫(yī)院的各類財政性資金進(jìn)行績效跟蹤評價，都較好地完成了績效目標(biāo)任務(wù)，使政府投入的衛(wèi)生資金在醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研發(fā)展、病人救助等方面充分發(fā)揮了效益。現(xiàn)以醫(yī)院專科建設(shè)，使用財政補(bǔ)助資金為例，介紹績效評價指標(biāo)的使用。
（一）合規(guī)性指標(biāo)
實際到位率：醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實際收到的專項資金÷預(yù)算安排到位資金總額×100%
資金流失率：被截留、擠占、挪用等資金總額÷醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實際收到的專項資金×100%
資金使用率：該項目專項資金實際支出÷全部專項資金實際支出總額×100%
預(yù)算完成率：項目實際支出資金÷實際到位資金×100%
財政資金投入乘數(shù)：（項目投入金額合計-財政投入金額）÷財政投入金額。指因財政資金而能帶動的全部資金倍數(shù)，反映出財政投入外自我創(chuàng)收的能力。
通過以上指標(biāo)評價資金到位及使用情況，可以對具體項目實施和衛(wèi)生專項資金使用的合規(guī)性進(jìn)行評價，資金使用部門可深入分析是否因項目資金未及時、足額撥付到位或資金流失等情況影響項目實施進(jìn)度及項目效益的發(fā)揮。及時采取措施，保證對專項資金從撥付、使用到最終決算都得到全程監(jiān)督和控制。
（二）效益性與效果性指標(biāo)
效益性與效果性指標(biāo)應(yīng)是指標(biāo)體系的重點，一般可以從五個方面對產(chǎn)出的效益進(jìn)行衡量：對醫(yī)療產(chǎn)出的影響、對科教產(chǎn)出的影響、對經(jīng)濟(jì)效益的影響，對社會效益的影響，對生態(tài)環(huán)境的影響。對于項目性質(zhì)的不同，可選擇投資回收期、機(jī)器設(shè)備使用效率、教學(xué)效能、各級別科研項目數(shù)量、科研論文數(shù)量、資產(chǎn)收益率、應(yīng)急突發(fā)事件能力、服務(wù)費(fèi)用等指標(biāo)搜集數(shù)據(jù)分析評價。
醫(yī)療衛(wèi)生專項資金支出能夠?qū)崿F(xiàn)多大程度目標(biāo)可通過效果性指標(biāo)反映，代表性指標(biāo)為專項資金目標(biāo)實現(xiàn)率：專項資金實際實現(xiàn)目標(biāo)÷專項資金預(yù)定實現(xiàn)目標(biāo)× 100%
需強(qiáng)調(diào)的是根據(jù)專項資金支出的目標(biāo)性質(zhì)，有些項目的效益與效果用單一指標(biāo)難以全面表示，可使用綜合指標(biāo)進(jìn)行計算。在各分目標(biāo)單一指標(biāo)的基礎(chǔ)上，再按各分目標(biāo)的重要程度加權(quán)平均，最終以綜合指標(biāo)反映。如重點專科建成后本地區(qū)病人可得到及時救治，降低轉(zhuǎn)診率，有效解輕病人醫(yī)療負(fù)擔(dān)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過人才培養(yǎng)與醫(yī)療技術(shù)提升，彌補(bǔ)該學(xué)科空白，創(chuàng)造較好的社會和經(jīng)濟(jì)效益。假設(shè)項目預(yù)定實現(xiàn)的目標(biāo)為新增固定資產(chǎn)情況、人才培養(yǎng)、項目對新醫(yī)療技術(shù)創(chuàng)新、新技術(shù)應(yīng)用到臨床等貢獻(xiàn)能力、醫(yī)療新項目開展病人受益情況、病人滿意度等6項，總分100分，可根據(jù)分目標(biāo)設(shè)置6個參數(shù)，前面五項權(quán)數(shù)為15%，病人滿意度的權(quán)數(shù)為25%，項目考核專家對該項目的評分分別為88、93、96、91、95、92，綜合計算該衛(wèi)生專項資金目標(biāo)實現(xiàn)率為92.45 （88×15%+93×15%+96×15%+91×15%+95×15%+92×25%）。
（三）持續(xù)影響與發(fā)展指標(biāo)
可持續(xù)性評價可在項目建成投入運(yùn)行后，按照可持續(xù)發(fā)展的理論要求，對既定的績效目標(biāo)是否按期實現(xiàn)，決策程序是否具有可重復(fù)性、項目是否可持續(xù)保持產(chǎn)出較好的效益等作出評價分析。可持續(xù)性包括：項目效果的持續(xù)性、醫(yī)院發(fā)展需求的持續(xù)性、人才培訓(xùn)的持續(xù)性、社會效益的持續(xù)性、環(huán)境保護(hù)的持續(xù)性等。
（四）社會評價指標(biāo)
政府衛(wèi)生投入支出的社會效益是長期的、間接的，很難用價值來衡量和評價。可使用定性指標(biāo)，如受益單位或公眾滿意率、患者投訴發(fā)生率等。通過社會評價指標(biāo)促使醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一切以人民群眾利益為主導(dǎo)，將保護(hù)人民群眾權(quán)益等真正融入到日常運(yùn)作中，并保持良性循環(huán)。
四、結(jié)束語
對政府衛(wèi)生投入資金做好績效管理及評價，使僅對資金投入的關(guān)注轉(zhuǎn)移到對投入效益與目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)注。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)根據(jù)投入資金績效管理所形成的相關(guān)項目論證信息、考評報告及自評報告進(jìn)行研究分析，可以合理準(zhǔn)確地做出項目計劃進(jìn)一步安排，提高政府資金管理決策水平，使有限的衛(wèi)生資源得到效益最大化。同時也會建立健全政府對衛(wèi)生投入的引導(dǎo)機(jī)制，積極吸引社會有效資金進(jìn)入醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，形成多元化、多渠道的衛(wèi)生投入體系，做好保障人民健康的戰(zhàn)略投資。
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