時間：2022-09-25 02:02:24
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇法院年度督察報告，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、總體要求
以土地例行督察為契機，加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度，提高依法合理利用土地水平，維護良好的土地管理秩序，積極推進土地利用方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升土地調(diào)控政策的應變能力和效果，確保土地管理法律法規(guī)和政策措施落實到位，打造良好土地管理平臺，促進縣域經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。
二、督察內(nèi)容
（一）土地利用和管理情況
1、耕地保護情況。耕地占補平衡及基本農(nóng)田補劃落實情況；土地開發(fā)整理計劃落實情況，項目實施完成情況；實際的耕地保有量及基本農(nóng)田保護情況；耕地保護目標責任制落實情況。
2、建設(shè)用地審批情況。規(guī)劃、計劃執(zhí)行情況，征地補償安置情況。
3、土地登記情況。土地登記“五不準”執(zhí)行情況，依法確權(quán)登記情況。
4、土地執(zhí)法檢查情況。違法用地情況，動態(tài)巡查責任制落實情況、案件查處整改情況。
5、土地供應利用情況。土地供應情況，建設(shè)用地批后監(jiān)管情況，批而未供、供而未用土地的情況，節(jié)約用地情況，閑置土地處置情況。
6、土地政策執(zhí)行情況。國家耕地保護政策、產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)控政策落實情況，房地產(chǎn)用地調(diào)控和監(jiān)管情況，保障房用地落實情況，農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地政策執(zhí)行情況。
7、稅費收繳使用情況。耕地開墾費、新增建設(shè)用地土地有償使用費、出讓金等稅費的收繳使用情況。
8、其他。地方政府出臺相關(guān)政策的合規(guī)情況、反映問題解決情況等。
（二）土地管理共同責任落實情況
政府土地管理責任制建設(shè)和落實情況，政府及發(fā)展和改革部門的立項審批（核準或備案），財政、稅務(wù)、人力和社會資源保障部門的涉地資金管理，規(guī)劃部門的規(guī)劃許可，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門的建筑施工許可，公安部門對移交案件的處理情況，監(jiān)察、人保部門對移送人員的處理情況，政府融資平臺及土地儲備機構(gòu)土地抵押融資以及相關(guān)涉地部門執(zhí)行土地管理法律法規(guī)和土地調(diào)控政策情況、涉地事項履行職責和審批監(jiān)管行為。
三、督察重點
土地管理共同責任落實情況，耕地占補平衡落實情況，年度計劃執(zhí)行情況，違法用地情況，2009至2011年批次供地率情況，2011年和2012年保障房用地實際落實情況，交通、水利、能源等國家和省重點項目未報即用違法用地情況，征地補償款落實情況，土地出讓金收繳情況，省、市、縣出臺的涉土法規(guī)政策是否違背國家有關(guān)規(guī)定等。
四、實施步驟
（一）準備階段（2012年2月20日至3月31日）
認真準備耕地保護、土地規(guī)劃計劃管理、建設(shè)用地管理、土地登記等方面的資料、臺帳、卷宗以及縣委、縣政府關(guān)于嚴格土地管理、節(jié)約集約用地的相關(guān)文件和領(lǐng)導批示等。全面清理不符合法律法規(guī)和政策要求的問題，對清理出的問題要及時整改。開展對衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖斑的內(nèi)外業(yè)核查，摸清監(jiān)測時段內(nèi)合法用地、違法用地、未變化等情況，認真匯總各類數(shù)據(jù)。采取邊核查邊處理的方法，對核查出的違法用地行為及時處理，確保整改到位。按照一宗地一個卷宗的要求，做好卷宗的整理裝訂工作，確保內(nèi)容全面詳實、表格式樣規(guī)范。3月23日前，向市土地例行督察工作領(lǐng)導小組報送自查清理總結(jié)報告。
準備的主要資料：
1、土地利用變更調(diào)查相關(guān)報表、報告、臺賬；
2、2011年度土地利用計劃臺賬；
3、2011年度政府工作報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃報告、土地管理工作總結(jié)；
4、城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模控制圖、基準地價圖、基準地價表及區(qū)片綜合地價資料；
5、2011年度城市（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）批次用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收、單獨選址建設(shè)項目、補充耕地、違法用地立案查處、土地登記（部分）、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點、供地、2011年及2012年保障性住房用地供應臺賬及檔案；
6、2011年度耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費、土地出讓金收繳、使用臺賬及相關(guān)資料；
7、2011年度征地補償費支付臺賬、政府土地抵押資料；
8、2011年度閑置土地清理相關(guān)資料，國家級和省級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價資料；
9、政府及相關(guān)部門出臺的有關(guān)土地管理和利用方面的政策文件。
（二）督察階段（2012年4月1日-5月31日）
認真準備匯報材料，客觀真實、實事求是地反映本地的主要工作、方法措施、工作進展等有關(guān)情況，同時準備好檢查現(xiàn)場以及其他相關(guān)工作。國家土地督察濟南局在我市督察期間，我縣土地例行督察工作領(lǐng)導小組要指定專人搞好協(xié)調(diào)配合、資料提供和相關(guān)服務(wù)工作，按照督察組的具體要求提供相關(guān)資料。
（三）整改處理階段（2012年6月1日-8月31日）
各級各有關(guān)部門要嚴格按照國家土地督察濟南局的意見要求，對照例行督察發(fā)現(xiàn)的問題，分析查找原因，制定整改方案，加大整改力度，營造良好的土地利用管理秩序。加大對違法用地嚴重區(qū)域的整改力度，對國家土地督察局確定的重點案件，進行全程跟蹤督察，確保整改到位。扎實開展2011年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，確保不發(fā)生新的違法占地。進一步提高供地效率，切實做好批而未用建設(shè)用地的清理工作，對批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡等情況分類調(diào)查，建立臺帳，分析原因，采取切實可行的措施，加快土地有效供應。加強土地規(guī)劃和計劃調(diào)控，落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，嚴格建設(shè)項目批地供地審查。加大違法違規(guī)用地的監(jiān)管和查處力度，對未經(jīng)批準擅自開工建設(shè)的項目，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置。進一步做好穩(wěn)定工作，針對可能引發(fā)的傾向性、苗頭性問題，采取有力措施，確保將其解決在基層和萌芽狀態(tài)。8月31日前，向市土地例行督察工作領(lǐng)導小組報送整改處理情況總結(jié)。
（四）驗收階段（2012年9月1日-9月20日）
全面總結(jié)土地例行督察工作，分析查找我縣在土地管理中存在的突出問題，加強長效機制建設(shè)。對督察組發(fā)現(xiàn)的問題整改情況進行全面核查，對照督察驗收標準進行自查自驗，扎實做好迎接督察驗收的各項準備工作。
五、具體措施
（一）加強組織領(lǐng)導。按照屬地管理原則，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對本轄區(qū)土地例行督察工作負總責，主要領(lǐng)導是第一責任人，分管領(lǐng)導是直接責任人。縣政府土地例行督察工作領(lǐng)導小組全面負責全縣土地例行督察工作的協(xié)調(diào)、督促、檢查工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及有關(guān)部門要加強對迎查工作的組織領(lǐng)導和協(xié)調(diào)調(diào)度，確保圓滿完成土地例行督察任務(wù)。
（二）強化分工配合。國土資源部門負責基礎(chǔ)資料的收集匯總、案件查處、業(yè)務(wù)指導；監(jiān)察、公安、檢察院、法院等部門負責移交土地違法案件的受理、審查、執(zhí)行；宣傳部門負責例行督察活動的宣傳報道工作；附表13、14、15中有填寫任務(wù)的建設(shè)、發(fā)改等部門，要嚴格按要求進行卷宗整理、表格填寫，并積極與國土部門進行溝通聯(lián)系，確保所有數(shù)據(jù)正確一致，經(jīng)得住推敲。對由于卷宗數(shù)據(jù)等問題而導致對例行督察產(chǎn)生負面影響的將嚴肅追究有關(guān)人員的責任。
以“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發(fā)展觀和土地基本國策，認真貫徹落實總理關(guān)于“土地督察工作要加強，敢于碰硬，不怕得罪人”的批示精神，充分發(fā)揮土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的警示和震懾作用，有效遏制土地違法行為。按照“加強領(lǐng)導、統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)配合、及時處理、講求實效、依法行政”的原則，全面調(diào)查核實我市年度衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖斑中涉及的各類用地，依法查處土地違法違規(guī)行為，進一步鞏固集中整治違法違規(guī)用地行動成果，增強依法用地、依法管地理念，為全市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。
二、目標任務(wù)
通過開展年度違法用地整改查處工作，進一步規(guī)范土地管理秩序，確保在規(guī)定時間內(nèi)土地違法狀態(tài)得以消除，恢復土地原狀，促進耕地保護和節(jié)約集約利用土地制度的落實。
三、整改范圍和內(nèi)容
（一）整改范圍。年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查范圍覆蓋我市所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。
（二）整改內(nèi)容。根據(jù)國土資源部下發(fā)的衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖斑，對所有監(jiān)測圖斑的實際使用情況進行全面的核查。主要查清監(jiān)測圖斑涉及的土地是否依法經(jīng)過批準；建設(shè)項目是否違反國家宏觀調(diào)控政策、產(chǎn)業(yè)政策；項目建設(shè)是否存在違法違規(guī)用地行為；違法用地行為是否依法整改查處；相關(guān)責任人是否處理到位等情況。
四、時間安排
（一）自查階段（1月31日前）。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對照衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)，做好本行政區(qū)域內(nèi)衛(wèi)片監(jiān)測圖斑的自查工作。1月底前完成所有圖斑的外業(yè)核查工作，市國土部門對核查中發(fā)現(xiàn)的違法用地行為組織立案查處，完成有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計匯總工作，將自查工作情況形成書面報告并附《新增建設(shè)用地統(tǒng)計匯總表》、《實地偽變化統(tǒng)計匯總表》、《違法用地分類統(tǒng)計匯總表》及相關(guān)電子數(shù)據(jù)，經(jīng)市政府審核后，報市國土資源局。
（二）查處整改階段（2月1日至3月15日）。市國土資源局要依法依規(guī)立案查處違法占地行為，立案率必須達到100％。對違法占地案件堅決查處。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對本轄區(qū)內(nèi)的違法占地情況要做到心中有數(shù)，加強領(lǐng)導，主動整改，扎扎實實搞好除拆整改工作，必須在規(guī)定時間內(nèi)將所有違法用地全部除拆復耕到位，拆除時限只能提前，不能延期。此次拆除整改完成后，絕不允許任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道出現(xiàn)新的違法占地行為，否則將按照有關(guān)規(guī)定，嚴肅追究責任。
（三）督查階段（3月16日至3月31日）。省國土資源廳、監(jiān)察廳從3月15日起將對我市查處整改情況進行督查，提出督查整改意見。我市將根據(jù)督查意見，認真抓好整改工作落實，并于3月31日前將整改后的《新增建設(shè)用地統(tǒng)計匯總表》、《實地偽變化統(tǒng)計匯總表》、《違法用地分類統(tǒng)計匯總表》及相關(guān)電子數(shù)據(jù)報送省國土資源廳。
（四）約談階段（4月1日至5月30日）。市政府將對全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道衛(wèi)片執(zhí)法檢查整改落實情況進行排序，由市監(jiān)察局約談部分違法用地嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處主要負責人，并在全市范圍內(nèi)掛牌督辦一批重大、典型案件。
（五）啟動問責階段。市監(jiān)察和國土部門按照各自的職責和干部管理權(quán)限，根據(jù)違法用地和整改查處情況，依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部令第15號）的規(guī)定適時啟動問責。
五、工作要求
（一）加強組織領(lǐng)導。為確保我市違法用地查處整改工作的落實，市政府成立市土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作領(lǐng)導小組，市長任組長，分管市長任副組長，市法院、市檢察院、市國土資源局、市財政局、市發(fā)改委、市公安局、市監(jiān)察局、市人社局、市住建局、市城管執(zhí)法（市容）局等部門主要負責同志為成員，領(lǐng)導小組辦公室設(shè)在市國土資源局。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要成立相應的領(lǐng)導機構(gòu)，市國土部門成立專門的違法用地查處工作機構(gòu)，精心組織，落實責任，強化措施，扎實做好年度全市違法用地整改各項工作。
（二）強化部門配合。市土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作領(lǐng)導小組各成員單位要按照各自職責，加強協(xié)作，密切配合，共同推進全市違法用地整改工作。市國土部門要發(fā)揮牽頭作用，會同相關(guān)部門，切實履行職責。涉及市國土部門移交沒收的地上新建建筑物及其他設(shè)施的，市財政部門應及時予以接收并依法處置；涉及拆除地上建筑物及其他設(shè)施的，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等規(guī)定，組織相關(guān)行政執(zhí)法部門及時予以拆除；涉及申請法院強制執(zhí)行的土地違法案件，應主動協(xié)調(diào)法院執(zhí)行到位；涉及責任人處理的，市監(jiān)察、公安等部門要依據(jù)職責權(quán)限，依法追究有關(guān)人員責任。
（三）確保工作質(zhì)量。按照屬地管理、分級負責的衛(wèi)片執(zhí)法檢查原則，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道是違法用地整改工作的第一責任人。各地要采取切實有效措施，層層落實工作責任，并在工作中把握好政策，掌握好方向，調(diào)配好資源，協(xié)調(diào)好關(guān)系，保證違法用地整改工作有序進行。所有土地違法案件要確保依法查處到位，整改執(zhí)行到位，責任追究到位，嚴禁弄虛作假，敷衍了事。
在違法用地整改過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要確保上報數(shù)據(jù)真實、準確。市國土資源部門上報的各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)報表、電子數(shù)據(jù)和紙質(zhì)數(shù)據(jù)必須一致,紙質(zhì)報表必須由填表人和單位主要負責人簽字并加蓋本單位公章后上報。在督查、驗收期間，我市將通過1舉報電話和新聞媒體等多種途徑，接受群眾監(jiān)督。同時，與年度土地變更調(diào)查成果、用地計劃指標及巡查臺賬等進行相互驗證，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。對督查、驗收中發(fā)現(xiàn)存在弄虛作假行為的，將予以通報批評，并嚴肅追究相關(guān)責任人的責任。
（四）開展培訓指導。市國土部門要認真組織衛(wèi)片執(zhí)法檢查相關(guān)知識和業(yè)務(wù)培訓，通過座談研討、專題講解、交流學習、現(xiàn)場觀摩等方式，重點培訓參加土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的基層一線工作人員。要及時指導和幫助基層解決工作中出現(xiàn)的問題，確保按時完成違法用地整改工作任務(wù)。
一、落實最嚴格的耕地保護制度
（一）強化屬地管理責任。按照“屬地管理，守土有責”的原則，各鎮(zhèn)政府、街道辦事處是本轄區(qū)土地管理利用和耕地保護的責任主體，對轄區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田保護面積、耕地保有量、補充耕地、土地整理、土地利用總體規(guī)劃、年度土地利用計劃執(zhí)行和違法占地查處等情況負總責。行政主要負責人是耕地保護第一責任人，分管負責人是直接責任人。
（二）明確耕地保護目標。市、鎮(zhèn)（街道）、村（居）三級逐層簽訂耕地保護目標責任書，逐級落實耕地和基本農(nóng)田保護、土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃執(zhí)行等責任。各鎮(zhèn)政府、街道辦事處負責組織對轄區(qū)內(nèi)耕地保護的巡查，違法占地的制止、拆除和復耕，嚴格落實基本農(nóng)田保護制度，建立保護臺帳，逐步設(shè)立統(tǒng)一的永久基本農(nóng)田保護標志。
（三）嚴把項目選址關(guān)。市國土資源局要按照《建設(shè)項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第27號）的有關(guān)規(guī)定對項目選址進行嚴格把關(guān)，項目選址必須符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，禁止占用基本農(nóng)田或未經(jīng)補充占用耕地。
（四）高質(zhì)量補充耕地。項目用地占用耕地的,必須按照“占補平衡原則”實行占一補一，先補后占。土地開發(fā)整理復墾項目按照省國土資源廳《關(guān)于進一步加強耕地占補平衡監(jiān)督管理工作的通知》（魯國土資字〔2011〕655號）的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。土地開發(fā)整理復墾項目的實施主體為各鎮(zhèn)政府、街道辦事處。對各鎮(zhèn)、街道提報的立項項目，由市國土、財政等部門組織專家評審確定。項目開始實施時，由市財政向?qū)嵤﹩挝幌刃袚芨俄椖客顿Y預算額的50%，待項目通過驗收后，再撥付剩余資金；項目未通過驗收的，下?lián)苜Y金原渠道收回。2011年耕地開墾費收取標準提高至每畝20000元，并將根據(jù)耕地開墾的難易程度和易地購買補充耕地指標等情況適當調(diào)整。積極推行政府統(tǒng)一招標、工程化整理復墾。
（五）加快推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。針對新增建設(shè)用地計劃指標緊張的情況，各鎮(zhèn)政府、街道辦事處要充分調(diào)研，摸清情況，研究增減掛鉤的有關(guān)意見，加快推進該項工作，通過增減掛鉤節(jié)約指標滿足項目用地需求，改善農(nóng)村居民生活居住條件，提升節(jié)約集約用地水平。
（六）強化考核和責任追究。將耕地保有量、違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例、土地開發(fā)整理復墾以及土地違法違規(guī)行為的發(fā)案率、拆除率、結(jié)案率等作為對有關(guān)部門、單位年度目標考核的重要內(nèi)容，加大考核比重。實行各鎮(zhèn)、街道行政主要負責人離任土地管理和耕地保護責任審計。
二、規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓行為
（一）落實國有土地使用權(quán)收回收購和出讓劃撥制度。土地使用權(quán)的收回收購工作要嚴格按照市政府《關(guān)于印發(fā)<收回收購國有土地使用權(quán)補償辦法>補充規(guī)定的通知》（南政發(fā)〔2009〕22號）的規(guī)定執(zhí)行。出讓和劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)要嚴格按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》、《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》、《劃撥用地目錄》等法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。土地使用權(quán)的收回收購及出讓、劃撥均實行聯(lián)席會議制度，由市長擔任召集人，市監(jiān)察、發(fā)改、財政、審計、國土、城建、規(guī)劃等部門為成員單位。住房建設(shè)用地出讓，必須以宗地為單位提供規(guī)劃條件、建設(shè)條件和土地使用標準，嚴格執(zhí)行商品住房用地單宗出讓面積規(guī)定，不得將兩宗以上地塊捆綁出讓或出具規(guī)劃等條件。
（二）嚴格供地審批。市國土資源局要加強對擬出讓土地的審批。凡屬于國家發(fā)改委、國土資源部《禁止用地項目目錄》的建設(shè)項目，一律不予通過預審；對符合國家發(fā)改委、國土資源部《限制用地項目目錄》的，根據(jù)規(guī)定從嚴審批；工業(yè)項目用地審批按照國土資源部《關(guān)于和實施〈工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標〉的通知》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
（三）確保年度供地率。擬出讓地塊經(jīng)市政府批復后，屬地單位要抓緊提供土地出讓相關(guān)材料；市發(fā)改、城建、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門要各司其職，加強銜接和配合，加快辦理供地的相關(guān)手續(xù)。市國土資源局要提高年度新增建設(shè)用地組件報批工作的質(zhì)量和效率，確保當年指標當年批回。對已批回的土地，要加強供地措施，確保年度供地率達到90%以上。對因虛報項目用地等原因造成批而未供的，相應削減下年度用地計劃。
（四）加強批后監(jiān)管。國有土地使用權(quán)土地出讓后，任何單位和個人不得擅自更改規(guī)劃和建設(shè)條件。非開發(fā)建設(shè)單位自身原因確需調(diào)整的，嚴格按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的程序進行。因開發(fā)建設(shè)單位申請調(diào)整規(guī)劃建設(shè)條件而不按期開工的，依法收回土地使用權(quán)，重新公開出讓土地。對項目建設(shè)未達到土地出讓合同約定投資強度或擅自改變?nèi)莘e率、土地用途等情形的，按《市國有建設(shè)用地批后監(jiān)管辦法（試行）》有關(guān)規(guī)定處置。用地單位自身原因造成土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓劃撥價款的20%征收土地閑置費；土地閑置滿兩年的，依法無償收回，重新安排使用。
（五）依法依規(guī)進行土地登記。市國土資源局要嚴格按照《土地登記辦法》、《省土地登記條例》等有關(guān)法律法規(guī)進行土地登記，嚴格執(zhí)行土地登記“五不準”：對出讓土地沒有支付全部土地使用權(quán)出讓金的，不準登記；對經(jīng)營性土地沒有按招、拍、掛方式出讓的，不準登記；對協(xié)議出讓地價明顯低于出讓底價的，不準登記；對違反土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃改變土地用途的，不準登記；對未辦理土地使用權(quán)登記而設(shè)定抵押的，不準登記。進一步加強對因土地轉(zhuǎn)讓引起的變更登記和農(nóng)村宅基地登記的審核，凡達不到轉(zhuǎn)讓條件的堅決不予登記。
三、嚴格土地出讓金收支管理
（一）加強土地出讓金管理。土地出讓金管理要嚴格按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（〔2006〕100號）等文件規(guī)定執(zhí)行。市財政局是國有土地出讓金的管理機構(gòu)，對土地出讓金的征收、管理和使用負責。土地出讓金納入地方基金預算，實行“收支兩條線”管理。土地出讓收入要足額保障征地拆遷補償支出，嚴格控制土地開發(fā)支出，重點向新農(nóng)村建設(shè)土地整理復墾、水利建設(shè)等方向傾斜，城市建設(shè)和其他支出嚴格按批準的預算執(zhí)行。
（二）嚴格土地出讓金補繳。因歷史原因造成的經(jīng)營性建設(shè)用地在原出讓合同中未明確容積率，屬于重新明確容積率的，或雖明確容積率但因政府規(guī)劃調(diào)整等原因修改原容積率的，按照市政府《關(guān)于經(jīng)營性建設(shè)用地容積率、政府相關(guān)規(guī)費收取等遺留問題的處理意見》（南政發(fā)〔2009〕25號）相關(guān)規(guī)定，補繳土地出讓金。
（三）規(guī)范土地抵押貸款。政府儲備土地設(shè)定抵押權(quán)的，嚴格按國土資源部、財政部、中國人民銀行《關(guān)于印發(fā)<土地儲備管理辦法>的通知》（國土資發(fā)〔2007〕277號）的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。經(jīng)市國土資源局批準，國土資源儲備中心可以對儲備土地進行前期開發(fā)、保護、管理、臨時利用及為儲備土地實施前期開發(fā)進行融資等活動。土地儲備貸款主要用于儲備土地前期開發(fā)，實行專款專用、封閉管理。國土資源儲備中心應加強資金風險管理，不得以任何形式為第三方提供擔保。
四、完善國土資源執(zhí)法監(jiān)察機制
（一）落實共同監(jiān)管責任。市監(jiān)察、發(fā)改、國土、城建、規(guī)劃、房管、城管、工商、市政、供電、金融等部門是土地管理共同責任單位，要按照市政府《關(guān)于落實土地監(jiān)管共同責任進一步加強依法管地用地工作的通知》（南政發(fā)〔2008〕61號）和《關(guān)于加強國土資源綜合執(zhí)法工作的意見》（南政辦發(fā)〔2011〕26號）有關(guān)要求，依法履行土地監(jiān)管職責，落實土地共同監(jiān)管責任，形成執(zhí)法合力。財政部門要在收到國土部門罰沒物移送文件后及時出具接收手續(xù)。公安部門要依法查處阻撓公務(wù)的案件，及時受理、偵破國土部門移送的涉嫌土地犯罪的案件。法院要依法受理、審查、執(zhí)行國土部門申請的強制執(zhí)行案件，及時受理國土部門移送的土地違法案件。檢察院要依法受理、查處公安部門移送的涉嫌犯罪的土地違法違規(guī)案件，并依法監(jiān)督其他國家機關(guān)正確履行法定職責。紀檢監(jiān)察部門要依法追究相關(guān)國家工作人員在土地違法違規(guī)案件中的黨紀、政紀責任。遇衛(wèi)片執(zhí)法檢查、例行督察等重大行動，市財政、公安、法院、檢察、監(jiān)察部門需按照全市工作部署提前介入，及時完成相關(guān)任務(wù)。
（二）加強日常巡查監(jiān)管。各鎮(zhèn)、街道和市國土資源局要進一步落實動態(tài)巡查責任制，加大巡查與督查力度。市國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊對舉報的國土資源違法違規(guī)行為，要第一時間到達現(xiàn)場，迅速依法查處，切實做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早制止、早查處。
（三）實行雙報告雙通報制度。市國土部門對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)用地問題，要及時向市政府和市國土資源房管局報告，同時向各鎮(zhèn)、街道和土地共同監(jiān)管責任單位通報。
（四）嚴格農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地審批。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地的管理嚴格按照《市農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目用地管理辦法》（南政發(fā)〔2010〕5號）的要求，實行聯(lián)席會議制度聯(lián)合審批，少占或不占耕地，盡量利用未利用地。市國土資源局和各鎮(zhèn)政府、街道辦事處對已審批的臨時用地實施共同監(jiān)管，防止形成新的違法違規(guī)用地。
（五）實行國土資源綜合執(zhí)法聯(lián)席會議制度。建立國土資源綜合執(zhí)法聯(lián)席會議制度，市監(jiān)察、國土、法制、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋與漁業(yè)等部門為成員單位。及時研究涉及國土資源綜合執(zhí)法方面的重要事項，實現(xiàn)信息資源共享，形成部門聯(lián)動合力。
五、從嚴實施土地管理問責
根據(jù)《××市綜治辦關(guān)于報送20__年度綜治維穩(wěn)工作有關(guān)材料的通知》(保綜辦〔20__196號)要求，現(xiàn)將20__年開展綜治維穩(wěn)工作情況總結(jié)報告如下：
一、切實領(lǐng)導，把綜治維穩(wěn)和創(chuàng)建平安單位工作納入重要議事日程
在市委綜治辦的指導和幫助下，切實加強了對綜治工作的領(lǐng)導，主要領(lǐng)導親自抓文秘站:，局辦公室具體落實。市局機關(guān)、
五縣(區(qū))司法局、昌寧監(jiān)獄和勞教所均健全了機構(gòu)，都由主要領(lǐng)導親自擔任綜治維穩(wěn)領(lǐng)導小組組長，并把綜治工作納入單位工作的總體規(guī)劃和工作議事日程。年初對全市政法工作會議精神進行了傳達貫徹，把綜治工作與司法行政工作一起部署，一起安排，并與五縣(區(qū))、勞教所、機關(guān)各科室簽訂了社會治安綜合治理目標管理責任書。把上級的精神與實際工作結(jié)合起來，做到年初有工作計劃，日常工作有督察、落實，領(lǐng)導機構(gòu)和辦事機構(gòu)健全，能夠經(jīng)常性專題分析綜治工作情況，研究解決綜治工作出現(xiàn)的問題。
二、充分發(fā)揮綜治成員單位職能作用，全面推進綜合治理工作
(一)切實加強對罪犯和勞教人員的管理，確保了監(jiān)所安全穩(wěn)定。××監(jiān)獄、勞教所牢固樹立穩(wěn)定第一的意識，采取切實有效的措施，消除隱患，加強對各種罪犯、勞教人員教育改造規(guī)律的研究，加強分類教育和有針對性的個別教育，掌握思想動態(tài)，積極預防不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生，對重新犯罪傾向做到超前防范，及時化解。通過法制、道德、形勢、政策、前途等教育，努力把罪犯、勞教人員教育改造成遵紀守法、自食其力的合格公民，不斷提高教育改造和挽救質(zhì)量。
(二)人民調(diào)解工作扎實開展，成效顯著。一是人民調(diào)解工作制度進一步規(guī)范，社會公信力不斷提高。按照司法部提出的創(chuàng)建標準化調(diào)委會的要求，全市已有85以上的人民調(diào)委會基本實現(xiàn)了“五有”(有人民調(diào)解委員會標識牌、有專門的“庭式”人民調(diào)解室、有人民調(diào)解委員會印章、有調(diào)解文書和工作統(tǒng)計臺帳)、“四落實”(組織落實、制度落實、工作落實、報酬落實)、“六統(tǒng)一”(人民調(diào)解委員會標牌、印章、人民調(diào)解工作標志、程序、制度、調(diào)解文書統(tǒng)一)。為提高人民調(diào)解工作的社會公信力，還專門制定了標準化調(diào)委會標準，每個標準化調(diào)委會的調(diào)解室都掛有人民調(diào)解的工作職責、程序、紀律、原則，糾紛當事人的權(quán)力、義務(wù)，調(diào)委會監(jiān)督臺，調(diào)解受理范圍，工作流程圖等，建立了糾紛排查、糾紛登記、糾紛信息的傳遞與反饋和聯(lián)合調(diào)解、回訪、統(tǒng)計、文書檔案管理、值班等一系列規(guī)章制度。標準化調(diào)委會的創(chuàng)建，既方便群眾了解、監(jiān)督調(diào)委會工作，又促進了人民調(diào)解委員會工作的有效開展。二是夯實調(diào)解基礎(chǔ)，創(chuàng)新調(diào)解機制。人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)已由原來的鄉(xiāng)村兩級延伸到自然村、社區(qū)、企業(yè)，全市人民調(diào)解組織在鞏固中穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)村調(diào)委會得到加強，企業(yè)調(diào)委會逐步組建，城市社區(qū)調(diào)解組織逐步完善。在三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)中進行了明確分工，簡易的矛盾糾紛直接由村民小組調(diào)委會和調(diào)解員調(diào)處，較大的矛盾糾紛由村調(diào)委會調(diào)處，村一級無法調(diào)處的重大疑難矛盾糾紛由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級調(diào)委會進行調(diào)處。做到了“小糾紛不出組，一般糾紛不出村，大糾紛不出鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”。同時根據(jù)新形勢下社會矛盾糾紛大多牽涉面廣、復雜程度高、涉及部門多的新特點，在全市72個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組建了社會矛盾調(diào)處中心。在調(diào)解主體的組織上，不僅整合了 共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、工商聯(lián)、工會、消協(xié)等各種群眾性組織，還整合了法院、司法、公安、工商、國土、林業(yè)、環(huán)保、水利、建設(shè)、勞動、民政、、教育、武裝等部門力量。在矛盾糾紛發(fā)生時，司法行政機關(guān)及時有效協(xié)調(diào)相關(guān)組織和部門共同參與調(diào)解，解紛息爭，從機制上為人民調(diào)解工作注入了活力。今年，全市72個社會矛盾調(diào)處中心共調(diào)處矛盾糾紛近20__件，調(diào)處群體性矛盾糾紛160余件。三是各級調(diào)解委員會積極拓展人民調(diào)解工作領(lǐng)域。在做好傳統(tǒng)類民間糾紛調(diào)解工作的同時，積極參與城市建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)、環(huán)境治理保護等社會難點、熱點糾紛的調(diào)解，同時更多地運用調(diào)解方法解決矛盾糾紛，寓法制宣傳教育于調(diào)解之中，做到解決一個矛盾和糾紛，宣傳教育一片群眾。注重理順群眾情緒，化解群眾怨氣，引導群眾以理性、合法的形式表達利益訴求，促進社會和諧穩(wěn)定。全市各級調(diào)解組織共調(diào)解矛盾糾紛9941件，調(diào)解成功9617件，成功率為96.8，防止“民轉(zhuǎn)刑”40余件，防止民間糾紛引起自殺20件20人。四是人民調(diào)解經(jīng)費保障形式多樣。騰沖縣從20__年7月起，對全縣221個村(社區(qū))調(diào)委會主任給予每人每月補助人民幣50元;隆陽區(qū)正在進行人民調(diào)解“一案一補”試點工作;施甸縣自20__年開始，將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))調(diào)委會主任每月500元、村(社區(qū))調(diào)委會主任每月20元的補助，列入財政預算;隆陽區(qū)和施甸縣還分別爭取到13個和18個公益事業(yè)編制，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員專門從事人民調(diào)解工作。五是建立人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解相互銜接機制情況。由于受人力條件的限制，我局從糾紛較多的交警部門入手建立大調(diào)解格局，于今年7月草擬了《司法局在交警大隊設(shè)立“人民調(diào)解室”實施辦法(試行)》，該《辦法》已交市交警支隊征求意見，現(xiàn)正在協(xié)商中，人民調(diào)解進法院、檢察院的具體辦法也正在起草中。
(三)繼續(xù)抓好刑釋解教人員安置幫教工作。一是在全市司法行政工作會上對刑釋解教人員安置幫教工作統(tǒng)一安排部署，定期督查，年底進行檢查、總結(jié)。二是刑滿釋放(五年)、解除勞教(三年)人員，底數(shù)清。對刑釋解教人員開展多種形式的幫教活動，幫教率達100。在幫教工作中，成員單位充分發(fā)揮各部門的職能作用，認真履行職能。如：隆陽區(qū)板橋鎮(zhèn)青蓮村就充分依托私營企業(yè)(××市鑫焱金屬制品有限公司)搭建安置平臺，建立刑釋解教人員安置幫教基地，為本地刑釋解教人員謀出路，先后共安置兩勞人員××名。由于安置幫教工作開展得力，20__年共接收兩勞人員××人，重新犯罪率為0。
(四)社區(qū)矯正工作全面啟動。一是市級調(diào)整充實了××市社區(qū)矯正工作領(lǐng)導小組及辦公室成員，各縣區(qū)也結(jié)合實際成立了領(lǐng)導小組。二是于6月10日召開了全市社區(qū)矯正工作電視電話會議。市委政法委書記葛平作了重要講話;市司法局趙偉局長代表市社區(qū)矯正工作領(lǐng)導小組辦公室總結(jié)了我市社區(qū)矯正試點及前期工作的主要做法和取得的成效;市中級法院、市檢察院、市公安局分別作了交流發(fā)言。三是將社區(qū)矯正工作納入年度社會治安綜合治理考核。四是制定出臺了《××市社區(qū)矯正工作實施方案(試行)》，使 司法行政系統(tǒng)在具體工作中有操作規(guī)范、有規(guī)定依據(jù)和指導性文件。五是各縣(區(qū))積極行動，組建本文來源：文秘站了由公、檢、法、司等部門業(yè)務(wù)骨干和專門招聘的專職工作者為主體的專業(yè)矯正隊伍以及由離退休干部、老教師、村干部、社區(qū)矯正對象家屬等為輔的志愿者隊伍，兩支隊伍共有892人。六是狠抓宣傳、擴大社會知曉率，提高社會認知度，取得理解和支持。如：施甸縣對由旺鎮(zhèn)一矯正對象的矯正工作特別制作了電視專題，在市電視臺《政法在線》連續(xù)播放。七是注重抓好業(yè)務(wù)培訓，搞好銜接，強化手段，狠抓社區(qū)矯正工作質(zhì)量。全年累計接收社區(qū)矯正對象1107人，累計解除矯正182人，終止矯正2人。
(五)扎實推進法制宣傳教育。一是加強與維護社會和諧、促進社會公平正義相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育。重點抓好有關(guān)懲治嚴重危害社會秩序、公共安全和反、禁毒、禁賭、防艾等方面的法律法規(guī)的宣傳;做好有關(guān)征地、拆遷、企業(yè)改制、林權(quán)制度改革等方面法律法規(guī)的宣傳;做好婦女、未成年人、老年人、歸僑僑眷及殘疾人、下崗失業(yè)人員等困難群體的權(quán)益保護等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，引導公民依法表達利益訴求，依法維權(quán)，依法解決各種矛盾和糾紛，維護社會穩(wěn)定。二是加強與促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育。積極開展人口、資源、環(huán)境、金融、知識產(chǎn)權(quán)等方面法律法規(guī)的宣傳教育;加強市場經(jīng)濟基本法律法規(guī)和整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的法律法規(guī)的宣傳力度;積極開展節(jié)能減排、生產(chǎn)安全、產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全的法律法規(guī)的宣傳教育;認真組織開展縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級干部國土資源法律知識宣傳教育培訓活動。三是加強新頒布法律法規(guī)的宣傳教育。把《消防法》等十多部新頒布及修訂的法律、法規(guī)編寫成“五五”讀物《法制宣傳資料匯編》一書。四是積極做好對外宣傳工作，在《××日報》上刊登法制宣傳內(nèi)容的文章60多篇。
(六)不斷提高法律服務(wù)水平。律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助、司法鑒定工作服務(wù)社會能力不斷提高。律師事務(wù)所共受聘擔任法律顧問76家;承辦刑事訴訟辯護和623件;承辦民事和經(jīng)濟訴訟業(yè)務(wù)541件;承辦行政訴訟業(yè)務(wù)24件;接待來訪2502人次，提供義務(wù)法律咨詢2402人次。公證處共受理各類公證事項3397件，較20__年增長33.2。其中：民事類公證事項1485件，經(jīng)濟公證事項1720件，涉外公證事項156件，涉臺港澳公證事項31件。基層法律服務(wù)所共擔任法律顧問177家，辦理訴訟、非訴訟、糾紛調(diào)解、土地承包、解答法律咨詢等法律事務(wù)近6000件，辦理法律援助200余件，避免和挽回經(jīng)濟損失160余萬元。全市法律援助機構(gòu)共承辦各類法律援助案件1113件，其中：刑事案件448件，民事案件665件;接待法律咨詢15431人次。市局法律援助辦公室對法院指定的321件刑事案件、死刑二審刑事案件和對符合法律援助條件的農(nóng)民工、殘疾人的法律援助案件做到100的援助辦理;對來電、來人、來訪熱情接待、細致解答，法律咨詢、接待的滿意率達到100，無一投訴。司法鑒定所共辦理司法鑒定業(yè)務(wù)803件。
（一）依法治縣委員會辦公室職能發(fā)揮充分。制定印發(fā)了《關(guān)于成立縣執(zhí)行工作部門協(xié)作聯(lián)動領(lǐng)導小組的通知》《關(guān)于依法防控病毒感染肺炎、切實保障人民群眾生命健康安全的實施方案》、年度普法依法治理要點，轉(zhuǎn)發(fā)了《市法治建設(shè)群眾滿意度調(diào)查報告》，并在政府門戶網(wǎng)站上進行了公布。6月16日召開了縣委全面依法治縣委員會第二次會議，審議通過了2020年依法治縣工作要點、2020年法治政府建設(shè)工作要點、《縣加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實施方案》。印發(fā)了全縣第二批縣級國家機關(guān)普法責任清單，牽頭組織開展了全縣法治建設(shè)暨“七五”普法工作檢查驗收。向依法治市辦上報了營造法治化營商環(huán)境保護民營企業(yè)發(fā)展專項督察反饋問題整改工作“回頭看”情況匯報、依法治國辦對法治政府建設(shè)實地督查反饋問題縣整改報告和法治建設(shè)調(diào)研報告。邀請省委黨校教授以民法典為內(nèi)容對全縣副科級以上領(lǐng)導干部進行專題輔導講座。聯(lián)合縣融媒體中心制作了《疫情防控攻堅、方言神曲》微視頻，得到上級部門認可，被省委依法治省辦采用并報送至中央依法治國辦。
（二）法治政府建設(shè)全面推進。縣政府常務(wù)會議學法3次。協(xié)助縣編辦對擬賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限事項和縣檔案館、社保中心等21個涉改參公事業(yè)單位重新認定進行法制審核。對縣機要和保密局、檔案局、交警大隊、派出所、消防救援大隊等16個部門和單位的執(zhí)法主體資格進行了審查。制定下發(fā)《縣全面開展證明事項告知承諾制工作實施方案》，對全面開展證明事項告知承諾制工作進行全面安排部署，公布第一批13個單位46項、第二批10個單位38項證明事項告知承諾制清單。研究制定《關(guān)于加強和規(guī)范行政裁決工作的通知》《關(guān)于做好行政裁決有關(guān)事項的通知》，各部門對照省上公布的行政裁決清單，及時梳理行政裁決事項。完善政府重大決策前法律咨詢審核機制，審核《關(guān)于全面加強自然災害防治能力建設(shè)的實施意見》等文件7份、通告6份、協(xié)議3份。嚴格規(guī)范性文件制定程序，對水務(wù)局、財政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等單位擬定的《縣農(nóng)村飲水安全管理辦法（試行）》《城市居住證暫行辦法》等11份文件進行了合法性審查。組織各部門全面清理不符合《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的現(xiàn)行規(guī)范性文件進行清理。印發(fā)《關(guān)于做好2020年行政執(zhí)法案卷評查工作的通知》，明確評查范圍、標準、方式、步驟及時限要求，對案卷評查工作進行全面安排部署。疫情期間，《關(guān)于疫情防控期間行政復議應訴工作有關(guān)事項的公告》，就疫情防控期間我縣行政復議應訴工作有關(guān)事項進行了要求，并將聯(lián)系電話、郵寄地址進行了公布。開展行政復議調(diào)研，下發(fā)《關(guān)于做好行政復議體制改革前期準備工作的通知》，為行政復議體制改革奠定了基礎(chǔ)。截止目前，收到行政復議申請1份。對各部門、單位2019年行政執(zhí)法案件進行了統(tǒng)計，并督促在行政執(zhí)法公示系統(tǒng)公布2019年度數(shù)據(jù)及行政執(zhí)法案件信息，制定《縣行政執(zhí)法信息公示辦法》《縣行政執(zhí)法案例指導辦法》等4個辦法，對行政執(zhí)法“三項制度”進行制度規(guī)范，召開行政執(zhí)法“三項制度”學習推進會議，對行政執(zhí)法“三項制度”工作進一步安排部署。公告，明確行政執(zhí)法監(jiān)督投訴受理范圍、不予受理情形，并對全縣投訴受理部門及聯(lián)系方式進行了公布，全面接受社會各界監(jiān)督。6月12日圓滿完成省2019年法治政府建設(shè)單項示范創(chuàng)建項目評審。
（三）“七五”普法扎實開展。以“法律八進”為主渠道，廣泛開展各類普法學習宣傳活動。印發(fā)了《關(guān)于在肺炎疫情防控中做好法治宣傳教育工作的通知》《縣“七五”普法攻堅年活動實施方案》《關(guān)于進一步開展普法趕集活動的通知》和《關(guān)于進一步開展普法星期五活動的通知》，開展了覆蓋8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、65個部門單位的全縣法治建設(shè)暨“七五”普法工作檢查驗收工作，拍攝“七五”普法專題片一部。6月16日成功迎接了全市“七五”普法終期檢查驗收。通過組織集中學習、發(fā)揮“司法”公眾平臺作用等形式，充分利用“學雷鋒志愿服務(wù)月”“國家安全教育日”“進村入戶走訪幫扶”“民族團結(jié)進步宣傳月”等活動，廣泛開展了憲法、疫情防控、宗教事務(wù)條例以及行政執(zhí)法、環(huán)境保護等方面的法律法規(guī)宣傳，參加了6月5日全縣舉行的環(huán)保集中宣傳活動，印發(fā)《市大氣污染防治條例》單行本5000冊。至目前，共組織法治宣傳教育活動30余次，設(shè)立法律咨詢點70多個，現(xiàn)場接受群眾法律咨詢100多人(次)，印發(fā)疫情防控宣傳資料20000余份，其他各類宣傳資料7000余份，在“司法”微信公眾平臺各類信息、資訊240余篇，推進法治文化陣地建設(shè)，在育才中學新建法治文化走廊1處，設(shè)立了法治文化奇石9塊、法治宣傳牌和法治展板23塊。
（四）人民調(diào)解工作有序開展。堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，結(jié)合疫情防控工作，開展矛盾糾紛“大排查、大調(diào)處”百日攻堅專項行動，緊盯“四個突出”，積極化解受疫情影響較大的住宿餐飲、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、復工復產(chǎn)等重點領(lǐng)域、重點人群中存在的矛盾糾紛。結(jié)合脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興，開展法治扶貧專項行動，深入貧困村、貧困戶摸排矛盾糾紛。按照“普法+調(diào)解”的模式，積極化解影響社會穩(wěn)定的各類矛盾糾紛。截止目前，共受理矛盾糾紛562件，成功調(diào)處544件，調(diào)解成功率96.8%。
（五）公共法律服務(wù)體系建設(shè)全面推進。全面貫徹落實《市委、市政府關(guān)于全面深化基層社會治理“三中心一網(wǎng)格”建設(shè)實施意見》，制定下發(fā)了《縣關(guān)于加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實施方案》，進一步整合資源，升級改造建成了集公共法律服務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)事項為一體的綜合性、一站式公共法律便民服務(wù)中心，實現(xiàn)讓群眾只進“一扇門”、辦理“所有事”的目標。持續(xù)推進司法所規(guī)范化建設(shè)，下大力氣解決了清泉、陳戶、大馬營司法所的辦公用房問題，為司法所改善了辦公環(huán)境，統(tǒng)一了標識和內(nèi)部設(shè)置，司法所規(guī)范化標準進一步提高。進一步加大法律援助力度，積極為農(nóng)民工等弱勢群體提供法律援助。截止目前，共辦理法律援助案件188件，挽回經(jīng)濟損失130余萬元，接待來訪來電法律咨詢310人次，提供法律意見210余條。
（六）特殊人群管控得力。充分發(fā)揮社區(qū)矯正監(jiān)管中心職能，及時督促各司法所落實“雙八任務(wù)”，提升了對社區(qū)矯正對象教育矯治和幫扶成效。強化社區(qū)矯正對象電子監(jiān)管，實現(xiàn)了在冊列管90名社區(qū)矯正對象手機定位、1名社區(qū)矯正對象“手機+腕帶定位”，1名精神病患者社區(qū)矯正對象未進行電子監(jiān)管。利用“法律八進”等載體，大力開展《社區(qū)矯正法》宣傳工作，發(fā)放《社區(qū)矯正法》宣傳彩頁1000份。積極組織社區(qū)矯正對象學習《社區(qū)矯正法》10場次，實現(xiàn)了社區(qū)矯正對象學習全覆蓋。今年以來，共接收社區(qū)矯正對象58名，解除社區(qū)矯正對象35人，撤銷緩刑1人。嚴格落實“七回訪”制度，多方面多渠道了解刑滿釋放人員動向，實現(xiàn)了疫情防控期間刑滿釋放人員摸排全覆蓋，真正做到了情況明、底數(shù)清。2020年以來，共接收刑滿釋放人員74人。
（七）基層法律服務(wù)和律師工作監(jiān)管得力。規(guī)范對律師事務(wù)所及其律師執(zhí)業(yè)活動的監(jiān)督管理，組織律師依法依規(guī)參與掃黑除惡專項斗爭，嚴格落實《律師事務(wù)所和律師辦理涉黑涉惡案件五項制度》。積極開展疫情防控期間法律服務(wù)活動，組織企業(yè)律師服務(wù)團為民營企業(yè)開展了一次免費全面法治體檢，舉辦法治講座1場/次，提供復工復產(chǎn)提供法律意見建議18條，為企業(yè)職工提供免費法律咨詢61人/次，辦理案件2件。深入縣礦山企業(yè)、工業(yè)企業(yè)、農(nóng)牧企業(yè)、交通運輸企業(yè)、快遞企業(yè)開展農(nóng)民工勞動合同普查工作，進一步完善了農(nóng)民工勞動合同普查和體檢檔案，并幫助用工企業(yè)修改、完善勞動合同10余份。深入推進“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度落實，充分發(fā)揮法律服務(wù)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極作用，在全縣117個村實現(xiàn)了“一村（社區(qū)）一法律顧問”全覆蓋，建立了126個公共法律服務(wù)微信群，推送消息200余條。2020年以來，律師（法律服務(wù)工作者）共辦理案件585件,解答法律咨詢860人次。
（八）公證社會服務(wù)能力進一步提升。進一步強化疫情防控期間公證社會服務(wù)能力,及時公布《關(guān)于縣公證處暫時停止現(xiàn)場業(yè)務(wù)辦理的通告》，引導群眾通過電話、微信、QQ等“不見面”方式咨詢、預約公證業(yè)務(wù)，確定專人負責解答咨詢，及時開通公證云在線申辦系統(tǒng)，讓群眾足不出戶就可以申請辦理公證。開通公證快速辦理綠色通道，對與疫情防控有關(guān)的事項以及醫(yī)務(wù)人員、防疫人員、軍人、武警官兵、企業(yè)等的緊急需求，為其優(yōu)先辦理。助力脫貧攻堅，辦理精準扶貧合同公證，為小微企業(yè)及時申請精準扶貧貸款提供便利。強力推進賦強公證辦理，與人民法院、各商業(yè)銀行多次召開聯(lián)席會議，防范化解金融風險，減輕法院受案壓力。為破解銀行催收難題，為農(nóng)業(yè)銀行甘州支行和民樂縣支行辦理了送達公證。截止目前，已辦理公證案件423件，辦理公證事項涉及金額1.2億元，解答法律咨詢1500人次，為經(jīng)濟困難群眾減免辦理公證33件，電話預約服務(wù)284次。
二、存在的主要問題
一是公共法律服務(wù)還有待于進一步加強；二是法治政府建設(shè)有待進一步提升；三是社區(qū)矯正工作管理水平還需進一步提升；四是法律服務(wù)規(guī)范化服務(wù)水平不高。
工作方式由大規(guī)模集中清理向強化日常監(jiān)管轉(zhuǎn)變，年清欠工作要實現(xiàn)工作重心由清理舊欠向預防新欠轉(zhuǎn)變。工作手段由行政主導向綜合運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段轉(zhuǎn)變，主要工作目標是：
1年月底前基本完成中國工程建設(shè)信息網(wǎng)上申報拖欠工程款項目的清理工作；
2年底前全面完成拖欠工程款案件的投訴處理工作；
3健全和完善防止拖欠工程款的長效機制。認真抓好已出臺的清欠政策、規(guī)范性文件的落實工作。防止在建項目和新開工項目發(fā)生新的拖欠。
二、主要工作
（一）完成網(wǎng)上申報拖欠項目的清理工作
按照中國工程建設(shè)信息網(wǎng)統(tǒng)計，目前。市尚欠工程項目147項，尚欠工程款16153萬元（其中包括已合同結(jié)清項目51項，尚欠工程款9562萬元）尚欠工程項目中以房地產(chǎn)項目和其他社會投資項目為主，死帳、呆帳及存在爭議和糾紛的拖欠項目所占比例較大，清欠工作難度大，任務(wù)更加艱巨。各縣（區(qū)）政府、開發(fā)區(qū)管委和各級清欠部門要高度重視，認真研究，采取強有力措施，加大工作力度，加快推進清欠工作。各級清欠部門要在月底前完成網(wǎng)上拖欠項目的摸底梳理工作，逐項目分析拖欠原因，要積極協(xié)調(diào)建、施雙方重新調(diào)整、制定還款計劃，分別協(xié)調(diào)，分類處理。要充分運用經(jīng)濟和法律手段協(xié)調(diào)解決拖欠問題，對于未決算的工程項目，要抓緊決算；已簽訂還款計劃的項目，要加強督辦，確保償還資金的落實。按照“行業(yè)歸口管理”原則，各行業(yè)管理部門要牽頭做好所屬部門的清欠督導工作。各縣區(qū)清欠辦要督促施工企業(yè)做好網(wǎng)上填報工作，對經(jīng)拖欠雙方認可核減的已償還的和已經(jīng)法院判決執(zhí)行的拖欠工程款，要及時督促施工企業(yè)在中國工程建設(shè)信息網(wǎng)上填報核減數(shù)、清償數(shù)和判決執(zhí)行情況，各縣區(qū)清欠辦要及時做好網(wǎng)上清償數(shù)據(jù)的認定工作，以確保年6月底前基本完成網(wǎng)上申報項目拖欠工程款的清理工作。
及時向市清欠辦備案。無論是網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)外拖欠的工程款，要做好網(wǎng)上未填報拖欠項目的清欠工作。各縣區(qū)對于新發(fā)現(xiàn)網(wǎng)上未報的拖欠項目要單獨建立臺帳。都要按照國務(wù)院和省政府要求，逐項落實，如期完成清欠任務(wù)。
（二）認真接待受理拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資投訴案件
繼續(xù)扎實做好拖欠工程款和農(nóng)民工工資投訴案件的受理工作，各級清欠部門和勞動保障部門要嚴格按照清欠工作責任分工。投訴渠道要暢通，投訴舉報電話要堅持24小時值班制度，接待投訴實行首接責任制，要不斷完善突發(fā)事件應急預案，及時妥善處理投訴案件。要認真督導落實在施工工地設(shè)立農(nóng)民工工資投訴箱和公告牌制度，加強對年以來新建工程及在建工程的動態(tài)監(jiān)控，確保社會穩(wěn)定。
（三）鞏固清欠成果。
鞏固清欠工作成果。繼續(xù)堅持周報告、月通報、季調(diào)度等行之有效的工作制度，落實清欠工作檢查督辦制度。各縣區(qū)清欠辦、有關(guān)拖欠單位要于每周五下午四點前上報清欠工作周報表，市清欠辦要定期通報各縣區(qū)和各單位清欠工作進展情況，督導各縣區(qū)、各單位加快償還進度。市清欠領(lǐng)導小組將于6月份對償還拖欠工程款情況進行督察，對各縣區(qū)開展清欠工作和執(zhí)行年度清欠計劃的情況進行檢查驗收，對償還工程款滯后的縣區(qū)和部門進行重點督查，并將督查結(jié)果在全市進行通報；各縣區(qū)（開發(fā)區(qū)）各有關(guān)部門要加大對重點難點拖欠項目的督辦力度，認真剖析，重點跟蹤，專項督辦，以點帶面，確保清欠工作目標任務(wù)的完成。
（四）健全和完善防止新欠的長效機制
并從建筑市場活動的不同側(cè)面，認真貫徹落實省、市現(xiàn)已出臺的防止新欠的清欠政策及規(guī)范性文件。不同角度全方位探索建立預防新欠工程款工作的長效機制，從源頭上防止新欠。一是認真貫徹落實秦政146號文件精神，建設(shè)程序中嚴格把關(guān)，加強監(jiān)管，對于存在拖欠的業(yè)主，堅決停止辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)；二是加快建立建筑市場誠信制度，繼續(xù)將工程擔保、低價中標和工程量清單報價三項制度推向深入，通過市場機制的完善防止新欠；三是不斷整頓規(guī)范建筑市場秩序，研究制定《市建設(shè)工程施工分包管理暫行辦法》初步建立基本規(guī)范的勞務(wù)制度，基本實現(xiàn)專業(yè)及勞務(wù)分包進入有形建筑市場交易，勞務(wù)企業(yè)或其他用工企業(yè)直接吸納農(nóng)民工，遏制“包工頭”承攬分包業(yè)務(wù)，從源頭上基本解決農(nóng)民工工資拖欠問題。
三、有關(guān)要求
（一）加強組織領(lǐng)導。
一項十分復雜艱巨的任務(wù)。各級各有關(guān)部門要加強組織領(lǐng)導，解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題涉及方方面面。建立清欠工作責任制，繼續(xù)采取切實有效的措施，加大清欠力度，從大局出發(fā)，各司其職，各負其責，密切配合，形成縱橫聯(lián)動、綜合治理的態(tài)勢。對不能按期完成清欠任務(wù)的單位，將追究有關(guān)責任人的責任，要克服松懈、厭戰(zhàn)情緒，確保年清欠目標任務(wù)的完成。
今天，國土資源系統(tǒng)隆重召開2011年度工作總結(jié)表彰會議，回顧總結(jié)過去一年的工作，安排部署新年度工作任務(wù)，首先，我代表縣政府，向在百忙中出席今天會議的市國土局領(lǐng)導、縣人大領(lǐng)導、縣政協(xié)領(lǐng)導表示衷心的感謝！向受到表彰的先進集體和先進個人表示熱烈的祝賀！
剛才，高局長全面總結(jié)了去年的工作，對今年的工作作了安排部署，應該說對去年的工作評價實事求是、客觀準確，對當前的形勢分析全面到位、符合實際，對今年工作部署安排，主線清晰、重點突出、目標明確、措施得力，我完全贊同。希望大家認真抓好貫徹落實，在新的一年里再接再厲，再立新功。
2011年的國土資源工作，縣委縣政府主要領(lǐng)導空前重視，工作任務(wù)重、難度大、壓力大，是工作最艱苦、最勞累的一年，也是成績最突出和成效最顯著的一年。一年來，全縣國土資源系統(tǒng)緊緊圍繞縣委、縣政府"三三四"工作思路和縣域經(jīng)濟發(fā)展的一系列決策部署，求真務(wù)實，開拓創(chuàng)新，扎實工作，取得了優(yōu)異成績，為全縣經(jīng)濟社會發(fā)展提供了強有力的資源支撐。主要有以下幾個特點：一是保障發(fā)展貢獻大。全年報批建設(shè)用地2450畝，增減掛鉤1160畝復耕土地通過驗收，實現(xiàn)政府土地收益2.15億元，國土資源保障能力不斷增強。二是管理工作亮點多。被上報為全省國土資源執(zhí)法模范縣，縣國土局政務(wù)信息網(wǎng)上公開檢查獲全國縣級并列第一名，先后榮獲"省級文明單位"、"平安建設(shè)先進單位"、"全市國土資源系統(tǒng)先進單位"等榮譽稱號，被縣政府榮記"三等功"，數(shù)字城市建設(shè)始終走在全市先進行列。三是向上爭取效果好。實施了言嶺鐵礦、馬陵山地熱等4個普查項目，申請利用省市資金264萬元。爭取省市支持，馬頭鐵礦和李莊地熱普查已經(jīng)省批準資金278萬元。爭取市專項治理資金100萬元，消除煤礦采空塌陷區(qū)地質(zhì)災害隱患。抗旱找水打井32眼，解決了全縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)19個村農(nóng)業(yè)灌溉和人畜飲水難問題，國土資源服務(wù)民生建設(shè)成效顯著。實踐證明，縣國土資源局有一個大局意識很強、工作作風扎實、團結(jié)和諧進取的領(lǐng)導班子，有一支富有戰(zhàn)斗力、執(zhí)行力、能打硬仗的干部隊伍，整個系統(tǒng)風清、氣正、勁足，對于國土局所做的各項工作，社會各界是滿意的，縣政府是滿意的。在此，再次代表縣政府，向辛勤工作在國土資源管理戰(zhàn)線上的全體干部職工表示誠摯問候！
2012年是"十二五"承上啟下的關(guān)鍵之年，也是迎接黨的十和省市黨代會召開的重要一年。國土資源工作面臨著更為嚴峻的挑戰(zhàn)，任務(wù)將會更加繁重。關(guān)于2012年的工作，紹偉同志已經(jīng)作了具體安排。下面，結(jié)合我縣實際，提幾點希望和要求：
一、樹立服務(wù)大局觀，在保障全縣經(jīng)濟社會發(fā)展上實現(xiàn)更大發(fā)展
當前，縣委、縣政府把發(fā)展縣域經(jīng)濟、壯大城鎮(zhèn)經(jīng)濟放在首要位置，相繼謀劃出臺工業(yè)強縣、城鎮(zhèn)化帶動、三化推進等一系列戰(zhàn)略部署，研究確定了今年生產(chǎn)總值增長16%，地方財政收入增長18%，規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資增長25%的預期目標。這一發(fā)展目標的確定，對國土資源工作提出了新的更高要求。國土資源系統(tǒng)一定要認清形勢，統(tǒng)一思想，緊跟縣委、縣政府工作節(jié)奏，主動融入經(jīng)濟社會發(fā)展大局，去謀劃和研究重點工作，去布置和落實具體任務(wù)，去評估和檢驗工作成效。要抓住我們參照執(zhí)行中部地區(qū)政策的重大機遇，認真研究政策，積極爭取國家、省、市在政策、指標、資金等方面給予傾斜支持；要加快推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，著力在破解資金難題、合理流轉(zhuǎn)掛鉤指標上下功夫，更好地促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。要縱深推進節(jié)約集約用地，立足盤活存量，內(nèi)涵挖潛，進一步提高土地利用效率，拓展用地空間，千方百計破解保障發(fā)展、保護資源"兩難"局面。
二、樹立科學發(fā)展觀，在國土資源開發(fā)利用保護上實現(xiàn)更大發(fā)展
近年來，通過開展衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地例行督察等活動，全縣土地違法違規(guī)行為數(shù)量持續(xù)下降、情況總體向好，但違法用地時有發(fā)生，反彈的壓力還很大。當前最為緊要的是：一要扎實組織好2011年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查。認真開展違法違規(guī)用地專項整治行動，提前整改違法問題，未雨綢繆，掌握主動，堅決把違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積比例控制在10%以內(nèi)，確保"零約談、零問責"。二要抓好執(zhí)法監(jiān)管長效機制建設(shè)。加強"全覆蓋、無縫隙"動態(tài)巡查，變事后處理為事先防范，實現(xiàn)土地、礦產(chǎn)違法案件早報告、早預防、早查處。健全與公安、檢察、法院等部門的聯(lián)合執(zhí)法機制，提高執(zhí)法效能，確保違法案件及時查處到位。三要高度重視國土資源工作。做到關(guān)口前移，超前防范，不斷完善制度，暢通渠道，妥善處理群眾反映的熱點問題，努力把矛盾化解于萌芽、解決在基層。四要堅守耕地紅線。耕地保有量和基本農(nóng)田保護指標，是我們必須守住的紅線，也是一條高壓線。要嚴格執(zhí)行"先補后占"制度，強化耕地保護目標責任履行情況的監(jiān)督考核，通過大力實施土地開發(fā)整理，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，確保耕地總量動態(tài)平衡。
三、樹立改革創(chuàng)新觀，在國土資源市場化配置上實現(xiàn)更大發(fā)展
深化國土資源使用制度改革、提高市場化配置水平，既是推進"陽光行政"的重要手段，也是促進資源集約利用、實現(xiàn)國有資產(chǎn)和資源收益的有效途徑。國土資源部門要充分認識深化國土資源使用制度改革，完善國土資源市場體系的重大意義，全面推行土地有償使用制度。要進一步加強縣政府公共資源交易中心和土地有形市場建設(shè)，加強政府對土地一級市場的壟斷，完善土地儲備制度和市場運行規(guī)則，整頓規(guī)范土地評估，規(guī)范市場交易行為。積極穩(wěn)妥地推進集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。要進一步培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場，繼續(xù)加大地質(zhì)勘查工作力度，做好李莊地區(qū)地熱調(diào)查和馬頭地區(qū)鐵礦普查工作，儲備礦產(chǎn)資源。繼續(xù)扎實做好馬陵山地質(zhì)公園地質(zhì)遺跡調(diào)查與保護，確保馬陵山地質(zhì)公園按照上級要求按時揭碑開園。在強化河砂資源管理的基礎(chǔ)上，嚴厲打擊非法勘查開采行為，堅決制止亂采濫挖，維護礦業(yè)權(quán)市場秩序。
四、樹立正確執(zhí)政觀，在干部隊伍建設(shè)上實現(xiàn)更大發(fā)展
20*年是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施的第一年。一年來，我市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作緊緊圍繞推進新型城市化和“東擴、北聯(lián)、南統(tǒng)籌、中提升”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，進一步深化規(guī)劃編制，強化規(guī)劃管理，創(chuàng)新體制機制，不斷提高規(guī)劃服務(wù)水平，較好地完成了年度各項任務(wù)。
（一）加強規(guī)劃的前瞻性和基礎(chǔ)性研究。組織開展了城市功能分區(qū)、三江片城市色彩、城市非建設(shè)用地、城市規(guī)劃管理控制單元等規(guī)劃研究；階段性完成了競技體育設(shè)施布局和西部地區(qū)規(guī)劃研究成果。為加強城市規(guī)劃研究，經(jīng)市編委批準，成立了*市城鄉(xiāng)規(guī)劃研究中心，年內(nèi)進行了杭州灣大通道*門戶區(qū)城市功能研究、*網(wǎng)絡(luò)化大都市的戰(zhàn)略性新城（區(qū)）體系研究、快速公交系統(tǒng)（BRT）在*的適用性等規(guī)劃研究。此外還與北侖區(qū)政府聯(lián)合開展了北侖區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究，對北侖區(qū)規(guī)劃遠景空間發(fā)展進行了宏觀性和戰(zhàn)略性的規(guī)劃。
（二）深化重點次區(qū)域規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃。以*市城市總體規(guī)劃和*地區(qū)城鎮(zhèn)空間布局規(guī)劃為指導，編制了《*中心城核心區(qū)城市設(shè)計》、《*片分區(qū)規(guī)劃》、《*中心城綜合交通規(guī)劃》并已批準實施。完成了《*區(qū)域城鎮(zhèn)和村莊體系規(guī)劃》方案及“1+4”課題組協(xié)調(diào)對接等工作。為統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，組織開展了《*市*－*地區(qū)規(guī)劃前期研究》，并啟動了《*市區(qū)域空間管制規(guī)劃對策》等專題研究。完成了鎮(zhèn)海分區(qū)、國家高新區(qū)分區(qū)規(guī)劃并經(jīng)批準實施。
（三）推進控制性詳細規(guī)劃全覆蓋。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，把控制性詳細規(guī)劃制定作為年度編制工作的重中之重，在制定《控制性詳細規(guī)劃編制規(guī)程（試行）》和《控制性詳細規(guī)劃管理暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上，年內(nèi)下達的27個控規(guī)項目，目前已完成*地區(qū)、*周邊地區(qū)、*北岸區(qū)塊等近20個地塊的控制性詳細規(guī)劃，中心城區(qū)基本實現(xiàn)控規(guī)全覆蓋。
（四）進一步細化村鎮(zhèn)規(guī)劃。以“聯(lián)鎮(zhèn)帶村”和“成片連線全面推進新農(nóng)村建設(shè)”為抓手，積極進行鎮(zhèn)域總體規(guī)劃編制的探索，市領(lǐng)導聯(lián)鎮(zhèn)帶村的9個鎮(zhèn)（街道）的規(guī)劃編制工作已全面完成，成片連線推進的8個鎮(zhèn)（街道）規(guī)劃已完成編制。全市已完成275個示范村（含示范創(chuàng)建村）的村莊建設(shè)規(guī)劃和超過1500個整治村的整治規(guī)劃，超額完成“百千工程”預定任務(wù)。此外還對部分重點小城鎮(zhèn)開展了控制性詳細規(guī)劃和城市設(shè)計工作。
（五）重視歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村及風景名勝管理工作。編制完成*河歷史街區(qū)保護性詳細規(guī)劃和*巷歷史街區(qū)保護與改造詳細規(guī)劃。*歷史文化街區(qū)、*歷史文化名鎮(zhèn)、巖頭歷史文化名村等保護規(guī)劃上報審批。*、*－上林湖風景名勝區(qū)總體規(guī)劃已批復實施，*－*風景名勝區(qū)總體規(guī)劃已編制完成，正在報批。組織完成了*村改擴建、*岸線、*等景區(qū)和*游艇俱樂部等項目的選址審查、報批工作，編制了《梁祝文化園詳細規(guī)劃設(shè)計》、《*片區(qū)控制性詳細規(guī)劃》、《*環(huán)境綠化、景觀、市政道路、管網(wǎng)規(guī)劃》等規(guī)劃。指導各風景區(qū)、旅游區(qū)及歷史文化名鎮(zhèn)的規(guī)劃管理工作。
（六）創(chuàng)新規(guī)劃管理體制機制。深化行政審批制度改革，市規(guī)劃局及其派出機構(gòu)都完成了行政審批職能歸并，成立了行政審批處（科），并已進駐行政審批服務(wù)中心辦公，進一步提高了行政審批效率。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關(guān)于加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，積極推進（鎮(zhèn)）鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制機制的建立，成立了鄞西規(guī)劃管理所等規(guī)劃管理分支機構(gòu)，各縣（市）也已經(jīng)或計劃分片成立規(guī)劃管理所，以期改變鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃管理的薄弱狀況。
（七）加強法規(guī)制度與標準建設(shè)。為抓緊建立與城鄉(xiāng)規(guī)劃法相配套的法規(guī)制度，市政府頒布了《關(guān)于貫徹落實〈城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉的實施意見》，為我市進一步做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作明確了工作目標和要求。制定了《*市工程管線信息管理辦法》，為進一步加強工程管線信息管理提供了依據(jù)。完成了《*市戶外廣告設(shè)置導則》并頒布實施。制訂了《*市控制性詳細規(guī)劃編制導則》和《*市控制性詳細規(guī)劃管理暫行規(guī)定》等一批規(guī)范性文件并備案。針對目前上報的建設(shè)項目設(shè)計方案中存在的不規(guī)范、不統(tǒng)一等問題，制訂了《關(guān)于建筑報批總平面圖繪制及輸出暫行規(guī)定》。
（八）加快地理信息平臺建設(shè)。三江片控制網(wǎng)（一級）擴建與復測、江北區(qū)24平方公里1：500數(shù)字地形測量修測、西南山區(qū)1：10000數(shù)字地形圖入庫等項目已基本完成。組織開展“自然資源與地理空間數(shù)據(jù)庫”項目的前期調(diào)研，完成了項目可研報告和實施方案的優(yōu)化工作。進行基礎(chǔ)地理信息變化監(jiān)測與綜合分析系統(tǒng)、地理信息定制數(shù)據(jù)處理與服務(wù)系統(tǒng)等項目建設(shè)。20*年，我市測繪管理被評為全國先進，*市地下空間信息資源管理與共享工程項目獲全國測繪科技進步三等獎，*市地理數(shù)據(jù)監(jiān)理系統(tǒng)被評為全國地理信息系統(tǒng)優(yōu)秀工程銅獎。
（九）大力加強隊伍自身建設(shè)。深入開展黨的十七大精神主題教育，組織開展“規(guī)劃進社區(qū)、進農(nóng)村、進企業(yè)”活動，認真辦理人大建議55件(主辦16件)、政協(xié)提案51件（主辦17件）以及市、區(qū)“主題辦”要求協(xié)調(diào)處理的50多家企業(yè)涉及規(guī)劃的有關(guān)事項。全面推行以規(guī)劃公示為重點的“陽光規(guī)劃”工作，規(guī)劃編制和項目審批批前公示和批后公告制度全面建立。配合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部向我市派駐規(guī)劃督察員工作。深化黨風廉政教育，強化制度監(jiān)督，建立了廉情預警機制、黨風廉政建設(shè)責任考核制度和責任追究制度，防腐保廉體系進一步完善。
（十）積極參與災后重建測繪和規(guī)劃工作。根據(jù)省、市援建指揮部的部署，市規(guī)劃系統(tǒng)先后共選派規(guī)劃與測繪兩支援建小分隊，共57人次參加了援建工作。完成了*縣“一鎮(zhèn)三鄉(xiāng)”(*鎮(zhèn)、*鄉(xiāng)、*鄉(xiāng)、*鄉(xiāng))12000余套過渡安置房選址、5.3平方公里1:500地形圖測繪和編制“一鎮(zhèn)三鄉(xiāng)”重建總體規(guī)劃等任務(wù)，為全面開展援建工作打下了基礎(chǔ)，受到了當?shù)卣腿罕姷暮迷u。市規(guī)劃局被市委、市政府授予集體二等功，20多人立功受獎。
二、近期建設(shè)規(guī)劃實施情況
根據(jù)《*市城市近期建設(shè)規(guī)劃（20*-2010）》確定的目標，20*年，以“中提升”項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程為重點，加快推進城市近期建設(shè)規(guī)劃實施。全年中心城共核發(fā)建設(shè)項目選址意見書768件，用地面積2192萬平方米，建設(shè)用地規(guī)劃許可證713件，用地面積2124萬平方米，建設(shè)工程規(guī)劃許可證1016件，建設(shè)面積1950萬平方米。
（一）重點區(qū)塊規(guī)劃建設(shè)進展順利。*地塊、鄞奉路地塊控規(guī)編制完成，征地拆遷工作全面啟動。萬豪大酒店項目建成開業(yè)，香格里拉大酒店工程內(nèi)部裝修進入掃尾階段。科技研發(fā)園區(qū)開工建設(shè)，部分辦公樓基本建成。濱江大道一期工程實施完成，和豐創(chuàng)意廣場項目規(guī)劃方案確定，*書城開始主體施工，漁輪廠地塊初步設(shè)計基本完成。世紀東方廣場一期即將竣工，二期完成選址。長豐區(qū)塊累計完成房屋拆遷48.2萬平方米，部分地塊已開工建設(shè)。鄞州公園地塊累計完成工程量70%，萬達廣場二期兩家大型商業(yè)設(shè)施已建成開業(yè)。《*旅游度假區(qū)控制性詳細規(guī)劃》已上報審批，光輝安置小區(qū)等建成交付，中國（*）森林博覽城等5個項目完成方案設(shè)計。慈城鎮(zhèn)總體規(guī)劃已批準實施，城隍廟等項目先后對外營業(yè)，月湖西區(qū)歷史街區(qū)控規(guī)已通過市政府常務(wù)會議審定，*巷歷史街區(qū)已開工建設(shè)。*站房概念設(shè)計方案征集評審基本完成，項目工可編研工作正在展開。完成《*大宗貨物海鐵聯(lián)運物流樞紐港空間布局規(guī)劃》，并啟動控規(guī)編制。*港區(qū)總體規(guī)劃、保稅港區(qū)控規(guī)及國際商貿(mào)區(qū)城市設(shè)計已編制完成。
（二）基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)加快推進。*集裝箱海鐵聯(lián)運樞紐站基本確定中心站選址方案。為緩解北侖疏港交通問題，開展了《北侖城市綜合交通規(guī)劃》編制。《快速路網(wǎng)系統(tǒng)及主干道系統(tǒng)規(guī)劃》已通過部門會審，完成機場路快速通道規(guī)劃方案編制并已開工建設(shè)，鐵路北站搬遷及相關(guān)線路調(diào)整規(guī)劃方案初步完成，繞城高速及13條連接線全部完成選址和方案審批，軌道交通建設(shè)規(guī)劃正式獲得國家批準，一號線一期工程完成選址，五路一卡口除福明路尚未辦理選址外，其余均已在建，五路四橋項目完成總拆遷量的79%。完成城市環(huán)網(wǎng)供水路徑規(guī)劃，姚江工業(yè)水廠規(guī)劃方案確定。江南污水處理廠完成選址及配套管網(wǎng)規(guī)劃。
（三）民生工程規(guī)劃實施力度進一步加大。優(yōu)先安排與人民群眾生活生產(chǎn)密切相關(guān)的項目建設(shè)，積極做好年度城市土地收儲出讓、城中村改造及非成套房改造的規(guī)劃管理與服務(wù)工作。按時完成了《*市住房建設(shè)規(guī)劃（20*-2012）》并向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部備案，受到了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部表彰，年度住房建設(shè)計劃也及時制定并公布，年內(nèi)共核發(fā)普通商品房建設(shè)工程規(guī)劃許可證3.9萬余套，計637萬平方米（其中經(jīng)濟適用房2.12萬套155萬平方米）。完成了社區(qū)布局、電力設(shè)施等專項規(guī)劃，并已進入報批程序。對教育設(shè)施、商業(yè)網(wǎng)點、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)貿(mào)市場、可再生資源回收設(shè)施等專項規(guī)劃進行了實施評估并備案。啟動了公共停車場、城市加油站實施評估及規(guī)劃調(diào)整。完成了寧鎮(zhèn)公路燃氣管、孔浦片區(qū)排水管改造、江北變電力線路徑等多個規(guī)劃方案。永豐庫遺址公園、百丈公園及藥行街、百丈路、人民路等綠化改造全面完成，城市內(nèi)河整治工作按照規(guī)劃全面展開，城區(qū)生態(tài)環(huán)境進一步改善。
三、*新城規(guī)劃實施情況
按照*新城“一年準備、五年建設(shè)、十年成形”的總體目標和“設(shè)計取勝”要求，20*年重點圍繞近期建設(shè)項目，開展前期方案征集、論證及建設(shè)項目審批管理，積極推介、引進世界和國內(nèi)知名建筑設(shè)計公司參與重要項目方案設(shè)計，全面推進*新城規(guī)劃的實施。
（一）重點開發(fā)區(qū)塊規(guī)劃實施情況。20*年主要在建或基本完成前期方案設(shè)計準備開工建設(shè)的項目包括：
1、國際展覽貿(mào)易中心區(qū)。總建筑面積約5萬平方米的7#、8#臨時展館建成并投入使用；約20萬平方米的常年展2#館及大型地下停車庫開工建設(shè)。濱水酒店配套區(qū)建筑方案基本確定。
2、金融中心區(qū)。總建筑面積約36萬平方米的金融北區(qū)全面開工建設(shè)；完成金融中心南區(qū)總體建筑概念方案征集，四個銀行地塊建筑方案設(shè)計正在分別進行。
3、航運中心。6.16萬平方米一期工程建成投入使用；二期工程為*新城商務(wù)區(qū)標志性建筑，總建筑面積約15萬平方米，正開展建筑方案設(shè)計。
4、文化廣場。經(jīng)過幾輪方案征集確定的最終實施方案，已經(jīng)市政府常務(wù)會議通過，總建筑面積約30萬平方米；一期工程已開工建設(shè)。
此外，江東區(qū)二期村民安置住宅，總建筑面積約53萬平方米，完成方案設(shè)計并開工建設(shè)；軌道試驗段交通與地下工程完成方案設(shè)計并開工建設(shè)；B-2、B-4、B-7、B-8、B-9、B-10、C2-3等總建筑面積約50萬平方米的一批商務(wù)辦公樓宇正在建設(shè)并逐漸投入使用；九年一貫制學校建成投入使用；B3花園住宅（錦繡東城）正在建設(shè)；人力資源中心、總工會大樓、農(nóng)科院等一批社會事業(yè)項目基本完成前期方案設(shè)計準備開工建設(shè)；村級經(jīng)濟留用地項目摸索出新的開發(fā)管理模式，并完成前期概念方案征集。
上述項目總體按照市人大通過的《*新城核心區(qū)城市設(shè)計導則》實施，其中有兩個項目涉及《導則》的局部修改，特報告如下：
按照市政府國際展覽中心建設(shè)要求，于20*年起會同國司開展國際展貿(mào)中心規(guī)劃編制工作，20*年2月完成方案編制，并報市政府常務(wù)會議討論同意。該項目用地規(guī)模約1平方公里。因展館規(guī)模擴大，核心區(qū)開發(fā)建筑面積總量比原來增加約45萬平方米，規(guī)劃也因此進行了部分基礎(chǔ)設(shè)施配置調(diào)整，以滿足開發(fā)量增加后的基礎(chǔ)設(shè)施配套要求。同時，鑒于新的開發(fā)規(guī)模與之前會展區(qū)土地出讓條件有所變化，由國土部門按程序履行了國際展覽中心規(guī)劃指標和土地出讓調(diào)整手續(xù)。
江東區(qū)二期村民安置項目，應*新城建設(shè)指揮部和江東區(qū)政府要求，局部調(diào)整了綜合醫(yī)院和住宅布局，但醫(yī)院用地規(guī)模保持不變。
（二）規(guī)劃深化研究工作情況
1．深入開展核心區(qū)以東片區(qū)規(guī)劃編制。完成《核心區(qū)以東片區(qū)控制性詳細規(guī)劃》報批準備工作；完成《東區(qū)商務(wù)啟動區(qū)城市設(shè)計》方案征集，經(jīng)方案優(yōu)化修改形成正式成果，為邱隘實施退二進三項目提供規(guī)劃依據(jù)。
2．深入開展重點區(qū)域與重點項目規(guī)劃設(shè)計。開展了《門戶區(qū)建筑概念方案》征集、《商務(wù)區(qū)中心公園地下工程及地上景觀概念方案》設(shè)計和《生態(tài)走廊示范段景觀設(shè)計與水環(huán)境可持續(xù)工程設(shè)計》。
乙方：（以下簡稱乙方或商）
乙方經(jīng)過對甲方之經(jīng)營、營銷模式、管理能力等多方考核及市場明確定位后，結(jié)合自身條件、當?shù)厥袌鲑Y源、總部條件等多方面情形，提出加盟區(qū)域申請。經(jīng)甲、乙雙方本著友好協(xié)商、本著平等互利、共同發(fā)展的原則，特約定如下條款，以茲共同遵守。
第一條：總則
1、甲、乙雙方都是獨立自主、自負盈虧的合法經(jīng)營事業(yè)者，雙方在這期間不存在任何隸屬、投資、雇傭、承包關(guān)系。商其員工不是總部的員工，總部對其勞動關(guān)系及行為不承擔任何責任。
2、乙方向甲方交納的費，是指乙方取得本合同約定區(qū)域范圍內(nèi)的獨家壟斷型經(jīng)營資格權(quán)益。
3、乙方為獨立經(jīng)濟實體，自覺維護總部利益，服從總部的統(tǒng)一布置和管理，切實強化專賣市場建設(shè)與管理，業(yè)務(wù)上接受總部的督察和指導，對外具有獨立法人資格，對內(nèi)實行自主經(jīng)營、獨立核算。
4、本合同受中華人民共和國法律的約束和保護。
第二條：經(jīng)營區(qū)域、經(jīng)營期限、費用的確定：
1、乙方獨家壟斷型經(jīng)營地域范圍是 ，此為 ，不含： 。乙方經(jīng)營地址是 省 市（縣） 區(qū) 路（街） 號。
2、乙方獨家壟斷型經(jīng)營期限為 年。從 __ 年 月 日起至 年 月 日止。
第三條：經(jīng)營技術(shù)資產(chǎn)
甲方的經(jīng)營技術(shù)資產(chǎn)包括：A、品牌字號形象標識；B、營運和促銷方案；C、形象識別CIS系統(tǒng)；D、企業(yè)文化和榮譽；E、統(tǒng)一的廣告資源和廣告效應；F、營運手冊和教育培訓；G、店堂裝修、商品陳列方案等。以上經(jīng)營技術(shù)資產(chǎn)乙方只能分享使用。
第四條：甲方的權(quán)利和義務(wù)
1、國內(nèi)市場開發(fā)、推廣及品牌形象的宣傳。
2、為乙方提供相關(guān)的經(jīng)營技術(shù)資產(chǎn)。
3、負責產(chǎn)品的開發(fā)與供應。
4、為乙方免費提品的技術(shù)培訓。
5、甲方有權(quán)利對乙方和乙方發(fā)展的加盟店的經(jīng)營管理情況進行監(jiān)督和檢查，可隨時對其經(jīng)營狀況、商品價格等情況進行檢查指導。
6、為維護品牌形象和乙方效益，甲方應進行定期或不定期的廣告宣傳。
第五條：乙方的權(quán)利和義務(wù)
1、區(qū)域壟斷經(jīng)營權(quán)
A、商正式確定后，未經(jīng)商同意，總部不在其區(qū)域發(fā)展商、加盟專賣店。
B、省級商簽約前總部在其區(qū)域先期已發(fā)展的商及加盟費，其業(yè)務(wù)繼續(xù)由總部垂直管轄和辦理，與乙方無關(guān)。
2、價格自治權(quán)
商可制定自己區(qū)域內(nèi)商品的供貨價格，定價原則需書面報請總部備案后實施。
3、自辦專場分店權(quán)
商可自辦專賣店，進行零售業(yè)務(wù)，其零售價格須“同城同價”。
4、區(qū)域招商自治權(quán)
乙方不得以收取加盟費為最終目的，須加強專場市場的維護與管理，最終扶持開店為目標，為幫助商快速實現(xiàn)資金回籠，商須自己廣告招商和通過總部的統(tǒng)一廣告招商，其招商政策享有高度自治權(quán)（可獨立收取加盟費）。乙方的招商政策，營運政策須書面申報甲方備案后實施。
5、商品配送權(quán)
（1）、商有權(quán)要求總部按市場需要及時、快速、準確進行公司商品配送，無特殊情形乙方款到后五個工作日內(nèi)發(fā)貨。
（2）、乙方每月總貨額不得低叁仟元，若連續(xù)三個月未進貨，且無任何文字說明，則視為乙方違約，甲方有權(quán)將合同終止，并另行安排。
6、分享招商廣告權(quán)
總部將為商提供統(tǒng)一的招商廣告策劃協(xié)助商創(chuàng)建強大的招商平臺，招商廣告包括：平面廣告、網(wǎng)絡(luò)廣告、電視廣告。
7、享有經(jīng)營技術(shù)資產(chǎn)使用權(quán)
將總部招商政策、經(jīng)營理念、經(jīng)營技術(shù)資產(chǎn)全部提供給商。
8、乙方發(fā)展加盟店時，須與加盟店簽訂合同書（包括合同書的變更、終止、解除等其它補充條款等文本均應一式叁份），將其中一份在簽訂后七日內(nèi)送達總部存檔，乙方發(fā)展的加盟店的店主身份證復印件、交款票據(jù)（注：乙方收取加盟店費用）復印件、店主聯(lián)系方式、店面及店堂照片（各三張），乙方應在加盟店開業(yè)之日起七日內(nèi)送達總部存檔備案，否則視甲方違約。
9、乙方負責乙方和乙方發(fā)展的加盟店，每月底須向甲方提供各營運店的銷售情況，以提升甲方整體管理水平。
10、乙方負責乙方和乙方發(fā)展的加盟店須按甲方《營運手冊》的相關(guān)規(guī)定，接受甲方的監(jiān)督及指導，以保證店面的產(chǎn)品品質(zhì)、維護品牌形象及顧客利益。
11、乙方確認甲方提供的是智力、技術(shù)的出讓。
第六條：其它補充規(guī)定
1、乙方招商時可收取加盟店的加盟費，但不得以收取此費用為最終目的。
2、乙方負責乙方發(fā)展的加盟店須執(zhí)行“同城同價”的零售價格原則，同一城區(qū)有兩家或兩家以上專賣店零售價協(xié)商不一致時，先簽約的專賣店享有價格確定優(yōu)先權(quán)。
3、乙方負責乙方發(fā)展的加盟店到總部培訓、學習、加盟店應使用總部提供統(tǒng)一的開業(yè)配送物，但甲方負責收取一定的工本費用。
4、總部為乙方提供的開業(yè)配送物品如有變動，恕不另行通告。乙方負責乙方發(fā)展的加盟店的視覺形象系統(tǒng)須和直營店視覺形象系統(tǒng)基本一致。
5、乙方不得跨區(qū)域經(jīng)營。
第七條：進貨、退換貨
1、商可委托甲方代辦托運，商首次鋪貨運費由乙方承擔，從乙方現(xiàn)款進貨起，運費由甲方承擔，款到發(fā)貨。（限乙方收到貨物三日內(nèi)向甲方提出書面異議，否則視為乙方對貨物的認可）。
2、到貨即損的產(chǎn)品發(fā)回總部調(diào)換，費用由甲方承擔。
3、商可要求總部直接代為將貨物發(fā)往加盟店所在地，但費用由乙方承擔。
4、甲方對由于自身產(chǎn)品質(zhì)量而產(chǎn)生的貨物實行退換，并承擔運費。
5、在不影響再次銷售的條件下，甲方對乙方滯銷、積壓產(chǎn)品實行全程退、換制度，運費由乙方承擔（特別注明的特價及促銷、贈品除外，商品調(diào)換不超過三個月）。
第八條：商的利潤及返利
1、在區(qū)域內(nèi)，加盟店商品由乙方統(tǒng)一供貨，甲方對乙方返利按所在
區(qū)域的進貨總和進行返利。
2、從第二批進貨起，乙方每進貨壹拾萬元，甲方返乙方費壹萬元，（返完為止），費返完后，乙方每進壹萬元商品，甲方返權(quán)益金壹仟元（返完為止），若乙方達不到進貨量，則不享受該政策。
3、費返完后，凡年度累計進貨 萬元以上，獎勵 %； 萬元以上，
獎勵 %； 萬元以上，獎勵 %； 萬元以上，獎勵 %； 萬元以上獎勵 %。乙方累計進貨 萬元時，甲方一次性返還乙方裝修費 元；累計進貨達 萬元以上，甲方給乙方返利 %。（上述返利以現(xiàn)金形式返還）。
第九條：付款方式（人民幣）
合同簽訂雙方蓋章后，乙方一次性付清費 ____元整，權(quán)益金 ____________元整。合同生效，甲方免費鋪貨 ____元。
第十條：合同的違約責任和其它
1、乙方的權(quán)變更，乙方發(fā)展的加盟店的地址及店主變更，乙方與發(fā)展的專賣店退店、終止合作、解除合同、須書面通知甲方、獲準甲方同意。
2、在合同履行過程中任何一方違約應按合同約定的費另加費的35%向?qū)Ψ劫r償違約金。且守約方有權(quán)終止及解除合同。
3、甲、乙雙方因不可抗拒的非人為因素影響合同執(zhí)行，須在12小時內(nèi)通知對方，并在事件發(fā)生的3日內(nèi)，向另一方提交合同無法履行的書面報告，確認后雙方互不承擔責任。
4、合同期滿后，乙方享有續(xù)約權(quán)利，可在合同期滿前二個月內(nèi)向甲方提出續(xù)簽申請，免收任何費用（含費）。
5、本合同是約定甲乙雙方權(quán)利與義務(wù)的最后唯一依據(jù)，一式兩份，雙方
各執(zhí)一份為據(jù)，具有同等法律效力，復印無效。
6、商正式確立條件為：本合同簽訂及乙方應交納的費首筆款項
到達甲方指定賬戶。
7、合同簽約地：甲方所在地
8、本合同所有條款，特別是招商政策，相關(guān)費用等。甲乙方雙方有義務(wù)
保密，任何一方不得擅自向同業(yè)、同行泄密，否則視作違約。
第十一條：其它
1、甲方可以在乙方所在地進行直投招商廣告，同時將招商信息及時反饋給乙方，乙方須配合甲方的招商工作，同時對信息及時反饋。
2、在乙方的同意下，甲方可以受理乙方簽約地區(qū)的加盟店申請，并可辦理相關(guān)手續(xù)，同時將相關(guān)合同向乙方備案。并于三個工作日內(nèi)將相關(guān)費用返還至乙方賬戶（加盟費、保證金、進貨的差價）。乙方對該加盟店享有與簽約區(qū)域其它加盟店的同等權(quán)利及義務(wù)。
3、在授權(quán)區(qū)域外，甲方授權(quán)之下，乙方有義務(wù)配合甲方進行招商工作。對于招商成功簽約的，甲方一次性獎勵乙方 壹仟 元，同時給予該加盟店每年進貨額的 5 %作為招商獎勵。
本協(xié)議一式貳份，甲、乙雙方各執(zhí)一份。本協(xié)議未盡事宜，由雙方協(xié)商解決；協(xié)商不成，雙方同意通過北京市海淀區(qū)人民法院解決爭議。
甲方：乙方：
地址：地址：
電話：電話：
郵編：郵編：
代表簽字：代表簽字：
（浙江大學 光華法學院，浙江 杭州 310008）
摘 要：本文認為，現(xiàn)階段我國公用事業(yè)特許監(jiān)管中普遍存在的管制過度、監(jiān)管不力和監(jiān)管缺位等問題，在很大程度上是由于監(jiān)管體系設(shè)計未能完全到位導致的。我國公用事業(yè)特許監(jiān)管制度具有明顯的政策主導性，相關(guān)政策體系不完整、相互沖突，監(jiān)管方式缺乏可操作性；監(jiān)管制度的法制化進程滯后，現(xiàn)有法律制度中市場準入機制不健全、審批機制設(shè)計不合理、監(jiān)管方式規(guī)范化程度低、公眾參與機制缺失。公用事業(yè)特許經(jīng)營是一個長期的過程，政府應在“過程性監(jiān)管”思維的指導下構(gòu)建系統(tǒng)的監(jiān)管體制。具體來說，政府的過程性監(jiān)管應按時間要素分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要包括風險評估、市場準入和特許協(xié)議制度，事中監(jiān)管主要包括價格監(jiān)管、安全監(jiān)管、績效評估和臨時接管應急處理制度，事后監(jiān)管主要包括市場退出制度等。
關(guān) 鍵 詞：公用事業(yè)；特許經(jīng)營；制度性風險；過程性監(jiān)管
中圖分類號：D922．181 文獻標識碼：A 文章編號：1007－8207（2015）10－0073－17
收稿日期：2015－05－20
作者簡介：李明超（1986—），男，山東泰安人，浙江大學公法與比較法研究所研究人員，研究方向為行政法學。
基金項目：本文系國家社會科學基金資助項目“行政法視野下的公私合作治理研究”的階段性成果，項目編號：12BFX044；中國法學會資助項目“公用事業(yè)特許經(jīng)營法律問題研究”的階段性成果，項目編號：CLS（2012）C48。
公共產(chǎn)品的政府提供和私人提供就像鐘擺一樣，隨著經(jīng)驗和政治需求的變化，每數(shù)十年出現(xiàn)一次搖擺。從20世紀30年代到70年代，這一鐘擺雖有小幅調(diào)整和震蕩，但總的趨勢是向政府提供傾斜，傳統(tǒng)的政府管理模式占據(jù)主導地位。［1］然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展特別是城市化進程的快速推進，公用事業(yè)的需求已經(jīng)大大超出了政府財政資金所承受的限度。而國家壟斷經(jīng)營，缺乏競爭，致使公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量降低、運營績效不佳。［2］“政府失靈”促使人們開始反思政府壟斷公用事業(yè)運營的正當性與有效性，①市場化改革隨之在爭議聲中試水推進。作為政府治理的一種工具，特許盡管談不上新穎，卻在最近變得更加重要起來，成為許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家公用事業(yè)市場化改革的重要方式。②特許在我國大陸興起于20世紀90年代初期，首先受到了上海、深圳等沿海發(fā)達城市的青睞，上海南浦大橋、楊浦大橋以及深圳沙角火力發(fā)電廠等基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)運營都運用了特許經(jīng)營的方式。隨后，特許經(jīng)營迅速波及到東北、西南、西北等許多內(nèi)陸城市。［3］經(jīng)過近20年的實踐，這種公私合作方式對于緩解政府財政壓力、擴大公用事業(yè)規(guī)模都起到了重要作用。
目前，我國公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的特許經(jīng)營改革只是經(jīng)營層面上的變革，由國營轉(zhuǎn)為民營。但是，不論公用事業(yè)的經(jīng)營主體如何變革，政府始終都擔負著提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責。由于歷史的原因，很多國營公用事業(yè)都背負著沉重的債務(wù)包袱，政府不堪重負，欲借公用事業(yè)市場化改革之機，把公用事業(yè)推向市場，通過拍賣、合資等方式，解決財政難題。雖然政府為民營企業(yè)打開了“一扇門”，讓民營企業(yè)進入公用事業(yè)領(lǐng)域，但其并未盡到后續(xù)監(jiān)管和督察的責任。近年來，政府監(jiān)管“失靈”使公用事業(yè)特許的市場化改革出現(xiàn)了大規(guī)模的回潮現(xiàn)象。以公交民營化為例，由于缺乏監(jiān)管，各公交企業(yè)在運營線路中“挑肥揀瘦”，有些線路的公交車甚至拒載持免費乘車證的老年人。公交企業(yè)片面追求經(jīng)濟效益，頻頻違章，導致事故頻發(fā)，備受市民詬病。針對這些情況，十堰、重慶、合肥等地原已民營化的公交企業(yè)又重新變?yōu)閲泄檬聵I(yè)。①
由于理論界和實務(wù)界對監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置機理缺乏系統(tǒng)、深入的研究，加之我國改革的復雜性和漸進性，使我國目前的監(jiān)管體系與現(xiàn)代意義上的監(jiān)管體系還存在相當大的差距。現(xiàn)階段普遍存在的管制過度、監(jiān)管不力和監(jiān)管缺位等問題，在很大程度上是由于監(jiān)管體系設(shè)計未能完全到位而導致的。［4］公用事業(yè)監(jiān)管體系完善與否關(guān)系到公用事業(yè)改革的成敗，已成為當下我國政府急需解決的問題。鑒于此，本文在梳理和分析現(xiàn)行公用事業(yè)特許相關(guān)政策規(guī)定和法律制度的基礎(chǔ)上，對公用事業(yè)特許監(jiān)管體系中存在的可能導致政府監(jiān)管失靈的制度性風險進行了探討，進而借助行政過程論的視角在現(xiàn)行監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建系統(tǒng)的公用事業(yè)特許監(jiān)管體系，以有益于政府監(jiān)管制度的構(gòu)建。
一、公用事業(yè)特許監(jiān)管的制度性風險
離開了管制文化的法律制度，“實際上如同籃子里的一條死魚”。［5］不去關(guān)注政策和體制因素是如何進入現(xiàn)實經(jīng)濟生活，只是針對理想境界去尋找或設(shè)計對應的政策和體制，就會產(chǎn)生很大的理論和實踐誤導性。［6］因此，在構(gòu)建公用事業(yè)特許監(jiān)管制度體系之前，應對現(xiàn)存的相關(guān)政策規(guī)定和法律規(guī)定進行詳細的梳理和分析，以揭示其中存在的可能誘發(fā)監(jiān)管失靈的問題。
（一）公用事業(yè)特許監(jiān)管制度的政策主導性
從國際經(jīng)驗來看，無論是英、法等發(fā)達國家還是智利、阿根廷等發(fā)展中國家，其推行公用事業(yè)市場化改革的一個前提條件都是制定和完善基礎(chǔ)性和配套性的法律框架，如《公用事業(yè)法》《公用企業(yè)法》《公共服務(wù)價格與補貼法》《公用事業(yè)監(jiān)管法》《公共服務(wù)法》等，通過這些法律法規(guī)，對政府、企業(yè)、公眾的權(quán)利和義務(wù)等做出清晰的界定。［7］但我國公用事業(yè)特許制度的改革肇始于國家政策的演變，呈現(xiàn)出明顯的政策主導性，并且制度改革沿襲了傳統(tǒng)的改革模式——“摸著石頭過河”，先試點，后推行。與國外公用事業(yè)市場化改革相比，我國公用事業(yè)市場化改革是由政策推動的，缺乏法律保障，這本身就會成為改革的內(nèi)在風險之一。但是，“任何一個國家的政府管制都受制于特定的歷史條件和社會經(jīng)濟發(fā)展水平。由于中國與世界各國社會經(jīng)濟背景的差異，使得中國的政府管制模式有著根本不同的體制性差異、邏輯起點與制度背景。”［8］總體來說，我國公用事業(yè)特許政策的演變主要經(jīng)歷了試行期、快速發(fā)展期和調(diào)整期三個不同的階段。［9］經(jīng)過近30年的發(fā)展，公用事業(yè)特許相關(guān)政策逐漸成熟，對實踐的發(fā)展與法制建設(shè)都起到了無可替代的指導作用，但通過細致的梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國特許監(jiān)管政策中還存在一些誘發(fā)風險的因素。
第一，相關(guān)政策體系不完整，內(nèi)容分散。通過對國家政策的梳理可以發(fā)現(xiàn)，系統(tǒng)規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營的政策極少，僅有原建設(shè)部的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（以下簡稱《意見》）和《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》（以下簡稱《監(jiān)管意見》）對公用事業(yè)特許監(jiān)管的主要內(nèi)容做了較為系統(tǒng)的規(guī)定。其他政策都是對某一行業(yè)或?qū)檬聵I(yè)某一方面的規(guī)定，并且政策的直接相關(guān)度極低，已有的規(guī)定也十分原則和簡約。公用事業(yè)特許監(jiān)管的相關(guān)政策未形成一個完整的體系，這無疑加大了政府對特許監(jiān)管制度的理解和把握的難度。由于缺乏系統(tǒng)性制度的引導，使得特許經(jīng)營監(jiān)管者在進行監(jiān)管時無所適從，導致實踐中大量特許經(jīng)營項目出現(xiàn)了政府監(jiān)管權(quán)濫用或監(jiān)管失靈的現(xiàn)象。
第二，相關(guān)政策間存在矛盾和沖突。一是中央層面政策之間偶有沖突。因為公用事業(yè)涉及多個部門，粗略統(tǒng)計大致包括國務(wù)院、住建部、發(fā)改委等10多個部委或機構(gòu)，各部委或機構(gòu)的職權(quán)交叉重疊，各自為政，缺乏相互溝通，極易導致相關(guān)政策內(nèi)容的重疊和沖突。這不僅降低了政策的質(zhì)量，也不利于特許經(jīng)營實施者對相關(guān)政策的選擇和適用。二是中央和地方政策間存在沖突。由于我國是單一制國家，地方政府具有有限的自主權(quán)，基于自身的特殊性可以對相關(guān)政策作出有效的變通。但變通是有限度的，對基本制度或強制性規(guī)定的變動可能會使相關(guān)政策失去合理性。例如原建設(shè)部《意見》規(guī)定：實施特許經(jīng)營應該通過規(guī)定程序向社會招標選擇投資者和經(jīng)營者，但深圳市人民政府的《深圳市公交行業(yè)特許經(jīng)營改革方案》避開了招投標制度的適用，僅規(guī)定了招募的方式，這不僅與中央政策相抵觸，也不利于公開、競爭、有序的特許經(jīng)營準入機制的形成和確立。
第三，監(jiān)管方式缺乏可操作性。原建設(shè)部《監(jiān)管意見》對公用事業(yè)特許監(jiān)管內(nèi)容作了較為全面的規(guī)定，但之后相關(guān)部委和地方政府并未就其中的制度做進一步的細化規(guī)定，導致現(xiàn)有的監(jiān)管方式缺乏可操作性。主要表現(xiàn)為：⑴相關(guān)政策主要集中于對公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價格規(guī)制制度，較少對公用事業(yè)特許監(jiān)管中的市場準入、績效評估、臨時接管等制度作出明確的規(guī)定；⑵現(xiàn)有監(jiān)管方式的內(nèi)容規(guī)定過于原則，實體性規(guī)定較多，程序性內(nèi)容缺乏，導致監(jiān)管部門在實際操作中缺乏具體的行為準則。
（二）公用事業(yè)特許監(jiān)管制度法制化的滯后性
從公用事業(yè)特許市場化改革的實踐來看，我國政府依舊沿襲“先改革后立法”的傳統(tǒng)，相關(guān)法律制度的制定嚴重滯后。總體來說，現(xiàn)階段我國公用事業(yè)特許經(jīng)營立法依舊處于“少、慢、差”的狀態(tài)，存在著立法位階低、形式合法性缺失等問題。已有立法中只有1部部門規(guī)章、9部地方性法規(guī)、14部地方政府規(guī)章，其余多為地方政府規(guī)范性文件，且現(xiàn)行立法多偏重于實體法而忽略程序法的規(guī)定。［10］通過對公用事業(yè)特許經(jīng)營立法文本特別是對原建設(shè)部規(guī)章和9個地方性法規(guī)的解讀，結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的規(guī)定，可以歸納出當下我國公用事業(yè)特許監(jiān)管立法中存在的諸多不足之處。
第一，市場準入機制不健全。一是特許經(jīng)營申請者范圍設(shè)置過窄。原建設(shè)部《辦法》規(guī)定，特許經(jīng)營權(quán)的申請主體應當是依法注冊的企業(yè)法人，杭州等地的特許經(jīng)營條例中也作了相同規(guī)定，但北京和貴州等地的特許經(jīng)營條例則把特許經(jīng)營申請主體的范圍界定為法人和其他經(jīng)濟組織；新疆的特許經(jīng)營條例更是把自然人納入到特許經(jīng)營申請主體的范圍之中。在這里，特許經(jīng)營申請主體與特許經(jīng)營主體的混同是造成各地規(guī)定不一的主要原因。《招投標法》把投標者的資格界定為法人和其他組織，并且規(guī)定兩個以上法人或其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個投標人的身份共同投標。實踐中，公用事業(yè)特許經(jīng)營的投標者多是由幾個法人或組織組成的聯(lián)合體。中標后，聯(lián)合體各方投資組建專門的項目公司，并同政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，進而開始特許經(jīng)營項目的建設(shè)或運營。因此，現(xiàn)行立法僅把企業(yè)法人作為特許經(jīng)營申請主體的做法是不科學的，不僅與現(xiàn)行法律規(guī)定相脫節(jié)，也違背了國家對投資體制進行改革的初衷。二是準入方式規(guī)定混亂。《行政許可法》規(guī)定，涉及公用事業(yè)的行政許可，行政機關(guān)應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式做出決定。原建設(shè)部《辦法》也強調(diào)必須通過招標的形式選擇特許經(jīng)營者，在這之后的政策性文件都把招標作為強制性要求，這顯示出政府對市場普遍存在的不規(guī)范操作的顧慮，但卻有矯枉過正之嫌。現(xiàn)行《招投標法》主要是針對工程建設(shè)項目招投標的實際需要制定的，《拍賣法》則主要是針對傳統(tǒng)物品或財產(chǎn)權(quán)利的拍賣制定的，把這些法律適用于公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的出讓存在很大問題。以《招投標法》的適用為例，特許經(jīng)營項目的招標屬于法人招標的范疇，并且特許經(jīng)營項目具有高投資、經(jīng)營周期長等特點，合格的特許經(jīng)營者往往很少，時常會發(fā)生投標者少于3人的情況。如果固守工程招標的規(guī)則，往往會導致反復招標或流標，造成人力、物力和時間上的極大浪費。
第二，審批制度設(shè)計不盡合理。從地方性法規(guī)的規(guī)定來看，特許經(jīng)營項目從立項到建設(shè)運營階段開始之前需要經(jīng)過兩次審批。第一次審批是立項與實施方案審批，辦理審批的主體通常是行業(yè)主管部門，參與審批的部門涉及規(guī)劃、土地、建設(shè)、環(huán)保、財政、價格、國資委等有關(guān)行政主管部門。第二次審批是在特許經(jīng)營協(xié)議簽訂后，以特許經(jīng)營者（大多數(shù)情況下是由中標者投資組建的項目公司）為主體辦理相關(guān)手續(xù)，負責審查的主體仍是上述各行政主管部門。但是，按照《行政許可法》的規(guī)定，特許經(jīng)營項目經(jīng)政府批準并賦予特許經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán)后，不需要再辦理審批手續(xù)。國務(wù)院《決定》明確指出：對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目一律不再實行審批制，而是區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護公共利益角度進行核準。企業(yè)投資建設(shè)實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。從效力上來說，國務(wù)院《決定》僅是規(guī)范性文件。但由于我國目前市場經(jīng)濟法制并不健全，國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革中需要根據(jù)實踐的要求適時出臺相關(guān)文件，以指導全國的經(jīng)濟體制改革，其決定在全國范圍內(nèi)同樣具有適用力。由于公用事業(yè)涉及公共利益，由特許經(jīng)營者投資的項目應該實行核準制，地方立法規(guī)定不應與中央政府改革現(xiàn)有行政審批制度的政策相悖。但是，地方立法之所以規(guī)定兩次審批程序主要基于如下的考慮：特許經(jīng)營項目的可行性研究和實施方案雖然得到了各行政主管部門的批準，但是各行政主管部門并未參與項目招標、評標的過程，特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容很難保證與實施方案的內(nèi)容相一致，再次進行審批是為了防范建設(shè)、運營階段出現(xiàn)問題。地方立法的初衷本無可厚非，但這會使中標結(jié)果充滿不確定性。如果相關(guān)部門提出的審查意見與特許經(jīng)營協(xié)議存在根本性沖突，就會導致特許經(jīng)營項目實施的中斷，投資者和政府之前付出的成本也將付之東流。特許經(jīng)營者辦理審批手續(xù)有其必要性，但從簡化程序和降低項目不確定性因素的要求來看，特許經(jīng)營者辦理審批手續(xù)則成為該制度設(shè)計的瑕疵。
第三，監(jiān)管方式的規(guī)范化程度低。原建設(shè)部《意見》和《監(jiān)管意見》對政府監(jiān)管手段作了較為全面的列舉，包括價格監(jiān)管、安全監(jiān)管、績效評估、應急接管等，但現(xiàn)行立法規(guī)定并未對這些監(jiān)管方式作出詳盡的規(guī)定，大多只是作了原則性的規(guī)定，缺乏明確性和可操作性。以價格監(jiān)管為例，公用事業(yè)價格在定價上遵循“成本加合理利潤”的原則，國家發(fā)展和改革委員會的《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》和原建設(shè)部的規(guī)范性文件都要求建立公用事業(yè)成本績效評價機制，但現(xiàn)行立法在成本監(jiān)管方面還沒有形成系統(tǒng)的監(jiān)督、監(jiān)測、績效考核體系，在企業(yè)利潤核算標準等方面的規(guī)定也是一片空白，不利于對價格的準確核算和有效監(jiān)管。此外，在價格調(diào)整的申請主體方面，地方立法的規(guī)定與《價格法》的規(guī)定也不一致。《價格法》規(guī)定：消費者、經(jīng)營者可以對政府指導價、政府定價提出調(diào)整建議，而深圳和湖南等地的特許經(jīng)營條例則規(guī)定：特許經(jīng)營者、消費者組織、公眾監(jiān)督委員會、行業(yè)協(xié)會或者公用事業(yè)主管部門可以用書面形式向價格主管部門提出制定或調(diào)整市政公共產(chǎn)品、服務(wù)價格的申請，也可以由有定價權(quán)的部門依法直接提出定價、調(diào)價方案。法律、法規(guī)及規(guī)章不同條款之間的沖突使公用事業(yè)價格制定和調(diào)整機制難以有效運轉(zhuǎn)。
第四，公眾參與機制缺失。“如果不把行政置換于公眾——它從其中產(chǎn)生并且其活動亦是面向它們——之中，就不可能了解行政”。［11］公用事業(yè)關(guān)系公眾的切身利益，公眾參與應是公用事業(yè)特許監(jiān)管的題中應有之義。但是，目前我國尚沒有關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾參與監(jiān)管的特別立法，現(xiàn)有關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營的立法僅對公眾參與監(jiān)管作了原則性規(guī)定，缺乏具體制度和操作流程，使公眾參與監(jiān)管的行為存在形式上的合法性危機。
二、行政過程視角下的公用事業(yè)特許
監(jiān)管體系之建構(gòu)
政府從傳統(tǒng)管制領(lǐng)域中逐漸淡出意味著國家、社會、個人之間的責任范圍及其相應主體間關(guān)系結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但并不一定意味著監(jiān)管強度的減低；相反，政府在放松管制，逐步淡出的同時，可以通過其他替代性的管制方法，加大監(jiān)管力度。激勵、自律、合作等管理方式由此應運而生，相伴而生。［12］對于行政法學以及管制理論專家而言，面對諸多管制工具，最為重要的是去了解和研究各管制工具的用途和局限，從而在確定政府施政目標的前提下根據(jù)目標來選擇最佳的管制工具。［13］公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)從授予到收回往往需要很長時間，經(jīng)歷不同的階段，因此，政府監(jiān)管應當貫穿于公用事業(yè)特許項目運營的全過程，即需要系統(tǒng)的“過程性監(jiān)管”。政府的過程性監(jiān)管按時間要素可分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。對應于公用事業(yè)特許政府監(jiān)管的方式，事前監(jiān)管主要包括風險評估、市場準入和特許協(xié)議制度，事中監(jiān)管主要包括價格監(jiān)管、安全監(jiān)管、績效評估和臨時接管應急處理制度，事后監(jiān)管主要包括市場退出制度等。本文主要遵循“政府主導、市場調(diào)控、企業(yè)運作和公眾參與”的原則，［14］以公用事業(yè)特許監(jiān)管中的市場準入、特許協(xié)議、價格監(jiān)管、績效評估和市場退出等5項核心制度為著眼點進行探討。
（一）市場準入制度
公用事業(yè)具有自然壟斷的特性，所謂的引入競爭，并不是真正在經(jīng)營過程中的競爭，而是事前競爭，是為贏得市場而競爭。作為特許經(jīng)營監(jiān)管首要環(huán)節(jié)的市場準入制度如果缺乏競爭性，公眾利益就會受到損害。因此，必須制定科學的標準和嚴格的操作程序，把好市場準入關(guān)。
第一，市場準入方式。從前述立法規(guī)定和實踐可知，我國公用事業(yè)特許中的市場準入方式主要包括招標、拍賣、招募、競爭性談判、直接委托、有償轉(zhuǎn)讓等。招標方式因其公開、公平、公正的內(nèi)在特質(zhì)，具有其它方式所不可比擬的優(yōu)勢，成為立法和實踐中的首選，在市場準入方式中居于主導地位。直接委托和有償轉(zhuǎn)讓方式由于缺乏內(nèi)在的競爭性，與市場準入制度的精神內(nèi)核相悖，不宜作為市場準入方式。拍賣雖然是一種競爭性的方式，但其將價格作為競買者勝出的唯一標準，缺乏對特許經(jīng)營申請者的全面考察，內(nèi)藏巨大風險。相比之下，招募和競爭性談判兩種方式不僅具有競爭性，而且具有可操作性和靈活性，可以作為輔助的市場準入方式。
第二，市場準入條件。市場準入條件的設(shè)定直接決定了未來特許經(jīng)營者所應具備的資質(zhì)，只有適格的特許經(jīng)營者才能保證特許經(jīng)營項目的順利進行。一個合格的申請者必須符合以下幾個方面的要求：⑴申請主體要求。為了擴大投資主體范圍，鼓勵民營資本進入公用事業(yè)領(lǐng)域，并保證特許經(jīng)營項目的順利進行，申請主體可確定為法人和經(jīng)濟組織，并允許兩個以上法人或者經(jīng)濟組織組成聯(lián)合體進行競標，在此排除了自然人和非經(jīng)濟組織的投資主體資格。同時，為了打破地方投資壁壘，這里的法人和經(jīng)濟組織不應僅限為在本地區(qū)注冊或登記的法人和經(jīng)濟組織，還應包括在國內(nèi)外其他地區(qū)注冊或登記的法人和經(jīng)濟組織。⑵財務(wù)實力要求。良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應的償債及抵御風險的能力是一個合格的申請者所須具備的條件。為此，政府可根據(jù)特許項目所需資金額度對申請者的注冊資金、凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負債率提出明確的要求，并要求其提供銀行資信證明。如果是聯(lián)合體，聯(lián)合體每一成員的資產(chǎn)總額或凈資產(chǎn)乘以其在聯(lián)合體內(nèi)所占股份比例之和應滿足相應要求。⑶專業(yè)能力要求。申請者（或聯(lián)合體中的一方）應當有相應數(shù)量的技術(shù)、財務(wù)、經(jīng)營等關(guān)鍵崗位的人員和切實可行的經(jīng)營方案。⑷相關(guān)業(yè)績要求。申請者（或聯(lián)合體中的一方）須具有按特許經(jīng)營方式實施市政基礎(chǔ)類工程或其他工程項目的經(jīng)驗與業(yè)績，或者擁有有效證明，證明其具有組織建設(shè)類似項目與管理運營類似規(guī)模項目的能力。⑸社會信譽要求。申請者（或聯(lián)合體中的一方）應具有良好的社會信譽，近三年內(nèi)無違約等不法行為，未發(fā)生重大安全事故等。⑹其他要求。各地方政府可以根據(jù)地方特色和項目具體情況規(guī)定一些特殊的條件。
第三，市場準入程序。具體來說，市場準入程序應包括以下步驟：⑴前期準備。主管部門在特許經(jīng)營項目立項后，應委托專業(yè)的招標機構(gòu)協(xié)助其編制招標文件。主管部門在招標文件編制完成后應送交政府審查，在沒有異議的情況下，政府批準招標文件。⑵招標公告。主管部門可通過報刊、政府公報、網(wǎng)站、電視、廣播等多種形式公告，但至少要在一種全國發(fā)行的報紙上公告。公告的內(nèi)容應包括特許項目的概要、建設(shè)資金和建設(shè)計劃的安排設(shè)想、對申請者的資格要求、政府對意向申請者所提方案的評估程序及評估標準等。公告的期限應當不少于30日。⑶意向登記和資格預審。在公告規(guī)定的期限內(nèi)，對特許經(jīng)營項目感興趣的投資者應當向主管部門進行意向登記，提交預審文件。公告期滿后，主管部門應依法組建資格評審委員會負責資格預審。該委員會由政府牽頭組織，由主管部門、相關(guān)部門以及經(jīng)濟、技術(shù)、法律顧問和消費者代表組成，其中相關(guān)專家代表比例不得低于二分之一，與該項目的申請者有血緣關(guān)系、利益關(guān)系或其他足以影響其作出公正決定的委員應主動申請回避，未申請回避的，主管部門或者行政監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)后，應當立即停止其參與評審活動。該委員會根據(jù)招標文件的要求進行資格預審，主要對申請者進行法律審查、能力審查和經(jīng)驗審查，以確定邀請參加正式投標的候選人名單，列入候選名單的被邀請者一般不少于3個，不多于6個。①⑷遞交投標書。投標候選人應當在規(guī)定的期限內(nèi)遞交投標書，政府應該留出充分的時間讓投標人了解情況，準備投標，必要時可以召集投標人舉辦競標疑問解答會。投標書的內(nèi)容應包括項目的可行性研究報告、建議的各類收費標準、投標保證金等。⑸評標、定標。政府組織評標委員會進行評審。該委員會主要由招標人代表和相關(guān)專家組成，專家代表人數(shù)不得少于三分之二，與投標人有血緣關(guān)系、利益關(guān)系或其他足以影響其作出公正決定的委員應主動申請回避，未申請回避的，主管部門或者行政監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)后，應當立即停止其參與評審活動。評標委員會應本著公平、公正、科學和擇優(yōu)的原則，對投標書內(nèi)容的可行性及存在的風險進行評估，并經(jīng)過必要的質(zhì)詢和公開答辯程序。評標因素除了價格因素外，還應綜合考慮非價格因素，如報價人資質(zhì)、業(yè)績、能力等方面的因素，競標結(jié)果也將完全取決于各投標人在價格因素和非價格因素兩方面的綜合評定。⑹公布中標結(jié)果，接受公眾異議。中標者最終確定后，政府應在新聞、報紙、網(wǎng)站等媒體上公布中標結(jié)果，公示時間不得少于20日。在公示期間，相關(guān)組織或公眾可通過電話、信件、網(wǎng)站等渠道對中標結(jié)果表示異議。政府部門在收到相關(guān)異議后應立即進行審查，異議不成立的，應向公眾說明理由；異議成立的，應立即組織調(diào)查，必要時可組織聽證會，并將結(jié)果向公眾公布。⑺授予特許經(jīng)營權(quán)，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議并備案。公示期滿，對中標者沒有異議，或相關(guān)異議經(jīng)調(diào)查已經(jīng)消除，政府應授予中標者特許經(jīng)營權(quán)，并在30日內(nèi)與中標者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議簽訂后應送交相關(guān)部門備案。
（二）特許協(xié)議制度
“在一個混合行政的時代，在一個對公權(quán)力和私權(quán)力的創(chuàng)造性互相作用及其依賴的時代，合同乃行政法之核心。”［15］特許協(xié)議是特許經(jīng)營制度中的重要內(nèi)容，協(xié)議的目的在于約束和規(guī)范協(xié)議雙方的行為，明確協(xié)議雙方各自的權(quán)利義務(wù)、收益和風險，以保證特許經(jīng)營活動順利進行。特許協(xié)議不單是一種靜態(tài)的文本制度，從協(xié)議運行的整個過程來看，其更是一種充滿活力的動態(tài)調(diào)控制度。
第一，協(xié)議的談判。政府主管部門和特許經(jīng)營者是協(xié)議談判的雙方主體，協(xié)議的成立基于雙方的合意，雙方在談判過程中需秉持契約自由及誠信原則，消除信息不對稱和有限理性等不利因素，在維護公共利益的基礎(chǔ)上達成滿意的條款。總體來說，談判過程是雙方力量博弈的過程，也是主管部門代表的公共利益與特許經(jīng)營者利益不斷權(quán)衡和妥協(xié)的過程。協(xié)議的談判過程涉及一系列的權(quán)衡，包括成本和質(zhì)量之間的權(quán)衡、成本和速度之間的權(quán)衡、成本和風險之間的權(quán)衡等。［16］在建立協(xié)議關(guān)系時，主管部門應有意識地考慮“天下沒有免費的午餐”，不進行這些權(quán)衡，就很難知道正在建立的關(guān)系對公眾來說是好還是壞。
第二，協(xié)議的設(shè)計。特許協(xié)議是以政府特許權(quán)為中心，對政府和對方當事人實施政府特許所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)和爭議的處理作出的書面規(guī)定。它是雙方在整個項目過程中處理互相關(guān)系的基本準則。［17］作為政府規(guī)制風險的一種手段，特許協(xié)議應包含穩(wěn)定預期及分配風險的內(nèi)容。由于所在城市、涉及領(lǐng)域、規(guī)制目標的不同，其內(nèi)容很難用一種固定的協(xié)議模式或者固定的協(xié)議條款來確定，但以下幾項內(nèi)容應是任何特許協(xié)議中不可或缺的：⑴權(quán)利義務(wù)條款。我國相關(guān)立法和原建設(shè)部的“特許協(xié)議示范文本”①已經(jīng)對權(quán)利義務(wù)條款做了較為詳細的規(guī)定，實踐中應根據(jù)相關(guān)規(guī)定結(jié)合特許項目的具體特點對雙方的權(quán)利義務(wù)作出明確詳細的規(guī)定。⑵投資回報條款。特許項目中存在著許多不確定的風險因素，特許經(jīng)營者從事特許項目的最終目的和內(nèi)在動力是為了獲得投資回報，即追求較高的經(jīng)濟利益，若沒有充分的回報，就不會吸引民間資金和外資的進入。一般來說，投資回報主要有三種模式：自負盈虧模式、固定比例模式、彈性比例模式。［18］自負盈虧模式將所有風險轉(zhuǎn)移給特許經(jīng)營者，不符合風險分擔原則的內(nèi)在精神，不利于特許項目的順利進行。固定比例模式因其缺乏靈活性，容易與實踐相脫離，使政府承擔過大的風險，已被相關(guān)法規(guī)政策所禁止。①彈性比例模式則為一種較好的模式，不僅能夠合理分配風險，還內(nèi)含激勵機制，有利于保障各方利益。⑶補貼條款。特許經(jīng)營者在特許經(jīng)營過程中不僅承擔了一些政策性義務(wù)，還有可能在履約過程中遇到出乎締約雙方意料之外、不可預見的實際困難，因此應建立富有成效的政府補貼機制，給予特許經(jīng)營者適當?shù)难a償。補貼不僅限于積極的給付性補貼，還包括減免性補貼，如免除一般的稅費負擔。協(xié)議雙方應在法律允許的范圍內(nèi)商定補貼的具體情形及支付方式。⑷責任條款。公用事業(yè)特許經(jīng)營相關(guān)立法及“特許經(jīng)營示范文本”都對特許經(jīng)營者的違約和違規(guī)行為設(shè)定了罰則，但未對主管部門和監(jiān)管部門的違約和違法失職行為所應承擔的責任作出明確的規(guī)定。特許協(xié)議中當事人雙方權(quán)利義務(wù)應基本對等，監(jiān)管部門享有維護公共利益所必需的特權(quán)，對此需要對其特權(quán)施加必要的限制，應對其違約責任作出明確的規(guī)定。⑸爭端解決條款。當前，在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域適用傳統(tǒng)的行政復議、行政訴訟和仲裁手段還存在一定的制度性障礙，也不是最有效的爭端解決方式，因而有必要在協(xié)議中規(guī)定更為合法、靈活、有效的爭端解決機制。特許經(jīng)營是一種公私合作的方式，溝通協(xié)商是雙方合作的基礎(chǔ)，因此友好協(xié)商方式應成為解決爭議的首選機制，當雙方出現(xiàn)爭端時，可根據(jù)特許協(xié)議進行充分討論，以徹底消除雙方的隔閡和矛盾。
第三，協(xié)議的履行。合同政策改革的重要目標之一是強調(diào)規(guī)避風險，建立一種積極有效的工作關(guān)系。特許經(jīng)營協(xié)議的履行期限一般都比較長，這就需要協(xié)議雙方保持協(xié)作關(guān)系，在遵循誠實信用原則、尊重現(xiàn)行慣例的基礎(chǔ)上認真履行合同內(nèi)容，并在管理上采取開放的方式，用激勵性管制代替消極的管制，用市場導向管制取代政府導向管制，用對稱管制和公平管制取代非對稱管制和歧視性管制。
第四，協(xié)議的變更。協(xié)議變更主要包括兩種類型：一是政府基于公共利益的需要對協(xié)議條款進行單方變更。政府單方變更權(quán)的行使須基于公共利益，不得變更原始協(xié)議的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，須完整補償相對人的損失。政府在單方變更協(xié)議條款時需書面告知特許經(jīng)營者并聽取其意見，若協(xié)議變更對特許經(jīng)營者利益造成了重大影響，特許經(jīng)營者可要求開啟聽證程序，由各方利益主體對協(xié)議變更的必要性、變更的程度及相應的補償內(nèi)容等進行充分的公開辯論。二是特許經(jīng)營者由于客觀情況的變化而導致自身經(jīng)營出現(xiàn)問題時可以向政府申請對協(xié)議相關(guān)條款進行變更。此種情況下政府需要對特許經(jīng)營者所描述的問題進行調(diào)查，以確定是否存在對協(xié)議進行變更的問題。政府經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)確實存在需要對協(xié)議進行變更的情況，則允許協(xié)議雙方就需要修改的條款進行協(xié)商談判，如果協(xié)議變更可能對消費者造成不利影響，政府需要召開聽證會，廣泛聽取各方意見，在此基礎(chǔ)上對協(xié)議的內(nèi)容進行相應的修改。
第五，協(xié)議的解除。協(xié)議的解除主要包括兩種類型：一是政府為了公共利益需要單方解除協(xié)議。政府基于政策等客觀因素的重大變化或特許經(jīng)營者嚴重違約而單方解除協(xié)議時，將會給特許經(jīng)營者利益造成不利影響，進而導致信賴利益受損，同時，協(xié)議的解除也會給受益人帶來相當大的影響。因此，政府在解除協(xié)議時應給特許經(jīng)營者提供相應的程序性保護和補償性保護。在協(xié)議解除過程中，政府應以書面形式告知特許經(jīng)營者并召開一定形式的聽證會，以充分聽取特許經(jīng)營者和消費者的意見，同時應充分考慮特許經(jīng)營者的合理利益。當政府因政策等客觀因素的改變而解除協(xié)議，對特許經(jīng)營者預期利益造成嚴重影響時，特許經(jīng)營者可以向政府提出補償申請，并獲得相應補償。［19］二是特許經(jīng)營者因能力不足、投資不足、管理不力或者破產(chǎn)等因素向政府申請解除協(xié)議。特許協(xié)議的解除涉及公共利益，對此政府應通過法定程序?qū)徤鲗Υ＞唧w來說，政府應召開聽證會，對特許經(jīng)營者退出的理由進行質(zhì)證、辯論，充分聽取各方利益主體的意見，必要時政府可對相關(guān)問題進行調(diào)查核實。若特許經(jīng)營者還具有繼續(xù)經(jīng)營的能力并且愿意繼續(xù)經(jīng)營，政府可給予必要的扶助以幫助其渡過難關(guān)；若特許經(jīng)營者不具備繼續(xù)經(jīng)營的能力，政府則需解除協(xié)議，但在特許權(quán)移交給政府或新的特許經(jīng)營者之前，原特許經(jīng)營者應繼續(xù)提供服務(wù)，不得隨意中斷。
（三）價格規(guī)制制度
作為經(jīng)濟性規(guī)制方式的價格規(guī)制與公用事業(yè)終端消費者的即期利益最為密切，是一種比較有效的政府監(jiān)管方式。在特許監(jiān)管過程中，克服諸多制約因素，實現(xiàn)有效的價格規(guī)制，離不開清晰明確的定價目標和原則，更離不開系統(tǒng)的制度創(chuàng)新與程序設(shè)計。
第一，價格規(guī)制主體。公用事業(yè)的自然壟斷性和公益性決定了公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的價格不可能通過市場競爭自由決定，政府是公用事業(yè)價格的決定者，并擁有一套獨特的定價機制。我國《價格法》和相關(guān)公用事業(yè)立法授權(quán)政府價格主管部門作為價格規(guī)制的主要部門，行使和承擔相應的職權(quán)和職責。問題在于價格主管部門并未全程參與公用事業(yè)特許過程，對特許項目缺乏詳細的了解，加之信息的不全面和內(nèi)外部監(jiān)督機制的缺乏，很難獨自制定和實施一套有效的價格規(guī)制制度。因此，有必要對價格規(guī)制主體進行擴充，形成以價格主管部門主導、公用事業(yè)監(jiān)管部門和公眾參與監(jiān)管委員會協(xié)助、特許經(jīng)營者和相關(guān)消費者組織或個人廣泛參與的多元復合規(guī)制主體，以便在價格主管部門、特許經(jīng)營者、消費者之間建立相互制衡的約束機制和信息溝通機制，實現(xiàn)價格規(guī)制的最優(yōu)目標。
第二，價格規(guī)制模式。目前，世界上存在兩種最具典型意義的價格規(guī)制模式，即以美國為代表的投資回報率規(guī)制模式和以英國為代表的最高限價規(guī)制模式。當前，我國公用事業(yè)特許立法明確規(guī)定了公用產(chǎn)品或服務(wù)價格應根據(jù)社會平均成本、經(jīng)營者合理收益、社會承受能力等因素予以確定。但實踐卻與此相背離，采取的是以個別成本為依據(jù)的定價方式，這種傳統(tǒng)的具有實報實銷特征的成本加成模式是激勵強度最弱的價格規(guī)制機制，使得企業(yè)發(fā)生的任何成本都可以轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。相比之下，最高限價模式更具激勵性，但是我國尚不具備有效的信息溝通機制及完整的會計和審計體系，監(jiān)管機構(gòu)也缺乏必要的能力和經(jīng)驗，導致無法完全推行該種模式。在現(xiàn)階段，投資回報率模式和最高限價模式相結(jié)合的綜合規(guī)制模式將成為我國最有效的價格規(guī)制模式，①國家和地方立法可以根據(jù)具體情況確立其作為過渡方式，以指導實踐。當然，在條件成熟的地方可優(yōu)先推行最高限價規(guī)制模式。
第三，價格制定和調(diào)整。我國《價格法》及相關(guān)的公用事業(yè)特許立法都明確規(guī)定公用產(chǎn)品或服務(wù)價格的制定和調(diào)整應當通過正式的聽證程序來確定，國家發(fā)展和改革委員會也制定和了《政府制定價格聽證辦法》（以下簡稱《聽證辦法》）。然而，價格聽證制度在實踐中則暴露了各種各樣的問題，甚至還出現(xiàn)了諸多異化現(xiàn)象，［20］這與現(xiàn)行公用事業(yè)特許立法缺乏詳細的程序規(guī)定有關(guān)。因此，應在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合公用事業(yè)特許的特點，對其價格制定和調(diào)整程序作出更為系統(tǒng)的規(guī)定：⑴啟動。根據(jù)提起主體的不同可分為兩種情形：一是公用事業(yè)價格主管部門依職權(quán)主動啟動。價格主管部門在特許項目開始運行時和運行過程中因公用企業(yè)成本和其他經(jīng)濟、政治環(huán)境發(fā)生變動時根據(jù)價格法有關(guān)規(guī)定直接提出定價或調(diào)價方案；二是公用事業(yè)價格主管部門依特許經(jīng)營者、消費者組織、公眾監(jiān)督委員會、行業(yè)協(xié)會或市政公用事業(yè)主管部門書面申請啟動。價格主管部門在收到申請后應當對申請材料進行調(diào)查、核實并聽取申請者的意見，申請材料不齊備的，應當要求申請人限期補齊，審核后，價格主管部門認為申請符合價格制定或調(diào)整條件的應當予以受理，若申請不符合條件，則不予受理，但應向申請者送達書面決定書并說明理由。⑵成本監(jiān)審。成本監(jiān)審由價格主管部門內(nèi)設(shè)的成本調(diào)查機構(gòu)根據(jù)相關(guān)規(guī)定組織實施，特許經(jīng)營企業(yè)上報的有關(guān)成本資料必須由獨立的審計機構(gòu)進行審核，同時聘請相關(guān)專家對資料的合理性、合法性進行審查，并根據(jù)所有被監(jiān)審的經(jīng)營者的成本核定表核算定價成本，向價格主管部門遞交成本監(jiān)審報告。⑶聽證前的準備。價格主管部門應當在作出受理決定之日起3個月內(nèi)舉行聽證會，在舉行聽證前應進行社會承受能力的調(diào)查，廣泛聽取公眾意見，以確定價格聽證涉及的主要群體及社會的總體承受能力，并在聽證會舉行前30日通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會公眾公告聽證會參加人員、旁聽人員、新聞媒體的名額，產(chǎn)生方式及具體報名辦法。⑷聽證。在聽證會舉行前15日，價格主管部門應當通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會公告聽證會舉行的時間、地點、定價聽證方案要點、聽證會參加人員名單，并向聽證會參加人送達定價聽證方案、成本監(jiān)審報告等聽證材料，必要時價格主管部門可舉行聽證預備會，就聽證中涉及到的專業(yè)問題，由經(jīng)營者或相關(guān)專家進行解答，以保證聽證代表的有效參與。在聽證會進行過程中，應充分保障聽證代表特別是消費者和持不同意見代表的話語權(quán)，聽證代表對申請人提出的定價方案可進行質(zhì)證和辯論。此外，聽證會應設(shè)旁聽席，旁聽人員由價格主管部門根據(jù)公民、法人或者其他組織報名情況，按報名順序選取或隨機抽取，旁聽人員沒有提問和發(fā)言權(quán)，但可于聽證會結(jié)束后通過電話、網(wǎng)絡(luò)或信件向價格主管部門提交意見。⑸決策。聽證會只是政府機關(guān)決策前的一種征求意見的程序，聽證會本身并不決策，聽證代表所發(fā)表的意見能否為價格決策機關(guān)真正聽取，作為記載聽證會代表意見陳述的重要法律文件——聽證筆錄能否作為價格決策機關(guān)最終定價的重要依據(jù)甚至唯一依據(jù)，將直接關(guān)系到價格聽證制度根本目的的實現(xiàn)。然而，《聽證辦法》及公用事業(yè)特許立法僅規(guī)定定價機關(guān)作出決定時應當充分考慮聽證會意見，并未對聽證筆錄的效力作出明確的規(guī)定。“如果行政機關(guān)的裁決不以案卷為根據(jù)，則聽證程序只是一種欺騙行為，毫無實際意義。”［21］因此，在定價決策中應引入聽證案卷排他的規(guī)則，將聽證案卷所記載的意見作為價格決策部門定價的主要依據(jù)，在聽證會代表不同意定價方案或者對定價方案有較大分歧時，價格決策部門應當協(xié)調(diào)申請人調(diào)整方案，必要時應由政府價格主管部門組織再次聽證。⑹批準和公布。價格主管部門對定價或調(diào)價方案進行修改、作出最終決定后，應在7日內(nèi)將定價或調(diào)價方案、聽證會紀要、聽證會筆錄和有關(guān)材料一并提交政府進行審核。政府批準定價或調(diào)價方案后，價格主管部門應通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等向社會公布并組織實施。
第四，價格保障機制。任何有效的監(jiān)管都不是單獨依靠某一種制度來發(fā)揮作用的，而是需要相應配套制度的支撐，綜合性價格規(guī)制模式的實現(xiàn)至少還需確立以下配套制度：⑴定期審價制度。公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)價格受多種因素的影響，不可能一成不變。價格主管部門應當建立定期審價制度，設(shè)立成本數(shù)據(jù)資料庫，形成有效的成本約束機制，改變定價過程中政府與公用企業(yè)信息不對稱的現(xiàn)狀，并根據(jù)公用企業(yè)成本的變化對價格作出相應的調(diào)整，一般來說定期審價的間隔時限最短不得少于1年。⑵價格調(diào)節(jié)準備金制度。美國將公用事業(yè)價格調(diào)節(jié)基金作為價格規(guī)制的一種常用方法，［22］我國部分地方公用事業(yè)特許立法也確立了此種制度，專項用于公用事業(yè)價格和利潤的調(diào)控。①當特許經(jīng)營者的實際利潤率水平高于規(guī)定利潤率水平時，高出部分產(chǎn)生的利潤進入價格調(diào)節(jié)準備金。當公用事業(yè)成本費用增加幅度不大時，可以用價格調(diào)節(jié)準備金來調(diào)節(jié)，先不調(diào)整價格，以保持公用事業(yè)價格的穩(wěn)定；只有當價格調(diào)節(jié)準備金不足以彌補公用事業(yè)運營成本的增加時，才考慮調(diào)整價格。⑶價格違法責任制度。一是特許經(jīng)營者的價格違法責任。在特許經(jīng)營者違反相應價格規(guī)定時應對其進行相應的處罰。國務(wù)院頒布的《價格違法行為行政處罰規(guī)定》明確要求價格主管部門可據(jù)此對特許經(jīng)營者的價格違法行為進行處罰。二是價格主管部門的價格違法責任。我國價格主管部門的監(jiān)管行為尚未受到政府和社會公眾的有效監(jiān)督和制約，相關(guān)法律和政策并未對其價格違法責任作出明確的規(guī)定，今后立法應對此作出回應。
（四）績效評估制度
績效評估是指在實現(xiàn)某種行政管理目標的過程中，通過定量、定性等方式對比分析一個機構(gòu)或組織相關(guān)活動的投入、產(chǎn)出和結(jié)果，進而綜合衡量該機構(gòu)或組織所具有的特定能力的效率、效益的活動。績效評估作為政府管制手段的優(yōu)勢表現(xiàn)在它為社會各階層提供了一個直接參與項目管理的平臺，為明晰并落實各方主體的法律責任及社會責任提供了一個長效機制。我國公用事業(yè)特許經(jīng)營相關(guān)立法大都確立了績效評估制度，但并未對此制度作出明確的規(guī)定，缺乏可操作性，此項制度大多處于“冷藏”狀態(tài)。因此，立法應著重就績效評估的主體、內(nèi)容、程序、方式和結(jié)果處理等作出詳細的規(guī)定。
第一，評估主體。現(xiàn)行立法大都將公用事業(yè)主管部門作為績效評估的實施部門，筆者認為這一規(guī)定不盡合理，應將獨立于公用事業(yè)主管部門的第三方機構(gòu)作為績效評估的實施主體。其理由如下：一是績效評估包含了對特許協(xié)議履行情況的評估，主管部門作為協(xié)議一方的當事人，評估內(nèi)容不可避免地會涉及到主管部門的履約情況，由主管部門進行評估不僅違背了正當法律程序的要求，而且還會摻雜主管部門過多的主觀因素，使評估結(jié)果的可信度大打折扣；而獨立的第三方機構(gòu)可客觀中立地行使職權(quán)，得出公正的結(jié)論，同時通過評估可以有效監(jiān)督和制約主管部門的規(guī)制行為。二是績效評估是一項專業(yè)性很強的規(guī)制手段，需要大量的專家、技術(shù)人員的參與，主管部門作為執(zhí)法機關(guān)尚不具備相應的條件，而且實踐中主管部門并不是自己獨立進行評估，大多是委托獨立的第三方中介機構(gòu)進行績效評估。①
第二，評估內(nèi)容。“在今天的新公共管理中，確定績效標準面臨的一個挑戰(zhàn)是如何將顧客滿意標準和內(nèi)部產(chǎn)生的目標以及政府選擇的基準整合起來。一種整合的方法是把一些績效衡量標準結(jié)合起來，這些標準可以通過在一個可比較的項目中建立基于績效的基準來加以確立，可以使合同組織中的人員通過可接受的限制范圍建立 他們自己的標準來加以確立，也可以通過客戶調(diào)查獲得外部輸入來加以確立。”［23］可見，績效標準是一個開放、不斷發(fā)展的動態(tài)標準，是由評估主體組織相關(guān)專家、行政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會、特許經(jīng)營企業(yè)以及消費者共同制定和實施的一套多維立體的指標體系。績效標準評價體系主要包括兩方面的內(nèi)容，即分別對特許經(jīng)營協(xié)議和特許經(jīng)營企業(yè)的評估。其中，對特許經(jīng)營協(xié)議的分析主要包括協(xié)議的合規(guī)性分析、責權(quán)分配與風險管理、協(xié)議的動態(tài)適應性分析等。對特許經(jīng)營企業(yè)的評估主要包括對產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、建設(shè)與改造、運營管理、財務(wù)狀況、安全保障與應急、公司治理與文化以及其他事項的評估等。在確立這些基本評估指標后，可采用自上而下的層次分析方法，在一級指標的基礎(chǔ)上逐漸細化，分別建立二級和三級指標，逐級構(gòu)建指標體系。
第三，評估程序和方式。具體來說，績效評估制度主要包括以下幾個步驟：⑴評估啟動。績效評估的首次啟動應在授予經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán)1年之后。評估主體應根據(jù)特許項目的具體特點，確定績效評估的對象、范圍、目標和評價方法，據(jù)此制訂績效評估計劃，然后向政府遞交評估申請，經(jīng)政府審核通過后開始實施。績效評估的再次啟動應按照立法規(guī)定的期限進行，評估周期一般不得低于2年，特殊情況下可以實施年度評估。⑵評估準備。這一階段主要是搜集和整理有關(guān)績效評估的資料，包括公用事業(yè)主管部門和有關(guān)部門在日常監(jiān)管中所搜集保存的有關(guān)資料和特許經(jīng)營企業(yè)自身經(jīng)營情況的資料數(shù)據(jù)。其中公用事業(yè)主管部門和有關(guān)部門需要提交的資料包括：特許經(jīng)營企業(yè)提交的日常經(jīng)營數(shù)據(jù)和自評報告、監(jiān)管機構(gòu)定期的考核報告和評估報告、監(jiān)管機構(gòu)日常的監(jiān)管資料等；特許經(jīng)營企業(yè)需要提交的資料包括：財務(wù)狀況、成本控制、日常管理、質(zhì)量和安全標準、對突發(fā)事件的處理情況、企業(yè)人員管理等資料。當評估資料不完整時，評估主體可通過市場調(diào)查、實地調(diào)研等渠道，聽取相關(guān)機構(gòu)和人員的意見獲取相關(guān)資料數(shù)據(jù)。⑶評估進行。評估主體根據(jù)監(jiān)管機構(gòu)和特許經(jīng)營企業(yè)提交的資料及自身調(diào)查搜集的資料對特許經(jīng)營協(xié)議履行情況和特許經(jīng)營企業(yè)的績效作專業(yè)性的定量分析，以確定風險事故發(fā)生率、風險事故損失程度、風險管理成本收益、協(xié)議內(nèi)容履行程度等指標，必要時評估主體可委托有資質(zhì)的獨立中介機構(gòu)協(xié)助其完成此項任務(wù)。另外，評估主體應進行民意調(diào)查和民意測驗，因為社會公眾是公用產(chǎn)品和服務(wù)的直接體驗者，具有很大的話語權(quán)，通過公眾參與，可以掌握評估特許項目產(chǎn)生社會效益的情況。⑷評估結(jié)果的作出及其公布。評估主體可以在績效評估指標體系的基礎(chǔ)上依據(jù)評分細則對各項指標進行打分，以此獲得綜合評價分，從而將績效評估結(jié)果劃分為優(yōu)、良、中、低、差等幾個層次。評估主體作出評估報告后，應分別向政府、公用事業(yè)監(jiān)管部門、特許經(jīng)營企業(yè)送交評估報告，同時將評估報告在政府網(wǎng)站、新聞媒體上公開，接受公眾監(jiān)督。
第四，評估結(jié)果的處理。作為一種網(wǎng)羅信息的有效手段，績效評估制度的落腳點并不在于搜集信息，而在于通過解決評估信息所反映出的制度運作問題，實現(xiàn)提升特許運營績效和降低特許運營風險的目標。因此，應賦予評估報告一定的法律效力，防止評估流于形式。一方面，公用事業(yè)主管部門應根據(jù)評估許協(xié)議履行狀況，在同特許經(jīng)營者協(xié)商的基礎(chǔ)上對特許經(jīng)營協(xié)議作出必要的修正，并根據(jù)評估報告的建議改進自身的規(guī)制手段。另一方面，應根據(jù)評估結(jié)果確立相應的激勵機制：當特許經(jīng)營者獲得優(yōu)秀或良好評價時，可給予其一定的精神或物質(zhì)獎勵，或在某些方面給予優(yōu)惠；當特許經(jīng)營企業(yè)獲得較好、一般評價時，可對其存在的問題提出整改意見并限期改正；當特許經(jīng)營企業(yè)獲得不合格評價時，可視情況給予警告并進行相應的金錢或物質(zhì)上的懲罰，如提取履約保函，同時對其存在的問題提出整改意見并限期改正；當特許經(jīng)營企業(yè)對其存在的問題拒不改正或連續(xù)兩年考核不達標時，可以取消其特許經(jīng)營權(quán)。
（五）市場退出制度
作為公用事業(yè)特許監(jiān)管的最后環(huán)節(jié)，市場退出應當是一種“備而慎用”的管制手段。對特許經(jīng)營者的退出規(guī)制是以保障消費者權(quán)利為導向的社會性規(guī)制，其核心并非讓公共服務(wù)更有效率地提供給消費者，而是防止以不可欲的方式分配財富或機會，防止消費者無法獲得最低限度的、持續(xù)的公用事業(yè)服務(wù)。［24］我國公用事業(yè)特許相關(guān)立法明確規(guī)定，特許經(jīng)營者應當優(yōu)先保證公共利益不受損害，確保提供持續(xù)、安全、方便、優(yōu)質(zhì)、高效、公平和價格合理的普遍服務(wù)，未經(jīng)直轄市、市、縣人民政府批準，獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)不得擅自停業(yè)、歇業(yè)。基于憲法、法律和契約的要求，從行政法學和規(guī)制理論出發(fā)，特許經(jīng)營者退出營業(yè)的自由應受到一定的限制。
第一，事先批準。特許經(jīng)營者的退出主要存在兩種情況：一是特許項目因特許期滿而退出，即正常的市場退出；二是特許項目在期滿前因違約或其他原因而退出，即非正常的市場退出。在第二種情況下，行政主體并不必然做出批準退出申請的決定，應以調(diào)查所獲得的信息為基礎(chǔ)，對申請人的運營狀況、申請人所提供服務(wù)的可替代性、消費者對申請人提供服務(wù)的依賴度等相關(guān)因素加以考慮，作出批準或不批準退出的決定。同時，退出決定的作出應有明確的時限要求，一般來說，行政主體應當自收到特許經(jīng)營者退出申請的3個月內(nèi)做出答復，并就相關(guān)決定說明理由。
第二，聽證。程序的意義就在于限制恣意的行政，保證理性的選擇，具有“作繭自縛”的效應，對討論、決定過程的反思性整合。［25］公用事業(yè)牽涉各方主體的利益，而政府對特許經(jīng)營者的市場退出擁有較大的自由裁量權(quán)，通過程序控制可以增強政府決策的合法性和合理性。聽證程序為各方利益主體提供了參與的渠道和機會，并為現(xiàn)行立法所確認，但現(xiàn)行立法規(guī)定聽證只是一種可選擇的、被動的程序。①筆者認為，公用事業(yè)事關(guān)重大的公共利益，作為公正裁決基礎(chǔ)的聽證程序應作為決策的必經(jīng)程序，而不是可選擇的程序。公用事業(yè)主管部門在做出撤銷或收回特許經(jīng)營權(quán)決定之前或特許經(jīng)營者提交解除特許經(jīng)營協(xié)議的書面申請后，應當在一定期限內(nèi)組織聽證。
第三，終期評估。終期評估制度是指特許經(jīng)營期屆滿之前或特許經(jīng)營協(xié)議終止時，行政主體對特許經(jīng)營者的協(xié)議履行情況進行審議，對特許經(jīng)營設(shè)施、設(shè)備等進行資產(chǎn)評估的制度。目前，我國尚未建立完整的終期評估制度，僅是部分地方性立法對此做出了簡單的規(guī)定。①筆者認為，終期評估主體應為獨立于主管部門的第三方。評估內(nèi)容主要包括對特許經(jīng)營協(xié)議履行情況的評估和對特許經(jīng)營企業(yè)的評估，其中對特許經(jīng)營企業(yè)的評估主要是對特許經(jīng)營者財務(wù)審計、特許經(jīng)營設(shè)施和設(shè)備等資產(chǎn)進行的評估。公用事業(yè)主管部門應根據(jù)評估結(jié)果做出不同的處理決定：對特許經(jīng)營者完整地履行了特許協(xié)議內(nèi)容并且特許經(jīng)營設(shè)施、設(shè)備保存完好的，公用事業(yè)主管部門可給予其一定的精神或物質(zhì)獎勵，或在某些方面給予優(yōu)惠；對特許經(jīng)營者未完整地履行協(xié)議或特許經(jīng)營者對應當更新和維修的設(shè)備設(shè)施不予更換和維修的，特許經(jīng)營者須承擔違約責任，公用事業(yè)主管部門可提取履約保函或給予特許經(jīng)營者相應的處罰。
第四，補貼。特許協(xié)議終止之后，特許經(jīng)營者如何將特許項目轉(zhuǎn)移給政府，現(xiàn)行立法規(guī)定不一。例如《貴州省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理條例》第9條規(guī)定：特許經(jīng)營者按照城市規(guī)劃投資建設(shè)的市政公用設(shè)施，在特許經(jīng)營期滿或特許經(jīng)營權(quán)終止后，無償移交給政府。但杭州、深圳、淮南等地的公用事業(yè)特許經(jīng)營立法則規(guī)定：特許經(jīng)營者應當按照城市規(guī)劃和特許經(jīng)營協(xié)議的約定及時建設(shè)和更新市政公用設(shè)施，特許經(jīng)營權(quán)被收回或終止后，該市政公用設(shè)施歸政府所有，需要補償?shù)模鶕?jù)特許協(xié)議的約定給予特許經(jīng)營者合理補償。如果特許經(jīng)營者承擔項目資產(chǎn)的技術(shù)改造和維護任務(wù)且項目轉(zhuǎn)讓是無償?shù)模捎谔卦S經(jīng)營者擔心維護投資在特許經(jīng)營期滿前無法全部收回，其對項目的技術(shù)改造和維護投資將會盡量壓減，項目資產(chǎn)的技術(shù)改造和維護就可能無法正常進行；如果公用事業(yè)主管部門承擔項目資產(chǎn)的技術(shù)改造和維護任務(wù)，就會影響市場力量的作用范圍，而且投資決策和經(jīng)營決策的分離必然會影響兩者的協(xié)調(diào)性，在出現(xiàn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量問題時，很難劃清責任。［26］因此，筆者認為，應在市場退出制度中建立合理的激勵補償機制，以保證特許經(jīng)營者承擔所有要求的投資而又不會使其過分投資。根據(jù)各國政府進行基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的經(jīng)驗，其常用的補償方法有以下五種：政府根據(jù)資產(chǎn)狀況給予原經(jīng)營者適當?shù)呢斦a償；補償金額由新一輪投標決定，新經(jīng)營者支付補償金；在新一輪招投標中設(shè)定有利于原經(jīng)營者的條款；要求經(jīng)營者向政府繳納資產(chǎn)質(zhì)量保證金；采用期限較長的特許期限。［27］上述方法已在我國公用事業(yè)特許實踐中得到了不同程度的運用，①但是在當前立法缺乏明確規(guī)定的情況下，解決補償問題較為可行的方法是由特許經(jīng)營者和公用事業(yè)主管部門在不違背現(xiàn)行法律規(guī)定的前提下于特許協(xié)議中對補償制度事先做出明確的約定。
在現(xiàn)代社會中，國家權(quán)力僅僅停留在市民社會的外緣是不允許的，而必須以各種方式積極地參與到市民社會之中去，這已經(jīng)成了時代的要求。［28］“政府的基本職責之一是提供一種我們可以用以修改規(guī)則的途徑，調(diào)解我們在規(guī)則含義上存在的分歧以及強制少數(shù)不遵守游戲規(guī)則的人遵守規(guī)則。”［29］這實際上表明了政府的核心服務(wù)是制度的生產(chǎn)。公共服務(wù)的市場化運營是我國政府改革的主導方向，特許經(jīng)營作為一種有效的制度安排發(fā)揮了其不可替代的作用。然而，我國公用事業(yè)特許是在缺乏一般性的法律、政府角色不明確以及監(jiān)管體系不健全等背景下產(chǎn)生的。現(xiàn)行公用事業(yè)特許經(jīng)營立法顯然無法對公用事業(yè)特許活動提供有效的規(guī)范與指引，因此，完善公用事業(yè)特許經(jīng)營立法，真正明確公用事業(yè)特許制度的核心法律地位，并圍繞它形成一整套詳盡的法律制度體系，已成為當下我國公用事業(yè)特許實踐中急需解決的問題。
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