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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村土地承包論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1.繼續加大法律法規的學習宣傳力度，嚴格落實土地承包政策。
采取多種有效形式，繼續讓法律法規和政策下鄉、進村、入戶，不僅要使廣大農村基層干部，特別是領導干部、調解仲裁人員熟練掌握和準確把握法律法規與政策，增強責任意識和法制觀念，提高政策水平和工作能力，而且要讓農民群眾理解和領會法律法規和政策的實質，做到知法、懂法、守法，并依據法律法規和政策維護自己的合法權益。同時，農業主管部門對違法違紀案件要嚴肅查處。工作中，著眼于把群眾上訪問題化解在基層，按照抓早、抓小、抓苗頭的工作思路，變農民上訪為干部下訪，堅持排查和化解并重，使矛盾消滅在萌芽狀態。
2.進一步落實責任制，妥善解決農村土地承包經營糾紛問題。
進一步落實農村土地承包經營糾紛屬地管理責任制、案件包保責任制、領導接待制和責任追究制度，制定和落實工作預案，按照“分級負責，誰主管、誰負責”的原則，加強土地承包矛盾糾紛問題的排查和整改，繼續接待和協調處理好農民因土地承包經營糾紛而引發的上訪工作。既要抓好一般性案件的處理工作，又要重點抓好越級訪、群體訪案件的督辦工作和疑難案件的指導工作。對群眾上訪反映的一般性問題，按照工作制度，及時轉交相關農業行政主管部門辦理。對少數解決難度較大的上訪案件，通過耐心細致的思想教育和有針對性的法律政策宣傳，積極主動地做好說服解釋工作，能解決的盡快解決，對依法不能或一時難以解決的問題，盡量向群眾解釋清楚，有針對性地做好思想工作，征得群眾的理解和信任，減少重復上訪和越級上訪的發生。
3.積極建立解決農村土地承包經營糾紛的長效機制，深入開展農村土地承包管理規范化建設。
各級政府要認真貫徹落實《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，加強調解仲裁體系建設，配齊配強調解仲裁員，搞好業務培訓，完善工作制度，逐步建立起以調解為基礎、仲裁為依托、司法為保障的農村土地承包經營糾紛仲裁工作體系。進一步完善承包合同，健全土地資源臺賬，全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，大力實施農村土地承包信息化管理，切實加強農村土地承包檔案管理和制度建設，努力實現土地承包規范化管理。
4.完善農村土地承包經營糾紛聯席會議制度，保持相關部門協調聯動、齊抓共管的高壓態勢。
在鞏固農村資源糾紛集中整治和作風建設涉農問題專項治理成果的基礎上，進一步完善農村土地承包經營糾紛聯席會議制度，協調各級有關部門加強溝通，密切合作，按照抓重點部位、抓關鍵環節、抓突出問題的原則，健全“排”、“調”、“防”、“控”相結合的工作機制，形成黨委、政府統一領導，成員單位協調配合、齊抓共管、上下聯動的新機制、新格局。進一步明確和落實各級、各部門化解矛盾糾紛、維護社會穩定的具體責任，始終保持高壓態勢，做到勁不松、力不軟，促進工作早安排、矛盾早排查、問題早解決。行跟蹤，落實案件包保責任人，促進上訪案件的有效解決。
二、結束語
關鍵詞:農村;土地信托;法規
中圖分類號:F321.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)33-0049-02
農業是中國國民經濟的基礎,土地問題是農業問題的重要組成部分,是影響農業增效、農民增收、農村穩定的關鍵因素。目前,隨著農村大量青壯年進城務工,農村土地的經營狀況受到很大影響,一方面,很多農民工由于缺乏在城市的保障以及收入較少,不愿放棄農村土地,但又沒有時間經營或經營不好;另一方面,一些種地能手想擴大規模卻缺少途徑,部分轉包經營不僅規模小,難以集中,承包期間也不穩定。因此,如何提高土地利用效率,最大限度地增加農民工所擁有土地的收入,同時解決農村集約化經營,成為當今農村土地經營中面臨的最大問題,創新土地使用權流轉模式成為農地改革的現實需求。
正是在這種環境下,中國許多地方借鑒國外土地信托模式,將此前只在金融領域運用的信托制度引入農村土地使用權市場,創造性地催生了中國特有的農村土地信托制度。如浙江紹興地區即是典型的一例。但由于農村土地信托是一種新興事物,目前還缺乏完整的理論和運行模式,相關法規也很不完善,加強該領域的研究非常必要。
一、農村土地信托的基本理論
信托制度源于中世紀的英國,由于信托制度的雙重所有權理論與大陸法系國家的“一物一權”理論相沖突,長期以來,大陸法系國家沒有引入這一制度,但在第一次世界大戰后,隨著現代經濟的發展,信托制度的優越性不斷得到體現,一些大陸法系國家開始引入這一制度。中國在改革開放后也出現了大量信托投資公司,為更好地規范信托行為,于2001年制定《信托法》,但目前中國的信托主要應用于商業領域,農村土地信托還剛剛開始,因此,理清該制度的框架和基本理論顯得尤為必要。
農村土地信托是指土地承包經營權人(委托人)基于信任關系,將土地承包經營權在一定期限內委托給土地信托公司(受托人),由土地信托公司以自己的名義,為受益人的利益進行管理的行為。農村土地信托是一種新型的信托模式,它以設立在農村土地上的土地承包經營權為中心,對土地承包經營權及其相關權益進行合理的制度安排,實現土地承包經營權人依法流轉土地承包經營權、達到間接管理財產的目的。
(一)農村土地信托的主體
根據信托制度的基本原理,信托主要包括委托人、受托人和受益人三方。農村土地信托的委托人是土地承包者,他可以根據自己的意志,在保留承包地承包權的前提下,將承包經營權分離出來委托給受托人,由受托人對其進行獨立管理、經營。受托人是指承包地經營權的受讓者,他可以以自己的名義對信托土地進行經營管理或處分,各種法人、工商企業以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由委托人指定有資格享有信托收益權的第三人,其只享有信托收益權,而無權對信托財產進行管理、處分,受益人可以是委托人本人或其指定的其他人,在特定情況下也可以是受托人。在中國目前的農村土地信托中,受益人主要是委托人本人即農村土地承包者。
(二)農村土地信托的客體
農村土地信托法律關系的客體即信托財產指的是土地承包經營權,包括土地承包經營權人享有的對其所承包的農業用地進行占有、使用和收益的權利。雖然中國《物權法》未明文規定,但依民法通說,土地承包經營權是一種用益物權,具有用益物權的一般特性,如“限制性”、“獨立性”、“使用收益目的性”等。土地承包經營在本質上是對農村土地的一種使用方式,這種方式中,“經營”才是其最終目的,“承包”僅僅是實現目的的途徑,人們通過“承包”取得“經營權”后,對承包地進行管理,從而獲取經營效益。
(三)農村土地信托中的法律關系
農村土地信托制度中三方當事人存在如下三種法律關系:(1)委托人與受托人之間存在委托關系,根據信托協議,委托人將其土地經營權委托給受托人經營、管理,受托人應盡到忠實管理義務,像經營自己的土地一樣對信托土地進行經營管理,確保土地收益最大化。同時,受托人應當接受委托人的監督,但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯誤,委托人應盡量不要干涉信托事務,確保受托人能以自己的意愿對土地進行獨立經營。(2)受托人必須為了受益人的利益最大化而行事,且有義務將信托收益交付受益人,而受益人則有權享有信托收益,在其受益權受到侵害時有權行使收益請求權和排除妨害權。同時,受益人有義務協助受托人完成信托收益的交付行為。(3)委托人有權獨立指定或更換受益人,而不必經受益人同意。委托人與受益人之間的法律關系具有無因性,不因信托設立前雙方之間法律關系的變更而變更。
二、中國農村土地信托模式構建
(一)完善相關法規
中國已于2001年4月公布《中華人民共和國信托法》,從而使中國信托事業有法可依。但發展信托事業需要一整套完善的法規支持,而中國“信托業法”至今尚未出臺,嚴重制約了信托業的發展。特別是對中國特有的農村土地信托更應該出臺專門的法律。在國外,由于土地的私有性,土地信托是信托業務的重要組成部分,但由于中國實行土地國有和集體所有,使中國的土地信托具有特殊性,因此,要真正促進土地信托經營業務的發展,必須制定有關規范各種土地信托經營業務的政策法規及實施細則,如關于土地投資信托基金如何具體運作、土地信托紅利確定的依據、土地信托經營業務的稅費制度、土地信托產權的流轉補償與變更登記問題等。
(二)成立農村土地信托中介機構
由于農民信息的不對稱,在農村產生了農戶“有地無力開發、有力無地開發”的弊端,為了解決這一矛盾,必須成立農村土地信托中介機構。土地信托中介機構的主要職能包括:
1.信息傳遞職能。定期舉行土地流轉信息會,如浙江紹興縣柯橋鎮“土地信托服務站”受13個村經濟合作社的委托,向社會推介2 200畝土地的使用權轉讓信息,公開招標高效農業開發項目,在不到一天的時間里,已有9家企業簽訂了投資協議,而原土地承包經營者將可獲得土地信托分紅。
2.中介服務職能。協調流轉雙方提出的有關事宜,在平等協商的基礎上,落實合約關系,維護雙方利益;發行收益憑證,為受托人融通開發資金服務,為投資者拓寬投資領域服務,并從中收取相應勞務酬金。
3.監督治理職能。對土地流轉后的用途進行監督治理,以提高土地利用“三態”效益為目的,促進土地資源可持續利用為宗旨。
(三)建立土地投資信托基金
土地開發需要巨額資金,通過財政撥款、個人自有資金等途徑往往受資金來源的限制滿足不了需求,建立土地投資信托基金可有效解決土地開發資金不足問題。土地信托基金是土地信托部門為開發經營土地而設置的營運資金,其主要來源有:銀行等金融部門吸收的土地信托存款、政府發行的土地證券、企事業單體待用的土地信托基金、預算外自有資金等。
原土地承包者作為委托人與受益人將土地信托給土地信托機構,土地信托機構作為受托人既可將土地經營權以出租、轉讓、轉包、入股等方式給土地開發經營者從而收取租金、轉讓(包)金或股利;也可與專業土地開發公司通過簽訂土地開發合同,收取開發收益。土地信托機構負責將信托紅利給委托人。土地開發經營過程中所需的巨額資金可通過土地信托機構向金融機構貸款(農業貸款,政府扶持、利率優惠)來籌集,金融機構可通過出售貸款債權的方式向廣大投資者再融通資金,既增加投資渠道,又分散金融風險。
(四)完善農村土地信托市場競爭機制
在農村土地信托中,土地信托機構的官方、半官方性質是農村土地信托市場壟斷產生的根本原因,防范農村土地信托市場的壟斷風險,首先要從其根源入手,擺脫政府對土地信托市場的絕對控制,降低土地信托公司的準入門檻,引進農村土地信托市場競爭機制,吸納和鼓勵民營土地信托公司經營農村土地信托事務;其次要逐步打破農村土地信托“一言堂”的壟斷現象,允許多家土地信托公司同時經營,公平競爭,合法競爭,提高土地信托公司的服務意識和經營水平,同時也要賦予土地信托公司充分的權利包括獨立管理權和獲取報酬權,以利于他們積極參與市場競爭,促進中國土地信托業的發展和繁榮。
總之,由于中國目前農民工的大量增加,農村出現大量土地拋荒現象。與此同時,社會大量閑置資金找不到相關的土地項目進行投資,農村土地使用方式過于落后。而現有的土地承包經營權流轉方式存在許多缺陷,中國急需改進土地承包經營權流轉方式。農村土地信托是以土地承包經營權為信托財產、以土地承包經營權流轉為出發點和目的地的信托形式,它在農村土地的所有者與土地承包經營權人分離的基礎上再次將土地承包經營權人與實際管理經營人分離,既保證了農村土地所有權的合法歸屬和土地承包經營權的基本穩定,又賦予土地承包經營權人依法將土地承包經營權交由他人管理的權利,使其能在獲得穩定收益的同時得以放心投身于其他事業,而土地信托公司的專業化運作也能有效保障農村土地信托各方當事人基本利益的實現,因此,建立和推廣農村土地信托制度是解決中國農村土地問題的有效途徑。
參考文獻:
[1]鐘遠平.中國農村土地信托的法理基礎及制度構建――以土地承包經營權為中心[D].北京:中國政法大學碩士學位論文,2007:5.
關鍵詞：意義；農村土地制度改革；問題；對策
中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）02-000-01
一、我國農村土地制度改革的意義
1.實現了農村土地使用權的流轉
在土地承包法中的第五節土地承包經營權的流轉中的第三十三條中有明確規定：土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：(1)平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；(2)不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；(3)流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；(4)受讓方須有農業經營能力；(5)在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。如果一塊土地的承包人，不想要承包的時候，而且有合理利誘的話，政府則會集體收回這塊地的土地使用權，從而也就有效的實現了農村土地使用權的流轉不僅合理、合法，還保證了流轉的安全性。
2.很好的提高了農業的生產效率
我國農村土地制度的改革不僅可以有效地實現了農村農業生產的規?；?，還可以有效地提高了農業的生產效率，從而有效地的保證了商品糧的供應不間斷。當承包人承包了土地后，他可以自行的在這個土地上進行各種各樣的耕作，這樣就可以有效地促進了農業的勞動生產率。
二、我國農村土地制度改革中存在的問題
1.有土地的流轉容易被不法之人操控
(1)我國農村土地制度改革對土地的流轉規定還不完善，很容易被不法之人操控，隨意的改變了土地的原承包的關系，甚至有的人會強迫農民必須流轉等，從而農民的合法權益也就會被侵犯。
(2)我國農村土地制度改革的推出，被一些不法的人當成是謀取利益的一種手段，從而侵犯了農民本身應有的利益。還有些人把地轉租給企業，以謀取利益。有些人把農民的承包地強行的按照自己的意愿安排出去，甚至將其地轉租給企業，從而導致了農民的生產效率不斷的降低。
2.農村土地的經營規模越來越小
隨著我國市場經濟的不斷發展，我國農村的人口數也飛快的增加，而農村的土地卻是越來越少，為了降低人們的爭吵率，我國的農村土地都是以公平為原則進行分配。但是，土地的分配遠遠趕不上人口增加的速度，而且，科學技術無法完全在農村土地中實施，因此，導致了我國農村土地實用的經濟規模越來越小。
3.一些基層組織仍然在進行“反租倒包”對策
雖然在我國農村土地制度改革中不斷的強調，農村土地的所有事項都必須是合法、自愿的，但是，由于我國農村土地制度改革的不完善，一些基層組織仍然可以找到法律空子進行“反租倒包”的對策，利用自己的權力對農民進行剝奪他們的權力和利益，從而導致了我國農民的利益仍然在不斷的流失。
三、不斷完善我國農村土地制度改革的對策
1.不斷的完善農村土地使用權的流轉制度，并給予強力的監督
在實行農村土地公有制的同時，不斷的完善我國農村土地制度改革中的土地使用權流轉制度，并且強力的對其進行監督，從而慢慢的將土地使用權變成商品化，遏制不法之人利用土地流轉作為謀取利益的手段。
(1)應建立一個完善的有關于農村土地保障的各種體系，使得農民對土地的那種消極的依賴關系進行切割，組織基層也不能再隨意的對農民進行強行的買賣，不能在土地流轉的過程中謀取利益，必須循規蹈矩進行工作，從而建立起一個公平、和諧的農村經濟體系。
(2)強力監督制度的實施，對已經建立好的農村土地制度(例如：在土地承包法中第一章的第一條規定了：為穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定，根據憲法，制定本法。還有第六條中規定了：農村土地承包，婦女和男子享有平等的權利，承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應對享有的土地承包經營權)等，都應給予強力的監督，嚴格的督促基層組織把農村土地制度的所有內容，合法的實施下去，讓農民知道遇事可以從完善的規章制度中尋找解決辦法，擁有完善的規章制度作為保護自身權益的依靠，放心的進行土地流轉程序，從而保障了農民的權益。
2.將農村土地的監督轉向成法制的管理
將農村土地制度與法律緊緊的聯系在一起，將農村土地制度都以法制化的形式進行對農村土地的管理，并且灌輸到每個農民和工作人員的心中，讓他們明白遵守農村土地制度就等于遵守法律，否則要受到法律的制裁。讓基層組織工作人員清楚的明確自身的權利和責任，規范自身的權利行為，知道什么時候才可以干預農民的生產經營活動，合力改善農村的經濟秩序。也就是說，將我國農村土地制度引向法律的軌道中，不僅可以有效的減少基層組織干預農民的生產經營，農民的自也就得到了發揮，還可以有效的規范了有關政府的行為，最終保障了農民的權益。
3.擴大農民轉讓土地使用權的規章制度
應不斷的完善農村土地使用權的規章制度，利用法律手段合理的擴大農民轉讓土地使用權的規章制度，允許農民合理的以多種形式轉讓土地的使用權，并規定基層組織不予以隨意干涉，如果發現有人是以不法途徑進行轉讓的，則有關部門必須嚴格的按照法律法規進行檢查、監督，并給予合理的制裁，以此來幫助農民穩定農業的生產，以及擴大農業土地的經營規模，并且還可以有效的監督基層組織和農民的行為。也就是說，合理的擴大農民轉讓土地使用權的規章制度不僅可以有效的擴大農業土地的經營規模，還可以有效的、合理的保障農民的權益。
參考文獻：
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（青海省地礦測繪院，西寧 810012）
（Qinghai Geology Mineral Surveying Institute，Xining 810012，China）
摘要： 無人機航空攝影以無人駕駛飛機作為空中作業平臺，集合高空拍攝、遙感以及航空攝影于一體，對農村范圍內的集體土地，包括屬于農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地進行航空攝影，獲取準確的地形圖數據，以保證農村集體土地登記確權發證工作有效進行。本文對無人機航空攝影技術在農村土地承包經營權確權登記發證工作進行簡單介紹。
Abstract： Unmanned aerial vehicle (UAV) aerophotography takes the pilotless aircraft as the aerial platform, integrating high altitude photography, RS and aerophotography. It takes airphoto of the rural collective land including construction land, farmland and unused land to get accurate topographic map data in order to ensure the rural collective land registration verification and certification work. This article briefly introduces the application of UAV aerophotography in rural land contract for the managerial right verification registration and certification.
關鍵詞 ： 無人機航空攝影測量技術；土地測繪；農村土地承包經營權確權登記發證工作
Key words： UAV aerophotography；topographic mapping；verification；registration and certification of rural land contract for the managerial right
中圖分類號：TP79 文獻標識碼：A
文章編號：1006-4311（2015）06-0233-02
農村土地承包經營權確權登記發證工作的主要任務是“查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經營權登記簿，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明確、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”，其中的關鍵步驟是以戶為基本單位，對現有人口、土地面積、地塊、承包現狀進行清理核實。傳統土地調查使用皮尺測繪法，使用皮尺丈量，畫張草圖就可以進行確權辦證?；灸軡M足面積和四至的相對準確，但是操作過程不夠規范，由于沒有坐標系等測繪最基本的要素，所以這種方法采集的成果根本就沒有空間位置。
然而，新型無人機遙感技術是利用先進的科學技術、通過遙感傳感器技術、遙測遙控技術等應用技術來實現的，這具有快速性、時效性及清晰度優點。無人機能夠充分提高調查和監測的水平和效率。遙感監測信息不僅客觀性好、現勢性強、時效性高、無人為干擾因素，而且信息的定性、定位和定量精度高，避免了虛報瞞報的情況，并且由于地塊的方位、面積等在圖上得到了清晰的標示，政府部門可以做到“圖賬對應”，從而準確的掌握了地籍信息。
無人機航空攝影測量技術在農村土地承包經營權確權登記發證工作中起到了很大的作用，無人機航空攝影測量系統作為一項空間數據獲取的重要手段，具有快速高效、機動靈活、精細準確、作業成本低、適用范圍廣、影像實時傳輸、高危地區探測等重要特點，在小區域和常規飛行困難地區快速獲取高分辨率影像方面具有明顯優勢?？梢岳脽o人機航空攝影測量系統獲取高分辨率航空影像，制作出高精度的正射影像圖。
確權登記工作的重點環節在于農戶土地的外業測量。如果利用手持gps以傳統方式進行外業實測。對于工期和質量都達不到要求，而青海又是世界上唯一一個高海拔地區，經濟發展比較落后，有著世界上獨一無二的地形地貌特征，也有著世界上獨一無二的天氣及氣候變化。青藏高原號稱“世界屋脊”，是一個大面積強烈的年輕隆起區，平均海拔在4500m以上，是我國現代冰川和多年凍土最發育的地區，在海拔4500m以上，為大片連續的多年凍土地區，大都是微受切剖的開闊平坦地形，地表呈現單調。青藏高原海拔高、地形復雜，被譽為無人機的禁區。然而，我省新近完成的一項科研成果打破了禁區傳說，讓無人機自由翱翔在高原的天空。我省無人機科研項目開始于2012年5月，經過短短一年的時間，青海省地礦測繪院科研人員成功探索出了一套適合在高海拔復雜地形、高寒缺氧等特殊環境下低空航空攝影測量的技術流程和操作方法。填補了我省在高原礦區無人機自主飛行獲取影像數據和應用無人機航測技術測繪1:2000大比例尺地形圖的空白，研究成果達到國際先進水平。
由于青海地區有一些地方會有戶均耕地面積小的情況，加之手持GPS由于精度有限，實測工作中發現測量結果誤差較大，造成群眾對測量結果不認可等的問題，使青海地區部分試點縣試點鄉鎮的土地確權工作一度被動。為順利完成試點任務，各試點縣農牧局及項目承擔單位縣經管站積極與上級業務主管部門和兄弟州縣交流探討，立即轉變舊思路、精心研究新方法，確定將無人機航測遙感技術應用于土地確權試點項目外業測量，經與多個專業測繪單位聯系商談，最終與省地礦測繪院達成合作協議，并在試點鄉鎮建立了航測地面臨時指揮部。經過各試點的航測，使無人機航測遙感正攝影技術在我省農村土地承包工作中得到了廣泛的應用，相關技術應用水平也走在了全省前列。該技術不僅用更高精度的GPS對測量地區進行了測繪，還對地理地貌進行了全面航拍，精確穩妥地完成了農村土地實際面積、空間位置等重要外業測繪數據的采集，為高質量完成土地確權登記工作打下了良好基礎，還能為今后該地區規劃提供科學精確的圖文數據。
能夠優質按時的做好這一工作,完成農村集體土地登記確權發證任務。是青海省面臨的一個重要任務，如今，青海省地礦測繪院無人機航空攝影測量技術在農村土地承包經營權確權登記發證工作中起到了非常重要的作用，為青海省全面開展農村土地承包經營權確權登記發證工作打下了一個堅實的基礎。
在此以青海省湟中縣農村土地承包經營權確權登記發證試點航空攝影測量工作來說，農村土地承包經營權確權登記發證工作主要利用1:2000正射影像底圖，套合第二次土地調查后形成的最新土地利用現狀圖數據（縣、鄉鎮行政界線以及村權屬界線，圖斑線、地類），按1：2000比例尺出圖制作成權屬調查工作底圖，在此基礎上由外野進行實地地塊界線手工繪制、權利人，地塊號，地塊名稱等的調查，然后經內業采用CASS數字測圖系統進行上圖、編輯、編制成農村集體土地所有權基礎數據，利用KQ系統軟件進行權屬資料建庫、分類面積統計和匯總等后續工作。比起傳統的GPS實地測量來看，工作效率有了一個質的飛躍，傳統測量工期長效率低，而無人機航測運用在土地承包經營權確權登記發證中，大大提高了工作效率，也節約了一定的成本。無人飛機體積小巧，機動靈活，不需專用跑道起降，受天氣和空域管制的影響很小，能夠在極短的時間內快速獲取影像。這對于我們青海這個欠發達地區來說，是一個很好的方案。
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論文摘要：本文在借鑒國內外眾多文獻的基礎上，結合我國的實際特色和一定數據，提出一套適合兵團乃至全國的制度性對策理論體系。為解決阻礙兵團土地流轉發展的難題提供思路，利于土地資源配置的長遠優化發展。為兵團乃至國家的土地政策科學評價形成，為建立科學可行的利益聯結體系與制度體系提供理論借鑒。
論文關鍵詞 新疆兵團 土地流轉 法律對策
一、土地流轉問題概述
(一)近年來，國內外學者對土地流轉問題的理論和實證研究有一定積累
改革開放后，我國于1988年修改憲法，廢除了土地不得出租的規定，立法確認土地使用權可以依照法律的規定轉讓。隨后中央人民政府根據憲法修正案的新規定，頒布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。至此，土地所有權流轉成為我國合法和順應憲法和民心的事實。在學術界，土地流轉問題也開始被廣泛研究。其研究可概括為三階段：早期嘗試階段、中期擴展階段和后期深入階段，涉及土地所有權與使用權分離等普遍問題;以及區域土地產業化規模經營的影響因素及形成過程;輔助金融機制與信用體系構建;流轉過程監管及農民利益保障;在土地流轉中統籌城鄉關系，及政府職能與責任重塑;耕地保護和資源優化配置探討;后期有股份制改造、中介組織模式研究以及土地流轉的制度改革創新。三個階段總體上遵循由無到有、由簡入深、從實踐到理論再指向制度的規律。
第一階段從1990年到2001年，學者們主要從土地流轉的必要性出發，研究了土地流轉市場化需求，兼及土地合同的有效性、轉包、抵押、繼承等法律技術問題，分析了土地流轉的動因，提出了土地流轉法律機制的雛形。代表性論著有楊學成的《試論農村土地流轉的市場化》載《中國社會科學》1994年4期。這一階段的研究注重土地流轉的合法性和正當性，有少量的區域土地流轉調查報告，純法律技術問題及制度創新研究初見端倪。
第二階段從2002年到2007年，主要研究方向有土地流轉的效率和模式，也有探討土地流轉中的政府責任;土地流轉與農村人口流動的關系;農村土地流轉的障礙因素及其解決途徑被作為一個焦點進行討論，強調制度性保障在土地流轉規范化中的作用;經濟學方法尤其制度經濟學方法被廣泛使用于土地流轉的論證分析，并初步提出較完整的土地流轉利益聯結模型。這一階段的研究數量急劇增多，經濟學角度和法學角度的研究從廣度到深度都有較大推進，應該與黨的十六大報告積極推進農業產業化經營的指導正相關。
第三階段從2003年開始至今，其最顯著的特點是：開始以農民的基本權利為視角進行專門性研究，側重土地流轉中的農民權益保障研究;開始出現大量外國土地制度的對比研究;土地經營權物權話以制約行政權的理論模型已經較為全面;較多文獻基于原有理論或實證成果建立，也有文獻將研究重點轉向資源優化配置方向;作為制度形成類型研究，除股份制合作等流轉形式繼續深化外，還呈現出與新農村建設結合，加強金融配套制度建設等特點;也開始出現述評類的總結著述，典型如張會萍的《農村土地流轉問題研究綜述》載《寧夏社會科學》2011年3期。這一階段的研究明顯體現關注民生的特點，研究中的農民利益保障問題被重點凸顯;調查報告等實證研究方式較多使用，理論研究也進一步深入。部分問題已經解決，如土地經營權的法律定性，但仍有已經提出但尚未解決的新問題，如對策性研究中的農民權益保障制度構建，也有需要提出的新問題，如本課題研究的土地使用權流轉績效的法學方法評價問題。
(二)土地流轉現象背后的規律性研究尚顯不足，土地流轉的效果評價體系的構建還有待探討
其一，政府在土地流轉宏觀調控中的干預路徑與干預程度選擇，土地流轉如何與現有的農村社會保障制度協同改革，土地流轉中的利益向量評估等等研究，目前較多停留在描述性分析，尚未進一步探求其背后的規律性決定因素。其二，針對土地流轉效果的評價研究，現有研究大多是運用經濟學分析方法針對一個區域從某一角度進行評價。而缺乏一種法學的評價方法。即在構建一種新的指標評價體系的基礎上，針對一個區域的土地流轉模式，在經濟社會的宏觀層面和農戶家庭的微觀層面全方位進行效果評價。通過規則的有效性對土地流轉制度和模式進行評價的理論和方法，目前都還有待探討。
二、新疆兵團土地流轉問題的研究思路和方法
(一)新疆兵團土地流轉的政策現狀
根據新疆兵團相關政策文件的指示，兵團始終堅持以職工家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營制度不動搖。新疆兵團各團場全面推行了兩費自理、租賃承包等多種形式的土地承包責任制，增強了干部職工的風險意識，有效地調動了干部職工的生產積極性和主動性。兵團國土資源局以開展回頭看為契機，全面抓好學習實踐活動整改落實后續工作，并以構建保障、促進科學發展新機制為主線，嚴格落實國家土地政策和制度，全面提升兵團國土系統推動科學發展和綜合服務的能力，為兵團可持續發展提供資源保障。兵團國土資源局在學習實踐活動中，堅守耕地保護紅線，圍繞兵團產業規劃，積極推進農業結構戰略性調整。該局將耕地保護責任目標分解到各年度，實行耕地保護一票否決制建立耕地保護激勵機制，對完成任務好、新增耕地多的師，在項目開發和土地利用上予以傾斜;指導各師按照兵團土地利用總體規劃修編確定的指標，合理確定各類用地數量和布局，為實施結構調整提供依據。這個布局圍繞重大項目建設積極實施用地重點保障，嚴格執行項目預審制度，按照國家《限制供地目錄》和《禁止供地目錄》規定的原則審核用地數量，積極引導建設用地向高產出、少用地、節約集約可持續發展的目標邁進。力爭在職工家庭承包經營的基礎上，全面規范兵團團場土地經營權流轉行為，維護兵團團場土地政策的長期固定。有的團場已經實行新的改革措施，譬如部分團場對職工承包的土地提高等級：一是建立土地等級的改良提升制度，激勵職工自覺的加大投入改良土壤，在35年提高一個土地等級。二是連隊督促承包職工加大投入改良土壤，并給予合理化建議和具體指導。三是處里出臺優惠政策，土地等級差進行輪作倒茬，水稻按棉花的120%實物量上交。四是加大基礎性的投入，清挖排渠，硬質防滲等措施，降低地下水位，提高土地等級，提高作物單產。(二)新疆兵團土地流轉的研究思路
首先，針對政府政策這一最重要變量對于現行各種土地流轉模式的制度性影響因素進行實證調研并進行分析，兼對土地金融組織、土地中介組織等外生性變量進行定量研究;其次，通過農戶的需求與滿意度調查，對兵團土地流轉已取得的經驗和存在的現實問題充分思考歸納;此時，現實問題已經出現并已經充分總結。最后，結合國外土地制度比較研究，引申出用法律妥善規范土地流轉的原則與規則，并基于前述成果，力爭構建新的土地流轉效果法學評價體系，同時提出科學可行的發展和完善兵團土地流轉的法律對策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比較研究和兵團土地制度實證研究，再通過逆向研究部分，即對土地轉讓糾紛判例分析研究和土地制度運行中的法律規避研究，最終實現更為科學可行的土地使用權流轉法律制度設計。研究方法則首先是調查研究方法，擬由農一師國土局領導主持實地調研，依托塔里木大學周圍團場政研室的大力幫助，收集實證資料，再由實踐回到理論，由塔里木大學教師邀約行內人士合議研究分析，力爭作出開創性結論。其次是對比研究方法，通過國外土地制度的分析與借鑒，作出法律移植的建議性的選擇。研究目的則體現在，農村土地流轉是實現土地優化配置必不可少的一環，農村土地流轉，要注重保障農民的權利。在農地流轉中要節制資本，應將資本下鄉盡量限定在為農民和農業生產服務的領域內，防止資本對農民土地的兼并導致農民失業破產。對于眾多土地流轉模式，需要構建科學的評價體系來考評土地流轉的績效等問題。隨著土地承包經營權流轉明顯加快，需要鼓勵有條件的地方發展流轉中介服務組織，為規范土地流轉提供完善的服務。同時，應當加大對職工土地承包的土地的面積、等級、期限、地號等的民主監督管理力度。
三、新疆兵團土地流轉政策的法律定位與對策
兵團土地總面積7457千公頃，農用地4206千公頃。新型團場建設需要農業產業化集約化的發展，要保證土地向種田能手流轉，還要保證防止耕地的減少和兵團職工的大量失業，使有利于提高土地的利用效率。這些要求都以實現團場土地承包經營權的充分流轉為前提。土地流轉糾紛最終需要司法的裁決。現有國內成文法無論土地管理法還是農村土地承包法都不適用于黨政軍企合一的新疆兵團，兵團土地流轉實現由法律規范，必須通過地方性立法的方式。但是新疆兵團至今有政府無人大，地方性立法無從談起。因此，欲使兵團土地流轉糾紛有法可依，構建地方性司法解釋，并且是政策司法化的司法解釋，并對其正當性和可操作性作更深的理論研究，成為艱難卻必經的途徑。
筆者認為：兵團制定土地流轉政策，首先應對兵團團場流轉模式進行調研研究。研究應當包括：轉包模式統計與分析、出租模式統計與分析、互換模式統計與分析、轉讓模式統計與分析、股份合作模式統計與分析、其他模式統計與分析。其次要作兵團農戶滿意度與土地流轉意愿田野調查，包含針對普通農戶農地流轉意愿調查，和針對經營大戶農地流轉驅動機理調查。最后，還應當作國外土地制度的比較與借鑒研究，文明各國國家土地治理實務中各種土地理論已經演化形成形態各異的法律制度與政策工具。如德國的土地評估制度，土地整理制度，提供了公眾參與土地管理的經驗和啟迪。美國的土地信托制度，法國的農地流轉市場管制制度，英國的棄地者補貼制度，日本的租賃土地主義制度，都可為土地流轉的市場化提供借鑒。本部分研究可以通過比較研究為兵團土地流轉制度的法律設計提供科學的借鑒。例如國外農村土地政策案例分析、美國的土地法令、林肯政府的《宅地法》、美國的土地信托制度、對美國土地制度的評價、日本的農地制度、日本農地制度的設定體系、日本農地制度評價及啟示，以及歐洲土地制度與改革評價等等。
論文關鍵詞 農村婦女 土地承包經營權 保護
瀾滄縣全縣總人口約47.06萬，77%左右的人口均為少數民族，包括拉祜、佤、傣、哈尼等民族。全縣的農業人口有43.39萬，可以明顯看出農業人口所占的比重是極大的。自1980年實行家庭聯產承包經營責任制以來，農村產業結構得到有效調整，農民耕作、種植的積極性顯著提高。改革開放不僅發展了經濟，也促進了法治的發展，我國《憲法》在政治、經濟、文化、社會和家庭生活等各方面賦予了婦女與男子平等的權利；《婚姻法》《農村土地承包法》《婦女權益保護法》等法律文件中也都明確規定了婦女享有土地承包經營權，且與男子平等地享有。然而由于習俗、繼承以及婚遷等方面的因素，農村婦女的土地承包經營權并沒有得到有效的保護。
一、瀾滄縣婦女的土地承包經營權受到損害的因素
在對瀾滄縣的調查中發現，隨著經濟、文化、法律等的不斷發展，很多農村婦女的土地承包經營權得到落實，在農村擁有可以自己進行承包經營的土地，而其中“出嫁不出村”的婦女的土地承包經營權受到的保護程度最大，因為婚嫁并沒有影響其在本村的集體經濟組織成員身份，因此總能從娘家或者婆家分到土地。目前，雖然多數女性的該項權利都受到了不同程度的保護，但是卻仍舊有不少農村婦女的此項權利受到嚴重損害，對這部分婦女，其土地承包經營權得不到有效保障的因素主要有以下幾方面：
（一）傳統觀念的影響
在相對落后的農村地區，尤其是在偏遠、觀念較為傳統的少數民族地區，受民族習慣和封建思想的影響，在家庭生活和繼承的過程中，女性和男性往往受到區別對待，盡管“男尊女卑”的觀念已經逐漸淡出人們的生活，但是“重男輕女”的思想卻仍舊存在。瀾滄縣的農村地區也不例外，在繼承上的體現就是尤為明顯的，土地承包經營權作為一項財產權，在進行繼承分配時就因重男輕女的思想使一些已婚婦女和適齡未嫁女沒有分配到該項權益。
（二）婚姻狀況的變化
因為婚姻的變化，女性出嫁后，一部分婦女從娘家得到了土地，也有一部分婦女在婆家分到了土地，也存在著在娘家和婆家同時分到土地的情況。但是卻有一部分婦女，結婚后娘家土地被收回，婆家又并未對其分與土地，導致自己的土地承包經營權完全受損。另外，對于絕大多數離婚的婦女而言，其離婚后婆家對其不分或者少分土地；一部分女性雖然在娘家對土地進行經營，但是并非對土地獲得承包經營權，只是娘家人讓其對土地享受收益；喪偶的婦女，其中一部分的情況與離婚婦女相類似，而也有一部分婦女繼續對原土地進行承包經營，婆家人未進行干涉，也未被發包方收回。另外，“非嫁農”的婦女，在嫁入村后，一般都是和丈夫共同對其丈夫的土地份額進行承包經營，發包方在新一輪的土地承包開始之前并未為其進行土地分配。
（三）政策制度的影響
三十年不變的法律制度，以及“增人不增地，減人不減地”土地政策成為影響農村婦女土地承包經營權的重要因素之一。因為承包期的限制，導致很多婦女在其人生中最重要的幾十年里處于無地狀態，而增人不增地減人不減地的做法則造成了農村土地分配的不均衡，再加上重男輕女和子女比例不協調的雙重作用，使一些婦女無法切實享有該項權利，娘家或者婆家都采取了不分或者少分的做法，導致土地承包經營權有名無實。
（四）婦女本身的因素
風俗習慣、婚姻狀況、政策制度影響了婦女的土地承包經營權，但是也無法排除婦女本身的因素。首先，婦女的法治觀念淡薄。一方面，由于教育水平的限制和法律宣傳的欠缺，一些婦女根本不知道這是法律賦予的和男子平等享有的權利；另一方面，一些婦女仍然還禁錮在傳統的舊觀念里，認為與生俱來就是男子享有這項權利（當然，這樣的群體是極少數的）。其次，婦女的維權意識不夠。一些婦女是因為不知自己享有該項權利，但是也有一些女性知道這是自己的合法權益，但是在受到侵害時卻沒有采取有效的救濟措施，一般就是在家庭內部進行協商，或者是找村寨里有威望的“寨老”幫忙進行調解，而很少有婦女積極主動采取法律手段來解決這種問題。同時，一部分婦女覺得這種事情一旦動用法律就會傷害到家庭內部的關系，并且還會被別人“看笑話”，因此選擇忍氣吞聲。
（五）土地收益較少，挫傷了婦女維權的積極性
一部分婦女知道自己有該項權利，也知道一旦自己的權利受損可以采取諸多救濟措施，知道可以用法律武器捍衛自己的合法權益。但是她們卻選擇放棄這項權利，原因就是因為覺得土地承包并沒有使自己獲得太大收益。一方面，無論是仲裁還是訴訟，手續都較為繁瑣，還需要花費時間和財力；另一方面，農作物收益本來就不夠可觀，起早貪黑辛苦勞作，還要承擔不菲的農業成本，加之云南省近年來連續干旱，對農村產業而言更是雪上加霜。相比之下，婦女選擇外出打工或者另謀出路反而是更好的選擇，而不是去爭取自己土地承包經營權。
二、針對瀾滄縣婦女面臨的問題提出建議或對策
使瀾滄縣的一些婦女的土地承包經營權處于不安全狀態的原因是多方面的，盡管當地政府也積極采取了一些補救或是補償措施，但是終究沒有徹底解決這一問題。為了使瀾滄縣婦女的合法權益得到有效保護和落實，筆者提出以下建議和對策：
（一）提高村民整體素質，用科學和發展的眼光看待問題
21世紀的今天早已不再是封建的舊社會，我們不排斥少數民族的傳統風俗習慣，但是卻應當正確對待一些封建、落后的思想。在社會主義法治國家的旗幟下，今天不再是重男輕女的時代，因此要摒棄那些封建的舊觀念，實現男女平等。在家庭生活、繼承方面，應當將兒子、女兒列于平等的地位，土地承包經營權這是女性作為家庭中一員所應當享有的權利。
（二）加強農村地區的法治宣傳教育，提高婦女的維權意識
農村地區由于教育的限制，很多婦女“盲”度較高。因此政府應當積極采取一些措施來進行法治宣傳，給村民積極普及知識，比如可以給村民印發法律實用手冊、宣傳單，還可以舉辦有意義的宣講會等。加強農村地區的法治宣傳，提高村民的法律素養，并且積極鼓勵婦女拿起法律的武器來維護自己的合法權益。積極響應建設社會主義法治國家的號召，進行有效的農村法制宣傳和教育，切實落實和實現“送法下鄉”，要求村民和村干部的法律意識共同提高，村民知法守法，在必要的時候還可以用法律保護自己的人身財產不受非法侵害，而村干部則在知法守法的基礎上運用法律手段來管理村內事務，為農村的改革、穩定和發展提高強有力的法律保障，促進我國農業和農村的全面發展。
（三）提高農村婦女參與社會經濟和政治活動的能力
農村婦女土地權利的保障是一個復雜的難題，這一問題的解決還需要一個適宜的社會環境。農村婦女對農村政治活動參與程度較小，參與渠道不暢通，造成了其政治參與的邊緣化，從而加劇了農村婦女土地權益的邊緣化。婦女能否主張自己的土地權利以及是否有能力主張自己的土地權益和婦女的社會參與、政治參與、經濟參與有很大關系。從機制上推動并提高婦女在這些方面的參與度，增加她們表達意愿和爭取權益的機會，可以為解決和維護她們的權益提供思想保障。
（四）用科學的手段幫助農民增收，增加婦女對土地收益的信心
瀾滄縣的茶葉、小?？Х?、水稻等是當地的主要產業，優越的地理條件和自然資源為瀾滄縣的發展提供了保障。但是由于村民的教育水平普遍偏低，很大程度上阻礙了農業的發展。政府可以聘請一些農業專家或技術人員，到當地進行指導，對村民進行育秧技術、配方施肥等的專業培訓。另外，建議政府和有關部門，每年安排一定專項資金，加大冷涼山區的投入，加快良種的引進、示范、擴繁和推廣力度，提高良種覆蓋率，加大科技培訓，依靠科技提高單產、確保邊疆民族貧困山區糧食穩步增長，促進當地經濟的發展。同時，還可以將當地的特色產業和旅游業進行有機結合，建立旅游業帶動農業，農業促進旅游業的良性模式。
（五）貫徹落實法律中所規定的土地承包制度，保護婦女的土地承包經營權
在我國的法律體系中，大量的法律都賦予了婦女與男子同樣的權利。我國《憲法》、《土地承包法》、《婦女權益保障法》等多項法律中都為婦女權利的保障提供了法律依據，但是一些土地政策、當地的村規民約卻阻礙了法律的落實，很多時候還和法律產生沖突，比如“增人不增地，減人不減地”的土地政策就是使農村婦女得不到保護的原因之一。因此，在制定村規民約和制定土地政策時都要以國家的法律作為依據，然后引導村規民約與法律一致，使土地政府符合農村發展的要求。在這個過程中，筆者認為應當集中全體村民的智慧和力量，制定出具體、科學、可行的規范，在調動村民積極性的同時，也使村民更清楚的學習這些規范。另外，當地鄉鎮政府應當加大對村規民約的指導力度，這也是落實《中華人民共和國村民委員會組織法》的表現，政府除了自己進行指導外，還可以聘請一些法律專家進行指導，而政府同時也起到監督的作用。其次，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民會議可以制定村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮政府備案。故鄉級人民政府應當對村規民約進行備案，并建立有效的備案機制，并充分發揮備案過程中的審查和監督力量，對村規民約制定過程中的程序、內容和合法性與合理性進行審查。另外，《農村土地承包法》和《物權法》都規定了土地承包經營糾紛的解決方式，雙方當事人可以通過協商和解、請求村民委員會或鄉鎮人民政府調解解決，協商、調解不成則可以進行仲裁或者訴訟。同時還有《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》和《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》也為糾紛解決機關、機構提供了原則性的指導和法律性的規范。所以，要求各相關機構和部門依法履行自己職責，各司其職，切實做好糾紛解決工作。要求侵權方承擔停止侵害、恢復原狀、排除妨害、賠償損失等民事責任，以維護婦女的合法權益。
（六）在國家層面，通過立法，完善我國對婦女的土地承包經營權的保護
【關鍵詞】農地流轉 存在問題 權益保障
一、農村土地流轉的驅動因素分析
農村土地流轉在土地規模化經營之后能夠使土地資源得到更合理的配置，使用效益更為高效。農地流轉的驅動因素從宏觀上看主要有經濟因素和政策因素兩方面。通過土地流轉，可以實現農村的經濟發展、產業結構調整，也有利于發展高效高產高收益的現代農業，農地流轉是三農生產要素和資源體系進行重新優化整合的趨勢和必然要求。但目前實行的體現出來的耕地分散的情形，讓土地規模小并且難以集約化的問題更加凸顯，這在很大程度上延緩和阻滯了現代農業的快速發展。因此，通過農地流轉可以讓農村閑置的土地資源重新展現新的活力，讓更加先進的農業科技裝備能夠進行規?；C械化的操作，這樣不但能加速現代農業的發展，還能使得廣大農民的經濟收入快速上漲，提高農民的生活質量和水平，讓新農村的發展目的落到實地。
在政策層面，國家于1994年底就制訂了相應的政策，對于土地流轉，只要在堅持土地集體所有，并且不改變土地用于農業領域的前提下，農民的土地承包經營權是可以依法、有序地流轉的，其流轉合法收益受到保護。而后在2003年和2005年，《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》相繼頒布，規范了農土流轉行為，在法律和政策層面都為依法、有序推動農地流轉提供了堅實保障。同時，地方政府在推進三農發展的進程中，通過行政性的手段參與到農地流轉中去，在一定程度上進一步推動了土地流轉的規模和速度，在政策層面上促進了農地流轉市場的快速發展。
二、農村土地流轉中存在的問題分析
（一）農民的土地利用和保護意識不夠
農民對土地有極強的依賴性，這種情感與生俱來。但與此同時，農民對土地的利用和保護意識還很夠，缺少將土地持續高效利用的意識。雖然部分農民有將土地流轉出去的想法，但又擔心失去土地。在中國城鎮化的進程中，許多農民因外出務工等原因無瑕耕種土地時，往往采取親臨好友他為耕種的方式，有點干脆采取撂荒方式，也不愿意將土地流轉。這種傳統思維的阻礙讓很多農地資源長期得不到合理開發和利用。
（二）土地流轉程序不規范，收益難保障
土地流轉程序中要求簽訂統一規范的合同文本，但我們看到，絕大多數土地流轉中還存在無約定或者只是簡單的口頭約定，而且很多流轉合同也未經相關管理機構審定。權利、義務的約定也很不清晰，甚至不合法律法規的情況也較為多見。有些合同是基層村委會未得到農戶同意就流轉了集體所有的土地，有的是部分農戶并非出于自愿就流轉了土地。流轉土地利用和用途也不甚明確，一些承租者與村委會和農戶簽訂協議獲得土地后，由于不熟悉專業的農業生產，對市場也未進行詳細調研和分析就盲目跟風種植，很容易造成虧損，這不僅浪費珍貴的農地資源，而且流轉出土地的農戶收益也無法得到保障。
（三）土地流轉機制不健全
目前，農村土地還未形成規范的市場流轉機制，想承包土地的人和想流轉土地的農戶因為雙方的信息不對稱問題導致無法獲得交易信息。不健全的土地流轉市場化機制使得農地不能高效地流轉。同時，流轉費用也沒有相應的標準，相關的土地價格評估、信息咨詢等中介機構也未完善。政府相關主管部門對農村集體土地的管理職責也不清晰，缺乏健全的監督保障機制。在政府監管缺位的背后必定會產生很多亂象，有些村集體對農民私下進行土地流轉聽之任之，放任自流。有些地區為了提振村鎮經濟活力，在招商引資上急于推進，未充分照顧農民自身意愿就強制性地流轉農戶土地，造成很大的社會波動和糾紛出現。
（四）土地流轉中農民合法權益缺乏保障
一般來講，農民與承租土地方簽訂的流轉期限較長，大多為5年以上，合同的補償價格也多為固定收益式的。從眼前來看，農民好像是得到了一定收益，但遠期看，在承租方經營收益大幅增加時，農戶獲得的收益并未跟漲。在物價上漲時這事實上降低了農民的實際利益。而且有些承租方出于利益考慮，從事其他非農行業的經營，改變了土地的農業用途，以至于造成合同到期后，帶來的嚴重后果是流轉土地再也無法從事農業生產。與此同時，很多地方的土地流轉過程存在暗箱操作，流轉中有大量尋租行為出現，許多村干部私下與承租者達成內部交易，對于流轉土地的收益和用途，并未及時準確的向當地農戶公開，造成很大的后遺癥，導致承租后矛盾糾紛層出不窮，農戶合法權益受到侵害。
三、保障農地流轉中農民權益的政策路徑思考
（一）確保農村土地所有權，穩定承包權
各級地方政府部門必須尊重和維護農民的土地承包經營權。基層政府不得以公共利益為藉口強制征占農民的承包地，確因新農村建設需要的，也須經上級政府部門的批準，在充分考量農戶的意愿后給予被占地農民合理的補償。同時，也要穩定好承包權。在承包期內發包方不得收回或調整承包地，不得剝奪和非法限制農民承包土地的權利。當農民權益受損時要通過法律途徑，依法對侵害其承包權益的行為提出申請仲裁或者向法院，及時獲得救助。
（二）建立健全農地流轉價格評估機制
在充分考慮土地價格構成因素的基礎上，通過對土地劃分等級，科學評定土地價值，確定土地的基準價格。在土地流轉過程中參照基準價格來確定具體地塊的地價，同時土地管理主管機構要加強對農地價格的管理和有效監督，嚴格控制低于基準地價的交易價。建立包括農地流轉價格評估認定制度，地價評估機構資格認證和收費標準，農地流轉價格評估的基本原則、評估程序和方法等，使得土地承包經營權流轉價格公正合理，從而保障土地承包方的合法利益。
（三）強化政府服務職能，規范政府行為，嚴格土地規劃用途管制
各地政府在土地流轉過程中要遵循兩個基本的原則：一是自愿原則，二是因地制宜的原則。國家通過編制土地利用總體規劃，加強土地用途管制，確定土地使用的限制條件，監督農戶按規定的用途使用土地，防止廢棄、荒蕪或任意改變土地的農業用途，以保證土地資源利用符合社會利益。農用地流轉后不得改變土地的農業用途，確保農地農用。屬于基本農用的，流轉后不得改變基本農用性質，不得從事非農經營、建造永久性固定設施等破壞耕地的活動，要堅持最嚴格的耕地保護制度，探索建立農業經營能力認定和流轉土地用途監管制度。
（四）加快發展現代農業，完善農業支持保護力度
在農業現代化的進程中，政府制定的一系列政策能有效調動農民生產經營的積極性，增強農戶流轉土地使用權的意愿。政府通過強化農業科學技術的推廣，加大對農業科研工作的投入，促進農業科技創新，形成農業產業技術集群。在生產過程中鼓勵農業生產的合作化，引導農戶加強聯合和協同勞作，這樣不僅能改變農戶分散經營的弊端，還能使土地更加高效的利用。發展現代農業，進行產業化規模經營也可以進一步提高農民引進現代生產要素的積極性，促進現代農業科技成果的應用和轉化，適應現代農業發展的要求，建立新型農業土地制度格局，實現農業的永續發展。
（五）完善農地流轉服務機制和糾紛調處機制
保障農民在農地流轉中的權益還須建立較為完備的農村基層土地流轉服務網絡，建立農地流轉服務中心，提供充分的農地交易信息和法律政策咨詢。在村鎮設立農地流轉服務中心處理基層土地流轉事宜。要推進農地依法、健康、有序的流轉，還需搞好農地流轉信息的搜集、傳送、、登記以及收益評估工作，制作流轉合同統一文本格式，規范合同簽訂和鑒證工作，并建立相應的土地流轉檔案和信息庫，公開服務站的咨詢電話，為土地流轉供求雙方提供充足的信息交流和服務，調處土地流轉糾紛。為有效化解相關矛盾糾紛，更好地維護流轉雙方的合法權益，還應不斷完善農地流轉糾紛調處機制，各級基層政府要成立專門機構，快速有效地解決農地流轉矛盾和糾紛，確保農戶在土地流轉中的主體地位和意愿得到充分尊重，維護農戶的合法權益不受侵害，促進農村社會和諧穩定和可持續發展。
參考文獻
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[論文摘要]農民的土地使用權是模糊殘缺的，也是脆弱的。要加強對農民+AC／t~權的保護，就要革現有的土地出讓方式，進一步明確農民的土地使用權以及其他保護措施，如完善對農民土地的征收、征用和補償制度，建立司法審查制度，提高農民的法律權利意識等。
農民土地使用權問題是“三農”問題的一個重要問題，是農村的市場化和現代化的關鍵，也是影響整個中國的市場化和現代化進程的非常重要的因素。我們要妥善解決農民土地使用權的保護問題。
一、農民土地使用權—模糊殘缺的權利
土地使用權是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個人依照法律規定，對國家所有的或集體所有的土地、森林、草原進行占有、使用、收益的權利?？v觀現行土地使用權制度，可以按使用目的的不同，劃分為以下幾類:城鎮國有土地使用權，國有耕地、林地、草原的使用權，承包使用權，宅基地使用權等。川農民土地使用權主要是指農民的土地承包經營權和宅基地使用權。
承包經營權是指農民對農民集體所有和國家所有的依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地的承包經營權。2003年3月1日生效的《中華人民共和國農村土地承包法》，賦予了農民長期而有保障的土地承包經營權力。該法案第一次從法律上界定了農民在長達30 ^" 70年的承包期內，擁有承包土地的使用權、經營權、收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權等。
宅基地使用權是使用權人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權利。宅基地使用權人享有對宅基地的占有與使用權、出租權、實施附屬行為權、取得地上建筑物或其他附著物的征用補償權。同時也實際上享有宅基地使用權的轉讓權、抵押權。雖然法律禁止宅基地使用權的單獨轉讓、抵押，但是并沒有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權的轉移而產生的宅基地使用權轉讓或抵押。申請農村宅基地使用權，需要特殊身份，但是依合法方式轉讓宅基地使用權，法律并未明確規定受讓人的身份條件。通過買賣、交換、贈與、繼承等方式轉讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權，也將不可分割的一并轉讓宅基地使用權。
單從上述規定來看，農民土地使用權是清楚完整的權利，體現了農民是土地的真正主人的立法意圖。然而，任何一種法律權利都不能在真空中單獨存在，它的真正實現還需要其他相關聯的法律權利和法律義務的規定的協同作用。所以，權利要切實有效，只有權利本身清楚完整還不夠，還要求與它相關聯的各種權利也要清楚完整，而且它們之間的關系也應清楚明了，否則，這些權利實際上就仍然還是模糊的、殘缺的。土地使用權的基礎是土地所有權，是土地所有權派生的權利，兩者關系密不可分。所以，土地使用權的權利狀況離不開土地所有權的權利狀況。而現在的土地所有權是非常模糊的。第一，權屬不具體?，F行的農村土地所有制結構是在1962年實行的“三級所有、隊為基礎”制度上確定的。“三級”即“鄉(鎮)、村、組”。從法律上看界線十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權歸屬則比較模糊。具體屬于哪個集體所有?是鄉(鎮)?是村?是組?不明確。同時鄉(鎮)、村、組是行政單元，并不都是經濟學概念上的“經濟集體”，也不是法律概念上的“經濟法人”。第二，主體不明確。目前無論是鄉(鎮)、是村、還是組，對土地所有權的產權均無具體的土地產權證書予以界定和確認，無產權證就無土地產權的法律依據。這樣在一個鄉(鎮)范圍內，其土地所有權可以是鄉(鎮)所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權能不清楚。在賦予了農民土地使用權的具體的權能之后，集體所有權的權能有哪些?由誰實現?怎樣實現?都是一片空白。第四，權利無保證。農民作為具體個體的所有者權利如何得到保證?怎樣實現農民對鄉(鎮)、村、組等集體“所有代表”的監督?這些也缺乏制度規定。
土地所有權的模糊，導致農民土地使用權成了模糊殘缺的權利。其一，關系不清。表面看來土地所有權是土地使用權的基礎，兩者可以并行不悖，實則關系并不清楚。農民集所有者、使用者、經營者三重身份于一身，也集所有權、使用權、經營權三重權利在一起，這些權利的關系及其界限都還不清楚。所以，對于農村土地承包經營合同的性質，在學術界就存在行政合同說、民事合同說和經濟合同說三種不同的觀點。其二，定位不準，權能不清。前述關系不清，導致土地使用權定位不準，其具體權能的內涵與外延都不清楚，其權利的實現也受牽掣。其三，權利殘缺。從立法意圖來看，農民土地使用權要體現農民土地所有者權利，土地使用權應該包含所有者的部分權能。但現實卻是“基層政權及鄉(鎮)、村干部掌握了絕大部分的土地處置權—農民失去了土地所有者的權利。農民與土地的關系僅只有法律意義上的承租關系。”
二、農民土地使用權—脆弱的權利
土地所有權與土地使用權的模糊殘缺，成為一些人侵犯農民土地財產權的“合理合法”的根據。農民失去了其土地的真正主人的權利，農民土地使用權就成了脆弱的權利。
(一)土地被大量侵占，農民土地使用權成空中閣樓。土地所有權模糊、權屬不清。土地實際的處分權落在了基層干部即縣、鄉、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“集體所有”的名義，隨意處分土地，隨意侵占農民的土地?！吧谒?，長于斯”的農民不能真正獲得所有者權利，也不懂得珍惜這些權利，更沒有能力去與強勢集團抗爭來保護土地所有者的權利。于是，在“集體所有”的名義下，包括縣、鄉、村在內的地方政府，在土地問題上，事實上形成了“利益共同體”，形成了一種默契。其結果是，實施了幾年的“最嚴厲的土地保護政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢頭。相反，就在國土資源部發出《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度》的通知后，東部幾個城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農村土地承包法》在一些地方成為一紙空文。三次由“開發區熱”引發的“圈地熱”，圈走了3 300多萬畝土地。C3]而在一些傳統農區，由于集體經濟薄弱，村干部工資常常不能按時發放。為籌措經費，“賣地”成為首選的籌資方式。C4]據統計，7年來全國有近億畝耕地被征用，有4 00。多萬農民成為“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”。CS]“皮之不存，毛將焉附”。農民失去了土地，農民土地使用權也成了空中閣樓。
(二)農民的承包經營權受侵犯。盡管農民有《農村土地承包法》，但實際上掌握了土地所有權的鄉(鎮)、村、組干部也有“集體所有”、“發包方”的強大武器。因此，這些人就借“集體所有”之名干涉農民的自主經營權，無償收回或非法轉讓、出租農民承包的土地，違背農民意愿強行進行土地流轉等，也借“集體所有”之名隨意調整土地承包期。國家規定土地的承包使用期在延長15年的基礎上再延長30年不變。而在現實生活中，農民的土地承包期不斷地被調整?！叭暌恍≌{，五年一大調”。頻繁的調整，使土地經營周期人為縮短，不利于對土地保護，不利于農民投資和經營，卻有利于強勢集團利用土地以權謀私、以權尋租，從中漁利。因為承包期越短，對所有者越有利。有資料顯示，通過“圈地熱”使土地轉移用途產生的級差收益有3萬億元之巨。這些本來應當與農民共享的“級差收益”，由于現行法律語焉不詳，而成為強勢集團的“囊中之物”。C3]值得注意的是，侵犯農民土地承包權益的案件，隨著經濟形勢的起伏而呈現出周期性變化的規律。于是，農民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時下影響社會穩定與發展的重大難題。
(三)農民的宅基地使用權連及房屋等私產也受侵害。我國憲法規定了保護合法私有財產和征用補償的基本原則，但是國家立法機關至今尚未制定關于農村征用補償的專門法律，以調整征用補償法律關系。土地管理法第四十七條涉及征用補償問題，對土地征用的補償費、安置補助費的規定比較明確，有具體的計算標準。但對宅基地使用權連及以房屋為主的農民私有財產權則沒有明確規定，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒有作出具體補償標準。在現行處理農民這些私產中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要是參照由國土資源部、建設部、各級地方政府部門的行政規章及文件來干預和處分在征用過程中涉及的農民私產。由于制定征用補償標準的權力層層下放，各自為政，導致補償標準高低無據，隨意性極大。而且各級政府在征用補償法律關系中，集規則制定者、參與者、裁判員與處罰機關等多種身份于一身。農民的公平受償權利至少從法律及程序上就受到不當限制。由于缺乏法律對農民私產的征用補償法律關系的界定和規制，有的地方由鎮政府與村組簽訂《土地征用協議書》，協議中不僅處分了農民的土地承包經營權、宅基地使用權，而且“打包”順帶處分了農民的房屋、樹木、青苗等私產。C6)
有恒產者有恒心。農民土地使用權是農民的主要恒產，但這種恒產卻還如此脆弱，還遠沒有成為“恒產”，這對農村、農業、農民的發展及至中國的現代化發展都是非常不利的。
三、完善農民土地使用權，加強對農民土地使用權的保護
完善農民土地使用權，加強對農民土地使用權的保護是一個長期的復雜的系統工程，需要多方面的共同努力，當前需要從以下幾方面著手:
〔一)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護土地使用權的根本—土地。實踐證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達到“嚴格保護耕地”的目的。因為一些地方政府為追求GDP會“攻關”審批機關，其手法可以說是五花八門。而掌握著土地生殺大權的行政審批部門，則借機實現其尋租行為?，F代經濟學家用“尋租理論”證明“政權有自動擴大權力來妨礙產權的可能”。“當特權存在時，有特權的人總是想方設法來維護特權并尋求更多的特權，沒有特權的人或受到特權所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權，并尋求有利于自己的特權，由此帶來了權力的博弈。mC}0〕趙曉先生的這段有關“現代產權制度”的話語，成功地揭開了在“土地使用權”主體混沌不清的情況下，地方政府與農民就“土地問題”的爭議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農民的土地權益的行為幾乎無法遏制的謎底。
(二)進一步明確農民土地使用權利。由于土地使用權與土地所有權的密切聯系，要進一步明確農民土地使用權利，必須將兩者結合起來考慮:第一是明確集體所有權;第二是明確土地使用權。明確所有權，就是清晰化所有權，要將集體所有權的各項內容都用立法加以明確規定，即將所有權的具體歸屬、權能、權能實現等“內涵”與“外延”都明確化。所有權不明確，使用權就不能明確起來。一些學者強調了土地使用權，卻忽略了集體所有權，這樣是難以達到有效保護土地使用權的。明確所有權，不是強化所有權，而是淡化所有權，要特別強調不能以“集體”、“少數服從多數”等名義，侵犯個體合法的土地使用權。有的學者建議取消土地的集體所有制，實行土地私有制，但“實證的數據并不支持我國目前從根本上改變土地政策或實行土地私有化。作為農業大國，我國農村目前基本上沒有社會保障體系，土地的公有制可以保證每位農民都有一份土地，外出打工的農民一旦沒有了工作，還有一份土地可以養活自己，不至于完全失去依靠，這對社會的穩定和經濟發展都非常重要?！摹扯遥瑢嵭型恋厮接兄七€將面臨政治意識形態等障礙。所以，目前我國還不宜實行土地私有制。我們需做的是應進一步明確土地使用權。除了明確使用權、經營權的“內涵”與“外延”，權利與義務，與所有權之間的相互關系以及土地承包經營權的性質及權能結構等內容外，還要明確一點，即讓農民享有“四權”統一的土地使用權，即承認農民擁有物權性質的土地使用權，包括占用、使用、收益和處分四權。處分權包括對使用權的轉讓、出租、入股、抵押等。有學者建議實行土地的“永佃”制，Cz)但其實質仍然是給予農民物權性質的土地使用權。
論文摘要：從中國農村土地的流失、農民對土地的投入、可持續發展等幾個方面進行了分析，指出中國的農村社會經濟發展健康狀況處于土地資源浪費嚴重、人力資源發展潛力十分有限的“陰陽兩虛”狀態。
隨著經濟研究的深入，人們越來越認識到僅有天賦要素、技術和偏好社會經濟發展3大基本資源要素遠遠不夠。(新)制度經濟學家研究證明。制度是經濟理論的第4大柱石，制度對經濟行為的影響十分重要，土地、勞動和資本等生產要素資源只有有了合理的制度才能得以發揮功能。制度是社會經濟、歷史發展到一定階段的產物，是經濟發展的重要因素。中國農村經濟發展離不開土地、勞動和資本3大最基本的資源要素，更離不開與其相關的社會經濟發展政策——制度資源。改革開放以來，中國的農村經濟得到了翻天覆地的變化，人民生活水平顯著提高。但是中國是個農業大國，農村人口占全國人口的比率仍然很大，人口壓力將繼續加大與中國農村可利用土地資源尤其是耕地資源不斷減少的矛盾。面臨經濟全球化、信息化的發展趨勢，農產品價格、質量的競爭必定更加激烈，而目前的中國農村經濟生產投入大、產出小，科技含量低，資源利用率和轉化率不高，農業勞動生產率徘徊不前，城鄉差距不斷拉大，農民增收困難及大量農村剩余勞動力的存在等諸多問題越來越突出，在很大程度上影響和制約中國農村經濟的健康發展，主要體現在以下幾個方面。
1中國農村土地流失嚴重
研究者對24個省市區調查報告顯示，目前全國各類開發區已達5658個，其中，經國務院批準的只有232家，省級政府批準的1019家。據統計，各類開發區面積為360萬hm2，超過了現有城鎮建設315萬hm2的用地總和。國務院發展研究中心農村經濟研究部部長韓俊在《聚焦失地農民》一文中透露，1987～2001年，全國非農建設占用耕地約226萬hm2，其中70％以上是征地。這是依法審批的占用數，不包括突破指標、違法征地和一些鄉村擅自賣地部分。衛星遙感資料表明，違法占地數量占一般占用地總量的20％～30％，有的地方多達80％l4J。土地是一種特殊的資源，具有資源與資產雙重特性，又具有保值和增值等多種功能。同時土地又是農民謀生致富不可缺少的最有價值的資本，土地對農民來說是一種社會保障。2000年以來。全國共發現土地違法行為4．69萬件，涉及耕地面積15318hm2。其中。立案查處3．39萬件，涉及耕地面積13583hm2近年來，許多地方政府采取各種政策加快城鄉統籌進程，農村很多地方都基本上實現了村村通公路，如果真是按照國家規定的法律程序發展城鄉統籌，將對加快農村經濟發展具有十分重要的作用。但是，許多鄉鎮、村以加快城鄉統籌發展為幌子，打著“要想富，先通路”的口號，不經過法定程序亂毀、亂占農田(其中有許多是屬于基本保護農田)。如果這些亂占耕地的現象沒有得到有效解決，農村土地資源將會急劇萎縮，將嚴重影響到農業的良性發展，可能制約整個國家經濟的可持續發展。
2近幾年農民對土地的掠奪式經營和撂荒現象突出
在20世紀90年代我國農民在土地投入方面就出現物質、勞動投入顯著遞減，重近期效益輕遠期效益，重局部投入輕整體改造，重經驗輕科技等問題。農民為了提高產量，常常做出不利于土地持續利用的事情，如增施農藥、化肥和增加灌溉面積一般都會提高土地的短期產出，但不合理的使用也會造成土壤板結和污染或土壤侵蝕和鹽堿化等損害土地長期生產力的現象。另外，由于農民承包集體所有制的耕地，只享有使用權。有人擔心政策改變，出現了粗放經營和掠奪經營的情況。這樣必將造成土地抗災能力下降，土地效益越來越低。近年來，農村土地撂荒現象非常嚴重，主要表現為隱性撂荒和顯性撂荒2種。隱性撂荒突出表現為減少生產投入、降低復種指數、不求致富但求自足等粗放耕作現象抬頭；顯性撂荒則主要表現為勞弱戶、舉家外出戶、土地承包糾紛及前些年的“開發區熱”、“基礎投資熱”、“房地產熱”帶來的積弊，“包而不種、代而不耕、占而不用”等顯性撂荒現象不斷出現。以重慶市渝北區為例，據統計，近年來全區共有撂荒土地2170hm2，占耕地總面積的7．29％，其中有的村社土地撂荒率竟高達40％以上。
3農戶經營的土地分散和細碎
我國不但存在非常大的人口壓力，而且耕地資源也異常緊張，農村雙層經營體制的弊端日益突顯出來。農戶經營土地的分散化和細碎化是造成農業勞動生產率徘徊不前的一個重要的原因。如1999年，全國戶均耕地面積只有0．53lml2，卻被分成了6．06塊L1，土地的細碎化程度可見一斑。李功奎等曾指出20世紀80年代初的推行，在促進農業生產、提高農民收入的同時，也由于土地的平均分配，農戶經營的土地進一步呈現分散化、細碎化的特征。2003年中國農戶家庭平均土地經營規模為0．5，戶均擁有地塊為5．722塊，平均每塊面積約為0．09hm2，在有些地方，農地細碎化現象更加突出。土地的分散化和細碎化經營使農戶無法取得規模經濟效應，經營成本較高，也使得田埂、土埂等邊界面積較多，使本來就異常緊張的耕地資源變得更加緊張。另外，由于土地的分散化和細碎化經營，土地的灌溉效率、施肥效率、收割效率等和日常管理的效率相對低下，進一步影響農業勞動生產率提高，同時導致農產品生產成本升高，降低農業的產出水平。因此，農村經濟發展的牽引力不足又進一步減緩了其機體的自我修復速度，也進一步減弱了農村經濟機體的自我修復能力。
4中國農村經濟發展的制度資源相對缺乏
農村雙層經營體制的制度安排禁錮了農村資源的有效流動，它對于農村經濟的持續發展極為不利，在經營目標和經營方式上無法適應市場經濟和農業本身發展的需要。一方面，雙層經營體制中的集體組織和農戶之間的關系是非市場化的，不是靠市場經濟中的利益關系自愿形成的結合，而是靠農民對土地的依附關系與行政隸屬關系強行結合在一起，農民沒有退出的權利，限制了土地的流動，土地流轉始終缺乏必要的理論依據和政策保障；另一方面，集體經濟組織難以成為具有明確法人地位的市場主體。現行雙層經營體制中的集體經濟組織往往與村委會在組織上和功能上相重疊，追求獲取經濟利益、發展公益事業、安排就業等多重目標，具有明顯的“政社合一”的復合性特征。由于農村雙層經營體制的這些弊端，導致農民沒有自己的利益代言人，沒有自我防御能力，在與強勢征地主體的談判中處于弱勢地位，土地等資源流失嚴重。同時土地流轉制度還缺乏創新，致使愿意種地人不能取得種地的規模經濟效應，而不愿種地的人則將土地撂荒，不利于農村經濟的發展。
戶籍制度的制約作用也很明顯，主要表現在使農民的利益受到巨大損失，如農民不能享受與城市居民同等的公共福利，不能享受工業文明和城市文明的成果；嚴格限制了農民的就業選擇空間，限制了農民既有的人力資本價值充分實現的可能性；阻礙農民素質的提高，導致其“能力”或人力資本的貧困；阻礙農民進城創業；現行戶籍管理制度既阻礙農村人口流入現有城市，又不能在現有的農村建造新的城市，使已經存在的人I=1流動的積極作用被抑制，出現農民“離土不離鄉”的狀態l14J，2002年《中華人民共和國農村土地承包法》的出臺雖然在法律上肯定了農村土地流轉的法律地位，但是農村土地所有權、使用權和承包權的三權分離使得其流轉而產生的利益分配并不能處于平等互利狀態。2007年《中華人民共和國物權法》的頒布與實施在一定程度上肯定了用益物權，這在一定程度上有助于加快農村土地承包經營權的流轉。但是農村土地市場發育并不健全，相應的價格機制并不完善，農民進城并不一定能夠真正享受到與城市居民同等的待遇，農村醫療保障制度并未建立，另外有些地方雖然逐步開展保險活動，但是其保險人員并不是建立在農民自愿買保險的基礎上，這在很大程度上削弱了農民對政府的信任感。
5中國農村經濟發展的穩定性不強，可持續發展的空間和力度較小
從農村勞動力轉移與經濟增長的關系來看，有學者根據世界部分國家和地區以及中國近幾年的數據進行分析，認為其農村勞動力轉移速度與名義GDP增長率呈明顯的正相關關系15，筆者認為，這種觀點只是看到事物發展的一面，并沒有進一步發掘出農村勞動力轉移與經濟增長的深層次矛盾。因為從1994～2004年農村轉移勞動力增長率與該期間GDP增長率的數據來看(表1)，中國農村轉移勞動力增長率與實際GDP增長率的變化趨勢大體一致，但是如果從二者增長速度的相對矩(d=IS—YI／S)來看，可明顯地看出其波動幅度變化比較大。這表明農村勞動力轉移并不穩定。
在農村社會經濟發展中，與之相關的資源尤其是人力資源會根據不同的社會經濟發展狀況做出與之相適應的調整，正如宏觀經濟學中的自動穩定器，能夠在社會經濟繁榮時期自動抑制通貨膨脹，在社會經濟緊縮時期自動減輕蕭條。
表119942004年農村轉移勞動力增長率與GIP增長率比較
從中國農村勞動力總體質量來看，1995～2005年，我國農村勞動年齡人口受教育程度總體上是在緩慢提高，但提高的幅度很小，小學文化程度及以下的仍然占有很大比重，超過50％，而高中及以上的所占比重很小，不到10％，說明農村勞動力的文化程度仍然很低(表2)。
表21995—2005年中國農村勞動年齡人口受教育程度比例
這使得：①農村剩余勞動力轉移的成功率大打折扣。②土地流轉的規模、時間也受到很大的影響，難以促進土地規?；洜I、產生規模經濟。這也是造成農村勞動力轉移出現“兩棲”現象的一個重要因素。另外，從2004年外出農民工的性別構成來看，在這些青壯年當中以男性為主，占66．3％，女性占33．7％。這對農村經濟的可持續發展將會造成一定的影響。
關鍵詞 現代煙草農業；土地流轉；作用；問題；對策； 湖北長陽
中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2014）01-0345-03
Problems and Countermeasures of Modern Tobacco Agricultural Land Circulation in Changyang Tujia Autonomous County
YOU Kai-xun
（Changyang Sales Department of Yichang Tobacco Company of Hubei Province，Changyang Hubei 443500）
Abstract Effects of modern tobacco agricultural land circulation were elaborated and status of land circulation in Changyang Tujia Autonomous County was introduced.Existing problems of land circulation were analyzed and countermeasures of tobacco land circulation were put forward so as to provide the reference for the modern tobacco agricultural land circulation in Changyang Tujia Autonomous County.
Key words modern tobacco agriculture；land circulation；effects；problems；countermeasures；Changyang Hubei
實現現代煙草農業首要的是實現規模種植，土地合理流轉是規模種植的前提。土地流轉一直是制約煙葉生產規?；N植、集約化經營的“瓶頸”，建立高效的土地流轉機制是實現人、財、物資源優化配置的關鍵，是傳統煙葉生產方式向“規?；N植、集約化經營”的現代煙草農業轉變的重要措施。土地流轉的成功與否，直接關系到現代煙草農業建設的成敗。
1 現代煙草農業實施土地流轉的作用
1.1 有利于實現規?；洜I
土地流轉滿足了一部分有技術特長、有資金實力、有經營管理能力的植煙戶集約經營土地的愿望，并使閑置的土地資源得到有效利用，種煙能手、種煙大戶得以進行連片種植，進而推進規范化種植和標準化管理，提高農戶規?；N煙水平。
1.2 有利于推動新技術普及
通過土地流轉，可以將土地向部分技術好、會管理的農戶集中，對新品種、新技術的推廣和普及具有非常有利。同時，生產規模的不斷擴大會導致用工費用增加，有利于煙農購買機械進行機械化種植，有效提高工作效率，促進現代煙草農業的發展。
1.3 有利于加快專業化分工
通過土地流轉，可以對生產要素進行重新組合優化，提高土地資源的整合和規模化生產程度，便于組織開展專業隊作業，使小的分散的農戶成為專業化產業鏈條中的一員，有效聯接分散的煙農，降低生產成本、減少生產用工、提高種植水平、增加煙農收入。
1.4 有利于促進合作社發展
實施土地流轉促使部分流出土地的勞動力參與煙葉專業合作社的建設，能較好解決種煙單戶勞動力富余而合作社、家庭農場勞動力缺乏的矛盾，同時生產合作社鼓勵農民以土地參股，按股分紅，資金、技術、人力、物力更加集中，有利于專業合作社的發展壯大。
2 長陽縣煙草農業土地流轉現狀
長陽縣位于鄂西南山區，屬老、少、山、窮、庫區，全縣縣域總面積3 430 km2，總人口41萬人。全縣轄11個鄉鎮，154個行政村，967個村民小組，現有農業人口35.9萬人，擁有承包耕地面積3.32萬hm2，人均耕地926.67 m2。煙葉種植以白肋煙、馬里蘭煙為主，年產量約1 500 t。
2.1 煙葉生產情況
長陽縣2012年共有5個鄉鎮25個村67個組2 983戶種植煙葉705.03 hm2，其中31戶種煙1.33 hm2以上，面積58.8 hm2，133戶種煙0.67～1.33 hm2，總面積107.3 hm2，515戶種煙0.33～0.67 hm2，總面積206.4 hm2，其余為0.33 hm2以下戶78.57 hm2。全縣發展煙葉專業合作社2個，家庭農場4個。
2.2 煙草用地土地流轉情況
通過調查，長陽煙草種植流轉土地面積共35.8 hm2，占全縣煙葉種植面積的5.1%，土地流轉涉及農戶82戶，占總農戶數的2.7%，其中，流出農戶63戶，流入戶19戶。一是按流轉形式劃分：轉包2.33 hm2，占流轉面積的6.5%；轉讓0.53 hm2，占1.5%；租賃32.33 hm2，占90.3%；互換0.6 hm2，占1.7%。由此看出，土地流轉方式偏向單一化，還停留在初級階段。二是按流轉對象劃分：用于合作社22 hm2，占流轉面積的61.5%；用于家庭農場13.8 hm2，占38.5%。三是按流轉規模劃分：流轉規模在0.67 hm2以上的有6.93 hm2，占流轉面積的19.4%；0.67 hm2以下的28.87 hm2，占81.6%。農戶對農地的依賴性，使適度規模經營依然難以實現。四是按流轉年限劃分：1～2年的24.4 hm2，占流轉面積的68.2%；3～5年的11.4 hm2，占31.8%。可見土地流轉的期限以短期為主，這種短期行為是由農民對未來預期的不確定性導致的。
2.3 土地流轉的約定形式
無論是有償還是無償轉出承包土地的使用權，都需要以一定的形式確保其承包權不受到侵犯。從調查樣本分析，流轉的土地全部是以口頭形式約定的。
2.4 土地流轉的報酬
從整體上看，不管期限長短，土地流轉價格都處于每年2 250～4 500元/hm2。
2.5 土地流轉原因
從表1可以看出，自己耕種土地與流出土地所得經濟收益的比較、剩余勞動力的數量，是影響土地流轉的重要因素。從表2可以看出，土地流出的主要制約因素是大量農村剩余勞動力的存在，另外流轉市場不完善、流轉費用不確定、相關制度不到位等也是制約土地流出的主要因素，勞力缺乏是煙農沒有流入土地的主要原因。
3 煙地流轉存在的主要問題
3.1 土地流轉不規范操作
據調查，長陽植煙土地流流轉處于自發和無序狀態，主要表現在3個方面：一是普遍未簽訂書面合同，流入與流出以口頭協商為主，缺乏法律約束力；二是流轉期限短且不穩定，長陽縣土地流轉期限為1～2年，很少有3年以上的。無法使接包者能放心經營；三是村級集體組織對于土地流轉缺乏必要的控制手段。
3.2 市場配套服務機制不健全
目前我國的土地流轉市場不完善，缺乏土地流轉的政策空間。同時，流轉的服務也不到位，流轉程序復雜，信息不暢通，缺乏連接流轉雙方的服務機構，致使供求雙方的信息受阻，也阻礙了流轉的積極性，特別是產權界限不清導致土地流轉的責權利關系不明。土地流轉中，雖然存在土地所有權、使用權、承包經營權等，但各項權利的界限沒有具體的規定[1-3]。
3.3 煙葉信貸支持缺乏
農村金融信貸管理制度與農村土地流轉資金借貸需求不匹配，無法滿足土地流轉的需要。在爭取資金和立項過程中，由于在農村信用社、農業銀行或其他商業銀行的監管體系中，還沒有建立農戶直接信貸擔保機制，金融機構對農戶不肯或不愿給予資金投放。另外，各級政府雖然對農村合作社的發展有一定的優惠政策，但是力度不大，煙草公司也沒有專項資金扶持現代煙草農業的規?；N植，煙葉專業合作社、煙葉家庭農場啟動和運作的資金業主自行籌集難度大，不利于發展現代煙草農業[4-5]。
3.4 勞動力轉移受阻
據統計，長陽農村勞動力65.4%在當地從事農業生產，34.6%外出務工，流動程度并不大。此外，經濟危機導致各行業大量裁員，阻礙了農民外出務工，農村存在富余勞動力。
3.5 土地承包田塊零碎化
30年前，長陽農村實行土地聯產承包責任制，農民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大塊的土地被分割成條條塊塊，嚴重阻礙土地規模流轉。
3.6 煙葉種植保險不完善
由于煙葉生產周期長、環節多，受自然條件影響大，種植風險非常大。目前，煙草行業對煙葉種植實施了風險救助政策，但是力度不大，救助范圍偏窄，煙葉一旦受到大的自然災害，煙葉專業合作社或家庭農場不僅沒有效益，還會發生大的虧損。
3.7 煙葉生產比較效益不理想
由于每一個標準勞動日的煙葉種植收益低于蔬菜種植，煙葉種植物質投入又較蔬菜多，造成單位面積比較效益不高，農民種植煙葉的積極性受到較大影響。
3.8 畸形行政干預阻礙土地流轉
土地流轉是一項復雜的工作，需要必要的行政干預和監督指導，但有些地區無端干預，或在某種利益驅使下不顧農民利益強行干預，造成不良影響[6-9]。
3.9 土地承包權的福利性弱化土地流轉積極性
在目前農村社會保障體系很不完善的情況下，土地承擔著農民就業保障和傷病養老保險功能，大多數農民仍把土地看成“活命田”，寧可粗放經營，甚至荒蕪棄耕，也不愿輕易轉包。
4 對策
4.1 堅持依法、自愿、有償原則，規范土地流轉秩序
土地使用權流轉不僅能改變一個地方的產業格局，而且可以從根本上改變農民和土地的關系。實施土地流轉，政府應充分發揮職能作用，一是廣泛宣傳相關政策和法律，結合當地實際，鼓勵農民進行土地流轉，使農民在土地流轉的過程中受益。二是充分尊重承包戶的選擇權，絕不能用行政手段包辦代替。同時，要規范土地流轉行為，進一步明確農村土地承包管理部門的職能責任。
4.2 結合農村當地實際，選擇合適的土地流轉模式
目前，可借鑒的模式有：一是煙農自發租賃流轉。由種煙大戶或專業戶自找門路，采取通過親朋好友、熟人介紹、自己登門聯系等方式，與愿意流轉的農戶協商，簽訂租賃承包土地流轉協議。此模式的優點是引起的爭議?。蝗秉c是時間長短較隨意，難以形成規模。二是鄉村協調引導流轉。由鄉（鎮）政府、村委會牽頭，聯合煙草部門，對基本煙田保護區內宜煙土地，掛牌劃線，建立成方連片煙田，鼓勵勞動力少、技術差、面積小和不愿種煙的農戶出讓土地使用權，租賃給煙葉農場或專業戶承包種植，依法簽訂土地流轉協議，從而實現土地有償流轉。此模式的優點是便于形成規模；缺點是難以做通個別土地使用權出讓戶的工作，可能形成玉中之瑕。三是煙農股份流轉。成立煙葉生產專業組織，如煙葉農場、煙葉專業合作社等，由煙葉生產專業組織統一支付土地租金，農民帶田入股進入煙葉農場或租股給煙葉農場，入股農戶變成工人到農場打工，賺取工資并參加利潤分紅。此模式的優點是優化整合了煙葉生產資源，有利于推動煙葉生產整體水平的提高，分散了風險，形成了風險共擔機制；缺點是容易形成工企矛盾。
以上幾種模式，既可以實現土地依法有序地有效流轉，優化和整合土地資源，促進煙葉規模化種植，又可以解決農民的收入問題，符合農民長遠利益和全局利益，為實現傳統煙葉生產向現代煙草農業轉變創造基礎條件。
4.3 充分發揮政府職能作用，健全土地流轉機制
一是建立服務機制。各級政府可建立土地流轉管理機構，完善土地流轉服務平臺，為流轉提供有關方面的指導等服務；可設立鄉級土地流轉服務中心和村級土地流轉服務站[10-12]，建立土地資源信息庫，構建“土地流轉超市”。在進行土地流轉時，以土地流轉服務中心或服務站作為中介，聯系土地出租方和承租方商談租賃事宜，若雙方達成協議，即可簽訂合同。二是建立約束機制。各鄉鎮要制定土地流轉管理辦法，對流轉的條件、方式、用途等進行明確，落實基本煙田保護制度，并出臺鼓勵土地流轉的優惠措施和配套政策。三是建立市場機制。建立農村土地資產評估、風險評估、法律咨詢、土地融資機構等中介服務組織，采取合作社型、專業協會型、租賃經營型及專業合作社型等多種形式，逐步培育農村土地流轉有形市場，為土地流轉創造良好的外部環境。四是建立審批機制。鄉（鎮）政府要加強對土地流轉的規劃和調控，土地管理部門要嚴格審批程序，防止土地流轉失控，確保耕地用途不發生改變、土地規范平穩流轉。五是建立監督機制。按照相關法律法規，建立政策法規和執法監管體系，使土地流轉步入法制化軌道。
4.4 加大地方扶持力度，優化土地流轉環境
一是財政扶持。財政在安排農業專項資金時，對農地流轉扶持資金實行單列，并制定相應的扶持政策。二是信貸支持。金融部門要以支持新農村建設和城鄉統籌發展為出發點，通過科學論證，允許業主用租賃的土地上種植的煙葉作為抵押，向銀行申請貸款。三是稅收扶持。對農業產業化企業在稅收上給予減免優惠。
4.5 發揮行業優勢提高煙葉效益，形成土地流轉動力
煙草公司要著眼行業發展需要，踐行行業社會責任，以“一基四化”為著力點，重點在加強整體規劃、健全服務體系、改革管理模式、培養職業煙農和推進煙基建設等方面下功夫，進一步提高種煙效益，吸引更多農民參與土地流轉。一是科學規劃土地。制定現代煙草農業建設規劃，堅持合理規劃，系統設計，綜合配套，整村連片推進，注重規劃設計的科學性和系統性，努力使項目取得實實在在的效果。二是抓住國家加大基層建設的難得機遇。精心組織，嚴格管理，加大基礎設施建立力度，全面提高煙水、煙炕、煙路和煙機配套水平，有效改善煙區生產條件，夯實煙葉生產發展的基礎，為煙葉生產效益的提高奠定基礎。三是搞好技術指導，提高煙農素質。大力實施科技興煙，健全技術服務體系，把提高煙農技能作為一項長抓不懈的工作抓緊抓好，使煙農不僅會種植煙葉，還懂得相關的科學技術和管理理念，做到“服務零缺陷、指導零失誤”。通過優化整合和組織培訓，提高煙農素質，逐步將基本煙農發展成為職業化煙農，使土地承包者、小規模生產者向煙葉農場經理轉變。四是完善服務體系。要建立起覆蓋煙葉生產全過程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系，逐步實現育苗、烘烤工場化和機耕、起壟、移栽、覆膜、植保、打頂和調制的專業化，以標準化實現煙葉技術集成化，有效提高煙葉生產整體水平，提高煙葉產品競爭能力，提高煙農和地方財政的增收節支。五是推進科技創新。要搞好科技研發，推進技術創新，實施聯合攻關，重點突破煙葉生產的關鍵技術，提高新技術、新專利、新產品的轉化率和利用率，把煙農從技術難度高、勞動強度大的環節中解放出來，為推進現代煙草農業發展提供持續動力。六是扶持發展煙葉生產專業合作社和家庭農場。煙草企業要在資金、技術上給與更多的支持和配合，在條件成熟時，對煙葉專業合作社和家庭農場提供規模發展基金，吸引農民和其他業主參與到土地流轉中來，進行土地資源的重新配置。七是建立風險救助機制。積極開展煙草農業保險，完善煙葉生產巨災風險轉移分攤機制，保護煙農利益。在有條件的地區要探索建立完善煙葉生產風險基金制度，擴大煙葉保險種類和保險范圍，引入煙葉商業保險，推動地方政府、煙草部門和煙農共同投保。對發生重、特大自然災害的煙農給予適當救助，增強煙農信心和穩定煙農隊伍。
4.6 建立農村社會保障體系，解除土地流轉障礙
沒有健全的社會保障制度就不可能從根本上增強農民離開土地的安全感，農村土地流轉進程也將嚴重受阻。必須建立多層次的農村保障體系，包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，以及發展和完善農村合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，使一部分農民真正離開土地，讓留下來的農民專心種好煙，讓轉讓土地的農民安心務工，按時足額領取土地使用權出租金或土地入股分紅。
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論文摘要：我國物權立法應對國家所有權、集體所有權、私人所有權作出區分，并應對物上請求權、物權的公示與公信、取得時效、用益物權作出規定。物權行為理論本身存在嚴重缺陷，因而我國物權立法不應采納這種理論。土地關乎農民的命運，因而農地使用權的轉讓及抵鉀應謹慎行事。
在我國，圍繞著《物權法》草案的出臺，物權法學界對如何制定這部法律進行了熱烈的討論，如中國到底應該不應該制定一部物權法，究竟是用大的財產法概念還是局限于物權法這一概念，我國的物權法制定中什么是最關鍵的，立法技術與立法政策在物權法制定中的作用哪個更重要，等等。本文筆者對下面幾個問題加以分析:
一、關于一些重要的物權制度
1.所有權。制定物權法，只規定一般的所有權制度是遠遠不夠的，必須對國家所有權、集體所有權、私人所有權作出區分。因為，我國有大量的國有財產存在，有大量的集體財產存在，又有大量的正在日益增長的私人財產的存在。如果不注意這些情況，只是籠統地講財產所有權，就很難體現出我國的基本經濟制度。由于我國物權制度改革的重中之重是國家所有權的實現方式，因而，我們首先要把國家所有權的要害問題說清楚。另外，對集體所有權，人們常常說不清楚其權利主體。我們必須明確集體成員，了解集體所有權怎么行使，同時弄明白集體所有權是不是特殊的一種成員的共有權，成員的權利應該如何得到保護。另外，所有權是集體的，那么如何使其成員享有物權呢?因此，集體所有權下面必須有一個能夠得到法律堅強保障的承包經營權，并保證承包期限且使其能夠轉讓、抵押并能夠出租。其實質是使我國的農民有一份自己的物權。只有這樣才能使中國農民能夠用這一點財產走出土地，轉向其他行業。
2.物上請求權制度。物上請求權是指物權的圓滿狀態受到妨害時，物權人得請求妨害人為一定行為或不為一定行為的權利，一般包括請求停止侵害、排除妨害、恢復原狀、返還原物等權利。
3.物權的公示與公信制度。就不動產而言，物權以登記作為公示的方法，而動產物權以占有作為權利享有、以交付作為權利變更的公示方法。在此前提下，即使公示出的物權有瑕疵，法律對于信賴此公示方法所表示的物權而與之為交易的人，仍然承認有和真實物權相同的法律效果。這一保護第三人善意取得的制度已經越來越成為現代法治國家在市場經濟下有力提高市場交易安全度而努力倡導的原則。
4.取得時效制度。取得時效制度是指無權利人以一定狀態占有他人財產或行使他人財產權利，達一定期間即取得其所有權或其他財產權利的制度。
5.用益物權。傳統意義上所說的用益物權，實際上就是不動產的用益物權，而且不動產用益物權更多的是土地的用益物權，連房屋都沒有用益物權。所以，在制定物權法時，應考慮對房屋的用益權作出相關規定。另外還有空間使用權、典權，也是應該考慮納人物權法。當然，如果能夠把無形財產即知識產權的一些基本的法規也
2.以王利明先生為代表的學者反對采納物權行為理論。他們認為我國民法從未承認動產所有權的移轉必須具有物權合意，同時我國法律也不承認在不動產轉讓合同中存在債權合同和物權合同兩個合同，不動產的交付也是依據不動產買賣合同所產生的義務，而不動產的登記也要以不動產買賣合同為依據。
3.以梁慧星先生為代表的學者們主張采納物權行為的獨立性，但不采納物權行為無因性觀點。他們認為，物權行為理論的重點在于物權變動與原因行為的區分和物權變動以登記和交付為生效要件，而不在于“物權行為”及其“無因性”。因此物權法草案不采物權行為無因性理論，而應明文規定物權變動與原因行為的區分原則和公示原則。
筆者認為，物權行為理論作為德國民法典的基礎理論之一，在保持法典體系完整、邏輯嚴密等方面具有重要作用。但是，在我國法律體系中由于存在善意取得、瑕疵擔保等制度，同時物權行為理論本身也存在嚴重缺陷，如嚴重損害出賣人利益，而且其內容也是晦澀難以理解，因而，筆者主張，我國物權立法中不應采納這種理論。
三、關于禁止農民轉讓或抵押農地使用權問題
判斷一項財產權利的法律規則是否正當合理，除了要看其規范目標是否正當以及能否達到目標外，重要的是看該法律規則實際上如何分配了財富和風險，如何影響人們的行為。
在已經出臺的幾部《物權法》建議稿中，梁慧星教授主持的建議稿中關于土地承包經營權是以“農地使用權”取代“土地承包經營權”。他們認為土地承包經營權其實是一種債權，而不是物權，需留給土地轉承包人。這種農地使用權的規定或許是基于中國農村已經取得的經驗基礎，目的是為實現農地使用關系的物權化，保護承包農戶的合法權益，但建議稿中關于“農地使用權不得轉讓或抵押”的規定，在物權法層面上來說，其正當合理性是值得研究的。
在王利明教授主持的建議稿中，使用的是“土地承包經營權”，同時，該派學者們認為問題的關鍵并不在于名稱，而在于權利的內容。這是對現實的尊重。我們知道，“土地承包經營權”這一術語早已為億萬農民所熟知，不管改用任何一種名稱，都極有可能會被誤認為土地承包經營權不再存續，從而可能會出現農村土地承包關系的動蕩。就目前我國的國情來看，我們的普法教育還無法做到告知每一個農民什么權就是原來的土地承包經營權。所以，這部建議稿更多地注意到公有制對農用土地利用權利的影響，指出土地承包經營權與永佃權的社會基礎與權利性質各有不同。該建議稿規定了土地承包經營權可以轉讓、抵押，雖說規定的較模糊且缺少相應的解釋使其本意難以揣摩，但從客觀上看，這與公有土地所有權不能轉讓但公有土地必須流轉的現實情況吻合。遺憾的是該建議稿中既規定土地承包經營權人可以出租、發包給他人，同時又把拖欠承包金到一定數額作為撤銷土地承包經營權的法定理由，這樣的規定是與土地公有制度相沖突的;而且其主張土地承包經營權可以自由轉讓，也為土地無序流轉埋下了隱患。土地承包經營權的轉讓主要有兩種情況:同一集體組織成員之間的相互轉讓及將土地承包經營權轉讓給集體組織以外的農業生產經營者。一般而言，前者不易導致土地所有人對土地的失控，可給予轉讓以較大的自由，但若允許后者自由轉讓，在若干次轉讓后，土地所有人甚至無法知道誰是真正的土地承包經營權人，從事農業生產或許都是些受雇的農工。目前，土地使用權流轉在我國十分普遍，因此必須考慮那些失去土地的農民的出路這個具有重大政治、經濟和社會意義的問題。土地使用權流轉是十分必要的，但也必須考慮到我國社會的實際承受能力。在土地是大多數農民命根的條件下，不存在土地自由流轉的社會基礎，因而不允許土地承包經營權的自由轉讓。雖然有人認為物權人處分其權利通常不需要取得他人的同意，但土地承包經營權應在通常之外，正如土地所有權人不得隨便處分其權利一樣。
論文摘要：通過對糧食主產區之一的湖南省種糧農戶生產情況的深入調查發現，當前農戶經營中存在農田分散和農田基礎設施薄弱、抵御自然災害能力差，土地流轉困難、租賃轉包不規范，部分種糧大戶經營目標不明確、相關農業部門涉農服務脫節等問題。改變這一現狀，促進農業發展，應當探索建立現代農村金融制度、國家農業投資實行向種糧大戶優先傾斜、索建立農村土地流轉保障機制、加強種糧大戶的示范引導、完善政府服務體系。當前，農村外出從事非農產業的勞動力增多，從事糧食生產的農民越來越老年化和婦女化，加上農戶糧食生產的分散經營，農業發展受到約束。
為了保證我國的糧食安全，充分有效地利用有限的耕地，各地都在探索規模經營的生產方式，通過加快農村耕地的流轉，發展適度規模經營，以保證糧食產量的增加和農戶收入的提高。我們通過對糧食主產區之一的湖南省種糧農戶生產情況的深入調查，分析種糧農戶在發展規模經營中遇到的問題和普遍存在的困境，并提出相應的對策建議，對我國糧食主產區種糧農戶發展規模經營提供切實可行的幫助。
種糧農戶發展規模經營的情況
根據湖南省農業廳組織對全省的調查，2010年湖南省租賃轉包耕地面積30畝以上的種糧大戶達到95049戶，涉及耕地面積487.2萬畝，產糧達396.5萬噸，分別占全省耕地面積、糧食總產量的8.6%和13.2%。其中，100畝以上的種糧大戶比2008年增加了684戶，1000畝以上的種糧大戶增加了70戶，1萬畝以上的種糧大戶增加了2戶。通過耕地的租賃轉包實現規模經營，解決了當前農村出現有地無人耕種的現象，發展種糧農戶規模生產經營已成為糧食主產區農業生產發展的著力點。
在調查中發現，湖南省的規模經營大戶都是以糧食生產為主，全部種植水稻，其中80%以上的為雙季稻生產，60%以上的種植優質稻，并通過與農業企業聯合，稻谷直接銷售給大米加工企業，經濟效果明顯。根據對汨羅和攸縣實地調查，15個種糧大戶租賃轉包農戶家庭承包耕地或者集體耕地的面積達到59692畝，其中雙季稻的種植面積48734畝，占水稻種植面積的82%。通過種糧大戶的生產經營，其雙季稻的平均產量達到1725斤，產值1625元，而其包括租金在內每畝的經營成本為1127元，每畝可實現利潤498元，較一般的散戶生產經營收益更高。
從實地調查的62個大種糧大戶的年齡狀況來看，種糧大戶較大部分年齡在50歲左右，他們大都是農村生產能手、種糧能人，具有較高的文化水平，肯接受新知識、新技術、懂管理，相對而言也有一定的經濟基礎，農業生產機械化程度相對較高。據對攸縣其中10個種糧大戶的調查，他們農機擁有量128臺，戶均13臺，其中7戶擁有大型的耕整機、插秧機、收割機。種糧大戶的科技推廣、輻射帶動作用大，他們的生產實踐成為糧食生產新品種、新技術的示范展示點，成為農民學科學、用科技的帶頭人、引導戶，成為農業生產新技術的宣傳窗口。
全省各地都在根據當地的自然經濟條件和農戶自身的情況，不斷探索土地規模經營的經營方式，在調查中發現湖南省主要有五種規模經營的生產模式。
1、種植大戶經營。一些熟悉農業種植技術并具有一定資金實力的大戶，通過土地流轉的方式獲得較多的土地經營權，將農戶閑散的耕地租賃過來集中耕種實現規模經營。如攸縣新市鎮山門村農民符和平，多年來一直以規?；痉N植作為致富產業。在惠農政策鼓舞下，他不斷擴大水稻種植規模，在大同橋、新市兩個鎮的21個村，租賃了125戶農民的水田810畝，雙季種植水稻1620畝，全年產糧食1600噸，純收入達30萬元，成為該縣有名的“種糧大戶”，榮獲農業部“全國糧食生產大戶”稱號。
2、股份合作經營。農戶將土地承包經營權作為股權，入股組成股份合作制企業，農民入股后，原土地承包關系不變，土地承包權與經營權分離，土地收益按股分紅。如攸縣網嶺鎮北坪村以每畝400斤稻谷的保底收益，加上合作社年終分紅的方式，將全村80%農戶組織起來成立了專業合作社，目前參加入股進行集中經營的耕地面積達1560畝。這種模式能夠使參股農戶更好地享受到集中經營帶來的經營性效益。
3、專業組織經營。以農民家庭經營為基礎，以農民專業合作社或農民專業協會為主導，集體統一組織部分生產經營環節，發揮集體優勢，形成規模經營的一種經營模式。這種組織模式正在蓬勃發展，具有良好的發展前景。如汨羅市磊石融城蔬菜種植專業合作社，新市綠色食品加工合作社等共計有6000多戶參加了土地流轉，流轉面積2.4萬畝。這種模式能有效推進土地流轉，促進農作物品種改良，提高農業生產的組織水平，有效地促進農民增收。
4、龍頭企業經營。由龍頭企業直接租賃土地雇請農工與農戶形成利益共同體實現規模效益的模式。如攸縣萬豐生態農業發展有限責任公司，以每畝300斤稻谷和60元現金作補償，直接租賃農戶的田土5100多畝（期限為10年），以湖南農科院、農業大學為技術支撐，為參與合作經營的農戶提供統一品種、農資、農技服務，并從綜合服務收益中給予農戶50%的返利。這種模式，發展思路、市場運作相對-成熟，發展潛力、綜合效益可觀，農民利益得到較好保障，能促進現代農業發展，達到了企業和農民雙贏的目的。
5、產業帶動經營。通過近年來的農業產業結構調整，攸縣形成了制種、蔬菜、苗木、席草等特色產業基地，這些基地建設帶動了土地流轉。如攸縣石羊塘鎮老虎巖村引進港商開發觀賞魚養殖項目（租賃魚塘、水田70余畝建設繁育基地），農戶通過出租耕地或自發養殖，每畝純收入達到1500元以上。這種規模經營模式經濟效益較好，農戶受益明顯。
種糧農戶發展規模經營的困難
近年來，湖南省的種糧農戶規模經營發展較快，同時種糧大戶在規模經營過程中也面臨不少的困難和問題，制約著農戶耕地的流轉、生產經營規模的擴大，突出表現為以下幾點：
農村金融服務缺失，種糧大戶融資難。在對種糧大戶的調查中，普遍反映影響農戶種糧經營規模的最大因素是融資難，融資困難成為制約種糧大戶生產正常運轉的最大瓶頸。由于種糧大戶的經營規模較大，其資金的投入也比較大，如購買種子、化肥、農藥，添置農機設備，農田整理投入、曬谷場地和糧倉的建設等。比如租賃轉包200畝耕地，租金至少需要6萬元，而且一般需要在生產前一次性付清，另外從播種開始，每季生產費用不能少于6萬元。
農田分散和農田基礎設施薄弱，抵御自然災害能力差。由于農業生產基礎設施不夠完善，自然條件較差，嚴重影響了種糧大戶的生產經營活動。主要表現為：一是農田未整改。由于種糧大戶經營的耕地都是從千家萬戶手中流轉過來的，農田都未經過整改，小丘田、高岸田、低洼田較多，不便于機械化操作，主要依靠人工投入。在調查中發現，98%的種糧大戶的農田沒有經過平整改造，都是“插花田”沒有集中連片。二是水利條件差。由于水渠年久失修，渠內淤塞，灌溉不暢，或水路較遠，要水無水，造成誤工誤時。
土地流轉困難，租賃轉包不規范。由于有些農戶對家庭承包責任制的理解存在誤解，以為自家承包的土地就是自家的私有財產，加上農民擁有的“耙頭頓得穩，作田還是本”傳統觀念，擔心把土地流轉出去以后會喪失土地的承包權。有的承包戶寧愿讓土地荒廢也不肯把土地轉包給種糧大戶經營，造成“有田的不想種，想種田的沒田種”的怪現象。在發生了土地流轉的農戶之間，存在著租賃轉包不規范的現象。根據調查發現，農戶自發流轉的占85%以上，農戶委托鄉村組織流轉的土地不足15%，且農村土地流轉行為多發生在村組內鄰近的農戶之間。
部分種糧大戶經營目標不明確。隨著種糧大戶數量的不斷增加，特別是有些耕種面積較大的種糧農戶，對其糧食生產經營沒有長遠的規劃。調查中發現有些人承包很多耕地的目的主要不是為了認真地搞糧食生產，而是希望以種糧大戶的名義爭取得到政府部門對其的項目資金支持或獎勵資金，或是通過銷售其經營的水稻種子、農藥、化肥及農機服務上獲取利潤。在對耕種面積超過1000畝的24個種糧大戶的調查發現，他們當中只有4人原來從事過水稻種植栽培，占總數的16.7%，其余的承包種植大戶都是從其他產業轉業而來，大多數是回鄉創業的打工族或農資產品的工商業經營戶，根本沒有農業生產經驗。據當地農業部門反映，有些種植大戶根本不知道怎樣開展水稻生產，經常電話咨詢農業部門技術人員。
相關農業部門涉農服務脫節。由于很大部分種糧大戶缺乏農業生產的經驗知識，致使他們在生產中經營管理不科學。調查發現，種糧大戶對農業科技服務要求迫切，雖然各地已建立很多基層農業綜合服務部門，由于其已從社會化服務向市場化運作的商業有償服務轉變，大部分農業服務部門是在搞種子、化肥、農藥的銷售經營業務，真正對農戶提供技術培訓、病蟲防治等農業技術的公益不多。種糧大戶需要政府提供相關服務時，往往找不到相應的政府服務部門，在某種程度上阻礙了種糧大戶的發展。
對策與政策建議
在糧食主產區發展規模化生產經營是我國糧食生產的方向，是各級政府當前乃至今后一段時期在農村的中心工作，事關農業生產的發展、國家的糧食安全、種糧大戶的切身利益。因此，需要得到各級政府的高度重視，要極力營造一個良好的規?；a經營環境，引導、扶持種糧大戶的健康發展。針對糧食主產區湖南省種糧大戶遇到的問題和普遍存在的困難，提出如下對策建議：
探索建立現代農村金融制度。種糧大戶的農業生產投入比較大、風險高、利潤低，加之農業自身的積累能力有限，靠農戶自己的經濟實力很難從事規模較大的糧食生產。而種糧大戶本身又缺少符合金融部門抵押條件的資產，金融部門出于對貸款安全的考慮不愿對種糧大戶發放貸款。針對種糧大戶融資難的問題，各級政府部門和金融機構要積極探索種糧大戶融資的新渠道。政府要鼓勵引導種糧大戶成立資金互助合作社，或由政府出資控股成立村鎮銀行，合理引導社會閑散資金入股，增加新的民間融資渠道。需要不斷創新農村金融產品和服務方式，積極探索用土地承包經營權、林權、農戶宅基地和房產作為抵押物的新途徑，創新和完善涉農金融服務新機制，大膽探索切實可行的適應種糧大戶需要的信貸方式。
國家農業投資實行向種糧大戶優先傾斜。隨著政府對農業投資的不斷增加，農業生產的基礎設施條件得到了較大的改善。今后在國家現代農業投資項目和基礎設施建設方面，在整合農業、國土、財政、水利等部門的資源時，要盡可能與種糧大戶土地流轉相結合，優先安排有利于種糧大戶改善生產條件的項目資金。建議省級政府出臺糧食生產相關的激勵政策，以調動廣大種糧大戶的種糧積極性，通過農業綜合開發和水利設施等項目的建設投入，加大農田的土地平整，使小田變大田，坡田變梯田，提高耕地質量，增加有效耕地面積，使水利灌溉條件得到有效的改善，農業機耕路確保得到暢通，為種糧大戶進行農業開發創造優越的基礎條件。
