時間：2023-06-05 09:55:47
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政案件訴訟法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
擴大行政訴訟法的受案范圍。確立行政訴訟的受案范圍,是行政訴訟應該首先解決的問題。受案范圍大小,關系到行政機關的行為在多大程度上置于司法機關的監督之下,也直接關系到公民、法人或其他組織的權益是否得到有效保護。我國現行《行政訴訟法》第二條明確規定:公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提訟。由此可見,就《行政訴訟法》的規定來看,所界定的可訴的行政行為是指具體行政行為。這就致使我國當前的一些行政爭議案件不能進入行政訴訟法律程序,比如沒有把抽象行政行為和公益訴訟納入法院司法審查的范圍,這一點可以說是當前行政訴訟法進行修改的最主要問題。針對這一問題,筆者認為行政訴訟法可以從以下兩個方面擴大受案范圍:一方面,可以將原先受理案件范圍規定的列舉方式轉變為概括方式,將那些不能進入行政訴訟法履行程序的案件進行列舉;另一方面,可以規定除了國務院的行政行為之外,其余的行政都應當納入法院受理案件的范圍之內。近日,“北大版”與“人大版”的《行政訴訟法》修改建議稿相繼面世,北大版的修改意見稿,用“行使行政職權的行為”替代了“具體行政行為”。人大版提到,用“行政爭議”替代“具體行政行為”,有學者稱“行政爭議”這個提法更加寬泛,具有更大的包容性。
提升行政案件的審理級別。行政訴訟制度是一項針對我國行政機關行政行為的一部法律審查制度,是我國目前唯一的一部以法律方式控制國家權力的制度,所以說加強對法院的獨立性就成為當前亟待解決的重要課題。可以在目前體制的基礎上提升行政案件的審理級別,也就是需要增加中級人民法院以及高級人民法院對一審行政案件的管轄,除此之外,還可以將地域管轄的選擇范圍進一步擴大,可以由行政案件的被告方或者原告方所在地的人民法院受理,倘若原告方與被告方同在一個法院管轄區的,原告能夠向其所在地人民法院的上級人民法院申訴制定距離最近的法院進行受理。這一改革方向也是北大版的行政訴訟法修改建議稿對現行行政訴訟法的一大改變,該建議稿的第14條提出:“中級人民法院管轄第一審行政案件”。這意味著如果該條建議被采納,基層法院將不再設置行政審判庭。此外,建議稿還明確,對國務院及其各部門或者省、自治區、直轄市人民政府提訟的一審行政案件,將由高級人民法院管轄。
將行政訴訟調解機制引入進來。訴訟調解指的是當事人在人民法院審判人員的主持下,采取平等協商的方式,來進行權益爭議的解決的一種辦法。訴訟調解的作用在于有效的使糾紛得到徹底的解決,能夠積極推進人民內部團結以及糾紛訴訟的預防。但是,在我國行政訴訟案件的審理過程中,除了行政侵權賠償適用調解以外,其他類型的行政案件都不適用于調解。在人民法院對行政訴訟案件的審判實踐中,當具體行政行為適用法律明顯錯誤或者處罰顯失公平的情況下也有進行案件外協調解決的案例。在這里,“協調”在本質上其實就是“調解”,這樣能夠使行政訴訟當事人雙方之間的糾紛得到快速解決,極大地提升人民法院的案件審理速度。行政調解將當事人自主意思表示建立在對行政機關正確執法而樹立起的權威的服從與信任感的基礎上,能夠進一步完善社會沖突解決機制體系。所以說,將行政訴訟調解引入到行政案件的審理中,不僅有利于提高法院的辦案效率,并且能夠緩解政群關系,有利于推進行政審判方式的改革。
增設行政訴訟簡易程序。簡易程序是指第一審普通程序的簡化,是基層人民法院和它的派出法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單的民事案件的程序。簡易程序能夠給訴訟當事人提供便利,能夠為人民法院的案件審理提供方便,能夠使人力、物力、財力得到節約,極大地減輕當事人的負擔,而且還能夠使人民法院從眾多案件中解脫出來,集中精力去審理那些重大的、復雜的案件。
在我國,《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》中明確規定了有關簡易程序審理民事案件和刑事案件。但我國《行政訴訟法》中沒有關于適用簡易程序的規定。行政訴訟法第六條規定,人民法院審理行政案件,依法實行合議制度。這就明確了行政案件的審理只能適用普通程序。在制定行政訴訟法之初,行政案件數量十分有限,而且又考慮到行政案件本身的特殊性,其審理的最終結果關系到國家行政機關的正常運轉和執法權威、行政相對人的切身利益,因此,立法者本著慎重的原則,只在行政訴訟法中設立了普通程序是可行的。但隨著建設法治國家和依法行政步伐加快,行政案件的數量和種類不斷增多。在這樣的司法環境中,在我國行政審判力量嚴重不足的環境下,單純適用普通程序審理行政案件已經非常不適應“公正與效率”這一法院的時代主題。所以說,在行政訴訟中增設簡易程序,能夠完善我國行政訴訟制度,提高行政審判效率。對于行政訴訟中適用簡易程序的案件范圍,主要是針對情節簡單、雙方當事人對事實無爭議或爭議不大,只是要求在法律適用上到法院討個公正的說法的案件;或者一些事實十分清楚,涉及金額較小,并且行政相對人急需法院快速對爭議進行了斷的案件。對上述列舉的案件適用簡易程序,由一名審判員進行審理,根據需要隨時傳喚雙方當事人到庭參加訴訟,而不受普通程序中有關答辯期、開庭審理程序的限制,既能達到快速解決爭端的目的,滿足雙方當事人的要求,又能使訴訟成本得到有效的節約,減少當事人的訴訟負擔,提高人民法院的辦案效率。設立具有程序正當性的行政訴訟簡易程序,符合司法公正與效率的價值追求。
行政訴訟法是我國當前深化政治體制改革的重要手段,是我們進行政治體制改革的排頭兵,究竟是要對現行的行政訴訟法進行大的修改,還是適當的進行小的調整必須要明確。當前關于行政訴訟法修改的一些理論上的設想以及實踐上的落實還需要進一步的論證。總而言之,積極推進我國行政訴訟法律制度的改革與完善,是構建和諧社會、維持良好社會秩序的重要舉措。
關鍵詞：行政案件；受案范圍；新行政訴訟法；行政法院
中圖分類號： DF82文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2016）02-0083-06
1990年生效的行政訴訟法拉開了“民告官”的序幕，把官民從法律上置于一種平等的地位，這也在一定程度上沖擊了人治思維，為行政機關依法辦事提供了規范式標桿。隨著我國依法治國整體進程的推進、民眾法律意識的提高及新型行政糾紛的逐漸增多，行政訴訟“立案難、審理難、執行難”的弊端日益凸顯，尤其是行政訴訟“門檻高、受案范圍窄”的制約及司法地方化與行政化的影響，致使大量的行政糾紛無法納入司法審查的視野。據統計，“全國每年受理一審行政案件停滯在12萬件左右，同期因行政爭議引起的案件卻高達400萬到600萬件， 兩者的巨大反差表明行政訴訟解決行政爭議的主渠道作用已名存實亡。”[1]社會各界對修改行政訴訟受案范圍的呼聲越來越大，時隔24年后，新修改的行政訴訟法在依法治國的大背景下橫空出世。該法無論從立法目的、原則規定，還是從受案類型及受案主體上均大幅度地擴充了行政案件的受案范圍。本文通過對2012年-2014年間宣城市行政案件的整體情況分析梳理，預測在新行政訴訟法受案范圍擴大的情形下行政案件的受理趨勢，重點分析行政案件范圍擴大對法院的工作影響及其應對措施。
一、2012年-2014年宣城市法院受理行政案件的整體情況
2012年-2014年間，宣城市中級人民法院和其下轄的宣州區、寧國市、廣德縣、郎溪縣、涇縣、旌德縣、績溪縣等7個基層法院共受理行政案件655件（2012年191件、2013年206件、2014年258件），其中市中級人民法院三年間一審受案量分別為：2012年4件、2013年2件、2014年10件（1）。
從行政行為性質上來看，案件主要集中在行政處罰、行政裁決、強制措施和履行法定職責等方面。其中，行政處罰75件，占一審行政案件的18.29%；行政裁決62件，占一審行政案件的15.97%；強制措施31件，占一審行政案件的8.10%；履行法定職責36件，占一審行政案件的8.80%（見圖 1）。
從行政管理領域看，行政案件主要集中在自然資源、城市建設、治安管理和社會保障等領域。其中，土地、礦業及林業等自然資源類67件，占一審行政訴訟案件的18.06%；城市規劃、建設拆遷、房屋登記等城市建設類118件，占一審行政訴訟案件的30.79%；治安管理類66件，占一審行政訴訟案件的15.28%；社會保障類70件，占一審行政訴訟案件的15.28%（見圖2和圖3）。
近三年來，該市法院行政案件受案量穩中有升，年受案數基本穩定在200件左右，從整體上而言，行政處罰及行政裁決類案件數量連年領先，其中以治安管理、環境污染及土地山林權糾紛較為典型。在行政確認案件中，主要以工傷認定案件為主，例如寧國市人民法院自2011年-2014年四年期間，總計受理行政案件60件，而工傷認定案件多達25件，占整個行政案件收案數的41.67%。隨著《政府信息公開條例》、《行政強制法》等一系列法律法規的實施，招投標管理、行政補償、政府信息公開、強制拆遷等一批新型案件應運而生。
二、新行政訴訟法受案范圍擴大對法院的影響
新行政訴訟法從三個方面擴大了行政訴訟受案范圍的內涵和外延：一是降低受案門檻，把立案審查制變更為立案登記制；二是擴大受案類型，由舊法中8項受案類型擴大至12項。把征收、征用決定及其補償決定，行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭及行政契約等行政行為納入其中；三是擴大受案主體，使受案主體從行政機關擴大至行政機關及法律、法規、規章授權的組織。隨著2015年5月1日新行政訴訟法的生效，無論是原已納入受案范圍的行政行為還是新型的行政糾紛將會大量地涌入法院，這不僅對法院行政案件的立案、審理及執行工作產生巨大影響，也給法官的執業水平及承受能力帶來了巨大的挑戰。
（一）降低受案門檻：是否意味著行政訴訟“交通擁堵”
新行政訴訟法第五十一條規定：“人民法院在接到狀時對符合本法規定的條件的，應當登記立案。”德國法學家耶林曾言：“目的是全部法律的創造者。每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種實際的動機。”[2]用立案登記制代替了舊法中的立案審查制，是否意味著有案必立？答案是否定的，此處的立法目的是讓本應當引入行政訴訟受案范圍的案件能夠順利進入，而對于不符合本法規定條件的案件依然不應立案受理，以前是先審查后立案，而現在是先立案后審查而已，立案后經審查對于不符合條件的將裁定不予受理，即使該案進入審判庭后發現不符合條件的，依然可以裁定駁回。但如上述所言，是否意味著修改后的立案審查制對法院無任何實質性的影響？答案也是否定的。“行政案件不立案可能源自法院自我保護、其他官僚機構壓力或法院內個人化因素。”[3]此處修改意味法院對于應當立案的案件必須立案，而不能因法院自我保護、行政機關施壓及個人私心等因素而拒絕立案，把一批本應當進入司法審查的行政案件拒之門外。新法的相關規定對法院產生三個方面的影響：一是不得口頭拒絕立案。有些法院迫于地方政府的壓力，對于符合條件的行政案件，因社會敏感度高、影響較大，而口頭拒絕立案，既不告知行政相對人不立案的原因，也不出具任何書面材料，致使當事人既不能也無法向上級法院投訴。而新訴訟法規定，無論立案與否均應當出具書面材料。二是不得延遲立案。有的法院以無法當場判定是否屬于受案范圍的借口拖延立案，有的法院以狀內容欠缺或者有其它錯誤為由不接受狀，還有的法院即使接受了材料也是束之高閣，故意拖延立案。而新行政訴訟法規定，對于不能當場判定是否屬于受案范圍的，也應當先立案后審查，并限期作出立案決定。對于狀內容欠缺或錯誤的，也應一次性告知。三是不能機械地理解法條規定的受案范圍。有些法院狹隘地理解行政訴訟受案范圍標準，機械地對照行政訴訟法中的列舉事項進行比對，只對法條中明確規定的事項才予以受理，不做合理的擴張判斷，即使對兜底條款中規定的其他情形也不予考慮。而新行政訴訟法對一般的受案事項予以明確細化的同時，也對其他符合條件的行政行為進行整體概述，讓法院立案部門有了更大的彈性空間。
（二）審理新型案件：法官執業水平能否順利應對
當前行政庭除了承辦行政案件外還承辦大量的民事案件，甚至以民事案件為主，行政法官的民事法治思維要遠遠強于行政法治思維，在行政案件的處理中，他們往往以民事案件的處理模式來套用行政案件處理思路。在調研中發現，有的法院每年受理行政案件的數量不足10件，還有的法院甚至一年中1件行政案件都沒有受理過，即使行政案件受案量多的法院，其判決結果也基本上以行政相對人敗訴而告終，至于開庭審理多數也是走走過場，做做樣子罷了。例如，近三年來宣城市法院審理的行政案件中，行政機關敗訴率低至5.78%。行政案件受理數量的不足、審理程序上的形式化及判決結果的單一性，直接導致行政法官審理行政案件水平的低下。審判是一門經驗的藝術，而經驗是靠大量案件的實戰并理性總結后沉淀下來的精華，而對于那些甚至一年多來都沒有“摸過”1件行政案件的行政法官又如何去積累經驗呢？有效地預防和解決行政實質爭議是內外因綜合的結果，“新法若干制度所蘊含的預防行政爭議發生的功能能否實際發揮作用，還有賴于行政審判權獨立行使外部環境的改善以及行政法官專業素養的形成。”[4]
法官專業素養的形成是內因和基礎。當行政庭的法官們還沒來得及總結出原有類型案件審理經驗的時候，新型行政案件也已接踵而至。當然經驗還是有的，可以套用以往的判決模式：一審案件以維持具體行政行為結案，二審案件以駁回上訴、維持原判審結，可是在新的行政訴訟法中具體行政行為已被行政行為取代，維持具體行政行為的判決也亦取消，明顯不當的行政行為也面臨著被撤銷的危險。似乎法院的行政審判被推向了絕境，但是司法高層的用意是希望法院能夠絕地重生，讓行政訴訟擔當起解決行政實質爭議、監督行政機關的應有重任，而非讓行政審判重新輪回到“程序空轉、鋸箭療傷”的困境之中。除此之外，新行政訴訟法實施后，行政庭還將面臨以下三個方面的難題：一是對征收、征用及其補償決定，行政機關濫用行政權力損害競爭及行政契約等新型行政行為審查標準的統一、審理模式的固化及法律適用的抉擇；二是對涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議裁決中，當事人申請一并解決行政爭議的民行交叉案件處理方式的界定及審理流程的探索；三是在行政訴訟中，當事人對行政行為所依據的規范性文件一并提起審查時，法官對規范性文件進行審查后在裁判文書如何進行說理及處理違法規范性文件時，采用什么樣的操作程序均有待進一步細化。
（三）擴大行政訴訟受案范圍：司法地方化下的法官何以承受之重
行政機關敗訴率低，并不代表多數行政行為程序合法、適用法律正確；恰恰相反，涉訴案件中大多數的行政行為存在著各種各樣的瑕疵。據統計，按照新行政訴訟法的判定標準，宣城市涉訴行政案件中一審行政行為違法、存在瑕疵及失當的高達69.13%；完全符合法律規定、事實清楚、程序合法、適用法律正確的僅79件，占一審受理案件總數的18.29%。但是在司法實踐中，大量違法行政行為最終被漂白為合法，其根源便在于司法地方主義的影響。“司法上的地方主義表現為控制并干預司法以維護地方利益和破壞法制統一的行為。”[5]基于司法的地方主義及其他原因的影響，法院對于有輕微瑕疵及不對行政相對人產生實質影響的行政行為往往以駁回訴訟請求的方式來維護行政機關的公信力和行政行為的穩定性。即使對于一些明顯不當的行政行為，法院也會以司法不審查“合理性”為由而不予變更。新行政訴訟法生效后，行政案件將會有大幅度上升的趨勢，除了自然資源、城市建設、治安管理和社會保障等原有類型的行政案件將持續增長外，對于一些行政機關濫用權力損害競爭、征收征用、行政補償及行政契約類的新型案件也會大幅度涌現。根據新法規定，即使對行政相對人權利不產生實際影響的具有輕微瑕疵的行政行為也將被確認違法，一些明顯不當的行政行為將被撤銷或部分撤銷。如果行政機關不自覺把行政權力放進法律籠子中行使，屆時，有相當一部分的行政執法行為將面臨著敗訴的風險。而行政庭的法官能否頂住內部行政化及外部地方化的雙重壓力去切實保護私權、監督公權還是個未知數，如果以司法小環境的變革來應對一成不變的司法大環境的話，那么用弱勢的小司法來面對強大的行政權的結果只能是個悲劇。河南法院“種子案”（2）的陰影似乎還沒有完全散去，新行政訴訟法的生效已迫在眉睫，第一個吃螃蟹的人被免除了審判職務，而“第二個會是誰？”這不僅僅只是一個司法命題，而是一個政治命題或者是一個哲學話語。
三、行政訴訟法受案范圍擴大前提下的法院應對措施
如果應對措施演變成為法官在夾縫中抗壓的話題，那么司法改革的預設前提就已經埋下了失敗的伏筆。法官在繁重案件的重壓下，還要考量著司法效果是否符合行政效果的話，那么法官將面臨著“身與心”的雙重壓力。如果居中裁判循法而治的法官遭受貶抑，而維護行政權威、靈活司法的裁判者接受褒獎，那么基于“兩者相確權取其重”的人性本能，司法隊伍中的絕大多數人會背離前者而歸順后者，那么法官就不能稱之為法官而只是一批能動司法的政客。如果讓當前線型結構的行政審判模式回歸到理性的倒三角結構的中立審判模式（3），讓行政案件范圍擴大的立法目的得以真正實現，那么在充分保障法官職業安全前提下再談應對措施才具有當然的實質意義。
（一）應對行政案件范圍擴大的前提：確保法官職業安全
讓法官放開手腳的唯一方式，不是讓其手中握有殺人的利器，而是為其配備一張“免死”的令牌。當法律職業者不再為職業去留而擔心的時候，“為法律而戰”的理念才會真正地在司法者的心里生根發芽。當然，所謂的免死牌并不具有終極的效力，當司法者知法犯法，觸碰法律紅線的時候，該令牌便當然失效。一是制定《法官職業安全保障法》，以法律的形式為法官職業安全提供規范性保障，對于法官的選任、懲處及監督等各項措施進行明確規定，特別在懲處的適用上應采用嚴格的標準，以排除列舉的方式予以明確，除此之外，不得以其他任何方式而決定法官的去留。二是提高法官選任門檻，從源頭上保障其素質。除了從專業的法科生中選撥預備法官外，還要注重從德才兼備的學者、律師中引進司法人才。三是嚴格監督，凈化司法隊伍。一方面司法內部應建立法官監督委員會進行專業性監督；另一方面，司法外部要加強檢察監督職能，讓檢察機關的監督觸角遍及司法審判的各個環節。
（二）規范立案程序：讓符合條件的行政案件順利立案
“可審查假定（presumption of reviewability），既是一項法律原則，又是一種司法理念，它要求凡是行政爭議原則上都假設可以接受司法審查而無須法律明文規定。”[6]我國新行政訴訟法所規定的“立案登記制”相對于可審查假定原則行政訴訟受案范圍的階段而言，其只能是初級和起步階段，因此，相比較而言，“立案登記制”給我國法院及行政法官帶來的壓力并不算大。即使壓力不大，各級法院仍需打破傳統立案思維，降低立案門檻，用形式審查代替實質審查，為符合條件的行政案件開辟綠色通道。為了應對2015年5月1日生效的新行政訴訟法，法院應強化受理職責，調整立案標準， 預先做好應對措施，讓法院的整體狀態提前進入行政案件立案登記的受理模式。一是對于符合條件的，登記立案。立案庭收到狀等訴訟材料后，均應出具注明收到日期的書面憑證。對于可以當場判定符合條件的當場送達立案通知書。二是對于當場不能判定是否符合立案條件的，先登記后審查。不能當場判定是否符合條件的，先接受狀，出具注明收到日期的書面憑證后，登記在冊，并于7日內決定是否立案。對于不符合條件的，作出不予立案的裁定；準予立案的，立即送達立案通知書。三是對于狀有欠缺或錯誤的，及時指導和釋明，并一次性告知當事人進行補正。當事人能夠立即補正的，當場立案，不能立即補正的，詳細告知當事人需要補正的所有內容，避免變相拒絕立案情形的發生。
（三）提高法官執業水平：確保行政案件公平公正審理
行政法官職業的水平需要在大量行政案件的審判與研討中逐步歷練，審判水平提升的過程也是在實踐審判中不斷積累與篩選經驗的過程。而行政法官得以大量實踐的前提是有案可審。量變是質變的先決條件，也可以說擴大行政案件受案范圍的本身就是行政法官職業水平提高的契機或動力來源，其能否抓住機遇，破繭成蝶，實現行政案件公平公正審理的目標，還需要從以幾下方面著力：一是從形式和實質上把握新行政訴訟法的外延和內涵。把握“形式”即熟稔法條的本身，要清楚該法的整體框架，明確每個法條的概念特征，理順條文之間的邏輯關系。把握“實質”，即抓住法律的內在精神，新行政訴訟法的內在精神就是“保障私權、監督公權”。只有把握住以上兩點，才能保證審判實踐上不偏離正軌。二是用行政法律思維辦理行政案件。推崇行政法治思維辦理行政案件并不是絕對地排斥民事審判中良好經驗的引入，而是為了防止行政案件循入民事領域而喪失了行政審判本身的特征。“公法權利涉及公益、秩序、公平正義等基本價值，是否放棄權利不完全是權利人個人之事，這也正是我國行政訴訟采用‘二元目的說’、撤訴受限、一般不適用調解等制度設計的緣由所在。”[7]當然，調解在行政案件中的運用，如果抱著“善”的目的去解決行政爭議中的實質糾紛固然可行，但如果以犧牲行政相對人的合法權益或損害國家的利益為前提而獲取暫時的穩定則惡莫大焉。行政案件的審理要防止只講權力不講責任和只講權利不講義務的兩種極端，以此避免行政機關權力絕對化和行政相對人權利絕對化的不良傾向。三是及時總結新型行政案件的審判經驗。固化原有類型行政案件的審理模式，探索并總結新型案件的審理方式，尤其是在新型案件的審理程序、訊問內容、文書說理及條文適用上下功夫，規范行政法官的自由裁量權，最大程度地避免同案不同判“翻燒餅式”的判決結果出現。
（四）推動行政審判體制改革：以建立行政法院為目標
行政案件具有立案難、審理難及執行難等三大弊病，其癥結在于司法地方化。如果僅僅靠個體法院采用內部肌理調節的方式只能緩解病情而無法治愈，因此必須通過外部下藥的方式才能達到藥到病除之效，而這劑藥就是在依法治國的大環境下積極推動跨區行政法院的建立。這也是應對行政案件受理范圍擴大所采取的一項最有力的措施。當前對于改革行政審判體制的主張主要集中在三點：“一是認為將各地試行的行政案件‘異地管轄、提級管轄和集中管轄’（4）的經驗推廣全國；二是依靠司法體制整體改革的大環境來治愈行政訴訟的“三難”問題，無需建立專門行政法院；三是建立專門的跨區行政法院。”[1]2前兩種觀點均無法擺脫司法地方化的困擾，依然是在司法地方化前提下的自我修復，其效果無法達到預設目的，因此最佳的方案應該是建立專門的行政法院。建立專門的行政法院依然采取四級兩審的設置模式：一是把各縣區的行政庭設置為一審法院的派出法庭專門審理簡易程序案件；二是跨縣區設立一審行政法院，履行現有基層人民法院行政庭職能；三是跨市州設立二審行政法院，履行現有中級人民法院行政庭職能；四是跨省直轄市設立巡回法庭，代表最高人民法院行使審判權，履行現有高級人民法院行政庭職能。具體設置模式比照原有鐵路法院的設置模式，最大限度地擺脫司法地方化的困擾，讓司法事權回歸中央。
行政案件受案范圍擴大對于法院而言，既是機遇也是挑戰，各級法院在保證行政硬件投入的同時，更要提高法官的職業道德和執業水平，讓行政法官審理各類行政案件時既保證公平公正又不失專業水準。面對行政案件受案范圍的擴大，行政法官要遵循“主動接納、理性審判、總結固化、創新突破”的正確路徑。“主動接納”是態度問題，即從消極保守的傳統受案心理向能動開放的現代姿態轉變；“理性審判”是專業問題，即從民行不分的混合思維向專業性的行政思維轉變；“總結固化”是經驗問題，即從簡單重復性的審判實踐向規范化的制度創設轉變；“創新突破”是能力問題，即從被動的遵守規則向主動的創設規則轉變，其中創設規則就是用審判經驗彌補法律空白或對滯后的法條予以合理擴大解釋的能力。行政法官只有一步一個腳印地走完上述路徑，才能理性從容地應對行政案件受案范圍擴大所帶來的影響，真正擔當起“保障私權、監督公權”的應有職能，讓人民群眾在每一件行政案件的判決中感受到公平正義。
注釋：
（1）文中涉及到宣城市法院涉訴行政案件的數據均來源于該市法院行政案件的年度統計表。
（2）河南省洛陽中院法官李慧娟在判決中作出由該省人大通過的《河南省農作物種子管理條例》因與上位法《種子法》相抵觸的條款自然無效的認定。該表述遭到了該省人大的反擊，最終李慧娟被免除法官職務。
（3）線性結構是指法院采用一邊倒的方式與行政機關同時對抗行政相對人；倒三角的結構是指行政相對人與行政機關平等對抗，法官居中裁判。
（4）異地管轄是把本地的一審案件移送到外地基層法院審理；提級管轄是把基層法院管轄的案件移送到中級法院審理；集中管轄是將多個地方的一審案件集中到上述地方之外的某一基層法院審理。
參考文獻：
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關鍵詞 ：行政訴訟 受案范圍 立法模式
行政訴訟受案范圍，指公民、法人或者其他組織對于行政主體的某些行政行為可以依法提起行政訴訟，由人民法院受理并審判，以解決行政爭議，這些行政行為或者說行政爭議就是行政訴訟的受案范圍。行政訴訟受案范圍是行政訴訟制度中一個非常重要的概念。就行政相對人而言，受案范圍意味著其權利接受司法保護的范圍;就行政機關而言，受案范圍意味著行政權受到司法權監督的范圍;就法院而言，受案范圍意味著法院受理行政訴訟爭議的范圍。2014年新修訂的《行政訴訟法》在很大程度上完善了行政訴訟受案范圍，但是目前的行政訴訟受案范圍仍舊有著諸多問題，其中最重要的就是其受案范圍狹小。
一、 現行有關行政訴訟受案范圍的立法模式及其不足之處
（一） 現行的行政訴訟受案范圍的立法模式
縱觀當今各國行政訴訟的立法實踐和理論學說，行政訴訟受案范圍的立法模式主要有三種。第一種是列舉式，這種方式是通過法律法規明確規定行政相對人可以提訟和不能提訟的范圍;優點是對于行政訴的訟受案范圍進行明確界定，因而實用性很強;缺點是因為成文法所固有的不周延性，導致并不能窮盡所有的可訴行政行為與不可訴行政行為。第二種是概括式，這種方式是通過立法明確規定行政相對人可以提起行政訴訟的一個基本的抽象標準;這種方式的優點是涵蓋面廣，能夠為各類行政行為是否可訴提供一個基本的衡量標準;缺點是把這種概括性的衡量標準適用于一個特定的行政行為時，要認定其是否可訴，可能會產生爭議。第三種是結合式，這種方式是在立法中同時采用列舉式規定與概括式規定來確定行政訴訟的受案范圍。
《行政訴訟法》所規定的行政訴訟的受案范圍集中體現在三個條文之中，即第2條、第12條和第13條。對于這三個條文所反映出的我國行政訴訟的受案模式，有學者認為我國行政訴訟法在確立受案范圍時，采用的是混合規定的方式。具體講，首先是以概括的方式規定出行政訴訟受案范圍的基本界限，即《行政訴訟法》第2條的規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟。前款所稱行政機關，包括依照法律、法規授權作出具體行政行為的組織。”其次是以肯定列舉的方法列舉出屬于行政訴訟受案范圍的各種具體行政案件，即行政訴訟法第12條第1款具體列舉出的行政案件，同時對一些難以列舉、而且今后可能逐步納入行政訴訟受案范圍的行政案件又以概括的方式為補充，即《行政訴訟法》第12條第2款概括規定的其他行政案件。最后以否定列舉的方式對不屬于行政訴訟受案范圍的事項進行排除，即《行政訴訟法》第13條對4種不受理事項的規定。
也有的學者通過對我國行政訴訟受案范圍立法模式與行政訴訟受案范圍的具體內容之間的關系進行深入地分析，認為此前司法實踐和學術界對這種混合模式的解說因為沒有正確地分辨清楚具體法律條文之間的邏輯關系而導致了對受案范圍不恰當地縮小，認為《行政訴訟法》中概括式規定與列舉式規定的效力并不相當，只有第2條的概括式肯定規定和第13條的列舉式否定規定才具有限定受案范圍的意義，而第12條的列舉式肯定規定只是對概括式肯定規定內容的進一步說明，其本身不具有限定受案范圍的功能。
（二） 現行行政訴訟受案范圍立法模式的不足之處
首先，因為表達不明、結構不清，所以在實務操作中，《行政訴訟法》中關于受案范圍的規定產生作用的只有12條和13條的列舉，而第2條的概括式規定并沒有得到應有的重視，因此導致了許多問題。列舉的缺陷是無論多么詳細，也不可能窮盡所有的行政行為。行政實踐中的行政行為因時而異、因地而異，多種多樣，不斷推陳出新，導致立法永遠處于滯后狀態，許多行政行為不能夠接受司法審查;行政訴訟法采用“肯定+否定”的列舉方式，會導致一些爭議處于既不屬于肯定范圍，也不屬于否定范圍的中間地帶，給司法機關帶來極大的麻煩，例如，受理、通知、證明等準法律行為，交通事故責任的認定行為，對醫療事故的鑒定行為，行政獎勵行為與行政合同行為等。 其次，邏輯上存在不清楚之處。作為概括規定行政訴訟范圍的《行政訴訟法》第2條，著眼于保護公民的合法權益，也就是說，只要公民、法人或者其他組織認為行政機關和工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，就有權依照行政訴訟法向人民法院提起行政訴訟。而作為對行政訴訟范圍進行肯定列舉并加以具體化的第12條的規定，則著眼于行政權的行使方式。從邏輯上分析，第2條的規定既然將行政訴訟的范圍限定于具體行政行為，就無須用第13條第2項規定“行政法規、規章或者行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令”等抽象行政行為不屬于行政訴訟的范圍。最后，《行政訴訟法》關于受案范圍的肯定列舉所采用的標準是不統一的。如《行政訴訟法》第12條第1款規定的是“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟”，而第2款規定的是“人民法院受理法律、法規規定可以提訟的其他行政案件”。即使在同一款下，對不同“項”的具體行政行為亦采用了不同的劃分標準。如行政處罰、行政強制措施、行政許可，是以行政行為的實施過程為標準;違法設定義務、侵犯人身權財產權， 是以行政行為的內容為標準;而沒有依法發給撫恤金， 則是以行政管理領域為標準。
二、 從立法模式擴大行政訴訟受案范圍措施的探討
（一） 學者對于完善行政訴訟受案范圍立法模式的觀點
1、采用“案件” 標準作為行政訴訟受案范圍
[關鍵詞] 行政訴訟受案范圍；行政賠償范圍；關系
【中圖分類號】 D92 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2014）03-266-1
研究行政訴訟受案范圍與行政賠償范圍關系，筆者認為應該依次從三個方面來探討，即行政訴訟受案范圍的分析，行政賠償范圍的分析，進而分析行政訴訟受案范圍與行政賠償范圍關系。
一、行政訴訟受案范圍的分析
行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。行政審判解決行政糾紛，但并非所有的行政糾紛都可以通過行政訴訟途徑解決。行政訴訟受案范圍決定著人民法院對行政行為的監督范圍，決定著權益受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴權的范圍，也決定著人民法院所能調整的行政法律關系的范圍。
行政訴訟受案范圍的確定應當主要考慮兩個因素：（1）行政訴訟制度應當保障憲法賦予公民的獲得裁判權。（2）行政訴訟應當體現訴訟制度的目標追求即解決社會生活中所有的法律糾紛。
二、行政賠償范圍
行政賠償范圍既包括國家對行政機關及其工作人員的行為承擔賠償責任的行為范圍，也包括國家對上述行為造成的損害后果承擔賠償責任的范圍。因此，行政損害賠償的范圍包括可賠償的行政侵權行為的范圍和可賠償的損害范圍。行政賠償法律關系之規范性源于權利―義務關系的規范性，因此，行政機關和公民之間存在侵權法上的（公民）權利―（行政機關）職務義務法律關系，根據這一關系，公民得要求行政機關為或不為一定行為。
我國《國家賠償法》在總則第二條作了如下概括規定：“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”《國家賠償法》第一節賠償范圍對賠償范圍做了詳細規定。行政賠償的范圍根據行政侵權行為可分為侵犯人身權的行政賠償和侵犯財產權的行政賠償。
其中《國家賠償法》第三條是關于人身權侵權的行政賠償范圍，《國家賠償法》第四條是關于財產侵權的行政賠償范圍。本條第四項是財產損害賠償的概括性規定，其他違法事項包括行政機關不履行法定職責的不作為行為造成財產損害的、違法實施許可行為造成申請人以外的其他人的財產損失等。《國家賠償法》第五條規定國家不承擔賠償責任的范圍。
三、行政訴訟受案范圍與行政賠償范圍關系之分析
我國《行政訴訟法》第十一條第二款的規定：“除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提訟的其他行政案件。“這里指的其他行政案件是指除了行政訴訟法規定的上述8種案件以外的其他案件，行政訴訟法并未規定這些案件的范圍或者內容是什么，只是規定必須是法律、法規作出明確規定的案件。這里的法律、法規指的是除《行政訴訟法》以外的其他各種法律、行政法規、地方性法規以及自治條例和單行條例，這些法律法規所規定的其他可以的行政案件，是《行政訴訟》未予以列舉的行政案件，即屬于《行政訴訟》第11條第1款列舉的8種案件以外的。這些案件不只限于只涉及公民、法人或其他組織的人身權、財產權方面可以包括政治權利和自由、勞動權、文化權、受教育權休息權等。《國家賠償法》有關行政賠償范圍中所包含的具體行政行為造成的損害賠償，就其具體行政行為合法性的司法審查問題，當然屬于行政訴訟受案范圍。《行政訴訟法》第十一條第二款規定的內容可以看出，這里指的是法律、法規規定可以提起行政訴訟的“其他行政案件”而非“其他具體行政行為”。這里的“其他行政案件”既包括上述一般規定中的具體行政行為之外的其他具體行政行為引發的行政案件，也包括其他行為或情形所引發的行政案件。根據《行政訴訟法》第六十七條規定“公民、法人或者其他組織的合法權益受到行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權請求賠償。公民、法人或者其他組織單獨就損害賠償提出請求，應當先由行政機關解決。對行政機關的處理不服，可以向人民法院提訟。賠償訴訟可以適用調解。“《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第一條規定“《中華人民共和國國家賠償法》第三條、第四條規定的其他違法行為，包括具體行政行為和與行政機關及其工作人員行使行政職權有關的，給公民、法人或者其他組織造成損害的，違反行政職責的行為。”第二條規定“賠償請求人對行政機關確認具體行政行為違法但又決定不予賠償，或者對確定的賠償數額有異議提起行政賠償訴訟的，人民法院應予受理。”第三條規定“賠償請求人認為行政機關及其工作人員實施了國家賠償法第三條第（三）、（四）、（五）項和第四條第（四）項規定的非具體行政行為的行為侵犯其人身權、財產權并造成損失，賠償義務機關拒不確認致害行為違法，賠償請求人可直接向人民法院提起行政賠償訴訟。”屬于行政訴訟受案范圍的行為也都是應當能夠引起行政賠償的行為，而同時結合《國家賠償法》第三條和第四條規定國家還應當對“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”和“造成財產損害的其他違法行為”承擔賠償責任，屬于行政訴訟受案范圍的行為，也就當然屬于行政賠償范圍。
公民要提起行政訴訟,應按照人民法院要求提交起訴狀,起訴狀要寫明原告姓名、性別、年齡、民族、籍貫、職業、住址等,被告名稱、法定代表人、職務、地址、電話、郵編等,寫明所指控的根據(包括事實錯誤、法律錯誤、程序形式缺陷、越權、濫用權力等)訴訟請求(包括撤銷或變更行政決定、恢復原狀、賠償損失等)。然后要確定向有管轄權的人民法院提起訴訟。根據《行政訴訟法》規定,對各級人民法院管轄第一審行政案件的范圍作了明確的分工:
1.高級人民法院、最高人民法院管轄本轄區內重大復雜的第一審行政案件;
2.對確認發明專利權、海關處理的案件,對國務院各部門或省、自治區、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件、向中級人民法院提起訴訟。中級人民法院還管轄本轄區內重大、復雜的案件。
3.除了以上兩種情況外,一般行政案件要到基層人民法院起訴。
根據《行政訴訟法》的地域管轄規定:
1.行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議,復議機關改變原具體行政行為的,也可以由復議機關所在地人民法院管轄。
2.對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄。
3.因不動產提起的行政訴訟,由不動產所在地人民法院管轄。
4.兩個以上人民法院都有管轄權的案件,原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的,由最先收到起訴狀的人民法院管轄。
一、行政案件審理對象的含義
行政案件的審理對象是指公民，法人或者其他組織認為行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯了自己的合法權益而依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟后，人民法院在審理和裁判行政案件時所應針對的對象。案件的審理對象即當事人之間爭議的，請求人民法院予以裁判的實體法律關系，也就是訴訟理論上所稱的訴訟標的。但訴訟標的是從訴的角度所分析的訴的一個要素，研究訴訟標的的目的是為了區別此訴與彼訴；審理對象則是從法院審判的角度所分析的一個實踐問題，研究審理對象的目的是為了明確人民法院在訴訟中的地位、職權和工作的重點。
當前，各地人民法院及其法官在審理行政案件時，對行政案件應以什么作為審理對象在認識和做法上各不相同。由于我國的行政訴訟脫胎于民事訴訟，且至今還在一定程度上依賴于民事訴訟，審判人員也大多來源于民庭，因而一些法官便不顧行政訴訟自身的特殊性，仍然沿用舊的習慣，象審理民事案件一樣去審理行政案件，簡單地把當事人爭議的內容作為審理對象，當事人爭議什么就審理什么，對沒有爭議的內容，法官則不去審理，從而偏離了行政訴訟的目的和宗旨。有的法官以原告的行為為審理對象，只要原告的行為違法就推論出被告的行政行為不應撤銷的結論，以致于在法庭上形成法官和被告共同審原告的現象，治安行政案件在這方面尤為突出。結果，違法的行政行為被違法的審判行為所放縱，以至行政審判難以實現其保護公民、法人或者其他組織合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權的目的，在社會上造成了不良的后果。因此，有必要在認識上對行政案件審理對象的含義及其相關的理論與實踐問題予以進一步的明確。
我國《行政訴訟法》第2條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟；第5條規定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查；第11條規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服提起的訴訟；第54條第四項規定，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。綜合這些規定來看，他們不僅明確了人民法院受理行政訴訟案件的范圍，同時也對行政案件的審理對象進行了明晰的界定，即行政案件的審理對象是當事人之間爭議的請求人民法院予以裁判的具體行政行為的合法性問題或行政處罰的適當性問題。依此規定，筆者認為，具體應從三個方面來界定行政案件的審理對象：第一，行政案件的審理對象是行政機關的行為而不是相對人的行為；第二，行政案件的審理對象是行政機關的具體行政行為而不是行政機關的抽象行政行為；第三，行政案件的審理對象是具體行政行為的合法性問題，而不是具體行政行為的適當性問題（行政處罰除外）。對界定行政案件審理對象的后兩個方面，自行政訴訟法頒布后，學術界已有大量論述；司法實務界亦有清楚的認識，對此本文將不再贅述。筆者將在本文中著重論述的是，依行政訴訟法的規定，人民法院審理行政案件，主要是審查行政機關的具體行政行為是否合法，而不是審查相對人的行為是否合法；行政案件的審理對象是被告的行為而不是原告的行為。
二、審查行政機關的行為與審查相對人行為的彼此關系
人民法院審理行政案件，必須把被訴具體行政行為作為審查的重心和主要對象。審查相對人行為是否合法不可能最終確定被訴具體行政行為是否合法，更不能代替對被訴具體行政行為合法性的審查。
行政訴訟本質上是行政法制監督的一個內容。作為我國訴訟制度的一個有機組成部分，行政訴訟制度既有解決行政糾紛，保護公民、法人或者其他組織合法權益的功能，又具有借助司法權對行政權實施監督的性質，但司法權不能代替行政權。行政機關（包括法律、法規授權的組織，以下同）行使行政職權，針對公民、法人或者其他組織的違法行為作出行政處罰或者采取行政強制措施，針對相對人的申請行為作出相應的許可或不許可的回答，以及作出其他具體行政行為，是行政機關實施行政管理的主要內容。查清相對人是否具有違法行為，或者相對人的申請行為是否符合法定條件是行政機關的職權和職責，而不是人民法院的職權和職責。人民法院在行政訴訟中，不能代替行政機關行使行政管理權來調查行政管理相對人是否有違法行為或者相對人的申請行為是否符合法定條件。相對人的行為及其事實狀態是行政機關在作出具體行政行為時應該加以查清的問題，在訴訟中行政機關應將能夠證明相對人的行為及其事實狀態的證據向人民法院提交，以證明自己所作具體行政行為的正確性和合法性。行政訴訟作為行政法制監督的一個內容，其監督和審查的對象是行政機關的行為而不是相對人的行為。人民法院對此必須有清楚的認識，在審理行政案件時不能本末倒置。
“具體行政行為的合法性，并不完全取決于相對人行為的性質”（注：江必新：《論行政案件的審理對象》，載《中國法學》1993年第4期。）即具體行政行為是否合法，與相對人行為的性質并不具有必然的聯系。相對人的行為違法，行政機關的處罰行為不一定合法；相對人的申請行為符合法定條件，行政機關拒絕許可的行為不一定違法（因為還要考慮一定時間和地域范圍內許可證頒發的情況及其他社會環境條件）；相對人的申請行為不符合法定條件，行政機關拒絕許可的行為也不一定合法。即使相對人實施了非常嚴重的違法行為，但如果行政機關對該行為所做的具體行政行為具有主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，超越職權，濫用職權等情形，人民法院仍要判決撤銷該具體行政行為，判決行政機關重新做出具體行政行為。總之，相對人行為違法，只說明行政機關有做出相應具體行政行為的必要性，并不能說明其所做出的具體行政行為的必然合法性。行政機關所做具體行政行為是否合法，仍然要依行政訴訟法關于判決部分的規定加以審查，以便確認該行為是否符合具體行政行為得以合法的五個要件。
當然，人民法院審理行政案件，并不完全排除對原告行為的審查。每一具體行政行為都要針對一定的對象，“相對人行為是否合法與行政行為的合法性具有一定的依存關系”（注：江必新：《論行政案件的審理對象》，載《中國法學》1993年第4期。）。有時，確定相對人是否有特定的違法行為存在，是確定被告所做具體行政行為是否合法的前提。在這種情況下，審查相對人是否有行政機關確認的違法行為存在，則既是必要的也是必須的。例如稅務局以偷稅為由對某人進行處罰，該相對人起訴的理由是自己一直守法經營，并無偷稅行為。本案爭議的焦點是原告有無偷稅行為，而對于被告所做具體行政行為是否合法所應涉及的其他要件，如有無管轄權，有無法律、法規依據，是否符合法定程序等問題，雙方并無爭議。在這一案件中，人民法院必須對原告有無偷稅的行為進行審查，但審查的重點是被告提供的證據是否能夠證明原告實施了偷稅行為。在這種情況下，審查原告行為只不過是借以確定被訴具體行政行為是否合法的一個環節，是為確定被訴具體行政行為是否合法服務的。從另一個角度說，人民法院在審理行政案件時，并不需要直接調查原告是否確實實施了偷稅的違法行為，而只應審查被告在做出具體行政行為時是否有充分、確鑿的證據證明原告實施了偷稅的違法行為。如果被告在訴訟中不能向法院提交此類證據，人民法院應即以被告所做具體行政行為的主要證據不足為理由判決撤銷該具體行政行為。
三、人民法院在正確確定行政案件審理對象時應注意的幾個問題
研究審理對象的目的是為了給審判實踐提供正確的指引。以被訴具體行政行為的合法性或適當性問題作為行政案件的審理對象，即要求人民法院的行政審判活動緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當性問題來進行。具體來講，在審理時應注意以下幾點：
（一）人民法院審理行政案件時應強調被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當性問題加以舉證。
被告對做出的具體行政行為負有舉證責任乃是我國行政訴訟證據制度的特點。行政訴訟法第32條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉征責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。”行政訴訟法第54條規定具體行政行為主要證據不足的，人民法院應判決撤銷。上述規定表明被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當舉證證明自己所作具體行政行為的正確性和合法性，這種責任既是行為責任也是結果責任。因此，強調被告的舉證責任，應當把被告的舉證行為和行政訴訟的裁判結果直接聯系起來。被告拒不舉證、不能舉證或提供的證據不足以證明法定事實成立的，人民法院都應當根據行政訴訟法的規定判決被告敗訴。強調被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當性問題舉證時應當做到：第一，強調被告在應訴期間內，應提供做出具體行政行為所依據的事實根據和規范性文件。對拒不提供、不及時提供的不得遷就，并應在答辯期限屆滿后，及時開庭。第二，法院在開庭前不調查收集證據，在開庭后也不得幫助被告調查收集證明其具體行政行為是否合法的主要證據。第三，在庭審中要強調被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當性問題依邏輯順序逐一舉證，原告有權圍繞該問題進行質證。
（二）人民法院審理行政案件時應正確處理事實審查中審查原告的行為和審查被告的行為的關系。
堅持以被訴具體行政行為的合法性和適當性作為行政案件的審理對象是正確處理事實審查中審查原告的行為和審查行政機關的具體行政行為之間關系的關鍵。具體來說應正確區分以下情形：
第一，對原告以行政機關認定的事實有錯誤為理由提起訴訟的行政案件中，人民法院應將具體行政行為認定的事實是否清楚、確實作為行政案件審理的重要內容。但是在這種情況下，人民法院對事實的審查主要是針對被告作出的具體行政行為中認定原告行為的事實是否與客觀事實相一致，證據是否確實充分，而且只應限于被訴具體行政行為所確定的事實范圍，而不能任意擴大事實審查的范圍。通過事實審查，被訴具體行政行為認定事實錯誤或事實不清、證據不足的，人民法院應以主要證據不足為由判決撤銷被訴具體行政行為；被訴具體行政行為認定事實清楚，證據確實充分的，人民法院還應對被訴具體行政行為進行進一步的審查以便確定該具體行政行為的合法性或適當性。
第二，原告對行政機關認定的事實沒有爭議的行政案件，人民法院的審判活動可以不涉及原告的行為，不進行事實審查。人民法院在對當事人爭議的關于具體行政行為是否合法的其他內容如有無法律依據、是否符合法定程序等問題進行審查后，即可作出判決。例如農民張某因盜竊500元財物而被決定送勞動教養一年，張某不服而向法院提起訴訟。在本案中，原告、被告對張某所為之盜竊事實均無爭議，但張某既不符合勞動教養條件（屢教不改），又不符合勞動教養所適用的地域范圍（收容大中城市需要勞動教養的人），因此決定對張某勞動教養一年顯然是錯誤的。
第三，對具體行政行為明顯錯誤的案件，如明顯超越職權、明顯違反法定程序等，人民法院即沒有必要再就原告的違法事實進行審查。因為行政案件審理的對象是行政機關的行為而不是相對一方當事人的行為，行政行為既然已經被確定為違法，則不管當事人的行為是否違法都應當無條件地予以撤銷。因此沒有必要再對相關事實進行審查。如湖北某縣地方稅務局對該縣在廣東打工的農民的勞務所得征收個人所得稅，直接違反了個人所得稅法關于勞務所得應在“源泉地”納稅的規定。人民法院在審理此案時沒有必要審查原告是否在廣東已繳納過個人所得稅和被告的征稅決定有無事實依據即原告究竟有多少個人所得以及應當如何計算所得額和所得稅等問題，便可直接以被告超越職權為理由予以撤銷。
（三）人民法院審理行政案件時不能忽視對被訴具體行政行為是否符合法定程序進行審查。
首先，違反法定程序作出的具體行政行為本身就是違法的。行政訴訟法規定人民法院對具體行政行為違反法定程序的應判決撤銷，行政處罰法規定不遵守法定程序的行政處罰無效。這些規定明確了是否符合法定程序是具體行政行為是否合法的重要標準之一。如行政機關作出具體行政行為后不按法定程序送達并告知相對人享有的訴權，該具體行政行為就不具有法律效力。又如行政機關在作出吊銷企業營業執照的行政處罰決定之前既未告知相對人有要求舉行聽證的權利又未舉行聽證，該行政處罰決定亦屬違法。
其次，有的行政行為違反法定程序本身就能導致行政侵權行為的發生。如交警扣押相對人的車輛行駛證而不按法定程序開具暫扣證，致使相對人的車輛不能行駛，即屬于程序違法。然而正是這種程序違法給相對人造成了損失。如果相對人對此提起訴訟，人民法院即應對被告是否遵守了法定程序進行重點審查。
（四）人民法院的判決應當緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性和適當性問題作出。
判決是人民法院對被訴具體行政行為的合法性和適當性問題做出的權威性結論，也是人民法院對行政案件做出的最后處理決定。人民法院在判決書中的結果部分只能就被訴具體行政行為的合法性或適當性問題做出結論，在判決書的理由部分也只能就被訴具體行政行為的合法性或適當性問題進行敘述。總之，人民法院的判決不得就原告的違法行為是否存在及該行為應受到怎樣的處罰進行敘述和處理。
四、需要特別加以說明的幾個問題
（一）如何正確地界定錯案？
強調由被告舉證，強調對被訴具體行政行為的合法性進行審查，即意味著當具體行政行為所涉及的相關事實不清、主要證據不足時，人民法院便沒有必要去查清事實就可以直接判決被告敗訴。這似乎與傳統的認識不相一致。依傳統的認識，如果人民法院沒有查清案件事實就作出判決，必然會造成錯案。而在行政訴訟中，人民法院除在作出變更和履行義務的肯定判決時具有主動性，應在當事人舉證的基礎上直接依據事實和法律作出判決以外，一般針對合法性進行審查的案件，人民法院對具體行政行為的判決要么是維持要么是撤銷。維持還是撤銷的標準則是行政訴訟法在判決部分所列舉的關于具體行政行為是否合法的五個標準。正如本文前述，人民法院不應對原告的行為進行主動審查，亦不應主動調查與之相關的案件事實。由于法律規定作出具體行政行為的證據和所依據的規范性文件概由被告提供，人民法院不負有調查和收集證據的任務，因此，只要人民法院的判決是在當事人對事實和法律舉證的基礎上依據事實和法律作出的，就不是錯案。事實應是當事人提供的事實，法律則既包括實體法，也包括程序法。行政訴訟中可能出現的錯案應當是指不依據當事人提供的事實和證據作出判決，或者審查判斷證據時出現錯誤，或者適用法律上存在錯誤。
（二）如何正確地貫徹實事求是原則。
依靠群眾，實事求是，深入實際調查研究，是我國司法工作的優良傳統。從某種意義上說，強調行政訴訟以具體行政行為作為審理對象，并僅僅在當事人舉證的基礎上，而不是在查清全部案件事實的基礎上作出判決，這在一定程度上顯然是和實事求是原則相違背的。如有時在主要證據不足的情況下，行政機關所為之具體行政行為的結果還是正確的，只不過行政機關在訴訟中不能舉出足夠的證據，其原因或者是由于作出這個具體行政行為是出于其工作人員的經驗和直覺，或者是由于工作人員的疏忽而沒有將證據保存下來等等。在這種情況下，不僅人民法院不收集證據，而且被告受訴訟中不得自行取證規定的限制也不能收集證據，故此被告只得敗訴。但是這是出于法治原則的考慮。實事求是原則只強調了以事實為根據，而法治原則則既要求以事實為根據，同時也要求以法律為準繩，要求任何機關和個人都不得違背法律，都必須在法律規定的范圍內活動。法律要求行政機關作出行政行為時必須嚴格遵守行政程序，而行政程序的最基本、最起碼的要求是先取證后裁決。如果行政機關的行為違背了法律規定，則不論這種法律是實體法還是程序法，都應當承擔相應的法律責任。在這里，法治原則所起的作用是在宏觀上促使行政機關依法行政，因此是從更廣泛的意義和更深遠的角度保證實事求是原則的貫徹。
（三）如何正確地看待相對人的違法行為。
即便原告有違法行為，但如果行政機關對其作出的具體行政行為不符合行政訴訟法所規定的要件時，人民法院仍要判決撤銷。而且在訴訟中人民法院即使發現原告有未被行政機關發現的違法行為，也不得加以處理。這是否意味著放任相對人違法？筆者認為，對此問題，應從兩個方面來看待：
一方面，行政訴訟法規定行政訴訟的目的是保護公民、法人或者其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。行政訴訟法并不要求人民法院通過審判活動監督相對人的行為，而是要求人民法院通過審判活動監督行政機關的行為。從行政訴訟的目的來看，相對人的行為并不是行政訴訟的審理對象。
關鍵詞：行政訴訟費用訴訟成本國家承擔訴訟成本追償對等原則
一、引言
1982年《民事訴訟法（試行）》出臺，我國民告官的制度──行政訴訟得以確立。《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規定“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定”這是行政訴訟最直接且又最早的法律淵源。與之相對應，根據《民事訴訟法（試行）》第80條、第178條、第190條、第200條之規定，行政訴訟收費制度也隨之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后兩次頒布了《人民法院訴訟收費辦法》①，使行政訴訟收費制度進一步具體化。
行政訴訟收費是指當事人進行行政訴訟活動，應當向人民法院交納和支付一定數額的費用。行政訴訟通行的說法是指行政相對人與行政主體②在行政法律關系領域發生糾紛后依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，作出裁判的一種活動。顯然行政訴訟的時間區域為：從當事人提起行政訴訟時起至行政裁判作出時止。行政訴訟收費即當事人在該時間區段應向人民法院所交納的訴訟費用。根據1989年《人民法院訴訟收費辦法》第一章規定行政訴訟收費分為三類：1、行政訴訟案件受理費和其它訴訟費用；2、行政訴訟案件執行申請費和其它執行費用；3、非訴行政案件執行申請費和其它執行費用。顯然前述行政訴訟收費只包含《人民法院訴訟收收費辦法》中的第一類，而不包括后兩類收費。實際上，行政訴訟案件執行是指行政訴訟終結后，依國家強制力將發生法律效力的判決，裁定及其它法律文書，按其內容和要求加以實現的活動；非訴訟行政案件執行是依國家強制力將沒有經過行政訴訟程序，但已發生效力的行政法律文書的內容和要求加以實現的活動。可見行政訴訟、行政訴訟案件執行、非訴行政案件執行，是三個不同的，有著質的區別，又相聯系的概念。三個概念，涇渭分明，不容混淆。《人民法院訴訟收費辦法》第一章將上述三種收費統一稱為行政訴訟收費的作法，很值得商榷，由于不是筆者今天所要討論的范圍，姑且不議。筆者所要討論的是設立上述三種收費制度的合理性與其改革方向的問題。為了行文方便，本文以《人民法院訴訟收費辦法》為準，將上述三類收費統稱為行政訴訟收費(廣義)，而將第一類收費稱為行政訴訟收費(狹義)。如無特別說明本文中行政訴訟收費均指上述三種收費，即廣義上的行政訴訟收費。
在討論行政訴訟收費時，我們不能考究設立訴訟收費的必要性。概觀設立行政訴訟收費的原因，大抵有以下幾種：設立行政訴訟收費制度。⒈可以減少國家財政支出,減輕人民群眾負擔。⒉有利于增強公民、法人、其它組織的法制觀念,防止濫用訴權。⒊有利于行政機關行使職權，促進依法行政。⒋有利于體現當事人在在訴訟中法律地位的平等。⒌有利于維護國家的和經濟利益。但筆者認為上述理由存在著邏輯上的缺陷，也嚴重不符合客觀實際。
此外，我國行政訴訟收費的標準，沒有考慮行政訴訟本身的特殊性，完全照搬民事訴訟的收費模式，將案件分為財產案件與非財產案件。非財產案件按件征收，財產案件按財產的價值的一定比例征收，數額越大，費用越高。從理論上講，司法實踐中將行政訴訟分為財產案件與非財產案件的做法是行不通的，因為所有的行政訴訟法律關系的客體均為具體行政行為的合法性，而非象民事訴訟法律關系中的客件，可分為：財產類客與非財產類客體。因此現行的行政訴訟收費制度須改革。
二、對行政訴訟收費制度質疑
現行的行政訴訟收費制度的主要依據是《民事訴訟法(試行)》和依該法制定的《人民法院訴訟收費辦法》及其補充規定。從《人民法院訴訟收費辦法》規定來看，行政訴訟收費制度基本上是民事訴訟收費制度的翻版。由于民事訴訟與行政訴訟不僅是量的不同，在質上也有明顯區別，故現行的行政訴訟收費制度有幾點值得商榷。
(一)對行政訴訟收費制度設立原因的質疑。
1、實行行政訴訟收費制度并不一定會減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。
有人認為人民法院審理行政案件是解決相對人與行政主體之間的行政爭議，這畢竟是一部份當事人自己的事情。把少數人花費的訴訟費用由國家包下來，增加了財政支出，從而間接加重了人民群眾負擔，顯然不合理。實行行政訴訟收費制度，則可以減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。
但一個不可忽視的客觀事實是──當作為原告的行政相對人為行政主體或作出具體行政作為的行政主體敗訴或部分敗訴時，并不會減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。在我國人民法院，行政主體均不從事生產經營活動，屬非營利性機構，其經費都來源于國家財政撥款，其財產所有權歸屬國家。此時無論是當事人勝訴還是敗訴，還是部分勝訴或部分敗訴，其所承擔的訴訟費用也必然由國家財政支付。實行行政訴訟收費從表面上看，使人民法院在行政訴訟中損失的訴訟成本似乎得到了彌補，但實際上由于人民法院與行政主體的經費都來自于國家財政撥付，故行政訴訟成本的最終承擔者仍為國家。行政主體向人民法院所交納的訴訟費用，在國家財政內部，只不過由一帳戶轉移到另一個帳戶上面。同時，這筆訴訟成本也間接轉嫁到廣大人民群眾身上。
2、以防止濫用訴權，作為實行行政訴訟收費的理由，有限制公民的基本權利之嫌。
一些學者認為設立行政訴訟收費制度有利于增強公民、法人、其它組織的法制觀念，防止其濫用訴權。《民事訴訟法（試行）》與《行政訴訟法》均規定訴訟費用由敗訴一方承擔，雙方都有責任的由雙方分擔。這一規定具有一定的懲罰性質，可以對濫用訴訟權的行政相對人在經濟上課以一定的約束，這是其一；其二，收取行政訴訟費用還可以促使當事人慎重對待自己的訴權，從而預防糾紛，減少纏訴，防止訴累。但筆者認為，以此作為設立行政訴訟收費制度的理由，有限制公民的基本權利之嫌。
第一，我國《憲法》第41條規定，“公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，這也是我國實行行政訴訟制度，制定《行政訴訟法》的憲法依據之一。可見公民提起行政訴訟是其實現基本權利的一種形式。實行行政訴訟收費制度，在一定程度上限制了公民基本權利。第二，濫用訴權的標準不清，人民法院在判斷何為濫用訴權時主觀意向大，具有很強的伸縮性。俗話說“蒼蠅不叮無縫的蛋”。如果行政主體的具體行政行為無懈可擊，行政相對人也不會無事生非，將行政相對人對行政主體的具體行政行為不服或稍有不服而提起行政訴訟視為濫用訴權的話，恐有失《行政訴訟法》立法本意。事實上，是否實行行政訴訟法收費制度與濫用訴權是兩碼事。對某些有錢人來講，行政訴訟是否收費，其仍都可以濫用訴權。第三，提起行政訴訟本來就是公民享有的一項基本權利，也是一個國家法治文明的體現。以收取訴訟費用作為行政訴訟的前提條件，很可能導致某些人因無法交納或暫時無法交納行政訴訟費用，而使自己的合法權益得不到法院的保護，從而對作出侵犯其權益的具體行政行為的行政主體“敢怒不敢言”，有冤無處申的尷尬局面。那種認為老百姓是刁民的“防民”思想應當向“為民”觀念轉變。
3、實行行政訴訟收費制度與體現當事人在行政訴訟中法律地位平等沒有必然的聯系。
有人認為設立行政訴訟收費制度，收取訴訟費用，反映了當事人在行政訴訟中法律地位是平等的。因為在具體行政行為中，雙方當事人的實體地位是不同的。一方為擁有行政管理權的行政主體，另一方是被行政主體管理的相對人，雙方屬于行政隸屬關系。雙方的權利義務不對等，這樣雙方在實體法律關系中，是處于法律地位不平等的雙方當事人。因而在行政訴訟中實行平等的行政訴訟費用原則，顯得更為重要。這樣充分體現了我國法律面前人人平等的思想以及保護公民法人和組織的合法權益的立法性質。
然而當事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交納訴訟費為標準，而以雙方在行政訴訟中所享有的權利和承擔的義務是否平等為標準。行政訴訟收費的主要目的是為了彌補國家訴訟成本的損失。那種認為實行行政訴訟收費制度，能改變當事人在訴前不對等的法律地位，體現了法律面前人人平等的觀點。筆者認為有失偏頗。以此作為設立行政訴訟收費制度的理由實在是牽強附會。
4、實行行政訴訟收費制度并不一定會使行政主體依法行使職權促進依法行政。
收取行政訴訟費用能促使行政主體依法行使職權，促進依法行政，一個重要理由是：通過對行政主體課以經濟上的約束，以達到依法行政的目的。這實際上是混淆了一個概念，即行政主體財產所有權究竟歸國家還是歸該行政主體。如果說行政主體財產歸該行政主體所有的話，還有可能夠體現行政訴訟收費的懲罰性，促進行政機關行使職權。如行政主體財產屬國家的話，則受到損失的仍舊是國家，即所謂“崽用爺錢不心疼”，因而未必能促進行政主體依法行政職權，依法行政。
5、實行行政訴訟收費制度，有利于維護國家的與經濟利益，是對國家原則的一個誤解。
在世界上，一些國家也實行行政訴訟收費制度。隨著我國對外開放的發展進程的加快，外國人和外國組織在我國進行行政訴訟的情況會越來越多。如我國不實行行政訴訟收費制度，則有損于國家與經濟利益。這體現了一個國家的尊嚴，因而一些人認為在我國實行行政訴訟收費制度不僅需要，而且必要。
筆者認為國家是一個國家固有的權利，是國家最重要的屬性，表現為對國內最高權和對外獨立權。對外國的一些做法，應當批判地接受。因為是否實行行政訴訟收費制度是一個國家份內的事情，是一個國家對內最高權的表現。不能說一個沒有實行行政訴訟收費制度的國家就有損于國家。在涉外行政訴訟中我們可以根據對等原則來維護國家與經濟利益。
(二)對現行行政訴訟收費制度的法律依據和征收標準的合理性質疑。
退一步講，既便上述理由成立，但現行的行政訴訟收費制度也值得商榷。
1、現行《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據失效，其合法性值得懷疑。
現行的《人民法院訴訟收費辦法》是依據1982年的《民事訴訟法(試行)》而制定的。由于該法已經失效。故1989年《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據也隨之失效，從而使《人民法院訴訟收費辦法》的根基得到了根本性動搖。皮之不存，毛將焉附，該《辦法》的合法性很得推敲。在《行政訴訟法》實施11年和《民事訴訟法》實施10年的今年，《人民法院訴訟收費辦法》仍濤聲依舊，不能不說是一種人為的遺憾。
2、現行《人民法院訴訟收費辦法》所確的行政訴訟費用征收標準不合理。
《人民法院訴訟收費辦法》將行政訴訟收費與民事訴訟收費合二為一，在費用征收上兩者可互相通用。行政訴訟收費和民事訴訟收費一樣將案件分為非財產案件與財產案件。非財產案件按件征收；財產案件④，以其所涉金額與價款按比例征收。非財產案件的行政訴訟費用按件征收倒不難理解，但財產案件按比例征收則有點過份附會于民事訴訟收費制度。第一，所有行政訴訟案件所爭議的標的是具體行政行為的合法性，而非財產問題。行政案件所涉財產的金額或價款只是具體行政行為所導致的后果，而不是行政訴訟案件所爭議問題的本身。因此不能將行政案件當財產案件看待；第二，行政主體有時作出的具體行政行為是難以估價或者是金額與價額巨大的，如大片森林、國土、水體、灘涂、珍稀文物等。這些案件如以金額或價款的比例來計算征收行政訴訟費用，其巨額費用無論是相對人還是行政主體都難以承受，特別是行政主體作為國家部門并不是經營性或營利性單位，其單位行政行為的財產也不歸其所有。該筆巨額費用的最終承擔者仍舊是國家財政，顯然這種行政訴訟收費不合理，仍只不過是巨額的行政訴訟費用在國家財政內部由一個帳戶轉移到另一個帳戶。訴訟成本仍間接地轉歸廣大人民群眾承擔。因而我國的行政訴訟收費制度帶有很大的民事訴訟收費性質。行政訴訟收費制度沒有體現，行政訴訟維護社會公共利益等公權利的自身特點。
三、改革行政訴訟收費制度初探。
由于我國現行的《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據已失效。訴訟收費行政、民事不分的辦法已不適應現代市場經濟的發展。改革行政訴訟收費制度迫在眉睫。如何改革行政訴訟收費制度，筆者曾作如下探討。
(一)建立訴訟成本國家承擔制。
行政訴訟必竟不象民事訴訟那樣解決的是平等主體民事權利和民事義務之爭，它所要解決的是行政主體的具體行政行為是否合法，行政法律關系上的權利或義務如何落實的問題，因而在行政訴訟中必有一方是代表國家行使行政權的行政主體。換言之即國家為行政權利、義務的終極享有者或承擔者。相對人提起行政訴訟的目的起因是因為其認為行政主體的具體行政行為存在法律上的缺陷，是其作為國家的主人參政的一種形式，因而在行政訴訟中產生行政訴訟費用應當由國家承擔，實行行政訴訟成本國家承擔制度。其次，作為行政訴訟和行政訴訟案件或非訴行政案件的執行的客體所依據的法律源于行政法，而行政法屬公法領域，維護的是整個國家的公共利益公共秩序等公權利，公法的混亂將會造成整個法律體系的混亂的。故行政法的公法性質也決定行政訴訟收費不宜象民事訴訟那樣，實行訴訟成本按過錯原則由當事人承擔。（建立行政公訴制度是實行訴訟成本國家承擔的一個比較好的方式，可以與相對人行政自訴方式一同構成我的行政訴訟提起方式）。第三，人民法院作審判機關對行政主體的具體行政行為進行監督，是其職責所在，即國家機關對國家機關監督，是國家機關內部的事務，訴訟成本理由國家財政支付。如由當事人承擔，則不盡合理。只有實行訴訟成本國家承擔才能扭轉這一不合理體制。
(二)建立行政訴訟成本追償制度。
行政訴訟成本追償是指在行政訴訟，行政訴訟或非訴行政案件執行過程中，所發生的訴訟成本損失，國家有權向有關責任人員要求予以賠償。它包括國家對原告、被告、第三人的行政訴訟成本的追償。從當事人是否為行政主體為標準。行政訴訟成本追償可分為對非行政主體的訴訟成本追償，和對行政主體訴訟成本的追償。在對非行政主體行政訴訟成本追償中，訴訟成本由非行政主體承擔，在對行政主體的訴訟成本追償中，則將責任落實到有關直接責任人承擔。這樣才能夠真正減少國家財政開支，減輕廣大人民群眾的負擔。
(三)建立濫用訴權懲罰制度。
提起行政訴訟是公民、法人、其它組織的一項基本權利，但權利不能濫用。為此在行政訴訟中有必要建立濫用訴權懲罰制度。在建立濫用訴權懲罰制度上，可以參考以下因素：一是對濫用訴權的界定。界定時應當考慮到行政主體的具體行政行為是否存在法律上的缺陷，原告提起行政訴訟的目的是否出于維權的正當需要。行政案件本身導致金額、價款的有無大小不能作為判定濫用訴權的標準。濫用權訴的具體表現形式應當以法律的形式規定下來，不宜給予人民法院較大的主觀隨意性。二是對濫用訴權者給以一定的制裁。追究其相應的民事責任，行政責任，造成國家財產損失巨大的，可以追究刑事責任。
(四)對于涉外行政訴訟，實行對等原則。
隨著我國對外開放發展進程和我國加入WTO的步伐加快，外國人和外國組織在我國進行行政訴訟的情況會越來越多，是否實行行政訴訟收費制度各國做法不一。對此類行政訴訟，如機械地堅持訴訟成本國家承擔，則可能有損我國與經濟利益。因而從平等的原則出發，在實行行政訴訟成本國家承擔的同時引入對等原則，這樣既維護了國家，又避免了國家經濟利益的損失。在實行對等原則中應當考慮以下兩個因素：一是訴訟成本的核定；二是該外國對中國公民、法人、其它組織實行行政訴訟權利的限制程度。
注：
①1982年的《人民法院訴訟收費辦法》為試行辦法；
②含法律法規授權組織，下同。
③此處指的是一般情況，因為人民法院訴訟費的免除是有限的，且程序繁索；
④嚴格地講為行為后果涉及財產權的行政案件。
參考資料：
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10、《依法治國與法律體系建構學術研討會綜術》──《法學研究》第二十二卷第五期。
11、《民事訴訟法(試行)》。
12、《行政訴訟法》。
主任、各位副主任、委員：
根據縣人大常委會主任會議的安排，我委在分管領導副主任的帶領下，于4月上旬先后到縣工商局、縣勞動和社會保障局、縣運管所、縣規劃和建設局和縣人民法院等單位,采取座談、聽匯報、查資料和走訪等方式，對縣人民法院貫徹實施《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的情況進行了調查，現將調查情況匯報如下：
一、主要成績
近年來，縣人民法院認真貫徹實施《行政訴訟法》，依法履行行政審判職能，按照“保護合法權益、促進依法行政、優化司法環境、化解行政爭議”的要求，不斷加強行政審判管理，積極創新協調機制，努力提高法官素質和優化審判環境，行政審判工作取得明顯成效，為構建和諧和全縣經濟社會的協調和可持續發展提供了有力的司法保障。
（一）突出重點，廣泛開展法律宣傳教育活動。《行政訴訟法》頒布實施以來，縣人民法院、縣人民政府及其相關職能部門通過新聞媒介、專題知識講座、印發法律宣傳資料、組織法律咨詢、以案說法等多種方式開展了法律宣傳，努力提高了公民、法人和其它組織通過訴訟解決行政爭議、依靠法律維護合法權益的意識。
（二）公正司法，切實維護當事人的合法權益。縣人民法院近五年審理的行政訴訟案件中,判決撤銷(包括確認違法)和部分撤銷具體行政行為的占全部行政案件的54.5%。通過行政審判，既依法保護了行政相對人的合法權益，又監督和支持了行政機關依法行政，促進了官民和諧，社會和諧，維護了社會穩定。
（三）依法審理，促進行政機關依法行政。縣人民法院近年來針對舊城改建、企業改制、土地糾紛等明顯增多的行政訴訟案件，通過公正裁判，及時化解行政爭議，有力地維護了社會穩定。縣人民法院還加大了對非訴行政案件的審查力度。近五年來，縣人民法院受理各行政機關申請執行的行政處罰、行政征收決定案件達495件，已執行472件，切實保障了行政機關作出的具體行政行為得以執行，有力支持了行政機關依法行政。縣人民法院還在行政審判工作中向行政機關提出了司法建議，為行政機關進一步依法行政，依法執法提供了決策依據，確保了行政機關具體行政行為的合法性、科學性。
（四）依法行政，進一步提高行政執法工作水平。一是嚴格把關，科學制定和審核規范性文件。縣人民政府及其相關職能部門按照《行政許可法》的規定及國務院、省政府取消和調查行政審批項目的情況，對各行政機關現有的行政審批項目進行了清理，共取消31項不合規定的行政審批項目；對縣政府涉及行政許可的規范性文件進行了認真清理，共取消10余項自設的行政許可規定。二是建章立制，規范各類行政行為。縣人民政府及其相關職能部門先后實施了行政處罰查處分離制度、行政執法評議考核辦法、重大行政處罰備案制度等，確保行政行為程序合法，實體公正。如縣工商局通過加強內部法制機構建設，嚴格執法主體資格，建立行政執法責任制和實行案件“四分離制度”（將“立案、調查、核審、收繳”分開），有效地規范了工商局的依法行政行為，提高了依法行政的能力和水平。縣工商局從以來，已連續6年沒有行政訴訟案件發生。縣規劃和建設局針對過去每年行政案件不斷發生的情況，今年也加強了局機關法制機構的建設，進一步充實了執法人員，并重新制定并頒發了《關于加強和規劃城鄉和建議行政執法的通知》。三是加強監督，促進依法行政。各行政執法部門都建立了內部監督機制，向社會公布了舉報電話，有的單位還設立了舉報信箱，聘請了行風監督員，將行政執法時時處于人民群眾的監督之下。
二、存在問題
（一）《行政訴訟法》的宣傳還不夠廣泛深入
《行政訴訟法》頒布實施以來，縣人民法院、縣人民政府及其相關職能部門做了大量的宣傳工作，但宣傳的廣度和深度還遠遠不夠，致使該法未能深入人心。一是部分公民、法人和組織依靠法律維護自身合法權益的意識不強，對行政審判缺乏信心和了解。不知告、不會告、不敢告的“三不”現象還普遍存在。有的群眾在權利受到行政機關侵害時不知道依法提起行政訴訟；有的群眾不明白在行政訴訟中行政機關與公民的權力平等，怕行政機關權力大，告不贏，怕行政機關報復而不敢告；有的群眾想告不會告，對法院審理行政訴訟案件的受案范圍、內容以及有關程序還不了解。二是一些行政機關由于學習、理解《行政訴訟法》不深、不透，行政執法的能力不強，參與行政訴訟的水平不高，時有因不按程序執法而成為被告，因超期應訴答辯或不應訴而敗訴的情況發生。
（二）行政機關的依法行政水平有待提高
當前，行政機關的依法行政水平得到較大提高，但個別行政機關仍然存在著內部執法監督機制不健全，處罰不分離，行政執法還停留在“人治”的層面上，在執法活動中還存在不作為、亂作為的現象；個別行政執法人員依法行政的觀念還比較淡薄，對法律掌握不夠全面，專業素質不強，工作態度不嚴謹，重實體，輕程序，以致執法有誤，導致在行政訴訟中行政機關敗訴率較高。有的行政機關甚至在當被告后，不答辯、不移送有關材料、不提交作出具體行政行為的證據及規范性文件，一旦敗訴，反說法院判決錯誤，不支持他們的執法工作。
（三）少數行政部門領導認識不到位，案外的行政干預現象仍有發生
從調查的情況看，有的行政領導對行政訴訟制度的重要意義認識不足，有特權思想，不能把自己與公民處于平等訴訟主體的地位。有的行政領導對行政訴訟缺乏正確的認識，怕當被告、怕出庭、怕敗訴；有的行政領導為了不當被告，消極作為，執法不到位，或者干預法院依法受理行政案件；有的行政領導應訴不積極，很少出庭應訴。如近五年來，縣法院受理的63件行政訴訟案件中，其中行政首長出庭應訴的只有1件，占1.6%；行政副職出庭應訴的有20件，占32%；指派單位法制股人員或中層干部出庭應訴的有32件，占50%；由常年法律顧問出庭應訴的有10件，占15%；有的行政領導法治觀念不強，認為行政審判影響行政效率，妨礙當地經濟發展，不理解和支持行政審判工作，甚至對某些案件的審理進行行政干預，使人民法院獨立行使審判權的原則不能真正落實。
（四）行政審判人員的業務素質有待進一步提高
從司法實踐來看，行政審判人員的素質和專業水平還不能完全適應工作的需要。面對行政法規體系不完善，法規之間相互撞車，司法解釋相互矛盾的現狀，行政審判人員在辦案中對法律的適用不夠統一。對不斷增多的新類型行政案件，尤其是有關社會熱點、難點的案件研究不夠，造成了有的審判人員對這類案件不敢大膽審理、依法裁判。對關于行政案件不適用調解的規定，有的審判人員有片面認識，存有就案辦案的單純業務觀點，不愿給當事人做過細的解釋工作，力爭促成官民矛盾和解。由于行政訴訟的被告是政府行政機關，有的審判人員在審理時存在畏難情緒，對涉及土地征收補償安置、城市房屋拆遷、勞動和社會保障等行政案件，擔心影響當地經濟發展和社會穩定，有的案件不能依法大膽受理，甚至有偏袒行政機關的傾向。
三、建議意見
（一）進一步加大宣傳的力度，創造良好的法制環境
縣人民法院、縣人民政府及其相關職能部門要充分利用廣播、電視、報刊、展板、標語等媒體作用，采取多種行之有效的方式加大對《行政訴訟法》的宣傳力度，并將其納入“五五”普法的重要內容進行廣泛宣傳。在宣傳的內容上要有針對性，以典型案例釋法，解決群眾不知告、不會告、不敢告的思想，增強人民群眾依靠法律維護自身合法權益的法律意識；解決部分行政機關行政執法能力不強，參與行政訴訟水平不高的問題，為建設和諧社會創造良好的法制環境。
（二）創新機制，進一步提高依法行政水平
縣人民政府要建立行政機關負責人出庭應訴制度，并把行政機關負責人出庭應訴的情況納入工作重點和年終目標考核。行政機關負責人要把出庭應訴作為一項應盡的職責和義務，對涉及政府各部門的行政訴訟案件，部門主要負責人必須出庭應訴，不得隨意安排他人應付行政訴訟。要通過行政機關負責人的出庭應訴來幫助其克服“官本位”思想，使其全面了解本單位行政執法的真實情況和存在的問題，進一步提高行政機關依法行政水平和執政能力。
（三）公正司法，不斷提高行政審判質量
縣人民法院要堅持受案標準，依法受理行政案件，以切實保護當事人的訴權，維護其合法權益；要認真履行憲法和法律賦予的職責，依法受理和審理行政訴訟案件，切實解決行政相對人難、勝訴難、申訴難的問題；要逐步健全案件質量保障機制，完善案件質量檢查和評查制度、改判和發回重審情況通報制度，定期開展案件質量檢查，定期通報行政案件的受理、審理質量和效率情況，進一步改進行政審判工作。
1982年《民事訴訟法（試行）》出臺，我國民告官的制度──行政訴訟得以確立。《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規定“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定”這是行政訴訟最直接且又最早的法律淵源。與之相對應，根據《民事訴訟法（試行）》第80條、第178條、第190條、第200條之規定，行政訴訟收費制度也隨之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后兩次頒布了《人民法院訴訟收費辦法》①，使行政訴訟收費制度進一步具體化。
行政訴訟收費是指當事人進行行政訴訟活動，應當向人民法院交納和支付一定數額的費用。行政訴訟通行的說法是指行政相對人與行政主體②在行政法律關系領域發生糾紛后依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，作出裁判的一種活動。顯然行政訴訟的時間區域為：從當事人提起行政訴訟時起至行政裁判作出時止。行政訴訟收費即當事人在該時間區段應向人民法院所交納的訴訟費用。根據1989年《人民法院訴訟收費辦法》第一章規定行政訴訟收費分為三類：1、行政訴訟案件受理費和其它訴訟費用；2、行政訴訟案件執行申請費和其它執行費用；3、非訴行政案件執行申請費和其它執行費用。顯然前述行政訴訟收費只包含《人民法院訴訟收收費辦法》中的第一類，而不包括后兩類收費。實際上，行政訴訟案件執行是指行政訴訟終結后，依國家強制力將發生法律效力的判決，裁定及其它法律文書，按其內容和要求加以實現的活動；非訴訟行政案件執行是依國家強制力將沒有經過行政訴訟程序，但已發生效力的行政法律文書的內容和要求加以實現的活動。可見行政訴訟、行政訴訟案件執行、非訴行政案件執行，是三個不同的，有著質的區別，又相聯系的概念。三個概念，涇渭分明，不容混淆。《人民法院訴訟收費辦法》第一章將上述三種收費統一稱為行政訴訟收費的作法，很值得商榷，由于不是筆者今天所要討論的范圍，姑且不議。筆者所要討論的是設立上述三種收費制度的合理性與其改革方向的問題。為了行文方便，本文以《人民法院訴訟收費辦法》為準，將上述三類收費統稱為行政訴訟收費(廣義)，而將第一類收費稱為行政訴訟收費(狹義)。如無特別說明本文中行政訴訟收費均指上述三種收費，即廣義上的行政訴訟收費。
在討論行政訴訟收費時，我們不能考究設立訴訟收費的必要性。概觀設立行政訴訟收費的原因，大抵有以下幾種：設立行政訴訟收費制度。⒈可以減少國家財政支出,減輕人民群眾負擔。⒉有利于增強公民、法人、其它組織的法制觀念,防止濫用訴權。⒊有利于行政機關行使職權，促進依法行政。⒋有利于體現當事人在在訴訟中法律地位的平等。⒌有利于維護國家的和經濟利益。但筆者認為上述理由存在著邏輯上的缺陷，也嚴重不符合客觀實際。
此外，我國行政訴訟收費的標準，沒有考慮行政訴訟本身的特殊性，完全照搬民事訴訟的收費模式，將案件分為財產案件與非財產案件。非財產案件按件征收，財產案件按財產的價值的一定比例征收，數額越大，費用越高。從理論上講，司法實踐中將行政訴訟分為財產案件與非財產案件的做法是行不通的，因為所有的行政訴訟法律關系的客體均為具體行政行為的合法性，而非象民事訴訟法律關系中的客件，可分為：財產類客與非財產類客體。因此現行的行政訴訟收費制度須改革。
二、對行政訴訟收費制度質疑
現行的行政訴訟收費制度的主要依據是《民事訴訟法(試行)》和依該法制定的《人民法院訴訟收費辦法》及其補充規定。從《人民法院訴訟收費辦法》規定來看，行政訴訟收費制度基本上是民事訴訟收費制度的翻版。由于民事訴訟與行政訴訟不僅是量的不同，在質上也有明顯區別，故現行的行政訴訟收費制度有幾點值得商榷。
(一)對行政訴訟收費制度設立原因的質疑。
1、實行行政訴訟收費制度并不一定會減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。
有人認為人民法院審理行政案件是解決相對人與行政主體之間的行政爭議，這畢竟是一部份當事人自己的事情。把少數人花費的訴訟費用由國家包下來，增加了財政支出，從而間接加重了人民群眾負擔，顯然不合理。實行行政訴訟收費制度，則可以減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。
然而，問題并不那么簡單。行政案件法定的立案條件六項內容，含義都十分廣泛，將其適用于具體的案件之中，理解更可能五花八門。同時，由于人民法院審判方式改革之后，實行立審分離制度，行政案件的立案和審理分別由人民法院不同的審判庭分別組成合議庭進行審查、審理，行政案件的立案工作實際上是由非專業化的立案庭審判人員，經過簡單的立案審查程序之后，作出是否受理的裁定來完成的。如果在立案審查階段，審判人員過于強調嚴把立案審查關，就有可能將本應納入行政訴訟范圍予以受理的案件排斥在人民法院受理案件的大門之外，錯誤地剝奪當事人的訴權，造成老百姓告狀無門。因此，實踐中如何把握上述法定立案條件，尤其是人民法院的立案庭對起訴條件的審查應當把握到什么程度，與訴訟審理中的審查有什么區別，這是關系到人民法院能否開創行政審判工作新局面，實現行政審判保護公民、法人和其他組織合法權益，維護和監督行政機關依法行政的法定職責，推進社會進步的重要問題。
總體上說，筆者認為，人民法院立案庭對行政案件的立案審查易粗不易細，只要當事人的起訴沒有明顯的不符合法定立案條件的情形的，就應當予以立案受理。其理由是：第一，立案審查本身僅僅是人民法院審理案件的一個環節，未經嚴格審查剝奪當事人的訴權，不符合人民法院非有法定事由不得拒絕受理案件的基本原則。第二，行政訴訟案件起訴條件中的原告資格、被告資格、行政訴訟受案范圍、起訴時效等等問題具有復雜性，有時很難通過對當事人起訴狀及其相關材料的審查就能夠辨別清楚。沒有完全搞清楚相關問題就草率地裁定不予受理，違反人民法院裁判應當事實清楚、證據確鑿、適用法律、法規正確的基本要求。第三，即便立案審查不嚴，有可能使不符合行政案件立案條件的訴訟被人民法院立案受理，也有將其排除的法定途徑。因為，在行政案件的審理階段，審判人員仍然要對案件是否符合法定立案條件問題進行審查，如果不符合立案條件，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟〉，若干問題的解釋》以下簡稱《解釋》第四十四條規定，應當裁定駁回起訴。
行政案件的立案審查易粗不易細，只要起訴沒有明顯的不符合立案法定條件的就應當予以受理，那么，立案審查究竟應當審查到什么程度呢﹖如何把握“易粗不易細”、“明顯不符合”的標準呢﹖首先是要正確認識和理解行政訴訟立案審查中對行政案件立案法定條件審查的度。
第一，關于原告資格的立案審查。根據《行政訴訟法》第四十一條第一項規定，只要公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯了其合法權益，就有資格以原告身份提起行政訴訟。至于提起訴訟的公民、法人或者其他組織的合法權益是否受到具體行政行為的侵犯，不屬于立案審查的范圍。實踐中，有的人民法院在立案審查時忽視法律規定的“認為”兩字，過于嚴格地審查原告資格，致使許多起訴在立案階段就被排斥在行政訴訟的大門之外，這也是造成行政訴訟案件數量上不去的重要原因之一。
根據《行政訴訟法》第四十一條第一項規定，“認為具體行政行為侵犯其合法權益”應當是一句完整的表達。其中，“認為”既是對“侵犯”一詞的界定，同時又是對“具體行政行為”以及“合法權益”的界定。也就是說，在審查起訴階段，原告資格問題的審查，僅限于對起訴人是否“認為具體行政行為侵犯其合法權益”的審查，只要起訴人認為的是“具體行政行為侵犯其合法權益”，就符合了原告的基本條件。至于原告的權益是否屬合法權益，合法權益的范圍是否在“人身權、財產權”的范圍之內，侵犯其合法權益的行為是否是“具體行政行為”等等，應當審查起訴的其他條件或者在立案之后的審理階段，依法審查并作出裁判。只有在起訴人認為所訴行為不屬于具體行政行為，或者起訴人所訴行為與其自身的權利無任何關聯時，人民法院的立案審查部門才能以不符合原告資格為由作出不予受理的裁定。
原告資格問題在行政訴訟中非常復雜，不通過案件的仔細審理，僅在審查立案階段很難把相關問題都弄清楚。由于我國目前行政訴訟案件不是太多，而是太少，老百姓的法治意識還比較淡薄，不愿告、不敢告、怕告行政機關的情況仍然十分普遍，部分行政機關通過各種手段阻止人民法院受理行政訴訟案件的現象時有發生，因此，加強對相對人訴權的保護就顯的十分突出。由此，人民法院更應當正確理解法律規定的本意，在立案審查階段，對原告資格從寬處理。
第二，關于被告資格的立案審查。《行政訴訟法》第四十一條第二項規定，“有明確的被告”就符合起訴條件。由此可以看出，《行政訴訟法》在立案審查時對被告的要求是非常低的，只要原告起訴時，所訴被告具體、明確，同時符合其他起訴條件就應當立案受理。“明確的被告”，簡單地說，就是指原告所訴被告是清楚的、具體的、可以指認的、不存在任何含糊的、能夠確定的。至于被告是不是適格，是不是符合《行政訴訟法》第二十五條以及《解釋》第十九條至第二十二條規定的適格被告條件，不應當屬于立案審查的范圍。
“適格被告”不屬人民法院立案審查的范圍，“明確的被告”才是人民法院立案審查的法定標準。因此，被告是不是適格，并不影響當事人的訴權。只要當事人起訴有“明確的被告”，并符合其他起訴條件，其訴權就已經成立，不得任意剝奪。然而，《解釋》第二十三條第一款規定，“原告所起訴的被告不適合，人民法院應當通知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。”根據該條規定，被告不適合，原告不同意變更被告，人民法院裁定駁回起訴，這實際上是剝奪了當事人的訴權，與《行政訴訟法》第四十一條第二項的規定相矛盾。被告不適合，其結果是導致原告的訴訟請求不能成立，因此，建議將《解釋》第二十三條第一款修改為“原告所起訴的被告不適合，人民法院應當通知原告變更被告；原告不同意變更的，應當判決駁回原告的訴訟請求”。
第三，關于訴訟請求及事實根據的立案審查。《行政訴訟法》第四十一條第三項規定，起訴應當“有具體的訴訟請求和事實根據”。訴訟請求是人民法院立案審查中容易忽視的環節。事實上，訴訟請求在訴訟過程中具有十分重要的作用。在某些情況下，可能就是因為當事人的訴訟請求不正確，有理的訴訟，變成了無理的訴訟。從《行政訴訟法》賦予人民法院的審查職責看，立案審查階段應當對當事人的訴訟請求予以明確，當事人訴的具體行政行為是什么，是要求撤銷或者變更全部具體行政行為還是其中部分內容。“具體的訴訟請求”不是指當事人有具體的要求就可以，還必須明確到具體的被訴具體行政行為，因為行政訴訟的前提是被訴具體行政行為的存在。同時如果當事人還有附帶賠償訴訟或者附帶民事訴訟的，還應當要求當事人提出具體的賠償數額等明確的請求。審查過程中，如果當事人確系法律知識欠缺，立案審查的法官可以給當事人必要的指點和引導，但是，不得強迫。
關于起訴條件中的事實根據問題，《解釋》第四十條有明確規定，只要當事人能夠證明具體行政行為存在，人民法院就應當依法受理。如何理解“證明具體行政行為存在”，筆者認為，在此也應當作寬泛的理解，首先，這里的事實根據僅指證明具體行政行為存在的事實根據，不包括其他訴訟請求的事實根據；其次，證明具體行政行為存在的事實根據可以是當事人通過某種途徑獲得的具體行政行為文件的復印件等直接證據，也可以是能夠證明存在被訴具體行政行為的其他間接證據，決不能以沒有具體行政行為的書面法律文件為由拒絕受理案件。只要當事人提供證據證明具體行政行為確實存在，人民法院就應當依法立案受理，至于具體行政行為內容如何，應當通過審查，由被告舉證。
第四，關于受案范圍和管轄的審查。行政訴訟受案范圍是行政訴訟立案審查中最難把握的一項內容，行政法的理論界和司法界對此也是爭議頗多。根據《解釋》精神，人民法院受理行政案件應當根據行政訴訟法的規定，向逐步擴大行政訴訟受案范圍的方向發展。司法實踐中，對于是否應當受理爭議比較大的一些行政行為，在司法內外部環境許可的情況下，應當盡可能立案受理。尤其是新類型案件，經過立案審理有助于推進行政法的理論和實踐的發展。
行政訴訟地域管轄通常不存在什么爭議，過去對既限制人身自由又扣押財產的案件，原告所在地法院對扣押財產部分是否有管轄權存在不同意見，現在《解釋》第九條也已經明確。存在問題的是級別管轄，《解釋》將中級人民法院受理案件的范圍作了擴大，凡是被告為縣、市人民政府的，均可以由中級人民法院法院管轄。然而，對被告為省級人民政府及其工作部門或者地、州、市人民政府的是否可以由高級人民法院管轄，《解釋》未作規定。筆者認為，按照適當提高行政訴訟審級的原則，同時考慮最高人民法院目前二審案件并不很多的實際情況，對一些當地有一定影響，各方面干預比較多，或者訴訟標的大的案件，盡可能由高級法院作一審是可行的。增加高級法院一審案件和最高法院的二審案件，對排除干擾，建立良好的司法環境，總結行政審判實踐經驗，逐步規范行政訴訟行為，以判例指導下級人民法院的審判工作，具有十分積極的意義。
第五，關于復議前置程序的審查。根據《行政訴訟法》第三十七條第二款規定，只有法律、法規規定應當先向行政機關申請復議的，才可以作為起訴的前置條件。實踐中爭議比較大的是對《行政復議法》第三十條的理解。由于自然資源案件在行政訴訟中占據相當比例，這一問題對行政訴訟案件受理影響十分關鍵。一部分法院認為，三十條的含義應當是指所有的涉及自然資源所有權和使用權的行政案件都應當復議前置；還有一部分法院認為，只有當事人已經取得自然資源的所有權或者使用權法律證書，行政機關侵犯該項“已經依法取得”的權利時，復議才是訴訟的前置條件。目前，司法實踐是兩種理解，兩種作法。筆者認為，第二種理解應當是正確的。首先，《行政復議法》第三十條明確規定是“已經依法取得……所有權或者使用權”，而根據我國相關民事法律的規定，自然資源所有權或者使用權的取得實行的是登記主義，即，只有依法辦理登記手續，取得權利證書，才從法律上取得了該項自然資源的權利，第二種理解符合法律條文的語意。其次，從我國《行政訴訟法》和《行政復議法》的立法精神看，復議前置是例外，直接起訴是原則，對三十條規定作擴大理解不符合法律的基本精神。最后，從司法實踐看，行政訴訟案件不是太多，而是太少，行政復議由于受行政首長制約，許多情況下很難對相對人的合法權益給予適當的保護，復議前置很多時候只能是浪費時間，影響行政效率，允許當事人直接起訴更有利于對公民法人和其他組織合法權益的保護，對三十條不作擴大理解符合當前的司法實踐。
案件數量大幅上升，為群眾維權敞開大門
2015年5月4日是修改后的行政訴訟法和相關司法解釋實施后的首個工作日，上海市浦東新區人民法院產生了該院第一個以“收字號”登記收下的材料。
原告潘女士川沙鎮政府行政不作為，潘女士的人張先生說：“以前打這種官司很難，聽說‘五一’后都可以立案，就來試試。官司輸贏沒關系，主要是想把事情搞清楚，讓國家的法律有效力。”
據統計，4日當天全國各級法院行政一審共登記立案2000多件，而上一年度全國法院工作日日均行政一審立案在600件左右。整個5月份共受理2.6萬件，同比上升221%。
實際上，案件數量激增，是修改后的行訴法及其司法解釋施行一年來，“民告官”案件發生的一個最直觀的變化。業內人士表示，這其實是新的行政訴訟法和立案登記制從去年5月1日同時開始實施所帶來的疊加效應。
今年的最高人民法院工作報告顯示，2015年全國法院新收行政一審、二審和再審案件299765件，上升55.13%。
最高人民法院行政審判庭負責人說，修改后的行政訴訟法在行政案件立案方面作了許多新的規定，進一步擴大了受案范圍，將受理案件門檻降低，還明確規定了人民法院既不立案又不作出裁定，行政相對人可以向上一級法院的“越級”制度。各級人民法院對依法應該受理的行政案件，做到有案必立、有訴必理，正努力從制度上、源頭上解決“立案難”問題，為人民群眾依法維護自身合法權益敞開大門。
修法“亮點”落地，維權擁有更多法律武器
土地掛牌出讓中，國土部門是否可以單方面宣告《國有建設用地使用權出讓合同》無效？2015年6月，浙江省金華市婺城區人民法院受理了涉及這一法律問題的案件，該案因被稱為我國首起行政合同訴訟案而備受關注。
修改后的行政訴訟法規定，公民、法人對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議的，可提起行政訴訟。浙江大學光華法學院行政法教授章劍生說，過去，這類糾紛往往適用民商法來裁判，現在將行政合同納入行政訴訟法調整范圍，這意味著，對行政行為的審查更加嚴格，對政府用權的要求更加規范。
類似的行訴法修改“亮點”還有很多，各級人民法院嚴格執行新修改的行政訴訟法，切實保護行政相對人合法權益，監督、支持行政機關依法行政，助力法治政府建設。
―可跨行政區域管轄。針對行政案件原則上由被告行政機關所在地法院管轄、容易受到當地行政機關干預的問題，2015年，制定關于跨行政區域集中管轄行政案件的意見，指導部分高級人民法院根據本地實際，確定若干法院跨行政區劃管轄行政案件，整合行政審判資源，緩解行政審判壓力，促進改善行政審判司法環境。
―可處罰行政機關直接責任人。2016年4月，在天津市一起市民陳某書面申請地下鐵道公司公開一份協議案中，天津市和平區人民法院判決，責令被告對原告通過郵寄方式申請公開的政府信息內容作出書面答復；被告在規定期限內不履行的，從期滿之日起，對其法定代表人個人按日處70元罰款。該案主審法官楊德潤表示，依據新行政訴訟法，判決若被告不履行公開義務，將對其法定代表人個人進行處罰。這種將責任直接落實到個人的判決結果，在天津市行政案件中尚屬首次，這一裁決將使執行更有力度。
―可列復議機關為共同被告。統計顯示，新的行政訴訟法實施以來，以四川省政府為被告的行政訴訟案件共計132件，而在2013年和2014年，這一數字為“零”。原因就是，新的行訴法規定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。在以四川省政府為被告的132件行政訴訟案件中，因對行政復議有意見提訟的119件，占90.2%。
……
告官見官，有進步但仍需改進
4月11日，在一起土地征收案件中，貴州省副省長陳鳴明坐在了被告席上，這是全國第一個副省長出庭應訴“民告官”的案例，因此備受關注。
修改后的行訴法規定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。
在新行訴法施行后，行政機關負責人或工作人員出庭應訴情況有了很大好轉。據青海省政府法制辦統計，今年上半年，全省開庭審理的236件行政訴訟案件中，行政機關工作人員出庭應訴178件，行政機關負責人出庭應訴45件，行政機關工作人員出庭應訴率比去年同期增長近三成。
但是，對出庭應訴，各地行政機關反應冷熱不均，負責人出庭少或“不發聲”等問題仍然存在。江蘇省淮安市中級人民法院的調研顯示，即使參加庭審的大部分負責人，也是除了宣讀書面答辯狀和最后陳述，基本上全程在觀看和聆聽，真正熟悉案情和法律法規、對證據運用嫻熟、焦點分析清晰的比較少。
開會，則成為缺席庭審的主要理由。重慶市巴南區人民法院發現，一些行政機關在負責人不能出庭時，常以行政負責人開會、出差、生病等客觀理由，向法院出具一份類似于請假條的情況說明。2015年5月以來，該院共收到29份情況說明，其中以開會為由的有27份，而且都未明確說明會議名稱、時間等相關情況，法院根本無法進行考證。
針對上述問題，專家表示，應加大行政機關負責人出庭應訴考核力度，嚴格落實出庭應訴責任。對出庭應訴執行不力或者敗訴率較高的行政機關負責人，由相關部門或領導進行約談，情節嚴重的，責令限期整改并追究其行政責任。
問題和困難仍較突出，改革創新釋放紅利
雖然行政審判工作取得長足發展，但是最高人民法院行政審判庭負責人表示，行政審判工作和隊伍中還存在不少問題和困難，有些還十分突出：
行政審判理念有待進一步轉變，比如，有的法院將服務大局簡單理解為維護行政機關的行政行為，輕視行政相對人的權利保護。
行政審判隊伍量小質弱，專業化水平不高。目前，全國從事行政審判的法官共8878人，高級、中級和基層法院行政審判庭法官數量平均分別僅為10.8人、4.4人、2.3人，行政審判隊伍不穩定、人員流動快的現象較為突出，具有10年以上行政審判工作經驗的法官僅占22.3%；行政審判體制機制改革面臨困難。受機構、編制、職級等各種因素的制約，跨行政區劃法院的設立和行政案件集中管轄改革面臨一系列困難，出現“案件集中易、法官集中難”問題，形成“有的地方有人無案辦、有的地方有案無人辦”的被動局面。
行政訴訟中當事人濫用訴權的問題較為突出。一些當事人不能理性維權，隨意提訟，有的甚至變換不同地方重復，耗費了大量行政審判資源。個別當事人長期纏訴鬧訪，擾亂庭審秩序，嚴重影響行政審判工作的正常開展。
一、行政附帶民事訴訟的必要性
審判實踐中，刑事附帶民事訴訟制度已在我國的刑事訴訟法作了明確規定，而在當前，確立行政附帶民事訴訟制度也具有明顯的必要性。
1、符合審判經濟原則，可減輕當事人的訴累，使爭議得以迅速解決，當事人的權益得到及時、合法的保護。在行政訴訟案件中，有許多行政爭議涉及公民的民事權益，為此在行政機關對該行為進行處罰而引起行政訴訟時，如人民法院不受理利害關系人提起的附帶民事訴訟，那么公民的合法權益得不到及時有效的保護，另行提起民事訴訟將會給群眾帶來不必要的訴累。
2、避免人民法院就兩個具有內在關聯性的案件作出相互矛盾的判決，使法院的判決失去確定性和嚴肅性。因為若相關當事人另行提起民事訴訟，將可能使基于同一事實而產生的兩個案件分屬不同法院或不同審判庭審理，不同的審判組織可能對同一事實的案件作出不同的判決，這樣就使法院的判決缺乏穩定性和嚴肅性。
3、有利于節約審判資源，節省辦案時間，提高辦案效率。民事爭議并入行政訴訟中解決，可解民事案件過多而給民事審判人員增加的壓力，以集中審判力量，處理其他民事糾紛。
二、行政附帶民事訴訟成立的條件
民事訴訟并入行政訴訟中解決，必須具備一定的條件。
首先，行政附帶民事訴訟必須以行政訴訟的成立為前提。人民法院就當事人提起的行政訴訟進行審查，認為符合起訴條件，并已立案受理。如果行政案件不成立，那么附帶民事訴訟便無從談起，當事人只能單獨提起民事訴訟。
其次，兩種不同性質的訴訟有關聯性，即附帶民事訴訟與被訴的具體行政行為相關，是由同一行政行為引起的，且民事糾紛的解決依賴于行政訴訟的解決。如技術監督局發現甲所賣藥品系假藥，而對甲進行行政處罰。甲不服提起行政訴訟。乙購買了該藥造成傷害而提起附帶民事賠償訴訟。如技術監督局對甲進行的行政處罰是正確的，那么乙就有請求賠償的依據，否則請求不一定能得到支持。
第三，附帶民事訴訟本身必須能夠成立。即須符合《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條規定起訴的四個要件。
第四，附帶民事訴訟與行政訴訟必須發生在同一訴訟程序中。附帶民事訴訟必須與行政訴訟同時提起，或在行政訴訟審理終結之前提起，在行政訴訟之間或審理終結之后提起，就不能稱其為行政附帶民事訴訟。
三、行政附帶民事訴訟的范圍
并非所有的民事爭議均可在行政訴訟中一并審理，對行政附帶民事訴訟的范圍應嚴格界定，不應任意擴大，否則不但達不到減輕當事人訴累，節省庭審時間，提高辦案效率的目的，相反還會拖延行政案件的審理，影響行政案件的及時審結，當事人的權益也得不到及時、有效的保護。筆者認為，行政附帶民事訴訟應界定在下面三大范圍內：
1、不服權屬爭議的行政裁決案，如土地確權裁決案。甲、乙雙方對宅基地使用權有爭議，經土地管理部門裁決后，甲不服而提起行政訴訟，乙則就相鄰關系對甲提起民事訴訟，人民法院可一并處理。
2、不服行政許可行為而引起的行政訴訟案。如規劃管理部門許可甲在某處建房，乙得知后認為影響其通行而阻止甲建房，并提行政訴訟，甲則以排除妨礙為由向法院提起民事訴訟，人民法院可一并處理。
3、不服侵權賠償裁決案。如被處罰人不服行政機關的行政處罰決定而提起行政訴訟，受害人對行政處罰決定中涉及的民事賠償內容（或對未作出民事賠償方面的裁決）不服而提起民事訴訟，人民法院可一并處理。
四、行政附帶民事訴訟的局限性
行政案件的復雜性及處理方式的多樣性決定了行政附帶民事訴訟的局限性。主要表現在以下幾個方面：
1、案件受理范圍的局限性，因我國行政訴訟法和民事訴訟法就管轄權的不同規定，行政案件和民事案件可能分屬不同法院管轄。
2、程序上合并審理的局限性。如行政訴訟中大部分舉證責任在被告，而民事訴訟中，實行的是“誰主張，誰舉證”，這樣在訴訟中，有可能兩種舉證責任發生沖突。
