時間：2023-06-05 10:17:06
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇戶籍管理制度改革，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
通過戶籍管理制度改革，加強政策引導和宏觀調控，促進農村剩余勞動力向城鎮轉移，促進人才合理有序流動，加快我市城市化進程。通過改革，進一步完善戶籍登記管理制度，保障公民合法權益，維護社會秩序穩定，使戶籍登記能夠如實反映公民的居住和身份狀況，為政府有效地行使各項行政管理職能奠定基礎。
戶籍管理制度改革的原則：一是堅持實際居住地登記和當地需要、當地受益、當地負擔的原則。二是堅持積極穩妥，分步實施的原則。三是因地制宜，促進城鄉協調發展的原則。四是經濟和社會發展的實際需要和綜合承受能力相適應，科學制定人口發展規劃，確保經濟、社會持續、快速穩定發展的原則。
二、戶籍管理制度改革的內容
(一)按照實際居住地登記戶口的原則，以落戶條件取代計劃指標，取消《入市許可證》及“農轉非”計劃管理。實行城鄉統一的戶口登記管理制度。
1、在全市打破城鄉分割的農業、非農業二元戶口管理結構。取消農業戶口、非農業戶口、自理口糧戶口、地方城鎮戶口及其他類型的戶口性質劃分，統一登記為“居民戶口”。從人口統計口徑上，城市市區、四縣建制鎮建成區范圍內的居民統計為“城鎮人口”，其它的統計為“農村人口”。使戶口登記制度如實反映公民的實際居住狀況。
2、在《常住人口登記表》及《居民戶口本》戶別欄內取消“非農業”或“農業”字樣，直接注明“家庭戶”或“集體戶”，實行城鄉統一的居民常住戶口。在辦理戶口遷移工作中，省內戶口遷移及外省遷入的不再注明戶口性質，遷往外省的，可根據是否納入城鎮人口范圍，在《戶口遷移證》上加蓋“農業”或“非農業”長條章。
3、對于人均不足0.1畝地的村莊，撤村建居，集體經濟組織實行股份制。村民在入學、就業、低保、退伍安置等方面享受城鎮居民待遇。
(二)以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，放寬戶口遷移政策，切實解決當前戶口遷移、登記管理工作中的突出問題。
1、對具有合法固定住所、穩定的職業或生活來源的，可在當地申請辦理本人及共同居住直系親屬的常住戶口。遷入市區的只限本人、配偶及未達法定婚齡的子女。
合法固定住所是指購買、經批準自建住房、租住分配的公有住房或以貸款形式購買的房屋，且申請人或遷入人擁有房屋的產權證或使用證，不包括出租房屋。
穩定職業是指在國家機關、黨政團體、企事業單位、私(民)營企業工作兩年以上，并有市、縣以上勞動保障(人事)行政管理部門核準備案的勞動合同，交納了社會保險費和失業保險金;興辦第二、三產業具有法人資格的人員且經營兩年以上的。遷入四縣的，工作或經營一年以上即可。
穩定生活來源是指領取養老保險金、退休金、銀行定期存款、固定投資收益等不低于當地最低生活保障的。
以上憑《房屋產權證》或《房屋使用證》。市、縣勞動、人事部門核準備案的《聘用證明》、《勞動合同》、《養老保險手冊》、《營業執照》、《稅務登記證》以及退休金、保險金、銀行存款等憑證，戶口證件或戶籍證明辦理準遷手續。遷入市區的由市公安局直接受理核準辦理準遷手續，遷入四縣的由縣公安局直接受理核準發放準遷證。
2、對到建制鎮(含縣城鎮)落戶的人員，不受居住年限限制，并可根據本人意愿，保留其承包土地的經營權，允許農民按照依法、自愿、有償原則，進行土地承包經營權流轉。農村集體經濟組織要嚴格執行承包合同，防止進城農民的耕地撂荒和非法改變用途。
3、對夫妻相互投靠、父母投靠成年子女、未達法定婚齡(男，22歲;女，20歲)的子女投靠父母，且申請人或遷入人應具有合法固定住所的準予遷入，否則不予遷入。
對于本市區內、縣內夫妻、父母、子女三投靠的，由派出所隨時辦理戶口遷移，市外或縣外三投靠遷入的，申請人應持書面申請、《房屋產權證》或《房屋使用證》、雙方戶口本、身份證或遷入人戶口所在地的戶籍證明、《結婚證》、《出生醫學證明》或親屬關系公證書，由派出所受理簽署意見，報縣、區公安局核準發放《準遷證明》，自受理之日起二十個工作日內辦結。
4、對新生嬰兒或未落戶的未成年子女，均可在父親或母親常住戶口所在地的戶口登記機關申報常住戶口，公安機關憑醫療保健機構出具的《出生醫學證明書》予以落戶，不再受其它任何條件限制。公安派出所每月5日將 出生落戶情況通報同級計劃生育部門，協助有關部門做好計劃生育工作。
新生嬰兒一個月內應到父親或母親戶口所在地派出所憑戶口本、身份證、結婚證和出生醫學證明進行出生登記。往年出生未落戶，且父母不在同一派出所轄區的，應有另一方派出所出具孩子未落戶證明，方可落戶。對于非婚生子女或多年未落戶等疑難問題，派出所應及時上報縣、區局對于事實清楚的，核準后予以落戶。
5、公民收養查找不到父母的棄嬰、兒童和孤兒以及收養三代以內同輩旁系血親和繼子女的，收養關系成立后，被收養人無戶口的可在派出所憑民政部門出具的《收養登記證》和收養人戶口本、身份證直接在收養人戶口所在地登記出生戶口;發生戶口遷移的，收養人出具書面申請說明理由，憑上述證件由收養人戶口所在地派出所受理，簽署意見后由縣區局核發《準遷證明》，辦理戶口遷移手續。
6、對干部職工因工作調動辦理戶口遷移的，憑縣級以上具有調配權的勞動、人事、組織部門的調令(含系統內調動)、《調動人員情況登記表》、遷入人及隨遷家屬戶籍證件，產權證明或集體戶口本辦理戶口遷移手續。遷入市區的，應憑市級以上具有調配權的勞動、人事、組織部門的調令(含系統內調動)。
從社會上錄用的國家公務員，公安部門憑設區市以上人事行政部門簽發的國家公務員錄用通知書和單位接收證明、戶籍證明辦理戶口遷移手續。
以上工作調動(含系統內調動)、錄用公務員辦理戶口遷入市區的，由市公安局直接受理核發準遷證明。遷入四縣的，由縣公安局直接受理核發準遷證明。
對于國家政策規定，正常安置落戶的人員及其家屬，沒有固定住所或單人遷入的，可落單位集體戶口，攜家屬的可在單位住址單立家庭戶。
7、對批準應征入伍的，征兵辦公室要將“入伍通知書”發往戶口所在地派出所，由派出所出具戶口注銷證明后，方可辦理其他入伍手續。
8、取消出國、出境人員(在國外、境外定居的除外)注銷戶口的規定。對于以往已注銷戶口的人員，要求恢復戶口的，應在本人完成出國、出境任務回國后，憑本人出國護照或其他合法有效證件，在原戶籍所在地辦理。華僑及港澳臺同胞回國定居的，憑省級以上公安機關發放的回國定居證明辦理落戶手續。對到國外定居或加入外國籍及港澳臺定居的人員，應根據《中華人民共和國公民出入境管理法實施細則》的有關規定，憑出國定居證明或加入外國籍的證明注銷其戶口。
9、對被判處徒刑、勞動教養的不再注銷戶口。判處死刑且已執行的應及時注銷其常住戶口。以往被判處徒刑、勞動教養已注銷戶口的，仍按原有規定執行，刑滿解教后予以恢復。
10、對戶口遷往農村地區的也要實行準遷制度。申請遷入人應出具遷入地村委會同意落戶的證明，由派出所辦理遷移手續，需開具準遷證明的，由縣、區局核準辦理準遷手續。
(三)改革高等學校及中等專業學校學生戶口遷移辦法。
普通高校及中等專業學校(含技校)錄取本省或外省新生，可以自愿選擇是否辦理戶口遷移。對于未辦理戶口遷移的，在校期間由學校所在地派出所按暫住人口管理。畢業后憑市畢業生就業主管部門簽發的就業報到證、接收單位證明、畢業證、戶籍證件由縣、區局核發《準遷證》。已辦理戶口遷移的，畢業后憑學校的《派遣證》遷往派遣地;無《派遣證》的，其戶口保留到年底，仍不派遣的，由派出所將戶口按生源地遷出。本市院校錄取本市新生的，不再辦理戶口遷移手續。
(四)積極引進各類人才，為我市經濟和社會發展服務。
國家承認的大學本科以上學歷人員、中級及其以上專業技術任職資格人員、各類專家、留學回國人員、各學科領域的帶頭人以及為經濟和社會發展做出特殊貢獻的其他各類人才，可憑聘用證明，相關學歷證明、戶籍證件及親屬關系證明辦理本人及直系親屬落戶手續，不受無固定住所限制。到西部地區投資、興辦實業和工作的各類人才，可以不遷戶口。其中，對應屆大學畢業生，可根據本人意愿，將戶口遷至工作地，也可將戶口遷回原戶籍所在地。對戶口已遷入西部地區的，如果返回原遷出地工作、生活，可根據本人意愿，將戶口遷回原遷出地。憑本人申請、戶口本、身份證或戶籍證明、原戶籍地遷出證明，由縣、區局受理核準發放《準遷證明》。
對在大、中城市落戶的各類人才到小城鎮或農村工作的，可以不遷戶口。
外商、華僑和港、澳、臺同胞在我市投資興辦實業，其境內親屬在我市有合法固定住所的，準予落戶。
對于引進的各類人才及投資興辦實業，親屬落戶市區的，由市公安局直接受理核發準遷證明，落戶四縣的，由縣公安局直接受理核發準遷證明。
三、工作要求
1、統一思想，提高認識，加強組織領導。各級政府要高度重視戶籍管理制度改革工作，組織好本地的戶籍管理制度改革。公安機關作為戶籍管理的主管部門，要充分發揮職能作用，廣泛宣傳戶改意見，認真落實政策，確保戶籍制度改革順利進行。
2、改革戶口遷移審批制度，下放審批權力，簡化審批手續。戶口遷移以遷入地管理為主，取消戶口遷移多部門管理和附加條件限制，由公安機關統一管理、審批。各地在辦理戶口遷移落戶工作中，要簡化辦事程序，提高辦事效率。
3、健全工作規范，從制度上強化管理。放寬戶口遷移條件是公安機關加強人口管理的一項建設性措施，是一項以公民實際居住地登記戶口的新的戶籍管理制度，是加強和嚴密戶籍登記的一項重要措施。各縣、區公安機關要利用這次戶籍管理制度改革，開展一次全面的戶口整頓工作，通過對本地無戶口、雙重戶口、應銷未銷戶口及人戶分離人員的清理整頓，對各種情況登記造冊，逐步加以解決，掌握本地實有戶口基本情況，摸清各類人口底數，加強實有人口管理，實現戶口管理規范化。
4、加強監督檢查。各級公安機關要在人民政府的統一領導和協調下，會同有關部門加大對戶口遷移制度改革工作的力度。公安機關要切實負起責任，嚴格按照群眾自愿申報、居住地登記戶口、人戶一致等原則認真審核把關，并嚴格按照戶口遷移程序辦理落戶手續，凡符合落戶條件的，應及時予以辦理，均不得借戶籍管理制度改革之機收取城(市)鎮增容費或其他類似費用。
5、各地、各部門要嚴格執行以上相關規定，全面清理地方性政策規定，凡與本《意見》相抵觸的，應立即廢止。對有令不行、有禁不止的，要嚴肅處理，并追究有關領導和當事人的責任。
本《意見》由市公安局負責解釋。
關鍵詞：高等院校 戶籍管理制度 發展現狀 改革措施
一、前言
隨著我國經濟的飛速發展，經濟體制的不斷改革以及我國高等院校教育的不斷深入，我國現有的高等院校的戶籍管理弊端日益顯露，正在向高校提出種種挑戰。深入研究我國高等院校的戶籍管理制度，有特別重要的理論意義和實踐價值。主要體現在，一是能夠減輕高等院校戶籍管理制度的工作負擔，減小工作量；二是能夠更好地促進高等人才的流動，增強人力資源的流動，能夠很大程度上解決高等院校畢業生的就業問題；三是能夠在很大程度上促進我國戶籍制度的發展，使我國的高等院校的戶籍管理制度體現出時代特色。因此，這一課題的研究能夠通過對我國高等院校戶籍管理現狀的分析，從而起到一定積極有效的參考價值。
二、我國高校現有的戶籍管理弊端分析
高等院校的戶籍管理制度是從我國戶籍管理中分支出來的，應該與我國經濟發展，經濟體制改革相適應的。但是隨著我國經濟的快速發展，原有的戶籍制度開始顯露出弊端，并不能強有力地促進我國社會的發展，其主要弊端主要體現在：一是高等院校的人數不斷擴增，體現出人口密度不斷增大，戶口流動頻繁，高校戶籍管理情況復雜等特點。隨著高等院校近些年的不斷擴招，給學校和當地的公安機關帶來了很多困難，高等院校的學生戶籍遷入遷出間隔時間過長，大大增大了工作量，這樣就無法保證戶口遷移工作的及時、快速地完成。在大量高等院校的學生同時進行戶籍遷移中，就會造成數據的丟失和錯亂，結果就造成不少學生在這個過程中成為“黑戶”“人戶分離”等情況，處理不好容易使高等院校的戶籍管理成為我國戶籍管理的累贅。二是不利于學生畢業后的自由流動。改革開放以后，經濟的迅速發展，人才需求更加明顯。現在社會的發展速度依靠的就是人才以及人力資源的有效配置。但是現在的戶籍制度大大制約了遷徙自由，很大程度上阻礙了人才的有效流動。現有的戶籍制度是二元制，這就人為地造成了公民用工的歧視以及身份的不公平，導致大學生不能夠進行合理流動，用人單位也不能進行自由招聘。這樣就加大了就業難的現狀，也出現了“一才難求”的境地。
三、我國高等院校學生戶籍管理制度改革
（一）高等院校學生入學不進行戶口遷移
高等院校的戶口管理很大程度上屬于臨時性質，學生完成學業后一般就會離開學習所在地，去其他城市或鄉鎮工作生活。如果取消戶籍遷移，這樣就會大大提高戶籍管理的效率，也在一定程度上降低資源浪費，同時能夠避免現在在戶籍遷移過程中出現的種種弊端，改善學生的就業擇業現狀。具體改革措施：新入學的大學生可以在收到高校的錄取通知書后，學生可以持居民身份證、戶口本、證件照及錄取通知書及時到派出所辦理“戶籍證明”，在這一過程中，原本的“農業戶口”直接可以變更為“非農業和戶口”。入學以后，有學校的戶籍管理部門的工作人員一起管理，學生畢業時返還給學生本人。在校期間，所需要的戶口證明均可以憑借學生在校的有效證件（學生證）以及戶籍證明辦理。這樣做的好處主要有：一是學生，可以省去入學或畢業時的戶口遷移的繁瑣，減輕高等院校的戶籍管理所帶來的負擔，方便管理。二是有利于學生更好地擇業，能夠最大程度地減輕戶口對應屆畢業生、學校以及招聘單位所帶來的壓力。三是，戶籍證明能夠在特殊情況下給學生提供身份證明。
（二）采取身份證制度，使用暫住人口證明
我國現有的第二代身份證具有視讀和機讀雙重功能，能夠在全國范圍中進行查詢和識別。這樣的功能應用到戶籍管理工作中，學生入學可以憑借省份證而不是戶口本和戶籍證明，這樣能夠有效地減少戶口遷移帶來的不利方面。除此之外還可以采取打破登記戶口常住地的方式，改用出生地登記方式，這樣做能夠使戶口真正達到統計人口數量的目的，同時去除了很多附加的行政職能。這樣方便了大學生的自由流動，能夠去除戶籍在尋找工作中的限制，最快找到適合自己的工作崗位。
（二）國家制定有關法律進行嚴格規范
加快高等院校戶籍管理的改革速度，必須制定相應的規章制度、法規條例，是高等院校戶籍管理的模式適應社會的發展，促進人才的流動速度。但是并不是所有的制度和措施都是健康有效的，實現戶口遷徙自由化也并不是一蹴而就的，在整個改革發展的過程中必須有法律的制約和有關部門的配合，加快制定有關高等院校的戶籍管理條例，加強戶籍立法。從適應社會的角度出發，制定新的制度政策，能夠真正做到戶口緊隨工作走，使大學生找到工作就不用擔心戶口，給學生和社會更為靈活的就業市場。
四、小結
本文從高等院校現有的戶籍管理制度出發，探討了現有管理制度出現的弊端，并且本著“以學生為本”“服務為民”的原則，有針對性的提出了學生入學不遷戶口|實行身份證制度、制定法規條例等措施，但戶籍管理改革是一個系統管理工程，并不是簡單地戶口遷移，這一問題會涉及社會學、法學、人文學、法學等眾多領域，仍需要今后的不斷研究和探索，以此來完善高等院校的戶籍管理。
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關鍵詞:戶籍制度;二元制;農民工
作者簡介:邵曉琰(1977-),女,遼寧大連人,大連交通大學愛恩國際學院講師,博士,研究方向:財政學。
中圖分類號:C912文獻標識碼:A文章編號:1672-3309(2009)11-0064-03
農村剩余勞動力向城市的順利轉移是建設社會主義新農村的一項重要措施。但是,我國長期實行的城鄉隔離的戶籍制度嚴重制約了城鄉之間人口和要素的自由流動,嚴重阻礙了城鄉一體化進程。隨著新農村建設的深入開展,進行戶籍管理制度改革,建立城鄉統一的戶籍制度再次成為社會關注的焦點,這也是建設社會主義新農村的關鍵步驟。
一、現行戶籍管理制度的弊端
我國現行的戶籍管理制度是計劃經濟的產物,這項戶籍管理法規將人口劃分為農業人口和非農業人口,分別持有農業戶口和非農業戶口,并以此作為政府對農村人口涌入城市進行行政調控的最重要手段,從而限制了人口的自由流動。與劃分不同戶口相連的是一系列明顯偏向于非農業人口的各種福利制度,如住房、公費醫療、就業、入學等都帶有濃重的計劃經濟色彩。這種“涇渭分明”的二元戶籍制度維護了社會穩定、控制了城市人口的過快、過猛增長,保證了城市工業發展的資源供給,為促進工業化發揮了巨大作用。但是,隨著改革開放的逐步深化,尤其是當前我們已經到了工業反哺農業、城市支持農村、建設城鄉統籌的和諧社會的關鍵時期,這種戶籍制度對我國社會發展的弊端也就越來越明顯。
第一,束縛了人口的自由流動,延緩了農村人口城市化進程。在現行的戶籍管理制度下,人口流動的成本,尤其是農村居民要擁有城市戶口所需付出的成本十分巨大。近年來,一些大城市相繼進行了戶籍制度改革,適當降低了落戶門檻,但對一般的勞動者還是進行了嚴格的轉入限制。由于他們缺乏學歷、技能、資金,被剝奪了自由遷徙的權利。最典型的就是農民工兄弟。雖然他們對城市建設做出了很大貢獻,但是難以在城市定居,無法得到城市人的身份。勞動力的非自由流動將大量的農村人口滯留于農村,延緩了我國農村人口城市化的進程。
第二,限制了勞動力要素的合理配置,阻礙勞動效率的提高。生產要素的自由流動是市場經濟的必要前提,但是我國的戶籍制度將勞動力市場人為地進行了分割,阻礙了要素的自由流動和資源的最大化配置,限制了農村勞動力在產業間、地區間的合理配置。市場配置勞動力資源的渠道被人為阻斷,這嚴重阻礙了勞動效率的提高,也與市場經濟的本質要求相違背。在現行的戶籍制度下,勞動力要素被“身份”的因素凝固化,擁有城市戶口就會有更多的求學和就業機會。很多城市的勞動力幾乎壟斷了一些行業的就業崗位,而大部分擁有農村戶口的勞動者即使涌入城市,他們也只能從事一些待遇低、勞動強度大的工作,這不利于勞動力要素在全社會范圍內的優化配置,損害了經濟效率。
第三,抑制了農業現代化,制約了農村經濟的良性發展。農業發展的根本途徑是改造傳統農業,將現代農業的要素引入農業經濟,通過農業的產業化、現代化,提高農業的勞動生產率。這意味著必然要從農業中剝離一批勞動者擴充到非農行業中,補充到工業、服務業等行業。只有農村的剩余勞動力得到順利的轉移,才能為農村經濟的良性發展奠定堅實的基礎。而當前的戶籍制度是農村剩余勞動力流動和轉移的主要障礙。大量的農村剩余勞動力長期得不到轉移,滯留和束縛在土地上,農村人口負擔過重的狀況無法得到根本改善,阻礙了傳統農業向現代農業的轉化,不利于農業現代化的有效開展、推廣和實施。在市場和資源的雙重約束下,現階段促進農民增收的根本途徑是減少農村人口。大量隱性失業者的存在,使農民增收變得難上加難,農民的生產積極性無法得到有效調動,從而制約了農村經濟的良性發展。
第四,不利于現代化建設與和諧社會的構建。改革開放以后,龐大的農村剩余勞動力涌向沿海城市,為沿海地區的建設做出了巨大貢獻。這說明,剩余勞動力的自由流動不僅能為農村的發展建設做出貢獻,也是整個國家的經濟發展和國力強盛的必要條件與必由之路。在現行的戶籍制度下,不同的戶籍身份還意味著教育、醫療、就業、社會保障、養老保險等一系列的不等同的社會待遇和福利制度,以及在參與政治選舉和社會管理方面不相等的社會權利,這些與構建社會主義和諧社會的初衷相違背。因此,打破戶籍的二元制度和城鄉的二元界限,實現城市居民和農村居民的自由遷移與流動是我國進行社會主義現代化建設和構建和諧社會的重要基礎。
二、改革現行戶籍制度的基本原則
第一,維護農民利益的原則。戶籍改革任務艱巨,涉及的內容也復雜繁多,在改革過程中一定要維護農民的利益,將切實解決農民問題放在首位。戶籍改革的核心和重點是農村人口的遷移問題,往哪遷移?遷移多少?遷移到城市的居民能否享受到城市居民同等的待遇,在確定戶籍改革的目標、速度、手段時,都要以能否有利于解決農民的實際問題,能否有利于維護農民的利益為基點。“三農”問題的核心是農民增收問題,改革戶籍制度正是解決農民增收的有效途徑。要充分發揮戶籍改革在新農村建設中的重大作用,為徹底解決“三農”問題奠定基礎。
第二,平穩過渡,循序漸進的原則。改革戶籍制度是大勢所趨。但是,改革的步伐不宜太快,不能急于求成,要穩妥、漸進地推行。鑒于目前我國農村和社會經濟發展的狀況,戶籍制度改革應采用漸進方案,從而平穩完成從城鄉分割的戶籍制度向城鄉統一的戶籍制度過渡,而不是在短時期內建立完全的城鄉統一的戶籍制度。目前我們進行戶籍改革的目標應該是放松城市戶籍制度的限制,使進入城市的農民與城市的居民享有同等的待遇和權力。建設社會主義新農村的一個主要目的是使農村居民生活得更好,保證農民收入的大幅增長和農民民利的提升,使城鄉居民享有平等的權利。如果在戶籍改革中操之過急,步伐過快,反而會使改革所產生的結果違背其初衷,與社會主義新農村建設的目標相背離。
第三,戶籍改革與經濟發展水平相適應的原則。戶籍改革的力度總體上應與當地的經濟發展水平相適應,要充分考慮到城市基礎設施的承受能力。在城市承受能力有限的情況下,完全地放開對戶籍的管制,在目前鄉鎮企業吸納能力有限的情況下,會導致大量農村人口涌入城市,必然會帶來城市交通擁擠、水電供應緊張、社會環境和治安惡化等一系列問題,這會使戶籍改革取得適得其反的效果。在戶籍制度改革過程中,要與城市的總體規劃目標、人才引進政策、資本與產業發展目標相適應。總之,可以通過戶籍制度改革,使城市實現人才、資本和產業結合的目標,朝著總規劃的目標良性發展。
第四,逐步實現公民的遷徙自由和居住自由的原則。城鄉居民的自由遷移和勞動力的自由流動是市場經濟運作的必然要求。戶籍改革不僅要為農村剩余勞動力向城市轉移創造條件,也要為城市居民到鄉村居住和生活提供便利。在循序漸進地進行戶籍改革的步伐下,要明確戶籍改革的最終目標是實現公民的遷徙自由和居住自由,這是勢不可擋的大方向。
三、推進戶籍制度改革的主要思路
近年來,各地在推進戶籍制度改革過程中出臺了很多政策。在2008年兩會期間,公安部聯合國家發改委、勞動和社會保障部等14個部委協商關于戶籍改革的相關事宜。《公安部關于進一步改革戶籍管理制度的意見》已經形成,并在不斷地修改和完善中。推進戶籍改革的基本思路是要確立好短期和長期的目標與任務。戶籍改革的長期目標是建立與市場經濟體制相適應的戶籍制度,實現城鄉居民的遷徙自由與居住自由。在短期內,戶籍改革必須為實現這一長期目標做各種準備和配套工作。
(一)短期內應做的工作
一是加快大中城市的建設和發展,提高大中城市吸納人口的能力。二元戶籍制度的改革勢必引起農業剩余勞動力的城市化轉移。因此,要大力發展城市經濟,積極發展社區經濟和個體私營經濟,創造更多的就業機會。要加強城市基礎設施建設,完善城市的服務功能,為接納農村富余勞動力奠定基礎。二是加快小城鎮建設,為農村剩余勞動力轉移開辟新的途徑。為了避免大規模的勞動力遷移對大城市造成的影響,可以采取折中方式。將農村的剩余勞動力大部分遷移至小城市,在保證大城市人才需要的基礎上,小城市首先吸納一部分勞動力,緩解大城市吸納人口的壓力。三是建立覆蓋城鄉居民的社會保障體制,逐步剝離戶籍的“附加”功能。增加公共財政對農村社會保障事業的投入,保證遷移的農民能夠享受到與城市居民同等的權利和社會待遇,切實解決遷移的農民及其子女接受教育的問題。針對進城務工人員流動性較強的特點,可以對其設計出一項較為靈活的保障制度體系,必要時可以將他們退回農村。在賬戶設計上,要考慮到地區間賬戶的流轉和銜接問題。四是加強勞動力轉移的管理和引導。勞動力轉移是一項巨大的系統工程,解決不好會給社會和城市的發展帶來極大的壓力,產生嚴重的負面作用。為了避免盲目的流動給交通運輸和城市帶來的壓力以及對農民自身產生的不必要損失,政府要加強對勞動力轉移的管理和引導。要完善各地的勞動力市場,加強信息的搜集和工作,定期為勞動者提供就業指導、職業培訓等服務,盡量為農民節省尋找工作的時間和成本,建立健全勞務中介機構,引導勞動力的合理流動。
(二)長期內應做的工作
戶籍改革的最終目標是完全消除目前實行的二元戶籍制度,實現城鄉一體化的戶籍管理制度。為此,戶籍制度的改革在長期內應做好以下工作:一是取消農業戶口與非農戶口的區別,實行全國統一的中華人民共和國戶口。以出生地為登記戶口的原則,建立以常住戶口、暫住戶口為基礎的戶口登記制度和以身份證、出生證為主的管理辦法,逐步打破城鄉分割的二元管理結構,逐步形成具有中國特色的戶籍登記、遷徙、管理制度。二是真正實現遷徙自由,并將其寫入憲法。以憲法修正案的形式將遷徙自由確定為公民的一項基本權利,這是國際上通行的做法。徹底廢除現有戶籍管理制度中對戶口遷移的各種限制,恢復公民自由遷徙的基本權利,賦予公民自由遷移隨地定居的基本權利,體現公民的權利意識。三是制定新的《中華人民共和國戶籍法》(以下簡稱《戶籍法》),使戶籍管理步入法制化軌道。制定一部與社會主義市場經濟相適應的《戶籍法》,將戶籍制度改革納入法律框架,使戶籍改革有法可依。《戶籍法》應以城鄉居民身份平等為出發點,將居民的居住自由和遷徙自由以法律形式固定下來。通過法律形式引導人口的合理流動。《戶籍法》應包括以下內容:公民擁有依法遷徙入籍的自由,只要在擬入籍地有穩定的住所,或有穩定的工作,或有直系親屬、監護人承擔贍養、撫養、監護的義務,就具備了取得入籍居住資格的基本條件,準許申請入籍居住。取得某地戶籍后,即與當地居民在租賃、購買住宅、求職、工作、受教育、婚姻生育、參與公共政治社會生活、休憩等方面享有平等的權利。四是實現戶籍管理信息化。應建立一種高位系統,實現全國人口信息聯網和戶籍管理信息化,并逐步將公安機關的人口信息網絡與人事、勞動、計劃生育、工商、銀行等重要部門聯網,組成更大的互聯網絡,及時掌握人口、職業、行業等變動項目,從而隨時隨地了解各類人口的動態信息,為人口管理、經濟建設和社會發展提供更好更及時的服務。
參考文獻:
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[2] 王劍、劉正良.新農村建設目標下的戶籍制度改革[J].理論探討,2007,(04).
在城鎮化大幕已啟之下，重提戶籍制度改革，顯然充滿了切實破冰的意味—據《遼寧日報》4月15日報道，在4月底召開全國城鎮化工作會議之前，我國城鎮化背景下的戶改思路已初見路徑。國家發改委副主任徐憲平日前對此闡述為，“按照分類推進的基本原則，政府有望全面放開小城鎮落戶限制，有序放開中小城鎮落戶限制”。
毫無疑問，在戶籍制度改革倡導多年未果、且2011年初國務院即《推進戶籍管理制度改革》亦無實質進展之下，此番借力“城鎮化”破解戶籍制度改革之困，確實是一個務實可行的選擇。眾所周之，我國戶籍制度改革歷年難以推進的根源在于，一是經濟發展水平尚難完全吸附眾多農業人口，二是財經狀況尚難完全滿足戶改所需福利支出。而城鎮化似可破解戶籍制度改革之兩難—城鎮化通過經濟要素資源的集聚，可以更多地吸納農業人口，城鎮化通過巨額的土地價差（由集體土地轉為國有土地）以及地方本級財政收入的相對增加，可以更多地滿足戶改后的福利支出。
但是，隨之而來的問題是，下一步，究竟是以城鎮化為主，戶籍制度改革僅是配合推進城鎮化？還是以戶籍制度改革為主，城鎮化配合戶籍制度改革而存在？抑或兩者之間不分主次，平行發展？
如果厘不清兩者之間的主次關系，那么，本輪以城鎮化為背景的戶籍制度改革，不僅難以真正落實，其在實施過程中，更可能會引發諸多負作用。
假如，本輪即將啟動的戶籍制度改革，僅是為了配合推進城鎮化。那么，可想而知，在這種邏輯主導下的戶籍制度改革，不僅很難全面、亦很難徹底，而且，僅為配合城鎮化而啟動的戶籍制度改革，其結果極可能會導致，過多地考慮城鎮化所需的土地征用，而較少地考慮戶改后長線的福利安排。
這種擔心并非多慮，在過去10年大規模城市化的進程中，城郊農民“被市民化”的現象已經屢見不鮮：在給予城郊農民城市戶口以及少量的征地補償費之后，其養老、醫療、教育等福利并未同步推出或短期推出后又戛然而止。而因當地產業結構以及就業培訓的缺失，更普遍造成城郊農民“被市民化”后，為謀生計不得不再度切換為“農民工”外出打工。
必須明確，本輪以城鎮化為背景的戶籍制度改革，應以戶籍制度改革為主，城鎮化僅是系統推進戶籍制度改革的有利條件而已。
戶籍制度改革作為事關公平正義的改革，不僅體現新一輪深化改革的合理性，更是城鎮化有效推進的必要前提。在度過以“”為特征的改革開放早期之后，其后的經濟改革，很大程度上已經形成農村居民“補貼”城市居民的改革慣性—對工業品價格的相對放開、對農產品價格的相對限制、農地征用后巨大的價差空間，這些都構成了對農村居民顯見的不公。
更何況，在涉及養老、醫療、教育等公共服務，農村居民所能享受到的福利，更是不可與城市居民同日而語。而追究其公平缺失的根源，根本就在于戶籍管理制度為基礎所導致的城鄉二元結構。
我國新型城鎮化的特征之一，就是在政策資源的引導下，通過人、財、物等要素自由流動所形成的城鎮化，而“人”更是其唯一的核心。那么，如果缺乏戶籍制度的根本改革，作為核心要素的“人”不能自由流動、或缺乏保證自由流動的公平福利，更好的人力資源顯然難以留在或流向城鎮—這樣的城鎮化，充其量僅是計劃思維下的城鎮化，而不是市場思維下的城鎮化，不僅難以對經濟增長起到長線的拉動作用，更可能在地方政府政績思維的刺激下，成為一個個類似于鄂爾多斯“鬼城”式的城鎮化。
關鍵詞:三農;制度;制度創新
中圖分類號:F32文獻標識碼:A
長期以來,農業、農村、農民問題一直是制約我國經濟社會發展和現代化進程的關鍵性問題,也是關系到黨和國家工作全局的根本性問題。增加農民收入是破解“三農”問題的關鍵所在。我國農民收入與城市居民收入相比水平低、增長慢、波動大,有的年份甚至出現負增長,城鄉經濟社會發展差距持續擴大。因此,研究和解決農民增收問題,對于推進我國社會主義新農村建設,推進我國經濟社會全面協調發展具有重要的戰略意義。
一、農民增收的制約因素
我國農民的收入由于受到一系列不合理的制度設計和制度安排的制約而增長緩慢。
1、戶籍管理制度。農民收入低,源于我國戶籍管理制度的剛性約束。我國實行城鄉二元結構的戶籍管理制度,在城鄉二元結構的戶籍管理制度背后,隱含的是長期的行政控制而導致的城鄉居民對國民財富的分配不均和對社會資源占有的不平等,這種不均和不平等,體現在城鄉居民的就業養老、醫療保險、子女教育、文化設施和享受社會公共服務等權益保障的不平等上。
2、勞動就業制度。我國在勞動就業制度的安排上,存在著兩個勞動力市場:一個是收入高、勞動環境好、待遇好、福利優越的勞動力市場;另一個是收入低、工作環境差、待遇差、福利低下的勞動力市場。二元的勞動力市場使得農民無法取得與城市居民同等的勞動力資格,不能獲得與城市人口同等的勞動收入,在一定程度上影響了農民的收入。
3、生產經營制度。農業生產必須走產業化經營的道路。產業化經營的實質就是要用市場化的理念發展農業,要用工業化的理念發展農業,實行區域化布局、專業化生產、工廠化種植和養殖。目前,從總體上看,我國農業產業經營中龍頭企業數量少、規模小,服務體系不完善,組織化水平低。
4、資金融通制度。我國農業金融體制僵化,投資機制缺失,受財力限制,政府支農往往心有余而力不足,造成我國農業發展資金不足,減緩了農業經濟發展的步伐和農業產業結構的優化。
5、社會保障制度。我國目前社會保障制度的對象主要是城市居民,基本上沒有將農民包括在內,城市職工普遍享受的養老、醫療、失業、生育和工傷五大保險,農民是被排除在外的。這種城鄉二元化的社會保障制度,使農民的社會保障處于一種近乎缺失的狀態。
二、以制度創新促進農民增收
我國特殊的城鄉二元結構是農民收入低的主要原因,對于這樣的體制性、制度性問題,必須通過改革,實現制度創新,才能從根本上加以解決。
1、戶籍管理制度創新。要盡快建立符合社會主義市場經濟發展需要的戶籍管理制度,按照在居住地登記戶口的原則,建立以常住戶口、暫住戶口為基礎的戶口登記制度和以身份證、出生證為主的管理辦法,逐步打破城鄉分割的二元戶口管理結構,建立城鄉統一的戶口登記制度。取消戶口附加條件,消除附加在戶口上的社會功能,加快實施與戶籍制度改革相配套的其他改革措施,避免和消除不利于戶籍制度改革的體制和政策。強化人口信息化管理手段,利用計算機的應用和大面積聯網促進戶籍管理改革,提高戶籍管理的質量和水平,為建立統一的、現代化的全國戶籍管理信息網絡創造條件。抓緊制定《中華人民共和國戶籍法》,實現戶籍管理法制化,同時做到配套法規的制定工作,逐步形成戶籍管理的法律體系,并健全管理機構,加強戶籍管理的力量,使戶籍制度改革既有法律保障,又有組織保障。
2、土地產權制度創新。要以市場化為目標積極推進農村土地產權制度改革與創新。首先,積極探索農村集體經濟所有制新的實現形式。分散經營、集體經營和股份制經營等經營方式的區別只是要素的組合方式不同,真正影響利益分配的是不同組合方式下的產權占有形式。因此,在產權歸屬明晰的基礎上,采取靈活的要素組合方式可以更好地提高經濟效率;其次,在明確各要素歸屬的基礎上加深土地分配和流轉的市場化程度。例如,在使用權的分配中引入拍賣機制,使土地的分配更符合市場效率,集體利用再分配方式保障社會成員的公平。培育以集體和農民為交易主體的土地所有權和使用權的轉讓市場,重新定位政府在該市場中的角色,減少政府利用土地審批權對農民和集體利益的侵犯;最后,完善保護產權的保障體系。依法保護農民的收益權是激勵農民積極參與市場競爭的基本條件。國家應通過立法和加強執法使農民的權益免遭侵犯。
3、勞動就業制度創新。如果只有城市經濟的發展而沒有農村經濟的發展,那么國民經濟的持續健康發展是不可能的。所以,科學發展觀要求城鄉統籌發展。沿海地區城市的快速發展事實表明,進城農民越多,城市發展越快,新增就業崗位也就越多;新增就業崗位越多,城市居民收入增長也就越快。農民進城打工為城市的發展和城市居民生活水平的提高做出了很大貢獻。因此,要改變“農民進城會搶城里人的飯碗”的片面認識,打破農村勞動力與城市勞動力在政策上、制度上的界限。以勞動力素質作為就業的主要標準,建立城鄉統一的就業制度,健全統一、開放、競爭、有序的城鄉一體化的勞動力市場。當前,要抓緊消除對進城農民務工的種種限制,清理收費項目,善待農民工,使他們在城市能有平等就業的機會,能夠獲得他們應得的勞動報酬。
4、生產經營制度創新。農業是一個世界公認的弱質產業,要改變農業的弱質性,必須進行生產經營制度的創新,農業產業化和農村工業化是這種創新的必然選擇。我國現在普遍實行的是“”,這種經營制度盡管在改革初期極大地調動了農民的積極性,推動了農業經濟的高速發展,創造了世界農業發展史上的奇跡。然而,我們必須清醒地認識到,這種“奇跡”的發生是建立在改革前農業生產效率極度低下的基礎之上的。這種以家庭為單位的小規模經營方式與農業產業化和農村工業化是不相適應的。我國現在的農業生產力和改革初期相比,已經有了極大提高,應該隨著生產力的變化而變化,以適應生產力新的要求。創新農業生產經營制度,要擴大農業生產經營規模、擴大生產經營范圍、拉長農業產業鏈條、完善農業產業結構,使農業真正按市場化的要求進行經營。當然,這將面臨一系列的問題,一個最主要的問題是農業剩余勞動力的轉移問題,農村工業化是解決這一問題的最有效途徑。
5、資金融通制度創新。改革和創新金融體制,拓寬發展農業的融資渠道。首先,要根據農村金融服務的要求,改造現有的農村信用社,改變目前農村信用社的行政主導傾向。同時,要制定規則,開放農村金融市場,培育大批名副其實的合作性農村信用社,以建立一個功能多元化、機構布局合理的農村合作金融體系;其次,要營造農村信用和資本市場,從根本上解決投資者對農業的顧慮,形成有效的市場化農業投資機制,消除體制對投資農業產生的不利影響,使投資者對投資農業形成穩定的預期收益;最后,建立農業外資金投入農業的穩定收入機制。當前,我國政府尚未建立起完善、有效的農業支持保護體系,在農業面臨市場風險和自然風險的情況下,農業外投資者和廣大農民一樣,投資風險莫測,進而缺乏投資的積極性。因此,要解決農業投資不足問題,政府就必須著力建立完善、明確的支持農業發展的政策體系,以使農業外資金投入農業也能得到社會平均收益。
6、社會保障制度創新。要切實解決農民增收問題,還必須完善社會保障體系,保證競爭起點的公平。為保障市場競爭的持續和經濟、社會的安全,必須逐步建立和健全確保農民增收的社會保障體系。其主要內容包括:把失去土地已經市民化的農民納入城鎮社會保障體系,使其享有與市民同等的社會保障待遇。建立農村社會保障體系,把養老保險、醫療保險作為其優先和重點項目,建立與城鎮相同的農村社會保障。多方籌集農民社會保障資金,其中要明確政府的財政責任,特別是要從農民對國家所做的財政貢獻和農業用地轉為非農業用地而轉移的收益中籌集社會保障資金。
科學發展觀要求城鄉統籌發展,要求每個公民有平等的發展權,我國二元化的制度設計制約了農民收入的增長和農村經濟的發展。因此,必須進一步深化農村體制改革,實現農村制度創新,從根本上消除不合理制度對農民增收的制約,真正解決農民增收問題。這是社會主義新農村建設的必然要求。
(作者單位:河南輝縣市委黨校)
主要參考文獻:
[1]高煦照.農業產業化與社會主義新農村建設.農業經濟,2007.1.
【關鍵詞】住民票制度；暫（居）住制度；比較；啟示
戶籍制度是一項關系到國家經濟發展和全體國民切身利益的具有根本性的重要制度，戶籍制度改革必須適應社會改革發展的大方向。日本古代的戶籍制度是受中國唐代戶籍制度的影響而建立起來的，隨著資本主義的發展，日本戶籍制度開始與西方市場經濟國家的戶籍制度接軌，實行人口居住和遷徙自由政策。日本同樣實行戶籍制度，但不具備中國戶籍制度調控城市化人口流向和流量的閥門功能。因此，比較和借鑒日本的戶籍管理制度，對我國進行戶籍制度改革深有裨益。
一、日本住民票制度與我國暫（居）住制度概述
1、日本住民票制度
當代日本戶籍分為“本籍地”和“住民票”兩個部分。“本籍地”相當于我們認為的籍貫，但這個籍貫是可以根據個人需要自由改變的。而“住民票”上的地址顯示的是公民現在的確切住址，即人身在何方。日本戶籍法規定，國民在20歲的法定成人之前，無權獨立設立自己的戶籍，成人后則完全自由。[1]
“住民票”是日本最常用的戶籍文本，它以每個人的居住地為基礎設立，上面標有此人的姓名、出生年月日、性別、與戶主的關系等。日本實行典型的“戶籍隨人走”的制度，但辦理戶口登記有一套嚴格的法律規定。國民在搬出之前需要先到當地政府辦理“住民票”，日本人的“住民票”是完全隨住址移動的，國民遷移應先申請遷出證明，注明遷出原因、遷出人數和遷往地址，搬入新住址后14日內到新居住地政府辦理遷入登記，居住地點的登記非常詳細，這樣也就變更了原來的戶籍材料。日本人口流動雖然自由，但戶籍制度很嚴格，任何人無論走到哪里，其行蹤都在政府控制之下。[2]
日本通過出臺的“住民基本情況網絡登記制度”，確保每個居民有一個登錄號，行政部門通過登錄號就可以在網絡上找到每個居民的住址、電話、年齡等基本情況。這種制度便于人口流動，人們無論走到哪里，都有自己的合法身份，都可以落地生根。
2、我國暫（居）住制度
暫住制度是指中華人民共和國政府要求大陸境內非當地戶籍的人員在城市作短期或長期居住時，必須申請辦理的一種表明暫住地位的許可制度，相關證件稱為暫住證。沒有暫住證的外來人員，會被予以處罰或遣返。任何單位和個人不準雇傭無上述證件的外來人員，對違反此規定者要進行處罰。
收容遣送在中國大陸自1950年代初就存在，當時主要是收容散兵游勇、、吸毒者和游民、乞丐等，1982年5月中國國務院《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》確立為法規，之后又延續了20多年。根據收容遣送辦法，城市行政部門可以要求檢查該證件，發現沒有身份證、務工證及暫住證的外地人口得以收容及遣返回原居住地。因孫志剛事件，中國國務院2003年6月20日第381號令取消收容遣送制度，實施新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。
雖然《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》已經廢止，但暫住制度并沒有完全取消，仍在各大城市繼續實施，實現對外地人口特別是農民工的限制準入。沈陽等城市曾率先取消了暫住制度，但大多又恢復了這一制度。2008年以來，湖南、上海、廣東、北京等省市對流動人口取消了暫住證制度，代之而推行“居住證”制度。居住證制度是對暫住證的一種改革和進步。辦理了“居住證”的流動人口享有比辦理暫住證的流動人口更多的權益。[3]
二、日本住民票制度與我國暫（居）住制度的比較
1、二者的相同點
首先，從制度的性質方面來看，日本住民票制度與我國暫（居）住制度都是屬于行政登記制度。日本住民票制度是日本戶籍管理中非常關鍵的一個環節，一方面保證了日本人口流動的有序進行，另一方面也加強了日本行政當局與居民的有效互動，即享受當地各種優惠政策與遵守當地的行政措施與法令。我國所有流動人口離開常住戶口所在地學習務工經商，到達目的地后，須在當地公安機關辦理暫（居）住證，這表明我國暫（居）住制度是行政機關管理流動人口的主要措施。
其次，從實行這一制度的目的來看，日本住民票制度與我國暫（居）住制度都是為了反映實際居住或暫住的狀況，從而更好的進行人口管理。
再者，從需要辦理住民票或暫（居）住證的登記地來看，二者都需要向基層政府或基層社區進行登記。
2、二者的不同點
由上文對日本住民票制度與我國暫（居）住制度的概述中可知，二者在形式上的不同點表現在，日本統一實行住民票，我國各個省市根據不同情況采用暫住表（暫住證）或者（居民證）；日本住民票制度適用的對象是日本全體人口，管理的機構是法務局，我國暫（居）住制度僅僅是針對流動人口，即離開戶籍地的一部分人口，而管理的機構是警察部門。
日本住民票制度要求公民在遷入另一座城市前，首先要帶上新居住地的房屋租賃合同，到戶籍所在的當地政府辦理住民票遷出證明，注明遷出的原因和計劃前往的地址；搬入新住址后要到新住地政府辦理遷入登記，居住地點的信息登記要求十分詳細，這樣就變更了原來的“戶籍”材料。如果住址發生了變化而不改變住民票的相關信息，從法律上來說雖然不需要承擔什么責任，但會給辦理健康保險和納稅帶來很多麻煩。日本以“全民醫療、全民養老”為目標建立的多層次、全方位的社會保障制度，已深人到社會的各個角落，從都道府縣到區市叮村都設置有相應的辦事機構和福利設施，為居民的福利提供服務。（下轉第207頁）
（上接第205頁）居民搬到一個新住地，首先要去所在地的政府役所報到，這不光是基于治安的考慮，還因為與之相關的社會保障都由此負責。而且在此登記之后，便成為這一社區的一分子了。
我國暫（居）住制度與之相比還存在很大差距，不僅人口信息登記的非常簡單而且暫住人口基本沒有與常住人口相應的社會待遇。由于這些差別而導致的兩種制度的效果也顯而易見，日本因為遷入居民享受當地的各種優惠政策，增強了居民的歸屬意識，居民都主動進行登記，這也是日本社會治安良好的一個重要原因。而我國暫住人口往往逃避登記，一方面不利于流動人口的管理；另一方面，社會治安工作難度加大。
三、日本住民票制度對我國流動人口暫（居）住制度改革的啟示
通過與日本住民票制度的比較，可以清楚的看到日本流動人口管理制度的先進性及人文性。因此，我們需要借鑒其先進經驗，同時還要結合我國國情，使我國的流動人口居住制度不斷完善，從而更好的維護社會治安、服務經濟建設。
1、改革的總體思路是服務與管理并重。中國公民既是戶口管理的對象，又是國家的主人和社會的主體。因此，戶籍制度改革不僅要考慮如何管理社會、為國家各級機構行使職權服務，更要貫徹為人民服務的宗旨，切實考慮人民群眾的切身利益和需要。改革暫（居）住制度要求在實行暫（居）住證的前提下，從保護流動人口的合法權益出發，賦予暫（居）住證持用人員以平等的市民待遇或部分待遇。這樣既有利于保護公民的合法權益，又有利于吸引流動人口主動辦理暫（居）住證，從而達到服務與管理相統一的效果。
2、改革暫住流動人口的權益待遇，并逐步與戶籍脫鉤。大力推進相關社會經濟制度的改革，從保護流動人口的合法權益出發，通過改革相關的勞動就業、社會保障、教育以及選舉等制度，以實際居住地（可附加一定的居住期限）而不是戶籍地來決定公民享受合法權利、履行法定義務的空間地域范圍。相應地，將暫（居）住證制度改造為社區居住證制度就是一種可行的選擇。[4]
3、改革的目標之一是實現登記機構的“非警化”。例如成立人口管理的事務性機構，讓戶籍管理與公安部門脫鉤。一方面由于公安部門強制執行暫住證以來，出現了城鎮部門嚴重腐敗現象，特別是公安部門，借外來人員的“暫住”特點，利用暴力借機謀取利益，嚴重損害了外來人員的利益、權利和權力，民眾對之怨言頗深，在社會上造成極其惡劣影響。另一方面由于流動人口管理工作量大，信息采集量大，而警力有限，兩者的沖突導致大量具體管理工作和管理措施難以落實。因此通過實現登記機構的“非警化”，目的是確保流動人口的服務管理水平，實現流動人口的權益保障與管理效果的統一。
注釋：
[1] 王新華譯.日本戶籍法[M].北京：中國人民公安大學出版社，2003.
[2] 張雷.當代中國戶籍制度改革[M].北京：中國人民公安大學出版社，2009.
[3] 陳祥松.當代中國流動人口管理倫理問題研究[M].北京：九州出版社，2012.
[4] 伍先江.輪流動人口暫住管理制度的改革和完善[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2008（1）：144.
【參考文獻】
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[2]張雷.當代中國戶籍制度改革[M].北京：中國人民公安大學出版社，2009.
關鍵詞 戶籍制度改革 新制度經濟學 路徑依賴
一、我國戶籍制度的變遷歷程
戶籍制度是以人為對象，以戶為單位的人口管理方式，主要包括戶口登記、戶口遷移、居民身份證制度以及人口管理等內容。它是維護社會秩序的基礎，也是一項綜合性的社會管理制度，在我國經濟社會發展過程中起著十分重要的作用。我國戶籍制度的創立和發展，根據政府對人口遷移流動限制的松緊程度，可分為三個階段。
第一階段，1949―1958年，是人口自由遷徙的階段。這一時期對戶籍的管理相對寬松，人口自由遷移比較容易，人口遷移大多是基于需要而非基于利益。這一時期戶籍制度設計的功能是最基本的社會管理，即人口登記和人口統計，雖然附帶著較濃厚的政治色彩，但對公民的居住和遷徙沒有提出任何限制，公民居住和遷徙相對自由。
第二階段，1958―1978年，是人口遷移控制階段。這一時期對戶籍的管理非常嚴格，公民的居住和遷徙受到限制。1958年我國第一部戶籍管理法規――《中華人民共和國戶口登記條例》正式頒布，標志著我國戶籍制度開始由自由遷徙轉向遷移流動控制轉變。該條例明確規定，公民都應當依照條例的規定履行以戶為單位的戶口登記制度。該條例還對常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更登記以及法律責任等戶籍管理事項均作了詳細規定，將戶籍管理正式納入了法制軌道。該條例的通過，標志著我國城鄉分離的二元戶籍制度的正式建立。
第三階段，1978年至今，是人口遷移流動限制逐步放寬的階段。這一時期伴隨著改革開放的推進，戶籍限制逐步放開，各項改革進一步深入，但仍存在很多問題。隨著我國計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，戶籍制度嚴格限制人口遷移流動的特征開始發生轉變。這一時期戶籍制度改革重大的事件是1984年《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》的頒布，文件規定，凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，有經營能力、有固定住所或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，統計為非農業人口。這給了部分人以“遷徙自由”，農民由此獲得了在城市合法生存的權利。
經過幾十年的改革，我國現階段的戶籍制度與原有戶籍制度相比，發生了很大變化，如農民進入城市的門坎降低，戶籍制度的模式多樣化以及戶籍制度壁壘構成與類別的多樣化等，但并沒有從根本上改革戶籍制度，城鄉二元對立、對人口自由流動的制約等弊端依然存在。隨著我國各項改革的深入展開，市場化浪潮對人才流動的需求以及城鎮化發展對戶籍制度的質疑等，都迫切需要對其進行改革。
二、當前我國戶籍制度改革面臨的困難
近年來，我國的戶籍制度改革取得了一定的成績，如改革措施更加靈活、理性，多角度地為人才合理流動和勞動力資源優化配置創造了條件，為實現公民的就業、居住和遷徙自由奠定了良好基礎，符合市場經濟發展的需要。然而，戶籍制度改革也面臨一些困難，概括起來主要有以下三個方面。
（一）戶籍制度改革存在盲目性、不徹底性
當前我國戶籍制度改革存在盲目性，沒有明確的目標。改革的目標缺乏明晰性，容易造成人們認識上的誤區，不利于我們更好的推進戶籍制度改革。在戶籍制度改革進程中，各地相繼推出的多項改革措施，雖然在一定程度上起到了應急作用，解決了部分突出問題，但也存在一些不容忽視的問題，如在戶口遷移方面，出現了為追求城鎮規模和城鎮化速度而忽視當地社會經濟發展的實際情況，還有不分城市類別放寬落戶條件，不考慮城市綜合承載能力，甚至為實施戶籍改革而不惜突破國家政策規定，侵害公民切身利益。戶籍制度改革涉及到包括公安部、國家發展改革委、人力資源和社會保障部、教育部以及新組建的國家衛生計生委等多個部門，彼此之間的相互協調也直接影響戶籍制度改革的徹底性。另外，戶籍制度造成的福利差別如果不改變，也容易造成改革的不徹底性。
（二）既得利益集團的阻礙
根據新制度經濟學理論，任何一項制度的建立，都會形成新的利益分配格局，并且產生既得利益集團。我國的戶籍制度也不例外。戶籍制度的建立產生了其既得利益集團，主要包括大部分城市居民和某些部門。美國經濟學家道格拉斯?諾思（Douglass C. North）指出：“一種制度形成以后，會形成某種在現存體制中有既得利益的壓力集團。或者說，他們對這種制度有著強烈的需求。他們力求鞏固現有制度，阻礙進一步的發展，哪怕新的體制較之現存體制更有效率。”在我國，戶籍制度改革之所以推進不力，與城市居民較強的利益博弈能力具有直接的關系，而更為嚴重的是某些與戶籍制度相關的部門借此機會謀求部門利益，利用行政權力阻礙戶籍制度改革。另外，既得利益階層對戶籍制度的變遷起到了固化作用。現行戶籍制度在長期的變遷過程中已經滲透到社會的各個層面，并擁有龐大而穩定的既得利益階層。我國教育、衛生、勞動就業、住房、社會保障與社會福利等社會經濟政策長期附著于戶籍制度這一現實，使得既得利益階層更傾向于原有戶籍制度的路徑并沿襲此路徑，況且制度設計和改革者也大多來自于此階層，這種現狀更是固化了戶籍制度對舊體制的依賴。
因為他們的戶口簿上有著“農業人口”的字樣。
黨的十七大報告指出，統籌城鄉發展，要解決好農業、農村、農民問題，要建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。
這些重要的精神，對于正在進行統籌城鄉綜合配套改革的重慶直轄市來說，尤顯重要。
如今，我國非農業人口和農業人口的差距，已經滲透到社會生活的方方面面：2005年12月15日凌晨，在一條街上，搭乘同一輛三輪車的3名花季少女不幸遇車禍喪生，3個家庭承受著同樣的悲痛。但不同的是，遭遇同一車禍的兩個城市女孩的家庭都分別得到20多萬元的賠償，而農村女孩的家人得到的賠償卻只有5萬多元。
同命不同價，根子在城鄉差別。
這個案例引發出的問題，令人深思。
與“同命不同價”類似，“同考不同分”、“同工不同名”等城鄉居民的不同國民待遇現象普遍存在。
自1958年1月，我國實施城鄉二元屬地管理戶籍制度以來，在過去的近50年當中，戶籍制度雖經歷一些變革，但多為拾遺補漏式的權宜之計，其核心內容多年未發生實質性變化。
在中國絕大部分地方，城鄉之間依然橫亙著難以逾越的戶籍鴻溝，農業人口依然無法和非農業人口一樣享有平等的醫療、教育等基本的公民權益。
城鄉統籌首先要從戶籍制度改革開始，不再分農村人和城市人。
而要消除城鄉之間的身份差異，解決問題的根本在于：改革制度逐漸填平城鄉鴻溝。
作為全國統籌城鄉綜合配套改革的試驗區，重慶在這方面進行先行試點責無旁貸。
據悉，我市將建立城鄉統一的戶籍登記管理制度，將所有合法住民統一登記為“重慶市居民戶口”。
而這個改革將在試點基礎上于2012年前全面推開，并盡快過渡到以身份證取代屬地戶籍管理制度。
令人欣喜的是，我市一些區縣根據各自的實際情況，率先進行了一番有益的“試驗”，取得了一些可貴的經驗：
墊江縣澄溪鎮率先在全市進行戶籍制度改革試點，推倒“戶籍墻”之后，城鄉壁壘逐漸被打破，“同命不同價”的遺憾一去不復返了，農村居民開始享受到和城市居民幾乎一樣多的陽光雨露；九龍坡區陶家鎮從以前的“一拆了之”到現在的“拆一還三”，通過制度設計，已有717名農民變成了市民，他們不僅拿到了渴望已久的城市戶口，而且即將住上和一些城市人一樣的花園樓房；江北區魚嘴鎮精心設計“多重保險”，消除農民變市民的后顧之憂，已有335名村民高高興興地變成了城市人……
政策的惰性具有普遍性，政府部門或多或少都存在。在中國，惰性因素往往制約著公共政策的創新，給社會發展帶來嚴重的負面影響。首先，政策惰性影響的是政策運行中急需解決的環節問題，如果這些問題沒有得到及時而有效的解決，隨之會使政策整體效率降低；其次，這些沒有得到及時解決的問題，不斷積壓，從量變達到質變，從小問題變成大問題集中爆發時，會異常尖銳，解決的難度變大；第三，公共政策的朝令夕改，不僅影響社會問題的解決，而且反復決策耗費較大的資金成本、時間成本，這無疑影響其他政策的運行，造成不必要的損失。
二、戶口管理政策創新中的惰性因素表現
近年來，中國一直致力于城鄉二元結構的轉變，但由于受到惰性因素的影響，進程緩慢。戶口管理政策創新的惰性，指國家相關部門在戶口管理政策創新的過程中，受主客觀因素的影響，對現存的戶口管理政策過于依賴，對民眾反映或者社會突出的問題應對遲滯，導致戶口管理政策創新缺乏合理的規劃，政策朝令夕改、運行遲滯、混亂。這種政策創新上存在的惰性因素使得戶口管理難以在原有的政策上獲得突破，
（三）對戶口管理政策問題認識的遲滯性
遲滯導致政策創新惰性。遲滯性是社會主義市場經濟體制的一個弊端，在市場經濟中總是遵循一種事后調節的原則。戶口管理政策的變遷過程中，遲滯性主要表現為政策主體在對民眾反映或者社會突出的戶口管理政策方面，存在認識的滯后。一是對存在問題的敏感度不高，反應遲鈍；二是對出現的問題缺乏及時、積極解決的意識，面對問題采取等待、拖延、推諉的態度，待問題發展到不得不處理的時候，才著手解決，有的更甚是放任不管，聽之任之。
（四）對戶口管理政策的依賴性
當前，戶口管理政策對社會和經濟的影響是全方位的。在社會管理方面，大量的政府公共事務，如勞動就業、醫療保障、社會救濟、計劃生育等無一不受到它的影響；在經濟建設方面，土地分配、稅收征取、生活資源配置也飽受戶口管理政策的影響。因此，現行的許多政策都是依賴戶籍管理制度或是以戶籍管理制度為基礎建立起來的，而就戶籍管理制度本身而言，就是一個很龐大的系統工程。從政府的角度出發，如果對戶口管理政策進行改革，則牽一發而動全身，相關聯的一系列政策都要進行相應的調整。社會管理對戶口管理政策的依賴性，也成為了阻礙戶口管理政策創新的因素之一。
三、戶口管理政策創新中惰性因素的克服
（一）建立學習型政府，提升決策主體的政策水平和創新能力
建立學習型政府是時展的客觀需求，知識經濟時代的政府必須建成學習型政府，才能適應社會發展的需要。決策主體幾乎每時每刻都處在“正確”與“失誤”的選擇之中。隨著決策科學的發展，系統科學的決策方法可以幫助決策主體進行決策及對決策運行進行監控，但最后的決斷還是靠決策主體作出，因此決策主體的政策水平和創新能力顯得至關重要。
（二）多元化政策創新主體
廣泛吸納民眾參與到戶口管理政策過程，形成中央、地方政府及民眾三者互動的機，具體為：第一，擴大民眾的知情權和參與權，拓寬利益表達渠道；第二，保障中央權威，增強統籌協調；第三，適當增強地方戶改自主權，保護和調動地方政府積極性。此外，在戶口管理政策創新的整個過程中，還應該對相關行政官員、民眾進行有效的政策宣傳、教育，使之能更好地參與到戶口管理政策創新中來，減少戶口管理政策創新的阻力。
（三）堅持“以人為本”價值取向
以人為本的政策價值取向是現代公共政策理念上的提煉和升華，把人視為公共政策的出發點和最終目的，前提是人人平等，更多的強調公共政策在制定、執行、評估等過程之中的人性化內容，而不僅僅局限于地方穩定和地方經濟發展上，這有利于克服地方政府固有的“官本位”、“權力本位”思想，消除思維惰性。
（四）承認遷徙自由在憲法中的地位
承認遷徙自由在憲法中的地位，這就要求中國對現行憲法進一步完善。遷徙自由，即公民有遷徙自由，包括在國內可以任意旅行、移居，及在國際自由遷徙。據統計，各國憲法規定保障遷徙自由的占79%。中國現行的憲法是1982年修訂的，其中并未對公民遷徙自由進行規定。其實，遷徙自由是《世界人權宣言》、《公民權利與政治權利國際公約》所規定的一項基本人權，中國政府一再聲明尊重《世界人權宣言》，并于1998年簽署了《公民權利與政治權利國際公約》，這些都充分表明中國政府對人權尊重和保障的高度重視。因此，中國的憲法在對遷徙自由進行具體規定時，應在不妨害社會公共秩序的前提下，對公民的遷徙自由權予以憲法層面的保障。
夏建軍
1992年1月1日，國務院《道路交通事故處理辦法》開始實施。《道路交通事故處理辦法》的出臺不僅使“交通事故損害賠償”糾紛的處理有法可依；而且，也使司法審判實踐中處理其他類型人身損害賠償爭議有法可供參照。
《道路交通事故處理辦法》第48條（二）項依據受害人的戶籍類別，將受害人分為 “非農業人口”和“農業人口”；據此適用不同的標準進行賠償。受此規定影響，在此以后受害人的戶籍類別成為對受害人分類并適用不同標準進行賠償的依據。
2004年5月1日，最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“《司法解釋》”）的實施，取代了《道路交通事故處理辦法》，從而成為審理各類人身損害賠償案件的法律依據。《司法解釋》第25條、第28條、第29條、第30條在規定中將受害人分類為“城鎮居民”和“農村居民”，據此適用不同的標準進行賠償。
《司法解釋》的實施至今已一年余。從司法審判實踐看，目前絕大多數人民法院仍將《司法解釋》中的“城鎮居民”理解為“非農業人口”、將“農村居民”理解為“農業人口”，并據此適用相應的標準進行賠償，從而造成司法審判實踐中的不公。
將“城鎮居民”、“農村居民”認定并等同于“非農業人口”、“農業人口”戶口人員是對《司法解釋》所作規定認識和理解的錯誤。WWW.133229.cOM“城鎮居民”雖然包含“非農業人口”戶口人員，但是并不僅僅局限于“非農業人口”戶口人員，其內涵比“非農業人口”戶口人員要廣得多；而“農村居民”也僅僅是“農業人口”戶口人員中很少的一部分人員。
一、現行的最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》對原《道路交通事故處理辦法》關于受害人的分類及分類所依據的標準做了重大改變。
原《道路交通事故處理辦法》第48條(二)項將受害人分類為“農業人口”和“非農業人口”，據此適用不同的賠償標準；這是與當時的戶籍制度實行非農業人口戶口和農業人口戶口二元制戶口管理結構相適應的。因此，《道路交通事故處理辦法》就受害人分類其所依據的標準是受害人的戶口類別。
二元制戶口管理結構的戶籍制度形成于我國五十年代初期開始實行的統購統銷及供應城鎮居民定量糧的糧油政策和我國的第一部戶籍管理法規――《中華人民共和國戶口登記條例》。幾十年來，隨著社會和經濟的發展，隨著社會人口的流動，隨著城市的發展和城市化進程的加速，二元制的戶口管理結構已遠遠不能適應現實社會發展和公安機關戶籍管理工作的需要。現實表明，二元制的戶口管理結構存在著諸多弊端，戶籍制度改革勢在必行。因此，《司法解釋》在就受害人分類時未再依據戶口類別采取“非農業人口”和“農業人口”的分類方法，而是以“城鎮居民”和“農村居民”作分類依據，據此適用不同的標準賠償。
從《道路交通事故處理辦法》規定的“非農業人口”、“農業人口”到《司法解釋》規定的“城鎮居民”、“農村居民”，新舊規定之間就受害人的分類類別及其依據的標準均已發生了變化。
其一，《道路交通事故處理辦法》將受害人分類為“非農業人口”和“農業人口”，其依據的是受害人的戶口或戶籍；而《司法解釋》將受害人分類為“城鎮居民”和“農村居民”，其依據的是受害人的生活、工作、居住的環境和地域。兩者之間不僅分類所依據的標準也不同，而且分類后的名稱和概念也完全不同。
其二，某某戶口或戶籍是法律概念；而某某“居民”已是社會學概念或邊緣學科的概念而非完全意義上的法律概念。因此，兩者分類所依據標準的性質也不同。
其三、某某戶口或戶籍與某某“居民”其內涵更不同。某某戶口或戶籍是指公民在公安機關戶籍登記管理上的記載，表示的是一種居住地身份或出生地身份；而某某“居民”是指一定社會制度下，在一定時間里、一定地域內，居住的相對穩定的且其經濟收入和生活與居住相聯系的有生命的人。所以，某某“居民”已經不局限于以戶口或戶籍為標志，較之于某某戶口其內涵更為豐富、對象更為廣泛。
所以，“城鎮居民”、“農村居民”與“非農業人口”、“農業人口”兩者已經不是同一層次上的概念。無論是名稱、概念，還是各自的內涵均不相同。
因此，《司法解釋》實際上已對《道路交通事故處理辦法》受害人的分類及分類標準作了重大的改變和修正。此節，《司法解釋》第25條、第28條、第29條、第30條表述的十分明確。
二、“城鎮居民”、“農村居民”并不等同于“非農業人口”、“農業人口”人員。
“城鎮居民”實際上是指城鎮常住人口。即在城鎮有固定的居所在城鎮居住，在城鎮有固定的職業和穩定的收入及生活來源并且戶口落戶在城鎮的人員；或者戶口雖然未在城鎮落戶，但是其已經在城鎮居住、工作、生活并且達到一定期限的人員。所以，只要符合以上條件的人員均應認定為“城鎮居民”。因此，是否屬于“城鎮居民”并不以或并不僅僅以戶口或戶籍為標志。
“城鎮居民”不僅包括戶口登記為“非農業人口”的并且居住在城鎮的人員；而且包括居住在城市或小城鎮的，戶口登記為“自理口糧戶口”、“藍印戶口”、“地方城鎮居民戶口”的人員以及戶口雖然尚未在城鎮落戶，但是其已在城鎮居住、工作、生活并且已經達到一定期限的人員。“城鎮居民”所包含的主體比“非農業人口”要廣的多。因為：
1、“非農業人口”戶口人員，其居住、工作、生活均在城鎮并且其戶籍也落戶在城鎮，其戶籍與居住、工作、生活的環境和地域是統一的；“非農業人口”自然應當認定為“城鎮居民”。對這一點，無論是理論上，還是司法審判實踐中是沒有爭議的。
2、登記為“自理口糧戶口”、“藍印戶口”、“地方城鎮居民戶口”等戶口的人員也應定性為“城鎮居民”。
其一、這幾種戶口是“農業人口”戶口的演化；其雖然發源于“農業人口”戶口，是“農業人口”戶口的發展，但其已不同于“農業人口”戶口。其是已經進城在城鎮居住、工作、生活的農民，或因在城鎮有固定的自有房屋，或因有穩定的職業和收入來源，并且均因此生活在城鎮，從而因為符合公安機關戶口管理所規定的一定的條件，其戶口遷至所居住的城鎮后在公安機關登記的戶口類別。此時，他們的戶口在戶籍管理類別上已不再是“農業人口”，而是城鎮“自理口糧戶口”、“藍印戶口”、“地方城鎮居民戶口”等類別。
其二、在客觀上，持此類戶口的人員進城后已經不同于農村居民，他們已遠離土地和農村，既不以土地為生產資料，也不以土地耕作為收入來源，并且不在農村居住和生活。他們在城鎮已經有了自己固定的住所，居住在城鎮、工作在城鎮、生活在城鎮；盡管在公安機關戶籍管理類別上其戶口是“自理口糧戶口”、“藍印戶口”或“地方城鎮居民戶口”等戶口，還不是“非農業人口”戶口，但事實上他們已經融入城市或城鎮，已經是城鎮常住人口。
其三、國務院批轉的公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》第二條規定：“小城鎮戶籍管理改革的實施范圍是縣級市市區、縣級人民政府駐地鎮及其他建制鎮。凡是在上述范圍內有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口。已在小城
鎮辦理的籃印戶口、地方城鎮居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統一登記為城鎮常住戶口。”因此，根據國務院批轉的公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》的規定，“自理口糧戶口”、“藍印戶口”、“地方城鎮居民戶口”等戶口均應登記為城鎮常住居民戶口，持以上戶口的人員均應認定為“城鎮居民”。
3、《司法解釋》第25條規定的“殘疾賠償金”在理論上依據“勞動能力喪失說”而設定，是根據因傷致殘的受害人喪失勞動能力的具體情況，來計算受害人未來的收入損失；同時，并考慮職業因素對受害人未來收入的影響。《司法解釋》第29條規定的“死亡賠償金”在理論上采取“繼承喪失說”而設定，并確認“死亡賠償金”的性質是對受害人未來收入損失的賠償。因而，《司法解釋》第25條、第29條規定的“殘疾賠償金”、“死亡賠償金”均是對受害人未來收入損失、財產損失的賠償；而未來收入損失和財產損失的大小往往與受害人當時的居住、工作（職業）、生活的環境和地域休戚相關的。
戶口仍在農村尚未遷至城鎮，但其已“人戶分離”由農村進入城鎮，在城鎮工作、生活、居住并且達到一定期限的人員，其已融入城鎮，職業環境、居住環境、生活環境以及收入和消費標準均發生了變化。如果作為人身損害賠償的受害人，其遭受的收入損失和財產損失等實際損失完全不同于在其進城以前作為農村居民所遭受的損失。前者后者相比，前者的損失要大的多。
因此，參照最高人民法院《關于適用＜民事訴訟法＞若干問題的意見》第5條“公民的經常居住地是指公民離開住所地至起訴時已連續居住一年以上的地方”的規定，對雖然是“農業人口”戶口，但“人戶分離”到城鎮連續工作、居住、生活達一年以上，而且其經濟收入、生活來源已與農村和農業生產相分離的人員，也應作為城鎮常住人口，將其視作“城鎮居民”。
因而，“農村居民”也僅指系“農業人口”戶口且在農村居住、生活并以農業生產為自己生活來源的人員，即農村常住人口。
所以，將“城鎮居民”、“農村居民”等同于“非農業人口”、“農業人口”戶口人員的理解是片面的，自然也是不正確的。
對受害人的分類，從過去以戶口或戶籍為標志劃分為“非農業人口”、“農業人口”到現在以職業、居住、生活的地域和時間為標志劃分為“城鎮居民”、“農村居民”，這是人身損害賠償立法的一個進步；但是，這一分類仍未打破和消除城鄉之間的差別，以致司法審判實踐中出現了“生命價值”不等的爭論并引起社會較為強烈的反響。隨著社會經濟的發展，隨著城鄉一體化進程的加速，隨著戶籍制度改革的進一步加深和《戶籍法》的出臺，城鄉戶籍差別一定會消除，城鄉居民人身損害賠償在法律上一定會實現平等和統一！
目前社會上存在的一些就業歧視現象是體制轉軌時期出現的新情況、新問題，有其深刻的體制原因。廣東省是全國流動就業規模最大、吸納外省農民工最多的省份。據統計，吸納的外省勞動力多達1700多萬人。同時每年還需要轉移本省農村勞動力就業達80萬人，就業壓力較大。因此，按照科學發展觀的要求和國務院的總體部署，我們要以改革創新的精神，大膽探索和實踐，著力從六個方面消除體制，努力構建城鄉勞動者平等就業制度。
一是要深化戶籍制度改革，改善農民進城就業環境。改革戶籍管理制度，使農村轉移出來的勞動力在戶籍管理、子女入學、就業機會、社會保障等方面能夠享受與城鎮居民同等的待遇，逐步消除農村勞動力轉移就業的制度。我省的深圳、佛山兩市已在這方面作了有益的探索。
二是加快建立城鄉統一的就業管理服務制度。改革城鄉分割的就業管理體制，建立城鄉統一的勞動力市場。進一步取消限制農村勞動力轉移就業的歧視性政策和不合理規定。農村勞動力進城就業，享有與城鎮居民同等的簽訂勞動合同、按規定參加社會保險、同工同酬、子女入學入托等權利。
三是完善公共就業服務制度，全面推進人本服務。縣以上公共就業服務機構要建立健全以政策咨詢、失業登記、就業備案、就業援助、勞動保障事務等為主要內容的公共就業服務制度，全面推進“以人為本”的就業服務。縣以上公益性職業介紹機構免費向進城務工的農村勞動力開放，使農民工享有與城市居民同等的就業服務待遇。
四是堅持依法行政，規范用人單位與各類職業中介機構的行為。加強勞動力市場監管力度，打擊違法犯罪活動，消除就業歧視，保障勞動者平等就業權利。糾正招聘、用人等方面存在的各種歧視現象，各行業和工種尤其是特殊行業和工種要求的技術資格、健康、年齡等條件，對城鄉勞動者一視同仁。
五是構建覆蓋城鄉的培訓促進就業的良性互動機制。全面實施 “廣東省百萬農村青年技能培訓工程”，積極組織農村富余勞動力、失地農民、轉產漁民開展針對性、實用性的職業技能培訓。積極組織具有創業條件和意向的城鄉勞動者、大中專(技校)畢業生、農村轉移勞動力開展創業培訓，提高廣大勞動者的就業能力和創業能力，通過提高勞動者自身素質，維護自身的就業權益，實現公平就業。
六是加快就業立法，抓緊建立實現公平競爭就業的法制環境。要抓緊研究制定出臺《廣東省促進就業條例》，明確政府促進就業的責任，規范企業用人行為和勞動力市場秩序，營造公平競爭就業的法制環境。
公安部副部長黃明在同日舉行的新聞會上表示，“這次戶籍制度改革決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實是前所未有的。”《意見》是當前和今后一個時期指導全國戶籍制度改革的綱領性文件，這一重大改革開始進入全面實施階段。
不再以“農業”和“非農業”區分戶口性質之后，如何逐漸剝離與戶籍相掛鉤的諸多社會福利，將是改革的焦點和難點所在。《意見》對此進行了闡釋：進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。
根據《意見》所明確的發展目標，到2020年，將基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。
《意見》的出臺，標志著進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段，明確了進一步推進戶籍制度改革的指導思想、基本原則、發展目標、政策措施和實現路徑。
《意見》指出，改革要堅持積極穩妥、規范有序，堅持以人為本、尊重群眾意愿，堅持因地制宜、區別對待，堅持統籌配套、提供基本保障。
《意見》就進一步推進戶籍制度改革提出3方面11條具體政策措施。一是進一步調整戶口遷移政策。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，有效解決戶口遷移中的重點問題。二是創新人口管理。建立城鄉統一的戶口登記制度，建立居住證制度，健全人口信息管理制度。三是切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益。完善農村產權制度，擴大義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面，加強基本公共服務財力保障。
《意見》強調，各地區、各有關部門要深刻把握城鎮化進程的客觀規律，切實落實戶籍制度改革的各項政策措施，防止急于求成、運動式推進。
在戶籍制度自身改革的同時，各項配套措施如何落到實處？這是人們更為關注的問題。結合意見，教育部、財政部、衛生計生委等相關部委負責人進行了一一介紹。
――就業失業：在就業失業登記管理上，將實現農民工就業信息全國聯網，并為農民工提供免費的就業信息和政策咨詢；面向農業轉移人口全面提供政府補貼職業技能培訓服務，加大創業扶持力度，促進農村轉移勞動力就業。
――子女教育：隨遷子女義務教育將被納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇，按照進城務工人員隨遷子女在校的人數來撥付教育經費；支持地方以普惠性幼兒園為主，解決隨遷子女入園問題，推動以公辦學校為主接收隨遷子女接受義務教育；逐步完善并落實隨遷子女在流入地接受中等職業教育免學費政策；推進隨遷子女在流入地參加升學考試。
――醫療衛生：農業轉移人口及其他常住人口被納入社區衛生和計劃生育服務體系，獲得基本醫療衛生服務；完善并落實醫療保險關系轉移接續辦法和異地就醫結算辦法，整合城鄉居民基本醫療保險制度，加快實施統一的城鄉醫療救助制度。
――養老保險：實現基礎養老金全國統籌，加快實施統一的城鄉居民基本養老保險制度，落實城鎮職工基本養老保險關系轉移接續政策。加快建立覆蓋城鄉的社會養老服務體系，促進基本養老服務均等化。
