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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)；國有資產(chǎn)管理；國有資產(chǎn)監(jiān)管
中圖分類號：F123.7 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）05-0044-07
一、國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的演變
（一）國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革概述
國有資產(chǎn)監(jiān)管是指，在市場經(jīng)濟社會，政府為了彌補市場失靈和政府失靈，對國有資產(chǎn)領(lǐng)域所采取的有別于傳統(tǒng)政府干預(yù)行為的相對獨立的主動干預(yù)和控制活動[1]。國有資產(chǎn)監(jiān)管是國家對國有資產(chǎn)的形成、使用和資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移處置的整個過程所進行的監(jiān)管，包括監(jiān)管模式的確定、監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置、職能權(quán)限的劃分及制定的制度、法規(guī)、條例的總和等。我國的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制形成于集中直接管控的經(jīng)濟管理體制，并隨著國有企業(yè)的改革和制度創(chuàng)新的演變而不斷的調(diào)整，其中經(jīng)歷了以“放權(quán)讓利”為標(biāo)志的改革階段（1979―1984年）、“兩權(quán)分離、政企分開”實行承包經(jīng)營責(zé)任制的階段（1984―1987年）、國有資產(chǎn)監(jiān)管體制初建形成階段（1988―1997年）、國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)分散行使的階段（1998―2002年），直到2003年國資委的建立，標(biāo)志著國有資產(chǎn)監(jiān)管體制進入了以構(gòu)建國有資產(chǎn)出資人代表為主的創(chuàng)新階段。
從國有資產(chǎn)監(jiān)管體制形成和發(fā)展的路徑來看，在2003年以前，我國的國有資產(chǎn)管理體制主要有以下幾個特征：一是沒有明確的國有企業(yè)出資人，無論管理和監(jiān)督的權(quán)利歸屬于政府主管部門，或者是屬于專職的國有資產(chǎn)管理局等部門，都沒在具體的體制予以確認。二是對國有企業(yè)的監(jiān)管體制并未真正的建立，國有企業(yè)的監(jiān)管也僅停留在國有企業(yè)的經(jīng)營層面。三是監(jiān)管效果體現(xiàn)在政企合一，以行政手段為主，多個行政部門共同管理，注重資產(chǎn)實物化管理，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)單一，且固化難以流動。總的說來，我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的演變是伴隨著中國經(jīng)濟體制的變革不斷進行完善和發(fā)展。從計劃經(jīng)濟時期的直接管理到中國特色社會主義市場經(jīng)濟改革時期的間接管理，監(jiān)管體制經(jīng)歷了從多頭管理到趨于集中管理、從行政化管理到趨于市場化管理、從干預(yù)日常經(jīng)營管理到重在發(fā)揮出資人職能管理、從習(xí)慣人治管理到趨向依法管理的轉(zhuǎn)變，這種演進路徑大致脈絡(luò)可以歸納為“從管理到監(jiān)管”的體制演變。
（二）以管企業(yè)為主的國有資產(chǎn)管理體制
黨的十六大明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”。2003年3月，國務(wù)院正式成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，2005年5月國務(wù)院頒布《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫時條例》規(guī)定國資委代表國務(wù)院履行出資人資格，對國有企業(yè)資產(chǎn)具有監(jiān)管職責(zé)，不承擔(dān)社會公共管理職能。這些標(biāo)志著國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的體系得以確立，國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管有了明確的監(jiān)管主體，并且以法律的形式明確了該主體的監(jiān)管職能，明確了這一國有資產(chǎn)監(jiān)管體制以管企業(yè)國有資產(chǎn)為主的國有資產(chǎn)管理體制。該體制體現(xiàn)的關(guān)鍵核心內(nèi)容是“管”，是一種“管資產(chǎn)、管人、管事”相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。
以“管企業(yè)為主”的國有資產(chǎn)管理體制，明確了政府以出資方式管理國有企業(yè)，在解決政企不分、國有企業(yè)多頭管理、“九龍治水”等方面邁出了一大步，為國有企業(yè)成為獨立市場主體奠定了體制基礎(chǔ)[2]。解決了國有資產(chǎn)所有者主體長期缺位的問題，國有資產(chǎn)所有權(quán)主體的明確保證了國家對企業(yè)人、事、資管理的統(tǒng)一，對國有資產(chǎn)強調(diào)保值增值的管理，提高了管理的效率。但是，這種著重全面統(tǒng)一管理，側(cè)重 “管理”的監(jiān)管體制模式不同程度上對國有企業(yè)的活力形成了一定的制約，國資監(jiān)管機構(gòu)在實施監(jiān)管過程中既當(dāng)“婆婆”（監(jiān)管人）又當(dāng)“老板”（股東），對企業(yè)的人、事、資產(chǎn)等事項事無巨細，無所不管。因?qū)ζ髽I(yè)日常經(jīng)營干預(yù)過多，作為國有企業(yè)的經(jīng)營管理層對企業(yè)日常經(jīng)營事項的決策受到限制，企業(yè)獨立經(jīng)營自難以真正保障，一定程度上影響了企業(yè)本身的創(chuàng)新活力和管理人員的積極性。國有企業(yè)首先是企業(yè)，是獨立的市場經(jīng)營主體，須具有完全的民事責(zé)任能力從事市場的經(jīng)濟活動。目前國資監(jiān)管機構(gòu)，集婆婆”和“老板”于一身的角色，以多具行政化的管理方式，直接管理企業(yè)，為干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營活動提供了體制通道，使政府監(jiān)管者、出資人代表、企業(yè)的邊界難以劃清。這使得政府監(jiān)管效率下降，出資人代表政企關(guān)系搖擺，企業(yè)自主經(jīng)營能力和市場競爭力受到制約。可見，此時的 “監(jiān)管體制”非彼時的“監(jiān)管體制”，進一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革，推進政府監(jiān)管職能與國有資產(chǎn)出資人職能分離；推進具有行政化管理體制模式向適應(yīng)市場化的管理體制轉(zhuǎn)變；廓清政府、國有出資人代表、國有企業(yè)的邊界，是實現(xiàn)從“管理體制”到“監(jiān)管體制”轉(zhuǎn)變的根本所在。
（三）當(dāng)前國有資產(chǎn)交易管理體制特點
1. 縱向分級監(jiān)管。目前國有企業(yè)的交易流轉(zhuǎn)實行企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)歸屬國家統(tǒng)一所有，中央和地方各負其責(zé)的分工監(jiān)管形式，中央和地方分別設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，行使所有者權(quán)利，履行出資人職責(zé)。在地方，具有國有企業(yè)監(jiān)管權(quán)的職能機構(gòu)并非完全和中央層級的機構(gòu)垂直對接，甚至在有些地方的國有資產(chǎn)監(jiān)管范圍更廣于中央。目前，對國有企業(yè)的監(jiān)管，中央和地方的分工是國務(wù)院授權(quán)國資委監(jiān)管負責(zé)112家中央企業(yè)及下屬企業(yè)，地方省、市級國資委負責(zé)監(jiān)管所屬地方企業(yè)。盡管現(xiàn)行的法律規(guī)定上并未承認地方政府是國有企業(yè)資產(chǎn)的最終所有權(quán)人，但地方政府實際上掌握著國有企業(yè)的運營權(quán)、人事權(quán)、財產(chǎn)處置權(quán)以及受益等財產(chǎn)所有人享有的權(quán)能。
2. 橫向分割監(jiān)管。我國企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)歸全民所有，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，國務(wù)院國資監(jiān)管部門（國資委、財政部等）、省級國資監(jiān)管部門（國資委、財政廳等）、市級國資監(jiān)管部門（國資委、財政局等）分級履行出資人職責(zé)，因此，國務(wù)院國資監(jiān)管部門、省級國資監(jiān)管部門、市級國資監(jiān)管部門是企業(yè)國有資產(chǎn)交易的監(jiān)管主體[3]。目前國資委負責(zé)監(jiān)管112家中央企業(yè)國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)，財政部負責(zé)監(jiān)管79個中央行政事業(yè)單位及下屬的7 000余家國有企業(yè)的國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)①，中央金融類國有資產(chǎn)主要是由財政部委托匯金金融控股公司作為出資人代表對國有控股或參股的金融企業(yè)持股，國土資源部負責(zé)監(jiān)管礦產(chǎn)、土地、河流等自然資源類的國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)，還有一些文化類經(jīng)營性國有資產(chǎn)由文化部門負責(zé)監(jiān)管，但是這些監(jiān)管的范圍又不是絕對的涇渭分明的。例如，隨著混合所有制改革的推進，因企業(yè)間相互參股而引起的企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、投資主體多元化等企業(yè)制度改革創(chuàng)新，很多原有的工業(yè)企業(yè)的經(jīng)營和投資領(lǐng)域也將更多的進行融合和涉足金融領(lǐng)域。另外，司法、審計、工商行政、統(tǒng)計、勞動保障、環(huán)保等部門從不同側(cè)面對包括國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)在內(nèi)的全社會經(jīng)濟活動進行管理、監(jiān)督。
3. 監(jiān)管主體與交易主體“政企合一”。國資委作為國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)，既可以成為民事主體，又可以作為行政主體行使國家公權(quán)力，在監(jiān)管主體和交易主體資格上存在交又和重疊的現(xiàn)象。現(xiàn)實中，國資委作為政府特設(shè)機構(gòu)，具有政府監(jiān)管者的職能，對國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)規(guī)范性及產(chǎn)權(quán)市場的運作合規(guī)性進行監(jiān)管，同時，它又是國有產(chǎn)權(quán)交易主體，對國有資產(chǎn)交易事項具有審批權(quán)、決策權(quán)。這就形成了國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管主體與決策主體合二為一的現(xiàn)象，即政府既充當(dāng)交易的監(jiān)管者，又是交易的決策者，“交易監(jiān)管與交易決策不分”，既是“婆婆”，又是 “老板”。政府在行使國有企業(yè)管理職能的同時，也行使國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管職能，很多政府部門習(xí)慣于雙重管理職能的特殊權(quán)利，不分權(quán)責(zé)界限的對企業(yè)的產(chǎn)權(quán)進行處置和決策權(quán)進行干預(yù)。各部門對國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)督實施分割管理，權(quán)力責(zé)任不清。對于企業(yè)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和處置，政府不同程度的介入或全程介入，而在承擔(dān)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)督責(zé)任方面則互相推諉，嚴重影響了企業(yè)經(jīng)營效率和國有企業(yè)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管效果。
（四）以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制
以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，是十八屆三中全會對國有資產(chǎn)監(jiān)管提出的要求，為加強和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制和機制指明了方向。建立科學(xué)有效的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，是深化國有企業(yè)改革的重要環(huán)節(jié)。目前國有企業(yè)已經(jīng)進入了資產(chǎn)資本化、股權(quán)多元化的混合所有制改革和創(chuàng)新階段。全國國有企業(yè)改制面達78%，中央企業(yè)及其所屬子企業(yè)改制面從2003年的30%提高到2014年的85%以上。截至2014年末，國有控股上市公司達1 075家，其中，中央企業(yè)控股的上市公司376家，占中央企業(yè)資產(chǎn)總額的54.9%、凈資產(chǎn)的49.5%、營業(yè)收入的59.8%、利潤總額的65.7%[4]。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變[5]。如何從“管人、管事、管資產(chǎn)”實現(xiàn)“管資本”的監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變，是賦予國有資本投資、運營公司這樣的專業(yè)平臺的職責(zé)和目標(biāo)。該平臺的建立，意味著在國企的管理結(jié)構(gòu)中，增加了一個層級，其相應(yīng)的監(jiān)管理模式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即從原來的“國資委-國企”變?yōu)椤皣Y委-國有資本投資（運營）公司-國企”。與先前國資委既當(dāng)出資人又履行監(jiān)管職責(zé)的模式相比，國有資本投資（運營）公司對于企業(yè)的經(jīng)營和管理的行為更加適應(yīng)市場化運作要求，治理結(jié)構(gòu)更加符合現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度基本規(guī)范、更能避免行政化干預(yù)企業(yè)的傾向，這對于以前國資委進行國有企業(yè)監(jiān)管過程中“管的過多、管的寬泛、管的不到位”現(xiàn)象都是一個很好的改進。
“管資本”的另一思路體現(xiàn)于“以市場公允價格處置企業(yè)資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換，變現(xiàn)的國有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)”[2]。這意味著未來更多的國有資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓、出售，政府以所得資金償還債務(wù)或者填補社會保障體系欠賬。這就需要更加強化國有企業(yè)資產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能，通過政府職能轉(zhuǎn)變和國有企業(yè)監(jiān)管體制的改革提高監(jiān)管的效率和效果。在這種情形下，國有企業(yè)資產(chǎn)管理體制將真正的實現(xiàn)從“管理”到“監(jiān)管”的模式轉(zhuǎn)變。
二、當(dāng)前國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管存在的問題
（一）監(jiān)管制度問題
1. 缺乏統(tǒng)一的國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度。從我國國有資產(chǎn)監(jiān)管的基本情況看，目前仍是一級政府一級財政，一級財政一級投資，一級投資一級監(jiān)管，即實行的是“國家所有，分級管理”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。我國現(xiàn)代意義上的國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系尚未形成，主要表現(xiàn)在：一是在概念界定和認識上，理論界和實業(yè)界通常將監(jiān)督與監(jiān)管混為一談，想當(dāng)然的認為國有資產(chǎn)監(jiān)管就是國資委的出資人監(jiān)督，或?qū)Y委的出資人監(jiān)督職能視為社會公共管理職能的監(jiān)督；二是財政部門或其他政府主管部門對于國有資產(chǎn)的職能如何設(shè)置、如何履行監(jiān)管責(zé)任沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定；三是國有產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)管實行多頭監(jiān)管，部門之間監(jiān)管權(quán)能的邊界以及橫向協(xié)調(diào)機制等缺乏制度安排，容易產(chǎn)生監(jiān)管執(zhí)行上的沖突和協(xié)調(diào)上的不便，往往導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任的缺失，甚至造成國有資產(chǎn)流失。
2. 國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管法律制度不健全。盡管《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》中都設(shè)置了國有資產(chǎn)交易監(jiān)管相關(guān)法律規(guī)定，然而，關(guān)于針對國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，迄今為止還沒有國家一級的法律法規(guī)加以明確規(guī)定。目前，我國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)所面臨的一個突出問題就是立法體系滯后，現(xiàn)有法律效力層級低，適應(yīng)新體制要求的法律法規(guī)短缺，沒有完整的國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系來調(diào)整國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)關(guān)系、規(guī)范國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，使國有資產(chǎn)的交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管缺少必要的依據(jù)。例如，《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》只是由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會制定的行政規(guī)章，不是嚴格意義上的法律，甚至是行政法規(guī)也談不上，效力層次較低，自然權(quán)威性差。
3. 國有資產(chǎn)交易評估制度存在疏漏。按照法定程序規(guī)定，國有資產(chǎn)進行交易流轉(zhuǎn)時，需要對擬交易的國有資產(chǎn)委托評估，并辦理相關(guān)核準(zhǔn)或備案手續(xù)。根據(jù)我國現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價格應(yīng)當(dāng)以具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評估機構(gòu)作出的評估報告為參考依據(jù)。但在實踐中，往往因為國有資產(chǎn)交易評估機制不完善，使得擬交易的國有資產(chǎn)價格被低評或者相關(guān)資產(chǎn)漏評現(xiàn)象常有發(fā)生。另外，因為國有資產(chǎn)評估機構(gòu)所提供的評估服務(wù)為有償行為，在接受委托評估任務(wù)過程中，與擬轉(zhuǎn)讓的國有資產(chǎn)為載體的相關(guān)利益人的形成了權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這些利益相關(guān)者主要包括委托人、被評估單位甚至是潛在的資產(chǎn)購買人，因為有償服務(wù)就意味著利益，因為利益的驅(qū)使，會客觀上對于評估機構(gòu)的獨立、公正和客觀開展評估工作產(chǎn)生一定的影響。實踐中，因執(zhí)業(yè)注冊資產(chǎn)評估師職業(yè)道德缺乏或?qū)I(yè)勝任能力較差，導(dǎo)致評估不規(guī)范、不客觀、不科學(xué)，使得被評估的資產(chǎn)大幅“縮水”，給受讓人低價取得國有產(chǎn)權(quán)，獲取暴利提供了可乘之機，造成了國有資產(chǎn)在交易流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的流失。
（二）監(jiān)管程序問題
監(jiān)管程序是指政府實行監(jiān)管所必經(jīng)的步驟、實行標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)適用，包括批準(zhǔn)、決定、審核、備案的步驟等程序性要求。我國國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管程序方面存在的主要問題有：
1. 監(jiān)管程序設(shè)計不當(dāng)。監(jiān)管程序不當(dāng)是政府在設(shè)計監(jiān)管制度時沒有按照目標(biāo)的要求設(shè)計適當(dāng)?shù)牟襟E和標(biāo)準(zhǔn)，即監(jiān)管程序設(shè)計不符合監(jiān)管目的，表現(xiàn)為步驟不細致和方法不周全。例如，《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》列明轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)要有轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)的文件，一般是上級政府的批準(zhǔn)和決定轉(zhuǎn)讓決議，或者有轉(zhuǎn)讓企業(yè)的轉(zhuǎn)讓申請書，但在《辦法》中沒有說明決定和批準(zhǔn)要經(jīng)過什么程序、依據(jù)什么方法，法律也沒有規(guī)定批準(zhǔn)需要嚴格論證合法合理性。
2. 審批權(quán)限劃分不夠清晰。國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的審批權(quán)限問題，總體原則是由政府審批，分中央政府、省級和地市級三級政府，中央企業(yè)集團公司審批三級以下企業(yè)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，集團及集團以下二級企業(yè)控制權(quán)發(fā)生變動的，則由集團企業(yè)本級政府審批決定。現(xiàn)行的法律制度對于國資部門直接監(jiān)管企業(yè)的層級問題、審批權(quán)限劃分等沒有進行明確界定[6]。國有資產(chǎn)監(jiān)管審批程序?qū)蛹墕栴}會影響國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管責(zé)任的落實及監(jiān)管效果。
3. 轉(zhuǎn)讓程序不夠規(guī)范。在實踐中，因為國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管主體權(quán)利義務(wù)不匹配，出資人、經(jīng)營人和監(jiān)管人的定位不清晰，轉(zhuǎn)讓的程序不規(guī)范的情況時有發(fā)生，例如有些國有資產(chǎn)交易并未按規(guī)定進場，有的雖然形式上進場，但卻私下通過指定交易對象、訂立陰陽合同（如備忘錄、補充協(xié)議）等方式規(guī)避國家規(guī)定，導(dǎo)致國有資產(chǎn)大量流失。
4. 轉(zhuǎn)讓過程不夠透明。以公開透明、公平公正的方式進行國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有效監(jiān)管的重要條件。在國有企業(yè)合并分立、開展重大投資、轉(zhuǎn)讓重大資產(chǎn)等重大事項中不公開透明，這導(dǎo)致了在國有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)資產(chǎn)評估不實、虛構(gòu)虛增成本、違規(guī)審批、隱匿轉(zhuǎn)移、侵占私吞國有資產(chǎn)的違法違紀(jì)行為，造成了國有資產(chǎn)的流失[6]。
（三）基礎(chǔ)管理問題
1. 基礎(chǔ)管理缺乏法律規(guī)范。對國有產(chǎn)權(quán)的界定、登記和糾紛的處理等均屬于國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)管理工作。我國現(xiàn)行的法律體系中，沒有明確的立法條文對產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)管理工作進行界定和規(guī)范，也未通過法律明確授權(quán)相關(guān)部門進行法律解釋或制定相關(guān)實施細則。
2. 國有產(chǎn)權(quán)界定模糊。國有產(chǎn)權(quán)的界定是進行產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，不僅是國企改制重組還是國有資產(chǎn)兼并收購都須以明確的產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)能界定為前提條件。國有資產(chǎn)流失中很多問題也跟產(chǎn)權(quán)界定不清有很大關(guān)系。我國現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)制度中，對于產(chǎn)權(quán)的概念沒有形成統(tǒng)一和權(quán)威的界定，導(dǎo)致實踐中因產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明產(chǎn)生各種爭議層出不窮，甚至產(chǎn)生了嚴重的刑事案件。
3. 監(jiān)管責(zé)任意識有待提高。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)管人員責(zé)任意識淡薄，對于國有企業(yè)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管不到位或者監(jiān)管流于表面，沒有意識到監(jiān)管責(zé)任的重要性，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。其主要表現(xiàn)在：一是國資監(jiān)管部門和產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的工作人員自身條件不過硬，綜合素質(zhì)水平較低，對于國有資產(chǎn)交易監(jiān)管疏于把關(guān)，缺少監(jiān)督意識和責(zé)任心，使得交易環(huán)節(jié)監(jiān)督有形無實；二是國有資產(chǎn)監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)和國有企業(yè)管理人員對于企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易決策遲滯或為了工作績效搶進度；三是有些地方政府為了完成工作計劃或為了追求某種形式上的效果，不顧實際情況，生搬硬套的要求企業(yè)限定的時間內(nèi)完成企改制、重組、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓處置等產(chǎn)權(quán)交易行為，將國有企業(yè)的改革視為一項政治任務(wù)去落實。這樣做的結(jié)果，往往會留下一系列的后遺癥，甚至造成不可彌補的國有資產(chǎn)流失。
三、國有資產(chǎn)交易監(jiān)管體制改革創(chuàng)新的目標(biāo)
1. 建立“大國資監(jiān)管體制”。按照“政企分開、政資分開”原則，加快推進國有資產(chǎn)管理體制改革，明確國資監(jiān)管機構(gòu)功能定位，建立“大國資交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制”。“大國資交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制”指的是將國有經(jīng)營性資產(chǎn)的交易流轉(zhuǎn)納入集中統(tǒng)一的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。將國有資產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)能交由不同的部門承擔(dān)，形成有效的分權(quán)與制衡機制。國資委負責(zé)制訂國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)則，通過規(guī)劃布局和國有資本經(jīng)營預(yù)算戰(zhàn)略性地配置國有資本。國有資本經(jīng)營公司對國有資產(chǎn)進行具體的運營和管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。通過“大國資”監(jiān)管體制的建立，覆蓋經(jīng)營性國有資產(chǎn)，在加強國資委系統(tǒng)建設(shè)上形成合力，建立有效的國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制，在推進國有資產(chǎn)優(yōu)化配置上打造有效的對接平臺，促使國有經(jīng)濟飛躍性的發(fā)展。
2. 建立“監(jiān)管”與“運營”分離的國資交易監(jiān)管體制。按照“決策、執(zhí)行與監(jiān)督”分離的原則，適應(yīng)國有資產(chǎn)管理體制改革的新要求，明確國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管主體的性質(zhì)、監(jiān)管內(nèi)容及主要職責(zé)，建立覆蓋經(jīng)營性資產(chǎn)在內(nèi)的，統(tǒng)一高效的國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制。建立高效統(tǒng)一的監(jiān)管體制，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)所履行的職責(zé)是代表政府行使監(jiān)管職能，這種職能范圍中所擔(dān)當(dāng)?shù)氖且粋€專業(yè)的監(jiān)管角色。如果國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)履職監(jiān)管責(zé)任的同時，又擔(dān)當(dāng)政府對企業(yè)的決策和執(zhí)行等角色，這種職能上的沖突與職能主體的重疊不僅會影響監(jiān)管的力度，同時對監(jiān)管機構(gòu)會造成職能沖突與角色錯位。從監(jiān)管成效來看，如果國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)同時履行對國有企業(yè)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的話，由于這些職能的內(nèi)在要求必然會產(chǎn)生內(nèi)部的沖突，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)很難在其中尋找到一個恰當(dāng)?shù)钠胶恻c，進而造成國有資產(chǎn)監(jiān)管效果的實際根本無法達到目標(biāo)需求，實現(xiàn)理想的監(jiān)管效果
3. 從適應(yīng)資產(chǎn)管理向適應(yīng)資本監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變。隨著國有資產(chǎn)管理體制改革的推進，國有資產(chǎn)管理方式和管理重點都將發(fā)生深刻調(diào)整，由原來的管國有資產(chǎn)為主向管國有資本為主轉(zhuǎn)變。從原來注重資產(chǎn)實物形態(tài)向注重資產(chǎn)的價值形態(tài)轉(zhuǎn)變。監(jiān)管客體形態(tài)的變化，必然要求交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管方式、監(jiān)管手段和監(jiān)管制度的相應(yīng)調(diào)整變化。以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，形成具有不同功能的國有資本投資運營主體。推進國有資本在一般競爭性領(lǐng)域的合理流動與有序進退，提高國有資本配置效率。將國資轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管要求體現(xiàn)在公司章程中，使公司章程真正成為在法律法規(guī)規(guī)范下，行使出資人權(quán)利的重要手段和基本依據(jù)。
4. 從適應(yīng)國有制監(jiān)管向多種所有制監(jiān)管轉(zhuǎn)變。伴隨著國有資產(chǎn)國企改革的加快，國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)布局戰(zhàn)略調(diào)整加大，國有資本內(nèi)部的調(diào)整優(yōu)化及交易流轉(zhuǎn)、國有資本與民營資本的交易流轉(zhuǎn)、國有資本與國外資本的交易流轉(zhuǎn)，以及股權(quán)激勵制度的創(chuàng)新必將快速發(fā)展，這為國有資產(chǎn)的交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管實踐提出了新的要求。對尚未實行混合所有制改革的國有企業(yè)（包括國有獨資企業(yè)和集團公司），應(yīng)盡快建立符合現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范的公司化改造，完善法人治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。通過完善混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，形成企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督管理機制，以適應(yīng)產(chǎn)權(quán)交易國有制間流轉(zhuǎn)監(jiān)管向多種所有制間流轉(zhuǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。
5. 從重在國內(nèi)監(jiān)管向內(nèi)外結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變。“十三五時期”伴隨我國“一帶一路”國際化戰(zhàn)略實施，我國外向型經(jīng)濟將迎來快速發(fā)展的良好機遇。國有資本“走出去”步伐加快，在規(guī)模擴張、兼并重組、海外市場拓展、國際合作等涉及國有資本融合、交易事項必然增多；另一方面，隨著“引進來”戰(zhàn)略的深度發(fā)展，我國引入外資、利用外資水平的質(zhì)量和水平在不斷提升，國有資本與國外資本之間并購轉(zhuǎn)讓、合資合作等商業(yè)往來會日趨頻繁，國有資本與國際資本跨境交易流轉(zhuǎn)、國有資本與國外資本在國內(nèi)交易流轉(zhuǎn)必將成為一種新常態(tài)，國有資本交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管能力必然要適應(yīng)國際化趨勢的要求。在國際同業(yè)監(jiān)管慣例的了解、人才培訓(xùn)培養(yǎng)、法律法規(guī)建立完善等方面都要打好基礎(chǔ)、做好準(zhǔn)備。
6. 由重在保值增值監(jiān)管向保值增值與功能實現(xiàn)結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變。推進國有資本向關(guān)系國家經(jīng)濟安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生重點領(lǐng)域流轉(zhuǎn)集中，發(fā)揮國有經(jīng)濟引領(lǐng)作用、帶動作用，增強國有經(jīng)濟活力和市場競爭力，是國有資本存在和自身功能所決定的。國有資本交易流轉(zhuǎn)實現(xiàn)保值增值是基本要求，而在一定條件下，達成功能的實現(xiàn)更加重要。在現(xiàn)實的操作用，需要建立一套科學(xué)客觀的衡量機制和評價標(biāo)準(zhǔn)，使國有資本交易流轉(zhuǎn)在保值增值和功能實現(xiàn)之間取得平衡或最優(yōu)的選擇。
7. 由重在程序型監(jiān)管向程序與戰(zhàn)略結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變。國有資本交易流轉(zhuǎn)涉及兩大方面問題，一是誰來決策交易流轉(zhuǎn)，決策程序是否規(guī)范，交易過程是否符合制度要求；二是標(biāo)的國有資本能否轉(zhuǎn)讓，對轉(zhuǎn)讓對象的要求是否明確并符合規(guī)定的條件。前者屬于程序性監(jiān)管職責(zé)，后者注重戰(zhàn)略型監(jiān)管或戰(zhàn)略型審查。伴隨國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和布局戰(zhàn)略性調(diào)整，以國有資本經(jīng)營為主的經(jīng)營體制正在形成，國有資本調(diào)整整合力度、并購重組力度、交易流轉(zhuǎn)力度加大，這對交易流轉(zhuǎn)中的程序監(jiān)管和戰(zhàn)略監(jiān)管都提出了更高的要求。
四、從“管理”到“監(jiān)管”的突破路徑設(shè)計
構(gòu)建一個監(jiān)管統(tǒng)一、程序規(guī)范、運作高效的國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制，客觀上需要政府、股東（或出資人代表）、交易市場、中介機構(gòu)、社會媒體各方分工明確、各司其職、協(xié)調(diào)順暢、規(guī)范運作，形成合力監(jiān)管的體制格局。從國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制現(xiàn)有模式到目標(biāo)模式，實現(xiàn)“三突破”。
（一）實現(xiàn)監(jiān)管體制突破
1. 按照“政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離”原則，推進國有資產(chǎn)的管理、運營和監(jiān)督三大部分相互分離，構(gòu)建三大獨立的責(zé)任主體。國有資產(chǎn)交易監(jiān)管行為有別于政府對國有資產(chǎn)管理運營的干預(yù)行為，只有在行政系統(tǒng)內(nèi)進行權(quán)力制衡和政資分開才能有效保持監(jiān)管機構(gòu)的相對獨立性，才能更好的能發(fā)揮監(jiān)管的成效。在政企分離、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離情況下，國有資產(chǎn)的管理主體、運營主體和監(jiān)督主體將分別依據(jù)權(quán)能劃分行使相應(yīng)的權(quán)利，進行權(quán)力的分工與制衡，更有效的發(fā)揮各自的職能和履行應(yīng)有的責(zé)任。
2. 明確國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管主體職責(zé)。科學(xué)、合理、合規(guī)的界定縱向和橫向國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界。首先須明確中央和地方國有資產(chǎn)管轄范圍和邊界，根據(jù)中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)各自所擁有的對國有資產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)能進行責(zé)任劃分，在此基礎(chǔ)上，切實履行監(jiān)管職責(zé)，做到責(zé)權(quán)利對等和統(tǒng)一。
3. 推進中央與地方分治監(jiān)管向上下一體化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，建立縱向“大國資監(jiān)管體制”，構(gòu)造一個專業(yè)化的政府監(jiān)管主體。未來的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制必須實現(xiàn)從管國企到管國資的跨越。組建“大國資監(jiān)管體制”，需要打破縱向分級監(jiān)管的體制模式，構(gòu)建隸屬明確、上下一體的國資監(jiān)管體制。
（二）實現(xiàn)監(jiān)管范圍突破
1. 推進由重點、局部經(jīng)營性資產(chǎn)交易監(jiān)管向全覆蓋經(jīng)營性資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由多元監(jiān)管主體向單一監(jiān)管主體轉(zhuǎn)變，構(gòu)建一個全覆蓋經(jīng)營性資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管主體。盡快將地方金融企業(yè)國有資產(chǎn)、事業(yè)單位投資形成的經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性轉(zhuǎn)為經(jīng)營性的國有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一國資預(yù)算編制、統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)管理與監(jiān)督，實現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管的全覆蓋，確保國有資產(chǎn)出資人職能的完整。
2. 國有資產(chǎn)交易監(jiān)管責(zé)任的落實，需要從法律上明確主要監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)、權(quán)屬邊界，避免多頭監(jiān)管帶來的責(zé)任落空現(xiàn)象。監(jiān)管主體權(quán)責(zé)統(tǒng)一，職能明確，并設(shè)立監(jiān)管追責(zé)制度，強化監(jiān)管主體的監(jiān)管力度和監(jiān)管執(zhí)行效果。
3. 增強國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管的透明度，促使廣泛的社會監(jiān)督成為交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管的重要組成部分。國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的情況及時向社會通報，設(shè)置有效的公開程序和增加公開的透明度，在不泄露國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)商業(yè)機密的情況下，公布交易流轉(zhuǎn)的重要決策事項及流轉(zhuǎn)執(zhí)行情況等，便于國有企業(yè)職工、股東、債權(quán)人、財稅部門等利益相關(guān)人和社會媒體等，對于國有資產(chǎn)的交易和流轉(zhuǎn)情況進行查詢和監(jiān)督，實現(xiàn)國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)督的全社會范圍覆蓋。
（三）實現(xiàn)監(jiān)管制度突破
適應(yīng)國企改革的新形勢、新要求，加快推進《國有資產(chǎn)交易法》立法進程，提升國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管專項法律層級，逐步形成一套較完善的法律法規(guī)制度體系。為此，加快推進國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)體制改革，重點應(yīng)在以下幾方面取得實質(zhì)性突破：
1. 改革“縱橫分治”的體制格局，建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制。國資委通過組建國有資本投資運營公司，形成“統(tǒng)一監(jiān)管、分散出資”的國資委體系。在新的國資體系中，國資委的身份從既是出資人又是監(jiān)管者的“雙重”轉(zhuǎn)向“統(tǒng)一監(jiān)管”的角色狀態(tài)，國有資本投資運營公司承當(dāng)營利性國企的直接出資人。
2. 加強國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度建設(shè)。監(jiān)管主體和交易主體分別進行權(quán)責(zé)分配與設(shè)置，按照各主體不同的功能進行定位，避免監(jiān)管主體和交易主體重疊和交叉，實行監(jiān)管主體和交易主體分離，運行獨立，資產(chǎn)交易和資產(chǎn)監(jiān)管分別在兩個不同的層面展開。加強產(chǎn)權(quán)保護法律制度建設(shè)，依法保護各所有制權(quán)益。
3. 明確產(chǎn)權(quán)交易市場的法律地位及在資本市場體系。適時推進產(chǎn)權(quán)交易法制定，提升監(jiān)管的約束力和執(zhí)行力。要建立科學(xué)的國有資產(chǎn)交易監(jiān)管執(zhí)行規(guī)則和監(jiān)管程序，堵住由于法律、法規(guī)缺位造成的國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)督缺位而產(chǎn)生的國有資產(chǎn)流失的渠道。完善立法，推進保護國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管的相關(guān)法規(guī)與制度的出臺，為國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管提供依據(jù)和執(zhí)行規(guī)范。
五、結(jié)論和建議
國有資產(chǎn)管理體制完成從“管理”到“監(jiān)管”變革，是一個漸進的過程，需要體制機制的不斷改革創(chuàng)新。通過前述的分析，得出結(jié)論和建議如下。
1. 從“管理”到“監(jiān)管”的體制轉(zhuǎn)變，意味著從原國有資產(chǎn)管體制向國有資本監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變；意味著集“婆婆”與“老板”為一身的監(jiān)管主體向?qū)I(yè)監(jiān)管主體的轉(zhuǎn)變；意味著原注重資產(chǎn)實物形態(tài)管理向追求資本價值形態(tài)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；意味著從注重資產(chǎn)經(jīng)營、保值增值管理向強化資本運作、功能發(fā)揮的監(jiān)管轉(zhuǎn)變；意味著從原行政化管理向市場化運作監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。
2. 對國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，有體制層面的問題，也有程序?qū)用娴膯栴}，體制作用是主要的，監(jiān)管體制的定位、職能的劃定是決定性因素。我國尚未建立起完整統(tǒng)一的國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度，國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制還存在諸多問題，有制度方面的問題，如國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管法律制度不健全、轉(zhuǎn)讓價格評估制度存在疏漏等；也有程序方面的問題，如監(jiān)管程序不當(dāng)、程序不公開透明、國有資產(chǎn)交易轉(zhuǎn)讓程序不規(guī)范等；還有基礎(chǔ)管理方面的問題，如管理行為失范，國有產(chǎn)權(quán)界定不清、監(jiān)管主體模糊等。
3. 從“管理”到“監(jiān)管”的體制變革，需要監(jiān)管體制、監(jiān)管范圍、監(jiān)管制度的“三突破”；需要推進從資產(chǎn)監(jiān)管向資本監(jiān)管轉(zhuǎn)變、從重在國有制間監(jiān)管向多種所有制間監(jiān)管轉(zhuǎn)變、由重在國內(nèi)流轉(zhuǎn)監(jiān)管向國內(nèi)與國外結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變、由重在保值增值監(jiān)管向保值增值與功能實現(xiàn)結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變、由重在程序型監(jiān)管向程序與戰(zhàn)略結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變。
注釋：
①財政部監(jiān)管的企業(yè)主要分為三類：第一類是部屬企業(yè)，即中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)，共有79個部門7000多家企業(yè)。第二類是金融類企業(yè)。從中央所屬的國有金融企業(yè)國資管理上看，主要由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業(yè)履行出資人權(quán)利和行使涉及資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓審批等監(jiān)管權(quán)力。第三類是財務(wù)關(guān)系在財政部單列的國有企業(yè)。
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第二條國務(wù)院國資委根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)，依照本辦法，對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。
第三條省級政府國資委、地市級政府國資委對下級政府國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。
第四條指導(dǎo)和監(jiān)督地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：
（一）堅持國有資產(chǎn)屬于國家所有，維護國家整體利益；
（二）堅持中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，尊重地方國資委的出資人代表權(quán)益，鼓勵地方國資委探索國有資產(chǎn)監(jiān)管和運營的有效形式；
（三）堅持政府的社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，依法履行指導(dǎo)和監(jiān)督職能，完善指導(dǎo)和監(jiān)督方式；
（四）堅持國有資產(chǎn)管理體制改革和國有企業(yè)改革的正確方向，維護國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
第五條國務(wù)院國資委依法對下列地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)、監(jiān)督：
（一）國有資產(chǎn)管理體制改革；
（二）國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整；
（三）履行資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責(zé)；
（四）規(guī)范國有企業(yè)改革、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及上市公司國有股權(quán)管理；
（五）企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估監(jiān)督、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計、綜合評價等基礎(chǔ)管理；
（六）國有企業(yè)財務(wù)、審計、職工民主監(jiān)督等內(nèi)部制度建設(shè)；
（七）企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管法制建設(shè)；
（八）其他需要指導(dǎo)和監(jiān)督的事項。
第六條國務(wù)院國資委制定國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章、制度，指導(dǎo)和規(guī)范地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。地方國資委應(yīng)當(dāng)根據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)和規(guī)章、制度，結(jié)合本地實際情況，制定相應(yīng)的實施辦法。
第七條國務(wù)院國資委應(yīng)當(dāng)加強對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的調(diào)查研究，適時組織工作交流和培訓(xùn)，總結(jié)推廣國有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗，建立與地方國資委交流聯(lián)系的信息網(wǎng)絡(luò)，解釋國有資產(chǎn)監(jiān)管工作中的問題，提出國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)建議。
第八條省級政府國資委制定的國有資產(chǎn)監(jiān)管、國有企業(yè)改革、國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)由省級政府國資委法制工作機構(gòu)統(tǒng)一抄報國務(wù)院國資委法制工作機構(gòu)。
第九條國務(wù)院國資委對地方貫徹實施國有資產(chǎn)監(jiān)管政策法規(guī)的具體情況進行監(jiān)督檢查，及時督查糾正國有資產(chǎn)監(jiān)管中的違法違規(guī)行為。
第十條國務(wù)院國資委對舉報地方國有企業(yè)違規(guī)進行改制、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等致使國有資產(chǎn)流失的案件，應(yīng)當(dāng)督促省級政府國資委調(diào)查處理。
省級政府國資委對國務(wù)院國資委督促查處的違法違紀(jì)案件，應(yīng)當(dāng)認真調(diào)查處理，或者責(zé)成下級政府國資委調(diào)查處理，并將處理結(jié)果及時反饋國務(wù)院國資委。
第十一條省級政府國資委應(yīng)當(dāng)以報告或者統(tǒng)計報表等形式將履行出資人職責(zé)的企業(yè)名單、本地區(qū)企業(yè)匯總國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告、所出資企業(yè)匯總月度及年度財務(wù)報告以及其他重大事項及時報告國務(wù)院國資委。
第十二條國務(wù)院國資委指導(dǎo)和監(jiān)督地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，應(yīng)當(dāng)嚴格依照國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)及規(guī)章、制度規(guī)定的有關(guān)工作程序進行。
第十三條國務(wù)院國資委對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)充分征求地方國資委的意見和建議，不得干預(yù)地方國資委依法履行職責(zé)。
地方國資委應(yīng)當(dāng)嚴格遵守國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)及規(guī)章、制度，依法接受并配合國務(wù)院國資委的指導(dǎo)和監(jiān)督。
第十四條國務(wù)院國資委相關(guān)責(zé)任人員違反本辦法規(guī)定的，國務(wù)院國資委應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正；情節(jié)嚴重的，依法給予行政處分。
第十五條地方國資委違反有關(guān)法律、行政法規(guī)及本辦法規(guī)定的，國務(wù)院國資委應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令其改正；情節(jié)嚴重的，予以通報批評，并向地方政府通報有關(guān)情況，依法提出處理建議。
第十六條地方國資委可以參照本辦法，制定本地區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督實施辦法。
第十七條本辦法由國務(wù)院國資委負責(zé)解釋。
第十八條本辦法自2006年5月7日起施行。
國務(wù)院國資委負責(zé)人就《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督暫行辦法》答記者問
國務(wù)院國資委日前公布了《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），國務(wù)院國資委負責(zé)人就《辦法》出臺的有關(guān)情況回答了記者提問。
1、問：如何充分認識《辦法》出臺的重要意義？
答：首先，加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督，是貫徹十六大精神、落實國家所有權(quán)的重要體現(xiàn)。黨的十六大明確指出，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，應(yīng)當(dāng)在堅持國有資產(chǎn)屬于國家所有的前提下進行。總理在十六屆二中全會上強調(diào)指出，地方國有資產(chǎn)管理體制改革要按照中央的統(tǒng)一部署，自上而下，有序推進，要按照中央的精神加以規(guī)范。國務(wù)院的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》明確規(guī)定，上級國資委依法對下級政府的國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。
其次，加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督，是堅持正確的改革方向、保證國資監(jiān)管政策法規(guī)有效實施的重要措施。目前地方國有企業(yè)改革、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作的力度都在不斷加大，國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)改革取得了積極成效。但同時也存在一些問題，主要是有的地區(qū)國資監(jiān)管的政策法規(guī)沒有得到完全充分的貫徹執(zhí)行，有的地方國資委在依法履行出資人職責(zé)方面存在需要進一步規(guī)范的問題。因此，急需加強指導(dǎo)監(jiān)督和督促落實工作，確保改革的正確方向和國資監(jiān)管政策法規(guī)的真正落實。
同時，加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督，也是建立上下協(xié)調(diào)的國資監(jiān)管體系、進一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容。目前省級政府國資委已普遍設(shè)立，地市級政府國資委也基本組建完成，國有資產(chǎn)監(jiān)管組織體系初步形成。在此基礎(chǔ)上，依法理順并規(guī)范上級國資委與下級國資委之間的指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系，既是進一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容，也有利于保障國有資產(chǎn)監(jiān)管工作規(guī)范有序進行，有利于發(fā)揮地方國資委的積極性。
2、問：《辦法》確立了什么樣的指導(dǎo)監(jiān)督工作體系？
答：《辦法》所確立的指導(dǎo)監(jiān)督工作體系分為兩個層次：一是國務(wù)院國資委與地方各級國資委之間的指導(dǎo)監(jiān)督。國務(wù)院國資委根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)，對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行統(tǒng)一指導(dǎo)和監(jiān)督。指導(dǎo)監(jiān)督的主要方式是制定和督促執(zhí)行國資監(jiān)管規(guī)則，這些規(guī)則對地方各級國資委具有普遍指導(dǎo)規(guī)范效力。二是地方上下級國資委之間的指導(dǎo)監(jiān)督。省級政府國資委和地市級政府國資委對下級政府國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。
需要說明的是，本辦法雖然主要內(nèi)容是規(guī)范國務(wù)院國資委對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，原則規(guī)定同樣也適用于地方上下級國資委之間的指導(dǎo)監(jiān)督，各地可參照本辦法，根據(jù)實際情況制定本地區(qū)的實施辦法。
3、問：應(yīng)當(dāng)著重對地方哪些工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督？
答：指導(dǎo)監(jiān)督的范圍主要是兩方面：一是國有資產(chǎn)監(jiān)管，二是國企改革及國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整。具體來講，包括國有資產(chǎn)管理體制改革，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，履行資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責(zé)，規(guī)范國有企業(yè)改革、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及上市公司國有股權(quán)管理，企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估監(jiān)督、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計、綜合評價等基礎(chǔ)管理，國有企業(yè)財務(wù)、審計、職工民主監(jiān)督等內(nèi)部制度建設(shè)，企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管法制建設(shè)，等等。這些工作有的側(cè)重于指導(dǎo)、有的側(cè)重于監(jiān)督，最終目的都是為了保證國有資產(chǎn)監(jiān)管工作上下聯(lián)動、政令暢通，依法規(guī)范有序進行。
4、問：指導(dǎo)和監(jiān)督主要采取哪些具體方式？
答：指導(dǎo)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作主要是通過立法等方式進行。國務(wù)院國資委制定國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章、制度，指導(dǎo)和規(guī)范地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。地方國資委應(yīng)當(dāng)根據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)和規(guī)章、制度，結(jié)合本地實際情況，制定相應(yīng)的實施辦法。在具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面，國務(wù)院國資委主要是加強對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的調(diào)查研究，適時組織業(yè)務(wù)交流和培訓(xùn)，總結(jié)推廣國有資產(chǎn)監(jiān)管工作經(jīng)驗，建立與地方國資委交流聯(lián)系的信息網(wǎng)絡(luò)，解釋國有資產(chǎn)監(jiān)管工作中的疑難問題，提出國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)建議等。
《辦法》確立了四種監(jiān)督制度：一是規(guī)范性文件的抄報。即省級政府國資委制定的重要規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)抄報國務(wù)院國資委。二是法規(guī)實施的督查，即國務(wù)院國資委對地方貫徹實施國有資產(chǎn)監(jiān)管政策法規(guī)的具體情況進行監(jiān)督檢查。三是舉報案件的查處，即國務(wù)院國資委對舉報地方國有企業(yè)違規(guī)進行改制、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等致使國有資產(chǎn)流失的案件，應(yīng)當(dāng)督促省級政府國資委組織調(diào)查處理。四是重大事項的報告，即省級政府國資委應(yīng)當(dāng)將履行出資人職責(zé)的企業(yè)名單、本地區(qū)企業(yè)匯總國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告、所出資企業(yè)匯總月度及年度財務(wù)報告以及其他重大事項及時報告國務(wù)院國資委。
關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；國有資產(chǎn)；監(jiān)督管理；可行性方案
行政事業(yè)單位在管控社會事務(wù)、配置公有資源和履行社會職能時消耗了很多公有資源，形成了數(shù)量可觀的無形資產(chǎn)和有形資產(chǎn)。尤其是在依賴財政撥款的衛(wèi)生、教育、文化和科技等非生產(chǎn)的帶有服務(wù)特點的行政部門，如何使這些部門的資產(chǎn)增值，保證資產(chǎn)更好的服務(wù)于社會，是我國行政事業(yè)單位的重點改革方向。
一、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理問題研究
行政事業(yè)機構(gòu)國有資產(chǎn)主要來源于國有資產(chǎn)收益，其資產(chǎn)使用特點表現(xiàn)為保證社會事業(yè)的順利開展和維護公共服務(wù)秩序等帶有服務(wù)特色的資產(chǎn)活動過程。因長期以來，行政事業(yè)組織不直接參與生產(chǎn)和營銷活動，組織工作重點集中在消耗與分配社會資源方面，因此，國有資產(chǎn)也就存在監(jiān)督管理不力和分配不公等問題。
第一，因行政事業(yè)組織管理體制存在缺陷，使得行政事業(yè)組織在監(jiān)督和管理國有資產(chǎn)時不能明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。個別政府人員甚至認為，其組織并不代表國家，在使用國有資產(chǎn)時不受使用權(quán)的限制，將國有資產(chǎn)當(dāng)做組織的私有財產(chǎn)，致使組織內(nèi)公物私用現(xiàn)象十分嚴重，導(dǎo)致組織從本部利益為出發(fā)點配置國有資產(chǎn)使用方式。第二，浪費消耗現(xiàn)象十分嚴重，降低了國有資產(chǎn)使用效率。行政事業(yè)單位通常都有較大的資金自由使用權(quán)，組織可以根據(jù)職能需求配置國有資產(chǎn)，在資產(chǎn)核算方面輕預(yù)算、重支付的現(xiàn)象較為普遍，某些組織因領(lǐng)導(dǎo)變動或業(yè)務(wù)水平有限造成組織壞賬和呆賬行為頻出。第三，組織內(nèi)部缺乏有效管理國有資產(chǎn)的手段，組織內(nèi)部國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作分屬不同機構(gòu)，沒有統(tǒng)一有效的資產(chǎn)使用和配置準(zhǔn)則，組織業(yè)績考核對國有資產(chǎn)的保值增值要求不夠明確，使得組織負責(zé)人只重視購進國有資產(chǎn)，而不重視監(jiān)督管理國有資產(chǎn)，最終導(dǎo)致組織國有資產(chǎn)出現(xiàn)損壞和流失現(xiàn)象。
二、行政事業(yè)單位監(jiān)督管理國有資產(chǎn)的主要方法研究
我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)普遍存在的問題主要與行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理意識、監(jiān)管體制和管理方法等方面有關(guān)，因此，筆者認為要想解決國有資產(chǎn)管控問題，就必須應(yīng)做好三方面工作，切實提高組織監(jiān)管國有資產(chǎn)的力度。
1. 明確組織監(jiān)督國有資產(chǎn)的管理目標(biāo)
行政事業(yè)單位在配置國有資產(chǎn)時，其主要任務(wù)就是為社會提供務(wù)實的服務(wù)和公共產(chǎn)品，因此，行政事業(yè)單位在監(jiān)督管理國有資產(chǎn)時，首先應(yīng)明確定位監(jiān)管目標(biāo)，實現(xiàn)社會效益與公平效益服務(wù)目標(biāo)，促使公益事業(yè)的發(fā)展。制定該發(fā)展目標(biāo)可以有效解決以利益群體為中心的國有資產(chǎn)監(jiān)管問題，推進我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的規(guī)范化管理，使組織形成一套進入管控、使用管控和收益管控的資產(chǎn)管理方案，例如：實現(xiàn)資產(chǎn)信息體制，確定資產(chǎn)使用審批的程序等。
2. 加強組織與國有資產(chǎn)管理單位的溝通和交流
行政事業(yè)單位管理國有資產(chǎn)的趨勢是使監(jiān)管工作傾向于購進端，在近年來我國政府機構(gòu)在改革中愈加明確了有關(guān)制度，并總結(jié)了一些資產(chǎn)管控經(jīng)驗，其中最主要的一條經(jīng)驗就是實現(xiàn)行政事業(yè)單位與國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的信息交流與溝通，實現(xiàn)了組織管理國有資產(chǎn)的同步監(jiān)管體系。由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷成熟，組織在購進國有資產(chǎn)時，資產(chǎn)使用情況會通過互聯(lián)網(wǎng)傳遞到資產(chǎn)監(jiān)管部門，并且資產(chǎn)使用組織還會與資產(chǎn)監(jiān)管組織進行實時的信息聯(lián)動，這樣就有利于資產(chǎn)監(jiān)管組織管控國有資產(chǎn)，促使行政事業(yè)單位加強資產(chǎn)管控力度，預(yù)防各種違規(guī)使用資產(chǎn)的問題發(fā)生，同時，也可以使資產(chǎn)監(jiān)管組織更加及時的糾正違規(guī)使用資產(chǎn)的行為，控制大范圍和大規(guī)模資產(chǎn)流失問題的出現(xiàn)。
3. 制定微觀與宏觀結(jié)合的全新監(jiān)管制度
近年來組織管理國有資產(chǎn)的趨勢由監(jiān)管使用過程向購進端傾斜，同時政府監(jiān)管制度的改革過程愈加清晰，明確了制度管理內(nèi)容與管理目標(biāo)，使資產(chǎn)管理制度更具約束力與管控力，滿足了資金管理需求。但是，就管理效果而言，我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理制度仍有很多不盡人意之處，所以，在制定管理制度，明確管理目標(biāo)的同時，組織還應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督措施，保證制度運行的有效性。
3.1內(nèi)部監(jiān)督
組織應(yīng)建立完善的內(nèi)部監(jiān)督體制，體制的制定應(yīng)滿足單位內(nèi)部各職能機構(gòu)的需求。財務(wù)單位應(yīng)強化財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行的監(jiān)督力度，應(yīng)確定財務(wù)人員監(jiān)督管理的職責(zé)，對組織內(nèi)的任何經(jīng)濟業(yè)務(wù)都應(yīng)加大管控力度。資產(chǎn)管控部門應(yīng)加強國有資產(chǎn)使用管理水平，做好單位資產(chǎn)驗收與購置工作，做好單位資產(chǎn)賬目表，清查日常監(jiān)督工作，審計單位應(yīng)以資產(chǎn)保值為工作方向，保證資產(chǎn)安全與完整，堅持做到重大投資必審和干部退休必審。監(jiān)察單位應(yīng)強化黨紀(jì)教育力度，改變當(dāng)前國有資產(chǎn)管理中偏重事后監(jiān)察的現(xiàn)狀，強化事前防范與事中監(jiān)控力度。
3.2外部監(jiān)督
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分布于政府各職能機構(gòu)，因此，保證資產(chǎn)的完整性與安全性不僅是經(jīng)濟管控問題，同時也是政治管控問題，其關(guān)系著政府與黨的威信和形象，也關(guān)系著國家安全和社會穩(wěn)定。所以，必須強化國有資產(chǎn)外部監(jiān)督力度。
第一，人大應(yīng)建立資產(chǎn)監(jiān)督體系，采取監(jiān)督的主要方式有：批準(zhǔn)、審查國有資產(chǎn)預(yù)算和調(diào)整內(nèi)容，并對審查結(jié)果進行決議；組織調(diào)查特定或重大的國有資產(chǎn)管控問題；按照相關(guān)法規(guī)內(nèi)容對組織監(jiān)督問題進行質(zhì)詢；聽取財務(wù)單位資產(chǎn)管控匯報。第二，國家財政單位應(yīng)開展監(jiān)管工作，財政單位主要監(jiān)管職能與監(jiān)管行為包括：監(jiān)督預(yù)算約束、監(jiān)督資產(chǎn)評估、監(jiān)督資產(chǎn)處置、監(jiān)督資產(chǎn)配置、監(jiān)督資產(chǎn)非轉(zhuǎn)經(jīng)、監(jiān)督資產(chǎn)收益和績效評價情況等，監(jiān)督預(yù)算約束指的是財政和相關(guān)主管機構(gòu)應(yīng)對國有資產(chǎn)進行單獨編制和預(yù)算，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)建立資產(chǎn)執(zhí)行與決算體系，對預(yù)算約束進行監(jiān)督。監(jiān)督資產(chǎn)評估指的是國家財政組織應(yīng)按照分級管理、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則管理國有資產(chǎn)。財政組織應(yīng)對資產(chǎn)評估單位的資格進行管控，并對評估過程進行實時檢查和監(jiān)督。
總結(jié)
當(dāng)前行政事業(yè)單位在改革過程中，強化對國有資產(chǎn)的管控力度十分重要，從組織職能為出發(fā)點，明確單位監(jiān)管國有資產(chǎn)的目標(biāo)，將切實的、可行性高的監(jiān)管機制制定出來，強化單位監(jiān)管國有資產(chǎn)的力度，是管理國有資產(chǎn)最有效的途徑。
參考文獻：
關(guān)鍵詞:國有資產(chǎn)信息化監(jiān)管平臺
在市場經(jīng)濟條件下,如何對國有資產(chǎn)進行有效地監(jiān)督和管理,一直以來都是阻礙國有企業(yè)發(fā)展、困擾市場經(jīng)濟體制完善的一個沉重而敏感的話題。近幾年來,國資委根據(jù)其職責(zé),出臺了一系列加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的文件,各省、自治區(qū)、直轄市也相繼建立了國資監(jiān)管機構(gòu)。至此,新的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制,即以“國家統(tǒng)一所有,分別行使產(chǎn)權(quán),專門機構(gòu)監(jiān)管,授權(quán)委托營運”為基本宗旨,按“國資委—資產(chǎn)經(jīng)營公司或授權(quán)集團公司(產(chǎn)權(quán)營運機構(gòu))—國有企業(yè)”三個層次構(gòu)建的管理體制已經(jīng)初步成形。
省級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機制
目前,省級的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會都已經(jīng)建立,并已逐步展開了各項監(jiān)管職能。圖1是省國資委的工作機構(gòu)設(shè)置圖。
根據(jù)省國資委目前的機構(gòu)設(shè)置以及職能安排,對國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理的主要工作有以下幾個方面:國有企業(yè)的清產(chǎn)核資工作,以真實反映企業(yè)的資產(chǎn)及財務(wù)狀況,完善企業(yè)基礎(chǔ)管理,為科學(xué)評價和規(guī)范考核企業(yè)經(jīng)營績效及國有資產(chǎn)保值增值提供依據(jù)。建立和完善國有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)體系,擬訂考核標(biāo)準(zhǔn),通過統(tǒng)計、稽核,對所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值情況進行監(jiān)管。建立企業(yè)負責(zé)人業(yè)績考核指標(biāo)體系,對監(jiān)管企業(yè)的負責(zé)人進行業(yè)績考核。國有企業(yè)重大事項管理,包括重大資產(chǎn)處置管理,企業(yè)重組管理、企業(yè)轉(zhuǎn)制管理,破產(chǎn)兼并管理等。
監(jiān)管工作存在的問題
(一)報表數(shù)據(jù)處理時的問題
監(jiān)管企業(yè)的國有資本清產(chǎn)核資、企業(yè)財務(wù)年度決算、企業(yè)財務(wù)報表的統(tǒng)計上報這些工作當(dāng)中有大量的數(shù)據(jù)、報表要進行傳遞、匯總、統(tǒng)計、分析、公布。從目前的手段來看,一方面監(jiān)管企業(yè)要根據(jù)這幾項工作的要求,從本企業(yè)的企業(yè)管理信息系統(tǒng)或財務(wù)管理信息系統(tǒng)當(dāng)中把計算機數(shù)據(jù)人工地填制到省國資委下發(fā)的各類報表當(dāng)中。即便采用了一些財務(wù)快報軟件或者電子表格軟件定義的空白報表,由于缺乏與企業(yè)運行的企業(yè)管理軟件或財務(wù)軟件之間有效數(shù)據(jù)采掘、轉(zhuǎn)換接口,使得報表的填制工作主要還是人工完成。
省國資委對各監(jiān)管企業(yè)上報的報表數(shù)據(jù)進行處理時,也存在以下幾個問題:監(jiān)管企業(yè)上報的報表由于采用人工填制,因此在計算機報表當(dāng)中會有許多不規(guī)范的情況存在,需要花費時間進行核對檢查。將監(jiān)管企業(yè)上報的報表進行匯總、統(tǒng)計,即便采用一些電子表格軟件,也會耗費大量時間,并且容易產(chǎn)生差錯。各種上報數(shù)據(jù)經(jīng)過匯總以后的各類國有資本及經(jīng)營成果的信息,不能有效地在國資委各職能部門之間實現(xiàn)共享,各個監(jiān)管工作當(dāng)中所需要的大量數(shù)據(jù)、信息會出現(xiàn)重復(fù)上報統(tǒng)計、各種口徑的數(shù)據(jù)信息不一致等問題。各種需要向社會公布的國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)無法快速地通過政務(wù)網(wǎng)站對外公布。
(二)國資委內(nèi)部間的協(xié)同問題
國資委內(nèi)部各部門的監(jiān)管工作,在國有企業(yè)和國有資本的經(jīng)營、重大事項、業(yè)績等信息的收集、處理上,尚不能有效地協(xié)同。各個職能部門出于根據(jù)自身工作的需要,如經(jīng)營業(yè)績考核、財務(wù)監(jiān)督、企業(yè)負責(zé)人管理等,從監(jiān)管企業(yè)收集、上報、匯總各類數(shù)據(jù)和信息,各部門之間的數(shù)據(jù)信息不能有效共享,各項監(jiān)管工作沒有按照監(jiān)管目標(biāo)進行有效的流程設(shè)計,造成監(jiān)管工作的效率較低。
(三)對國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)控滯后
對監(jiān)管企業(yè)的財務(wù)監(jiān)控,是國資委落實“管資產(chǎn)、管人、管事”三者相結(jié)合,依法履行出資人職責(zé),防止國有資產(chǎn)流失,實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重要工作。
向監(jiān)管企業(yè)派出監(jiān)事,以財務(wù)監(jiān)督為核心,對企業(yè)資產(chǎn)運營情況、財務(wù)會計活動進行監(jiān)督,防止國有資產(chǎn)流失、實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。但目前這一手段,無論是中央企業(yè),還是地方國有企業(yè)的實施當(dāng)中,都會直接影響監(jiān)督的效率。
通過對監(jiān)管企業(yè)的財務(wù)和經(jīng)營材料,主要是年終的各類報表進行分析匯總,對企業(yè)年度財務(wù)決算委托會計師事務(wù)所進行審計監(jiān)督等等。這一類監(jiān)督最大的特點是靜態(tài)監(jiān)督、事后監(jiān)督,具有明顯的滯后性。
國資委信息化監(jiān)管平臺的構(gòu)建
信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用,為解決省國資委在現(xiàn)有監(jiān)管機制下如何提高監(jiān)管效率,防止國有資產(chǎn)流失,實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值提供了新的思路和途徑。基于網(wǎng)絡(luò)和大型數(shù)據(jù)庫技術(shù)的管理信息系統(tǒng)(MIS,ManagementInformationSystem)設(shè)計、開發(fā)、構(gòu)建的模型、方法、技術(shù),對于構(gòu)建國有資產(chǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)也具有重要的參考意義。
(一)省級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理信息化平臺的總體框架
如圖2所示,從系統(tǒng)的架構(gòu)上看,省級國有資產(chǎn)監(jiān)管信息化平臺的總體框架可以劃分為三層:
1.最頂層為運行在國資委的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理系統(tǒng),這是整個平臺的主體,涵蓋了平臺的主要功能(具體的功能結(jié)構(gòu)見圖3)。
2.最底層為國資委所監(jiān)管企業(yè),它既是系統(tǒng)的監(jiān)管對象,又是系統(tǒng)監(jiān)管功能的數(shù)據(jù)來源。目前各個集團企業(yè)信息化應(yīng)用的水平各有高低,企業(yè)信息化管理的層次、階段也各不相同,應(yīng)用的具體管理軟件更是品種繁多。這些在企業(yè)當(dāng)中運轉(zhuǎn)的管理系統(tǒng),是國有資產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)重要的數(shù)據(jù)源。透過企業(yè)的財務(wù)管理軟件,可以獲得各種會計及財務(wù)數(shù)據(jù);通過企業(yè)的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng),可以獲得國有資產(chǎn)運營數(shù)據(jù)。但是目前在各個企業(yè)運行的企業(yè)管理或財務(wù)管理軟件各不相同,又缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)接口,因此要獲得這些數(shù)據(jù),并轉(zhuǎn)換到國有資產(chǎn)監(jiān)督管理系統(tǒng)當(dāng)中來使用,還需要一個功能模塊來支持,即中間層的“數(shù)據(jù)采集、挖掘、轉(zhuǎn)換系統(tǒng)”。
3.中間層為“數(shù)據(jù)采集、挖掘、轉(zhuǎn)換系統(tǒng)”,它的功能和運作如圖3。
(二)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺的功能結(jié)構(gòu)
國有資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺的功能結(jié)構(gòu),如圖4所示。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺由兩部分構(gòu)成:
1.國有資產(chǎn)監(jiān)督管理功能模塊。國有企業(yè)清產(chǎn)核資及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)登記:通過對監(jiān)管企業(yè)的清產(chǎn)核資工作,以及所屬企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的上報,實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的登記管理功能,并匯總生成“國有資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”;國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督管理:按照國有資產(chǎn)的監(jiān)管“堅持政企分開,實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,使企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧”的原則,在確保企業(yè)依法開展財務(wù)活動應(yīng)當(dāng)享受的各項財務(wù)自不受干擾的同時,通過對企業(yè)財務(wù)活動實施有效監(jiān)督,規(guī)范財務(wù)行為,加強財務(wù)管理,提高經(jīng)濟效益。它是對國資委委派的財務(wù)總監(jiān)、獨立監(jiān)事所從事的財務(wù)監(jiān)督工作的有益補充。國資監(jiān)管部門可以依法通過該監(jiān)督平臺,利用財務(wù)預(yù)警機制對企業(yè)資金運作各個環(huán)節(jié)進行動態(tài)的監(jiān)督,另外也可以獲得企業(yè)營運過程當(dāng)中的財務(wù)賬目、憑證、相關(guān)資料以及監(jiān)管工作所需要各種財務(wù)報表。該系統(tǒng)從監(jiān)管企業(yè)獲取的各類會計、財務(wù)信息成為“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理信息庫”的重要部分。
企業(yè)負責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核:按照《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的要求,以建立企業(yè)負責(zé)人的選用機制和激勵約束機制為管理目標(biāo),實現(xiàn)了對企業(yè)負責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核以及管理的信息化。國資委依據(jù)年度或任期內(nèi)經(jīng)審計并經(jīng)審核的企業(yè)財務(wù)決算報告和經(jīng)審查的經(jīng)營業(yè)績數(shù)據(jù),結(jié)合企業(yè)負責(zé)人年度或任期內(nèi)監(jiān)事會對其任期評價意見,對企業(yè)負責(zé)人年度或任期經(jīng)營業(yè)績考核目標(biāo)的完成情況進行綜合考核,形成企業(yè)負責(zé)人年度或任期經(jīng)營業(yè)績考核與獎懲意見。該模塊所需的財務(wù)報告及各類統(tǒng)計數(shù)字可從信息庫當(dāng)中讀取,同時產(chǎn)生的企業(yè)負責(zé)人信息和經(jīng)營業(yè)績、獎懲信息同時也流入“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理信息庫”。
國有資產(chǎn)重大事項管理:它是針對監(jiān)管企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革、重大資產(chǎn)處置、企業(yè)破產(chǎn)兼并等國有企業(yè)重大事項進行監(jiān)督管理的模塊。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)利用這一系統(tǒng)實現(xiàn)對國有企業(yè)、國有控股企業(yè)重大事項的管理,通過對事項處理的批轉(zhuǎn)、相關(guān)文檔的存取以及重要數(shù)據(jù)的處理實現(xiàn)國資委內(nèi)部各部門協(xié)同管理的信息化。
2.國有資產(chǎn)監(jiān)督管理信息庫。信息庫是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)倉庫,包括:
國有企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及國有資產(chǎn)登記匯總信息,這部分信息主要通過對監(jiān)管企業(yè)的清產(chǎn)核資以及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的上報匯總得到。國有企業(yè)會計、財務(wù)信息,這部分信息由財務(wù)監(jiān)督平臺,從監(jiān)管企業(yè)的管理系統(tǒng)當(dāng)中采集轉(zhuǎn)換得到。企業(yè)負責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核信息,經(jīng)營業(yè)績考核系統(tǒng)根據(jù)企業(yè)的財務(wù)信息,對企業(yè)負責(zé)人年度或任期業(yè)績進行考核以后產(chǎn)生。國有資產(chǎn)重大事項信息,是重大事項處理過程當(dāng)中處理和存儲的各種信息。
以上幾個部分的信息,共同組成了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理信息庫的主要部分。在各個功能模塊運轉(zhuǎn)時,可以按照“數(shù)出同源”的原則,共享使用工作過程當(dāng)中所需要的各種信息。同時在這個信息庫的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)還將提供以下兩個輔助功能:通過信息系統(tǒng),將一些可以公開的國有企業(yè)、國有資產(chǎn)的信息到國資委的政務(wù)網(wǎng)站,以增加國資監(jiān)管工作的透明度和公開性。通過建立與相關(guān)社會中介機構(gòu)的數(shù)據(jù)接口,如會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所等,及時地提供和獲取各種國有企業(yè)財務(wù)決算審計、國有資產(chǎn)價值評估方面的信息。
通過在省一級國資委構(gòu)建以計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)據(jù)庫技術(shù)為基礎(chǔ)的信息化平臺,可以在以下幾個方面切實提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的效率,真正實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。國有資產(chǎn)信息監(jiān)管平臺,可以有效地對監(jiān)管企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、財務(wù)狀況實現(xiàn)動態(tài)地、實時地監(jiān)控,解決靜態(tài)監(jiān)控、事后監(jiān)控方式下存在的監(jiān)管效應(yīng)滯后,監(jiān)管乏力的問題。國資委內(nèi)部各個職能部門,各項工作之間可以有效地在各監(jiān)管流程上實現(xiàn)監(jiān)管信息的共享,切實提高國資委的監(jiān)管工作效率。可以通過這一平臺,高效地從所監(jiān)管企業(yè)的管理、財務(wù)系統(tǒng)當(dāng)中獲取各種生產(chǎn)經(jīng)營、財務(wù)會計數(shù)據(jù),并通過數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換功能,直接進入國有資產(chǎn)監(jiān)管信息庫。這有助于準(zhǔn)確地掌握監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)的實際情況,同時也極大地提高監(jiān)管工作的效率。
參考文獻:
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關(guān)鍵詞：煙草行業(yè) 國有資產(chǎn) 管理思考
2012年是中國煙草總公司成立30周年，也是煙草行業(yè)管理體制改革30周年。在改革的過程中，加強國有資產(chǎn)管理，建立科學(xué)的使用機制和監(jiān)管機制，解決管理工作中存在的各種問題，確保煙草行業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值，成為需要重視和亟待解決的問題。
1.煙草行業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的變革
1982年，中國煙草總公司成立。采用行政管理的手段將各省已有的卷煙工業(yè)企業(yè)和煙草公司收歸上劃，財政隸屬關(guān)系發(fā)生了改變，但總公司對下屬企業(yè)的管理是依照《煙草專賣法》行使行政管理職權(quán)，沒有真正意義上的資產(chǎn)關(guān)系。
2005年，國務(wù)院下發(fā)了有關(guān)煙草行業(yè)資產(chǎn)管理體制改革的文件。文件明確指出，中國煙草總公司依法對所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利，經(jīng)營和管理國有資產(chǎn)，承擔(dān)保值增值責(zé)任，理順了煙草行業(yè)國有資產(chǎn)管理體制。煙草行業(yè)通過建立母子公司體制，分級授權(quán)來明確保值增值的責(zé)任。總公司作為母公司依法享有資產(chǎn)所有權(quán)，負有經(jīng)營監(jiān)督管理職責(zé)，承擔(dān)出資人對國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任；子公司依法享有企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，負有生產(chǎn)經(jīng)營管理的職責(zé)，承擔(dān)資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。商業(yè)企業(yè)建立了總公司、省公司、地市級公司三級母子公司體制，逐步建立起“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)了煙草企業(yè)從自我發(fā)展到融入全局、總公司從一個牌子到總攬全局的改革需要。
2.加強煙草行業(yè)國有資產(chǎn)管理的必要性
2.1加強國有資產(chǎn)管理，是堅持“兩個至上”的根本體現(xiàn)
據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，到2011年底，煙草行業(yè)總資產(chǎn)超過萬億元。因此，加強煙草行業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管，保證國有資產(chǎn)安全，實現(xiàn)資產(chǎn)良性營運與保值增值，就是貫徹國家利益至上精神的根本體現(xiàn)，是煙草行業(yè)發(fā)展取得巨大成就的一條基本經(jīng)驗。
2.2加強國有資產(chǎn)管理，是強化內(nèi)部監(jiān)管的需要
近年來，煙草行業(yè)不斷加強企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管力度，通過健立和完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)章制度，建立規(guī)范有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理形式和保值增值措施，構(gòu)建“權(quán)責(zé)明確，管理規(guī)范，監(jiān)管有力”的國有資產(chǎn)監(jiān)管機制，對企業(yè)規(guī)范權(quán)力運行、強化內(nèi)部監(jiān)管、打造陽光煙草起到了有力的推動作用。
2.3加強國有資產(chǎn)管理，是提升資產(chǎn)運營質(zhì)量的保障
資產(chǎn)運營質(zhì)量的好壞一定程度上決定了企業(yè)的經(jīng)營能力。煙草行業(yè)近年來通過各種手段規(guī)范企業(yè)投資、生產(chǎn)、經(jīng)營等行為，建立健全國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度，保障國有資產(chǎn)運營質(zhì)量，避免和減少資產(chǎn)運營風(fēng)險，使企業(yè)積累逐步擴大，為行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。
3.煙草行業(yè)國有資產(chǎn)管理存在的問題
隨著煙草行業(yè)的不斷發(fā)展，資產(chǎn)規(guī)模越來越大，資產(chǎn)管理能力相對滯后于行業(yè)發(fā)展的速度，資產(chǎn)管理過程中存在著一些不規(guī)范現(xiàn)象，致使會計信息不能真實反映企業(yè)的經(jīng)營狀況，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
3.1思想認識不足，管理意識淡薄
一是一些單位領(lǐng)導(dǎo)對國有資產(chǎn)管理重要性認識不足，存在著重錢輕物的思想和重購置輕管理、重使用輕保養(yǎng)的傾向；二是存在本位主義觀念，不少單位、部門把對國有資產(chǎn)的“占有、使用”視為“本單位、部門所有”，隨意處置，缺乏大局意識；三是部分單位和人員在資產(chǎn)管理上缺乏主人翁責(zé)任感，使用資產(chǎn)不愛惜，管理意識淡薄、管理方式粗放。
3.2管理手段落后，管理質(zhì)量不高
目前煙草行業(yè)統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)正處于試點運行階段，未全面推行。各省、市對國有資產(chǎn)管理的信息化應(yīng)用水平有高有低，所應(yīng)用的具體管理軟件也是五花八門，未能實現(xiàn)與財務(wù)NC系統(tǒng)的有效對接，造成實物管理部門與財務(wù)部門管理數(shù)據(jù)脫節(jié)，購置資產(chǎn)時會出現(xiàn)財務(wù)部門已入賬而實物部門未入賬，處置、調(diào)配資產(chǎn)時會出現(xiàn)實物部門已入賬而財務(wù)部門未入賬的現(xiàn)象，從而造成賬實不符、資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)失真。
3.3產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，使用效率低下
有些單位產(chǎn)權(quán)意識不高，取得資產(chǎn)后，未按規(guī)定及時辦理相關(guān)權(quán)證；也有個別單位在未取得土地使用證的情況下先期開工建設(shè)，待辦理權(quán)證時因基建等各項資料不全、不合規(guī)而出現(xiàn)難以辦理或滯納金數(shù)額巨大等情形，給企業(yè)帶來額外損失。
在“重購置、輕管理”思想影響下，不可避免地出現(xiàn)國有資產(chǎn)使用效率低下問題。造成部分資產(chǎn)閑置或低價出租、對一些尚能正常使用的資產(chǎn)提前更新，部分設(shè)備購置后很快不能適應(yīng)工作需要或面臨更新?lián)Q代，造成資產(chǎn)浪費。
4.煙草行業(yè)國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)
結(jié)合煙草行業(yè)實際，國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)是：按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立產(chǎn)權(quán)清晰、配置均衡、使用高效、處置規(guī)范、監(jiān)管有力的國有資產(chǎn)管理體制。
①產(chǎn)權(quán)清晰。在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”的管理體制下，總公司依法對所屬工商企業(yè)的國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利，經(jīng)營和管理國有資產(chǎn)，承擔(dān)保值增值責(zé)任。通過人事任免權(quán)、收益分配權(quán)、重大事項決定權(quán)的具體落實，對煙草行業(yè)國有資產(chǎn)實施有效的經(jīng)營管理。
②配置均衡。即明確資產(chǎn)配置原則，設(shè)立資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，嚴肅資產(chǎn)配置審批程序，并使資產(chǎn)配置與預(yù)算管理和項目管理相結(jié)合，徹底改變現(xiàn)行資產(chǎn)配置中預(yù)算不細化、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，以及因資產(chǎn)無法調(diào)劑使用導(dǎo)致資產(chǎn)重復(fù)配置和閑置浪費并存的現(xiàn)狀。
③使用高效。實行資產(chǎn)分類歸口管理，建立健全維修保養(yǎng)制度，保障正常運營，提高資產(chǎn)使用效率和使用效益，降低資產(chǎn)運行成本。
④處置規(guī)范。建立和完善國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度，規(guī)范資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、報廢等處置程序和審批權(quán)限，實現(xiàn)公開、公平、規(guī)范、透明處置。
⑤監(jiān)管有力。建立多層次的國有資產(chǎn)管理責(zé)任追究制度，實行國有資產(chǎn)管理全過程日常監(jiān)控和內(nèi)審制度，健全各級審計部門對同級單位國有資產(chǎn)管理和使用情況的審查與核實制度，切實保障國有資產(chǎn)安全、完整。
5.加強煙草行業(yè)國有資產(chǎn)管理的措施
加強行業(yè)國有資產(chǎn)管理的措施主要有以下幾個方面：
一是建立科學(xué)合理的資產(chǎn)形成機制。要制定國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，實物歸口管理部門于每年初編制購置計劃，報同級計劃、財務(wù)等部門進行審核；要將資產(chǎn)配置嚴格納入預(yù)算管理，防止資產(chǎn)購置的隨意性；要建立國有資產(chǎn)調(diào)劑使用機制，充分發(fā)揮歸口管理部門集中管理國有資產(chǎn)的優(yōu)勢，有效盤活閑置和未充分利用的資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效率。
二是建立高效節(jié)約的資產(chǎn)使用機制。實物管理部門、財務(wù)部門要建立規(guī)范化國有資產(chǎn)管理臺賬，記錄實物資產(chǎn)的總量、分布情況，以及資產(chǎn)變動情況，每年定期進行實地盤點，及時掌握資產(chǎn)使用狀況，提出相應(yīng)的養(yǎng)護及處置建議。資產(chǎn)使用部門做好日常維護保養(yǎng)，確保運轉(zhuǎn)正常。
三是建立公正透明的資產(chǎn)處置機制。各級企業(yè)都要依據(jù)上級有關(guān)國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度，制定符合本單位實際情況的具體管理制度，形成包括提報資產(chǎn)處置預(yù)案、制定資產(chǎn)處置標(biāo)準(zhǔn)和處置程序、資產(chǎn)內(nèi)部轉(zhuǎn)移流程等一系列資產(chǎn)處置規(guī)定，嚴格按權(quán)限做好資產(chǎn)的評估、處置及備案工作，有效防止資產(chǎn)流失，實現(xiàn)資產(chǎn)效益最大化。
關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)；管理利用；縣域經(jīng)濟發(fā)展
隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和公共財政改革的不斷深入，城口縣國有資產(chǎn)的規(guī)模也在不斷擴大。根據(jù)城口縣2010年度決算情況等資料顯示，截止2010年12月31日，城口縣國有資產(chǎn)總量達8.94億元。如何用好用活這些國有資產(chǎn)，確保它們的保值增值，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的最大效益，使它們能夠更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟，增強地方發(fā)展活力，是我們在當(dāng)前國有資產(chǎn)管理工作中必須面對的問題。
一、城口縣國有資產(chǎn)存量及分布情況
2010年度決算數(shù)據(jù)等資料顯示，截止2010年12月31日，城口縣國有資產(chǎn)總量達8.94億元，其中：行政單位國有資產(chǎn)1.52億元，占總量的17％；事業(yè)單位國有資產(chǎn)2.77億元，占總量的31％；企業(yè)國有資產(chǎn)4.65億元，占總量的52％。從歷年數(shù)據(jù)和各項資產(chǎn)所占比例來看，城口縣行政單位國有資產(chǎn)總量呈穩(wěn)中有升的良好態(tài)勢，為各行政單位開展公務(wù)活動、履行行政職能提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)；事業(yè)單位國有資產(chǎn)在城口縣國有資產(chǎn)中所占比例較大，主要是文化、教育、衛(wèi)生三項事業(yè)近年來得到各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，特別是對“雙基普實”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度加大，三項事業(yè)中房屋建筑物、各類辦公用具及專業(yè)設(shè)備的配備日趨完善，因此，文教衛(wèi)三項事業(yè)資產(chǎn)總量增幅較大，為城口縣的群眾文化生活、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療等事業(yè)的長足發(fā)展夯實了基礎(chǔ)；企業(yè)國有資產(chǎn)在城口縣的國有資產(chǎn)總量中所占比例最大，現(xiàn)有資產(chǎn)主要集中在鵬欣公司、蓬源發(fā)電公司和供水公司，一些小型工業(yè)企業(yè)因為管理運行機制的落后而導(dǎo)致生產(chǎn)效益低下，逐漸被市場淘汰，只能通過破產(chǎn)、資產(chǎn)重組、整體轉(zhuǎn)讓等手段退出了市場競爭。
二、當(dāng)前城口縣國有資產(chǎn)管理工作中存在的問題
1 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題。由于以往的國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度不完善，國有資產(chǎn)管理體制未理順等歷史原因，城口縣的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中主要存在以下一些問題：一是管理制度不健全、固定資產(chǎn)使用率低。行政事業(yè)單位的實物資產(chǎn)如車輛、辦公用房的配置沒有制定統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)，或未嚴格執(zhí)行；部分單位財務(wù)部門不設(shè)置固定資產(chǎn)明細賬，使用部門不設(shè)置臺賬，造成固定資產(chǎn)賬實脫節(jié)、賬賬不符、賬實不符，會計信息嚴重失真；部分單位內(nèi)部固定資產(chǎn)的登記、領(lǐng)用、保管、報廢手續(xù)不健全；加上歷史、體制等原因，造成單位之間資產(chǎn)配置不均衡、賬外資產(chǎn)數(shù)量大的問題比較突出。二是預(yù)算管理與資產(chǎn)管理不銜接，單位之間資產(chǎn)配置苦樂不均。三是部分固定資產(chǎn)由非經(jīng)營性轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)，被使用單位無償占有，造成國有資產(chǎn)收益流失。
2 企業(yè)國有資產(chǎn)管理中存在的問題。城口縣企業(yè)國有資產(chǎn)總量為4.65億元，企業(yè)國有資產(chǎn)主要集中在鵬欣公司、蓬源發(fā)電公司和供水公司，其資產(chǎn)主要用于為中小企業(yè)融資擔(dān)保和為群眾生活提供基本的公共服務(wù)。因職工人數(shù)過多，財務(wù)負擔(dān)過重等歷史包袱近年來國有企業(yè)效益不佳。
3 資源性國有資產(chǎn)管理方面存在的問題。資源性國有資產(chǎn)包括水利、煤炭、有色金屬、國土資源、農(nóng)業(yè)、旅游、林業(yè)、環(huán)保、城市規(guī)劃等。城口縣資源性國有資產(chǎn)一直由各主管部門分散行使管理職責(zé)，由于管理體制不健全，管理方式不科學(xué)等因素，一方面，部門之間職能交叉重疊，政出多門，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)。另一方面，資源性國有資產(chǎn)管理的所有權(quán)、行政權(quán)和經(jīng)營權(quán)混亂，以行政權(quán)、經(jīng)營權(quán)代替所有權(quán)管理的現(xiàn)象較為嚴重。國有資產(chǎn)管理部門對資源性國有資產(chǎn)總量不清、管理不明、監(jiān)管存在缺位現(xiàn)象，主要是因為相關(guān)監(jiān)管體制和監(jiān)管方式還處于探索階段，規(guī)范管理也缺少相應(yīng)政策支撐。
三、強化國有資產(chǎn)管理與利用，促進地方經(jīng)濟發(fā)展
1 按照科學(xué)發(fā)展觀要求建立健全國有資產(chǎn)監(jiān)管體系。國有資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)全面完善發(fā)展。國有資產(chǎn)監(jiān)管全面發(fā)展是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。目前，城口縣國有資產(chǎn)監(jiān)管體系不斷深化，對全縣國有資產(chǎn)的監(jiān)管力度不斷增強。為進一步規(guī)范國有資產(chǎn)管理，我們還應(yīng)該做好以下幾項工作：(1)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行分類管理。對行政事業(yè)單位中非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，嚴格按照《城口縣行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《城口縣事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》進行規(guī)范化管理，切實做到配置有序、管理有方、處置有法、節(jié)約效能。在實踐中不斷探索，逐步建立健全適合城口縣的行政事業(yè)單位總額控制規(guī)模、單位資產(chǎn)定額標(biāo)準(zhǔn)。積極參與公共財政改革，不斷完善資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、資產(chǎn)管理與實物管理的結(jié)合，全面提升資產(chǎn)管理水平。針對行政事業(yè)單位中的經(jīng)營性資產(chǎn)，我們將進行全面的清理收歸，由政府授權(quán)鵬欣公司進行經(jīng)營管理。鵬欣公司通過投資、控股、參股方式從事資本經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)運作，開展以政府資源為背景的直接或間接籌資和融資，主要用于解決政府性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的資金需求。(2)加大對企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管力度。城口縣以前在企業(yè)國有資產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)管機制不太健全，存在一定程度的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。為維護企業(yè)國有資產(chǎn)的安全完整，確保國有資產(chǎn)的保值增值，以后要逐步建立健全與監(jiān)管企業(yè)相適應(yīng)的業(yè)績考核和薪酬分配制度、與監(jiān)管資本相吻合的各項基礎(chǔ)管理制度、與黨管干部原則和市場化選聘相結(jié)合的選人用人制度，以及與監(jiān)管工作相一致的外部監(jiān)事會制度。(3)積極探索對資源性國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理。資源性國有資產(chǎn)是直接的生產(chǎn)要素，它構(gòu)成資源性產(chǎn)品價值的主要部分，具有交換價值，應(yīng)當(dāng)納入商品經(jīng)濟的軌道。國有資源作為資源性產(chǎn)品的原材料本身具有價值，同勘探費用、開采費用和運營費用一樣，應(yīng)當(dāng)計入資源性產(chǎn)品的成本，為所有者帶來收益。資源性國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，任何開采運營國有資源的單位，其經(jīng)營收入中都包含著國家以資源作為資本投入所形成的資本收益。隨著條件成熟和政府授權(quán)，國資監(jiān)管機構(gòu)可在涉及資源性國有資產(chǎn)的更大范圍更廣領(lǐng)域進行探索，并逐步建立健全與經(jīng)濟體制相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制，使資源性國有資產(chǎn)監(jiān)管和運營得到全面完善發(fā)展。
2 按照資本運作化要求，做大做實做強投融資平臺。為做大做強城口縣的投融資平臺，縣上專門成立了重慶市鵬欣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限責(zé)任公司。具體負責(zé)授權(quán)經(jīng)營行政事業(yè)單位經(jīng)營性房產(chǎn)和地產(chǎn)；國有企業(yè)改制后形成的國有資產(chǎn)(企業(yè)國有股權(quán)等)和經(jīng)政府批準(zhǔn)的其他國有資產(chǎn)。對國有資產(chǎn)收益按照出資人要求，實行滾動投入或上繳財政。以使其充分發(fā)揮投融資功能，為城口縣各項事業(yè)發(fā)展和中小企業(yè)發(fā)展提供雄厚的資金保障，為縣域經(jīng)濟的不斷發(fā)展提供資金支撐。
關(guān)鍵詞：國有產(chǎn)權(quán)管理;國有資產(chǎn)流失;產(chǎn)權(quán)管理
黨的十六屆三中全會提出“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容”。產(chǎn)權(quán)系指財產(chǎn)所有權(quán)以及與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等。在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)權(quán)屬性主要表現(xiàn)在三個方面：產(chǎn)權(quán)具有經(jīng)濟實體性、產(chǎn)權(quán)具有可分離性和產(chǎn)權(quán)流動具有獨立性。
一、當(dāng)前企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的現(xiàn)狀
我國國有企業(yè)改革發(fā)展的主要大體經(jīng)歷了三個階段，即：擴大經(jīng)營自階段，制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，以及以國有資產(chǎn)管理體制改革推動國有企業(yè)改革發(fā)展階段。十六大以來，我們不斷推進以中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制改革。其中，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理是國有資產(chǎn)管理體制的核心內(nèi)容，是實施國有資產(chǎn)監(jiān)管制度的重要環(huán)節(jié)。隨著國有產(chǎn)權(quán)多元化改制及上市步伐的加大加快，我們在國有產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)中進一步明確國有產(chǎn)權(quán)形態(tài)，依照國家相關(guān)法律法規(guī)，理順企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立“歸屬清晰，權(quán)責(zé)明確，保護嚴格，流轉(zhuǎn)順暢”現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是非常迫切的。
二、現(xiàn)階段國有產(chǎn)權(quán)管理存在的問題
1.國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理意識薄弱。由于改革開放的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理概念理解上的模糊，加上國有產(chǎn)權(quán)管理法制的不健全，就造成對國有產(chǎn)權(quán)管理意識的淡薄。部分國有企業(yè)人員覺得因為是國家的資產(chǎn)，不關(guān)己利，就放之任之，國有資產(chǎn)閑置、廢棄、或是為謀個人利益未經(jīng)正規(guī)程序轉(zhuǎn)讓，最終都導(dǎo)致國有資產(chǎn)大量流失，使國家人民財產(chǎn)遭受嚴重的損失。
2.未按規(guī)定進行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記，產(chǎn)權(quán)界定模糊。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》規(guī)定，國有企業(yè)、國有獨資公司、持有國家股權(quán)的單位以及以其他形式占有國有資產(chǎn)的企業(yè)應(yīng)按規(guī)定向國有資產(chǎn)管理部門辦理國有產(chǎn)權(quán)登記。國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理是健全國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度、規(guī)范國有資產(chǎn)合理流動、防止國有資產(chǎn)流失的重要手段。一般來說，企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記的流程是由大型國有集團公司完成。在辦理產(chǎn)權(quán)登記過程中，容易出現(xiàn)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的范圍界定模糊。主要表現(xiàn)在：
(1)未將非持續(xù)經(jīng)營企業(yè)納入產(chǎn)權(quán)登記范圍。由于部分大型集團公司是政府在實施政企分開過程中形成的集團公司，政府將原由政府管理的企業(yè)，按行業(yè)劃分成立大型的集團公司，即將原由政府代表出資者的各類企業(yè)性質(zhì)的企業(yè)劃由這類集團公司管理，故存在部分企業(yè)因政策、產(chǎn)權(quán)權(quán)屬、生產(chǎn)經(jīng)營虧損等原因成為非持續(xù)經(jīng)營企業(yè)而未納入產(chǎn)權(quán)登記管理范圍。
(2)部分境外國有企業(yè)未辦理產(chǎn)權(quán)登記。目前，我國境外國有企業(yè)暫按《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》進行產(chǎn)權(quán)登記。但產(chǎn)權(quán)管理不到位、未嚴格按照規(guī)定進行國有產(chǎn)權(quán)登記，使得境外國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定不清晰，造成我國境外國有資產(chǎn)嚴重流失。
3.國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易流程不合規(guī)。根據(jù)《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》規(guī)定，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)在轉(zhuǎn)讓時，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)應(yīng)按照內(nèi)部決策程序進行審議，并在清產(chǎn)核資和財務(wù)審計的基礎(chǔ)上，委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評估機構(gòu)依照國家有關(guān)規(guī)定進行資產(chǎn)評估。評估報告經(jīng)核準(zhǔn)或備案后，作為確定企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價格的參考依據(jù)。由于國家有關(guān)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易案例較少以及內(nèi)部控制人的影響，常常會造成國有產(chǎn)權(quán)交易信息不對稱、監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法手段弱化等問題，從而導(dǎo)致國有產(chǎn)權(quán)評估值不能公允反映其市場價值，造成國有資產(chǎn)的流失。
三、如何加強國有產(chǎn)權(quán)管理，防止國有資產(chǎn)流失
1.加強國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理工作。國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的主要作用是依法確認國有資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)登記取得的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記表證是確認企業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬的法律憑證。
2.加強國有資產(chǎn)評估工作，合理合規(guī)運用資產(chǎn)評估結(jié)果。國有資產(chǎn)評估是國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的基礎(chǔ)，是維護國有資產(chǎn)合法權(quán)益，推動國有產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)和防止國有資產(chǎn)流失的重要手段。要遵循“公開、公平、公正”的原則選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的評估機構(gòu)進行評估，并按照規(guī)定程序辦理核準(zhǔn)和備案手續(xù)。國有企業(yè)應(yīng)加強對資產(chǎn)評估結(jié)果運用的管理，切實維護國有產(chǎn)權(quán)的合法權(quán)益。
3.規(guī)范國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易環(huán)節(jié)。國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易是在更大的范圍內(nèi)更好地促進產(chǎn)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)和資源整合，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重要手段。我們在促進國有資本合理流轉(zhuǎn)過程中，為避免內(nèi)部人控制，應(yīng)將國有產(chǎn)權(quán)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易市場掛牌交易，從而客觀反映國有產(chǎn)權(quán)的市場價值，防止國有資產(chǎn)流失。
四、對所屬控股和參股企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)管理工作
為了進一步加強國有企業(yè)對所出資的控股和參股企業(yè)日常產(chǎn)權(quán)管理工作，我們應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)建立國有產(chǎn)權(quán)代表制度，明確控股和參股企業(yè)利潤分配行為和管理程序,以維護所出資企業(yè)的權(quán)益。
事業(yè)單位國有資產(chǎn)在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用，它是保證國家職能順利發(fā)揮的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著事業(yè)單位的不斷發(fā)展，其國有資產(chǎn)的管理水平高低不一、參差不齊，有些地方國有資產(chǎn)的管理工作仍停留在舊體制上，已經(jīng)不能適應(yīng)事業(yè)單位發(fā)展和管理的需要。因此，如何加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理成為一個新的課題。
一、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題
(一)缺乏理論研究與創(chuàng)新，思想認識不足
由于缺乏理論研究與創(chuàng)新，對思想認識以及工作思路而言，事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理在這方面還存在一定的差距。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：
1、對國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要性認識及重視程度均不足
目前，對國有資產(chǎn)的 “重有形資產(chǎn)、輕無形資產(chǎn)”、“重使用、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象仍在一些單位和部門明顯存在。這些單位對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作重視程度不夠，同時思想認識不夠清晰。由此導(dǎo)致的后果是國有資產(chǎn)的閑置、損毀、丟失甚至流失，從而降低了國有資產(chǎn)的使用率及其保值增值效果。
2、事業(yè)單位缺乏對國有資產(chǎn)管理過程艱巨性的認識，無長期作戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備
事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)為：在參與各種社會經(jīng)濟與市場競爭活動中，作為獨立承擔(dān)民事經(jīng)濟責(zé)任的主體，如何依據(jù)國有資產(chǎn)保值增值的要求，來評價各事業(yè)單位的市場活動與行為。這是一個復(fù)雜長期的過程，在這個過程中會出現(xiàn)各種的情況與問題，這就要求國有資產(chǎn)監(jiān)管部門以長期作戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備去面對及解決這個過程中出現(xiàn)的各種問題。因此對于事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管部門而言，當(dāng)務(wù)之急是綜合考慮事業(yè)單位國有資產(chǎn)的規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益及管理等因素，做到服務(wù)功能以及監(jiān)督職能均到位，從而充分體現(xiàn)監(jiān)督的嚴肅性與管理的服務(wù)性，并將二者結(jié)合起來。
(二)宏觀管理體制不完善，部門職能定位不明晰
面對總量不斷增大、范圍不斷增多、流動性不斷增強的事業(yè)單位資產(chǎn)，很多單位對此缺乏宏觀、統(tǒng)一的監(jiān)督管理體制框架，國有資產(chǎn)的出資人難以履行其職責(zé)，更有甚者有的單位并未設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，從而導(dǎo)致了監(jiān)督管理職能的缺失。當(dāng)事業(yè)單位進行體制改革和布局調(diào)整時，就會導(dǎo)致部分管理部門間的職能定位不明確而相互推諉扯皮。由此可見，僅靠各部門間的自覺性與道德修養(yǎng)，而缺乏對各職能部門對國家各種管理制度執(zhí)行的監(jiān)督，以及對國有資產(chǎn)保值增值情況的監(jiān)督，這顯然是不夠的。這種情況不僅會導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴重流失，還將導(dǎo)致各部門間相互攀比、各自為政的現(xiàn)象，從而增加協(xié)調(diào)難度，降低工作效率。
(三)管理制度不健全，制度建設(shè)嚴重滯后
一些人受傳統(tǒng)觀念的影響，認為事業(yè)單位的國有資產(chǎn)并不產(chǎn)生經(jīng)濟效益。因此很多單位并未建立起真正意義上的國有資產(chǎn)監(jiān)管制度，這些單位諸如建筑物、土地、無形資產(chǎn)等國有資產(chǎn)被無償占用。尤其在經(jīng)營性資產(chǎn)管理上，重組、改制、關(guān)停并轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)評估等方面又具有較大的隨意性。“三產(chǎn)”經(jīng)營管理人員無經(jīng)營業(yè)績考核指標(biāo)，單位內(nèi)部也未建立業(yè)績考核體系，導(dǎo)致這些人員并沒有激勵約束機制來進行約束。在國家以及當(dāng)?shù)卣囊笙拢械膯挝浑m然建立了部分管理制度，但各項制度受人為因素的影響未能真正貫徹執(zhí)行，這種管理體制將會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，危害單位的權(quán)益。
二、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題原因分析
事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制為：國家所有、政府監(jiān)管，單位使用。而實際情況是，資產(chǎn)管理的相關(guān)部門對國有資產(chǎn)并未形成完善的管理系統(tǒng)，而且出現(xiàn)管理職責(zé)及效能缺失的現(xiàn)象。究其原因主要有以下幾點： (一)管理部門的監(jiān)管職能不夠到位
在事業(yè)單位資產(chǎn)購置、使用、處置的全過程中，國資管理部門受力量不足等因素的影響，并未進行事前、事中以及事后的全過程監(jiān)督。同時也未對單位購買、報損、報廢、出售財產(chǎn)報批進行全程跟蹤檢查，不清楚單位的實有資產(chǎn)底數(shù)。
(二)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不健全
事業(yè)單位未制定對包括固定、流動以及無形資產(chǎn)有效的內(nèi)部管理制度。這些事業(yè)單位對購置、出租、出借、出售、報廢財產(chǎn)等有很大的主動權(quán)，甚至有些單位尚未建立最起碼的物品領(lǐng)取和歸還制度。
(三)事業(yè)單位重錢輕物，未對實物資產(chǎn)進行有效管理
事業(yè)單位的資產(chǎn)大多數(shù)是屬于非經(jīng)營性資產(chǎn)，如主要為財政性資金形成的公共財產(chǎn)。這種資產(chǎn)的特點是：不計成本，無償使用，不核算盈虧，這就導(dǎo)致了事業(yè)單位重錢輕物，未對實物資產(chǎn)進行有效管理的現(xiàn)象。
三、加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策
1.企業(yè)國有資產(chǎn)籠統(tǒng)為國家所有，國務(wù)院代表行使所有權(quán)，但是在中央和地方、政府部門與部門之間產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清，缺乏責(zé)任約束，國有資產(chǎn)實質(zhì)處于無人負責(zé)狀態(tài)。
2.許多政府部門既承擔(dān)公共管理職能，又承擔(dān)部分國家所有權(quán)職能，政企（資）職責(zé)不分。這使政府部門很難給自己準(zhǔn)確定位，既妨礙了政府正常行使公共權(quán)力，又將國有企業(yè)作為行使公共職能的工具，讓企業(yè)承擔(dān)社會職能，造成政企職責(zé)錯位。
3.政府部門在企業(yè)之外以行政方式多頭干預(yù)；不是經(jīng)營國有資本，而是管理國有企業(yè)。這種所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)混為一談的管理，造成了兩個結(jié)果：一是行政干預(yù)的“越位”，抑制了企業(yè)市場活力，致使國有資產(chǎn)運作低效率；二是企業(yè)內(nèi)所有者“缺位”，弱化了產(chǎn)權(quán)約束，所有者權(quán)益往往被侵蝕。
（二）改革國有資產(chǎn)管理體制應(yīng)主要解決4個問題
1.落實國有資本的管理、監(jiān)督和經(jīng)營責(zé)任。國家由管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本。建立責(zé)權(quán)明晰的國家所有權(quán)委托體制，形成對每一部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)可追溯產(chǎn)權(quán)責(zé)任的體制和機制。
2.國有經(jīng)濟布局和企業(yè)結(jié)構(gòu)要進行有進有退的調(diào)整。政府從直接管理龐大的國有企業(yè)群，轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓芍匾髽I(yè)和持有股份。國有資本由覆蓋各行業(yè)、各領(lǐng)域，向國家必須控制的行業(yè)領(lǐng)域集中，減少國有資本涉足企業(yè)的數(shù)量。
3.政府設(shè)出資人機構(gòu)，與公共管理職能部門分開，受政府委托集中統(tǒng)一行使國家所有權(quán)。行使公共權(quán)力的部門不再承擔(dān)出資人職能，形成政企（資）分開的體制基礎(chǔ)。
4.實行國家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離。出資人機構(gòu)受國家委托擁有股權(quán)，依《公司法》以股東方式行使出資人權(quán)利、履行出資人職責(zé)；企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權(quán)，在公司治理框架下自主經(jīng)營、自負盈虧，成為獨立的市場主體。出資人機構(gòu)不越權(quán)干預(yù)。
概括地講，改革國有資產(chǎn)管理體制的任務(wù)，是使國家由管企業(yè)逐步轉(zhuǎn)向運營資本；政府設(shè)立出資人機構(gòu)，集中統(tǒng)一地行使所有權(quán)，實現(xiàn)政企（資）分開，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離；出資人機構(gòu)對投資和擁有股份的企業(yè)擁有股權(quán)，按《公司法》以股東的方式行使權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任；包括國家投資和擁有股份的企業(yè)在公司治理框架下自主經(jīng)營、自負盈虧，成為獨立的法人實體和市場主體；出資人機構(gòu)以實現(xiàn)政府政策目標(biāo)和國有資本保值增值對國家承擔(dān)責(zé)任。
（三）建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的國有資產(chǎn)管理體制
國有資產(chǎn)管理是涉及國有制實現(xiàn)形式，國有資產(chǎn)的管理、運營、監(jiān)督和公司治理等多方面相互關(guān)聯(lián)又相互制約的體制和機制。改革國有資產(chǎn)管理體制，絕不是各級政府設(shè)立一個專門機構(gòu)就可以解決的問題。國有資產(chǎn)管理主要涉及4個方面：
1.國有資產(chǎn)的公共管理。如國有資產(chǎn)的立法，國有產(chǎn)權(quán)的界定、會計制度、統(tǒng)計、稽核、評估，國有資本經(jīng)營預(yù)算的確定和對國有資本運營的監(jiān)督等。這屬于國有資產(chǎn)的公共管理職能，應(yīng)由公共管理部門管理，形成全國上下的管理系統(tǒng)。
2.國家所有權(quán)的委托。在政企分離、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離情況下，“國家”行使所有權(quán)必須經(jīng)過一系列的委托。按目前的管理體制，委托的鏈條是國家統(tǒng)一所有，中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)；中央和地方政府設(shè)立專司國有資產(chǎn)管理的部門——出資人機構(gòu)；出資人機構(gòu)控股重要企業(yè)，對部分大型企業(yè)和企業(yè)集團進行“授權(quán)經(jīng)營”。在這一體系中，核心的問題是委托的有效性。
3.國有企業(yè)的公司制改制和公司治理。政企分開、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分離的企業(yè)制度基礎(chǔ)是公司制度。因此，國有企業(yè)必須進行公司制改制，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)。在公司制度安排下，國家所有者由通過政府部門的行政干預(yù)“管”企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槲谐鲑Y人機構(gòu)以股東方式“履行出資人職責(zé)”；包括國家出資人在內(nèi)的所有者通過股東會或產(chǎn)權(quán)交易市場保持對企業(yè)的最終控制權(quán)；企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權(quán)，自主經(jīng)營，成為獨立的法人實體。以此實現(xiàn)在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離情況下保障國家所有者權(quán)益。
4.對國有資本運營的監(jiān)督。政府授權(quán)有關(guān)部門如財政部、審計署，對出資人機構(gòu)進行審計監(jiān)督；出資人機構(gòu)對授權(quán)經(jīng)營的機構(gòu)進行審計監(jiān)督。
（四）關(guān)于國有出資人機構(gòu)
在要建立的國有資產(chǎn)管理體制中，缺位的是“代表國家履行出資人職責(zé)”的機構(gòu)。按十六大要求設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，是建立國有資產(chǎn)管理體制的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
中央政府和省、市（地）政府分別設(shè)立的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是受同級政府委托，代表國家履行出資人職責(zé)的專職機構(gòu)——出資人機構(gòu)。這個機構(gòu)的設(shè)立解決了3個問題：一是這個機構(gòu)明確的定位是“履行出資人職責(zé)”，并不是“管理國有企業(yè)”的職責(zé)。這就有利于從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。二是政府行使國家所有權(quán)的部門與行使公共權(quán)力的部門分開，各自有明確的定位和行政目標(biāo)。這就從組織上實現(xiàn)了政資分開，體制上實現(xiàn)了政企分開。三是出資人機構(gòu)“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”。對政府而言，出資人機構(gòu)集中、統(tǒng)一地行使所有權(quán)，形成責(zé)權(quán)明晰的可追溯產(chǎn)權(quán)責(zé)任的主體；對企業(yè)而言，這就構(gòu)造了排他性地行使國家所有權(quán)的“老板”。
出資人機構(gòu)對受托運營國有資本，擁有占有、使用、處分、收益的權(quán)利；以產(chǎn)權(quán)為紐帶，承擔(dān)投資企業(yè)的改革和重組、優(yōu)化國有資本布局和壟斷性企業(yè)的改革重組責(zé)任。出資人機構(gòu)對同級政府負責(zé)：實現(xiàn)政府政策目標(biāo)，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，接受政府的審計監(jiān)督。
因此，出資人機構(gòu)不是原政府各部門管理國有企業(yè)的機構(gòu)、職能和管理手段的簡單合并。由對企業(yè)的行政管理轉(zhuǎn)為履行出資人職責(zé)，出資人機構(gòu)的職能和行使職能的方式、手段都必須有重大轉(zhuǎn)變。
國有出資人職責(zé)概括地講主要有：
1.通過編制和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算，對國有資本做有進有退的調(diào)整，保證重要國有及國有控股企業(yè)在某些重要行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域的控制地位，提高國有資本投資回報。
2.推進投資的企業(yè)進行公司制改制，通過積極參與公司治理保障國有資本的權(quán)益。
3.會同財政部門制定財務(wù)會計制度，以資產(chǎn)收益和現(xiàn)金收入處理顯形負債（不良債務(wù)）和隱性負債（對職工社會保障的歷史欠帳）。
4.監(jiān)督國有及國有控股企業(yè)財務(wù)報告的真實性。匯總國有及國有控股企業(yè)資產(chǎn)負債表，編制和監(jiān)控監(jiān)管資產(chǎn)的資產(chǎn)負債總表，從總體上改善資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，保持國有資本的安全性。
5.國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)向本級政府報告監(jiān)管工作、監(jiān)管資產(chǎn)狀況和其他重大事項，必要時應(yīng)向公眾披露。
6.國有資產(chǎn)監(jiān)管部門接受同級財政和審計部門的監(jiān)督。
（五）建立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)要與抓大放小、國有經(jīng)濟有進有退的調(diào)整結(jié)合
改革國有資產(chǎn)管理體制，必須與繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)放在一起考慮。國有資產(chǎn)管理最重要的是國有產(chǎn)權(quán)委托有效性的問題。目前尚存國有企業(yè)約18萬戶，由過去從中央到地方成百上千個政府部門分別管理，現(xiàn)在集中于約300個國有資產(chǎn)管理機構(gòu)“履行出資人職責(zé)”，會出現(xiàn)一系列問題。如果一個機構(gòu)涉足的企業(yè)過多，就鞭長莫及；如果層層委托，就沒有效率。提高委托有效性，就要優(yōu)化國有資本布局，堅持抓大放小的方針，專注關(guān)鍵的少數(shù)，減少國有資本涉足企業(yè)的數(shù)量。
（六）出資人機構(gòu)如何行使所有權(quán)
為堅持政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，出資人機構(gòu)如何行使所有權(quán)是關(guān)鍵的技術(shù)細節(jié)。要害是必須從制度和機制上嚴格區(qū)分以股東方式“履行出資人職責(zé)”和依照行政隸屬關(guān)系“管企業(yè)”的本質(zhì)性差異。
在這里我們必須注意兩種傾向：一是防止企業(yè)內(nèi)所有者繼續(xù)缺位，所有者權(quán)益被侵蝕；二是防止出現(xiàn)“婆婆加老板”，把企業(yè)管死。
1.所有者到位又不越位。設(shè)立出資人機構(gòu)，“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”，集中統(tǒng)一行使所有權(quán)，這是為克服所有者缺位邁出的關(guān)鍵一步。“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”中的“管”，決不是傳統(tǒng)意義上政府在企業(yè)之外進行的行政干預(yù)或行政審批式的管。出資人機構(gòu)要“管”的內(nèi)容是履行出資人職責(zé)該“管”的內(nèi)容，“管”的方式是出資人履行股東權(quán)利的方式。
所有權(quán)到位，就是出資人機構(gòu)為行使所有權(quán)該管的人和事要理直氣壯地管好、管到位，成為“真老板”，強化來自所有者的激勵和約束。這是維護所有者權(quán)益必須要做到的。
所有權(quán)不越位，就是出資人機構(gòu)只當(dāng)“老板”不當(dāng)“婆婆”。只行使股東權(quán)利，決不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)。這是增強公司活力和提高公司運行效率所必須的。
2.建立明晰的公司分權(quán)制衡機制。公司權(quán)利分為所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。我國《公司法》對4項職權(quán)各有明確界定，并分別由股東會、董事會、經(jīng)理和監(jiān)事會行使。這是建立有法律保障的分權(quán)—制衡關(guān)系，形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。
所有權(quán)：出資人行使所有權(quán)，就是保持對公司的最終控制地位。這是維護所有者權(quán)益所必須的。出資人的所有權(quán)體現(xiàn)為《公司法》賦予股東會的權(quán)利。
經(jīng)營權(quán)：股東會選聘董事，組成公司經(jīng)營決策機構(gòu)——董事會。依《公司法》董事會擁有公司的經(jīng)營權(quán)。
管理權(quán)：董事會選聘經(jīng)理作為公司的經(jīng)營管理者，董事會對公司重要事項做出決策后，交由經(jīng)理主持公司的日常經(jīng)營管理。經(jīng)理依《公司法》享有經(jīng)營管理權(quán)。
監(jiān)督權(quán)：監(jiān)事會代表股東對公司進行監(jiān)督，《公司法》賦予監(jiān)事會監(jiān)督權(quán)。
在公司治理中既要防止所有權(quán)侵犯經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)，也要防止經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)架空所有權(quán)，排斥監(jiān)督權(quán)。只有公司的所有者、經(jīng)營者、管理者、監(jiān)督者恪盡職守，又不越位，才能形成良好的運行機制，既保障所有者的最終控制權(quán)，又使企業(yè)富有活力。
（七）國有企業(yè)有兩種類型，國有資產(chǎn)管理有兩種形態(tài)
在進行國有資產(chǎn)管理時，可以把國有企業(yè)分作兩類，一類是在某些特殊行業(yè)承擔(dān)或部分承擔(dān)公共責(zé)任的特殊企業(yè)，要保持“國有經(jīng)濟控制國民經(jīng)濟命脈”；另一類是競爭性企業(yè)，以贏利為目標(biāo)，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。為此，出資人機構(gòu)管理和運營國有資本要承擔(dān)兩方面責(zé)任：一是在支撐國民經(jīng)濟增長、保障國家安全方面實現(xiàn)政策目標(biāo)；二是提高國有資本運作效率，實現(xiàn)保值增值。與此相對應(yīng)，國有資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)有兩種形態(tài)。
1.對特殊公司的監(jiān)控。極少數(shù)關(guān)系經(jīng)濟命脈、國家安全、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)以及天然壟斷行業(yè)的重要企業(yè)，如電網(wǎng)、電訊、軍工、石油和大型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的重要企業(yè)屬特殊公司，它們是政府進行公共管理、實現(xiàn)公共目標(biāo)的重要資源。政府投資的目的不僅是資產(chǎn)的增值，更重要的是承擔(dān)公共責(zé)任，保持國家的控制力。這類企業(yè)數(shù)量有限，但關(guān)系重大。為貫徹政府意圖，對這類企業(yè)出資人機構(gòu)應(yīng)直接持股、控股或獨資經(jīng)營，國有資本不能輕易撤出，保持對這類企業(yè)的控制力，即進行企業(yè)形態(tài)的監(jiān)控。
2.對普通公司的運營。在一般競爭性行業(yè)，出資人機構(gòu)并不依戀特定的企業(yè)，而是以投資回報最大化和國有資本的保值增值為目標(biāo)，不斷優(yōu)化資本布局，進行有進有退的調(diào)整。由“管企業(yè)”，逐步轉(zhuǎn)換為“運營資本”。顯然，國家投資和擁有股份的企業(yè)大多數(shù)屬于這一類。
劃分兩類形態(tài)管理，是為了使各自有明確的目標(biāo)，可以使用相應(yīng)的管理手段和評價體系，便于準(zhǔn)確地考核，提高監(jiān)管效率。
（八）出資人機構(gòu)對特殊公司和授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)的監(jiān)管
特殊公司和授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)都類屬于國有獨資公司，應(yīng)按《公司法》設(shè)立董事會、經(jīng)理、監(jiān)事會，但不設(shè)股東會。盡管對它們的監(jiān)管有某些特殊性，但決不能離開公司治理框架，退回到政企不分、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)不分的老路。
出資人機構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，可以通過4個渠道進行。
1.擬定或批準(zhǔn)獨資公司、授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)的章程，決定它們的設(shè)立、分立、合并、清算等事宜。
2.選擇經(jīng)營者——董事會成員，并決定其薪酬。
3.簽定業(yè)績合同。這是出資人機構(gòu)對國有獨資公司和授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管的重要手段。就政府意志、企業(yè)目標(biāo)、年度預(yù)算、利潤分配、投資計劃等事項出資人機構(gòu)與獨資公司和授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)簽定1年或幾年的業(yè)績合同，形成硬約束。
在合同范圍內(nèi)公司自主經(jīng)營，出資人機構(gòu)不再干預(yù)；合同雙方有超出業(yè)績合同的重要事項，應(yīng)協(xié)議修改合同。
4.出資人機構(gòu)派出監(jiān)事會，以業(yè)績合同為準(zhǔn)進行審計監(jiān)督和業(yè)績評估。監(jiān)督結(jié)果報出資人機構(gòu)，決定經(jīng)營者的獎懲、去留。
（九）建立國有資產(chǎn)管理體制的難點
建立符合市場經(jīng)濟的國有資產(chǎn)管理體制是重大的體制創(chuàng)新，涉及多方利害關(guān)系的調(diào)整，我們必須克服許多困難才能實現(xiàn)初衷。主要的難點是：
1.面對龐大的國有企業(yè)群，鞭長莫及，即便中央和地市三級政府分別管理，將約18萬戶企業(yè)的國有股權(quán)分散給各個國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，每個機構(gòu)也要面對500～1000戶企業(yè)。這樣寬泛的管理幅度幾乎不可能管好。黨的十六大把“調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)”與“改革國有資產(chǎn)管理體制”統(tǒng)籌考慮是十分重要的。但“抓大放小”，減少國有資本覆蓋企業(yè)的數(shù)量，并不是短期就能做到的。
2.缺乏良好的公司治理基礎(chǔ)。新的國有資產(chǎn)管理體制是建立在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離基礎(chǔ)上的資產(chǎn)管理。因此，保障國家所有者權(quán)益的基礎(chǔ)是有效的公司治理。但是中國缺乏公司治理文化。目前的情況是，一方面國家所有權(quán)委托關(guān)系不清，激勵不足，約束軟化，內(nèi)部人控制帶有一定的普遍性；另一方面，有政府背景的一股獨大普遍存在，大股東行為不端正、小股東無能為力。因此實際上存在著一股人為扭曲公司治理的力量。這一情況如果不能改變，國有資產(chǎn)管理體制改革難以成功。
3.新設(shè)立的出資人機構(gòu)如何正確行使所有權(quán)。市場經(jīng)濟中，在所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分離條件下，股東可以通過兩種方式行使權(quán)利，即在股東會上行使表決權(quán)——“用手投票”，和在產(chǎn)權(quán)交易市場的股權(quán)交易——“用腳投票”。目前，出資人機構(gòu)“用腳投票”的條件并不完全具備。在用腳投票不成、用手投票又難以解決問題的情況下，行政干預(yù)再度出現(xiàn)的可能性極大。況且以行政干預(yù)的方式“管企業(yè)”大家太熟悉了，以股東方式行使所有權(quán)又太不熟悉了。放下最熟悉的拿起最不熟悉的是有極大的難度的。
4.缺乏懂得和熟悉資本監(jiān)管的人才。出資人機構(gòu)的功能和性質(zhì)實際上相當(dāng)于國家控股公司或國家資產(chǎn)管理公司。出資人機構(gòu)成功的運作，需要有高水平的資本運營、企業(yè)評價、財務(wù)監(jiān)管等專業(yè)人員；為使投資和控股的公司有良好的公司治理，需要派出合格的股東代表、有能力的董事、稱職的監(jiān)管人員。這些稀缺的人力資源的來源、選聘方式等都是沒有解決的問題。
（十）國有資產(chǎn)管理體制改革的風(fēng)險
國有資產(chǎn)管理體制改革牽動全局，推進改革必須注意防范風(fēng)險。
1.政府機構(gòu)不再干預(yù)后，如果國家所有權(quán)繼續(xù)不到位，這就為企業(yè)內(nèi)部人控制留出了更大的空間，資產(chǎn)和效益的流失在所難免。
2.在實行“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的情況下，如果出資人機構(gòu)不轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”，而繼續(xù)沿襲隸屬關(guān)系式的行政干預(yù)，成為“老板加婆婆”，那么就會把企業(yè)管死，退回到改革原點。
3.在新的管理體制下，中央政府和地方政府分別履行出資人職責(zé)，享有權(quán)利，承擔(dān)責(zé)任。在明確了產(chǎn)權(quán)責(zé)任后，如果地方政府為了保護所監(jiān)管企業(yè)的利益而強化區(qū)域分割、市場保護，就會為全國統(tǒng)一市場的形成進一步設(shè)置障礙。
4.國有資產(chǎn)管理機構(gòu)如何行使產(chǎn)權(quán)責(zé)任。如果出資人機構(gòu)的權(quán)力掌握不當(dāng)或缺乏監(jiān)督，比如出現(xiàn)爭先“一賣了之”，或?qū)?jīng)營者半賣半送等情況，很快就會把可能用于解決或部分解決對職工歷史欠帳和銀行不良債務(wù)的資源耗盡，那么就會進一步增加財政、特別是中央財政負擔(dān)，增加財政風(fēng)險。
一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在問題的原因分析
1.管理職責(zé)和管理主體不明確行政事業(yè)單位中國有資產(chǎn)的管理沒有明確國有資產(chǎn)到底該由誰管理、怎樣管理以及管理應(yīng)遵照的原則等問題，這就使得行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制中的問題更加突出。國家和財政部在管理體制和政策制定方面，沒有形成一套完整的自上而下的政策和管理體制，這就使得行政事業(yè)單位資產(chǎn)與財務(wù)都沒有得到統(tǒng)一有效的宏觀管理。
2.管理制度不精細，不完善由于行政事業(yè)單位和財政部門的部分資產(chǎn)和財務(wù)管理制度相對比較陳舊，對資產(chǎn)管理職責(zé)不清或是劃分不詳細，在其操作過程中，行政事業(yè)單位和財政部門在遇到具體問題時無人負責(zé)，相互推諉，這就使得資產(chǎn)和財務(wù)管理的主體職能模糊不清，管理實效作用不大，行政事業(yè)單位資產(chǎn)與財務(wù)管理沒能實現(xiàn)完美的有機結(jié)合。
3.資產(chǎn)和財務(wù)管理沒有統(tǒng)一結(jié)合起來，缺少有效的約束機制多年來，許多部門單位之間資產(chǎn)實物和財產(chǎn)管理嚴重脫節(jié)，資產(chǎn)的借用、調(diào)用頻繁，這就使得行政事業(yè)單位普遍擁有賬外資產(chǎn)，這種資產(chǎn)流動性強，其使用權(quán)與占有權(quán)分離，這就給行政事業(yè)單位正常的會計核算帶來了麻煩。現(xiàn)行財政管理體制中，資產(chǎn)管理，財務(wù)管理、會計管理相互脫節(jié)，一些基層財政部門在制定預(yù)算的過程中沒有細化到項目，還有部分財政部門對非稅收入不進行“收支脫鉤”管理，這導(dǎo)致很多部門單位只求擁有資產(chǎn)、不思資產(chǎn)和財務(wù)管理，不求資產(chǎn)使用效率等現(xiàn)象頻發(fā)。
二、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制改革思路
1.構(gòu)建新的資產(chǎn)管理模式改革行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制應(yīng)該結(jié)合財政和行政事業(yè)單位體制改革，建立新的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理模式：構(gòu)建國家所有、政府分級監(jiān)管、財政管理資產(chǎn)、部門獨立占有和使用的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理新模式。探索行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與相結(jié)合有效途徑，逐步發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，使國有資產(chǎn)配置更加合理，使用效率更高。
2.完善政府資產(chǎn)采購制度建立了集中統(tǒng)一的政府采購管理體制，將政府采購作為公共支出的主要方式，是我國現(xiàn)階段的政府采購體系應(yīng)該好好借鑒的。要建立比較完善的國有資產(chǎn)政府采購制度，以下幾個方面應(yīng)該注意：完善相關(guān)實施細則，指導(dǎo)財政支出、資產(chǎn)政府采購行為；強化政府的宏觀調(diào)控功能，實現(xiàn)貨幣與實物分離，支出預(yù)算與資金分離；提高國有資產(chǎn)配置的合理性，使其使用效率得到最大化；提倡廉政建設(shè)，增強政府采購的透明度。行政事業(yè)單位要在合理的預(yù)算范圍內(nèi)編制合適的采購計劃，上報審批，堅持先預(yù)算后支出，確保政府采購按照批準(zhǔn)的預(yù)算嚴格執(zhí)行。
3.建立規(guī)范化的資產(chǎn)臺賬制度行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)臺賬的主要作用是：反映實物資產(chǎn)的總量、分布以及資產(chǎn)的變動情況，記錄資產(chǎn)形成、占用主體轉(zhuǎn)換、處置或報廢的全過程。操作分為三個層次進行：（1）在各級財政部門宏觀管理的處室內(nèi)，設(shè)立事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理總臺賬；（2）在行政事業(yè)單位負責(zé)資產(chǎn)管理的有關(guān)處室內(nèi)，設(shè)立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分臺賬；（3）在各級行政事業(yè)單位設(shè)立國有資產(chǎn)使用的臺賬。
4.建立規(guī)范化的資產(chǎn)績效評價程序操作步驟主要包括兩方面：第一，制定行政事業(yè)單位業(yè)績目標(biāo)，按實際估算資產(chǎn)需求數(shù)額及預(yù)期結(jié)果；第二，記錄資產(chǎn)管理全過程。追蹤資產(chǎn)運作、實施情況，詳細記錄，對管理過程中出現(xiàn)的問題及時糾正。5.建立健全資產(chǎn)監(jiān)管機制（1）強化內(nèi)部監(jiān)管機制。各行政事業(yè)單位要建立完善資產(chǎn)管理內(nèi)部監(jiān)管制度，讓單位資產(chǎn)預(yù)算管理、財務(wù)管理、實物管理、產(chǎn)權(quán)管理等工作逐步進入規(guī)范化軌道，全面提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)運用效率。（2）建立外部監(jiān)督機制。對資產(chǎn)管理和使用不當(dāng)造成的資產(chǎn)浪費與不合理損失，要追究相關(guān)人員的責(zé)任。督促各行政事業(yè)單位對國有資產(chǎn)的占有、使用及管理情況定期向社會公開，充分發(fā)揮輿論的監(jiān)管作用。
作者：高瑋 單位：河北秦皇島市撫寧縣駐操營鎮(zhèn)人民政府
關(guān)鍵詞 國有資產(chǎn)；監(jiān)管機構(gòu)；出資人職責(zé)
從我國開始建立新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制至今，歷經(jīng)了幾年的時間，新體制框架已初步形成，促進了國有企業(yè)改革、國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，國有資產(chǎn)質(zhì)量有了很大提高，國有企業(yè)經(jīng)濟效益明顯好轉(zhuǎn)，國有經(jīng)濟的控制力、影響力、帶動力進一步增強。實踐證明，我國關(guān)于深化國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的重大決策是完全正確的，但是，我們也必須清醒地看到，新體制要有一個不斷完善的過程，如何進一步準(zhǔn)確把握國資委的定位，切實履行好出資人職責(zé)，是深化國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革、加強國有資產(chǎn)監(jiān)管和運營的關(guān)鍵問題。
一、國資委職責(zé)定位在實踐中的偏差
對于國資委的職責(zé)定位。國務(wù)院頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中明確將其定位為出資人代表，然而在實踐中出現(xiàn)了偏差，有些地方在機構(gòu)組建和運作過程中，對國資委定位不準(zhǔn)。這里既有地方黨委政府及其相關(guān)部門的原因，也有國資委本身的原因。
(一)從地方黨委政府角度看
一方面，有些地方黨委和政府把國資委當(dāng)作國有企業(yè)的歸口管理部門，使國資委把許多精力放在屬于社會公共管理的職能上，承擔(dān)了許多不必要的責(zé)任和風(fēng)險，管了不該管的事；而另一方面，有些地方政府對國資委授權(quán)不足，國資委并不能全面地履行出資人職責(zé)，該管的事沒管。缺位、越位的錯位現(xiàn)象同時存在。
(二)從同級相關(guān)部門角度看
國資委統(tǒng)一行使出資人職責(zé)，需要將原來各個部門的國有資產(chǎn)所有者職能集中劃過來，但在實際操作過程中，一些部門出于既得利益的考慮，不愿讓出所轄范圍內(nèi)國有資產(chǎn)的所有權(quán)和管理權(quán)，集中統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的專職管理體系并沒有真正建立起來。
(三)從國資委本身角度看
雖然已經(jīng)成立有幾年時間，但真正把握好出資人的職責(zé)定位，從認識到實踐中都需要不斷地進行探索。這是由于國資委的人員大多數(shù)來自宏觀經(jīng)濟管理部門和黨務(wù)工作部門，應(yīng)當(dāng)說有較高的政策水平和理論水平，但缺乏微觀經(jīng)濟工作的經(jīng)驗和知識。他們在工作程序上習(xí)慣參照公共行政機關(guān)而不是出資人機構(gòu)，他們在履行職責(zé)時習(xí)慣行使公共行政權(quán)力而不是出資人權(quán)利，這種習(xí)慣對國資委在實際中的運作風(fēng)格、運作方式有很大影響。履行出資人職責(zé)所需要的能力是商業(yè)化運作的專業(yè)能力，而國資委顯然欠缺這方面的能力。
由于以上各方面的原因，致使有些地方國資委還是一個職能不健全的監(jiān)管機構(gòu)。
二、全面落實國資委應(yīng)履行的職責(zé)
把國資委的職責(zé)落實到位，需要各級黨委、政府給國資委賦予完整的出資人權(quán)利，國資委應(yīng)根據(jù)授權(quán)依法履行職責(zé)，真正做到管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一。
(一)要把管資產(chǎn)的職責(zé)落實到位
《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定國資委監(jiān)管范圍是企業(yè)國有資產(chǎn)。但目前還有些地方?jīng)]有將全部企業(yè)國有資產(chǎn)納入統(tǒng)一的監(jiān)管范疇，因而也難以形成統(tǒng)一的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系和政策制度，難以從國有資產(chǎn)總量和結(jié)構(gòu)或布局上加強研究和調(diào)整，追求國有資產(chǎn)的合理擺布、有效利用和提高效益。國資委要把管資產(chǎn)的職責(zé)落實到位，需要進一步界定國有資產(chǎn)監(jiān)管范圍，把該管的資產(chǎn)管起來。
(二)要把管人的職責(zé)落實到位
推進地方國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革，一個很現(xiàn)實的問題就是國有企業(yè)干部管理權(quán)限問題。國資委統(tǒng)一行使出資人職能，其中很重要的一項權(quán)利就是選擇經(jīng)營者，但是，目前國有企業(yè)的班子仍然存在多頭管理問題。有的地方將國有企業(yè)劃分為幾種類型，不同類型的國企班子分別由不同部門分管，甚至一個企業(yè)的班子由兩個部門分頭管。如何使管資產(chǎn)與管人完整結(jié)合起來，成為繼續(xù)推進國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革必須解決好的問題。
(三)要把管事的職責(zé)落實到位
國資委要管的事是履行出資人職責(zé)該管的事，管的方式是出資人履行股東權(quán)利的方式，決不是傳統(tǒng)意義上政府進行行政干預(yù)或行政審批的方式。目前在管事方面越位和缺位現(xiàn)象并存。一方面。一些地方國資委審批事項過多，存在效率不高、責(zé)任不清、扯皮推諉現(xiàn)象，企業(yè)管理者有抵觸情緒；而另一方面，內(nèi)部人控制問題仍很嚴重，出資人的權(quán)利沒有落實，所有者權(quán)益受到侵害。要把管事的職責(zé)落實到位，必須從制度和機制上嚴格區(qū)分以股東方式履行出資人職責(zé)和依照行政隸屬關(guān)系直接指揮企業(yè)經(jīng)營的本質(zhì)性差異。真正劃清出資人權(quán)利和經(jīng)營者權(quán)利之間的界限。
(四)要把管資產(chǎn)與管人、管事結(jié)合起來
管資產(chǎn)與管人、管事都不是孤立的，管資產(chǎn)是首要的，是國資委履行出資人職責(zé)的前提和基本條件。然而，資產(chǎn)要通過人的運用才能發(fā)揮作用，不管人，就無法管住資產(chǎn)。同時，人在運用資產(chǎn)過程中形成各種事務(wù)，不管事，管資產(chǎn)就沒有內(nèi)容。總之，管資產(chǎn)是目的，管人是關(guān)鍵，管事是手段。國資委履行出資人職責(zé)必須把管資產(chǎn)、管人、管事的職責(zé)同時落實到位。
三、國資委履行職責(zé)應(yīng)理順的幾個關(guān)系
(一)國資委與相關(guān)部門之間的關(guān)系
設(shè)立國資委只是從形式上解決了國資監(jiān)管體系中的監(jiān)管主體問題，但更重要的是理順各級國資委與同級各有關(guān)部門的關(guān)系。國資委目前還不是一個完整意義上的國有資產(chǎn)出資人，國資委與有關(guān)部門正處在磨合期，關(guān)系還不和諧，既存在職能交叉，又有監(jiān)管真空，甚至還存在矛盾。國資委與政府各有關(guān)部門的關(guān)系是出資人與公共管理的關(guān)系，理順國資委與其他部門的關(guān)系就是把國有資產(chǎn)出資人職能和政府社會公共管理職能劃分清楚。
(二)上下級國資委之間的關(guān)系
國資委與同級相關(guān)部門的關(guān)系是國資監(jiān)管的橫向關(guān)系，上下級國資委的關(guān)系是國資監(jiān)管的縱向關(guān)系，理順縱橫兩方面的關(guān)系是確保國資委出資人職責(zé)到位的重要條件。加強對下一級國資監(jiān)管工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，是《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》賦予上級國資委的職責(zé)，但目前這一職責(zé)尚未履行好，缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范，上下不協(xié)調(diào)。上級國資委要依照法定職責(zé)范圍，統(tǒng)一制定履行出資人職責(zé)的規(guī)章制度，規(guī)范下一級國有資產(chǎn)監(jiān)督和管理工作。
(三)國資委與國有企業(yè)之間的關(guān)系
國資委與被監(jiān)管企業(yè)是出資人與企業(yè)法人的關(guān)系，應(yīng)按兩權(quán)分離的原則要求，真正做到出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)相分離。“出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利并履行義務(wù)”。“企業(yè)法人對其不動產(chǎn)和動產(chǎn)依照法律、行政法規(guī)以及章程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。
現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論分析了交易費用、產(chǎn)權(quán)及制度安排三者的關(guān)系，提出只要存在交易費用，就需要明晰產(chǎn)權(quán)，建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。不同的產(chǎn)權(quán)制度安排有不同的交易費用，繼而決定了不同的經(jīng)濟運行效率。他們認為，產(chǎn)權(quán)一般可劃分為私人產(chǎn)權(quán)、法人產(chǎn)權(quán)、社團產(chǎn)權(quán)、公共產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)，而私人產(chǎn)權(quán)并不一定是唯一有效的產(chǎn)權(quán)制度安排。不論產(chǎn)權(quán)的最終歸屬是誰，只要產(chǎn)權(quán)清晰，就可以節(jié)約交易費用，這就是有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排。
雖然現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論屬于西方經(jīng)濟學(xué)的范疇，但其所闡述的一些現(xiàn)象和規(guī)律，卻是普遍適用的。按照產(chǎn)權(quán)理論的分析，我國國有產(chǎn)權(quán)制度安排是否有效率關(guān)鍵在于國有產(chǎn)權(quán)主體是否明確、產(chǎn)權(quán)邊界是否清晰，從而否定了國有產(chǎn)權(quán)私有化的謬誤。
二、國有資產(chǎn)管理體制存在的弊端
我國國有產(chǎn)權(quán)制度安排缺乏效率主要癥結(jié)是國有產(chǎn)權(quán)主體不明晰，造成國有企業(yè)效益低下，國有資產(chǎn)流失等，這些都是源于國有資產(chǎn)管理體制存在的種種弊端。
1.國有產(chǎn)權(quán)主體錯位、越位和缺位并存
國有產(chǎn)權(quán)主體是國家，但國家在抽象意義上不可能行使所有權(quán)，而必須有具體的機構(gòu)代表國家行使所有者權(quán)利。十六大之前，我國實行的是“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營”的國有資產(chǎn)管理體制。在這種體制運行中，政府管理國有資產(chǎn)的出資人職責(zé)一直由九個部門分割行使，其中五個部門被形象地喻為“五龍治水”：即財政部行使收益及產(chǎn)權(quán)變更職能；大企業(yè)工委或金融工委行使選擇經(jīng)營者的職能；國家經(jīng)貿(mào)委行使重大投資、技改投資的審批及產(chǎn)業(yè)政策的制定，國有企業(yè)的破產(chǎn)、重組、兼并、改制等職能；國家計委行使基本建設(shè)投資管理職能；勞動部負責(zé)審批企業(yè)工資總額。
實踐表明，這種“五龍治水”的管理格局不僅沒有解決國有資產(chǎn)出資人缺位問題，還在一定程度上阻礙了深化國有企業(yè)改革的進程。這種體制存在的弊病：一是多個政府部門代行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，任何部門又都不具備完備的產(chǎn)權(quán)，不用對國有資本經(jīng)營效果承擔(dān)全部責(zé)任；二是所有權(quán)越位和所有權(quán)缺位并存，造成政企不分、政資不分，或者出現(xiàn)內(nèi)部人控制；三是各個部門之間因爭搶權(quán)力利益和對企業(yè)經(jīng)營判斷的不同而相互扯皮，致使所有者約束軟化，企業(yè)無所適從。應(yīng)該說，這種管理體制實際上是計劃經(jīng)濟體制的遺留，是導(dǎo)致政府經(jīng)常出現(xiàn)不規(guī)范施政行為的深層根源。
2.國有資產(chǎn)經(jīng)營公司權(quán)責(zé)不明
國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是國有資產(chǎn)授權(quán)營運主體，主要是受托行使所有者職能，進行資本運營。但在實際運作中由于國有出資人不到位，導(dǎo)致國有資產(chǎn)經(jīng)營公司權(quán)責(zé)不明。其一，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司在內(nèi)部經(jīng)營管理上仍存在大量的行政性因素，在角色與功能上仍將自己定位為被控企業(yè)的上級領(lǐng)導(dǎo)部門，沒有有效行使其具體出資人職責(zé)。其二，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司派出的產(chǎn)權(quán)代表往往與企業(yè)經(jīng)理階層形成利益共同體，追求的不是國有資產(chǎn)保值增值，而是個人收入的增長，形成新的“內(nèi)部人控制”。其三，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司責(zé)任難以評判。由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分，在出現(xiàn)經(jīng)營虧損時，經(jīng)營者有足夠理由推卸責(zé)任。
3.國有企業(yè)的公司產(chǎn)權(quán)制度不合理
一是國有產(chǎn)權(quán)主體虛置，即缺乏人格化的國有產(chǎn)權(quán)主體，致使國有企業(yè)無法形成完整的法人財產(chǎn)權(quán)與獨立的企業(yè)經(jīng)營權(quán)。二是大多數(shù)國有企業(yè)投資主體單一，即使是經(jīng)過股份制改造后的公司，也仍然存在“一股獨大”，“翻牌公司”的問題，不利于優(yōu)化公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。三是沒有形成國有資本靈活、順暢的進入或退出機制，不利于國有資本的有效利用和合理流動，不利于形成有效的產(chǎn)權(quán)運作資本市場，不利于進行產(chǎn)權(quán)市場化交易，影響到國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置。
三、深化國有資產(chǎn)管理體制改革的取向
國有資產(chǎn)管理體制改革滯后是長期困擾經(jīng)濟和社會發(fā)展的制度障礙，是繞不開的改革攻堅難題。為改變國有產(chǎn)權(quán)制度缺乏效率的狀況，必須加快國有產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，深化國有資產(chǎn)管理體制改革。
（一）目標(biāo)選擇
深化國有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)是按照黨的十六大報告要求，在堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理新體制。
1.國家所有。依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，國有資產(chǎn)屬于全體人民，歸國家所有。國家制定法律法規(guī)，政府代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，必要時有統(tǒng)一配置資源。
2.分級代表國家履行出資人職責(zé)。通過逐級權(quán)，明確國有資產(chǎn)的管理范圍，中央和地方政府級行使出資人職責(zé)，管轄各自的國有資產(chǎn)。
3.委托專門機構(gòu)管理經(jīng)營。政府行政管理部門與行使出資人職責(zé)的機構(gòu)分設(shè)。各級政府成立專司國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，經(jīng)過政府授權(quán)，代表國家行使出資人職責(zé)。再由專司國有資產(chǎn)管理機構(gòu)授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為國有資產(chǎn)營運主體，具體行使其所投資企業(yè)的出資人職責(zé)。
（二）成立專司的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)
專司國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是受政府委托統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)的特殊法定機構(gòu)，專門行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，以資本為紐帶，理順出資關(guān)系，進行產(chǎn)權(quán)管理。根據(jù)十屆人大新一輪的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國務(wù)院率先成立“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”（國資委），將原國家經(jīng)貿(mào)委、中央企業(yè)工委以及財政部有關(guān)國有資產(chǎn)管理的職能整合，由國務(wù)院授權(quán)，代表國家履行出資人職能，其監(jiān)管范圍包括中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，由改革后相應(yīng)設(shè)立的省、市（地）兩級地方政府的國資委負責(zé)監(jiān)管。其他國有資產(chǎn)依照相關(guān)的法律法規(guī)進行管理。
新的國資委應(yīng)按照權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則來構(gòu)建，這是市場經(jīng)濟體制下企業(yè)國有資產(chǎn)管理的必然要求。在市場經(jīng)濟體制下，企業(yè)的國有資產(chǎn)必須實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。國資委掌握資產(chǎn)所有權(quán)，對自主經(jīng)營的企業(yè)進行監(jiān)管，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)有效利用和保值增值，責(zé)任重大。要使其真正擔(dān)負起這一職責(zé)，就必須賦予其相應(yīng)的權(quán)利。在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離情況下，管資產(chǎn)更多地體現(xiàn)出的是一種責(zé)任，只有把它同對人（掌握經(jīng)營權(quán)的人）和事（資產(chǎn)經(jīng)營的過程）的管理結(jié)合起來，也就是說只有把權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任統(tǒng)一到對資產(chǎn)、人和事的管理過程中，才能更有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
新的國資委從根本上倡導(dǎo)、實踐和促進了兩個原則：一是政資分開。各政府部門分散的國有資產(chǎn)管理職能集中起來統(tǒng)一到國資委，促使“資”的職能與“政”的職能分開。各政府部門的國有資產(chǎn)管理職能分離后，國有資產(chǎn)的經(jīng)營和使用機構(gòu)完全獨立于政府，由國資委委托的國有資產(chǎn)營運主體——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司獨立運作，與政府部門，如計劃、財政、貿(mào)易①等部門不再具有直接聯(lián)系，而新設(shè)立的國資委則專門負責(zé)國有資產(chǎn)的管理，不具有社會管理職能，更不能干預(yù)其他所有制經(jīng)濟組織的活動。二是政企分開。政府的社會管理職能表現(xiàn)為行政，對經(jīng)濟的管理職能則體現(xiàn)為對資產(chǎn)的綜合管理。各職能部門不再有人財物、產(chǎn)供銷的直接管轄權(quán)，只能通過政策引導(dǎo)、規(guī)范約束來促進企業(yè)發(fā)展。而其行使的行政職能要面向全社會，制定的各種政策、法律、規(guī)則等對任何企業(yè)和投資組織都是公開、公正和公平的。
建立國有資產(chǎn)管理新體制的關(guān)鍵，是國資委的職能界定和依法履行職能，要做到既能實現(xiàn)企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值，又不干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營活動。國資委的主要職責(zé)是：根據(jù)授權(quán)，依照公司法等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé)；制定國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的戰(zhàn)略方針、結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和投資發(fā)展規(guī)劃，編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算；選派和更換國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的董事、監(jiān)事和財務(wù)總監(jiān)；收取國有資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)出售收入，考核國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的營運業(yè)績；審批國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的重大經(jīng)營事項，如重大股權(quán)變更、重大投資活動、利潤分配方案等。
（三）明晰國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的責(zé)權(quán)利
今后國有資產(chǎn)管理體系將會是“三層次”管理。作為第一層次，統(tǒng)一管“資產(chǎn)、人、事”的國資委，將按照資本管理原則行使所有者權(quán)益，而不是“政企不分”的行政審批式管理。第二層次是國有資產(chǎn)營運主體，這是整個運行體系的核心。通過它，可以有效地在政府與企業(yè)之間搭建一個“隔離帶”，以確保“政資分開”。
作為國有資產(chǎn)營運主體的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司通過國資委的授權(quán)，按照投資份額依法對全資、控股及參股企業(yè)行使出資人職責(zé)，享有資本收益、重大決策和選聘經(jīng)營管理者權(quán)利，目標(biāo)是國有資產(chǎn)收益最大化。為進一步明晰國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的責(zé)權(quán)利，需做到以下幾點：在經(jīng)營機構(gòu)上，應(yīng)盡快明確國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的兩種主要機構(gòu)形式“國家控股公司”和“授權(quán)投資機構(gòu)”的責(zé)任利。在經(jīng)營權(quán)責(zé)上，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司依法自主經(jīng)營，照章納稅，對所有者的凈資產(chǎn)承擔(dān)保值增值責(zé)任，不得損害所有者權(quán)益。其與國資委之間的關(guān)系，包括其與參股、控股企業(yè)之間的關(guān)系都應(yīng)由《公司法》來規(guī)范。在經(jīng)營體制上，要努力做到國有資產(chǎn)經(jīng)營的股份化和資本化，積極探索公有制的多種實現(xiàn)形式。有條件的營運主體可以吸收其他經(jīng)濟成分參股，發(fā)展成為跨地區(qū)、跨行業(yè)的股份公司。在經(jīng)營機制上，要完善國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的激勵約束機制。將經(jīng)營管理者收入與經(jīng)營績效掛鉤，實行年薪制，也可以探索實行持股制、期權(quán)制等激勵措施，以及健全經(jīng)營者法人治理監(jiān)督機制，改進經(jīng)營者選拔任用方式和考核評價辦法，賦予經(jīng)營者應(yīng)有的經(jīng)營權(quán)，增強經(jīng)營者的成就感和歸屬感等。
（四）建立有效的公司產(chǎn)權(quán)制度
合理的公司產(chǎn)權(quán)制度是建立有效公司治理結(jié)構(gòu)的決定性基礎(chǔ)，有助于解決政府不當(dāng)干預(yù)和內(nèi)部人控制問題，是完善國有資產(chǎn)管理體制的必然要求。為此，在保持公有制占主導(dǎo)地位的前提下，我國國有企業(yè)必須加快建立合理有效的公司產(chǎn)權(quán)制度。一是產(chǎn)權(quán)責(zé)任明晰化。要理順企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，責(zé)任明確，對出資者所有權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)、企業(yè)經(jīng)營權(quán)都有明晰的界定。二是產(chǎn)權(quán)主體獨立化。在產(chǎn)權(quán)責(zé)任明確的基礎(chǔ)上，應(yīng)有人格化的主體來獨立行使產(chǎn)權(quán)。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)享有唯一的出資人所有權(quán)，不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)依法享有包括國家在內(nèi)的出資人投資形成的全部法人財產(chǎn)權(quán)，依法自主經(jīng)營、自負盈虧；依法獨立享有民事權(quán)利；以全部的法人財產(chǎn)，獨立承擔(dān)民事責(zé)任；依法維護所有者權(quán)益，實現(xiàn)企業(yè)財產(chǎn)不斷增值；三是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。從產(chǎn)權(quán)形成的利益機制上說，只有具有多元化的產(chǎn)權(quán)，才能建立真正規(guī)范的現(xiàn)代公司制度。為改變當(dāng)前國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)單一和股權(quán)“一股獨大”的局面，可以將國有企業(yè)改變?yōu)閲摇⑵渌菄衅髽I(yè)法人、金融機構(gòu)、境外投資者及職工、管理者等個人共同擁有產(chǎn)權(quán)的公司，以促進國有資產(chǎn)的有效配置。四是產(chǎn)權(quán)運作資本化。國有企業(yè)各種金融資本、實物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)包括人力資本的產(chǎn)權(quán)，都可作為經(jīng)營性的資本要素來運用。五是產(chǎn)權(quán)交易市場化。國有企業(yè)改組、聯(lián)合、并購應(yīng)主要通過資本市場和其他市場化的產(chǎn)權(quán)交易方式來實現(xiàn)。
【參考文獻】
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