時(shí)間：2023-06-25 16:22:43
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
【關(guān)鍵詞】咨詢委員會(huì)；公開公正；透明
中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-0278（2013）07-166-01
一、行政法律咨詢機(jī)構(gòu)之概念
所謂咨詢，是由“咨”和“詢”兩個(gè)詞組成的復(fù)合詞。《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“咨”的詞義解釋是：“跟別人商量”；對(duì)“詢”的解釋是“詢問(wèn)”；對(duì)“咨詢”的解釋是：“征求意見”。“咨詢”的一般涵義是詢問(wèn)、商量、謀劃。傳統(tǒng)意義的咨詢就是“向有識(shí)之士求教解決相關(guān)問(wèn)題的對(duì)策”。在實(shí)際生活中，“咨詢”也可以通俗地理解為參謀、顧問(wèn)，含有商量、請(qǐng)教、詢問(wèn)、征求意見的意思。由此可推，法律咨詢就是提供法律方面的意見、建議，行政法律咨詢機(jī)構(gòu)就是指以向行政機(jī)構(gòu)提供法律方面的意見、建議為主的非行政性的組織、團(tuán)體。
二、建立行政法律咨詢機(jī)構(gòu)的必要性
需要是一切創(chuàng)造的原動(dòng)力，行政的性質(zhì)決定了在其體系內(nèi)部尋找克服自身缺點(diǎn)的局限性，建立行政法律咨詢機(jī)構(gòu)就不失為一種好的策略。
（一）建立行政法律咨詢機(jī)構(gòu)符合理念的需要
我國(guó)憲法的基本原則是：人民原則、基本人權(quán)原則、權(quán)力制約原則和法制原則。盡管“就是限政”的理論具有一定的合理性，但是的要求并不僅僅是限政。保障人權(quán)和限制政府并非有必然的關(guān)系，政府良好有效的運(yùn)作才能更有利于保障人權(quán)。
（二）行政的性質(zhì)決定了建立咨詢機(jī)構(gòu)的必要性
行政的本質(zhì)屬性決定了行政主體的行政行為離不開對(duì)法律咨詢機(jī)構(gòu)的參謀。王名揚(yáng)在《美國(guó)行政法》中對(duì)行政官僚制進(jìn)行了全面地分析，他認(rèn)為：雖然官僚制具有活動(dòng)范圍大、效率高、客觀性等優(yōu)點(diǎn)，但任何制度不可能只有優(yōu)點(diǎn)而無(wú)缺點(diǎn)。行政過(guò)程中，形式主義、、方式僵硬、行為遲延、公文旅行等方面是行政本身所難以克服的附隨品。那么，怎樣才能既不使行政權(quán)受到過(guò)分的束縛，又不使其過(guò)于膨脹，便是人們至今仍沒(méi)有完成而又不能回避的艱難課題。
（三）對(duì)服務(wù)型政府的要求是行政需求咨詢機(jī)構(gòu)的外在條件
改革開放幾十年來(lái)，行政雖然比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)有了大的進(jìn)步，但是由于當(dāng)代社會(huì)利益多元化、階層多元化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)公平、自由、平等、秩序的要求，社會(huì)公共利益、公共秩序，社會(huì)福利等方面都對(duì)行政提出了更高的要求。政府必然要轉(zhuǎn)換角色，從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。政府不僅要“有所為，有所不為”，還應(yīng)知道“如何為”，“為”到何種程度。公共事務(wù)的劇增、公眾期望值的增加、法制政府的趨勢(shì)和要求，構(gòu)成了理性政府對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)需求的外在條件。
三、建立行政法律咨詢機(jī)構(gòu)的可行性
行政權(quán)和咨詢機(jī)構(gòu)二者不同的性質(zhì)決定了前者對(duì)后者需求的必然性。咨詢機(jī)構(gòu)的民主、自治、獨(dú)立、透明、被動(dòng)的性質(zhì)與行政所享有的廣泛而復(fù)雜的權(quán)力、效率性、主動(dòng)性具有天然的互補(bǔ)性。
任何具有權(quán)力的人都傾向于濫用權(quán)力，直到他遇到限制為止。行政法律咨詢機(jī)構(gòu)的可行性在于，對(duì)行政甚至是立法和司法來(lái)說(shuō)它只是一種工具而已，用與不用、如何用，都受制于使用主體的支配。咨詢機(jī)構(gòu)的目的、方法、人事構(gòu)成方式等都可由主體自由選擇，非常靈活。行政法律咨詢機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)和行政權(quán)的缺點(diǎn)、國(guó)內(nèi)外咨詢機(jī)構(gòu)組建的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)以及該咨詢機(jī)構(gòu)的工具性、易操作性的特點(diǎn)，使在我國(guó)組建行政法律咨詢機(jī)構(gòu)成為可能。
四、建立行政法律咨詢機(jī)構(gòu)的可操作性
組建行政咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)把握的原則是：一方面要具有司法機(jī)構(gòu)的公正、理性，立法機(jī)構(gòu)的民主、平等的特點(diǎn)，另一方面還應(yīng)突顯其自身的自治、自主、公開之優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，為避免該機(jī)構(gòu)與行政的關(guān)系過(guò)于親密而被其俘虜或傳染，應(yīng)從人事、財(cái)政方面與行政獨(dú)立。
從機(jī)構(gòu)的功能上來(lái)說(shuō)，以為行政機(jī)構(gòu)提供法律咨詢?yōu)橹鳎婢邔?duì)重大的具體行政行為（如行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等）提出客觀的可行性分析。
從機(jī)構(gòu)的活動(dòng)程序來(lái)說(shuō)，要體現(xiàn)公開、民主、透明的宗旨。咨詢機(jī)構(gòu)有立法機(jī)關(guān)的民主特性，但無(wú)立法機(jī)關(guān)代表公眾意志的權(quán)力；有司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立、公正特性，但無(wú)司法機(jī)關(guān)的裁判權(quán)力。所以它只能依靠公正、公開、透明的程序，及時(shí)披露信息。
五、組建行政咨詢機(jī)構(gòu)的意義
1.通過(guò)咨詢委員會(huì)的會(huì)議、討論、聽證，行政機(jī)構(gòu)能夠利用社會(huì)上的廣泛的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，達(dá)到更成熟的思考，相應(yīng)的行政行為會(huì)更加合情合理。
一、企業(yè)行政管理概述
企業(yè)行政管理是指依靠企業(yè)行政組織、按照行政渠道管理企業(yè)的一系列措施和方案。所謂企業(yè)行政組織,是指企業(yè)的行政組織機(jī)構(gòu)。行政渠道則主要指企業(yè)行政組織機(jī)構(gòu)內(nèi)上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系,如廠長(zhǎng)車間主任工段長(zhǎng)班組長(zhǎng);或公司總裁部門經(jīng)理項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等的等級(jí)系列關(guān)系。行政管理的手段通常包括行政命令、指示、規(guī)定、獎(jiǎng)懲條件等。
(一)企業(yè)行政管理的主要特點(diǎn)
1.權(quán)威性。企業(yè)行政管理的有效性是建立在企業(yè)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的上級(jí)權(quán)力與權(quán)威基礎(chǔ)上的,上級(jí)行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力和權(quán)威就不能下達(dá)命令、指示或規(guī)定等。但是,還要指出的是,現(xiàn)代企業(yè)行政管理的有效性還要取決于上級(jí)權(quán)力是否運(yùn)用得當(dāng)和下級(jí)的是否服從等諸因素。
2.及時(shí)性。由于企業(yè)行政管理是用命令、指示等來(lái)調(diào)整人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),故其手段和方式直接具體,而且具有較強(qiáng)的針對(duì)性,同時(shí)又配以對(duì)違抗管理的懲罰措施,因而能迅速發(fā)揮作用;而通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行管理或通過(guò)思想政治工作達(dá)到管理目的時(shí),則必須有執(zhí)行反饋調(diào)整執(zhí)行的操作過(guò)程,因而常發(fā)生滯后。因此,在企業(yè)大量日常性經(jīng)營(yíng)處理及人事處理中,或企業(yè)遇到突發(fā)事件以及企業(yè)環(huán)境不穩(wěn)定時(shí),行政管理就能發(fā)揮重大作用。
3.縱向性。因?yàn)槠髽I(yè)行政管理主要是通過(guò)企業(yè)行政組織內(nèi)部的隸屬關(guān)系進(jìn)行自上而下的縱向指揮和協(xié)調(diào),往往是企業(yè)上級(jí)行政機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)的指令性要求,因此主要是縱向性的。
(二)企業(yè)行政管理的作用和內(nèi)容
企業(yè)行政管理是企業(yè)參與社會(huì)化大生產(chǎn)及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的客觀要求。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中,隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展,生產(chǎn)分工日趨專業(yè)化,這就要求一個(gè)生產(chǎn)流程中各個(gè)環(huán)節(jié)最大可能協(xié)調(diào)一致。因此要有效地組織企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),就必須有一定強(qiáng)制力的權(quán)威與服從機(jī)制——即行政管理,否則,企業(yè)的各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)就可能因缺乏組織性而不能實(shí)現(xiàn)。企業(yè)內(nèi)以經(jīng)理或廠長(zhǎng)為首的行政管理系統(tǒng)運(yùn)用行政手段,把企業(yè)各環(huán)節(jié)、各部門聯(lián)結(jié)成一個(gè)健康運(yùn)行的有機(jī)整體,并通過(guò)各種行政管理手段及時(shí)有效地組織企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),是保證企業(yè)生存發(fā)展目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的重要保障。具體而言,企業(yè)行政管理是通過(guò)以下方式發(fā)揮作用的:
1.計(jì)劃工作。即確定管理內(nèi)容的目標(biāo)和決定如何達(dá)到這些目標(biāo)。現(xiàn)代企業(yè)行政管理必須具有計(jì)劃性,這是企業(yè)實(shí)現(xiàn)行政管理科學(xué)化和保證行政管理成功的必要條件。
2.組織工作。企業(yè)的各級(jí)行政管理人員必須明確工作的內(nèi)容,并將其按性質(zhì)分類,逐級(jí)建立自上而下的責(zé)權(quán)關(guān)系,保證行政管理渠道的暢通無(wú)阻。
3.指揮工作。即企業(yè)行政管理中采取的具體措施,調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)各級(jí)行政管理人員按要求完成各項(xiàng)工作。
4.控制工作。即對(duì)指揮工作的各項(xiàng)措施進(jìn)行監(jiān)測(cè)、控制與調(diào)整,包括建立激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督系統(tǒng)和制定獎(jiǎng)懲條例并認(rèn)真執(zhí)行。
二、現(xiàn)代企業(yè)行政管理的基本要求現(xiàn)代企業(yè)行政管理的目標(biāo)來(lái)自于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和行政管理自身的要求。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要求的行政管理主要側(cè)重于正常組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng),包括財(cái)務(wù)和銷售管理、信息、溝通以及公關(guān)和勞資關(guān)系等。實(shí)際上,這種要求一般屬于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范疇。純粹的企業(yè)行政管理工作本身則要求:
1.實(shí)行和完善行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。實(shí)行行政首長(zhǎng)(廠長(zhǎng)或經(jīng)理)負(fù)責(zé)制,建立以其為首的指揮系統(tǒng)是科學(xué)行政管理的基礎(chǔ)。這就要求,首先必須明確行政首腦的職責(zé)和權(quán)限,保證其有足夠的行政權(quán)力和必要的權(quán)威;其次必須保證行政首腦的管理措施有可靠的行政實(shí)施渠道,再次行政首腦必須有一個(gè)高水平的咨詢機(jī)構(gòu),保證其管理措施不致因考慮欠周或個(gè)人判斷失誤而產(chǎn)生負(fù)面影響。
2.合理選擇和設(shè)計(jì)行政組織機(jī)構(gòu)。企業(yè)行政管理是依賴行政機(jī)構(gòu)和行政渠道進(jìn)行的,所以,選擇和設(shè)計(jì)符合企業(yè)內(nèi)外特點(diǎn)的組織機(jī)構(gòu)是保證行政命令、指示等迅速流動(dòng)貫徹的重要前提,是達(dá)到行政管理目標(biāo)的必要條件。行政管理最忌機(jī)構(gòu)龐雜、人浮于事、渠道間溝通不暢、環(huán)節(jié)繁多,從而造成公文旅行和效率低下等弊病。因此,合理設(shè)計(jì)與選擇行政組織機(jī)構(gòu)與行政管理科學(xué)化密不可分。
3.選拔優(yōu)秀的行政管理人才。現(xiàn)代企業(yè)的行政管理人員要有與時(shí)代相適應(yīng)的一般素質(zhì)、能力和知識(shí)結(jié)構(gòu)。一般素質(zhì)包括:良好的個(gè)性和心理特征、優(yōu)秀的政治素質(zhì)、強(qiáng)烈的創(chuàng)新素質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。能力結(jié)構(gòu)包括以信息處理能力、組織咨詢能力、分析綜合能力、擇優(yōu)決斷能力為內(nèi)容的決策制定能力和以善于選擇實(shí)施辦法、用人知人善任、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌全局、應(yīng)變臨陣不亂為內(nèi)容的決策實(shí)施能力。知識(shí)結(jié)構(gòu)則包括一般知識(shí)、管理知識(shí)和技術(shù)知識(shí)三大方面。可以說(shuō)優(yōu)秀的行政管理人才是現(xiàn)代企業(yè)行政管理致勝的法寶之一。
4.確立正確引導(dǎo)、準(zhǔn)確評(píng)價(jià)與適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制。企業(yè)行政管理的最佳化實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于被管理者的積極有效的配合和實(shí)施。因此對(duì)人的管理是現(xiàn)代企業(yè)行政管理的核心工作,而通過(guò)建立有效的激勵(lì)機(jī)制是有效實(shí)施對(duì)人的管理的重要保障,這就要求:以恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)來(lái)引導(dǎo)正確的反應(yīng)行為,以準(zhǔn)確的績(jī)效評(píng)價(jià)作為獎(jiǎng)勵(lì)的科學(xué)依據(jù),以不同客體的針對(duì)性獎(jiǎng)勵(lì)措施完成激勵(lì)機(jī)制的良性循環(huán)。只有實(shí)現(xiàn)了引導(dǎo)、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)三者的有效結(jié)合,激勵(lì)機(jī)制才會(huì)在企業(yè)行政管理中圓滿達(dá)到預(yù)期效果。
5.講究行政管理的藝術(shù)性。行政管理中還有許多藝術(shù)性問(wèn)題,什么時(shí)候下達(dá)命令或指標(biāo)、怎樣下達(dá)、辭語(yǔ)如何表達(dá)等,都須因人因時(shí)因地而異。這就要求行政領(lǐng)導(dǎo)善于行政管理藝術(shù),注重管理對(duì)象的心理因素、講究說(shuō)話藝術(shù)、善于把行政命令轉(zhuǎn)化為企業(yè)員工的自覺(jué)行動(dòng)。
三、中國(guó)企業(yè)行政管理的改進(jìn)思路
與現(xiàn)代先進(jìn)的企業(yè)行政管理相比,我國(guó)還存在很大差距;此外,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的后遺癥在我國(guó)企業(yè)行政管理中遠(yuǎn)未消除,因此中國(guó)企業(yè)行政管理的改進(jìn)工作艱巨而迫切。這其中,除為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而轉(zhuǎn)機(jī)建制和提高管理水平外,還須注意以下問(wèn)題:
1.按規(guī)范化要求,適當(dāng)調(diào)整企業(yè)行政機(jī)構(gòu)。目前,雖然企業(yè)行政管理已有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史,但行政機(jī)構(gòu)仍存在諸多不規(guī)范之處,如企業(yè)行政機(jī)構(gòu)臃腫、人員配置紊亂、管理渠道冗余復(fù)雜等。對(duì)這些問(wèn)題,應(yīng)從行政機(jī)構(gòu)的體制和結(jié)構(gòu)兩方面加以解決。要明確各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的職能作用,按實(shí)用性和科學(xué)性原則去合理建立行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。
2.健全企業(yè)行政管理的領(lǐng)導(dǎo)體制。科學(xué)的行政管理體制包括三方面內(nèi)容:以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為主,咨詢機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充,建立有相應(yīng)的行政監(jiān)督部門。我國(guó)現(xiàn)行的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制基本上是黨政合一甚至以黨代政,未能給行政首長(zhǎng)以真正有效的行政管理權(quán);有的領(lǐng)導(dǎo)體制不健全,以行政首長(zhǎng)的個(gè)人意志代替行政管理的系統(tǒng)工作,或缺乏相應(yīng)的輔助人員或沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和手段。這些都要逐步改進(jìn),以加強(qiáng)和提高行政管理工作及其質(zhì)量。
Abstract：
[關(guān)鍵詞] 工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)行政管理探討
Key words：
中圖分類號(hào)：TU723.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
1 引言
國(guó)家行政部門的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》對(duì)工程設(shè)備和服務(wù)的單項(xiàng)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定，同時(shí)也規(guī)定了項(xiàng)目總投資招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定明確，但工程項(xiàng)目的建設(shè)相當(dāng)復(fù)雜，涉及多個(gè)專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，我國(guó)的總承包市場(chǎng)發(fā)展還不成熟和完善，建設(shè)工程大多數(shù)項(xiàng)目采取平行發(fā)包模式，因此《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的單項(xiàng)招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和總投資規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施行中產(chǎn)生了問(wèn)題，嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行比較困難。本文討論地方行政機(jī)構(gòu)在當(dāng)前的規(guī)定之下對(duì)這一問(wèn)題的管理現(xiàn)狀，分析按規(guī)定進(jìn)行管控的優(yōu)缺點(diǎn)，對(duì)今后該如何管理這一問(wèn)題提出自己的認(rèn)識(shí)，同時(shí)期望法律法規(guī)做出更符合實(shí)際的規(guī)定。
2法律法規(guī)的規(guī)定和行政管理現(xiàn)狀
國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)第3號(hào)令了《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，其中第七條規(guī)定必須招標(biāo)的各類工程建設(shè)項(xiàng)目，包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，達(dá)到下列標(biāo)準(zhǔn)之一的必須招標(biāo)：（一）施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬(wàn)元人民幣以上的；（二）重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬(wàn)元人民幣以上的；（三）勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在50萬(wàn)元人民幣以上的；（四）單項(xiàng)合同估算價(jià)低于第（一）、（二）、（三）項(xiàng)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但項(xiàng)目總投資額在3000萬(wàn)元人民幣以上的。建設(shè)部第89號(hào)令的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定也類似。 各省、自治區(qū)、直轄市基本都套用這個(gè)辦法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。看似明確的規(guī)定，執(zhí)行中卻困難，如果項(xiàng)目總投資大于3000萬(wàn)元，不實(shí)行總承包招標(biāo)，勢(shì)必有專業(yè)工程和服務(wù)達(dá)不到《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的單項(xiàng)招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，此情況我們?cè)搱?zhí)行總投資招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，即上述第（四）款規(guī)定，全部工程和服務(wù)均要招標(biāo)。
為了規(guī)范招投標(biāo)工作，政府成立招投標(biāo)交易中心作為招投標(biāo)的管理和交易場(chǎng)所，成立了投資評(píng)審中心評(píng)審招標(biāo)控制值，要求財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)、監(jiān)察等部門參與項(xiàng)目的過(guò)程監(jiān)管。制度在逐步完善，細(xì)部操作確有難度。鑒于建設(shè)項(xiàng)目中估金額小的此類工程設(shè)備和服務(wù)采取招投標(biāo)帶來(lái)許多問(wèn)題，因此現(xiàn)實(shí)工作中，除總承包招標(biāo)方式包含此類工程設(shè)備和服務(wù)外，此類工程設(shè)備和服務(wù)都沒(méi)有實(shí)行招投標(biāo)，基本由發(fā)包人采取競(jìng)爭(zhēng)性談判或直接委托等方式發(fā)包。對(duì)此情況，行政機(jī)構(gòu)的管理方式也不完全統(tǒng)一，就筆者參與的建設(shè)項(xiàng)目為例，行政機(jī)構(gòu)采取有如下管理或參與方式：一）要求此類工程設(shè)備和服務(wù)無(wú)論大小需事先報(bào)送相關(guān)部門，得到批準(zhǔn)或評(píng)審金額后簽約實(shí)施；二) 允許先實(shí)施后補(bǔ)報(bào)資料，由于這類工程和服務(wù)基本是穿插在項(xiàng)目主體實(shí)施的過(guò)程中，如果滯后嚴(yán)重影響項(xiàng)目進(jìn)度和效益，由發(fā)包人實(shí)施后補(bǔ)報(bào)資料。三）默許由發(fā)包人自行組織實(shí)施，因評(píng)審程序多，消耗時(shí)間長(zhǎng)，出于工程的實(shí)際情況和特殊性，發(fā)包人自行組織實(shí)施。四）發(fā)包人采取瞞報(bào)，按規(guī)定應(yīng)事先報(bào)送有關(guān)部門審批和審核的，項(xiàng)目發(fā)包人實(shí)施后才報(bào)送，并稱還未實(shí)施；五）發(fā)包人采取既定事實(shí)行為，在沒(méi)有得到同意的情況下自行組織，實(shí)施后最終行政機(jī)構(gòu)也認(rèn)可；六）發(fā)包人邀請(qǐng)行政部門參與此類工程設(shè)備和服務(wù)的采購(gòu)談判過(guò)程，作為一種通知和共同認(rèn)可方式。
3 嚴(yán)格管理的優(yōu)點(diǎn)
3.1遏制隨意肢解項(xiàng)目或把項(xiàng)目化整為零進(jìn)行發(fā)包。如行政部門對(duì)此類工程前期不管控，由發(fā)包人組織實(shí)施，隨意性較大，市場(chǎng)秩序混亂，可能造成出資人的不可挽回?fù)p失等，此類工程的資金雖然最終需要經(jīng)過(guò)竣工結(jié)算或決算，但事后審計(jì)無(wú)法對(duì)承發(fā)包雙方簽訂的有效合同做出變更和修改。
3.2，利于統(tǒng)一管理和平衡市場(chǎng)價(jià)格。此類工程、設(shè)備和服務(wù)不加以管控，不同發(fā)包人的相同工程或服務(wù)，價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)卻不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)價(jià)格差異大的情況。尤其是無(wú)指導(dǎo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的工程和服務(wù)，問(wèn)題更嚴(yán)重。如加以管控，行政機(jī)構(gòu)還可以掌握此類工程設(shè)備和服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格變化情況。
3.3使承包人有公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，提高行業(yè)整體水平和工程建設(shè)的廉政風(fēng)氣，促進(jìn)建設(shè)市場(chǎng)良性發(fā)展。嚴(yán)格管控可限制發(fā)包人權(quán)利過(guò)大，制止靠人情關(guān)系承攬工程，實(shí)現(xiàn)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。公平競(jìng)爭(zhēng)的就會(huì)市場(chǎng)必然激發(fā)承包人鉆研技術(shù)、降低成本和提高服務(wù)水平。
4 嚴(yán)格管理的缺點(diǎn)
4.1一定程度阻礙項(xiàng)目的順利實(shí)施，影響項(xiàng)目盡早發(fā)揮效益。此類工程設(shè)備和服務(wù)基本是穿插在主體工程實(shí)施過(guò)程中，特別是復(fù)雜大型工程，每個(gè)工序都流水作業(yè)，環(huán)環(huán)相扣，如果需要招標(biāo)或行政批準(zhǔn)后實(shí)施，會(huì)影響項(xiàng)目的進(jìn)度，給主體承包單位的蒙受損失，也可能造成項(xiàng)目總工期拖延，最終造成出資人損失。
4.2或許不利于節(jié)約工程投資。如水、氣、通信等壟斷行業(yè)的承包人有限，如采取招標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)效果不大，同時(shí)行政機(jī)構(gòu)在審核投資控制值時(shí)是依據(jù)主管部門頒布的定額和相關(guān)收費(fèi)依據(jù)，利潤(rùn)較高。雖然審核的金額起控制作用，可用在缺乏競(jìng)爭(zhēng)的情況，中標(biāo)價(jià)就是控制價(jià)。事實(shí)上，如果由發(fā)包人自行組織實(shí)施，發(fā)承包雙方可以協(xié)商談判，甚至接成合作伙伴，談判價(jià)格比起投標(biāo)價(jià)可能有一定的降低。
4.3增加行政機(jī)構(gòu)的人力和資金投入。此類工程設(shè)備和服務(wù)投資額雖小，可專業(yè)性強(qiáng)、數(shù)量多，涉及的知識(shí)面廣，招標(biāo)機(jī)構(gòu)、審核機(jī)構(gòu)要派大量的專業(yè)技術(shù)人員承擔(dān)此部份工作。如委托到社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，每個(gè)項(xiàng)目為此要支付相當(dāng)?shù)姆?wù)費(fèi)用，且往往發(fā)揮的效用有限。而發(fā)包人卻具有這方面的技術(shù)力量，配備有足夠的專業(yè)的技術(shù)人員，且他們對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)情況比較了解，由其談判審核起來(lái)很容易和快捷，同時(shí)也激發(fā)發(fā)包人和監(jiān)理人自主性、責(zé)任心。
4.4 節(jié)約社會(huì)成本，此類工程和服務(wù)采取招標(biāo)，不但增加行政機(jī)構(gòu)的管理成本，同時(shí)也增加發(fā)包人和承包人的招投標(biāo)成本，如招標(biāo)費(fèi)、招投標(biāo)文件的編制費(fèi)、印刷費(fèi)、投標(biāo)路途費(fèi)等，如果采取直接委托和談判方式，只要控制好價(jià)格，節(jié)約各方成本，也節(jié)約社會(huì)成本。
5 取消此類工程設(shè)備和服務(wù)的招標(biāo)，強(qiáng)化管理服務(wù)和制度管理工作
關(guān)鍵詞：行政管理；體制改革；問(wèn)題；對(duì)策；創(chuàng)新
長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)高校行政管理體制當(dāng)中普遍存在行政權(quán)利泛化、職能分配不公、行政機(jī)構(gòu)龐雜等一系列問(wèn)題，這對(duì)于高校行政管理效率的影響尤為突出，如果不加解決必將影響我國(guó)教育體制改革的步伐，文中從高校行政管理當(dāng)中的問(wèn)題著手探究，指出了一系列深化改革的舉措，旨在構(gòu)建行政權(quán)力平衡機(jī)制、改善行政管理理念、簡(jiǎn)化行政機(jī)構(gòu)等，這對(duì)于緩解我國(guó)高校行政管理問(wèn)題，提高行政管理效率尤為重要，必須引起高度重視[1]。
一高校行政管理方面存在的問(wèn)題探究
（一）高校內(nèi)部行政權(quán)利過(guò)于泛化
目前，我國(guó)高等教育逐步趨于大眾化、規(guī)模化，所以實(shí)施高校行政管理改革，提升行政管理效率顯得尤為重要，這就使得高校行政管理部門強(qiáng)化自身改革勢(shì)在必行。對(duì)于高校內(nèi)部行政權(quán)力泛化來(lái)說(shuō)，這是我國(guó)高校行政管理當(dāng)中較為突出的一個(gè)問(wèn)題，該種問(wèn)題的出現(xiàn)使得廣大教師的合理需求很難得到切實(shí)滿足，其合理意見也很難得到重視。進(jìn)而，形成了學(xué)術(shù)權(quán)威下降，逐漸服務(wù)于行政權(quán)利的局面。對(duì)于高校行政管理體制改革來(lái)說(shuō)，學(xué)術(shù)管理的獨(dú)立性與自治性不容忽視，它是高校進(jìn)行學(xué)術(shù)研究的主旨所在，是高校改革發(fā)展的基礎(chǔ)，當(dāng)然也是其高校存在的客觀規(guī)律所決定的，然而在當(dāng)前的高校行政管理體制當(dāng)中，行政權(quán)利高于學(xué)術(shù)權(quán)利的現(xiàn)象普遍存在。例如，一些正常的學(xué)術(shù)活動(dòng)，一旦缺乏行政權(quán)利的支持，就很難正常運(yùn)轉(zhuǎn)，廣大學(xué)者的合理性建議也就難以采納等。這種高校內(nèi)部行政權(quán)力泛化的現(xiàn)象使得高校學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)利本末倒置，嚴(yán)重阻礙了高校學(xué)術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展，從而導(dǎo)致很多學(xué)術(shù)研究難以展開，使大多高效的師生思想僵化、缺乏創(chuàng)新性，進(jìn)而很難處于不敗之地。為了使這一問(wèn)題得以徹底解決，高校行政管理必須還權(quán)與學(xué)術(shù)管理，同時(shí)還要建立持續(xù)高效的監(jiān)督機(jī)制，用以保障學(xué)術(shù)權(quán)利的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。
（二）行政管理服務(wù)意識(shí)匱乏，責(zé)任心喪失
對(duì)于高校行政管理來(lái)說(shuō)，它的目的本應(yīng)該是為廣大師生、為教學(xué)科研任務(wù)進(jìn)行服務(wù)，而不應(yīng)該是位于師生和科研任務(wù)之上，然而當(dāng)前在我國(guó)高校行政管理的現(xiàn)狀確實(shí)服務(wù)意識(shí)普遍過(guò)于匱乏、態(tài)度冷淡、效率低下，很多行政職權(quán)部門的工作人員甚至于對(duì)于高校行政管理的行政職能缺乏必要的了解，對(duì)于各個(gè)教學(xué)部門而言，大多只是流于形式，認(rèn)為只需要完成自己分內(nèi)的任務(wù)即可，對(duì)于工作任務(wù)既缺乏明確分工，又互相推諉、敷衍了事，這對(duì)于整個(gè)教學(xué)任務(wù)的開展極為不利。比如，師生開展教學(xué)任務(wù)時(shí)使得本來(lái)有限的資源白白浪費(fèi)，同時(shí)也不利于辦公效率的提高，還在某種程度上加大了教學(xué)成本。此外，在人事管理體制方面高校普遍重視人才的引入與管理，而忽視了人才的穩(wěn)定運(yùn)用與資源配置的優(yōu)化。比如，在很多高校中話費(fèi)巨資引進(jìn)人才或者費(fèi)盡心機(jī)培養(yǎng)的人才閑置的現(xiàn)象普遍存在。
（三）高校行政機(jī)構(gòu)膨脹
對(duì)于高校行政管理機(jī)制來(lái)說(shuō)，它與政府機(jī)關(guān)一樣，也存在設(shè)立、膨脹、簡(jiǎn)化、再膨脹這一循環(huán)過(guò)程。高校行政管理機(jī)制雖然多次要求進(jìn)行簡(jiǎn)化，卻始終難以脫離再膨脹的過(guò)程。黨政兩套行政管理機(jī)構(gòu)，兩套辦公人員同時(shí)存在的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。機(jī)構(gòu)管理職權(quán)交叉、重疊的現(xiàn)象尤為突出，特別是在高校合并出現(xiàn)以后，大多數(shù)高校的行政管理部門愈發(fā)膨脹，管理層次以及人員持續(xù)增長(zhǎng)，使得職務(wù)較差重疊職責(zé)不明、權(quán)利泛化，虛職、副職人員基數(shù)龐大現(xiàn)象十分嚴(yán)重。同時(shí)，高校內(nèi)部崗位制度缺乏必要的約束，行政人員敷衍了事的問(wèn)題不但沒(méi)有得以有效緩解，反而持續(xù)加劇，這對(duì)于行政管理效率的提升極為不利。同時(shí)也使得有限的教學(xué)資源得到了極大的浪費(fèi)[2]。
二高校行政管理對(duì)策探究
（一）建立行政權(quán)利制衡機(jī)制
目前，很多人認(rèn)為高校科研應(yīng)該將行政管理權(quán)利與學(xué)術(shù)權(quán)利處于相互對(duì)立的地位，然而這兩種權(quán)利應(yīng)該是互為補(bǔ)充、互為借鑒的，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)共存共榮這一目標(biāo)，對(duì)于學(xué)術(shù)權(quán)利來(lái)說(shuō)，它應(yīng)該是高校教育管理權(quán)利的基礎(chǔ)所在，行政權(quán)利不應(yīng)該過(guò)于泛化，不能位于學(xué)術(shù)權(quán)利之上。因此，學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)利出現(xiàn)適當(dāng)分離與適當(dāng)制衡，是保障高校教育體制改革高效發(fā)展與健康發(fā)展的必要前提，這是由高校教育的基本性質(zhì)和職能所決定的。對(duì)于高校行政管理這一現(xiàn)象來(lái)說(shuō)，要想取得改革和發(fā)展。首先必須從基層入手，在高校營(yíng)造優(yōu)良的學(xué)術(shù)探究氛圍，盡可能減少行政權(quán)利的影響，對(duì)于高校各個(gè)部門之間應(yīng)該松散的結(jié)合，充分展現(xiàn)基層學(xué)術(shù)權(quán)利的自我監(jiān)督、自我管控的功能。其次，還應(yīng)該持續(xù)強(qiáng)化對(duì)于基層教學(xué)與科研的資金與技術(shù)的支持，徹底改善“行政管理凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)利”這一思想，切實(shí)保障以服務(wù)為基礎(chǔ)，保障學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)利在高校中的位置所在，這也是保障高校蓬勃發(fā)展的基本前提。最后，高校還應(yīng)重視適當(dāng)?shù)姆稚?quán)利合理配置權(quán)利，逐步建立起一系列能夠代表機(jī)構(gòu)讓各方利益群體普遍參與高校決策的機(jī)制，這對(duì)于高校行政管理效率的提升也依然有效，伴隨著我國(guó)高校自主辦學(xué)權(quán)利的不斷提升，高校內(nèi)部管理也必然面臨諸多的決策行為，這應(yīng)該引各大大高校的普遍重視。
（二）轉(zhuǎn)變行政管理理念
對(duì)于高校行政管理體制改革來(lái)說(shuō)，逐漸轉(zhuǎn)移行政權(quán)利重心，提升管理人員素養(yǎng)，加強(qiáng)行政監(jiān)督與執(zhí)行勢(shì)在必行。在我國(guó)傳統(tǒng)的高校行政管理模式當(dāng)中，人是當(dāng)作行政管理部門的資產(chǎn)，而不是一種具有創(chuàng)新性的資源進(jìn)行對(duì)待的，普遍利用自上而下的管理機(jī)制，對(duì)于人力資源的開發(fā)與管控嚴(yán)重匱乏，進(jìn)而造成廣大教學(xué)人員的積極性與創(chuàng)新性深受影響。因此，想要提升行政管理人員自身素養(yǎng)，首先必須提升他們的思想政治素養(yǎng)，端正其政治立場(chǎng)與政治作風(fēng)，使他們擁有服務(wù)意識(shí)與責(zé)任意識(shí)。其次，對(duì)于高校行政管理人員來(lái)說(shuō)，逐步強(qiáng)化專業(yè)知識(shí)的探究與學(xué)習(xí)顯得非常重要，因?yàn)檫@樣可以使他們擁有較高的理論基礎(chǔ)，能夠及時(shí)的了解新的服務(wù)理念與方式。對(duì)于行政執(zhí)行來(lái)說(shuō)，它應(yīng)該被視為高校行政管理的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，是保障行政管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的一種方式，是行政決策得以順利實(shí)施的保障。高校的行政管理與行政執(zhí)行處于密不可分的地步，應(yīng)該在充分了解高校實(shí)際發(fā)展情況的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)行與監(jiān)督進(jìn)行全面科學(xué)有效的考量與把控，這對(duì)于切實(shí)提升高校行政執(zhí)行的力度與深度非常重要，必須引起重視。與此同時(shí)，還可以適當(dāng)?shù)耐菩行姓?zhí)行監(jiān)督機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制，這樣才有利于切實(shí)提升高校行政管理的效率，對(duì)于高校教育體制改革的發(fā)展來(lái)說(shuō)十分關(guān)鍵[3]。
（三）簡(jiǎn)化高校行政機(jī)構(gòu)，重視職能創(chuàng)新
對(duì)于高校行政管理體制改革來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)化行政機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化智能創(chuàng)新、構(gòu)建科學(xué)的行政管理體制與運(yùn)行機(jī)制勢(shì)在必行。簡(jiǎn)化行政機(jī)構(gòu)，是龐雜的高校行政系統(tǒng)改革的當(dāng)務(wù)之急，可以從機(jī)制改革和人員分流兩個(gè)方面加以重視。因?yàn)楦咝](méi)有任何必要去包容那些業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱、執(zhí)行能力差、責(zé)任心匱乏、素質(zhì)低下的行政管理人員。對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，其內(nèi)部對(duì)于那些業(yè)務(wù)類似，職能相近的部門實(shí)現(xiàn)優(yōu)化整合，建立嚴(yán)格的定邊、上崗、退休、下崗、定員，以及健全的競(jìng)爭(zhēng)體制、激勵(lì)體制與約束體制，顯得尤為重要。
三結(jié)語(yǔ)
總而言之，高校行政管理體制改革是一項(xiàng)較為具體且又細(xì)致的工作，在實(shí)際工作當(dāng)中，相關(guān)管理人員必須樹立為事業(yè)服務(wù)的理念。同時(shí)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還必須重視相關(guān)人員的學(xué)習(xí)與提升，以及責(zé)任意識(shí)的建立，盡可能地為他們創(chuàng)造獎(jiǎng)懲分明、監(jiān)督到位的條件。只有這樣才能真正服務(wù)于我國(guó)高校教育事業(yè)改革的偉大事業(yè)當(dāng)中。
參考文獻(xiàn)
[1]盧小溪.高校行政管理群體組織氣氛維度的研究與應(yīng)用[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2013,38(2):120-123.
[2]符瑾.新時(shí)期高校行政管理規(guī)范化的探討[J].教育探索,2013,(12):94-95.
一、企業(yè)行政管理概述
企業(yè)行政管理是指依靠企業(yè)行政組織、按照行政渠道管理企業(yè)的一系列措施和方案。所謂企業(yè)行政組織,是指企業(yè)的行政組織機(jī)構(gòu)。行政渠道則主要指企業(yè)行政組織機(jī)構(gòu)內(nèi)上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系,如廠長(zhǎng)車間主任工段長(zhǎng)班組長(zhǎng);或公司總裁部門經(jīng)理項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等的等級(jí)系列關(guān)系。行政管理的手段通常包括行政命令、指示、規(guī)定、獎(jiǎng)懲條件等。
(一)企業(yè)行政管理的主要特點(diǎn)
1.權(quán)威性。企業(yè)行政管理的有效性是建立在企業(yè)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的上級(jí)權(quán)力與權(quán)威基礎(chǔ)上的,上級(jí)行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力和權(quán)威就不能下達(dá)命令、指示或規(guī)定等。但是,還要指出的是,現(xiàn)代企業(yè)行政管理的有效性還要取決于上級(jí)權(quán)力是否運(yùn)用得當(dāng)和下級(jí)的是否服從等諸因素。
2.及時(shí)性。由于企業(yè)行政管理是用命令、指示等來(lái)調(diào)整人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),故其手段和方式直接具體,而且具有較強(qiáng)的針對(duì)性,同時(shí)又配以對(duì)違抗管理的懲罰措施,因而能迅速發(fā)揮作用;而通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行管理或通過(guò)思想政治工作達(dá)到管理目的時(shí),則必須有執(zhí)行反饋調(diào)整執(zhí)行的操作過(guò)程,因而常發(fā)生滯后。因此,在企業(yè)大量日常性經(jīng)營(yíng)處理及人事處理中,或企業(yè)遇到突發(fā)事件以及企業(yè)環(huán)境不穩(wěn)定時(shí),行政管理就能發(fā)揮重大作用。
3.縱向性。因?yàn)槠髽I(yè)行政管理主要是通過(guò)企業(yè)行政組織內(nèi)部的隸屬關(guān)系進(jìn)行自上而下的縱向指揮和協(xié)調(diào),往往是企業(yè)上級(jí)行政機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)的指令性要求,因此主要是縱向性的。
(二)企業(yè)行政管理的作用和內(nèi)容
企業(yè)行政管理是企業(yè)參與社會(huì)化大生產(chǎn)及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的客觀要求。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中,隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展,生產(chǎn)分工日趨專業(yè)化,這就要求一個(gè)生產(chǎn)流程中各個(gè)環(huán)節(jié)最大可能協(xié)調(diào)一致。因此要有效地組織企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),就必須有一定強(qiáng)制力的權(quán)威與服從機(jī)制——即行政管理,否則,企業(yè)的各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)就可能因缺乏組織性而不能實(shí)現(xiàn)。企業(yè)內(nèi)以經(jīng)理或廠長(zhǎng)為首的行政管理系統(tǒng)運(yùn)用行政手段,把企業(yè)各環(huán)節(jié)、各部門聯(lián)結(jié)成一個(gè)健康運(yùn)行的有機(jī)整體,并通過(guò)各種行政管理手段及時(shí)有效地組織企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),是保證企業(yè)生存發(fā)展目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的重要保障。具體而言,企業(yè)行政管理是通過(guò)以下方式發(fā)揮作用的:
1.計(jì)劃工作。即確定管理內(nèi)容的目標(biāo)和決定如何達(dá)到這些目標(biāo)。現(xiàn)代企業(yè)行政管理必須具有計(jì)劃性,這是企業(yè)實(shí)現(xiàn)行政管理科學(xué)化和保證行政管理成功的必要條件。
2.組織工作。企業(yè)的各級(jí)行政管理人員必須明確工作的內(nèi)容,并將其按性質(zhì)分類,逐級(jí)建立自上而下的責(zé)權(quán)關(guān)系,保證行政管理渠道的暢通無(wú)阻。
3.指揮工作。即企業(yè)行政管理中采取的具體措施,調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)各級(jí)行政管理人員按要求完成各項(xiàng)工作。
4.控制工作。即對(duì)指揮工作的各項(xiàng)措施進(jìn)行監(jiān)測(cè)、控制與調(diào)整,包括建立激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督系統(tǒng)和制定獎(jiǎng)懲條例并認(rèn)真執(zhí)行。
二、現(xiàn)代企業(yè)行政管理的基本要求現(xiàn)代企業(yè)行政管理的目標(biāo)來(lái)自于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和行政管理自身的要求。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要求的行政管理主要側(cè)重于正常組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng),包括財(cái)務(wù)和銷售管理、信息、溝通以及公關(guān)和勞資關(guān)系等。實(shí)際上,這種要求一般屬于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范疇。純粹的企業(yè)行政管理工作本身則要求:
1.實(shí)行和完善行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。實(shí)行行政首長(zhǎng)(廠長(zhǎng)或經(jīng)理)負(fù)責(zé)制,建立以其為首的指揮系統(tǒng)是科學(xué)行政管理的基礎(chǔ)。這就要求,首先必須明確行政首腦的職責(zé)和權(quán)限,保證其有足夠的行政權(quán)力和必要的權(quán)威;其次必須保證行政首腦的管理措施有可靠的行政實(shí)施渠道,再次行政首腦必須有一個(gè)高水平的咨詢機(jī)構(gòu),保證其管理措施不致因考慮欠周或個(gè)人判斷失誤而產(chǎn)生負(fù)面影響。
2.合理選擇和設(shè)計(jì)行政組織機(jī)構(gòu)。企業(yè)行政管理是依賴行政機(jī)構(gòu)和行政渠道進(jìn)行的,所以,選擇和設(shè)計(jì)符合企業(yè)內(nèi)外特點(diǎn)的組織機(jī)構(gòu)是保證行政命令、指示等迅速流動(dòng)貫徹的重要前提,是達(dá)到行政管理目標(biāo)的必要條件。行政管理最忌機(jī)構(gòu)龐雜、人浮于事、渠道間溝通不暢、環(huán)節(jié)繁多,從而造成公文旅行和效率低下等弊病。因此,合理設(shè)計(jì)與選擇行政組織機(jī)構(gòu)與行政管理科學(xué)化密不可分。
3.選拔優(yōu)秀的行政管理人才。現(xiàn)代企業(yè)的行政管理人員要有與時(shí)代相適應(yīng)的一般素質(zhì)、能力和知識(shí)結(jié)構(gòu)。一般素質(zhì)包括:良好的個(gè)性和心理特征、優(yōu)秀的政治素質(zhì)、強(qiáng)烈的創(chuàng)新素質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。能力結(jié)構(gòu)包括以信息處理能力、組織咨詢能力、分析綜合能力、擇優(yōu)決斷能力為內(nèi)容的決策制定能力和以善于選擇實(shí)施辦法、用人知人善任、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌全局、應(yīng)變臨陣不亂為內(nèi)容的決策實(shí)施能力。知識(shí)結(jié)構(gòu)則包括一般知識(shí)、管理知識(shí)和技術(shù)知識(shí)三大方面。可以說(shuō)優(yōu)秀的行政管理人才是現(xiàn)代企業(yè)行政管理致勝的法寶之一。
關(guān)鍵詞：行政法；見義；勇為
文章編號(hào)：978-7-5369-4434-3（2011）05-090-03
見義勇為是中華民族的傳統(tǒng)美德。一直以來(lái)，見義勇為的行為也都被視為一個(gè)道德層面的問(wèn)題。但是，在我國(guó)全面推動(dòng)法治化的背景下，很多地方都出臺(tái)了保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)見義勇為者利益的相關(guān)條例。在新時(shí)期里，統(tǒng)籌道德與法律的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)見義勇為者的立法保護(hù)具有著重要的社會(huì)意義。但是，從當(dāng)前的情況看，對(duì)見義勇為的控制仍然是以道德手段為主，所以我們應(yīng)該通過(guò)立法對(duì)見義勇為進(jìn)行保護(hù)。
一、對(duì)見義勇為行為的法律界定
“見義勇為”最早源于《論語(yǔ)》中的為政篇：“見義不為。非勇也”。在《宋史》歐陽(yáng)修傳中也有記載：“天資剛勁，見義勇為，雖機(jī)陷在前，觸發(fā)之，不顧。”從道德的層面看，見義勇為就是堅(jiān)持正義懲治邪惡。從法律角度看，見義勇為就是公民為了保護(hù)國(guó)家或者他人的利益，同違法犯罪分子做斗爭(zhēng)或者搶險(xiǎn)救災(zāi)等法律規(guī)定義務(wù)外的行為。從我國(guó)當(dāng)前的情況來(lái)看，對(duì)于見義勇為的行為缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)范。各地對(duì)見義勇為行為的法律界定也有很大不同。有的學(xué)者認(rèn)為見義勇為是公民為了保證國(guó)家、他人人身財(cái)產(chǎn)安全而做出的正義行為，有的學(xué)生認(rèn)為見義勇為是一種行政協(xié)助行為，幫助政府履行了其應(yīng)盡的義務(wù)。筆者認(rèn)為，見義勇為的行為人在沒(méi)有法定義務(wù)的情況下，能夠堅(jiān)持正義，保護(hù)國(guó)家和他人的合法權(quán)益，本身是一種高尚的道德行為，同時(shí)也是一種行政協(xié)助行為，這種行為具有高度危險(xiǎn)性，因?yàn)閼?yīng)該得到社會(huì)的褒獎(jiǎng)和法律的保護(hù)。
見義勇為的特點(diǎn)：
1.見義勇為的行為主體必須是不負(fù)有特定義務(wù)的自然人。行為主體不負(fù)有特定義務(wù)是構(gòu)成見義勇為的前提條件。國(guó)家為了履行其職能，就會(huì)設(shè)立相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)，常見的有軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄等。同時(shí)，企事業(yè)單位為了經(jīng)營(yíng)管理的需要也會(huì)聘請(qǐng)一些專門的人士，比如商場(chǎng)的保安、企業(yè)的更夫等等。根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律，這些人對(duì)違法行為都負(fù)有制止的義務(wù)，而且這種義務(wù)是具有強(qiáng)制性的，不得不履行的。而見義勇為的行為主體則是依靠自覺(jué)和自身的道德感，他們的行為本身是非義務(wù)性的，所以具有無(wú)因管理的性質(zhì)。
2.客觀行為的正義性。見義勇為者必須是為了保證國(guó)家、集體和他人的合法權(quán)益免受侵害，為了維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定。這種行為具有正義性的特點(diǎn)，同時(shí)也體現(xiàn)出行為主體高尚的道德情操。這種正義行為的非功利性是見義勇為的應(yīng)有之義。同時(shí)，我們必須注意到只有行為主體符合這種目的上的正義性和非功利性，即使他們的行為沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目的，他們的行為本身也是屬于見義勇為的。
3.國(guó)家、社會(huì)、他人的合法權(quán)益必須處在受侵犯的危機(jī)情況下。這種時(shí)間的限制是構(gòu)成見義勇為行為的必備條件。國(guó)家和他人的合法權(quán)益必須處在被侵害的情況下，行為主體才能與不法分子進(jìn)行搏斗或者與自然災(zāi)害進(jìn)行抗?fàn)帯Ｈ绻?dāng)這種侵害行為已經(jīng)終止，那么就缺乏了構(gòu)成見義勇為必備的時(shí)間條件。同時(shí)還有一種特殊情況，如果行為人與受害人的利益均處在被侵犯的情況下，當(dāng)行為人的受害程度低于被害人，而行為人又通過(guò)自己的行動(dòng)維護(hù)了自身和他人的利益，那么我們就判斷這種行為屬于見義勇為。但是，當(dāng)行為人的受害程度大于受害人，這種行為就不能稱之為見義勇為。
4.行為本身的高危險(xiǎn)性。見義勇為者在保證國(guó)家、集體和他人的合法權(quán)益免受侵害時(shí)常常要冒著生命的危險(xiǎn)與壞人進(jìn)行斗爭(zhēng)，而且從具體的案例中我們也可以看到很多見義勇為者都為了正義的事業(yè)獻(xiàn)出了自己寶貴的生命。一個(gè)人為他人做一些好事并不難，難的是在生命安全受到威脅的情況下，還能堅(jiān)持正義、挺身而出，為了他人做出巨大的犧牲。這樣的無(wú)私精神是值得社會(huì)歐格的和倡導(dǎo)的。所以，國(guó)家應(yīng)該以法律的形式對(duì)見義勇為者提供保護(hù)。
二、行政法視角下的見義勇為
從民法角度看，見義勇為屬于一種無(wú)因管理行為，但是這種無(wú)因管理行為又具有特殊性。因?yàn)椋话阋饬x上的無(wú)因管理行為是為了維護(hù)他人的利益,但是見義勇為不僅僅包括保護(hù)他人的利益，而且還包含維護(hù)國(guó)家、集體的利益，所以說(shuō)見義勇為行為本身孕育了積極的社會(huì)意義，其影響的范圍已經(jīng)達(dá)到了公共領(lǐng)域。從行政法的角度看，見義勇為本身是一種行政協(xié)助行為。所謂行政協(xié)助，就是指行為者協(xié)助國(guó)家行政機(jī)關(guān)履行其職能的行為。
行政協(xié)助行為的特點(diǎn)：
1.行為主體本沒(méi)有相關(guān)的義務(wù)。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，普通的國(guó)民是沒(méi)有協(xié)助國(guó)家機(jī)關(guān)的義務(wù)的，同時(shí)普通的公民也沒(méi)有接受國(guó)家相關(guān)機(jī)要求其協(xié)助的責(zé)任。
2.公民的協(xié)助的行為處以國(guó)家行政管理工作范疇。見義勇為者通過(guò)自己的正義行為，維護(hù)國(guó)家、社會(huì)、他人的合法權(quán)益。同時(shí)，國(guó)家和他人的合法利益也因?yàn)橛辛艘娏x勇為的行為實(shí)現(xiàn)了社會(huì)秩序的穩(wěn)定。由此可知，正是有了見義勇為者，可以有效的彌補(bǔ)了國(guó)家機(jī)構(gòu)在履行相關(guān)職能時(shí)存在的不足。我國(guó)的法律賦予了人民自衛(wèi)的權(quán)利，同時(shí)當(dāng)公民的人身和生命財(cái)產(chǎn)受到威脅時(shí)，國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)有救助的義務(wù)。但是在實(shí)際的生活中，很多危機(jī)的情況發(fā)生的都很突然，國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)很難及時(shí)救助。所以說(shuō)，如果社會(huì)上的人都都見義勇為，那么就可以有效的制止那種違法犯罪行為。正是尤洛卡見義勇為者，才能彌補(bǔ)了國(guó)家機(jī)關(guān)在履行其職能上的不足，社會(huì)秩序也會(huì)更加的穩(wěn)定和諧。所以，考慮到見義勇為這種行為巨大的社會(huì)價(jià)值，國(guó)家應(yīng)該積極肯定這種行為，并且在法律上給予相關(guān)保障。
三、加強(qiáng)見義勇為立法的意義
1.加強(qiáng)對(duì)見義勇為立法保護(hù)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。在法治社會(huì)里，國(guó)家尊重和保護(hù)公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，當(dāng)公民的合法權(quán)益受到威脅時(shí)，國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)有義務(wù)為公民提供保護(hù)。所以，當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)在無(wú)法及時(shí)保護(hù)公民合法權(quán)益的時(shí)候，如果普通的公民能夠挺身而出，見義勇為，那么見義勇為者的行為本身就應(yīng)該得到國(guó)家的獎(jiǎng)勵(lì)與保護(hù)。
在對(duì)見義勇為立法爭(zhēng)論時(shí)，我國(guó)僅僅是從道德層面對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行思考，卻沒(méi)有從行為主體權(quán)利角度進(jìn)行思考。當(dāng)前由于缺乏對(duì)見義勇為者行為的法律保護(hù)，影響了公民參與國(guó)家相關(guān)行政事務(wù)的積極性，所以導(dǎo)致社會(huì)上見義勇為的行為越來(lái)越少。只有從立法角度加強(qiáng)對(duì)見義勇為者的尊重，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。
2.對(duì)見義勇為進(jìn)行立法有利于加強(qiáng)法律的協(xié)調(diào)功能。從行政法角度分析，現(xiàn)代行政法所提出的調(diào)整行政主體與相對(duì)方關(guān)系的行政法律規(guī)范，應(yīng)該既具有制約行政法主體違法行政和行政違法的功能，又具有激勵(lì)行政主體的積極行政與積極實(shí)踐權(quán)利的功能。從我國(guó)的立法實(shí)踐來(lái)看，各地都在突出法律協(xié)調(diào)的功能。對(duì)見義勇為進(jìn)行立法，會(huì)比其他部門法更具社會(huì)積極作用。通過(guò)對(duì)見義勇為行為進(jìn)行立法，可以有效的促進(jìn)以協(xié)調(diào)為核心的法律觀念的養(yǎng)成。在人們傳統(tǒng)的觀念里，法律與刑法之間的聯(lián)系十分緊密，國(guó)家對(duì)社會(huì)各類事務(wù)的處理都是依靠刑罰來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這種傳統(tǒng)的觀念對(duì)我國(guó)的法律產(chǎn)生了很大的影響，導(dǎo)致我國(guó)法律依然是以制約為核心，突出的是對(duì)人的約束，人們?cè)诜芍刑幱诒粍?dòng)地位。由于人們對(duì)刑罰的忌憚，所以都遠(yuǎn)離法律，形成了現(xiàn)在畸形的法律觀念。而對(duì)見義勇為進(jìn)行立法有利于消除人們對(duì)法律的畏懼，形成新時(shí)代的法律觀念。
3.對(duì)見義勇為進(jìn)行立法有利于協(xié)調(diào)社會(huì)與國(guó)家之間的關(guān)系。隨著社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)與國(guó)家之間的關(guān)系發(fā)生了很大的變化，這也體現(xiàn)了人們對(duì)更好的政治模式的探究。通過(guò)立法保護(hù)見義勇為行為，就體現(xiàn)出了一種社會(huì)與國(guó)家之間新型的關(guān)系。一直以來(lái)，很多國(guó)家都在試圖加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的控制，但是這樣的控制會(huì)抑制社會(huì)發(fā)展的積極性。在專制的社會(huì)里，雖然也可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，但是這樣的穩(wěn)定是建立在高壓基礎(chǔ)上的，忽視了對(duì)人的尊重。這樣的社會(huì)缺乏發(fā)展的動(dòng)力，人民的權(quán)利也不被尊重。在經(jīng)歷過(guò)無(wú)數(shù)次嘗試后，人們發(fā)現(xiàn)政府只有減少對(duì)社會(huì)的控制，才會(huì)建設(shè)出一個(gè)和諧的社會(huì)。但是，過(guò)度的自由也會(huì)造成社會(huì)秩序的紊亂。所以，社會(huì)與國(guó)家必須建立起一種良性的互動(dòng)關(guān)系，見義勇為就體現(xiàn)出了這種新型的互動(dòng)關(guān)系。
4.對(duì)見義勇為進(jìn)行立法保障是政府責(zé)任的表現(xiàn)。從一般意義上講，見義勇為的最終受益者是個(gè)人，而從根本上看其真正的受益者是整個(gè)社會(huì)。這是因?yàn)橐娏x勇為者本身沒(méi)有義務(wù)協(xié)助國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，但是見義勇為者堅(jiān)持自己對(duì)正義的信仰，并且通過(guò)自身的努力保障了國(guó)家、集體和個(gè)人的利益。我們認(rèn)為見義勇為是一種行政協(xié)助，是因?yàn)橐娏x勇為者本身沒(méi)有義務(wù)承擔(dān)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的相關(guān)責(zé)任，同時(shí)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)又有責(zé)任保護(hù)人民的利益，而見義勇為者替行政機(jī)構(gòu)履行了其應(yīng)履行的職能。所以，我們應(yīng)該對(duì)見義勇為進(jìn)行立法補(bǔ)償。在實(shí)踐中，很多見義勇為者為了國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人的利益承受了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，有的還在這個(gè)過(guò)程中負(fù)傷，而高昂的醫(yī)療費(fèi)用讓這些英雄無(wú)力承擔(dān)，這就讓很多人對(duì)見義勇為望而生畏。根據(jù)現(xiàn)有的法律，見義勇為者權(quán)益受損后，首先應(yīng)該向侵權(quán)人尋求賠償，只有當(dāng)他們的權(quán)益不能得到滿足時(shí)國(guó)家才會(huì)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，這樣的制度減弱了見義勇為者的積極性。從行政法角度看，如果見義勇為行為被認(rèn)定為行政協(xié)助，那么就理應(yīng)由國(guó)家對(duì)其現(xiàn)行賠償，之后再向侵權(quán)人提出賠償要求。
四、加強(qiáng)對(duì)見義勇為立法的準(zhǔn)備
1.通過(guò)多種渠道為加強(qiáng)對(duì)見義勇為的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。目前，各地都通過(guò)多種方式來(lái)為見義勇為籌集資金。例如，云南省就出臺(tái)了《云南省獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)見義勇為公民條例》，這部條例規(guī)定見義勇為的財(cái)政來(lái)源主要從地方政府的財(cái)政撥款、社會(huì)的捐款以及其他資金收入。從行政法角度看，我國(guó)的法律鼓勵(lì)國(guó)民積極配合國(guó)家機(jī)關(guān)的相關(guān)工作，有利于促進(jìn)社會(huì)秩序的安定。特別是在國(guó)家出現(xiàn)大的自然災(zāi)害，或者公民的權(quán)利搜到突然的侵犯，這時(shí)國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)很難提供及時(shí)的救助，這就需要通過(guò)法律倡導(dǎo)公民積極參與到國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管理工作之中。通過(guò)這樣的法律保障和鼓勵(lì)，可以保障國(guó)家和集體的利益，同時(shí)又可以減少因?yàn)閲?guó)家行政機(jī)關(guān)延誤所造成的損失。國(guó)家通過(guò)對(duì)見義勇為的鼓勵(lì)和保護(hù)，可以促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)建立新型的關(guān)系，通過(guò)多種渠道募集資金，加大對(duì)見義勇為者的保護(hù)。
2.加強(qiáng)對(duì)見義勇為行為的行政獎(jiǎng)勵(lì)。在行政法下，行政獎(jiǎng)勵(lì)是一種特殊的激勵(lì)機(jī)制，體現(xiàn)出對(duì)公民權(quán)利的尊重。在有利于促進(jìn)社會(huì)和諧的背景下，通過(guò)行政獎(jiǎng)勵(lì)可以推動(dòng)普及國(guó)家所倡導(dǎo)的理念。行政法既要對(duì)履行職能的行政人員提供保護(hù)，同時(shí)還要對(duì)非義務(wù)的見義勇為群體進(jìn)行鼓勵(lì)和支持。這是因?yàn)橐娏x勇為者本身并不法律規(guī)定的這些義務(wù)，而這些義務(wù)本應(yīng)該由政府承擔(dān)。所以說(shuō)，不僅應(yīng)該對(duì)見義勇為進(jìn)行道德獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)政府還應(yīng)該對(duì)見義勇為進(jìn)行行政獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)這兩種方式，有助于形成積極的道德風(fēng)尚，同時(shí)還可以鼓勵(lì)人們積極同犯罪進(jìn)行斗爭(zhēng)。有人認(rèn)為國(guó)家對(duì)公民見義勇為行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)是政府的一種恩賜，還有人認(rèn)為這是社會(huì)道德淪喪的無(wú)奈之舉，這樣的說(shuō)法都是很荒謬的，公民的見義勇為行為獲得獎(jiǎng)勵(lì)是其基本的權(quán)利，也是公民主體意識(shí)的一種表現(xiàn)。
3.對(duì)見義勇為進(jìn)行行政補(bǔ)償?shù)臋C(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于見義勇為行政補(bǔ)償?shù)臋C(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為地方人民政府應(yīng)該成為首選。通常，行政補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用一般都不在國(guó)家財(cái)政中列出，只是由專門的行政補(bǔ)償機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。而國(guó)家行政賠償則不同，被列入國(guó)家預(yù)算，并且有行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。所以在加強(qiáng)對(duì)見義勇為人員的行政補(bǔ)償時(shí)應(yīng)該考慮到部門的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以由地方人民政府進(jìn)行補(bǔ)償可以有一個(gè)穩(wěn)定的財(cái)政基礎(chǔ)。只有補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該堅(jiān)持公共負(fù)擔(dān)的原則，對(duì)見義勇為者全部損失進(jìn)行補(bǔ)償：對(duì)于在見義勇為過(guò)程中受傷的人，應(yīng)該補(bǔ)償其醫(yī)藥費(fèi)和誤工費(fèi)；對(duì)于在見義勇為過(guò)程中死亡的人，應(yīng)該補(bǔ)償其醫(yī)療費(fèi)用和撫恤金。
總而言之，以往對(duì)見義勇為行為的道德支持和鼓勵(lì)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而且也是忽視公民基本權(quán)利的。盡管我國(guó)法律對(duì)見義勇為行為做了積極的肯定，但是對(duì)見義勇為者的保護(hù)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以我們必須加強(qiáng)對(duì)見義勇為的法律保護(hù)，對(duì)其損失進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)償。我們可以看到對(duì)見義勇為進(jìn)行立法保護(hù)是一種必然的趨勢(shì)，只有對(duì)見義勇為者給以保護(hù)和鼓勵(lì)，才能保證公民最基本的權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)的和諧。
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關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；加強(qiáng)預(yù)算管理；績(jī)效考核探析
引言
預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理的核心，是單位內(nèi)部控制的重要組成部分。利用預(yù)算管理有效地控制單位的整個(gè)工作，是單位內(nèi)部控制的一個(gè)重要手段，并檢驗(yàn)單位能否有效地核查資金使用的規(guī)律性和效率。行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理與績(jī)效考核相結(jié)合可以更好的降低服務(wù)成本和提高資金使用效率。
一、預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)控關(guān)系分析
在分析它們之間的關(guān)系之前，有必要定義它們的概念。預(yù)算績(jī)效管理是指行政機(jī)構(gòu)有目標(biāo)的提高管理效率,這種管理方法注重控制系統(tǒng)在內(nèi)的整個(gè)工作流程的管理,實(shí)現(xiàn)連接紐帶，評(píng)估不同階段的預(yù)算計(jì)劃,核心是提高財(cái)政資金的使用效率、規(guī)范財(cái)政資金的運(yùn)行。內(nèi)部控制主要包括通過(guò)各種控制方法預(yù)防和控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，以確保各種活動(dòng)的順利進(jìn)行。在實(shí)踐中，預(yù)算執(zhí)行情況的管理與內(nèi)部控制密切相關(guān)。第一，預(yù)算執(zhí)行情況的管理是以內(nèi)部控制為基礎(chǔ)的。如果預(yù)算執(zhí)行情況的管理不符合內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，就不可能取得預(yù)期的管理成果。第二，預(yù)算績(jī)效管理是內(nèi)部控制的重要手段。通過(guò)這種方式，各種內(nèi)部控制手段將得到充分執(zhí)行。最后，目標(biāo)之間有高度的一致性，這就需要改進(jìn)預(yù)算資料的真實(shí)性和可靠性，提高預(yù)算管理的效率，并改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行情況管理的標(biāo)準(zhǔn)化。簡(jiǎn)而言之,當(dāng)進(jìn)行內(nèi)部控制框架、預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任人可創(chuàng)造有利氛圍,深入整合內(nèi)部監(jiān)督和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理,為行政事業(yè)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理和績(jī)效考核存在的問(wèn)題
1.預(yù)算管理和績(jī)效考核指標(biāo)體系不科學(xué)
我國(guó)許多行政事業(yè)單位在預(yù)算管理和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方面有不合理的規(guī)定。在大多數(shù)機(jī)構(gòu)中，預(yù)算管理和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)沒(méi)有按所進(jìn)行的工作和工作人員所承擔(dān)的責(zé)任分列。僅僅是膚淺的評(píng)估，這就會(huì)導(dǎo)致不公平和不公正。本單位的考核標(biāo)準(zhǔn)僅限于幾個(gè)方面:有的員工工作更多，有的員工工作更少，但工資是一樣的，付出和收入不成比例的現(xiàn)象引起了一些員工的不滿，降低了他們的工作積極性。預(yù)算管理的核心是預(yù)算管理指標(biāo)。預(yù)算管理應(yīng)該是建立在一套完善的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)之上的。但是，許多單位的預(yù)算管理指標(biāo)過(guò)于僵化和不完整，無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)價(jià)結(jié)果。
2.缺乏加強(qiáng)預(yù)算管理和績(jī)效考核的意識(shí)
預(yù)算管理和績(jī)效考核對(duì)于行政事業(yè)單位的發(fā)展來(lái)說(shuō)不是很受重視，并沒(méi)有將這些工作作為平時(shí)發(fā)展的核心,預(yù)算管理和績(jī)效考核的工作因沒(méi)有統(tǒng)一管理,不能有效運(yùn)作,這影響了職能充分的發(fā)揮。一般行政事業(yè)單位的管理者對(duì)預(yù)算支出與績(jī)效考核相結(jié)合的管理不夠重視，認(rèn)為預(yù)算管理評(píng)價(jià)工作不是很重要,未建立評(píng)價(jià)、審計(jì)和預(yù)算管理制度,忽略了部門預(yù)算績(jī)效管理。
3.管理和考核的有效性不足
管理層必須確保管理和評(píng)估是全面的。然而，我國(guó)大多數(shù)行政事業(yè)單位顯然缺乏有效的管理和控制，沒(méi)有建立全面的預(yù)算管理和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制。這方面的缺乏也影響了考核評(píng)價(jià)機(jī)制在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、控制模塊的性能發(fā)揮,造成預(yù)算管理的失誤。不能及時(shí)糾正超出預(yù)算的支出,找不到任何明確定義跟蹤預(yù)算監(jiān)督,缺乏全面系統(tǒng)的監(jiān)督體系，可能會(huì)引起內(nèi)部工作的混亂，甚至?xí)簳r(shí)無(wú)法工作。行政預(yù)算管理和業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)方面缺乏行之有效的監(jiān)督可能導(dǎo)致一些人為了自己的利益而挪用公共物品，損害本單位的利益。因此，有必要建立和改進(jìn)行政預(yù)算管理和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度，以保護(hù)單位的公共利益。
三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理與績(jī)效考核探析
1.重視預(yù)算事前績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，強(qiáng)化預(yù)算資金與績(jī)效掛鉤
積極引進(jìn)具有專業(yè)資格的獨(dú)立第三方，對(duì)下一年預(yù)算或即將開展的項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)預(yù)評(píng)估，并作為專題報(bào)告的主題。對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的可行性、項(xiàng)目投入產(chǎn)出比、績(jī)效目標(biāo)的合理性、資金的符合性進(jìn)行全面、客觀的評(píng)估，并對(duì)績(jī)效目標(biāo)的最終結(jié)果提出最終建議。一旦通過(guò)評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果將作為年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)。目前，一些地方政府在項(xiàng)目前期通過(guò)績(jī)效目標(biāo)考核準(zhǔn)確制定項(xiàng)目預(yù)算，提高了項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中項(xiàng)目整體實(shí)施的效率和質(zhì)量。一方面，事前的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)目標(biāo)制定促進(jìn)了項(xiàng)目的全面可行性，提高對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況的科學(xué)監(jiān)測(cè)、改進(jìn)公共資金的使用和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)測(cè)。一方面評(píng)估前報(bào)告,協(xié)助行政機(jī)構(gòu)編制預(yù)測(cè)業(yè)績(jī)指標(biāo)和基準(zhǔn)項(xiàng)目的預(yù)算,這便于實(shí)施績(jī)效考核管理,在以后的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中加強(qiáng)高水平編制和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目的執(zhí)行。這種績(jī)效評(píng)價(jià)方法,有利于不斷提高以精細(xì)度為基礎(chǔ)的預(yù)算編制和執(zhí)行情況,促進(jìn)建立良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
2.完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用
預(yù)算執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)及其結(jié)果的應(yīng)用是預(yù)算執(zhí)行情況系統(tǒng)管理的最關(guān)鍵部分。預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)在各單位領(lǐng)導(dǎo)之間有效地分配預(yù)算執(zhí)行情況管理的目標(biāo)。本組織各級(jí)的服務(wù)和工作人員應(yīng)將業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)同個(gè)別年度全面評(píng)價(jià)的結(jié)果聯(lián)系起來(lái)，不斷加強(qiáng)自我控制和檢查，并加強(qiáng)全體工作人員對(duì)資金使用的關(guān)注和重視。預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)價(jià)機(jī)制不僅應(yīng)就評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)周期和評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)成協(xié)議，而且還應(yīng)考慮到為全體工作人員制定的指導(dǎo)方針和獎(jiǎng)勵(lì)辦法。通過(guò)個(gè)性化的獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)一線員工主動(dòng)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，提高目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率。建立和實(shí)施預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度，并將公開評(píng)價(jià)的結(jié)果提供給各部門，使其做好充分準(zhǔn)備。執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)價(jià)結(jié)果的機(jī)制可以加強(qiáng)預(yù)算資金預(yù)算管理的內(nèi)在動(dòng)力，并加速公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。
3.預(yù)算管理應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控
預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)如下:第一預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算的制定是分開的。在執(zhí)行過(guò)程中，沒(méi)有考慮到年初的具體詳細(xì)預(yù)算數(shù)據(jù)，導(dǎo)致預(yù)算超支或未充分利用未使用的資金。第二，預(yù)算的使用批準(zhǔn)不嚴(yán)格。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，未經(jīng)預(yù)算主管機(jī)關(guān)同意，存在自行決定修改預(yù)算用途的情況。解決辦法如下:第一提前統(tǒng)籌規(guī)劃預(yù)算工作。第二嚴(yán)格審批程序的設(shè)定與監(jiān)督。我們應(yīng)該了解當(dāng)年預(yù)算的進(jìn)展情況，充分考慮到今年下半年的預(yù)算執(zhí)行情況和年底的盈余結(jié)轉(zhuǎn)情況，以及明年的實(shí)際籌資需要。編制預(yù)算和預(yù)算政策的基礎(chǔ)，以考慮到新的問(wèn)題和情況;完善產(chǎn)業(yè)調(diào)整過(guò)程。提前制定公共采購(gòu)年度預(yù)算計(jì)劃，研究公共采購(gòu)的合理性和可行性，規(guī)劃公共采購(gòu)的規(guī)模。必須對(duì)未列入部門預(yù)算的資金進(jìn)行適當(dāng)?shù)念A(yù)算，以確保收入和支出預(yù)算的完整性。
4.加強(qiáng)制度制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)
第一，業(yè)務(wù)的規(guī)模、性質(zhì)、收入和支出制度因行政機(jī)構(gòu)的不同而有很大差別，導(dǎo)致管理模式和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)有很大差別。建議在各級(jí)行政機(jī)構(gòu)開展管理研究,根據(jù)實(shí)際情況,人員規(guī)模、收入和支出的規(guī)模和不同機(jī)構(gòu)的其他指標(biāo),以評(píng)估不同層面的財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)指標(biāo)。第二，目前行政機(jī)構(gòu)存在財(cái)務(wù)人員不足的情況，行政機(jī)構(gòu)的大多數(shù)預(yù)算負(fù)責(zé)人都是身兼數(shù)職，一人負(fù)責(zé)多項(xiàng)財(cái)務(wù)任務(wù)。財(cái)務(wù)人員的預(yù)算管理培訓(xùn)限于編制報(bào)表，缺乏預(yù)算管理制度設(shè)計(jì)和日常管理方面的培訓(xùn)。加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理人員的適當(dāng)培訓(xùn)，并應(yīng)向具有必要規(guī)模和資格的單位提供專門的預(yù)算管理人員。第三，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)階段，根據(jù)具體的執(zhí)行地點(diǎn)、業(yè)務(wù)流程、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、預(yù)期目標(biāo)等進(jìn)行細(xì)化。一級(jí)級(jí)落實(shí)責(zé)任人、各階段嚴(yán)格遵守各項(xiàng)考核規(guī)定和預(yù)算管理程序,以確保遵守合理預(yù)算,確保預(yù)算調(diào)整的過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化和確保核查工作質(zhì)量。在執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)不定期進(jìn)行監(jiān)督檢查，以檢查內(nèi)部控制的結(jié)果是否與實(shí)際工作相符。
5.做好安全風(fēng)險(xiǎn)防范與控制
在信息時(shí)代，行政事業(yè)單位的預(yù)算信息迅速增加，預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。在實(shí)踐中，預(yù)算執(zhí)行情況管理和內(nèi)部控制都強(qiáng)調(diào)有效預(yù)防和控制與預(yù)算安全有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。行政預(yù)算程序應(yīng)該適應(yīng)變化、預(yù)防和減少安全風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)控制能力,認(rèn)真分析影響安全的因素及其關(guān)系，內(nèi)部控制機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)的科學(xué)規(guī)劃,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制。在發(fā)生財(cái)務(wù)安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)立即按照相關(guān)計(jì)劃采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)行動(dòng)，盡量減少風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和事后評(píng)估階段,應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地評(píng)價(jià)預(yù)算，結(jié)合績(jī)效考核及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,一旦不符合預(yù)算管理績(jī)效目標(biāo)、任務(wù)和責(zé)任,立即采取措施,解決潛在的問(wèn)題,以加強(qiáng)預(yù)算控制方面的能力,提高其職員的責(zé)任感。與此同時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)確保內(nèi)部信息能夠在聯(lián)檢組內(nèi)迅速和有效地交換，以避免與影響內(nèi)部控制管理有效性的信息不對(duì)稱有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
四、小結(jié)
綜上所述,鑒于預(yù)算管理、績(jī)效考核和內(nèi)部控制的密切關(guān)系,為了進(jìn)一步提高預(yù)算績(jī)效管理水平,依靠?jī)?nèi)部監(jiān)督的行政機(jī)構(gòu)為改善總體預(yù)算績(jī)效管理。行政管理實(shí)踐中,通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部控制機(jī)制和績(jī)效考核評(píng)價(jià)管理機(jī)制,將預(yù)算績(jī)效管理的風(fēng)險(xiǎn)防范和改進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)管理深度融合,注重結(jié)果的預(yù)算和內(nèi)部控制,有效運(yùn)用績(jī)效和預(yù)算影響管理職能，促進(jìn)行政管理的健康穩(wěn)定發(fā)展。
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關(guān)鍵詞：公法人 公務(wù)法人 行政職能
一、英國(guó)公法人
在英國(guó)，承擔(dān)公共行政職能的非行政機(jī)關(guān)組織叫公法人。英國(guó)的公法人是在具有一般職權(quán)范圍的中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)以外，享有一定的獨(dú)立性和單獨(dú)存在的法律人格并從事某種特定的公共事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。英國(guó)的公法人大致分為以下幾類：
（一）工商企業(yè)公法人。二戰(zhàn)以后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)加強(qiáng)，對(duì)某些私人企業(yè)實(shí)行國(guó)有化措施。
（二）行政事務(wù)公法人。行政事務(wù)公法人相當(dāng)于一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)方面的政策和職務(wù)，通常以自己的名義執(zhí)行職務(wù)，在法律有特別規(guī)定時(shí)也可作為英王的人。如各區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)執(zhí)行衛(wèi)生政策，提供衛(wèi)生服務(wù)。
（三）實(shí)施管制的公法人。實(shí)施管制的公法人，其職責(zé)是制定和實(shí)施一些行為標(biāo)準(zhǔn)，因而更接近一般的行政機(jī)關(guān)，受監(jiān)督的程度也較大。如公共機(jī)構(gòu)地理位置分布局，它的任務(wù)是鼓勵(lì)政府機(jī)構(gòu)從倫敦遷往外地；又如全國(guó)放射性射線保護(hù)局、自然環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、價(jià)格管理委員會(huì)等。
（四）咨詢及和解性質(zhì)公法人.這類公法人負(fù)責(zé)咨詢及和解，如各族平等委員會(huì)、就業(yè)機(jī)會(huì)平等委員會(huì)、仲裁及和解委員會(huì)等。各類型的公法人有各自的權(quán)力和組織，它們各自的法律地位根據(jù)各自組織法的規(guī)定。
二、法國(guó)公務(wù)法人
法國(guó)的公務(wù)法人是在以地域?yàn)榛A(chǔ)的國(guó)家和地方團(tuán)體以外的另一種行政主體。它以實(shí)施公務(wù)為目的而成立，具有獨(dú)立的法律人格，又稱公共設(shè)施、公共機(jī)構(gòu)或公立公益機(jī)構(gòu)。②公務(wù)法人根據(jù)公務(wù)的不同類型可分為以下四種：
（一）行政公務(wù)法人。行政公務(wù)法人的設(shè)立目的在于管理某種需要有一定的獨(dú)立地位的行政公務(wù)，其受行政法的支配和行政法院管轄。工作人員屬于公職人員，財(cái)產(chǎn)也屬公產(chǎn)，在組織和業(yè)務(wù)活動(dòng)上受其設(shè)立的行政主體的監(jiān)督程度較大。
（二）地域公務(wù)法人。地域公務(wù)法人是兩個(gè)或兒個(gè)地方團(tuán)體，為了合作實(shí)施某項(xiàng)公務(wù)所設(shè)立的法人，如市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)、城市共同體、省際協(xié)會(huì)等。地域公務(wù)法人適用行政公務(wù)法人的法律制度。
（三）科學(xué)文化和職業(yè)公務(wù)法人。1968年11月12日法律和1984年1月26日法律創(chuàng)設(shè)了科學(xué)文化和職業(yè)公務(wù)法人，適用于管理高等教育公務(wù)的機(jī)關(guān)，包括大學(xué)、高級(jí)工科學(xué)校、高級(jí)師范學(xué)校等。
（四）工商業(yè)公務(wù)法人。工商業(yè)公務(wù)法人設(shè)立的目的在于管理某一特定的工商業(yè)公務(wù)。工商業(yè)公務(wù)法人在業(yè)務(wù)活動(dòng)上受私法支配，但必須受國(guó)家或地方團(tuán)休有關(guān)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，某些服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格的調(diào)整必須事先得到批準(zhǔn)，在組織方面，不同程度地受公法支配。
三、英國(guó)公法人和法國(guó)公務(wù)法人比較
英國(guó)的公法人和法國(guó)的公務(wù)法人雖然都是公法人，由于"英國(guó)行政法著作中所討論的公法人主要是指在具有一般職權(quán)范圍的中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)以外，享有一定的獨(dú)立性和單獨(dú)存在的法律人格并從事某種特定的公共事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。"所以英國(guó)的公法人只相當(dāng)與法國(guó)的公務(wù)法人，那么英國(guó)的公法人比法國(guó)的公法人意義要狹窄。可見，英國(guó)的公法人沒(méi)有固定的形式，它只是當(dāng)代英國(guó)行政組織上一種廣泛應(yīng)用的技術(shù)，由此，我們也能夠看出英美法系國(guó)家更注重實(shí)用性，而不注重行政主體概念抽象性的的研究。
由于各國(guó)文化傳統(tǒng)和法律制度上的差異，對(duì)承擔(dān)公共行政職能的社會(huì)組織稱謂有所不同，法國(guó)稱為公務(wù)法人，英國(guó)稱為公法人，盡管稱謂不同，但其性質(zhì)和基本特征是相似的。由于國(guó)家和地方團(tuán)體也是公法人，為了以示區(qū)別，宜將國(guó)家和地方團(tuán)體以外的公法人統(tǒng)稱為公務(wù)法人。分析英、法的公務(wù)法人制度，我們可以看到它們具有共同的特征：第一，具有完全的權(quán)利能力和法人地位，可以以自己的名義提訟和應(yīng)訴；第二，其設(shè)立必須有法律的依據(jù)；第三，都屬于行政組織的一種，具有固定的任務(wù)，執(zhí)掌管轄權(quán)的權(quán)限及公務(wù)法人執(zhí)行行政任務(wù)受法律保留原則的拘束；第四，需接受國(guó)家監(jiān)督，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)行使公共行政的職能；第五，公務(wù)法人同樣適用行政程序法。
四、英法公務(wù)法人對(duì)我國(guó)的借鑒
目前我國(guó)沒(méi)有引入公務(wù)法人的概念，但是，我國(guó)卻存在著大量的事業(yè)單位、企業(yè)組織和社會(huì)團(tuán)體承擔(dān)公共行政職能的現(xiàn)實(shí)，而對(duì)這些組織又沒(méi)有單獨(dú)的法律、法規(guī)進(jìn)行管理和約束，所以，我國(guó)需要構(gòu)建公務(wù)法人制度。我國(guó)引入公務(wù)法人制度后，公務(wù)法人成為與國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織并存的承擔(dān)公共行政職能的另外一種行政主體。按照大陸法系國(guó)家對(duì)公務(wù)法人類型的劃分，我們把提供公共服務(wù)的事業(yè)單位、企業(yè)組織和社會(huì)團(tuán)體按照其成立的目的和組成方式劃分為公營(yíng)造物公務(wù)法人、社團(tuán)公務(wù)法人和財(cái)團(tuán)公務(wù)法人三類。同時(shí)，根據(jù)"有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督"的要求，公務(wù)法人作為依法行使國(guó)家公共行政管理職能的行政主體，必須依法履行其公共管理職責(zé)，并為其違法失職行為承擔(dān)必要的法律責(zé)任。我國(guó)構(gòu)建公務(wù)法人制度，就可以把一些法律、法規(guī)授權(quán)組織納入到公務(wù)法人中來(lái)，既能很好的規(guī)范它們，又能使其承擔(dān)公共行政的職能，從而更好的促進(jìn)我國(guó)服務(wù)行政的發(fā)展。同時(shí)，公務(wù)法人制度還可以完善我國(guó)的行政主體制度，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，維護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益。
1新公共管理理論
新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎(chǔ)與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。
2新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。
其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級(jí)文官)以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制)，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制。即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)(performanceindicator)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)。但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。
第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官(包括高級(jí)文官)保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系。特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治一行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲?guó)會(huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問(wèn)題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過(guò)程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)有的任期長(zhǎng)，而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國(guó)政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月)。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、選民等事務(wù)上。五是人數(shù)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺(jué)意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問(wèn)題。
關(guān)鍵詞:都市空間發(fā)展；行政區(qū)劃調(diào)整；撤縣設(shè)區(qū)
Abstract: Along with our country economy and the level of city rise quickly, is accompanied by the urban space expansion. In this process, through the adjustment of administrative division, to solve development issues caused by the restriction of urban space, has become a development trend of our country to build a harmonious society. Make full use of the positive effect of adjustment of administrative divisions, break administrative division of obstacles, realize resources sharing, to make our country more reasonable and sound development of urban space. Many areas in urban spatial development in the use of administrative division adjustment achieved effective results, you can try to draw lessons from.
Key words: urban space development; the adjustment of administrative divisions; Remove a county to establish a division
中圖分類號(hào)：C911文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B文章編號(hào)：2095-2104（2013）
1都市區(qū)與行政區(qū)劃
關(guān)于都市區(qū)（Metropolitan Disrtrict）的概念，比較統(tǒng)一的看法是指一個(gè)大的人口核心以及與這個(gè)核心具有高度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化傾向的鄰接地域的組合。它首先強(qiáng)調(diào)的是一種城市功能地域，是中心城市和市縣之間雙向互動(dòng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。其次它超出了行政邊界的區(qū)劃性質(zhì)。都市區(qū)承擔(dān)著帶動(dòng)周邊地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)城鄉(xiāng)一體的作用，并為強(qiáng)化中心城市功能提供相應(yīng)的發(fā)展空間和條件[1]。
行政區(qū)劃（Administrative Divisions）是國(guó)家根據(jù)政治和行政管理的需要，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，充分考慮經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、地區(qū)差異、人口密度等客觀因素，將全國(guó)的地域劃分為若干層次大小不同的行政區(qū)域，設(shè)置相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，實(shí)施行政管理。我國(guó)的行政區(qū)域通常根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、民族原則進(jìn)行劃分，同時(shí)考慮歷史傳統(tǒng)、人口分布、地理?xiàng)l件和國(guó)防需要等因素，理論上合理，實(shí)際上可行。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政區(qū)劃也應(yīng)根據(jù)發(fā)展變化的實(shí)際情況加以調(diào)整。
2都市區(qū)空間擴(kuò)展與行政區(qū)劃調(diào)整的互動(dòng)機(jī)制
行政區(qū)劃有史以來(lái)就存在，不同時(shí)期有所不同。近幾年，我國(guó)的都市空間不斷向外擴(kuò)張，如何解決行政區(qū)劃帶來(lái)的制約都市空間發(fā)展的各種障礙，是我們面臨的重大問(wèn)題。我國(guó)的行政規(guī)劃不斷完善和發(fā)展，已有的行政區(qū)劃有其合理的地方，但也有其不合實(shí)際的隱患。
2.1都市區(qū)拓展新的發(fā)展空間需要行政區(qū)劃的調(diào)整
我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市人口急劇增長(zhǎng)，城市空間向外擴(kuò)張的內(nèi)在需求不斷膨脹，這種由經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的都市空間擴(kuò)展現(xiàn)象越來(lái)越普遍。而都市群內(nèi)各個(gè)城市以及城市內(nèi)部與周圍地區(qū)屬于不同的行政區(qū)域，行政區(qū)劃上相互獨(dú)立。與此同時(shí)新的城市和地區(qū)又不斷涌現(xiàn)，原有城市不斷向外擴(kuò)張，都市區(qū)由越來(lái)越多個(gè)互不依屬的城市組成，以前的行政區(qū)劃不再符合實(shí)際需要，城市的發(fā)展空間受阻。通過(guò)行政區(qū)劃的有效調(diào)整能消除行政區(qū)劃壁壘，實(shí)現(xiàn)行政聯(lián)合，可以為有效解決城市功能發(fā)展空間問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)城市行政區(qū)間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)提供可供選擇的模式。如湖南撤銷長(zhǎng)沙市周邊的長(zhǎng)沙縣，設(shè)立星沙區(qū)，撤銷望城縣，設(shè)立望城區(qū)。
2.2都市區(qū)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的矛盾需要行政區(qū)劃的調(diào)整
都市區(qū)既是一個(gè)行政區(qū)，又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)。經(jīng)濟(jì)區(qū)要求彼此之間具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性，或者有著特有的自然資源和相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)。而行政區(qū)劃是一定的，相互獨(dú)立，由于不同行政區(qū)劃之間的利益沖突，相互間會(huì)為爭(zhēng)取更多的資源、人才、資金等來(lái)促進(jìn)本區(qū)域的發(fā)展，產(chǎn)生不可避免的激烈競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)濟(jì)區(qū)要求彼此合作，行政區(qū)制約合作契機(jī)，必然產(chǎn)生行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的矛盾，且這種矛盾逐漸加劇。由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加強(qiáng)，此時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局在經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用下呈現(xiàn)出不同的空間結(jié)構(gòu)形式[2]，形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域必然要突破行政區(qū)劃，行政管理在很大程度上不能也不可能左右經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向和聯(lián)系范圍。行政區(qū)劃分割阻礙了協(xié)作的有效開展，成為都市區(qū)內(nèi)部地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的主要障礙。因此，開展行政區(qū)劃的調(diào)整，建立跨行政區(qū)的與客觀存在的經(jīng)濟(jì)區(qū)相一致的各種協(xié)調(diào)機(jī)制是勢(shì)在必行的。
2.3都市區(qū)政府功能過(guò)小和公共服務(wù)范圍擴(kuò)大的矛盾需要行政區(qū)劃的調(diào)整
行政區(qū)劃各自獨(dú)立，互不隸屬，關(guān)系到整個(gè)都市區(qū)的社會(huì)公共問(wèn)題，如聯(lián)系都市區(qū)內(nèi)所有城市或都市區(qū)與周邊城鎮(zhèn)的交通、信息基礎(chǔ)設(shè)施的共享、社會(huì)治安聯(lián)防、住宅建設(shè)、供水與排水等問(wèn)題，客觀上要求在都市區(qū)地域基礎(chǔ)上統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理。都市區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其公共服務(wù)范圍越來(lái)越大，但原有的行政區(qū)劃分割使得統(tǒng)一建設(shè)和管理困難重重。原有行政區(qū)劃上的政府作為都市區(qū)內(nèi)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)力，具有有限性，功能過(guò)小，獨(dú)立處理事關(guān)整個(gè)都市區(qū)全局問(wèn)題的能力得不到保證，缺少滿足整個(gè)都市區(qū)發(fā)展需要的行政能力。因此調(diào)整行政區(qū)劃，建立能夠代表都市區(qū)發(fā)展的行政組織，以緩解政府功能過(guò)小和公共服務(wù)范圍擴(kuò)大的矛盾，這成為解決關(guān)系到整個(gè)都市區(qū)的社會(huì)公共問(wèn)題的必然選擇。
3都市區(qū)空間擴(kuò)展過(guò)程中行政區(qū)劃調(diào)整存在的問(wèn)題與對(duì)策
行政區(qū)劃調(diào)整能有效解決都市區(qū)空間發(fā)展中的許多問(wèn)題，但任何事物都有兩面性，行政區(qū)劃調(diào)整不可能顧及到都市區(qū)空間發(fā)展中的方方面面，不可避免在調(diào)整過(guò)程中或多或少對(duì)有關(guān)區(qū)劃將產(chǎn)生負(fù)面影響。而從大局和整體出發(fā)，這些問(wèn)題是可以規(guī)劃和協(xié)調(diào)的。
3.1 行政區(qū)劃調(diào)整中可能出現(xiàn)的問(wèn)題
關(guān)鍵詞 檔案行政管理 現(xiàn)行體制 有效反思 優(yōu)化完善
我國(guó)現(xiàn)行檔案行政管理體制以“局館合一”的“集中、分級(jí)、分專業(yè)”管理方式為主，這樣的管理?xiàng)l例在我國(guó)檔案管理事業(yè)發(fā)展過(guò)程中持續(xù)了近20年，在當(dāng)前新時(shí)代背景下已較難適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求。因此，針對(duì)現(xiàn)行的檔案行政管理體制進(jìn)行研究和反思，有助于實(shí)現(xiàn)檔案管理工作的完善和優(yōu)化，有助于促進(jìn)我國(guó)檔案管理事業(yè)的長(zhǎng)效發(fā)展。
一、我國(guó)現(xiàn)行檔案行政管理體制存在的問(wèn)題
檔案管理體制，是指我國(guó)檔案及相應(yīng)工作的開展方式和組織制度，這包括各級(jí)各類檔案行政機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及關(guān)系的明確，組織管理方式等內(nèi)容。檔案行政管理是檔案管理體制的重要組成部分，在我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展過(guò)程中起到了宏觀調(diào)控和大局管理等基礎(chǔ)性的行政作用。檔案行政管理所涉及的行政管理事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，同時(shí)規(guī)模極大。近年來(lái)，在取得長(zhǎng)足進(jìn)步的同時(shí)也存在部分內(nèi)在的體制機(jī)理缺陷。我國(guó)現(xiàn)行檔案行政管理體制以“集中、分級(jí)、分專業(yè)”為主，這將會(huì)帶來(lái)一定的分散管理F象和問(wèn)題。
（一）“局館合一”易造成檔案局和檔案館的職能混淆
實(shí)質(zhì)上各級(jí)檔案館隸屬于各級(jí)政府或黨委，在業(yè)務(wù)開展層面需接受上級(jí)檔案局的行政指導(dǎo)。實(shí)施“局館合一”的檔案行政管理體制，雖然表面上實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，但極容易導(dǎo)致政、事難以區(qū)分的混亂職能關(guān)系現(xiàn)象。檔案局和檔案館兩者之間應(yīng)存在局對(duì)館的業(yè)務(wù)監(jiān)管行政作用，但實(shí)施“局館合一”會(huì)將各級(jí)公共檔案館聯(lián)合成統(tǒng)一檔案管理體系，其雖然能進(jìn)一步強(qiáng)化檔案行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位，但從另一方面而言，會(huì)導(dǎo)致其缺乏上級(jí)監(jiān)管部門的監(jiān)督，同時(shí)對(duì)自身的長(zhǎng)效發(fā)展也會(huì)帶來(lái)不利影響。
（二）“局館合一”不利于檔案管理事業(yè)的長(zhǎng)效發(fā)展
“局館合一”極容易導(dǎo)致“政事合一”現(xiàn)象。首先，檔案局自身的行政職能會(huì)弱化，而檔案館自身的事業(yè)職能也同樣會(huì)弱化。檔案館作為文化事業(yè)公共服務(wù)的基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)，具有極為重要的檔案保管和信息利用服務(wù)職能作用，實(shí)施“局館合一”會(huì)導(dǎo)致單位內(nèi)部人員編制、經(jīng)費(fèi)撥款等方面存在問(wèn)題和欠缺，如經(jīng)費(fèi)劃撥可能會(huì)忽略檔案保管及修復(fù)等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，僅注重行政辦公經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)保障。同時(shí)，“局館合一”容易導(dǎo)致檔案館實(shí)際工作中的官本位思想，在日常工作實(shí)踐中容易模糊自身公共服務(wù)事業(yè)單位的定位，削弱了社會(huì)公共服務(wù)的性質(zhì)，對(duì)于行政工作產(chǎn)生了依賴思想，不利于檔案管理事業(yè)的長(zhǎng)效發(fā)展。
二、完善我國(guó)檔案行政管理體制的有效策略
（一）實(shí)現(xiàn)局館分離和政事分離，構(gòu)建各級(jí)檔案行政體系
我國(guó)現(xiàn)行檔案行政管理體制是由1993年檔案事業(yè)管理體制改革之后形成的，當(dāng)時(shí)改革的目的主要在于對(duì)管理機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，加強(qiáng)黨對(duì)我國(guó)檔案事業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。但在實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了部分問(wèn)題和不足，為了更好地實(shí)現(xiàn)我國(guó)檔案管理事業(yè)的優(yōu)化發(fā)展，需要有效實(shí)現(xiàn)局館分離和政事分離，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對(duì)于檔案行政管理單位進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建各級(jí)檔案行政體系，明確各級(jí)機(jī)構(gòu)的行政職能，有效規(guī)避由于“局館合一”所帶來(lái)的職能目標(biāo)混淆、人員配備不明以及經(jīng)費(fèi)劃撥困難等現(xiàn)實(shí)工作問(wèn)題。通過(guò)我國(guó)檔案行政管理體制的進(jìn)一步界定和整合，有助于更好地明確檔案行政管理各級(jí)單位的權(quán)限，如檔案局及相關(guān)管理機(jī)關(guān)需行使行政管理職能，檔案館業(yè)務(wù)單位則作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和文化事業(yè)單位，需行使公共服務(wù)的事業(yè)職能，同時(shí)接受上級(jí)行政主管部門單位的監(jiān)督和指導(dǎo)。
（二）強(qiáng)化檔案局的行政管理職能
在我國(guó)現(xiàn)行的檔案行政管理體制中，由于“局館合一”導(dǎo)致檔案行政管理職能存在弱化的問(wèn)題。檔案局作為行政管理主管部門，依法享有法律規(guī)定的行政主體資格，這對(duì)于引導(dǎo)我國(guó)當(dāng)前整個(gè)檔案事業(yè)的發(fā)展方向都具有極為重要的管理作用。為了更好地提升機(jī)構(gòu)管理的實(shí)效性，這需要從傳統(tǒng)的直接指導(dǎo)向宏觀調(diào)控層面進(jìn)行轉(zhuǎn)變，將管理重心置于檔案管理事業(yè)的整體規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能之中。為了實(shí)現(xiàn)檔案局行政管理職能的強(qiáng)化，這需要通過(guò)相應(yīng)的政策條規(guī)、規(guī)章制度以及相關(guān)監(jiān)督條例的完善，從而實(shí)現(xiàn)條理化和明確化管理，同時(shí)也需要不斷更新和調(diào)整以適應(yīng)時(shí)展的變化需求，如針對(duì)當(dāng)前信息化和電子化的檔案管理工作，需不斷完善相應(yīng)的管理流程及方法。
（三）強(qiáng)化檔案館的公共服務(wù)事業(yè)職能
在我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)行的檔案行政管理體制中，實(shí)現(xiàn)局館分離和政事分離，其中的重要部分則在于強(qiáng)化檔案館的公共服務(wù)事業(yè)職能。檔案館作為業(yè)務(wù)開展部門，承擔(dān)著檔案資料保存和信息利用等具體事項(xiàng)管理工作，作為負(fù)責(zé)檔案資料入庫(kù)保存的業(yè)務(wù)部門，需要通過(guò)相應(yīng)管理制度的創(chuàng)新和管理流程的完善，有效增強(qiáng)對(duì)于檔案文件資料的前端控制和整體管理，有效實(shí)現(xiàn)文檔一體化。以當(dāng)前政務(wù)信息公開這一社會(huì)熱點(diǎn)為例，檔案館需要強(qiáng)化自身公共服務(wù)事業(yè)職能，通過(guò)文檔一體化等措施不斷提高檔案文件收集、整理、歸檔、保存以及利用的效率，通過(guò)加強(qiáng)檔案館的事業(yè)職能更好地提升公共服務(wù)的社會(huì)效益。
三、結(jié)語(yǔ)
就我國(guó)現(xiàn)行的檔案行政管理體制而言，由于“局館合一”的管理機(jī)制設(shè)置存在一定的欠缺和不足，不利于檔案管理工作的科學(xué)進(jìn)行。為了更好地提升檔案管理工作的實(shí)效性，需要有效實(shí)現(xiàn)局館分離，實(shí)現(xiàn)政事工作的分開，在增強(qiáng)檔案局行政職能的同時(shí)，強(qiáng)化檔案館的事業(yè)職能，從而能更好地為社會(huì)公共事業(yè)提供專業(yè)服務(wù)。
（作者單位為四川大學(xué)錦城學(xué)院）
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一、房屋登記行為應(yīng)當(dāng)屬其他具體行政行為，這是其法律特性所決定的
行政訴訟時(shí)效是指公民、法人和其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提訟的有效期限，一旦超過(guò)，法院將不再受理或予以駁回當(dāng)事人對(duì)該行政行為不服而提起的行政訴訟，這就是說(shuō)，超過(guò)時(shí)效導(dǎo)致不能啟動(dòng)訴訟程序。
涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為有“具體行政行為”和“其他具體行政行為”，兩者有一定區(qū)別：前者是行政機(jī)關(guān)依照法律賦予的權(quán)力，通過(guò)法定程序?qū)陀^事實(shí)的確認(rèn)，屬于合理管理所產(chǎn)生的行政行為；后者是行政機(jī)關(guān)以外的組織依具體法律授權(quán)行使一定行政職能所產(chǎn)生的非管理性質(zhì)的行政行為。兩者相比，管理主體、性質(zhì)和法律效果均不同。
由于涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為有“具體行政行為”和“其他具體行政行為”，其訴訟時(shí)效是不同的，那么房屋登記發(fā)證屬何種行政行為?筆者認(rèn)為房屋登記發(fā)證應(yīng)當(dāng)屬其他具體行政行為，這是其法律特性所決定的。
首先，從管理主體來(lái)看，房屋登記機(jī)構(gòu)是具體的登記發(fā)證單位，它屬于法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織，是指依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使行政職能的非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織，屬行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。關(guān)于這一點(diǎn)，《物權(quán)法》第九條至第十三條及《房屋登記辦法》第四條都有明確的法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定。大家知道房屋登記發(fā)證有登記機(jī)關(guān)和登記機(jī)構(gòu)之分，登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記發(fā)證的管理，登記機(jī)構(gòu)受登記機(jī)關(guān)的委托，依法授權(quán)負(fù)責(zé)登記發(fā)證的具體行為，屬于非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織。就**而言，市產(chǎn)權(quán)監(jiān)理處屬于“公益類”行政事業(yè)單位，必不具備國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織要素，而只能為依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使行政職能的非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織，即其他行政組織。
其次，從組織機(jī)構(gòu)來(lái)看，登記機(jī)構(gòu)符合其他行政組織的條件，主要是它依法行使登記發(fā)證的行政職能時(shí)，是行政行為的具體主體，并可對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，盡管行政訴訟的對(duì)象是登記機(jī)關(guān)，但實(shí)際應(yīng)訴和承擔(dān)法律責(zé)任的還是登記機(jī)構(gòu)。
第三，從新的登記觀念來(lái)看，房屋登記必然是其他行政行為。隨著《物權(quán)法》及《房屋登記辦法》的實(shí)施，房屋登記簿已是房屋登記的核心，不再足“房產(chǎn)證是房屋產(chǎn)權(quán)的唯一的、合法的憑證”這個(gè)老觀念；房屋登記實(shí)施“依申請(qǐng)登記”?則，登記由申請(qǐng)人啟動(dòng)，不再是登記機(jī)構(gòu)的管理手段；登記機(jī)構(gòu)的職能由“發(fā)放房產(chǎn)證為主”轉(zhuǎn)化為“依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)在房屋登記簿上予以記載”，將登記作為物權(quán)公示手段，嚴(yán)格限制了登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)登記的情形；登記機(jī)構(gòu)實(shí)行“以形式審查為主、輔以必要的實(shí)質(zhì)審查”的原則，淡化實(shí)質(zhì)性審查，不再是“行政確權(quán)”而是“行政確認(rèn)”。從這些轉(zhuǎn)變看，房屋登記的行政行為性質(zhì)發(fā)生相應(yīng)的變化，即登記為完全聽?wèi){當(dāng)事人的意思所產(chǎn)生，不再具有“具體行政行為”的“行政管理”要素，故只能為“其他具體行政行為”。同時(shí)，房產(chǎn)證的法律地位也不可能與建設(shè)工程規(guī)劃許可證等行政許可所頒發(fā)的證件相比較，屬于一種形式登記的產(chǎn)物，即其他行政行為的結(jié)果。
二、房屋登記的行政訴訟時(shí)效宜短不宜長(zhǎng)
過(guò)長(zhǎng)的訴訟時(shí)效不利于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。就**地區(qū)而言，目前**市城區(qū)有l(wèi)萬(wàn)份非公寓式的老私房的房產(chǎn)證是**年前頒發(fā)的，錫山區(qū)、惠山區(qū)、濱湖區(qū)和新區(qū)頒發(fā)的未拆遷的農(nóng)村老私房的房產(chǎn)證估計(jì)在10萬(wàn)份左右。如果按“不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為”的行政訴訟時(shí)效“20年”為房屋登記的訴訟時(shí)效界限，那老私房的登記發(fā)證行為均有可能列入行政訴訟范疇，90％以上老私房將成為行政訴訟的主要客體。也許有人認(rèn)為，這是好事，是對(duì)登記機(jī)構(gòu)的考驗(yàn)。其實(shí)不然，持這種看法的人沒(méi)有看到事物的另—面，即大量的行政訴訟不利于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。這是因?yàn)槌鞘蟹课菘偟怯浐痛彐?zhèn)房屋總登已的當(dāng)時(shí)登記規(guī)定互不相同，與現(xiàn)在的規(guī)定有更大的不同，特別是村鎮(zhèn)房屋總登記當(dāng)時(shí)并無(wú)登記辦法，現(xiàn)在訴訟起來(lái)，?告無(wú)不要求被告提供當(dāng)時(shí)的發(fā)證法律依據(jù)，或以現(xiàn)在的登記辦法去衡量當(dāng)時(shí)的登記，動(dòng)輒指責(zé)登記機(jī)構(gòu)違法行政，其后果必然是**年-1991年城鎮(zhèn)房屋總登記以及1988年開始的村鎮(zhèn)房屋總登記后房屋權(quán)屬相對(duì)穩(wěn)定的狀況將被破壞，社會(huì)安定團(tuán)結(jié)面臨新的挑戰(zhàn)，目前村鎮(zhèn)房屋要求撤證的案件激增便是明證。如以5年為房屋登記的行政訴訟時(shí)效則可大大減少行政訴訟的故意，以穩(wěn)定社會(huì)秩序。
行政訴訟時(shí)效定為5年，就可大大減少行政訴訟中?、被告法律地位不平等的現(xiàn)象。從**年**市區(qū)第一起行政訴訟案到今天的行政訴訟案來(lái)看，大致分為三類：一是登記機(jī)構(gòu)行政不作為；二是不服登記機(jī)構(gòu)的發(fā)證行為，包括要求撤銷發(fā)給他人的房產(chǎn)證；三是不服登記機(jī)構(gòu)對(duì)房屋登記簿的更正行為。從上述情況看，第二類行政訴訟案占80％以上，對(duì)登記機(jī)構(gòu)影響最大。究其?因，絕大多數(shù)為已登記領(lǐng)證的老私房面臨拆遷，?有的權(quán)利關(guān)系人想從中分一±“羹”，即使早就知道房屋已繼承、贈(zèng)與、買賣，明知自己已不是權(quán)利關(guān)系人或權(quán)利申請(qǐng)人，無(wú)不以“剛知道房屋轉(zhuǎn)移登記給第三人”的理由，有意識(shí)地利用行政訴訟時(shí)效來(lái)創(chuàng)造條件。這樣，行政訴訟時(shí)效的計(jì)算起點(diǎn)時(shí)間就變?yōu)橛?告自定，而作為被告的登記機(jī)構(gòu)及人民法院很難知道或確定真正的訴訟計(jì)算起點(diǎn)時(shí)間，難以實(shí)現(xiàn)?、被告在行政訴訟中的平等地位。由于?告自定行政訴訟時(shí)效的計(jì)算起點(diǎn)時(shí)間現(xiàn)象比較普遍，如把行政訴訟時(shí)效定為20年，只會(huì)加大?、被告法律地位的不平等，既然如此，還不如把行政訴訟時(shí)效定為5年，既可便于人民法院掌握行政訴訟時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)，也可讓被告法律地位趨于平等。
行政訴訟時(shí)效高于5年，不利于維護(hù)法的秩序價(jià)值。這里有個(gè)公法與私法的法的秩序價(jià)值問(wèn)題。行政行為是國(guó)家通過(guò)法定程序賦予對(duì)客觀事實(shí)的確認(rèn)，是國(guó)家公定力的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)，如房屋登記，出于物權(quán)公示而通過(guò)登記的法定程序，登記機(jī)構(gòu)依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)在房屋登記簿上予以記載，體現(xiàn)了公法的秩序價(jià)值。行政相對(duì)人為保護(hù)自己合法權(quán)利，需要通過(guò)國(guó)家的法定程序來(lái)確認(rèn)，體現(xiàn)了私法的秩序價(jià)值。但是，相當(dāng)部分的?告出于某些考慮，往往受自身利益驅(qū)動(dòng)，可以完全不顧法的秩序和事實(shí)，任意界定行政訴訟時(shí)效的計(jì)算起點(diǎn)時(shí)間就成為“家常便飯”。如再把房屋登記的行政訴訟時(shí)效確定為20年，那必然是對(duì)國(guó)家的公定力發(fā)動(dòng)新的挑戰(zhàn)，直接降低由公定力產(chǎn)生的法的秩序價(jià)值。因?告的單方需要而降低法的秩序價(jià)值，是不妥的，應(yīng)當(dāng)尋找公法與私法的秩序價(jià)值的平衡點(diǎn)，即：既能通過(guò)對(duì)?告訴訟時(shí)效的科學(xué)界定，保護(hù)其訴權(quán)，又能依法發(fā)揮行政機(jī)構(gòu)行使正常職能，保護(hù)其職權(quán)，因此，房屋登記的最長(zhǎng)行政訴訟時(shí)效還是以5年為宜
