時間：2023-07-12 17:07:07
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村資源資產化，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
（一）推行自然資源資產化管理是市場經濟條件下加快發展的必然選擇。就__而言，資源是發展最大的資本，市場經濟條件下，發展縣域經濟，必須要重視和發揮資源的經濟屬性。推行自然資源的資產化管理,就是要把自然資源的開發利用、資源的生產和再生產等方面,按照市場經濟規律進行管理，與市場機制有機融合，真正按資產的屬性去經營自然資源, 使自然資源在市場機制作用下達到優化配置,讓自然資源作為重要的生產要素在市場作用下合理流動。
（二）推行自然資源資產化管理是踐行生態文明理念的客觀要求。生態文明強調的是人與自然的協調發展,其本質在于處理好發展和環境之間的關系。十八屆三中全會，對生態文明建設進行了全面安排，要求加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。推行自然資源資產化管理，堅持資源的生態效益和經濟效益并重，是踐行生態文明建設的具體行動。
（三）推行自然資源資產化管理是履行保護生態和發展經濟職責的現實需要。按照國家主體功能區劃要求，必須把__的生態優勢放在中省市發展格局中去謀劃和定位，自覺跟緊中省市步伐，忠實履行好生態保護的職責。推行自然資源資產化管理，承認資源的經濟價值屬性,把自然資源環境因素納入到國民經濟核算體系中,把經濟發展建立在對自然資源有償、有限利用的觀念基礎上,有利于轉變資源利用方式，摒棄“高消耗、高污染、低效益”的經濟增長模式，促進生態經濟發展，實現生態建設與縣域經濟發展協調同步。
從__目前對自然資源的管理現狀來看，僅在建設用地、煤炭資源開發等極少數領域實行了資產化管理，在多數領域是通過審批許可進行管理，如河道取水許可、經濟林木采伐手續等，資源管理基本還停留在行政管理層面，同時在具體管理中也暴露出一些問題。
（一）自然資源的所有權主體缺位。從縣級層面而言，政府各個組成部門分別是各自領域的自然資源管理主體，在實踐中存在著管理職能交叉、權責不清、效率不高等問題，表現出國有資產產權主體缺位、監管乏力，國家作為自然資源的所有者,在市場化過程中經濟利益不能得到充分體現,而是自然資源直接開采方獲利豐厚，資源開發利用失當。如水電開發，除在建設時形成固定資產投資和投產后產生少量稅收外，開發者并不需要繳納其他任何費用，往往形成了開發商“一本萬利”，政府職能部門卻難以約束其履行生態保護的責任，加之商人的逐利性，部分河道生態基流措施落實不到位，導致水資源過渡使用，從而影響水生態環境。
（二）資源開發使用成本偏離市場經濟準價體系。目前，資源有償使用制度和生態環境補償機制尚未建立健全,通常是通過征收資源稅和資源補償費，來體現資源所有者權利在經濟上的實現。按現行政策，土地、水、林木等資源均沒有列入資源稅征收范圍,資源稅覆蓋面過窄,造成難以發揮有效保護自然資源的作用,從而使大量自然資源受到野蠻的掠奪和無情的破壞,資源開發中“重利用、輕環境”的現象十分突出。從產品價格形成機制上看，應稅資源的最終產品價格比非應稅資源的最終產品的價格相對較高,不合理的商品比價體系必然導致對非應稅資源的掠奪式開采。
（三）開發管理呈無序性狀態。一方面，由于資源開發使用幾乎沒有成本，在招商引資中也未對開發強度、開發和使用期限等方面設置準入標準，導致出現“圈而不建、建而不果”的現象，導致資源的閑置和浪費。另一方面，由于自然資源行政監管和資產管理職能沒有分離，主管部門既履行自然資源監管責任，又代行自然資源資產運行管理職能，政資不分并缺乏必要的資產監管的體制機制，客觀上造成為獲取資產收益而忽視資源和生態環境的保護，甚至在一些情況下出現行政權力干預正常的資產出讓或轉讓，不僅影響了自然資源資產的運營績效，還極易誘發腐敗問題。
（四）資源要素資產化管理水平低。實踐中，對資源性國有資產的管理主要側重于對資源使用價值的管理,而忽視了對資源的價值管理,重視資源的物理屬性而忽視資源的商品屬性,這使得國有資源既不能作為資本進行投資,也不能進行產權的轉讓與置換，所有者權益在經濟上得不到實現,嚴重地削弱了資源的基礎性作用,嚴重制約了資源的優化配置。因此，迫切需要改變資源的廉價和無償使用體制,提高資源的資產化程度,讓價格機制對資源的開發和利用產生充分的調節作用，促使資源開發走集約高效的可持續發展之路。
通過對__自然資源的現狀的問題分析，筆者認為，在生態文明背景下，實現自然資源的資產化管理，應從以下幾個方面著手。
（一）建立資源保護優先的循環利用機制。堅持生態功能優先原則，對資源開發范圍、利用方式、開發強度進行剛性約束，劃定保護和利用紅線，有效保障生態保護紅線不被逾越，確保自然資源的循環永續利用。一是建立健全自然資源資產產權和用途管制制度。在明晰的產權框架下，科學界定自然資源和生態空間的各項功能。通過建立用途管制制度，嚴格執行主體功能區和生態環境功能區的定位，保障自然資源和生態空間的合理用途。二是建立生態、資源和環境風險監測預警和防控機制。基于國土生態安全現狀及動態分析評估，預測未來國土生態安全要素發展變化趨勢及時空分布，逐漸形成生態保護紅線監測與預警、決策與技術支持一體化的，具有充分技術、人力和物力保障的，兼有處理突發事件能力的國土生態安全預警體系。三是完善基于生態保護紅線的產業環境準入機制。根據不同類型生態保護紅線的保護目標與管理要求，制定差別化產業準入環境標準。按照生態功能恢復和保護原則，引導自然資源合理有序開發。嚴格控制新建高耗能、高污染項目，遏制盲目重復建設。鼓勵依托資源發展“一三相融、接二連三”的生態融合性產業，促進經濟再生產與生態再生產同步，形成“人養山、山養人”、“人養水、水養人”的良性循環。
（二）建立資源性資產臺帳。底子清楚是資源資產化管理的前提。一是開展自然資源普查。對縣域土地、礦產、水、森林、生物等資源進行普查，把家底子盤清，為資產核算打牢基礎。二是實施確權登記。借鑒集體林權制度改革、農村土地承包經營確權登記工作經驗，逐步對縣域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，對自然資源在實物量上實施產權登記，明確自然資源的所有者、管理者，實現所有權和經營權的分離，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。三是建立自然資源資產負債表制度。建立自然資源資產負債統計、衡量與核算指標體系，根據自然資源規模、結構、分布以及變化趨勢等因素，分類建立臺賬，準確把握自然資源的存量、增量和減量等，為劃定生態保護
一、現實中農村集體土地使用權的流轉已普遍存在
近幾年，隨著城鎮國有土地使用制度的改革、城市化進程的加快，農村集體土地特別是城市規劃區內的農村集體建設用地的使用權價值和資產價值越來越顯現，交易活動越來越頻繁，具體表現在：(1)農村集體組織以集體土地使用權作價入股、聯營的方式興辦鄉鎮企業；(2)鄉鎮企業間的兼并、合并、重組和股份制改革而發生使用權人變化；(3)因農業結構調整，致使農村土地承包經營權發生轉移；(4)近郊農民的宅基地以出租、抵押、轉讓而使得使用權人發生變動。現實證明，農村集體土地使用權的這種轉移已普遍存在并且符合市場經濟的客觀需要。
現行的土地法律和政策對于農村集體土地使用制度特別是集體建設用地使用有較多限制，行政干預也多，但一味的禁止和限制而忽視客觀存在的實際要求，不但難收實效，也對市場經濟的發展不利。在當前市場經濟發展日趨成熟的條件下，正視農民集體土地所有權，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農村集體土地使用權合理、規范的流轉途徑已迫在眉睫，需要在法律法規和政策制度方面予以創新。
二、集體土地使用權“流轉”中存在的問題
現行的法律制度在確定農村集體土地所有權的權力內容的行使上有明顯的不完全性。如在集體土地使用權方面，規定集體土地只能用于農業生產或農民宅基地建設、光辦鄉鎮企業或者鄉(鎮)村公共設施、公益事業，而對能產生巨大經濟效益的房地產開發經營活動，法律明令禁止。在對集體土地建設用地的使用上，《土地管理法》也做了如下規定：“農村集體土地所有的土地使用權，不得出讓、轉讓或出租用于非農建設，但是符合土地利用總體規劃，并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形，致使土地使用權依法轉移的除外。”造成實際操作性差。在收益權方面，由于集體土地不能直接參與市場經營活動，如房地產開發，使得農村集體組織喪失了這部分土地收益，農村集體經濟實力難以壯大。此外，由于國家征地的強制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時缺乏地位。
高新區處于城市規劃區范圍，其外環生態圈以北區域處于城郊，具有良好的基礎設施和投資環境區位優勢，是高新區鄉鎮企業主要分布區域，也是集體土地建設用地產生流轉的主要區域。分析高新區集體土地使用權“流轉”現狀，存在以下問題：第一、產權關系不明晰，使用權“流轉”難以規范。表現為農村集體經濟組織內部的產權關系不明晰，村民小組與村民委員會法律關系不明確，權力主體行使上較模糊；土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農民集體組織將土地租賃給企業使用，地面建筑物、構筑物由企業自建或與本村集體組織聯合修建。這就造成在產權關系上由多個法人實體共有，一旦發生經濟糾紛或因企業倒閉破產，各方利益難以得到保證。這也是農村集體土地建設用地使用權不能合理規范流轉的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的歷史原因，即高新區是在老區基礎建設新區，所以對原有鄉鎮企業用地難以從源頭上做到統一規劃、合理布局。對新增的鄉鎮企業用地雖然明確規定到規劃的鄉鎮企業工業園中發展，但由于種種利益關系難以完全做到，致使違法占地行為履禁不止。第三、閑置土地處置難。鄉鎮企業一旦經營不善，停產倒閉后，因債權債務關系使本集體經濟組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時出租等，造成建設用地閑置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，農村集體經濟發展受到制約。隨著高新區城市化進程的加快，致使規劃區內農村集體經濟和鄉鎮企業的發展受到限制，被拆遷的鄉鎮企業難以新“占地”進行發展，造成農村集體經濟組織經濟總量的減少。由于受到市場機制的調節和政府征地資金的限制，對農民的就業安置以及對農村集體經濟組織的財產補償難以從根本上解決農民失去土地后的經濟來源和基本生活保障。
此外，由于現行法律對農村集體土地所有權主體的設定概念模糊，“農民集體”沒有明確的法人代表，在行使具體權力時，作為所有權人的農民集體的真實意愿難以得到真正體現，使一些村、組干部利用其地位，充當所有權代言人，為自己牟取利益。在收益分配上，由于沒有完善的制度，村務難以真正公開，一些村、組干部利用制度缺陷侵占了大多數農民的利益。上述現象的存在已嚴重阻礙了農村集體土地使用制度的深化改革。
三、對農村集體土地使用權流轉的思考
1、在法律和制度方面進行創新。農村集體土地所有權的不完全性從根本上講是國家意志在立法上的表現。它體現了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經濟發展的。因此，在當前社會主義市場經濟條件下，應在法律上重新確立集體土地在各項權力上的內容和賦予更完善權力行使能力，在倡導國家在土地市場占主導地位的同時，將集體土地使用權納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規范、政策制度方面進行創新。
2、科學的界定農村集體土地所有權主體，在此基礎上建立嚴謹的組織結構和明晰具體的產權形態、完善的收益分配制度，這是推行農村集體土地“資產化、產業化”政策的前提，是農村集體土地有償使用、合理流轉的前提。
3、對農村集體土地推行“資產化、產業化”制度，實行“公司化、企業化”管理模式。壯大農村集體經濟實力，對集體土地實行資產化、企業化，有利于農村經濟的總體發展，有利于緩解因征地拆遷帶來的社會矛盾和社會問題，使農民的現實利益和長遠利益有保障。從而，從根本上給農村經濟組織和廣大農民相對穩定的出路。
關鍵詞：城鎮化；異質性需求；農村；金融市場
中圖分類號：F320 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）10-0035-04
一、引言
農村城鎮化是農村在現有的約束條件下發展的必然結果。長期以來，我國農村城鎮化戰略的金融支持是在政府主導、市場輔助的金融服務體系下開展，農村金融市場發展緩慢、金融產品和制度創新缺乏嚴重阻礙了農村城鎮化的發展。范立夫（2010）提出我國農村城鎮化及其金融支持存在的主要問題是金融供給總量不足和金融支持城鎮化認識不足，金融發展缺乏戰略眼光以及市場機制難以發揮作用等問題。農村城鎮化進程引致了異質性金融需求，與之相適應的金融制度，既不同于長期以來形成的以大城市、大工業為導向的信貸資源配置戰略所決定的商業金融制度安排，也有別于以傳統農戶的生產或消費為扶持對象的政策農貸制度安排，因此不可能在現有金融系統內單獨依靠對某種金融機構的改造來確立（劉芬華，2010）。呂新發等（2006）認為有必要確立適合于城鎮化進程的專設性金融制度安排，其核心機制在于小額信貸的風險甄別功能，其路徑可以是民間金融的合法化，突破口應該落在金融約束制度的創新層次，放松地方新型法人金融機構的準入管制，由市場決定金融機構密度。劉祚祥（2010）從農村城鎮化的金融需求出發，認為農村城鎮化的關鍵是農戶宅基地的資本化問題，通過相應的產權改革，農戶的宅基地只要具備了可交易的功能，既可以為現代農業的集約化與規模化生產騰出空間，而且可以為農村城鎮化帶來工業與城建用地。宋愛軍（2008）在對農村城鎮化建設中面臨金融困難進行分析的基礎上，結合民間金融的發展態勢及其在農村城鎮化的作用，提出了有效公平競爭的外部環境是民間金融提高資金配置效率，促進社會主義農村城鎮化可持續發展的必要保證。現有研究主要集中在農村金融供給的改革與創新方面研究農村金融市場的發展，而沒有系統地研究和分析城鎮化過程中農村金融市場的需求和供給變化，以及由于需求的改變導致的供給創新方向的改變。了解城鎮化進程中農村金融需求的變化，研究農村金融市場的發展趨勢，為農村金融產品和制度創新提出相應的建議和政策，有助于農村金融市場的健康穩定發展，提高城鎮化建設的效率，保障和諧社會建設的穩步前進。
二、城鎮化與農村金融市場的關系
（一）農村城鎮化促進農村金融市場發展
城鎮化對農村經濟的發展有極大的促進作用。供給方面，城鎮化使得勞動力從勞動生產率較低的農業部門向勞動生產率較高的非農業部門轉移，從而提高全社會的勞動生產率，促進經濟的增長；需求方面，城鎮人口增加、基礎設施建設以及鄉鎮企業的興起會拉動投資需求和消費需求，推動經濟增長。20世紀90年代中期以來，城鎮人均固定資產投資保持在農村人均固定資產投資7倍左右的水平（如圖1），城鎮化對投資的拉動是非常顯著的。城鎮化極大地推動了農村經濟的發展，從而促進農村金融市場發展。
（二）金融市場為農村城鎮化提供資金
資金投入是城鎮化建設中要解決的首要問題，金融市場為城鎮化發展提供資金主要體現在三個方面。首先，金融市場為農業產業化提供資金支持。隨著我國經濟的發展，農業生產的規模化、集約化是現代農業發展的必然趨勢，農業生產必須得到一定的金融支持才能保證農業產業化的順利進行，現有對農業產業化發展的金融支持主要有農業產業基金、農機租賃和土地經營權抵押貸款等。其次，為城鎮化基礎設施建設提供資金支持。金融支持城鎮基礎設施建設主要包括政策性金融資金、商業性金融資金和合作性金融資金。再者，為中小企業發展提供貸款。中小企業是推動城鎮經濟增長的支柱力量，現階段我國農村中小企業通過金融市場融資的主要途徑是民間借貸。
（三）金融市場的發展促進農村社會經濟轉型
現代金融服務改變了農村社會經濟的交易方式，促進了農村社會經濟由熟人社會借貸轉型為向金融機構借貸的方式轉變，主要體現在以下三個方面。一是降低了交易成本，人們通過金融機構的支付結算可以節省大量交易時間和費用，企業通過電子貨幣進行工資、銷售交易等經營活動的轉賬可以減少現金往來，避免人工操作的失誤和不必要的損失；二是理財方式多元化，居民擁有資金后不僅可以通過存款來保值，在現代金融服務體系下，還可以進行證券、期貨和購買理財產品等投資活動，對資產進行增值；三是融資途徑多樣化，農戶貸款難一直是我國農村經濟發展的制約因素，民間借貸在農村非常活躍，但是民間借貸的利率通常比較高，農民融資成本高，現代金融服務為農戶提供了多種融資途徑，改善了農村的融資環境。
三、城鎮化進程中農村金融市場的供求關系變化
（一）農村金融市場需求變化
異質性金融需求是指城鎮化發展所引致的農村有效金融需求，既不同于當前以大城市、大企業為導向的信貸資源配置戰略所決定的商業金融體系，也不同于以傳統農戶生產或消費為扶助對象的政策性農村貸款制度。金融服務的需求主體能夠承擔的金融制度成本以及所能夠給金融制度帶來風險的可控程度，既不符合城市商業金融系統的存在邏輯，也不符合傳統政策性農貸的存在邏輯，具有明顯的異質性特征。主要表現在四個方面。
1. 自有資本向資本要素轉變的金融需求。隨著城鎮化的發展，農業經營的規模化、產業化，中小企業的擴大生產，自有資本已不能滿足農戶和中小企業主的經營需求。農業經營者需要將自己擁有的土地、林地和宅基地等經營權進行資產化，中小企業主需要將擁有的廠房、設備等固定資產進行資本化，以獲得流動資金，支持生產的連續進行。
2. 中小企業小額信貸的融資擔保金融需求。中小企業經營風險大、抵抗風險能力弱，通過金融機構進行抵押貸款時，需要抵押擔保公司提供擔保服務，農村金融市場的信息嚴重不對稱，金融機構為了降低經營風險也需要信貸擔保公司為其提供服務，從而小額信貸擔保機構在農村金融市場的需求明顯。
3. 農業巨災風險保險的金融需求。隨著農戶經營規模的增大，巨災風險也相應的增大，農戶經營資本大都是通過借貸取得的，抵抗風險能力弱，農業經營遇到災害性現象就可能導致家破人亡的悲劇，商業保險是分擔風險的有效途徑，農戶產業化經營中急需擁有抵抗巨大災害風險的保險產品。
4. 居民對金融服務便利性的金融需求。隨著城鎮化的不斷推進，城鎮人口不斷增加，人民收入水平提高，多余的資金增加，支付、轉賬、匯兌以及證券等業務需求量也不斷增多，城鎮居民的金融需求不再是在銀行進行簡單的存貸業務，而需要得到更多的金融產品，更方便的金融服務。
（二）農村金融市場供給總量不足
金融市場對農村城鎮化的支持主要是提供金融資金，其主要表現在為農業產業化經營提供資金、為城鎮基礎設施建設提供資金以及為鄉鎮中小企業發展提供資金。從表1可以看出，我國鄉鎮企業貸款和農村貸款的總額占農村固定資產投資的比重在不斷下降，說明我國農村貸款供給落后于我國農村城鎮化進程。
（三）農村金融市場供求關系變化微觀圖解
城鎮化引致的農村金融市場異質性需求使得農村金融需求曲線發生改變，同時市場供給曲線的位置也發生了變化，通過以上分析可以將農村金融市場供給曲線和需求曲線的移動總結為以下三種情況。
1. 供給減少，需求不變。大銀行機構的資金投放主要集中在風險可控程度高的政府項目和大筆收益高的大項目，由于中小企業需求資金相對較小，風險可控程度低、金融機構對中小企業開展業務成本高，城市大型項目融資需求大等問題，使得大銀行機構很少上甚至不會開展農村中小企業的貸款業務，即便是中小企業的資本收益率高于其他政府或者大型項目。在市場需求不變的情況下，大銀行等金融機構在農村金融市場的供給也會減少，如圖2（a），供給曲線由S0上移至S1，中小企業的融資成本增加，導致大金融機構的金融服務供給曲線與城鎮化進程中的小企業金融服務需求曲線之間沒有交叉點。
2. 供給不變，需求增加。由于受到法律和政策的限制，對土地經營權、林權、宅基地經營權以及中小企業固定資產等資本要素的抵押貸款融資還只是在部分地區進行試點，隨著我國城鎮化的發展，資產要素資產化的金融需求快速增長，但市場供給卻沒有改變，如圖2（b），需求曲線由D0上移至D1，需求增加，但是供給量不能滿足需求，導致供給曲線與需求曲線之間沒有交叉點。
3. 供給減少，需求增加。隨著城鎮化的不斷發展，城鎮居民對支付結算、證券期貨等現代金融服務的需求增加，農村信用合作社、郵政儲蓄銀行等現有農村金融主體不能滿足城鎮居民對現代金融產品和服務的需求，需要由商業銀行提供，但商業銀行主要在城市開展業務，對農村市場的投入少、需求增加的同時供給減少，如圖2（c），需求曲線由D0上移至D1，供給曲線由S0上移至S1，需求成本增加，現有市場供給不能滿足需求，供給曲線與需求曲線之間沒有交叉點。
綜上所述，城鎮化引致的異質性金融需求使得農村金融市場供求關系發生變化，需求增加的同時，供給不能同步增加，需求曲線與供給曲線沒有交點，即現有金融市場的供求不能達到均衡。
四、結論與政策建議
農村城鎮改變了農村金融市場的需求，金融市場供給要順應這種變化并進行創新和改革，保證農村金融市場的穩定發展，為城鎮化進程的城鄉發展提供資金保障。針對這種需求的變化，筆者提出以下建議。
1. 政府主導向市場驅動發展。以政府為主導的政策性農貸已不能滿足城鎮化發展對金融資金的需求，市場競爭的優勢逐步顯現出來。建立相關法律法規，使民間金融合法化，創造良好的金融市場環境。在嚴格市場準入的條件下，引導和鼓勵民營小額信貸銀行的健康發展，推動商業大金融機構在農村開展優勢業務，完善市場競爭機制。
2. 金融主體單一向金融主體多樣化發展。傳統的以農村信用合作社和郵政儲蓄銀行為主體的壟斷體系開始瓦解，鄉鎮銀行、商業銀行以及民間金融在農村金融市場的業務份額逐漸增加，業務范圍也逐步擴大。政府應該鼓勵建立民營銀行，使民間金融合法化，發揮民間金融在信息不對稱方面的優勢。
3. 金融服務單一向金融服務多樣化發展。金融機構已不僅僅提供存貸服務，抵押貸款、涉農保險、支付結算、證券期貨等現代金融服務也開始進入農村金融市場。創新農村金融產品，改善金融服務政府設立專門的風險管理機構，加強對農村金融機構信貸監管，控制經營風險。開發適合農村的金融產品，改進金融服務流程，促進農村金融服務方式多樣化、多元化。
4. 資產要素無抵押權向有抵押權發展。土地承包經營權、宅基地使用權、林權、中小企業固定資產等要素的抵押賦權已經在部分地區試點，而且效果明顯。政府應該總結試點地區資產要素抵押貸款的經驗和教訓，擴大抵押貸款范圍，創新擔保形式，設專項基金，為農業產業和中小企業經營提供多渠道的融資途徑。
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摘 要：我國現行宅基地管理制度一方面嚴格限制了宅基地的市場化流轉，另一方面又缺失宅基地退出機制，導致在城市化快速推進過程中城鎮用地與農村居民點用地的雙增現象，加劇了城市化與工業化進程中建設用地供給緊張與耕地保護的雙重壓力。為此探索宅基地流轉與退出機制對于實現農村宅基地資產化、提高土地利用效率、促進農村勞動力轉移和農業產業化發展、加速城鎮化發展、促進村民集中居住、推進城鄉統籌具有積極意義。宅基地退出機制的建立應針對不同的對象采取不同的措施引導符合相關條件的農民主動放棄現有的宅基地或宅基地申請要求，從而實現我國城市化推進過程中城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策目標。
關鍵詞：城鄉統籌；宅基地；有償使用；退出機制
中圖分類號：F2 文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2011）01-0031-02
我國現行的宅基地分配使用是建立在計劃經濟時代下，具有社會福利性質的管理制度，對于符合宅基地申請條件的村集體經濟組織成員可無償的、無期限的使用本村的一處宅基地，宅基地的獲得是農民基于集體成員身份而享有的福利保障。然而我國現行法律法規對農村宅基地的流轉有嚴格的條件限制：《擔保法》第37條規定:“下列財產不得抵押……耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權,……”。《物權法》第162條規定:“宅基地使用權人經本集體同意,可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶;住宅轉讓時,宅基地使用權一并轉讓。” 《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：禁止城 鎮居民在農村購置宅基地。《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》規定：嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定：農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”；單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發。
近年來，中國城市化和工業化進程不斷加快，人口向經濟發達地區聚集，加大了流動人口和外來人口在大中城市周邊郊區的人口密度，使得城郊農宅的流轉意愿空前活躍。
我國現行宅基地管理制度一方面嚴格限制了宅基地的市場化流轉，另一方面又缺失宅基地退出機制，使得目前我國農村宅基地利用普通存在規模大、面積超標、一戶多宅、閑置低效利用及隨著城市化快速推進城鎮用地與農村居民點用地的雙增現象，加劇了城市化與工業化進程中建設用地供給緊張與耕地保護的雙重壓力。為此探索宅基地流轉與退出機制對于實現農村宅基地資產化、提高土地利用效率、促進農村勞動力轉移和農業產業化發展、加速城鎮化發展、促進村民集中居住、推進城鄉統籌具有積極意義。
1 宅基地流轉的主要驅動類型
1.1 政府強制征用型
政府強制征用型是指出于國家基礎設施建設、公共利益或者城鎮規劃發展需要，對所需宅基地實行強制拆遷征收，并給予相應的補償安置。這是我國目前宅基主要的合法流轉形式之一。
1.2 城鎮發展帶動型
城鎮發展帶動型是由于高速的城市化進程帶來了城市規模的快速擴張，吸引了大量的農村勞動力和外來人口向城市轉移。一方面，城郊農村人口向城市轉移造成了城鄉結合部大量農民住宅的空閑。另一方面，由于目前關于流動人口住房制度的短缺，在城市高房價的壓力下，城郊結合部的農民住宅自然成為城市低收入外來務工人員的首選。
1.3 土地綜合整治驅動型
隨著農村土地綜合整治的廣度與深度的擴張，“拆院并院”、城鄉土地統籌與城鄉建設用地指標增減掛鉤等政策的實施，以及“老宅基地換新住房、換就業、換社保”等做法的推廣，極大地推動了宅基地流轉與退出。
1.4 鄉村旅游發展型
隨著各地觀光、休閑、體驗的都市農業及鄉村旅游業的發展，農村優美的自然環境、淳樸的鄉情、閑適的生活環境激發了更多的城鎮居民到農村投資購房、置業養老。
2 影響宅基地退出的主要因素分析
2.1 管理制度的缺失
現行的土地管理法律、法規與政策主要是對新增宅基地的審批管理，而對閑置宅基地的退出缺乏實施細則；對于宅基地流轉的產權主體、流轉方式、利益分配等也缺乏系統的制度規范；對于農村宅基地的閑置、一戶多宅及超面積宅基地沒有強有力的處置方式；目前正大力實施的村莊整治、宅基地整理的資金籌措、監管等缺乏配套措施。
2.2 農民傳統觀念嚴重
受傳統觀念的影響，農村傳承祖業、保留基業、建新不拆舊的觀念嚴重，大量的宅基地在此觀念影響下被閑置。年久失修和無人居住以后便形成空心村，這種舊房未拆，新房又不斷涌現的狀況，使得農村建設用地規模日益擴張，造成了土地資源的極大浪費，不利于農村人居環境的改善，制約和阻礙了農村經濟的發展。
2.3 宅基地退出市場機制的不健全
宅基地是農民安身立命的基本社會保障，具有社會福利的性質，長期以來我國對農村宅基地實行無償無期限使用，這在客觀上助長了多占地、占好地的趨勢。同時，由于缺乏有效的宅基地退出獎勵和懲罰的市場機制，難以從根本上消除建新不拆舊的現象。
2.4 宅基地建設的監督管理乏力
大量的農村地區長期以來沒有編制村鎮規劃，農民建房選址隨意性大，村落布局零亂、分散。此外，對宅基地的審批管理只重形式要件審查，而輕后后續的管理，加上基層國土所工作人員人手不夠、執法手段薄弱，對未批先建、少報多建、私自擴建、隨意調換建設地點等違法行為難以做到及時發現和查處。
3 宅基地退出機制的建立
建立宅基地退出機制就是要通過政策引導讓符合相關條件的農民主動放棄現有的宅基地或宅基地申請要求，從而實現我國城市化推進過程中城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策目標。宅基地退出的對象主要有以下三種類型：一是面積超標、違法占用及一戶多宅的宅基地退出；二是已在城鎮就業并定居的原農戶占用的閑置宅基地或農戶主動放棄現有合法宅基地退出；三是農戶主動放棄宅基地的合法申請。
3.1 面積超標、違法占用及一戶多宅的宅基地退出制度
此類宅基地的退出可通過建立宅基地有償使用方式推進。建立宅基地有償使用制度，可增加超面積宅基、違法占用或其他多占宅基地保有環節的稅費負擔，使得持有宅基地的成本高于收益，促使其主動退出宅基地。宅基地有償使用制度的建立應合理確定有償使用費的標準。有償使用費標準過低難以對當事人形成有效的經濟壓力，有償使用費標準過高則可能會侵害當事人的合法權益，進而引起不必要的社會不安定。另外，考慮到宅基地制度的社會福利性質，宅基地有償使用制度的建立應當與補貼制度的建立相配合，分不同情況采用不同的宅基地有償使用費標準與補貼標準。
一方面，對于合法取得、面積符合標準并符合宅基地取得主體資格的農戶，應當采用比較低的宅基地使用費標準，同時按法定最高面積進行補貼，補貼標準不低于使用費標準。面積沒有達到法定標準的農戶可獲得一定的經濟補償，減少這些農戶新申請宅基地的需求。另一方面，對于由于種種原因實際占有非法獲得的宅基地（包括合法取得但面積超過法定標準的部分或一戶多宅）的農戶，采用懲罰性質的高額有償使用費標準，通過經濟壓力迫使其主動退出非法占用的宅基地。
3.2 已在城鎮就業并定居的原農戶占用的閑置宅基地或農戶主動放棄現有合法宅基地的退出制度
對于已在城鎮就業并定居的原農戶，可建立宅基地收回補償機制，對放棄宅基地的土地使用者可按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住；如果在城鎮已有住房的農戶，可以按換房的市場價格進行補償，地上附著物按照當地集體土地征拆的征購標準給予補償。如果宅基地流轉能夠開放，則可直接以市場價格作為補償標準。
建立農村宅基地收回補償制度是以當事人取得宅基地的合法與否為前提（包括因繼承、轉讓等合法途徑取得的多處宅基地），對于取得不合法的，原則上應當無償收回。補償制度建立的核心是制定國家、村集體、農戶三方均認同的補償標準及補償方式。同時，從激勵農戶主動退出宅基地及農戶長遠生計考慮，還需從社會保障、就業等方面出臺政策，將置換農戶統一納入城鎮社會保障體系。
3.3 農戶主動放棄宅基地合法申請的宅基地退出制度
凡是符合宅基地審批條件的農村居民，如果主動放棄宅基地合法申請，可自愿申請到城鎮進行集中安置，其相應的宅基地指標由政府統一審批、收儲，村集體組織不再分散審批宅基地，收儲后的宅基地指標用于置換城市建設用地指標。選擇集中安置的居民在繳納相應的建設成本和稅費后，即可獲得小城鎮中的一套住宅。對繳納建房造價款有困難，符合低保條件和危房救助條件的居民戶，參照各地危房救助的標準進行補貼。對確實不能繳納建房造價的特困戶，政府將危房救助資金轉作廉租住房基金，為其安置廉租住房。
在實施宅基地退出機制的過程中，應與城鄉增減掛鉤制度相結合，加大農村集體組織和各級地方政府開展村莊整治和宅基地整理復墾的工作力度，建立健全相應的經濟激勵機制和約束機制，充分運用市場機制功能和行政手段予以調節。可以把農村土地綜合整理中節約的指標掛鉤到農民集中居住區的建設中，從城市土地出讓收益中提取一定比例的資金，作為農民集中居住區建設專項資金，用于農民集中居住區基礎設施建設補貼、維修、物業管理補助等，促進土地資源的集約高效利用。
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關鍵詞：村集體經濟；發展現狀；對策建議；三明市梅列區
中圖分類號 F32 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）20-11-02
農村集體經濟是整個農村經濟的重要組成部分，是社會主義新農村建設和增強農村基層組織凝聚力、戰斗力的重要物質基礎。近幾年來，三明市梅列區委、區政府高度重視，認真制定各項鼓勵扶持政策，支持和引導村級集體經濟的發展，取得一定的成效。但就目前現狀來看，如何發展壯大村級集體經濟，依然是當前亟待解決的一個重要而緊迫的課題。為進一步了解農村集體經濟發展現狀，探索城郊型農村集體經濟發展之路，本文以農經統計數據為依據，對梅列區農村集體經濟發展現狀進行比較分析，并提出相應的對策建議。
1 梅列區農村集體經濟發展現狀與存在問題分析
1.1 村集體經濟收入穩步增長，但發展仍不平衡 2012年全區村財總收入4 558.9萬元，村均收入198.2萬元，比2010年的4 084.6萬元增長11.6%，年均增長5.8個百分點。其中：經營收入2 986.5萬元，占村財總收入的65.5%；發包及上交收入615.3萬元，占13.5%；投資收益209.1萬元，占4.6%；補助收入539萬元，占11.8%；其他收入209萬元，占4.6%。全區23個村，村財收入10萬元以下的村1個，10萬～30萬元的村4個，30萬～50萬元的村5個，50萬～100萬元的村5個，100萬元以上的村8個。村財收入最高的村為1 042.8萬元，最低的村為9.63萬元，最高與最低之間相差108.3倍，發展不平衡，相差懸殊。
1.2 資源依賴性強，村集體發展后勁不足 從收入的來源構成看，村財收入主要有以下4種類型：一是房租收入型。以房租收入為主要來源，主要集中于城中村、近郊村，也是位列全區村財收入前幾名的村。如位于城中的列東、列西、徐碧3個村村財收入合計2 203萬元，其中房租收入1 657萬元，占村財收入的75.2%。二是林業收入型。主要以木材采伐、林場山價款等為收入主要來源，村財收入一般在100萬元左右。三是資產營運型。通過招標承包、租賃經營村集體果園、竹山、電站等資產等獲得一定收入，村集體經濟收入基本在30萬～50萬元。四是上級補助型。主要集中于高海撥山村，村集體資源、資產貧乏，村集體無經營收入和發包及上交收入，主要靠上級補助來維持村級組織運轉。
1.3 內控制度不嚴，非生產性支出比重較高 一是村集體支出增長高于收入增長。2012年全區村財總支出4 999.1萬元，比2010年的4 262.4萬元增長17.3%，高出同期收入增幅5.7個百分點。二是非生產性支出居高不下。2012年該項支出3 985.7萬元，占總支出的80%，比2010年的2 974.7萬元增長34%。其中，管理費用762.9萬元，其它支出3 222.8萬元，分別占總支出的15.3%和64.5%，比2010年增長91.4%和25.1%，主要是村民生活補助費提高和基礎設施等公共投入加大。三是部分村財收不抵支。當年無收益的村仍有13個村，大多為遠郊村、高山村。
1.4 公益事業缺口大，村集體負擔沉重 2012年村集體負債4 728.2萬元，比2010年增長69.2%，其中興辦公益事業負債648萬元，當年新增負債334.6萬元。主要是農村公益基礎設施建設等支出加大，村集體生產性投入明顯不足，甚至一些村本身村級組織就運轉困難，還得支付農村公益事業建設的投入，造成村集體經濟欠債嚴重。
1.5 村主干任期短，村干部隊伍不穩定 村兩委短期行為嚴重，缺少長期規劃或規劃得不到連續實施。村干部整體素質偏差，缺乏系統、全面的經營管理培訓，開拓創新精神不夠，無法引導村集體經濟走上可持續發展之路。
2 村集體經濟發展與改革的對策建議
2.1 多措并舉，積極拓寬村集體經濟發展渠道
2.1.1 科學、合理開發經營性資產，增強村集體造血功能 一是充分發揮區位優勢，加大市區繁華地段店面、房產等優良資產投資，依托城區及園區等產業載體，積極發展二、三產業，促進村集體經濟持續穩定增收；二是鼓勵采取資金入股、異地投資、股份合作等形式，加大房產、小水電、龍頭企業等投資，增加村集體投資收益。三是發展鄉村生態休閑旅游，通過統一規劃、提升檔次、集資入股、規范服務等方式，打響生態休閑旅游品牌。
2.1.2 加大扶持力度，促進共同發展 一是加大財政扶持力度。堅持“輸血和造血”并進，設立扶持村集體經濟發展專項資金，進一步加大對經濟薄弱村的扶持力度，積極培育增收來源，增強村集體經濟實力；二是加大共建幫扶。深化部門掛村、村企結對幫扶制度，把扶持重點從解決基礎設施建設轉到促進村集體經濟增收上來；三是大力開展“富村幫窮村”活動。利用富裕村的思維理念和有力的資金支持，積極幫助被幫扶村謀劃發展思路，選準發展項目，加大產業項目投入和公益基礎建設投入，促進村集體經濟協調穩定發展。
2.1.3 盤活存量資產，促進資產保值增值 對閑置房產、學校及農業設備等，要積極整合，以公開招投標形式實行買斷、租賃經營，或以投資入股形式參與經營，提高閑置存量資產的利用率。對于村集體“四荒”資源，采取公開招投標形式，發包給經營能手、種養大戶進行規模經營，增加集體經濟收入。
2.2 強化管理，不斷完善村級集體經濟運行機制
2.2.1 加強村干部隊伍建設，提升村集體自我發展能力 一是配好配強村級班子。按照“年輕化、知識化、專業化”的要求，選拔一批懂經濟、會管理、敢創新、負責任的人才進入村班子，使村級班子高效、務實；二是強化培訓，提升素質。采取學歷教育、定期輪訓等形式，集中開展專業知識培訓，不斷提升村干部經營管理水平；三是完善激勵機制，增強村集體經濟發展活力。科學制定村干部養老保障機制、村主干報酬統籌機制，把村干部的報酬與集體經濟的發展、集體積累的增加有機掛鉤，激發村干部內在發展動力，促進農村集體經濟的發展。
2.2.2 加強農村“三資”監管，完善村集體經濟運行機制 一是加強村級財務管理。建立健全村務（財務）公開制度，合同管理制度、工程招投標制度、民主管理制度等各項規章制度，控制非生產性開支，全面落實村級集體經濟審計制度，保障村集體資產安全、高效。二是深入開展清產核資，摸清家底。重點加強村集體房產、土地、果園、林木等資產、資源核查，依法界定所有權、經營權，建立“三資”臺賬，防止集體資產流失。三是規范經營機制。加強工程招投標、資產處置、資源發包等“三資”管理，健全農村集體“三資”監管網絡信息平臺建設，推動會計核算票據、憑證、相關合同、協議進網絡數據庫，推廣應用“三資”管理電子觸摸屏查詢終端，不斷適應農村改革發展的新形勢和新要求，努力提升農村集體“三資”管理水平。
3 創新經營體制，積極推進村集體經濟組織產權制度改革
按照“資產變股權，農民當股東”的思路，穩步推進以股份合作為主要形式，以清產核資、資產量化、股權管理為主要內容的農村集體經濟組織產權制度改革。鼓勵農民在自愿的基礎上以資金、集體資產折價入股等多種形式，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的新型經濟組織。
3.1 突出重點，穩步推進 以村集體凈資產存量數額較大、物業載體較多、經營收入較高的城中村為重點，結合實際科學制定集體資產改制實施方案，明確改制目標任務、內容和具體要求，將集體凈資產存量全部量化到每個成員，鼓勵以征地補償款、自有資金和集體資產折價入股等形式投資參股，逐步實現“資源資產化、資產資本化、資本股份化”。
3.2 堅持民主決策、公平公正、規范操作、分類指導的原則 強化村務公開，充分保障農民群眾的知情權、決策權、參與權和監督權，改革方案要充分進行民主討論并進行可行性論證，經集體組織三分之二以上成員通過，整個改革工作的各個環節必須經過合法的民主程序。在依法保障弱勢群體、特殊群體合法權益的基礎上，對法律政策不明確的問題，積極發揚民主，堅持復雜問題民主化、民主問題程序化、程序問題規范化，凝聚全體社員智慧、體現全體社員意志來破解。
3.3 量化股權，界定成員資格 實行股權量化到人，并不隨人口的增減而變動，股權可依法繼承，也可在內部流轉，但不得退股提現。在界定成員資格時，充分考慮現役軍人、在讀大中專學生、戶籍在本村的農嫁女、計生優待對象等各種對象的利益，穩妥界定成員利益。同時，村集體經濟組織要召開股東大會，選舉產生董事會、監事會，建立符合現代企業管理要求的集體經濟組織治理結構。
關鍵詞環境資源產權制度市場交易制度基本控制制度制度創新
可持續發展是科學發展觀的重要組成部分。在經濟社會發展進程中，我國政府在治理污染、環境保護方面己經做了大量工作，但我國環境狀況繼續惡化的趨勢卻并未能從根本上得以扭轉。因此，探尋我國經濟發展進程中環境惡化的深層次原因，提出相應的環境改進策略，是促進經濟、社會、環境資源協調可持續發展的必然選擇與內在要求。
1制度約束是環境資源問題產生的根源
環境治理與經濟發展總是在特定的制度框架下進行。由于環境資源的公共屬性和“外部效應”，市場機制無法在環境資源保護方面實現資源的最優配置，即所謂“市場失靈”，從而為政府干預即通過制度創設和供給降低交易費用提供了理論依據。對于市場機制不能有效提供良好環境這一公共物品，政府應承擔義不容辭的責任；對于由負外部效應引起的環境污染、資源耗損等，由政府運用法律、經濟手段加以矯正，以控制經濟運行軌跡趨于正常狀態，同時也為市場機制功能的有效發揮提供良好的平臺。因此，要實現環境資源與經濟發展共生必須具備明晰的環境資源產權制度、健全的市場交易制度、公開透明的信息披露制度、有效地基本控制制度。然而，我國在上述制度方面均存在一定的缺陷或不足。
1.1環境資源產權制度虛設
我國憲法規定，資源屬于國家所有，但在經濟管理體制中卻沒有明確指出誰代表國家統一行使所有權，這樣的產權設置致使所有權的責權利無人監督落實，所有權事實上已被使用權所替代，由此不可避免地造成自然資源的過度開發和嚴重浪費，環境污染也因此得不到有效控制；同時由于環境資源產權不明確，還使環境資源難以進行有效的管理，因為當各方面利益發生沖突時，所有權往往從屬于經濟管理和行政職能，產權所有者利益不能實現，難以調動積極性，造成資源的浪費與破壞。所以，要建立與市場經濟相適應的環境資源管理體制，使資源的開發與利用滿足經濟可持續發展的需要，必須建立與市場經濟和環境資源可持續利用相適應的產權制度。
1.2環境資源市場交易制度不健全
在環境資源保護中，市場機制的作用通過正確反映環境資源稀缺程度的價格機制和優勝劣汰的競爭機制，消除環境資源利用方式的不合理和企業內部效率低下引起的社會成本問題。市場機制上述作用的有效性以市場完善、產權明晰為前提，以交易收益大于交易成本為原則。但事實上，我國不僅環境資源產權不明晰，而且市場交易制度不完善。首先，許多環境資源（如大氣資源）不存在市場，這些資源的價格為零，無償使用這些資源己成為一種社會習慣。資源無價，使得資源耗竭速度和稀缺程度也就不能用價格信號準確地反映出來，政府難以用經濟手段加強對資源的管理和保護，助長了資源開發的無責任化傾向，資源日益稀缺也就成為必然結果。其次，有些資源（如水資源）雖然存在市場，但價格偏低，只反映了勞動成本，資源成本在開發總成本中往往被忽略，國家作為資源所有者的正常積累被削弱，使資源與開發者利益不是一種相容的關系，從而強化了經濟主體的個人利益，助長了短期行為。最后，有些資源（如能源）市場存在壟斷。由于規模經濟、法律政治因素導致的進入障礙、高信息成本等原因，使一些資源產業的市場形成壟斷，壟斷定價不是按邊際成本制定價格，因此帕累托最優條件遭到破壞，不可能實現資源有效配置。
1.3環境信息披露制度透明度低
由于環境資源領域也存在著不確定性，各種經濟行為主體所掌握的信息是不完全的，就可能出現一些經濟主體擁有其他經濟主體所不擁有的信息的情況，即信息不對稱。這樣，在現實中污染者就可以利用人們環保知識的匱乏排放污染物或轉嫁污染，并且出于各種原因特別是效益方面的考慮封鎖污染信息。另外，地方政府出于對當地政治、經濟影響的考慮采取弱化的態度，導致對環境信息掌握和披露的局限性以及對污染現象發現的事后性和解決的滯后性。
1.4基本控制制度的監控不力
在許可證制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、企業環保考核制度、環境影響評價制度、環境監測和環境統計等方面存在諸多問題。
（1）排污收費制度雖然在控制污染和籌集環保資金方面取得了一定成績，但從排污收費政策的效應來看，存在著以下突出問題：首先，收費制度不能保證收入來源的穩定性、可靠性。環保收入的主要來源——排污費屬于預算外資金，沒有納入預算內統一管理。在我國預算外資金管理體制不健全的情況下，時常發生擠占、挪用、拖欠、積壓排污費的現象。其次，由于收費面不全，收費標準偏低，致使企業寧愿交排污費也不愿治理污染。最后，污染治理資金使用效益低下。現行政策規定排污費只能用于工業污染的末端治理，不能用于清潔生產和集中控制設施，治標不治本，從而影響排污費資金的投資效果。
（2）缺乏企業環保考核制度。長期以來，GDP是衡量我國經濟發展水平和居民生活質量的重要指標之一。GDP數值越大，綜合國力越強，人民生活水平就越高。因此，對高質量生活水平的追求就表現為對GDP增長速度的片面追求。但這一原理是建立在環境資源無限的前提條件之下，而未考慮把環境污染帶來的負影響作為成本之一計算到GDP中去，這種收入與成本的不對稱核算方式必將導致資源枯竭、環境污染、生態破壞。在現實中，人們逐漸發現生活質量并不是與GDP增長同步提高的，其原因在于惡劣環境、生態失衡減少了社會福利。
（3）環境主體在環護方面的有限理性。從本質上看，環境問題產生的根源在于人類的經濟活動。長期以來，人們一直受自然資源取之不盡、用之不竭、可以無償使用等傳統觀念左右，采取各種手段無節制地開發自然，造成對環境的污染和破壞，出現了許多不可逆轉的環境變異。又因為環境是公共物品，經濟主體只愿享受環保所帶來的社會福利，卻不愿為治理污染付出任何代價，甚至形成了“治理環境污染是政府的行為”的觀點和習慣。在這些思想的影響之下，包括法人和自然人在內的環境主體不管在決策還是行為方面，都將環境保護排除在經濟、社會發展之外，長此以往，經濟發展與環境發展的不和諧便形成了。所以，環境問題是經濟發展直接或間接的后果，環境問題的治理和控制在很大程度上取決于人們的省悟和良知。因此，進一步加強環境文化教育，增強人們的環保意識，己成為當務之急。
2制度創新是實現環境資源與經濟共生的必然選擇
要真正實現環境與經濟的協調可持續發展，促使外部成本內在化，就必須以改變現有制度的缺陷或不足為切入點。目前，我國各項改革己經進入突破性進展的階段，應當抓住這一有利時機，努力進行有利于環境保護的制度創新。
2.1產權制度創新
按照責權利相統一原則，改造傳統產權制度，進行產權制度的創新。
（1）環境資源產權制度創新。其實質是明確產權主體并使其利益得到實現，即保證國家的資源所有權在經濟上得以實現。要加強環境資源有效性評估，完善環境資源產權的交易轉讓市場，建立健全環境資源市場化機制。具體來說，包括資源核算制度、資源產權管理制度、資源有償使用和有償轉讓制度、資源補償制度等一系列制度創新。
（2）企業產權制度創新。其實質是強化財產內在約束，按照權利和責任義務對等原則來構造產權主體。企業是經濟運行的基本單位，只有使企業真正成為獨立的產權主體、投資主體和法人實體，企業才可能真正獨立承擔投資風險，承擔環境損失費用，實現外部成本內部化。這樣，企業才能在市場競爭壓力和利潤最大化目標動力下重視環境問題，把環境損失納入成本核算，促進技術創新大幅度提高環境資源要素效率，實現經濟增長方式的根本改變。
2.2建全市場交易制度
（1）逐步完善和培育環境資源市場，為環境資源的合理開發和配置創造條件。市場通過引進規范、有序的競爭機制和健全、高效的價格機制保證了資源配置的高效率性，從而有助于環境資源資產化，以及共享資源的產權轉化。
（2）建立有效的價格機制，控制環境污染。取消不合理的財政補貼，建立以市場為基礎的資源價格機制，使環境資源價格反映真實的全部社會成本。環境成本內化能夠有效地調整能源產業結構，刺激企業改進技術，達標排放污染物，有助于消除不利于環境保護的因素。目前急需對環境資源的自然價格進行合理的評估，為實現環境資源的有償使用和資產化管理提供基礎條件，實現環境資源的有效配置。
2.3完善環境信息公告制度
為了彌補環境信息不對稱引起的市場失靈，政府特別是地方政府應建立起環境信息公告制度、環境聽證會制度并及時向公眾提供各種環境信息，讓公眾在知情的情況下，積極參與環境保護活動，監督企業排污情況，促進企業改革生產工藝，積極防治污染，實現環境保護與經濟建設協調發展。
2.4基本制度創新
在繼續貫徹執行“三同時”制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、環境監測制度的基礎上，當前急需進行以下幾方面制度創新：
（1）建立規范、高效的排污收費制度。在沒有征收環境保護稅之前，改革現行的排污收費制度，提高收費標準，收費標準要等于或略高于污染治理費用，變超標收費制度為達標收費制；超標排污加倍收費并予以處罰。同時，各級財政應加強對排污收費制度的管理，改變環保收費機構坐收坐支的財政狀況，實行收支兩條線，列入各級財政預算綜合管理，并保證財政資金的有效使用，避免所收取的環保資金無效使用或挪作他用。與此相應，按照“誰受益、誰付費”的原則，在可實施情況下，各環境主體應有償使用或購買環境公共物品或服務設施。
（2）構建完整的環境稅制體系，矯正負外部效應。首先，將排污費改為環境保護稅，以可持續發展為目標設計稅收制度。其次，完善資源稅。擴大資源稅的征收范圍，將森林、草原、淡水、海洋等資源納入征收范圍，把各類資源性收費并入資源稅。鑒于土地也是一種資源，應將與土地相關的一些稅種如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中。不管是城市還是農村，只要是采伐、墾荒、興建工程、生活設施建設用地等，都應根據土地的地理位置、開發用途、使用期限等征收資源稅。再次，運用稅收支出，誘導社會資金投入環保，促進環境產業的發展。最后，應將“可持續發展”貫徹于中國21世紀稅制改革。其他對資源、環境有直接或間接影響的稅種，均應通過稅收減免的方式有效保護綠色產業的建立與發展，鼓勵企業引進環保技術進行清潔生產、消費者進行綠色消費。
（3）實施許可證制度，對環境資源實行資產化管理。環境資源的開發和利用帶來了巨額的收益、財富，因此不管是國有還是非國有的環境資源均屬于資產，均應作為資產來管理。在實行資源所有權與經營權分離的基礎上，應對環境資源實行有償開發利用、有償使用制度。目前我國采用的主要方法是實行許可證制度，它包括開采或使用許可證和排污許可證。對于前者，必須根據環境資源的再生性和不可再生性確定其開采或使用的最高限額和利用方式，而且從環境資源的經濟特性看，這些限額必須是可以轉讓的，以實現資源優化配置。對于后者，環境監測部門制定排污總量上限，按此上限發放排污許可證，許可證可以在市場上交易。排污許可證側重于總量控制，美國等國的實踐證明排污權交易制度是一種有效的經濟手段。它以最小的社會成本，實現了環境的目標管理。同時，環境資源管理部門應該有效地代表國家行使管理國有資源資產的權利，有權對環境資源的經營者征收環境保護稅和資源稅，以體現資源的價值和實現資源所有者的經濟效益。
2.5重視環境文化創新
環境問題實質上是由人類的思維、決策和行為造成的，所以，要想從根本上解決環境問題，獲得人與自然的和諧發展，必須強化人們的環保意識、加大輿論宣傳，進行環境文化制度的創新。只有全面認識人與自然的關系，我們對自然環境的認識和把握上升到一個新的境界，才能夠客觀地評價人類活動對自然環境可能造成的各種影響，并能自覺承擔自己對環境應盡的責任和義務，從而有利于把保護環境由強制行為變為自覺行動，這是環境質量得以長久維持的內在因素。
參考文獻
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關鍵詞：金融管理；地方；經濟
中圖分類號：F832.7文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2011）12-0324-01
地方金融是指由城市商業銀行、農村商業(合作)銀行、城市信用社、農村信用社以及其他非銀行金融機構(如信托公司、財務公司、典當行等)組成的金融群體。地方金融具有點多面廣、零星分散的特點，其中以112家城市商業銀行和3萬多家農村信用社為主體。近些年來，我國金融發展取得了一些成績，但大多數地方金融機構仍處于發展的初級階段，很多深層次的問題尚未得到解決。這使得地方金融在市場競爭中處于弱勢地位，并日益困擾著地方金融的未來發展。因此，研究地方金融管理是符合時代潮流的。
一、地方金融發展存在的問題
1.法人治理結構不完善。由此帶來巨大的風險隱患，且日益成為地方金融未來發展道路上的首要障礙。集中表現在：所有者缺位，形同虛設，股東利益得不到保護；產權不明確，職責不清晰，缺乏長遠發展規劃；有的機構的董事長、黨委書記和行長集于一人身上，造成權力過大，形成內部人控制；有些機構的高管人員素質不高，違規操作時有發生；股權結構不合理，大股東侵吞地方金融機構資產的現象時有發生。
2.市場定位不明確。造成地方金融機構核心競爭力缺乏，在市場競爭中處于弱勢地位。地方金融機構在成立之初就確定并明確了立足于地方和社區經濟、服務于中小企業和“三農”的市場定位，如城市商業銀行的市場定位為“服務于市民和中小企業”，農村信用社的市場定位為“服務于‘三農’”。但在現實經營中，很多地方金融機構都偏離了這一市場定位。這突出表現在很多中小型地方金融機構熱衷于跟國有銀行和股份制商業銀行爭搶大客戶、大項目。這固然與外部金融環境和市場條件有關，更主要的原因是地方金融機構自身市場定位不清晰。市場定位的搖擺使得地方金融機構難以塑造自身經營特色，缺乏核心競爭力，從而在市場競爭中處于不利地位。
3.風險防范意識差。缺乏有效的風險防范和化解機制，資本約束意識薄弱，抗風險能力比較差。地方金融機構承擔著巨大的歷史不良資產包袱。這些不良資產大多是在上個世紀中后期計劃經濟時代行政干預的產物。隨著經濟體制改革的不斷深入，特別是國有企業改革和政府職能的轉變，這些不良資產呈現出“懸空性”的特點，即債權債務關系難以落實，導致債權的懸空。雖然經過不斷的消化、處理，地方金融機構的歷史包袱有所緩解，但在缺乏中央和地方政府的支持，特別是地方金融機構盈利能力較差，甚至于連年虧損的情況下，有效的不良資產化解機制難以建立。
4.金融服務落后。金融服務質量不高，金融產品品種單一，市場競爭力不強。地方金融機構大多具有成立時間短、起點較低、人員素質不高、金融創新意識和能力較弱的特點。金融創新是金融市場發展的必然趨勢，這直接造成地方金融機構金融產品品種單一，金融服務質量不高，從而難以滿足消費者的需要，市場競爭力不強，并進一步加劇我國目前存在的城鄉金融二元化格局。
二、發展我國地方金融的策略
1.健全地方金融管理制度。針對地方金融快速發展的局面，首先，國家應出臺地方金融管理的指導意見，明確各地或各區域發展重點，加強對地方金融發展的引導，防止出現一哄而的上局面，促進地方金融機構可持續健康發展。其次，完善地方金融機構管理的相關配套法律法規，研究制定統一、規范的業務流程和操作標準，加強對地方準金融機構和其他機構的管理，規范地方金融機構發展。
2.明確地方政府行為邊界。地方政府要真正樹立起科學合理的金融發展觀，明確地方金融管理的行為邊界，有所為有所不為。將地方金融管理工作的重點從爭取資金投入轉為協調和服務，以市場化的金融資源配置為主導，不干預金融機構的具體業務操作，依據地區實際情況和經濟發展規律制定本地區的金融業發展規劃，著力加強地方金融生態和信用環境建設，為地方金融體系整體功能的發揮創造良好的外部條件。
3.完善以地方政府為主導的工作機制。因掌握的資源較多，由地方政府主導地方金融發展具有天然的優勢。但由于地方金融管理涉及部門較多、內容較豐富，地方政府應加強與相關部門的溝通協作，建立以地方政府為主，“一行三會”、工商、稅務等部門參與的監督管理機制，加強相互間的協調和合作，防止出現監管真空。
4.充分發揮人民銀行職能。加強與地方政府的溝通聯系，根據地方經濟發展規劃，充分發揮人民銀行分支行與地方金融機構聯系緊密的優勢，繼續加大差別化貨幣政策的執行力度，增強貨幣政策的針對性和靈活性；二是密切關注地方金融發展態勢，發揮“最后貸款人”職能，加強宏觀審慎管理，及時向有關部門提示風險，切實維護轄內金融安全和穩定。
三、小結
完善地方金融管理體制一直是我國金融監管當局、地方政府關注的焦點問題。近年，我國金融業取得了長足發展，特別是地方金融以其定位于區域、服務于微小、成長于地方的特點而受到當地政府的特別青睞，各地相繼成立專門機構，出臺相應法規推動其發展。在促進地方金融發展壯大的同時，探索建立合理、有效的管理模式，確保其健康有序發展，對防范金融風險，維護地方金融穩定具有重要意義。
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1測評指標體系的功能和設計原則
1.1指標體系的功能蘇州城鄉一體化測評指標體系的功能有三個方面:(1)描述和反映一定時期內城鄉一體化發展的水平和狀況;(2)評價和監測一定時期內城鄉一體化發展的趨勢和速度;(3)綜合衡量城鄉一體化發展在各領域和區域之間的協調程度。因此，測評指標體系可為政府提供城鄉一體化發展現狀、趨勢以及各因素之間的協調程度的信息，便于政府制定城鄉一體化發展的正確決策。
1.2指導思想“十二五”是蘇州城鄉一體化改革發展全面突破、整體推進的重要時期，按照城鄉一體化的發展目標和任務，城鄉一體化測評指標體系要著力體現蘇州在富民優先、科學規劃、以制度創新、以轉型升級方面的突破和進展。因此，在制定指標體系過程中，著眼于“四個突出”:一是突出一體化發展能力的提升，強調富民強村，夯實一體化發展的微觀基礎;二是強調發展紅利的共享，優化一體化發展的結構;三是突出蘇州發展階段性和地域性特征，兼顧普適性指標和特色性指標;四是突出借鑒與創新，廣泛吸收已有測評指標體系的合理成分，擴充反映新進展和新特點的指標，同時與蘇州市“十二五”規劃目標進行銜接。1.3設計原則在指標體系的設計過程中，主要遵循以下三條原則:一是代表性，圍繞蘇州城鄉一體化發展的根本和典型特征，選取有代表性的關鍵指標;二是可操作性，在指標選擇上，充分考慮統計資料的可獲取性，使指標可采集、可量化、可對比;三是科學性，
指標體系參考了國內外有關城鄉一體化研究成果，力求入選指標具備內在的邏輯關系，體現發展財富共享這一核心思想
。2測評指標體系
2.1指標層次和具體指標目前國內城鄉一體化發展測評指標體系大多是按照社會發展一體化、經濟發展一體化、環境生態一體化、基礎設施一體化等來設置指標體系［3，4］。在選擇具體指標時又過于寬泛，評價地區現代化的指標換個名稱就變成了城鄉一體化發展的評價指標，導致城鄉一體化發展評價的準確性受到影響。根據指導思想和設計原則，蘇州城鄉一體化測評指標體系初步設定為4個一級指標和32個具體指標。4個一級指標為:城鄉一體化能力指數、城鄉一體化結構指數、城鄉一體化效率指數和城鄉一體化質量指數。
2.2指標賦值和權重(1)指標參照值的設定。各指標值的確定盡量體現國際通用標準，特別是一些核心指標原則上以21世紀初中等發達國家的水平作為設定的依據，對部分指標特別是經濟、科技發展指標，在參考國內外有關數據的同時，更加注重蘇州發展的自身特點。(2)指標權重城鄉一體化是一個全面一體化的概念，指標體系的權重設置采用等分原則4大類指標權重保持基本平衡，具體指標見表1。
3指數測評根據4個一級指標和32項具體指標的實際值和權重，分別計算了蘇州市2005年到2010年的城鄉一體化發展指數，見表2。
(1)城鄉一體化能力指數城鄉一體化能力指數反映了城市與鄉村對各類發展紅利的獲取能力，尤其反映了農村內生發展能力的狀態。農村地區的內生發展能力構成城鄉一體化發展的微觀基礎，是城鄉一體化發展的動力。選取的指標有:農民平均受教育年限、財產投資性收入占比、高效農業占比、村均集體收入、農業用地規模經營率、微型金融累計發放貸款額、持股農戶覆蓋率、農業龍頭企業發育水平。這8項指標分別從農民、農村、城市和城鄉整體的角度考察城鄉一體化發展能力。
(2)城鄉一體化結構指數城鄉一體化結構指數反映了發展紅利分配的結構和機制狀態。分配結構的公平合理決定了城鄉一體化制度的先進性程度，也影響著城鄉一體化的質量和紅利獲取的可持續。結構指數之間的合理比例和有機聯動，會減弱城鄉的對立，促進城鄉的和諧發展。選取了新型股份合作經濟組織年戶均分紅、二元經濟結構系數、城鄉居民收入比、公共財政對“三農”投入比、R＆D占比、城市化水平、服務業增加值占GDP比重、城鄉公共服務支出占財政支出比重、文化產業增加值占GDP比重等9項指標。
(3)城鄉一體化效率指數城鄉一體化效率指數反映了發展紅利的獲取和分配效率，實質體現了城鄉一體化資源配置效率。資源配置效率既是發展紅利結構合理的支撐，又是一體化質量的保障。主要選取了農民集中居住率、基本農田保護率、(自然)生態用地占比、農村生活污水處理率、古村落保護率、經濟密度、農業科技貢獻率等7項指標。(4)城鄉一體化發展質量指數城鄉一體化發展質量指數反映了城鄉一體化的績效，既是城鄉一體化發展結果的體現，又是進一步發展的基礎。選取了城鄉社會保障并軌程度和水平、村莊環境綜合整治率、環境質量綜合指數、農村恩格爾系數、高等教育毛入學率、人均預期壽命、公共服務均等化程度指數、農民人均純收入等8項指標。
4測評結果
4.1蘇州城鄉一體化發展處于“提升優化階段”區域城鄉一體化發展大體可以劃分為五個階段:(1)二元結構階段，城鄉一體化發展指數小于40分。(2)起步發展階段，城鄉一體化發展指數在40～60分之間。(3)初步發展階段，城鄉一體化發展指數在60～80分之間。(4)提升優化階段，城鄉一體化發展指數在80～90分之間。(5)協調發展階段，城鄉一體化發展指數在90～100分之間。2010年蘇州城鄉一體化綜合得分達到80.6分，剛剛進入提升優化階段。該階段的重要特點有:長期經濟快速增長所帶來的結構失衡越來越顯著，傳統經濟增長方式越來越難以維系，人口紅利和制度變革所帶來的增長效應越來越趨于平衡，快速城鎮化也面臨著拐點提前到來的威脅等因素，解決經濟社會發展中的深層次問題，實現以區域協調、社會和諧、資源節約、環境友好為目標的城鄉一體化，由于涉及一系列體制機制改革的深化，關系
4.2形成了城鄉一體化發展的基礎動力通過富民強村策略，提升了農村的內生動力，激發了村集體的活力，夯實了城鄉一體化的微觀基礎和能力。突出表現在農村“三大合作”改革持續深化，就業創業渠道不斷開辟，農民持續增收空間進一步拓寬，收入結構發生根本性變化。2010年全市農村“三大合作”經濟組織累計達到3043家，持股農戶比例達92%;農村集體總資產突破900億元，村均收入達到448萬元，比“十一五”初期增長2倍;村集體經濟收入增長率達到15.17%;高效農業占比由2005年的35.4%增長到2010年的48.1%。蘇州注重培育適應“三農”需要的各類新型金融組織，積極探索政策性保險金融對農業發展的支持力度，加強財稅政策與農村金融政策的有效銜接，引導更多信貸資金投向了“三農”，2010年蘇州微型金融貸款總額達到130億元，農村金融改革走在了全國前列。
摘 要 鄉村債務是當前農村工作中的敏感話題，也是熱點和難點問題。為實現我國“全面建設小康社會”和“社會主義新農村”的藍圖，必須采取切實可行的措施，通過全方位的綜合治理和深層次的改革，切實解決鄉村債務問題。現以翠華鎮村債務為例來剖析鄉村債務的形成原因及化解對策。
關鍵詞 翠華鎮 鄉村債務 對策
一、翠華鎮村級債務的現狀
翠華是個農業鄉鎮，共有行政村17個。全鎮共有村級債務297438元；債權總額184788元。據資料分析，巨額債務主要源自信用社借款本息、拖欠單位和個人及其他應付款等三個方面。針對沉重的債務包袱，相關部門協調配合，深入探索，總結推廣了調減高息、清收債權、債權債務置換、結對沖抵、債務化轉等多種辦法，一年來共化解66438多元，占鎖定債務總額的22.3%，較好促進了農村綜合配套改革。但是，目前全鎮仍有債務231000元。
二、村級債務的成因
鄉村債務的成因歷史久遠，根源盤根錯結，牽涉面廣，歸納起來主要有以下幾點：
1．興辦公益事業是形成鄉村債務的主要原因。公益事業建設主要包括鄉村學校、路網建設及改造、道路硬化、水利水保設施、醫療衛生建設等。鄉村干部在公益事業建設上為了完成任務強上項目，還有是為了樹政績當典型，進行高標準建設，使得鄉村公益事業建設不能實事求是地堅持量力而行的原則，沒有資金只好大量舉債。
2．為完成“普九”達標要求，舉債上“硬件”是鄉村負債的又一原因。村委會為了“普九”達標，利用“一事一議”籌資籌勞、收繳“三提五統”、只有采取向學生家長收集資款、向鄉村信用社借款等方式籌資用于普九項目支出建教學樓、改善辦學條件，造成集體負債累累。
3．墊交農業稅費也是導致鄉村負債的重要原因。國家免征“農業稅”之前，“農業稅”及“三提五統”費的征收在鄉鎮全年的工作中舉足輕重，其“時間性”和目標考核的“結硬賬”，令鎮村各級干部為之頭疼。每年度在征收和結賬時，鎮村各級干部及村委會想方設法借款墊交下欠的稅費，而后又無法收回，形成鄉村負債。
4．沉重的利息負擔導致鄉村債務不斷增加。利息，主要源自鎮金融部門貸款引起，息轉本，本生息，基本上是五至八年債務本金翻一番。
5．經費超支無來源是增加鄉村債務的另一原因。因為取消農業稅，財政收入渠道更加變窄，剛性支出又必須保證，光靠上級核定的人頭經費難以為繼，上級轉移支付數量有限，造成了鎮村日常運轉不順，只得負債運轉。
6．混亂無序的財務管理造成了高額負債。雖然實行了“村帳鄉管”和“村務公開”，但村級財務仍然缺乏預決算管理，收支無計劃，管理無秩序，內部制約不規范，群眾外部監督流于形式，不少村出現了公款吃喝、白條下帳、非生產性開支過大等問題，甚至少數基層干部貪占、挪用，造成集體資金流失。
三、化解村級債務的對策及建議
1．加強清查核實，明晰債權債務。要本著公開、透明的原則，嚴格按照會計程序，規范運作流程，對各村歷年來的賬目進行了全面清理、登記和核實。在清理過程中，先從干部入手，對村干部欠款、招待費逐筆、逐項登記造冊，對每一筆債權債務發生的時間、用途、數額以及經手人、證明人等都核實清楚，做到真實可靠，準確無誤。
2．規范化解程序，具體問題具體分析。首要的是通過債權來抵債務，尤其是村集體與村民、村干部之間，這是最直接的化解方法。其次利用村集體資源性資產化債的過程，同時也是資源開發的過程，要確保避免出現資源變相低價出賣現象。最后用清收回的現金和村級集體自有資金來償還村級債務。
3．完善財務制度，規范村級財務收支。加強村級財務管理是控制村級債務的治本之策，要堅持從集體資金的性質出發，因地制宜地選擇科學適用的管理模式，加強對村級財務的監督與指導。要重視制度和規章的建設，用制度來約束和規范管理的行為。要加強民主理財，推進財務公開，保障廣大農民對村級財務的知情權、監督權和決策權。
4．加強人員配備，實施村級財務人員綜合管理。充分發揮他們在規范村級財務管理方面監督、審核作用，提高財務管理水平。
5．創新發展思路，建立化解村級債務的長效機制。要結合各村實際，進一步拓寬思路，積極探索化解債務的新途徑和新辦法，大膽創新，敢于突破。
6．深化宣傳教育，切實解決認識不到位的問題。充分利用各種方式和渠道，廣泛宣傳村務公開的目的、意義、方式、方法以及具體要求和標準；同時，要廣泛深入地宣傳廣大人民群眾的知事權、議事權和監事權，充分調動他們的積極性、主動性和參與性，不斷為村務公開奠定堅實的思想基礎。
黃奇帆表示，必須把加快轉變發展方式作為貫徹科學發展觀的重大舉措，堅持在發展中促轉變，在擴大開放中促轉變，在改革創新中促轉變，在改善民生中促轉變。并更加積極地搶抓機遇，更加科學地謀劃發展，更加有效地破解難題，推動重慶發展上水平、增后勁、可持續。
對于今年的幾項經濟工作，報告可用字字珠玉來概括。
1 鞏同和發展經濟回升向好勢頭。堅持擴大內需特別是消費需求的方針，改善投資和消費比例關系，逐步形成消費與投資協調拉動經濟增長的新格局。
繼續執行重慶市應對金融危機的一系列提振措施，再推出支持區縣城市建沒、降低企業社保費率、增加城鄉居民社保補助等新舉措，促進經濟平穩較快發展。
努力擴大消費需求。調整國民收入分配結構，加大政府改善民生、擴大消費的財政支出，逐步消除制約居民消費的制度，提高居民消費能力。
加大家電、汽摩下鄉等政策落實力度，鼓勵發展消費信貸，穩定擴大汽車、住房等大宗消費，發展物業、家政、養老等服務消費，開發文化娛樂、休閑旅游、體育健身等新型消費，推動消費結構升級。
堅持擴大投資需求與優化投資結構并重，鞏固工業、基礎設施、房地產及其它第三產業齊頭并進的投資格局。研究制定民間資本項目核準、融資服務、財稅扶持等具體辦法，拓寬民間投資渠道。政府性投資主要用于“五個重慶”建設等民生工程和“三農”、自主創新、節能環保等重點領域。
2 推進產業結構優化升級。推動工業高端化、高質化、高新化。重點發展電子信息、機械裝備制造、重化工三大板塊，打造亞洲最大的筆記本電腦基地、國家重要的現代制造業基地和中西部最大的重化工基地。
主動迎戰新科技新產業革命，著力培育新能源汽車、物聯網、風力發電、新材料等戰略性新興產業，搶占產業發展制高點。加快發展服務經濟，促進先進制造業和現代服務業深度融合。
大力推進科技創新。突出企業主體地位，推動產學研融合，促進科技、標準、品牌與產業同步發展，全社會研發經費支出占GDP比重提高到1.7％。加快組建產業技術創新戰略聯盟，提高重大科技成果轉化率。加快知識產權保護模范城市建設，專利授權量增長25％以上，商標擁有量增長15％以上。落實財政投入、科技創業投資和擔保政策，科技風險投資規模達到60億元。
全面開展企業能耗審計。完善排污權交易和綠色信貸辦法，推進環境污染責任保險。建立碳排放統計評估體系，開展低碳經濟試點。
3 拓展內陸開放廣度和深度，走出一條內陸開放的新路子。圍繞優勢產業和戰略性新興產業，采取產業鏈招商、點對點招商等方式，引進一批帶動力強的重大項目。實施東西聯動，爭取設立承接東部產業轉移示范區。成批引進內需型加工制造企業。
4 強力推進重點領域和關鍵環節改革。用好用活國家級改革試驗區先行先試政策，深化統籌城鄉綜合配套改革，努力破除制約科學發展的體制機制障礙，通過改革增活力、聚財富。
深化金融體制改革，提速打造長江上游地區金融中心。以金融服務綜合化、融資形式多元化、管理手段現代化為重點，加大金融企業改革力度，推動地方金融機構增資擴股和向外拓展，探索建立綜合經營的金融控股集團。
加快建設保險業創新發展試驗區，引導保險資金參與重點項目建設。完善聯合產權交易所、農村土地交易所、股份轉讓中心、農畜產品交易所運行機制，提升服務功能，擴大經營范圍，增強要素集聚輻射能力。籌建電子票據交易中心、藥品交易所，設立鋼材期貨交割倉庫。加強金融監管，防范金融風險，推進社會信用體系建設，營造良好金融生態。
深化農村土地、林權等制度改革，促進城鄉要素雙向流動。擴大地票交易量，建立以土地交易所為依托的農村產權信息共享平臺。啟動市域基礎測繪，開展宅基地確權試點，探索農民自愿有償退出農村承包地和宅基地辦法，盤活國有林業資源，穩妥推進農戶集中居住區建設用地、農村承包地和林地資產化。加快水利工程產權制度改革。培育發展村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構，開展農村土地、林權等生產要素抵押、質押和涉農保險試點。
促進城鄉基本公共服務均衡化。探索建立有條件的農民工及新生代農民工轉為城鎮居民的戶籍管理制度，完善農民工就業幫扶、社會保障、子女入學、住房租購等政策體系，引導有條件的農村居民整戶轉為城鎮居民。制定財稅、投資、土地等扶持政策，鼓勵和規范城市資源下鄉扶農助農。培育一批統籌城鄉改革發展集中示范點，帶動改革試驗整體突破。
一、著力堅持五個先行
1.堅持規劃先行。一是盡快對接國家《規劃》，進一步加大匯報銜接工作力度，爭取中央和省有關部門將《規劃》中明確的基礎設施、產業發展、生態建設、民生和社會事業發展等項目列入專項計劃盤子，盡早組織實施；--是堅定不移地堅持“兩加一推”主基調和“三化”同步發展戰略，大力構建“兩帶兩圈”產業體系、推進六個新跨越，將城鄉統籌發展作為區域發展和扶貧攻堅的總抓手，努力向省爭取銅仁市成為“城鄉統籌發展試驗區”，并獲得相應的政策支持；三是在全面落實銅仁市各項發展規劃的基礎上，精心編制《銅仁市城鄉統籌發展規劃》。按照生態優先、資源承載、產業支撐、可持續發展的原則，確保與其他規劃相銜接。
2.堅持基礎設施先行。一是加強交通設施建設。圍繞渝懷二線銅仁段、長昆鐵路銅仁段、昭黔鐵路銅仁段等共七條鐵路多做工作，爭取“十二五”期間全部開工；加快高速公路建設，盡快完成銅仁至懷化、銅仁至秀山等高速公路的各項前期工作，爭取早日開工建設；加強對市內縣、鄉道路提級改造，建設好通村路、通組路、園區路和農村產業路，全面構建起主動脈暢通、毛細血管聯通、覆蓋城鄉的公路交通網：加大烏江航道的提級整治和沿江碼頭的建設力度，加快“銅仁·鳳凰”機場擴建步伐，早日形成綜合交通運輸體系。二是加強水利設施建設。搶抓新一輪水利扶貧機遇，突出骨干水源工程建設，重點建設中小型水庫，新增年供水量5.2億立方米，新增水庫庫容2.65億立方米，實現人人喝上安全水和人均半畝基本口糧田的目標；提高水務公共服務市級財政投入比例，筑牢水務融資平臺，破解水務發展資金瓶頸；加強水務規劃與銅仁市經濟社會發展規劃的銜接，完善供排水與污水處理設施。三是加強電力和通訊設施建設。加快骨干輸變電工程建設，全面解決骨干網架薄弱環節，推進城鄉電網升級，讓農村群眾享受城市用電的質量和服務。推進社會信息化進程，加快寬帶通信網、數字電視網、新一代互聯網建設，打造“數字銅仁”；推進農村信息化建設，實現廣播、電視、寬帶“村村通”。
3.堅持工業強市先行。一是打造武陵山區能源基地。爭取盡快啟動核電站建設的前期工作，積極開發生物質能，加快頁巖氣勘探、開發和石煤綜合利用，促進能源產業實現新跨越，把銅仁市建成武陵山區的能源基地。二是以工業園區為主戰場，主動承接發達地區的產業轉移。工業園區要依托區位、交通和資源優勢，積極引進機械裝備、化工冶金、新材料、旅游工藝品、輕紡食品等產業，努力在延長產業鏈、發展循環經濟上取得突破，真正把園區建設成為承接產業轉移的示范區、經濟轉型升級的先行區。三是加快建設烏江生態產業示范區。圍繞烏江流域特色資源優勢，選準最適合本地發展、最有潛質和上升空間的產業作為園區經濟支柱加以培育和經營。圍繞農林牧產品，積極發展精深加工，引導園區走資源節約型、環境友好型、高端化、品牌化、集群化的發展路子。
4.堅持中心城市先行。一是盡快做大城市規模。統籌碧江、萬山、玉屏、松桃、江口一體化建設，早日實現同城化。二是努力提升城市綜合實力。按照發展產業支撐城市建設，城市建設服務產業發展的思路，推動產城一體化建設步伐，把銅仁市建成武陵山區域綜合性物流中心。大力發展旅游、商貿、服務等第三產業，聚集各種要素，進一步激活人流、物流、資金流、信息流，使中心城區具有與省際區域性中心城市相匹配的體量和實力。三是重點將思南建設成烏江航運樞紐城市、德江建成黔東北交通樞紐城市，支持思南、德江撤縣設市。
5.堅持扶貧攻堅先行。一是以產業扶貧為重點，加快農業結構調整，突出特色化、規模化、產業化，將經濟作物的種植比重提高到65%以上，改造傳統農業；加快現代農業產業園區建設，發展壯大龍頭企業，用工業化理念培育產業園區和產業主體，大力發展農產品精深加工，延長產業鏈，拓寬產業市場：加快轉變農業發展方式，鼓勵龍頭企業在貧困村建產業基地，幫助扶貧對象參與產業開發，促進農業增效、農民增收；用烤煙“基地單元”模式，促進“茶、畜、煙、藥、果、蔬”等特色產業發展壯大。二是調整扶貧開發資金投入的體制機制，注重整合資源、集中投入、連片開發，發揮規模效應；加強專項扶貧資金與其他支農資金的整合，促進政府扶貧資源與信貸扶貧、社會扶貧資源的有效組合：進一步完善貧困村互助資金試點，大力發展農村合作經濟組織和專業技術協會，充分發揮各種合作組織的紐帶聚合作用。三是圍繞改善貧困鄉村基本生產生活條件、拓寬農民基本增收門路、提高勞動者基本素質“三個基本”問題，加大工作力度，深入推進扶貧開發。四是建立減貧摘帽動態監測評估機制，鞏固扶貧攻堅成果，防止返貧現象發生。五是積極爭取省委、省政府支持，參照湖北支持恩施、湖南支持湘西、重慶支持渝東南地區的做法，盡快出臺《關于把銅仁建設成為武陵山連片特困地區扶貧攻堅示范區的實施意見》。
二、重點開展五個先試
1.在農村產權和土地制度改革上先試。一是改革農村產權制度。對農村土地、房屋、山林、果園、廠房、設備等不動產進行價值評估和確權頒證，推動農村資源的資產化。二是統籌城鄉建設用地。結合銅仁市正在開展的城鄉建設用地增減掛鉤試點。逐步建立城鄉統一的建設用地市場。三是加強土地流轉。在農村資產確權頒證的基礎上對農村集體土地、農戶承包地、宅基地進行更多細化，賦予農民土地抵押權、繼承權、租賃權；建立土地流轉服務中心，鼓勵和支持農民按照“依法、自愿、有償”原則，采取出租、入股、轉讓、轉租、質押、置換等各種方式，流轉土地，讓土地資源得到更好的流動和利用。
2.在戶籍制度改革上先試。一是實行城鄉統一的戶籍制度。按照“降低門檻、放寬政策、簡化手續”原則，推行農村戶籍管理制度改革，進城務工人員凡有合法固定場所均準予落戶城鎮，逐步實行城鄉統一的戶籍登記管理制度，取消農業和非農業的戶口性質劃分，逐步實現同戶籍同待遇；二是建立和完善轉戶農民的保障體系。對轉戶農民實行承包土地使用權、宅基地使用權、農村住房權、林權、種糧及農機具補貼等惠農政策長期不變，計劃生育政策保持5年不變。同時，住房、就業、社保、醫療、教育等與城市居民享受同等權利，使農民不僅是名義上，而一從根本上轉變為城鎮居民。
3.在金融服務創新上先試。一是完善金融服務體系。引入股份制商業銀行到銅仁市設分支機構，四大國有商業銀行到各縣區設支行，引入法人銀行機構設立村鎮銀行，啟動農村信用社改制為地方農村商業銀行的籌建工作，支持各縣區和鄉鎮發展金融擔保公司、小額貸款公司、農村資金互助社、村鎮銀行等新型農村金融組織，形成多元化農村金融服務體系，盡快實現金融機構空白鄉鎮的金融服務全覆蓋，激活農村金融市場。二是加大金融信貸支持力度。強化金融對重點和新興產業的支持，努力提升金融支持地方經濟發展能力，力爭全市金融機構存、貸款年均增長20%以上。三是培育直接融資市場。努力爭取發展債券、股票資本市場，力爭推出重點企業通過發行股票上市融資。四是積極探索貸款抵押方式創新。重點推廣“三權”抵押貸款、倉單質押貸款、應收賬款質押貸款等信貸業務，加大涉農擔保、“婦惠家舍”等貸款力度，解決中小微企業、“三農”經濟等實體經濟融資難題。五是建立中小企業貸款擔保基金和貸款擔保風險補償金，支持融資性擔保機構從事中小企業擔保業務，引導金融信貸資金支持地方經濟發展。
關鍵詞：城鎮化；產權理論；土地產權制度；西安
中圖分類號：F301.1文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2015）05-0141-05
Study on Urbanization and Dilemma of Dual Land System on
Perspective of Property Rights―Taking Xi’an City as an Example
Tian Yuan
（School of Business， Xi’an University， Xi’an 710065， China）
AbstractThe dilemma of dual land system appeared in the development of urbanization is an important incentive to push forward the reform of rural land system. Through the analysis on forming reasons of the dilemma of dual land during the development of urbanization in China especially in Xi’an City， the present status，problems and path selection of Xi’an land reform were reviewed and analyzed based on the perspective of theory and property of rights. Finally， the innovative ideas for reform of Xi’an land right system were put forward from improving the land right laws， establishing the integrative urban and rural land markets， adhering to the uniform urban and rural land management， improving the land management mechanisms and social security system， etc.
Key wordsUrbanization； Property right theory； Land property right system； Xi’an
城鎮化發展不僅是我國現代化進程中的核心戰略，也是市場經濟體制形成和完善的必然要求，更是廣大農民的基本訴求。由于國情的差異和歷史遺留問題的諸多限制，中國的城鄉一體化道路不可能照抄照搬西方一些國家的城鎮化道路。中國已進入協調推進城鎮化發展的歷史階段，如何解決好農民市民化后的社會保障問題、農地非農化與糧食安全的矛盾、“空心村”問題以及各利益集團間的矛盾等問題值得深思。不斷加劇的工業與農業爭地、城市與農村爭地、政府與農民爭地等諸多矛盾也促使我國政府加快土地制度改革的步伐，這也正是化解各個利益體矛盾的有效辦法之一，同時也是統籌城鄉發展、消除二元經濟結構的關鍵所在。本文試圖從產權創新視閾來破解城鎮化發展中的二元土地困境問題。
1城鎮化發展中的二元土地困局的形成
城鎮化發展問題的研究始于西方。費景漢、拉尼斯在劉易斯二元經濟模型的基礎上提出的“劉易斯-費-拉尼斯模型”表明：城鎮化的發展要依托生產力的發展，在生產力發展到一定水平足以帶動城市與農村之間資源稟賦以及生產要素的自由流動，才能逐漸形成 “資源高效配置、優勢突出互補、共贏共生發展”的城鄉關系。“劉易斯-費-拉尼斯模型”對于將城鄉經濟 “二元結構”轉化為 “一元結構”的探討和研究對當今中國的城鄉統籌規劃戰略具有較大啟示和引導作用。我國現在正處在城鄉統籌規劃的高速發展時期，城鎮化的發展和現行的土地制度之間存在著諸多矛盾。城市土地屬國家所有和農村土地屬集體所有是我國現行的基本土地制度，同時也是我國土地二元困境形成的根本原因。一方面，城市土地歸國家所有，已經形成較為完善的城市土地資產市場；另一方面，農地轉化為建設用地時，政府成為農村建設用地市場的寡頭，只有靠“征地”方式才能完成農村建設用地的轉化。在城鎮化進程中，建設用地的使用者和農地所有者農村集體之間，政府成為了唯一的土地一級市場的壟斷者，從而形成了我國土地市場城鄉分離的二元土地制度。
現行的二元土地制度在面對城鎮化的快速發展時已逐漸顯露出無法適應當今社會進步和國家經濟發展的窘境，形成了二元土地困局。這也是阻礙農村土地資產市場發展和農民一系列土地財產權利被嚴重侵犯的主要因素之一。我國現行的二元土地制度已經在一定程度上制約了我國的經濟發展，它使得農民不得不面對宅基地不能靈活買賣、土地經營權受限、土地流轉收益甚少等問題。同時，面對高昂的城市生活成本，農民也很難通過有效途徑和方法使其擁有的土地完全體現所應有的實際價值。另外，農村土地流轉不暢以及農村建設用地占用了大量土地資源，這些現實問題不僅阻礙著農業產業化發展，同時也深刻影響了我國整體經濟發展的水平。所以，破解城鄉一體化進程中二元土地制度的困局，對于探討我國土地產權制度創新不失為一個有效的切入點。
2從現代產權理論看我國土地產權制度的現狀
2.1現代產權理論及土地的產權屬性
現代產權理論是新制度理論的重要組成部分。羅納德?科斯（Ronald Coase）在1964年提出的科斯定理是現代產權理論的核心。科斯第二定理強調了二元經濟結構中交易費用大于零的情況下，面對不同的產權制度，交易成本的不同導致了資源配置效率的不同。所以，對于土地制度改革而言，為了達到優化資源配置的目的，產權制度的選擇是一條必經的有效道路。由此看來，不論是對于土地制度的改革、城鎮化發展、城鄉一體化統籌，還是對于宏觀層面的社會資源的最優配置，產權安排即制度形式的探討似乎是從根本上解決矛盾和困境的最優選擇。科斯第二定理使我們意識到產權明晰與經濟運行效率之間存在的內在聯系。
2.2我國土地產權制度的現狀及存在問題
與日本及歐美等發達國家的土地產權私人所有制不同，我國土地產權制度是以國家和集體為所有權代表的土地公有制。我國《土地管理法》規定城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，農民個人只能獲得土地的使用權。我國法律規定農村土地的經營主體農民依據《農村土地承包法》和承包合同而享有的權利是指在指定土地上從事農業生產經營并因此獲利的權利。科斯的產權理論中對于“土地產權”的概念的解釋是：土地所有權以及由其分離出來的占有權、 使用權、 收益權、 轉讓權等權利。對照科斯對于土地產權制度的詮釋，可以看到我國農村土地產權并不具備現代產權意義上的完整權利。
近年來城鎮化發展過程中大量顯露的農民和政府之間的矛盾、城市建設用地和農村宅基地之間的矛盾以及各級地方政府之間的矛盾也反映了我國土地產權制度安排的重大缺陷。
首先，我國相關的土地法律中有關農村土地產權主體的規定含糊不清，并未對 “集體”一詞做出明晰的解釋。而這種空洞的“集體”所有在土地資產市場的流轉中消弱了農民這一擁有“使用權”主體的核心利益，讓土地給予他們的隱含經濟價值在土地資源重新配置的進程中被逐漸消弱。盡管農民日益對自己享有的土地使用權有著愈加清晰的認識，但是來自外部力量的干預以及博弈能力強大的產權主體的無理侵占也會打破本應社會各方共同遵守的契約，進入公共領域攫取集體財富。
其次，中國農地產權權利缺乏完整性，土地產權缺乏合理的流轉機制。農地雖然屬于集體所有，但是作為所有權主體的集體也必須要通過國家征用之后方能出讓和轉讓。農民擁有土地的使用權卻缺乏抵押土地使用權來獲得銀行貸款的權利，從而無法給予農村土地資產市場充足的融資支持。
最后，我國農村土地由政府主導的現狀以及由此引起的農民土地承包經營權的不穩定性以及農地的細碎化，也是阻礙我國農業規模化經營、影響城鎮化發展中土地資源合理有效配置的主要原因。我國土地產權制度的“公有私用”的特點將政府在土地流轉過程中變成了“寡頭”的角色，同時也是農地轉化過程中解決矛盾的仲裁者以及經營管理者。這樣的局面使得土地雖然作為一項農民擁有的重要生產要素和基本資產，但卻并沒有為農民帶來應有的資產化收益。
3基于產權視閾破解城鄉二元土地困局的探索
3.1西安城鎮化發展與二元土地困局
西安市的城鎮化發展一直走在西北地區的前列，不斷發揮小城鎮在推動區域經濟社會發展中的巨大潛力，走出了一條“西安模式”的新道路，為實現關中率先發展和建設國際化大都市奠定了堅實基礎。2014年9月的《陜西省新型城鎮化規劃（2014-2020）》顯示，陜西將以大西安為核心構建“一核兩軸兩帶三走廊四極”的城鎮群格局，到2015年將累計轉移600萬農村居民進城落戶，2020年達到1 000萬人。“十二五”以來，陜西省城鎮化率年均增長1.75%，與2005年相比，城鎮人口占總人口比例從37.24%達到了2013年的51.31%；中等城市和小城市分別增加了2個和6個；城鎮面積由1 646.91平方千米增加到了2012年的2 646.55平方千米。這充分凸顯了西安在統籌城鄉發展上的顯著成績，也預示了未來西安在城鄉一體化發展方面還有巨大的潛力并且會得到更多的政策支持。
西安在推進城鎮化建設中同樣存在著二元土地困境以及由此引發的一系列問題。首先，對于農民而言，制度和政策方面的欠缺容易促使“顯性的”土地流轉市場無法健康發展而“隱形的”土地交易時有存在。某些不明利益主體凌駕于國家、集體以及農民利益的基礎之上，成為了土地市場上的“偷竊者”，嚴重侵犯了農民對于土地的合法權利。
其次，對于城鄉統籌規劃而言，西安市作為絲綢之路新起點的城市，不斷發展的新興經濟區及經濟帶增加了建設用地的需求，而耕地保護的巨大任務造成了城鄉建設用地缺口增大，“耕地保護”與“城市擴張”兩個核心目標之間的矛盾加劇。
最后，對于社會發展而言，尚不完善的社會保障制度阻礙著農民向市民身份的轉變。許多農民無法明確地在“農民”和“市民”這兩種社會身份中做出選擇，迫使他們不斷爭取與市民同等待遇的同時亦不愿意放棄對于農地和宅基地的使用權，這樣兩頭牽制的現象影響了農地的流轉，對西安城鎮化進程的進一步加快起到了負作用。
3.2西安市基于產權視閾的路徑選擇
伴隨著2009年國務院《關中-天水經濟區發展規劃》中“實現西咸經濟一體化”的提出，西安走向國際化大都市的愿景已升為國家戰略。為了更好地發揮絲綢之路經濟帶起點城市以及“國家歷史文化基地”的積極作用，西安市政府大力發展城鄉一體化發展戰略，深化土地制度改革，從“產權視閾”入手，以“確權-頒證-流轉”為核心，以推進“農地市場化配置”為手段，以“公共服務均等化”為保障，探索出了一條適合其自身城市定位和發展特點的土地制度改革創新之路，被稱為“西安模式”。
3.2.1推進所有權、承包權、經營權的分離高陵縣是全國33個農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點縣之一，作為全國首家縣域農村土地流轉服務機構，成立于2009年的高陵縣農村土地流轉服務中心從“物權“與“市場”出發，通過對農村集體建設用地的所有權、使用權、承包權等權利進行“確權-登記-辦證”，對農民“還權賦能”，建立農村土地資產流轉平臺，推進農村土地產權制度改革，逐漸形成“所有權、承包權、經營權”三權分立，不斷實現土地資產的最優配置和農村產權要素資本化，走在陜西省乃至西北地區農村產權制度改革的前列。
3.2.2積極建立新型土地交易市場在土地經營權從承包經營權中剝離出來進行“確權-登記-頒證”之后，還需建立能夠實現土地資源優化配置的流轉平臺。西北首家農村產權交易平臺――西安市高陵縣農村產權交易中心也在2011年應運而生，完善了“確權-頒證-流轉”這一完整模式，實現了集體土地與國有土地的“同地同權” 。此外，高陵縣出臺了多項促進土地交易市場不斷完善的扶持政策，如“你貸款我貼息”及“農村土地流轉風險基金”政策，前者鼓勵以農村土地承包經營權為抵押物的貸款項目，此類項目均可享受財政貼息扶持政策；后者按每666.7m2 200～300元的標準建立農村土地流轉風險保障基金，從而降低農民出讓土地承包經營權的風險，解除其后顧之憂。
3.2.3創新農村土地金融服務2010年高陵縣率先實踐了農村土地承包經營權抵押貸款業務，隨后又啟動了農村集體建設用地使用權和農村房屋所有權抵押貸款業務，解決了農民抵押貸款難的問題。為進一步完善金融服務鏈條，高陵縣還成立了農村產權價值評估中心、農村產權抵押擔保中心、農村產權收儲中心、農村產權交易中心。這四個中心相互協作，分別承擔著農村產權抵押貸款的價值評估、產權抵押貸款擔保、收儲沉淀抵押物及掛牌交易等綜合服務。此后，西安市在下轄8個區縣開展試點，全面推動農村土地產權制度改革工作。
4進一步創新農村土地產權制度的思路
4.1完善土地產權法規，建立城鄉一體化的土地市場
首先，要不斷完善土地產權制度法規，建立城鄉一體化的土地市場，真正實現集體土地和國有土地的 “同地、同價、同權”，要確立以“市場”為中心的土地配置形式，從而解決由行政計劃配置過度干預及集體土地使用權缺失所引起的土地資源利用率低下以及統籌城鄉一體中產生的二元土地困境等問題。
其次，改革征地制度，以建立城鄉協調的地價體系為目標，通過嚴格限定地方政府征地范圍和調整地方政府的政績考核制度等方式促進農地非農化過程中的市場化配置。
另外，積極培育土地流轉中介機構以及健全土地流轉市場，從而降低土地交易成本、增強土地規模效應、減少土地細碎化。這樣可以將原本游離在土地交易市場周邊的農民作為權利主體帶入土地市場，確保農民的核心利益。
4.2統一城鄉土地管理，完善土地管理機制
首先，應堅持城鄉統一的土地管理，轉換政府角色，將政府對于土地的“經營權”和“管理權”進行分離，不斷弱化“經營者角色”，著重強化其“行政管理角色”，這樣才能減少交易成本，實現信息對稱，提供高效的土地管理機制。
另外，各級政府還應該加強土地監察執法，切實解決不明利益群體主導的“隱形土地市場”問題，對土地市場中出現的“違法違規批地”等行為進行嚴肅查處，不斷優化土地的規劃管理以及用地審批管理，從而維護城鄉一體化的土地市場秩序。
4.3完善社會保障體系，解除農民后顧之憂
農民在農村土地市場中長期處于一個比較尷尬的角色，一方面是政府對于農村建設用地強行征收，另一方面失地農民所得有限的征地補償金無法為其提供長久的生活保障和養老保險，農民在失地的同時并沒有獲得政府針對他們所制定的長期的社會保障制度，讓他們在把征地補償款消耗完結之后再次變得“一無所有”。
土地產權制度的創新和完善離不開城鄉一體化的社會保障制度，只有完善了農村社會保障體系才能為農民自覺自愿地進行土地流轉以及農村土地資產市場的發展和壯大掃清障礙創造條件。應該完善城鄉一體化的社會保障制度，使農民享有與市民同等的醫療、就業、教育等權利，從而為農民掃除后顧之憂。
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