時間：2023-07-18 17:24:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的邏輯起點，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
興起于20世紀(jì)70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質(zhì)的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預(yù)市場失靈的政策卻又出現(xiàn)政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術(shù)、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術(shù)手段上則是廣泛的市場化。然而“當(dāng)我們逐漸加強(qiáng)政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業(yè)化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價。”[2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強(qiáng)調(diào)了社會關(guān)系的權(quán)力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業(yè)社會的治理模式的建構(gòu)。
張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業(yè)社會治理模式”的全新建構(gòu)。總體而言,可將“公共管理”理解為后工業(yè)社會會中的多元管理主體對以倫理關(guān)系為核心的公共管理社會關(guān)系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導(dǎo)服務(wù)精神以及“合作型”的信任關(guān)系，是一種服務(wù)型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質(zhì)是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務(wù)管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔(dān)起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉(zhuǎn)移給社會，可以從繁雜的日常公共事務(wù)管理中解脫出來更多的負(fù)責(zé)公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關(guān)系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進(jìn)程。”[4]（P36）國家權(quán)力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權(quán)威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。
其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權(quán)力的配置呈金字塔型，權(quán)力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關(guān)系基礎(chǔ)是開放、平等的倫理關(guān)系，是服務(wù)導(dǎo)向的，其組織形式是網(wǎng)絡(luò)化的任務(wù)型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務(wù)需求，即以社會成員的滿意為目標(biāo)。公共管理的服務(wù)模式不是把社會和公共管理客體的服務(wù)期望當(dāng)作壓力，而是動力。客體的服務(wù)期望越強(qiáng)，越能強(qiáng)化倫理關(guān)系，推動管理的改善。
第三，服務(wù)型的治理模式。后工業(yè)社會公共權(quán)力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的主體。這實際上也意味“管理”的服務(wù)化，即公共管理已成為一種為公眾服務(wù)的活動。因此“服務(wù)”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權(quán)力為中心，而是以服務(wù)為中心。“在公共管理中，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關(guān)系，在這種管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務(wù)型的社會治理模式。
第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關(guān)系應(yīng)該是權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會中權(quán)力關(guān)系處于主導(dǎo)地位。進(jìn)入工業(yè)社會后，法律關(guān)系又成為社會關(guān)系的中心。后工業(yè)社會中的公共管理模式的核心意向是服務(wù)與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),在這種意向支配下的社會關(guān)系首先必然是倫理關(guān)系。倫理關(guān)系成為社會關(guān)系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構(gòu)建。公共管理模式就是倫理關(guān)系的制度化，其目標(biāo)是實現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業(yè)社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時代人們之間是高度的合作型信任關(guān)系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。
張康之教授用一系列規(guī)范化的術(shù)語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關(guān)于社會治理問題的思考，都會在不遠(yuǎn)的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]
二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性
公共管理模式的出現(xiàn)是社會歷史發(fā)展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現(xiàn)實主義的方法，從社會形態(tài)演進(jìn)的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性。《公共管理倫理學(xué)》所描繪的社會治理模式的演進(jìn)及其相關(guān)因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。
社會治理模式及其相關(guān)因素的歷史變遷比較
社會形態(tài)農(nóng)業(yè)社會工業(yè)社會后工業(yè)社會
治理制度權(quán)制法制德制
治理模式權(quán)治
（統(tǒng)治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服務(wù)型模式）
社會角色身份契約合作
社會關(guān)系權(quán)力關(guān)系為中心法律關(guān)系為中心倫理關(guān)系為中心
社會領(lǐng)域一體化（同質(zhì)性）公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、生活領(lǐng)域總體性
信任關(guān)系習(xí)俗型信任
（感性）契約型信任
（工具理性）合作型信任
（實質(zhì)性）
>核心價值秩序效率、公平服務(wù)
權(quán)威類型權(quán)力權(quán)威法律權(quán)威道德權(quán)威
主導(dǎo)精神權(quán)力意志法律精神、科學(xué)精神服務(wù)精神
總體上看，人類社會的治理模式經(jīng)歷了一個從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的歷史演進(jìn)過程。權(quán)治是農(nóng)業(yè)社會的基本治理模式，即用權(quán)力去治理社會，屬于統(tǒng)治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關(guān)系；“法治”是工業(yè)社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權(quán)治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關(guān)系決定的；到了后工業(yè)社會社會治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務(wù)型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當(dāng)然也有著權(quán)治的內(nèi)容，但是權(quán)治已經(jīng)被邊緣化了，此時人們之間是實質(zhì)性的合作關(guān)系。
社會治理模式從“權(quán)治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進(jìn)程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎(chǔ)上建立起來的社會治理模式。
三、公共管理治理模式的實現(xiàn)途徑：德制
1.公共管理模式下制度設(shè)計的基石：人的道德存在
面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構(gòu)的立場上來認(rèn)識人。而張康之教授認(rèn)為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構(gòu)體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。
人的存在或本質(zhì)是決定制度設(shè)計和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設(shè)計的“權(quán)制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會，人們將從人的道德存在出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計和制度安排。因此，對人的道德存在的認(rèn)識和把握就構(gòu)成了全部社會生活和活動的基礎(chǔ)。
2.“德治”實現(xiàn)的關(guān)鍵：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現(xiàn)的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺醒。德治的實現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務(wù)需求的刺激和約束。德治是通過認(rèn)識人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上而做出制度設(shè)計和制度安排的結(jié)果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標(biāo)是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠?qū)θ似鸬郊詈蛻椭巫饔茫瑥亩o人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范，在這一點上，是任何個體道德都無法達(dá)到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。
公共管理的治理模式是服務(wù)導(dǎo)向的，其核心價值是服務(wù)。德制建設(shè)是公共管理服務(wù)精神的物化過程[4]（P8），服務(wù)精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務(wù)精神，為服務(wù)精神的實現(xiàn)提供保障。
公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
據(jù)此德制的建設(shè)應(yīng)該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實現(xiàn)的保障機(jī)制；并且已經(jīng)確立的制度應(yīng)當(dāng)是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務(wù)精神貫徹實施的保障；其三，德制應(yīng)該是同時在德治與法治兩種理念指導(dǎo)之下進(jìn)行的制度設(shè)計和制度安排。
德制的確立是實現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標(biāo)。德治的確立遵循一個循序漸進(jìn)的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個進(jìn)程的起點具有關(guān)鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。
第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經(jīng)歷一場巨大的變革。回顧歷史，我們會發(fā)現(xiàn)每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業(yè)時代變革呼喚一場建構(gòu)性的啟蒙，如果說工業(yè)社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業(yè)社會確立了分工—協(xié)作的社會體系的話，那么它將根據(jù)合作理念去進(jìn)行社會建構(gòu)。[8]《公共管理倫理學(xué)》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質(zhì)，并在服務(wù)理念下提出制度設(shè)計的構(gòu)想。《公共管理倫理學(xué)》本身就是一本關(guān)于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊(yùn)含的思想對社會的成功轉(zhuǎn)型以及新時代治理模式的構(gòu)建有著的重大啟蒙意義。
在科學(xué)研究中只有那些專業(yè)共同體和整個人類的知識積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個給定過程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機(jī)器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距。”問題是一個反映了主客觀矛盾的認(rèn)識論和方法論概念。科學(xué)研究從何開始？一直是哲學(xué)和方法論研究的一個關(guān)鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結(jié)道：“科學(xué)和知識的增長永遠(yuǎn)始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發(fā)新問題的問題。”在公共管理研究中，幾乎每個公共管理理論的提出和發(fā)展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個認(rèn)識論的概念，反映了主觀與客觀之間的認(rèn)知矛盾。雖然諸多科學(xué)家和不同流派的哲學(xué)家持有不同的方法論，但是科學(xué)史和哲學(xué)史的發(fā)展歷史表明，他們都會不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結(jié)構(gòu)、問題的類型。“問題”成了不同流派科學(xué)哲學(xué)家交鋒對話的聚焦點，他們對問題認(rèn)識的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學(xué)哲學(xué)分支領(lǐng)域“問題學(xué)”。目前“以問題為導(dǎo)向”進(jìn)行研究已經(jīng)成為公共管理學(xué)界的共識：解決問題是公共管理基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計劃的依據(jù)；問題指導(dǎo)公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應(yīng)的研究方法是什么？
在理論界和實務(wù)界尚無一個完美的答案。類型學(xué)（typology），或稱作分類學(xué)（taxonomy），指研究者結(jié)合兩個或兩個以上單一維度的簡單概念，然后由簡單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個給定過程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機(jī)器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距”———出發(fā)，根據(jù)“差距”的本質(zhì)特征對問題進(jìn)行類型化的劃分。按照近代英國哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨（DavidHume）揭示的事實和價值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實性差距”和“價值性差距”兩個維度。可以用如下的坐標(biāo)圖定位公共管理問題的各種類型。（1）縱坐標(biāo)所示的純粹涉及價值差距的問題屬于詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識。詮釋類知識通過挖掘、闡發(fā)、建立和確證一種價值，促進(jìn)人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標(biāo)所示的那些純粹涉及事實差距的問題是科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題，科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題往往使用實證主義的方法，探索經(jīng)驗世界的狀態(tài)、發(fā)展、變化，尋找經(jīng)驗世界中存在的聯(lián)系。（3）橫坐標(biāo)和縱坐標(biāo)構(gòu)成的平面中的問題既含有價值因素又含有事實因素，可將這些問題分為技術(shù)設(shè)計類問題、批判類問題和評估類問題。
1.科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題。科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題是人類主觀認(rèn)知與經(jīng)驗事實之間的矛盾，以及由此引發(fā)的主觀認(rèn)知之間、客觀事實之間的矛盾而引發(fā)的疑問。對科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的回答，往往使用實證主義的方法論框架，最終將產(chǎn)生對客觀世界描述、解釋和預(yù)測的知識。提出科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的途徑包括：尋求經(jīng)驗事實之間的聯(lián)系和一致的解釋，證實假說和現(xiàn)象的可靠性、尋求理論體系內(nèi)部的不一致性，解答多個理論和假設(shè)的不一致性，學(xué)科理論方法的移植等。
2.技術(shù)設(shè)計類問題。“實現(xiàn)特定目標(biāo)的最優(yōu)化方案、手段和措施是什么？”屬于技術(shù)設(shè)計類問題。技術(shù)設(shè)計類問題包含事實前提和價值前提兩個基本因素。技術(shù)設(shè)計類研究的目的是在既有事實前提下，確定合理的價值前提；或者在既定的價值前提下，尋求實現(xiàn)特定價值的優(yōu)化方案。在公共管理研究中，往往需要在時間（時間段、歷史、現(xiàn)狀等等）和空間（國別、地區(qū)、部門等等）中進(jìn)行目標(biāo)比較、約束條件比較、環(huán)境參數(shù)比較、手段比較找出當(dāng)前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰(zhàn)略與政策、體制與機(jī)制、措施與辦法來解決這些問題。
3.評估類問題。該類問題與科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的相似之處在于兩者都是對事實、行為和態(tài)度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實、行為和態(tài)度進(jìn)行描述時，是建立在與特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較基礎(chǔ)上的描述和解釋，比較的標(biāo)準(zhǔn)可以是客觀的標(biāo)準(zhǔn)也可以是主觀的標(biāo)準(zhǔn)。評估至少包括三個要素，即標(biāo)準(zhǔn)（criteria）、證據(jù)（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質(zhì)是根據(jù)經(jīng)驗證據(jù)，尋求特定標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗證據(jù)之間的關(guān)系，并對這種關(guān)系進(jìn)行評判。
4.詮釋類問題。詮釋類問題是闡發(fā)、確立和建構(gòu)社會現(xiàn)象背后的價值和意義的問題。詮釋研究嘗試回答文化、價值和精神領(lǐng)域的“應(yīng)該怎么樣”的價值問題，與人的目的、自由和人際之間的共識和規(guī)則緊密相關(guān)。公共管理領(lǐng)域，人們一般通過公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語詮釋和行動詮釋來獲取詮釋類問題的答案。
5.批判類問題。在批判研究者看來，現(xiàn)實社會并不是實證主義所謂的純粹的經(jīng)驗的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來。批評研究以矛盾的觀點和辯證的觀點看待和分析現(xiàn)實，其目的是改變世界。批判問題的提出本身具有很強(qiáng)的社會行動取向，批判研究本身就是改變社會秩序的重要力量。公共管理問題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎(chǔ)和公約數(shù)。
二、以公共管理問題類型學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法
1.公共管理研究方法體系的維度。可以借鑒亞瑟·霍爾（ArthurD.Hall）提出的系統(tǒng)工程三維結(jié)構(gòu)（時間維度、邏輯維度和知識維度）對研究的方法體系進(jìn)行刻畫。公共管理研究方法體系的時間維度即公共管理研究依次進(jìn)行的過程，包括選題、文獻(xiàn)綜述、研究設(shè)計、研究實施和研究成果發(fā)表等環(huán)節(jié)。公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個層面。公共管理研究方法體系的知識維度是提出和解決公共管理問題的思維背景、認(rèn)知背景和實踐背景。凡是對公共管理問題解決有啟發(fā)的知識都可以納入這一維度，而不論該知識的學(xué)科界限。
2.問題是公共管理研究方法體系的公約數(shù)。從問題學(xué)的角度來看，在研究方法體系中，問題是連接研究邏輯維度、時間維度和知識維度的共通點。首先，不同的方法論流派對問題的性質(zhì)、問題的地位、問題結(jié)構(gòu)看法不同，就會形成研究過程的差異。比如：詮釋主義將問題看做是意義呈現(xiàn)的過程，研究者與研究對象的交互作用貫穿在研究過程的始終；實證主義將問題看做是歸納和證實的過程，研究者對研究對象的中立觀察是研究的起點，對結(jié)論的證實或證偽成為研究的終點；批判理性主義將問題看作是主觀和客觀的不一致，研究過程是始于問題，提出探索性答案，然后驗證，再提出新問題的過程。其次，不同的問題類型對應(yīng)不同的方法論框架。（1）對于科學(xué)發(fā)現(xiàn)類的公共管理問題，通常使用實證主義作為主導(dǎo)的研究方法論框架。（2）對于技術(shù)設(shè)計類的公共管理問題，通常運用技術(shù)設(shè)計所特有的最優(yōu)化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯。”“首先，考察滿足外部環(huán)境限制的所有可能狀態(tài)，然后，從此集合中找出滿足目標(biāo)的其它約束條件、又使效用函數(shù)最大化的特定狀態(tài)。”這相當(dāng)于把目標(biāo)約束條件及最大化看作新的“自然法則”并把它加到其它自然法則上進(jìn)行邏輯運演，運演結(jié)果中的值被看成“應(yīng)當(dāng)”取的值。（3）評估類公共管理問題會同時涉及價值因素和事實因素，在實際評估中，對事實和價值因素的處理方式不同會導(dǎo)致評估研究中實證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學(xué)、現(xiàn)象學(xué)、建構(gòu)主義、女性主義和后現(xiàn)代主義等非實證主義方法論是解決詮釋類問題的常用方法論。（5）批判類問題則主要使用批判主義、批判實在主義、女性主義、后現(xiàn)代主義的方法論。最后，研究知識通過研究問題與研究邏輯緊密相關(guān)。研究知識只有與特定的研究問題相聯(lián)系，才有可能納入特定的研究活動。（1）背景知識驅(qū)動問題的產(chǎn)生，各學(xué)科知識為問題解決提供可能的答案，并促進(jìn)新知識的產(chǎn)生。（2）既有的理論引導(dǎo)研究的進(jìn)行。既有的理論在研究中不僅僅對問題的產(chǎn)生和問題的解答發(fā)揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究范式等形式引導(dǎo)資料的收集、資料分析、假設(shè)檢驗、分析性歸納等過程。
3.以問題類型為基礎(chǔ)的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問題類型為基礎(chǔ)，將問題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數(shù)，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。第一，公共管理問題形態(tài)差異決定了公共管理研究表現(xiàn)形態(tài)的多樣性。公共管理學(xué)術(shù)、實務(wù)和咨詢從本質(zhì)上講它們都是一種解答問題的活動，只是三者所解答問題的類型、問題的難度、問題的指向等方面存在差異。從難度上來講，公共管理實務(wù)活動中的問題可以使用已有的常識，或者對已有的知識進(jìn)行簡單地綜合就能加以解決。如果問題的難度超出了常識和已有知識簡單綜合的范圍，那么就需要訴諸公共管理咨詢或公共管理學(xué)術(shù)活動加以解決。公共管理咨詢提供一個或多個可供選擇的較為固定的答案，公共管理學(xué)術(shù)研究則對問題進(jìn)行探索性的回答，提供階段性的答案。從問題類型來看，公共管理學(xué)術(shù)研究活動側(cè)重解決科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題；公共管理實務(wù)工作者側(cè)重解決技術(shù)設(shè)計類問題；公共管理咨詢則重點闡明將公共管理一般原理轉(zhuǎn)換為具體操作政策條文的基本原則。
中國政府機(jī)構(gòu)中的彈性要素——基于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的一項分析
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社會服務(wù)購買延續(xù)機(jī)制的中國語境
公司型地方政府的運作過程及其特征
科學(xué)發(fā)展觀意涵:基于政府決策維度的認(rèn)知
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雙向同構(gòu):縮小三大差距的政情話語機(jī)制
論涉法涉訴的傳統(tǒng)法律文化困局
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非常規(guī)突發(fā)事件動態(tài)應(yīng)急群決策:“情景—權(quán)變”范式
公共權(quán)力理性建構(gòu)的邏輯進(jìn)路
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公共管理學(xué)中必須厘清的幾個概念
當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題分析與對策建議
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區(qū)縣行政效能監(jiān)察工作的現(xiàn)狀及對策思考
社會信息化迅猛發(fā)展背景下的政治參與和溝通
行政區(qū)劃視野下的中央與地方關(guān)系
公權(quán)異化再思考——基于古典社會契約理論的闡釋模式
公民監(jiān)督:監(jiān)督權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力的會通
完善我國違憲審查制度芻議
論行政規(guī)范性文件前置審查
關(guān)于增強(qiáng)行政復(fù)議公正性的若干思考
在視界交融中認(rèn)識風(fēng)險社會
關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會管理論
內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（一）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認(rèn)識。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進(jìn)一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。
1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強(qiáng)。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用。西方新公共管理運動強(qiáng)調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會組織的社會自主性，擴(kuò)大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認(rèn)識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識，樹立服務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的兩個基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會公平和廣泛的社會責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會公眾承擔(dān)。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機(jī)器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否推動社會進(jìn)步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠(yuǎn)大方向努力的一個工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認(rèn)識。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進(jìn)一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。
1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強(qiáng)。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用。西方新公共管理運動強(qiáng)調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會組織的社會自主性，擴(kuò)大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認(rèn)識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識，樹立服務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的兩個基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會公平和廣泛的社會責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會公眾的需求稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會公眾承擔(dān)。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機(jī)器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否推動社會進(jìn)步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠(yuǎn)大方向努力的一個工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
一、何為道治
道治是對道家管理哲學(xué)的經(jīng)典概括。“道治”的概念，古來有之。《道德經(jīng)》第二章，關(guān)于“是以圣人處無為之事，行不言之教”，河上公注釋為：“以道治也”。縱觀《道德經(jīng)》全文，盡管無“道治”的直接表述，卻不乏近似的表達(dá)。如《道德經(jīng)》第六十章，指出“以道蒞天下，其鬼不神”；第三十章，指出“以道佐人主者，不以兵強(qiáng)天下”。因此，可肯定地講，道治是《道德經(jīng)》的本有之義，并非后來學(xué)者牽強(qiáng)附會。在道家思想發(fā)展史上，首次用“道治”概括其政治哲學(xué)的是晉人葛洪，他在《抱樸子》文中指出：“道者，萬殊之源也。儒者，大淳之流也。三皇以往，道治也。帝王以來，儒教也。”葛洪通過儒家和道家在政治哲學(xué)方面的鮮明對比，深刻揭示了道家在公共管理方面的特殊路徑。道治是一個與德治、法治相對的政治文化范疇。德治和法治相互雜糅，相得益彰，形成中國獨特的政治統(tǒng)治模式。道治強(qiáng)調(diào)清靜無為，不同于德治與法治，且不提倡德治與法治，老子說：“大道廢，有仁義；智慧出，有大偽。”“失德而后德，失德而后仁，失仁而后義，失義而后禮。”老子還提出“以正治國，以奇用兵，以無事取天下。吾何以知其然也哉？”“夫天下多忌諱，而民彌貧；民多利器，而邦家滋昏；民多智能，而奇物滋起；法令滋彰，而盜賊多有。”相對于德治與法治，道治更具根本性。
二、《道德經(jīng)》道治思想對于現(xiàn)代公共管理的啟示
1.道法自然是道治的管理原則
“道”是《道德經(jīng)》最高的哲學(xué)范疇，體現(xiàn)了道家最為核心的價值追求。在老子看來，道是最為玄虛的存在，不能被人們的感官所感知，也無法用日常語言來表述。然而，道卻是宇宙萬物的始源，所謂“道生一，一生二，二生三，三生萬物”，同時，道也代表著萬物的運行規(guī)律。老子提出：“執(zhí)古之道，以御今之用，能知古始，是謂道紀(jì)。”如前所述，道即規(guī)律。在老子看來，世界萬物的發(fā)展變化是有規(guī)律的，作為管理者應(yīng)該學(xué)會發(fā)現(xiàn)規(guī)律，駕馭規(guī)律。對于當(dāng)前的公共管理者而言，社會主義公共管理是全新的事業(yè)，大家在積極借鑒西方管理方法的同時，更應(yīng)該堅持黨的“實事求是”認(rèn)識路線，在實踐中發(fā)現(xiàn)公共管理的規(guī)律性，提高管理的有效性。另外，《道德經(jīng)》第五章指出：“人法地，地法天，天法道，道法自然。”在老子看來，道的本性就是自然，天地效法自然，人亦應(yīng)該效法自然。因此，對管理者來說，應(yīng)該順應(yīng)人的本性進(jìn)行管理，如果制定的管理方案違反人性，必然遭到群眾的抵制，注定不能長久。在現(xiàn)代公共管理中，不少管理者迷信強(qiáng)權(quán)，恰恰忽視了人性，肆意妄為，嚴(yán)重破壞了黨和政府在群眾心中的威信。如2012年河南省某地轟轟烈烈的平墳事件，結(jié)果草草收場，政府威信大打折扣。
2.無為而治是道治的管理方法
在老子看來，“無為”并不是無所作為，而是不妄為，不擾民。從人類社會誕生之日起，公共管理問題就應(yīng)運而生。但是公共管理的初衷并非一開始就是為了增加百姓福祉。在階級社會里，管理者高高在上，屬于統(tǒng)治階級，在他們看來，管理既是他們的權(quán)力，也是維護(hù)其階級統(tǒng)治的手段，更是不斷獲得經(jīng)濟(jì)利益的保障。因此，他們?yōu)榫S護(hù)其階級統(tǒng)治，維護(hù)良好的統(tǒng)治秩序，不斷制定各種嚴(yán)刑峻法，對群眾實行多方面束縛，同時不斷打擾群眾正常的生產(chǎn)生活狀態(tài)，讓群眾苦不堪言。老子的“無為而治”思想在當(dāng)代社會具有積極的意義。從管理學(xué)角度看，我國的現(xiàn)代公共管理實踐，更多的是強(qiáng)化政府的管理、領(lǐng)導(dǎo)的管理，領(lǐng)導(dǎo)者的主體性在不斷凸顯，而群眾作為被管理者，其主體性得不到應(yīng)有的重視和發(fā)揮。在此情況下，管理者與被管理者的主體性就出現(xiàn)了沖突，這正是不少地方干群關(guān)系緊張的重要原因。在老子看來，最好的管理就是老百姓只感覺到管理者的存在，而不受權(quán)勢和高壓政策的暴虐，能夠自由自在地生活。因此，在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，政府要積極實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，堅持有所為有所不為，充分發(fā)揮市場和社會的自發(fā)機(jī)制，發(fā)揮群眾的主體性和創(chuàng)造性，全力打造服務(wù)型政府。作為公共管理者，也應(yīng)深刻理解老子“無為而治”的管理思想，堅持“清靜無為，順道化民”，“治大國，若烹小鮮”，謹(jǐn)慎用好手中的權(quán)力，提高決策的科學(xué)性，決不能“亂折騰”“瞎折騰”。
3.治國愛民是道治的管理宗旨
《道德經(jīng)》首先肯定人之尊貴，這是治國愛民的邏輯起點。在老子看來：“故道大，天大，地大，人亦大。域中有四大，而人居其一焉。”他把人從天地萬物中分離出來，確立了人在宇宙中的重要地位。在此基礎(chǔ)上，老子提出了民本主義主張，他首先反對戰(zhàn)爭：“以道佐人主者，不以兵強(qiáng)天下。其事好還。師之所處，荊棘生焉。大軍之后，必有兇年。”其次，反對統(tǒng)治者橫征暴斂：“民之饑，以其上食稅之多，是以饑。”再次，老子提出統(tǒng)治者要重視百姓，“故貴以賤為本，高以下為基”、“圣人恒無心，以百姓為心”。最后，在管理方法上要實施“無為而治”，讓百姓在自由的空氣中自在地生活。老子治國愛民的管理原則，在當(dāng)代公共管理中已經(jīng)達(dá)成共識。作為公共管理者，要把以人為本貫徹到底，把全心全意為人民服務(wù)體現(xiàn)到日常工作的每個細(xì)節(jié)中；在使用手中權(quán)力時，堅持“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，始終牢記自己人民公仆的身份，想群眾之所想，急群眾之所急，真正擔(dān)當(dāng)好管理者的職責(zé)。另外，作為管理者，要善于體察民之疾苦，愛惜民力，一方面要杜絕亂攤派、亂收費現(xiàn)象，盡量降低百姓稅負(fù)；另一方面，要厲行節(jié)約，杜絕浪費，當(dāng)前尤其要降低“三公”開支，把更多政府財力用于改善亟待解決的民生問題。
4.柔弱不爭是道治的管理藝術(shù)
這一抽象命題在全球化、市場化和分權(quán)化背景下的展開，則是作為國際社會科學(xué)前沿話語的治理理論與實踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學(xué)知識體系的變革，說明這樣一個觀點：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學(xué)研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學(xué)本來就應(yīng)該是的樣子。
一、從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論
這一理論興起的直接原因來自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機(jī)，反映在治理話語中，則集中體現(xiàn)在三個論點上。其一是面對越來越復(fù)雜的社會，國家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力，也難于預(yù)測自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結(jié)構(gòu)急劇變化，地位危機(jī)、社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權(quán)力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴(yán)重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進(jìn)一步成為公眾的負(fù)擔(dān)，中央集權(quán)、分等論級的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機(jī)，治理話語走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實踐出路上擇定新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設(shè)意義的政治學(xué)理論和分析方法。
從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認(rèn)識轉(zhuǎn)折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來在內(nèi)的一切政治學(xué)知識都在這一框架下實現(xiàn)了新的整合，無論是在事實上還是在判斷上，政治學(xué)知識體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個人對公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向：
第一，從高級政治向低級政治變遷。一般而言，高級政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動，如討論一國是戰(zhàn)爭還是結(jié)盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家問題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團(tuán)一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國有化，或者對政府的體制和形式進(jìn)行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領(lǐng)域中實行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級政治決策所進(jìn)行的活動。在國內(nèi)層次上，低級政治包括通過有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定提高最低工資和社會福利標(biāo)準(zhǔn)；對外貿(mào)易、旅游和投資往來的促進(jìn)等等。現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。
第二，從暴力政治向規(guī)勸政治變遷。戰(zhàn)爭或以戰(zhàn)爭相威脅，革命及各種規(guī)模的國內(nèi)騷亂等等是暴力政治形式。個體或國家之所以發(fā)動戰(zhàn)爭或以戰(zhàn)爭相威脅，其目的總是在于改變或控制對手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實現(xiàn)政治目的，那么人們就不能否認(rèn)暴力在政治中的地位，但是這種地位應(yīng)當(dāng)是有限的。相反，規(guī)勸政治應(yīng)該是公共政治活動中的基本形式。規(guī)勸政治一般是指倫理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如談判、協(xié)商、立法、集體討價還價，經(jīng)濟(jì)、社會、文化和科學(xué)合作或激烈的競爭。當(dāng)然，前提是這種競爭是普遍接受的，并且在預(yù)先規(guī)定其法則的基礎(chǔ)上進(jìn)行。
第三，從等級政治向復(fù)合政治變遷。等級政治是權(quán)力和權(quán)能的增殖以金子塔結(jié)構(gòu)為前提的，由等級政治所決定的政治關(guān)系表現(xiàn)為下級單位從屬于上級單位，每個等級社會當(dāng)中的頂峰都是最高權(quán)威，但這一權(quán)威并不一定總是合法的，權(quán)威的下屬是各級權(quán)力層次，每一下屬權(quán)力層次又控制著更多的下級次層次，這一系統(tǒng)最后通到普通公民，最后為塔基部分決大多數(shù)的人民無所抗辯地承認(rèn)。與之相反，復(fù)合政治是指平等或接等的行為者們之間的政治關(guān)系，在這種關(guān)系當(dāng)中，社會由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成，這些政治單位對維護(hù)自身的獨立和幸福往往采取十分戒備的態(tài)度，然而它們也承認(rèn)相互合作和秩序井然的共存既對自身利益有利，同時也是整個社會的利益所在。復(fù)合政治只有在具備充分的商品和服務(wù)以滿足其成員需求的社會中才能付諸實踐。進(jìn)一步推斷，復(fù)合政治應(yīng)有一套自由的和競爭性的教育和信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)無需依賴于對大眾傳媒介實行壟斷性控制，而等級政治的目的是通過發(fā)動具有強(qiáng)烈傾向性的宣傳運動來造成一種虛假的社會一致感。
政治學(xué)知識要具有真理性，她就必須客觀地、全面地、深刻地反映政治生活的本質(zhì)與規(guī)律，但這是一件不太容易做到的事。因為它需要政治生活的充分的展開，真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學(xué)知識的發(fā)展與人類思維的進(jìn)步是聯(lián)系在一起的，只有當(dāng)人類的思維已經(jīng)進(jìn)展到能夠充分把握自身生活的程度時，政治生活的神秘性、彼岸性才會消失。低級政治、規(guī)勸政治和復(fù)合政治的形成，使得政治學(xué)知識發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，并為治理型政治學(xué)代替統(tǒng)治型政治學(xué)提供了基本概念。興起于現(xiàn)實公共政治生活危機(jī)中的治理理論，它之所以能引起政治學(xué)知識的轉(zhuǎn)向，根本原因就在于它以新的思維回應(yīng)了當(dāng)代人類生活的變革。從近代從統(tǒng)治—解放的政治到治理—生活的政治的變遷，體現(xiàn)了公共權(quán)力運動發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，當(dāng)公民權(quán)利真正成為公共權(quán)力唯一合法性源泉時，治理—生活的政治才真正有利于市場秩序，政府制度才會內(nèi)生于市場秩序。應(yīng)該說這才是民主政治本來應(yīng)該有的樣子，換言之，主流民主政治學(xué)長期以來都未能到位。所以治理理論更體現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明精神。
二、從治理型政治學(xué)的應(yīng)用或其實踐戰(zhàn)略來看
新公共管理的實踐是其必然的邏輯展開，是治理型政治學(xué)在現(xiàn)實中的具體表現(xiàn)形態(tài)。如果把治理型政治學(xué)看成是一種新的政治科學(xué)研究綱領(lǐng)，那么按照拉卡托思科學(xué)研究綱領(lǐng)方****中有關(guān)硬核和保護(hù)帶的理論，治理和新公共管理之間的關(guān)系恰恰體現(xiàn)了科學(xué)研究綱領(lǐng)中硬核和保護(hù)帶的關(guān)系。因此，割裂這兩者之間的關(guān)系，不僅容易降低新公共管理的政治學(xué)科的性質(zhì)，減弱治理理論在回應(yīng)現(xiàn)實問題時的力度，而且也使治理理論在學(xué)術(shù)論戰(zhàn)中失去有效的保護(hù)帶。國外有些學(xué)者認(rèn)為，新公共管理之所以和治理理論有關(guān)，是因為“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是治理的代名詞，簡略分析一下新公共管理的原則框架，將有助于我們認(rèn)識這一點。
作為新公共管理內(nèi)容的主體，它有兩個基本學(xué)術(shù)支持：管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理主義在這里的應(yīng)用是把私人部門的管理手段引入公共部門，強(qiáng)調(diào)直接的職業(yè)管理、明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和評估標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)結(jié)果進(jìn)行管理，以及更晚些時候所提出的接近消費者——公民的觀念。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則是把交易成本分析和激勵結(jié)構(gòu)引入公共服務(wù)中，通過新的激勵制度安排削減官僚機(jī)構(gòu)，通過承包和準(zhǔn)市場的運作方式實現(xiàn)更有效的競爭以及消費者選擇。而關(guān)鍵也最具有質(zhì)感的口號是用企業(yè)家精神的政府來代替受統(tǒng)治結(jié)構(gòu)羈旁的官僚政府，以企業(yè)家精神的政府推動服務(wù)提供者之間的競爭，其基本的理論框架大致如下：(1)把控制權(quán)從官僚手中轉(zhuǎn)到社群手中授予公民；(2)推崇市場機(jī)制而不是官僚機(jī)制；(3)驅(qū)動政府管理者前進(jìn)的是自己的目標(biāo)——部門和角色的使命，而不是文本的規(guī)則和規(guī)定；(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費者，并且為它們提供選擇的機(jī)會；(5)把問題解決在萌芽狀態(tài)而不是簡單地提供事后服務(wù)；(6)把精力放在贏利而不是簡單地支付財政撥款上；(7)實行分權(quán)制度，主張參與式管理；(8)；公民評估自己的者的績效時，關(guān)注的不是投入而是結(jié)果(9)關(guān)注的目標(biāo)不僅僅是公共服務(wù)的提供，還包括激勵所有的部門。
三、在一個全球化和不確定性日益增加的大變革時代
各個發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都在尋找一種更好地適應(yīng)環(huán)境的新的治理形式，以便在經(jīng)濟(jì)的競爭中贏得優(yōu)勢并讓社會獲得有質(zhì)量的增長，治理理論正成為回應(yīng)這一變革的強(qiáng)勢政治理論話語，支持這一話語體系的價值觀和以之相一致的知識文本，修正了主流政治學(xué)的統(tǒng)治理論，并在全球范圍引起政治家、學(xué)者以及官員、實業(yè)家的共識。立于中國公共管理實踐理解治理理論時，我們深感這對重構(gòu)中國民主政治知識體系，尋求善治的制度平臺和有質(zhì)量、有效率的公共政策制定模式，擺脫市場化進(jìn)程中公共管理的低效甚至多方面的失敗，在新的合法性基礎(chǔ)上重建社會信仰，均是十分重要的理論資源。從社會或區(qū)域之間競爭的可持續(xù)性來看，治理理論資源合法充足的利用，應(yīng)當(dāng)是十分重要的社會資本的一種提升途徑。中國正在發(fā)展公共管理制度，開始研究公共管理的知識，以便為有效地治理中國提供基礎(chǔ)性條件，這一努力要趨于最后的成功，可能需要在以下三點達(dá)成共識：
首先要對政治學(xué)的知識類型的實行轉(zhuǎn)換，尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識形態(tài)與實證主義方法、形式主義運作和效率至上原則之間作出整合性選擇，從而使得政治科學(xué)知識在現(xiàn)代社會中的擔(dān)負(fù)真正來自于公民社會而不是意識形態(tài)。因為治理模式的選擇和善治目標(biāo)的達(dá)成有一定的路徑依賴，而一個社會知識的狀況或稱之為存量結(jié)構(gòu)總是形成發(fā)展與變革路徑的根本，知識狀況已成為制度學(xué)派分析社會問題時的一個重要變量。而不能掌握社會變革所需要的知識，其結(jié)果就會形成社會的創(chuàng)傷。因此當(dāng)代社會發(fā)展的競爭在一定意義上就是知識存量的長期性競爭。
二、“公共性”的由來及演變過程
根據(jù)《辭海》的解釋，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意。《漢語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強(qiáng)調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎(chǔ)之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進(jìn)行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
受到國外對這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學(xué)者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國家與市民社會，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動具有對應(yīng)的相關(guān)性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時，國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現(xiàn)公共性有過幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來的公共（立法的視角）；以消費者形式表現(xiàn)出來的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷，等等。
哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級社會的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒有實質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會層面。——筆者注），由此導(dǎo)致公共性喪失。“兩種相關(guān)的辯證趨勢表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來越深入社會領(lǐng)域，同時也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監(jiān)督的政治功能。”在這里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
在我看來，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實離不開整個社會環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會，由于沒有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨有領(lǐng)域，與此同時，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時也是公民社會外力推動的結(jié)果。
三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
在對國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點，就可以歸納為以下六個方面：
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動基本性質(zhì)和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此，衡量政府活動是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅(qū)動。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財政活動中，評價“公共性”價值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財政活動的價值基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2001年第1期。）。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任，要求行政行為必須對其后果無條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。
4.作為一種價值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實體，但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。
5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會機(jī)會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對公共部門經(jīng)決策和實施項目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素，需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時又是平等的服務(wù)（注：參見［美］張夢中等《尋求社會公平與民主價值》，《公共行政》2001年第3期。）。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
綜合起來，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點主要集中在以下方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運用上，“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運作過程中，“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）。總之，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價值體系。
盡管在公共性問題上，不同時期、不同角度的理解存在差異，但對于公共管理，基于它是一種為實現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動，我們把這種管理活動的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實現(xiàn)公眾的高度參與、社會公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運用公共權(quán)利實現(xiàn)管理目標(biāo)的社會活動，因此，公共權(quán)力是公共管理活動的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點。同時，由于對公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實現(xiàn)社會公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
四、公共管理的公共性與社會性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向，即它是實證的過程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。
我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級與國家產(chǎn)生之前的原始社會時期，公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級與國家的產(chǎn)生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會領(lǐng)域中凸顯并獨立出來；而在階級與國家消亡之后，公共性與社會性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出，社會性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會性的特殊體現(xiàn)；社會性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會性。
1.公共性與社會性的區(qū)別
首先，從概念的定義上看，社會是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中，社會有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會，既可以指最廣義的“人類社會”，也可以指狹義的社會性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對社會這個概念作界定并不簡單，從不同的角度都可以定義社會。認(rèn)為，物質(zhì)實踐創(chuàng)造了社會，社會本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會關(guān)系，構(gòu)成所謂社會，并且是構(gòu)成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會，具有獨特的特征的社會。”（注：孫曉莉：《中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家與社會》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第9頁。）
政治科學(xué)常用的社會概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級理論家才開始把社會當(dāng)作與國家對立的社會領(lǐng)域，即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時間順序說，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財產(chǎn)，政治社會即由此而產(chǎn)生。”（注：（美）摩爾根：《古代社會》，楊東莼等譯，商務(wù)印書館1995年版，第6頁。）把社會性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會的產(chǎn)生先于國家，因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。
其次，在公共管理實踐中，公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現(xiàn)，表明在政府與社會二元對立的情況下，政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會性的聯(lián)系
其主要表現(xiàn)在于：公共性來源于社會性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級社會里，公共性實際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：
首先，從起源看，早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合，因為還沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國家學(xué)說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國家與社會，認(rèn)為國家起源于社會，是社會自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會說，同時指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級斗爭中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認(rèn)為，國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產(chǎn)生的異時性的。
其次，從哲學(xué)意義上講，社會性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會性。與此同時，公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識表達(dá)，因此，公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢上，隨著社會自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會性將再次趨同，達(dá)到終級目標(biāo)的社會性，實現(xiàn)古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同。”公共性與社會性由混沌統(tǒng)一到分離對立，再到在新的社會領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過程。
再次，在具體實踐中，公共管理的公共性以社會性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動越是接近社會，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及其與社會性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實意義
公共性與社會性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家（政府）與社會之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實問題的理論工具，從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實踐上的方法論意義。
首先，認(rèn)為，人類社會生活中的問題或現(xiàn)象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項主觀見諸客觀的管理過程，又是一種現(xiàn)實狀態(tài)，因此我們在分析這一現(xiàn)象時，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過程，又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過它，而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下，不斷根據(jù)時展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運行模式。
關(guān)鍵詞：政府雇員制；公務(wù)員制度；政府雇員
一、政府雇員制度
在一些西方國家的行政實務(wù)中，人們通常將包括公務(wù)員在內(nèi)所有行政公務(wù)人員都稱之為政府雇員，這是一種廣義理解上的政府雇員制。而狹義的政府雇員則是指政府從社會上直接雇用的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面急需的專門人才，以及打字、駕駛、維修、勤務(wù)等熟練型、普通技能型的低端工作人員，他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權(quán)力，按照雇用合同的約定享有權(quán)利、履行義務(wù)，在一段時間內(nèi)服務(wù)于政府某項工作或某一政府工作部門，他們與實行常任制的公務(wù)員共同完成行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的行政管理職能和事務(wù)。
根據(jù)《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》政府雇員是指：“政府根據(jù)全局性工作的特殊需要，從社會上雇用的為政府工作的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面的專門人才，他們不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，服務(wù)于政府某項工作或某一政府工作部門。”政府雇員的職別分為一般雇員、高級雇員和資深高級雇員三種。一般雇員是政府一般工作需要的專門人才。除具有雇員基本條件外，還必須具有大學(xué)本科以上學(xué)歷和三年以上的實際工作經(jīng)歷。高級雇員是政府高層次服務(wù)性工作需要的特殊高級專門人才。必須具有碩士或博士學(xué)位、高級專業(yè)技術(shù)職稱，有較深的學(xué)術(shù)和專業(yè)造詣，在本學(xué)術(shù)界或本專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域有較高知名度和較大影響，且專業(yè)技術(shù)工作業(yè)績特別突出，政府工作特別需要的稀缺人才。資深高級雇員原則上在優(yōu)秀的政府高級雇員中產(chǎn)生。對于面向社會公開招聘、在全國或省內(nèi)確實有較高知名度和較大影響、條件特別優(yōu)秀的，也可以直接雇用為資深高級雇員。
二、政府雇員制與公務(wù)員制度的區(qū)別
政府雇員制是不同于國家公務(wù)員制度的公共人事制度。對兩者之間的差異，筆者將從宏觀和微觀兩個層面上進(jìn)行探討。
（一）立足于宏觀層面上看
首先，政府雇員制和公務(wù)員制度的邏輯起點存在明顯的區(qū)別。從根本上來看，中國公務(wù)員制度的邏輯起點是黨政分開，是從完善國家制度層面來講的。而政府雇員制的實行不一樣，政府雇員制的實行是為了協(xié)助政府治理高難度公共事務(wù)和解決公共危機(jī)的需要，因此，政府雇員制的邏輯起點是為了滿足政府特殊時期政府特殊工作的需要。
其次，政府雇員制和公務(wù)員制度在政府人力資源法治化體系中的地位不同。公務(wù)員制度是當(dāng)代中國政治制度的重要組成部分，也是我國政府人力資源法治化的主體構(gòu)成；而政府雇員制只是我國政府人力資源管理法治體系有益補(bǔ)充。
再次，政府雇員制與公務(wù)員制度其內(nèi)在精神理念有明顯區(qū)別。政府雇員制則吸收了西方國家“新公共管理”理論中的一些積極的因素。人力資源管理作為新公共管理的一個重要方面就是強(qiáng)調(diào)人才管理和錄用上要多樣化，而不能局限于傳統(tǒng)的官僚制理念。因此，政府雇員制在理念上偏于企業(yè)精神、市場理念，無論是在雇員的錄用、報酬和管理上都是采用類似于企業(yè)按照實際工作需要用合同招聘雇員的做法。而公務(wù)員制度在理念上偏向于官僚制精神，以行為規(guī)范和行政效率為理念，同時保證政府工作的和政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。
（二）立足于微觀層面上看
1、用人方式不一樣。無論是選任還是委任，公務(wù)員制度一般來講雇傭都是終身的。而政府雇員制的用人模式與企業(yè)相同，是市場化的。唯一不同之處是政府雇員的雇主是政府而不是企業(yè)。
2、適用法律規(guī)范不同。國家公務(wù)員制度適用的是《中華人民共和國公務(wù)員法》，而政府雇員制適用的是《中華人民共和國勞動法》。具體體現(xiàn)在違紀(jì)責(zé)任和申訴制度方面。政府雇員和雇用他的行政機(jī)關(guān)之間是勞動關(guān)系，不是行政職務(wù)關(guān)系，因此，政府雇員由于違反勞動紀(jì)律或工作中存在失誤承擔(dān)的責(zé)任不屬于行政責(zé)任，政府雇員的責(zé)任不能以行政處分的責(zé)任懲戒形式進(jìn)行處理，而只能依據(jù)雙方簽訂的協(xié)議條款、勞動合同所規(guī)定的責(zé)任形式進(jìn)行懲戒，或者依據(jù)國家相關(guān)的勞動、安全等法律制度規(guī)范進(jìn)行處理。如果政府雇員對行政機(jī)關(guān)的決定不服，他不能像公務(wù)員一樣進(jìn)行申訴和向上級行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告，但是可以選擇勞動仲裁或者向法院提訟。公務(wù)員承擔(dān)的違紀(jì)責(zé)任是行政責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的形式是行政處分，行政處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職和開除，同時可以輔助以其他懲戒方式。如果公務(wù)員對處理不服的，可以進(jìn)行申請復(fù)核、申訴、向上級行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告，但是不能向法院提訟。
3、管理方式不一樣。政府雇員制與公務(wù)員制度在具體運作管理中存在很大的差異，主要表現(xiàn)在：（1）錄用制度方面。政府雇員的錄用可以根據(jù)招聘崗位的不同性質(zhì)采取專家推薦考核、公開考試、個別選考等多種方式進(jìn)行招考，人選確定后以簽訂勞動合同的形式辦理雇用手續(xù)，經(jīng)試用合格即可成為正式雇員。而我國公務(wù)員錄用是相當(dāng)規(guī)范的，除了一些特殊職位或?qū)I(yè)，政府錄用主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員一般都要采用公開考試（筆試和面試）、嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用。（2）退出制度方面。政府雇員是基于勞動合同與行政機(jī)關(guān)構(gòu)成勞動關(guān)系的，因此，政府雇員是否退出取決于勞動合同的規(guī)定，當(dāng)合同期滿政府不再續(xù)約，或者在合同執(zhí)行期間發(fā)生違反合同的事項引起雇員辭職或政府解雇雇員，都會導(dǎo)致合同關(guān)系的中止。因此，政府雇員的退出主要有三種形式：合同期滿、辭職、解雇。公務(wù)員的退出是指公務(wù)員根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，按照法定程序與行政機(jī)關(guān)解除任用關(guān)系的一種法律行為。就我國而言，公務(wù)員的退出主要有辭職、辭退和退休等幾種形式，并且對這幾種退出方式都有嚴(yán)格的法律限制，必須履行一定的法律程序。（3）考核制度方面。政府雇員制和公務(wù)員制度在考核方面有著十分明顯的區(qū)別：對政府雇員的考核一般是由雇員所服務(wù)的工作部門單獨或會同有關(guān)部門進(jìn)行的，其基本依據(jù)是政府與雇員間簽署的勞動合同，主要考核內(nèi)容是政府雇員在雇用期內(nèi)是否完成了合同中所規(guī)定的任務(wù)，取得了良好的工作實績。考核結(jié)果將會成為續(xù)約或解雇雇員的重要標(biāo)準(zhǔn)。對公務(wù)員的考核由國家行政機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，對國家公務(wù)員的德、能、勤、績進(jìn)行全面考核，重點考核工作實績，而政府雇員制目前尚未建立系統(tǒng)的考核方式和程序等機(jī)制。（4）工資保險福利制度方面。政府雇員的工資一般由勞動合同確定的標(biāo)準(zhǔn)或雙方協(xié)商的結(jié)果決定，各地政府對政府雇員大都實行年薪制，其金額大大超過公務(wù)員的薪水水平，政府雇員在受雇期間由雇用單位按照有關(guān)法律法規(guī)為其辦理社會保險，一般不再享受其它福利待遇。我國公務(wù)員的工資制度以按勞分配為原則，實行的是職級工資制。公務(wù)員的工資主要由職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資、和工齡工資四個部分組成，同時公務(wù)員按照有關(guān)規(guī)定享受地區(qū)津貼和其他津貼，公務(wù)員實行定期增資制度。公務(wù)員按照國家規(guī)定享受保險和福利待遇。
三、政府雇員制與我國公務(wù)員制度的內(nèi)在統(tǒng)一性分析
我國政府雇員制與公務(wù)員制度的關(guān)系雖然是有著諸多不同的兩種人事行政制度，它們之間還是存在著一定的聯(lián)系，主要表現(xiàn)在：政府雇員制和公務(wù)員制度同是我國政府人力資源管理法治體系的重要組成部分，它們的終極目的是相同的。公務(wù)員制度規(guī)范管理的對象是政府工作的主力軍――公務(wù)員，通過對公務(wù)員進(jìn)行全面、科學(xué)、系統(tǒng)的管理，促使公務(wù)員積極、有效的進(jìn)行工作，最終確保政府優(yōu)質(zhì)、高效的實現(xiàn)公共管理和公共服務(wù)的既定目標(biāo)。政府雇員制是政府對為了滿足自身特殊的、暫時性的需要而通過合同聘用或者臨時聘用的政府雇員進(jìn)行管理的一種制度，也是為了促使政府更好的實現(xiàn)公共管理和服務(wù)的目標(biāo)。
四、結(jié)束語
總而言之，政府雇員制對于我國來講是新生事物，要為其創(chuàng)制一個新的制度所需的成本會很大，因此我們應(yīng)當(dāng)盡量去開發(fā)目前中國公務(wù)員制度的體制資源，盡量去完善中國的公務(wù)員制度。并在此基礎(chǔ)上，來探索和實踐中國雇員制。
參考文獻(xiàn)：
1、湯興荷.政府雇員制度:公務(wù)員制度的一種補(bǔ)充與發(fā)展[J].云南行政學(xué)院學(xué)報,2005(3).
2、胡火明.探索中的中國政府雇員制[J].云南行政學(xué)院學(xué)報,2004(4).
在一些西方國家的行政實務(wù)中，人們通常將包括公務(wù)員在內(nèi)所有行政公務(wù)人員都稱之為政府雇員，這是一種廣義理解上的政府雇員制。而狹義的政府雇員則是指政府從社會上直接雇用的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面急需的專門人才，以及打字、駕駛、維修、勤務(wù)等熟練型、普通技能型的低端工作人員，他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權(quán)力，按照雇用合同的約定享有權(quán)利、履行義務(wù)，在一段時間內(nèi)服務(wù)于政府某項工作或某一政府工作部門，他們與實行常任制的公務(wù)員共同完成行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的行政管理職能和事務(wù)。
根據(jù)《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》政府雇員是指：“政府根據(jù)全局性工作的特殊需要，從社會上雇用的為政府工作的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面的專門人才，他們不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，服務(wù)于政府某項工作或某一政府工作部門。”政府雇員的職別分為一般雇員、高級雇員和資深高級雇員三種。一般雇員是政府一般工作需要的專門人才。除具有雇員基本條件外，還必須具有大學(xué)本科以上學(xué)歷和三年以上的實際工作經(jīng)歷。高級雇員是政府高層次服務(wù)性工作需要的特殊高級專門人才。必須具有碩士或博士學(xué)位、高級專業(yè)技術(shù)職稱，有較深的學(xué)術(shù)和專業(yè)造詣，在本學(xué)術(shù)界或本專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域有較高知名度和較大影響，且專業(yè)技術(shù)工作業(yè)績特別突出，政府工作特別需要的稀缺人才。資深高級雇員原則上在優(yōu)秀的政府高級雇員中產(chǎn)生。對于面向社會公開招聘、在全國或省內(nèi)確實有較高知名度和較大影響、條件特別優(yōu)秀的，也可以直接雇用為資深高級雇員。
二、政府雇員制與公務(wù)員制度的區(qū)別
政府雇員制是不同于國家公務(wù)員制度的公共人事制度。對兩者之間的差異，筆者將從宏觀和微觀兩個層面上進(jìn)行探討。
（一）立足于宏觀層面上看
首先，政府雇員制和公務(wù)員制度的邏輯起點存在明顯的區(qū)別。從根本上來看，中國公務(wù)員制度的邏輯起點是黨政分開，是從完善國家制度層面來講的。而政府雇員制的實行不一樣，政府雇員制的實行是為了協(xié)助政府治理高難度公共事務(wù)和解決公共危機(jī)的需要，因此，政府雇員制的邏輯起點是為了滿足政府特殊時期政府特殊工作的需要。
其次，政府雇員制和公務(wù)員制度在政府人力資源法治化體系中的地位不同。公務(wù)員制度是當(dāng)代中國政治制度的重要組成部分，也是我國政府人力資源法治化的主體構(gòu)成；而政府雇員制只是我國政府人力資源管理法治體系有益補(bǔ)充。
再次，政府雇員制與公務(wù)員制度其內(nèi)在精神理念有明顯區(qū)別。政府雇員制則吸收了西方國家“新公共管理”理論中的一些積極的因素。人力資源管理作為新公共管理的一個重要方面就是強(qiáng)調(diào)人才管理和錄用上要多樣化，而不能局限于傳統(tǒng)的官僚制理念。因此，政府雇員制在理念上偏于企業(yè)精神、市場理念，無論是在雇員的錄用、報酬和管理上都是采用類似于企業(yè)按照實際工作需要用合同招聘雇員的做法。而公務(wù)員制度在理念上偏向于官僚制精神，以行為規(guī)范和行政效率為理念，同時保證政府工作的和政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。
（二）立足于微觀層面上看
1、用人方式不一樣。無論是選任還是委任，公務(wù)員制度一般來講雇傭都是終身的。而政府雇員制的用人模式與企業(yè)相同，是市場化的。唯一不同之處是政府雇員的雇主是政府而不是企業(yè)。
2、適用法律規(guī)范不同。國家公務(wù)員制度適用的是《中華人民共和國公務(wù)員法》，而政府雇員制適用的是《中華人民共和國勞動法》。具體體現(xiàn)在違紀(jì)責(zé)任和申訴制度方面。政府雇員和雇用他的行政機(jī)關(guān)之間是勞動關(guān)系，不是行政職務(wù)關(guān)系，因此，政府雇員由于違反勞動紀(jì)律或工作中存在失誤承擔(dān)的責(zé)任不屬于行政責(zé)任，政府雇員的責(zé)任不能以行政處分的責(zé)任懲戒形式進(jìn)行處理，而只能依據(jù)雙方簽訂的協(xié)議條款、勞動合同所規(guī)定的責(zé)任形式進(jìn)行懲戒，或者依據(jù)國家相關(guān)的勞動、安全等法律制度規(guī)范進(jìn)行處理。如果政府雇員對行政機(jī)關(guān)的決定不服，他不能像公務(wù)員一樣進(jìn)行申訴和向上級行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告，但是可以選擇勞動仲裁或者向法院提訟。公務(wù)員承擔(dān)的違紀(jì)責(zé)任是行政責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的形式是行政處分，行政處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職和開除，同時可以輔助以其他懲戒方式。如果公務(wù)員對處理不服的，可以進(jìn)行申請復(fù)核、申訴、向上級行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告，但是不能向法院提訟。
3、管理方式不一樣。政府雇員制與公務(wù)員制度在具體運作管理中存在很大的差異，主要表現(xiàn)在：（1）錄用制度方面。政府雇員的錄用可以根據(jù)招聘崗位的不同性質(zhì)采取專家推薦考核、公開考試、個別選考等多種方式進(jìn)行招考，人選確定后以簽訂勞動合同的形式辦理雇用手續(xù)，經(jīng)試用合格即可成為正式雇員。而我國公務(wù)員錄用是相當(dāng)規(guī)范的，除了一些特殊職位或?qū)I(yè)，政府錄用主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員一般都要采用公開考試（筆試和面試）、嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用。（2）退出制度方面。政府雇員是基于勞動合同與行政機(jī)關(guān)構(gòu)成勞動關(guān)系的，因此，政府雇員是否退出取決于勞動合同的規(guī)定，當(dāng)合同期滿政府不再續(xù)約，或者在合同執(zhí)行期間發(fā)生違反合同的事項引起雇員辭職或政府解雇雇員，都會導(dǎo)致合同關(guān)系的中止。因此，政府雇員的退出主要有三種形式：合同期滿、辭職、解雇。公務(wù)員的退出是指公務(wù)員根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，按照法定程序與行政機(jī)關(guān)解除任用關(guān)系的一種法律行為。就我國而言，公務(wù)員的退出主要有辭職、辭退和退休等幾種形式，并且對這幾種退出方式都有嚴(yán)格的法律限制，必須履行一定的法律程序。（3）考核制度方面。政府雇員制和公務(wù)員制度在考核方面有著十分明顯的區(qū)別：對政府雇員的考核一般是由雇員所服務(wù)的工作部門單獨或會同有關(guān)部門進(jìn)行的，其基本依據(jù)是政府與雇員間簽署的勞動合同，主要考核內(nèi)容是政府雇員在雇用期內(nèi)是否完成了合同中所規(guī)定的任務(wù)，取得了良好的工作實績。考核結(jié)果將會成為續(xù)約或解雇雇員的重要標(biāo)準(zhǔn)。對公務(wù)員的考核由國家行政機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，對國家公務(wù)員的德、能、勤、績進(jìn)行全面考核，重點考核工作實績，而政府雇員制目前尚未建立系統(tǒng)的考核方式和程序等機(jī)制。（4）工資保險福利制度方面。政府雇員的工資一般由勞動合同確定的標(biāo)準(zhǔn)或雙方協(xié)商的結(jié)果決定，各地政府對政府雇員大都實行年薪制，其金額大大超過公務(wù)員的薪水水平，政府雇員在受雇期間由雇用單位按照有關(guān)法律法規(guī)為其辦理社會保險，一般不再享受其它福利待遇。我國公務(wù)員的工資制度以按勞分配為原則，實行的是職級工資制。公務(wù)員的工資主要由職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資、和工齡工資四個部分組成，同時公務(wù)員按照有關(guān)規(guī)定享受地區(qū)津貼和其他津貼，公務(wù)員實行定期增資制度。公務(wù)員按照國家規(guī)定享受保險和福利待遇。
三、政府雇員制與我國公務(wù)員制度的內(nèi)在統(tǒng)一性分析
我國政府雇員制與公務(wù)員制度的關(guān)系雖然是有著諸多不同的兩種人事行政制度，它們之間還是存在著一定的聯(lián)系，主要表現(xiàn)在：政府雇員制和公務(wù)員制度同是我國政府人力資源管理法治體系的重要組成部分，它們的終極目的是相同的。公務(wù)員制度規(guī)范管理的對象是政府工作的主力軍——公務(wù)員，通過對公務(wù)員進(jìn)行全面、科學(xué)、系統(tǒng)的管理，促使公務(wù)員積極、有效的進(jìn)行工作，最終確保政府優(yōu)質(zhì)、高效的實現(xiàn)公共管理和公共服務(wù)的既定目標(biāo)。政府雇員制是政府對為了滿足自身特殊的、暫時性的需要而通過合同聘用或者臨時聘用的政府雇員進(jìn)行管理的一種制度，也是為了促使政府更好的實現(xiàn)公共管理和服務(wù)的目標(biāo)。
四、結(jié)束語
總而言之，政府雇員制對于我國來講是新生事物，要為其創(chuàng)制一個新的制度所需的成本會很大，因此我們應(yīng)當(dāng)盡量去開發(fā)目前中國公務(wù)員制度的體制資源，盡量去完善中國的公務(wù)員制度。并在此基礎(chǔ)上，來探索和實踐中國雇員制。
參考文獻(xiàn)：
1、湯興荷.政府雇員制度:公務(wù)員制度的一種補(bǔ)充與發(fā)展[J].云南行政學(xué)院學(xué)報,2005(3).
2、胡火明.探索中的中國政府雇員制[J].云南行政學(xué)院學(xué)報,2004(4).
3、李秀萍,鄭瑋華,吳夢秋.中國政府雇員制的評價與展望[J].中州學(xué)刊,2007(3).
在一些西方國家的行政實務(wù)中，人們通常將包括公務(wù)員在內(nèi)所有行政公務(wù)人員都稱之為政府雇員，這是一種廣義理解上的政府雇員制。而狹義的政府雇員則是指政府從社會上直接雇用的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面急需的專門人才，以及打字、駕駛、維修、勤務(wù)等熟練型、普通技能型的低端工作人員，他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權(quán)力，按照雇用合同的約定享有權(quán)利、履行義務(wù)，在一段時間內(nèi)服務(wù)于政府某項工作或某一政府工作部門，他們與實行常任制的公務(wù)員共同完成行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的行政管理職能和事務(wù)。
根據(jù)《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》政府雇員是指：“政府根據(jù)全局性工作的特殊需要，從社會上雇用的為政府工作的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面的專門人才，他們不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，服務(wù)于政府某項工作或某一政府工作部門。”政府雇員的職別分為一般雇員、高級雇員和資深高級雇員三種。一般雇員是政府一般工作需要的專門人才。除具有雇員基本條件外，還必須具有大學(xué)本科以上學(xué)歷和三年以上的實際工作經(jīng)歷。高級雇員是政府高層次服務(wù)性工作需要的特殊高級專門人才。必須具有碩士或博士學(xué)位、高級專業(yè)技術(shù)職稱，有較深的學(xué)術(shù)和專業(yè)造詣，在本學(xué)術(shù)界或本專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域有較高知名度和較大影響，且專業(yè)技術(shù)工作業(yè)績特別突出，政府工作特別需要的稀缺人才。資深高級雇員原則上在優(yōu)秀的政府高級雇員中產(chǎn)生。對于面向社會公開招聘、在全國或省內(nèi)確實有較高知名度和較大影響、條件特別優(yōu)秀的，也可以直接雇用為資深高級雇員。
二、政府雇員制與公務(wù)員制度的區(qū)別
政府雇員制是不同于國家公務(wù)員制度的公共人事制度。對兩者之間的差異，筆者將從宏觀和微觀兩個層面上進(jìn)行探討。
（一）立足于宏觀層面上看
首先，政府雇員制和公務(wù)員制度的邏輯起點存在明顯的區(qū)別。從根本上來看，中國公務(wù)員制度的邏輯起點是黨政分開，是從完善國家制度層面來講的。而政府雇員制的實行不一樣，政府雇員制的實行是為了協(xié)助政府治理高難度公共事務(wù)和解決公共危機(jī)的需要，因此，政府雇員制的邏輯起點是為了滿足政府特殊時期政府特殊工作的需要。
其次，政府雇員制和公務(wù)員制度在政府人力資源法治化體系中的地位不同。公務(wù)員制度是當(dāng)代中國政治制度的重要組成部分，也是我國政府人力資源法治化的主體構(gòu)成；而政府雇員制只是我國政府人力資源管理法治體系有益補(bǔ)充。
再次，政府雇員制與公務(wù)員制度其內(nèi)在精神理念有明顯區(qū)別。政府雇員制則吸收了西方國家“新公共管理”理論中的一些積極的因素。人力資源管理作為新公共管理的一個重要方面就是強(qiáng)調(diào)人才管理和錄用上要多樣化，而不能局限于傳統(tǒng)的官僚制理念。因此，政府雇員制在理念上偏于企業(yè)精神、市場理念，無論是在雇員的錄用、報酬和管理上都是采用類似于企業(yè)按照實際工作需要用合同招聘雇員的做法。而公務(wù)員制度在理念上偏向于官僚制精神，以行為規(guī)范和行政效率為理念，同時保證政府工作的和政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。
（二）立足于微觀層面上看
1、用人方式不一樣。無論是選任還是委任，公務(wù)員制度一般來講雇傭都是終身的。而政府雇員制的用人模式與企業(yè)相同，是市場化的。唯一不同之處是政府雇員的雇主是政府而不是企業(yè)。
2、適用法律規(guī)范不同。國家公務(wù)員制度適用的是《中華人民共和國公務(wù)員法》，而政府雇員制適用的是《中華人民共和國勞動法》。具體體現(xiàn)在違紀(jì)責(zé)任和申訴制度方面。政府雇員和雇用他的行政機(jī)關(guān)之間是勞動關(guān)系，不是行政職務(wù)關(guān)系，因此，政府雇員由于違反勞動紀(jì)律或工作中存在失誤承擔(dān)的責(zé)任不屬于行政責(zé)任，政府雇員的責(zé)任不能以行政處分的責(zé)任懲戒形式進(jìn)行處理，而只能依據(jù)雙方簽訂的協(xié)議條款、勞動合同所規(guī)定的責(zé)任形式進(jìn)行懲戒，或者依據(jù)國家相關(guān)的勞動、安全等法律制度規(guī)范進(jìn)行處理。如果政府雇員對行政機(jī)關(guān)的決定不服，他不能像公務(wù)員一樣進(jìn)行申訴和向上級行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告，但是可以選擇勞動仲裁或者向法院提訟。公務(wù)員承擔(dān)的違紀(jì)責(zé)任是行政責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的形式是行政處分，行政處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職和開除，同時可以輔助以其他懲戒方式。如果公務(wù)員對處理不服的，可以進(jìn)行申請復(fù)核、申訴、向上級行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告，但是不能向法院提訟。3、管理方式不一樣。政府雇員制與公務(wù)員制度在具體運作管理中存在很大的差異，主要表現(xiàn)在：（1）錄用制度方面。政府雇員的錄用可以根據(jù)招聘崗位的不同性質(zhì)采取專家推薦考核、公開考試、個別選考等多種方式進(jìn)行招考，人選確定后以簽訂勞動合同的形式辦理雇用手續(xù)，經(jīng)試用合格即可成為正式雇員。而我國公務(wù)員錄用是相當(dāng)規(guī)范的，除了一些特殊職位或?qū)I(yè)，政府錄用主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員一般都要采用公開考試（筆試和面試）、嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用。（2）退出制度方面。政府雇員是基于勞動合同與行政機(jī)關(guān)構(gòu)成勞動關(guān)系的，因此，政府雇員是否退出取決于勞動合同的規(guī)定，當(dāng)合同期滿政府不再續(xù)約，或者在合同執(zhí)行期間發(fā)生違反合同的事項引起雇員辭職或政府解雇雇員，都會導(dǎo)致合同關(guān)系的中止。因此，政府雇員的退出主要有三種形式：合同期滿、辭職、解雇。公務(wù)員的退出是指公務(wù)員根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，按照法定程序與行政機(jī)關(guān)解除任用關(guān)系的一種法律行為。就我國而言，公務(wù)員的退出主要有辭職、辭退和退休等幾種形式，并且對這幾種退出方式都有嚴(yán)格的法律限制，必須履行一定的法律程序。（3）考核制度方面。政府雇員制和公務(wù)員制度在考核方面有著十分明顯的區(qū)別：對政府雇員的考核一般是由雇員所服務(wù)的工作部門單獨或會同有關(guān)部門進(jìn)行的，其基本依據(jù)是政府與雇員間簽署的勞動合同，主要考核內(nèi)容是政府雇員在雇用期內(nèi)是否完成了合同中所規(guī)定的任務(wù)，取得了良好的工作實績。考核結(jié)果將會成為續(xù)約或解雇雇員的重要標(biāo)準(zhǔn)。對公務(wù)員的考核由國家行政機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，對國家公務(wù)員的德、能、勤、績進(jìn)行全面考核，重點考核工作實績，而政府雇員制目前尚未建立系統(tǒng)的考核方式和程序等機(jī)制。（4）工資保險福利制度方面。政府雇員的工資一般由勞動合同確定的標(biāo)準(zhǔn)或雙方協(xié)商的結(jié)果決定，各地政府對政府雇員大都實行年薪制，其金額大大超過公務(wù)員的薪水水平，政府雇員在受雇期間由雇用單位按照有關(guān)法律法規(guī)為其辦理社會保險，一般不再享受其它福利待遇。我國公務(wù)員的工資制度以按勞分配為原則，實行的是職級工資制。公務(wù)員的工資主要由職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資、和工齡工資四個部分組成，同時公務(wù)員按照有關(guān)規(guī)定享受地區(qū)津貼和其他津貼，公務(wù)員實行定期增資制度。公務(wù)員按照國家規(guī)定享受保險和福利待遇。
三、政府雇員制與我國公務(wù)員制度的內(nèi)在統(tǒng)一性分析
我國政府雇員制與公務(wù)員制度的關(guān)系雖然是有著諸多不同的兩種人事行政制度，它們之間還是存在著一定的聯(lián)系，主要表現(xiàn)在：政府雇員制和公務(wù)員制度同是我國政府人力資源管理法治體系的重要組成部分，它們的終極目的是相同的。公務(wù)員制度規(guī)范管理的對象是政府工作的主力軍——公務(wù)員，通過對公務(wù)員進(jìn)行全面、科學(xué)、系統(tǒng)的管理，促使公務(wù)員積極、有效的進(jìn)行工作，最終確保政府優(yōu)質(zhì)、高效的實現(xiàn)公共管理和公共服務(wù)的既定目標(biāo)。政府雇員制是政府對為了滿足自身特殊的、暫時性的需要而通過合同聘用或者臨時聘用的政府雇員進(jìn)行管理的一種制度，也是為了促使政府更好的實現(xiàn)公共管理和服務(wù)的目標(biāo)。
陳曄（1988-），男，浙江舟山人，貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：地方政府管理。
摘要：在創(chuàng)新社會管理機(jī)制的背景下，發(fā)揮文化的作用促進(jìn)民族地區(qū)的社會管理是一項重要的任務(wù)。本文通過闡述鄉(xiāng)村文化對于違章建筑的管理具有重要的影響，在此基礎(chǔ)上提出社會管理制度的構(gòu)建層面、社會管理主體的選擇層面、社會管理程序的設(shè)計層面、社會管理工具的選擇層面這四條路徑適用于違章建筑乃至整個民族地區(qū)的社會管理。
關(guān)鍵詞：社會管理；民族地區(qū)；鄉(xiāng)村；違章建筑
一、民族文化與民族地區(qū)的社會管理
民族文化作為與民族共同體內(nèi)成員密切相關(guān)的歷史符號，它能夠讓成員沿著既定的軌跡發(fā)展下去并延續(xù)這樣的文化，從而讓共同體更加的穩(wěn)固。當(dāng)然，在歷史長河中，民族文化發(fā)揮著不同的作用，在社會管理創(chuàng)新的大背景之下，其同樣具備了管理協(xié)調(diào)之功能。
首先，民族文化具有強(qiáng)大的協(xié)調(diào)整合功能。民族文化是民族共同體內(nèi)部生活方式、語言、行為習(xí)慣等因素的歷史連續(xù)譜，具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，而且對于共同體內(nèi)的成員具有極強(qiáng)的向心力，能夠有效整合成員的行為。所以，面對民族地區(qū)眾多的社會問題，其能夠充分動員各種力量和資源進(jìn)行應(yīng)對，從而為共同體內(nèi)部以及內(nèi)部與外部之間的關(guān)系協(xié)調(diào)提供了突破口。另外，普遍認(rèn)同的民族文化使得共同體內(nèi)成員的行為有了一定的標(biāo)準(zhǔn)，有效避免了沖突的產(chǎn)生，即使面對沖突，民族文化也為他們自動設(shè)定了一條底線，為最終問題的解決打下了基礎(chǔ)。
其次，民族文化是一種高價值低成本的管理工具。民族文化早已經(jīng)融入了共同體內(nèi)成員的生活當(dāng)中，他們自身的行為也會依據(jù)既有的文化路徑來展開，而依據(jù)民族文化產(chǎn)生的管理行為和管理工具，能夠很快為成員所熟知和接受并取得良好的效果，而不需要任何人去刻意的布道講解。總之，充分利用民族文化能夠確保社會管理目標(biāo)的實現(xiàn)，節(jié)約管理成本，有效提高了管理效率。
最后，民族文化是一套社會管理適應(yīng)性的合法性認(rèn)同機(jī)制。只有與民族地區(qū)文化相適應(yīng)的社會管理制度、主體、方式、工具等才能夠為民族共同體成員所接受，從而獲得合法性，在民族地區(qū)生根發(fā)芽。如果強(qiáng)制將非孕育于民族文化網(wǎng)絡(luò)之上的社會管理產(chǎn)品，那么其在運用到民族地區(qū)社會管理之中就會使得民族共同體內(nèi)成員產(chǎn)生拒斥心理，任何的管理行為都難以獲得認(rèn)同和合法性。如果這些社會管理產(chǎn)品與民族文化之間還存在很大的差距或者沖突，那么反而會加重民族地區(qū)的社會問題，提高管理的難度。
二、違章建筑管理的現(xiàn)狀：想象治理與現(xiàn)實規(guī)避
按照馬克斯?韋伯①觀點，現(xiàn)代政府應(yīng)該是建立在法理型權(quán)威之上的法理型組織，政府組織運作以及行政人員的行為必須以法律、政策為框架，非人格化的照章辦事。在與現(xiàn)代社會相適應(yīng)的衍射型行政模式之下，政府應(yīng)該是職能清晰、分工明確，依照法律、政策辦事，講求效率和科學(xué)性。由此可見，現(xiàn)代政府必須有明確的法律、政策依據(jù)以及理性化的管理框架，而與此相對應(yīng)，政府內(nèi)的管理人員同樣需要具備這樣的精神，并融入到具體的管理行為之中。
農(nóng)民私自搭建違章建筑，不僅違反相關(guān)的法律法規(guī)，而且產(chǎn)生了極為嚴(yán)重的社會影響。所以，在面對違章建筑盛行的情況時，作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的成員――村干部就要代表政府進(jìn)行管理，他們運用既有的國家制度資源來制止農(nóng)民的行為、及時拆除違章建筑，必要時也要給與一定的處罰。而在理想的管理邏輯之下，只要村干部動用政治資源、行政資源進(jìn)行管理并采取強(qiáng)制性措施是能夠取得效果的，農(nóng)民搭建違章建筑的行為能夠被及時遏制，避免各種消極的連鎖反應(yīng)。
民族地區(qū)的環(huán)境具有自身的特點，并非和國家的整體環(huán)境完全一致，其展現(xiàn)出更加復(fù)雜和多變的特點，這樣的情況也使得所謂管理以及對管理效果的預(yù)期無法轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實，即成了一種想象的治理，現(xiàn)實情況和理想狀態(tài)存在著很大的不同。
從具體的層面來看，這種理想狀態(tài)管理的落空體現(xiàn)在農(nóng)民和村干部的行為之中：
一方面，農(nóng)民尋求經(jīng)濟(jì)利益；另一方面，村干部依法、依制度的主動性管理非常少，甚至有一部分村干部自身同樣是搭建違章建筑的主體，所以他們對農(nóng)民的行為也是睜一只眼閉一只眼，除了提醒他們“注意一點”之外幾乎就沒有其他實質(zhì)性的管理行為。可以說，村干部對于違章建筑并未按照行政系統(tǒng)內(nèi)部的要求進(jìn)行及時的管理，即使在外部壓力之下實施暫時性的管理，其采取的方式也和理想型管理存在很大的差距，那套行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的管理機(jī)制和管理邏輯并非是左右村干部行為的決定性因素，“鄉(xiāng)土氣息”才是村干部行為的邏輯起點。
從上述的分析可以發(fā)現(xiàn)，行政管理人員在實際的管理過程中沒有做到非人格化的照章辦事，而是受到了鄉(xiāng)土價值的左右，這顯然與現(xiàn)代政府的精神格格不入，管理人員的具體管理行為與政府的結(jié)構(gòu)和性質(zhì)不相一致，這里我們把這種現(xiàn)象稱為行政管理的變異，而這種情況的出現(xiàn)是和鄉(xiāng)村社會的行政生態(tài)環(huán)境相關(guān)的。
三、違章建筑管理規(guī)避的文化誘因
鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的生態(tài)系統(tǒng)并未消失殆盡，相反這些傳統(tǒng)的文化網(wǎng)絡(luò)因素依舊發(fā)揮著重要的作用，而管理變異現(xiàn)象常常由民族地區(qū)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化所引起。
（一）精英保護(hù)型文化的影響
傳統(tǒng)的農(nóng)村更像是一個機(jī)械團(tuán)結(jié)的共同體，因為村民之間僅僅在感情上存在依賴關(guān)系，但在具體的生產(chǎn)、生活方式上同質(zhì)性非常強(qiáng)，從而使得功能上的相互依賴程度較低，因此也更容易形成一種集體意識②。而村干部雖然代表國家權(quán)力對農(nóng)村、村民進(jìn)行管理，但是這部分群體來自于農(nóng)村，并沒有走出傳統(tǒng)的機(jī)械共同體模式，同村民之間的感情依賴依舊存在。使得他們扮演了“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”的角色，所以在心理上存在一種保護(hù)村民的義務(wù)，而真正出現(xiàn)村干部與村民之間功能耦合的地方在于，村民這一違規(guī)行為能進(jìn)行下去必須先要得到村干部的非正式“承諾”或“許可”，村干部會為村民提供這種功能支持。違章建筑以及村民的違規(guī)行為可以說是村民與村干部之間這種功能依賴關(guān)系的外在闡釋。
（二）互惠型文化的影響
關(guān)于“送禮”問題，在通常情況下，“送禮”一詞是“賄賂”的通俗化、具體化表現(xiàn)，一般是指當(dāng)事人向掌權(quán)者提供物質(zhì)方面的好處，而掌權(quán)者通過其權(quán)利影響來達(dá)到當(dāng)事人的目的，帶有強(qiáng)烈的交易性質(zhì)。然而在農(nóng)村，這種層面上的意義是很少被提及的，因為在鄉(xiāng)村社會中農(nóng)民之間常常有送禮的情況，或單向贈送或互相贈送，這種送禮并非具有商業(yè)性質(zhì)，只是一種互動關(guān)系的表現(xiàn)形式，目的在于加強(qiáng)雙方的關(guān)系，促進(jìn)感激與信任。
總之，在實際的運作過程中村干部的管理行為完全與應(yīng)然狀態(tài)相去甚遠(yuǎn)，行政權(quán)利幾乎是處于懸浮狀態(tài)，沒有發(fā)生作用，村干部這種反應(yīng)然的行為狀態(tài)正是受到該區(qū)域自身社會生態(tài)影響的結(jié)果。由于農(nóng)村地區(qū)的特點與現(xiàn)代性國家之間存在很大的不同，這就使得建立在現(xiàn)代性環(huán)境之上的行政管理工具和行為無法適應(yīng)受到農(nóng)村文化影響下的具體問題，所以鄉(xiāng)村內(nèi)部的各項事務(wù)更多的依靠具有鄉(xiāng)土氣息的工具和行為來運行。
四、民族地區(qū)農(nóng)村社會管理的路徑選擇
農(nóng)村自身的文化網(wǎng)絡(luò)生態(tài)對于農(nóng)村的行為以及管理行為造成了極大的影響，建立在全國宏觀環(huán)境之上的管理制度和管理方式在農(nóng)村遭遇了適應(yīng)障礙，無法起到應(yīng)有的作用。這也使我們認(rèn)識到，要有效管理違章建筑乃至農(nóng)村地區(qū)其他的社會事務(wù)，必須充分考慮并運用農(nóng)
村社會的文化網(wǎng)絡(luò)因素。具體來說有以下內(nèi)容：
一是在社會管理制度的構(gòu)建層面。將農(nóng)村習(xí)俗、習(xí)慣法以及其他傳統(tǒng)的糾紛調(diào)解機(jī)制通過有效的途徑提煉并凝鑄起來形成正式的民族地區(qū)社會管理制度。避免政治系統(tǒng)或行政系統(tǒng)內(nèi)部單一制度的轉(zhuǎn)化和適應(yīng)工作，提高民族地區(qū)農(nóng)村社會管理的針對性和有效性。
可以說，建立在農(nóng)村文化之上的社會管理制度，成為該地區(qū)社會管理的有效依據(jù)，指導(dǎo)各項社會管理行為，有效協(xié)調(diào)農(nóng)村共同體內(nèi)部成員之間以及共同體與外部之間的關(guān)系。
二是在社會管理主體的選擇層面。因為社會管理主體的選擇事關(guān)管理權(quán)威的接受和認(rèn)同，并且影響到社會管理的順利進(jìn)行。民族地區(qū)農(nóng)村的社會管理應(yīng)該充分利用其民族文化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的權(quán)威形式，選擇民族共同體內(nèi)具備權(quán)威的精英人物成為社會管理的主體并掌起社會管理之舵，他們不但對民族地區(qū)各項事務(wù)管理的邏輯和行為駕輕就熟，而且更重要的是他們具有被共同體成員普遍接受的權(quán)威，大大消減了社會管理的阻力，管理效率得到有效提升。
三是在社會管理程序設(shè)計層面。農(nóng)村自身擁有一套結(jié)構(gòu)完整的沖突解決機(jī)制，其有效性早已經(jīng)過了歷史的檢驗，其是農(nóng)村文化的重要組成部分。這些機(jī)制的運作邏輯為共同體內(nèi)所有成員所掌握和遵守。為此，民族地區(qū)農(nóng)村的社會管理必須充分考慮到自身的文化邏輯，相應(yīng)的管理程序和管理邏輯的設(shè)計需要找到同農(nóng)村文化邏輯的結(jié)合點，切不可與農(nóng)村文化之間產(chǎn)生排斥和文化沖突，特別是文化中的一些禁忌更是需要充分考慮。
四是在社會管理工具選擇層面。社會管理工具既是實現(xiàn)民族地區(qū)農(nóng)村穩(wěn)定的必然手段，也是確保將制度、主體、程序等社會管理產(chǎn)品最大效用發(fā)揮出來的保障。所以，社會管理工具的設(shè)計與選擇不僅要考慮與農(nóng)村文化的適應(yīng)性，同時更要汲取農(nóng)村內(nèi)部的制度、方法等形成具有農(nóng)村特色的管理工具。運用這樣的工具進(jìn)行社會管理不僅能夠降低管理運行的成本，而且也能為民族共同體內(nèi)的成員所接受，提高管理的效率。
可以說，文化自身具備的多價值性，使其能夠在民族地區(qū)的社會管理中發(fā)揮重要的作用，以上四個管理路徑，不僅能夠用于違章建筑的管理，同時也能夠運用于農(nóng)村乃至整個民族地區(qū)的社會管理。（作者單位：貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）
注解：
①馬克斯?韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會[M].北京：商務(wù)印書館，1997：59.
②涂爾干.社會分工論[M].上海：三聯(lián)書店，2009：42.
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[3]馬克斯?韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會[M].北京：商務(wù)印書館，1997.
