時間：2023-07-18 17:24:38
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的起點，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1.公共管理。
公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學研討會對公共管理進行了內涵界定，認為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學科、一種新的學位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務的管理外,還包括社會事務的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內涵。簡言之，公共管理學是在公共行政的基礎上將管理學、經濟學、政治學等多學科理論與方法技巧引入整合，在主客體領域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務為起點的學科群體系。為進一步明晰公共管理的內涵，我們對公共管理內涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現代公共管理理論倡導從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現公共的福利與公共利益為目的，側重于民主訴求的踐行與服務效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術和方法問題，這一范疇更多地體現為新公共管理理論。
2.公共行政。
公共行政是以剛性規范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統治，是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。本文作者認為，公共行政是以政府及其他法律、法規授權的組織為主體，將國家、社會及自身事務作為客體依法進行決策、組織、管理和調控等一系列活動的學科體系。其本質是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動，具有工具性、依附性的內在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內涵的認知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務在內的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構及其他法律、法規授權的組織，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構。再次，權利與職責的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統治的維護、職責的踐行和社會的進步，具有明確的權威性和責任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規范，要求其必須依法踐行、合乎程序。
二、主客體區分
1.主體區分。
主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據自身的業務范圍，對管理權限內的各項事務進行統籌協調，在法律范圍內享有充分的權限自由。公共行政的主體是政府及少數其他法律、法規授權的組織，主要依靠政府為代表的法定權力機構（一般不包括立法機構和司法機構），多數時間內政府作為單一主體踐行公共行政的相關職責。政府依托其內部各部門的分工與職責屬性負責公共政策的制定及執行，成為公共行政運作的核心載體。
2.客體區分。
客體對象是主體行為的內容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實際運行中的作用對象及運作范圍。在客體維度上的區分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側重性上探析。公共管理側重于社會性，注重公共服務的提供、公眾的參與程度、行政事務的透明化及社會責任和義務的履行，充分體現了客體的社會性內涵。而公共行政側重于公共性，注重公共權利的執行和公共利益的維護，體現工具性、權威性、規范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴展、變換中以更具象化的形式呈現，包括：以公共利益、公共服務為導向的社會公共事務，公共資源（公共設施、產品）等。公共行政的研究外延具有動態性，其學科前沿將以社會發展的現實問題為導向，不斷引入新的學科知識，在學科內容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統治的政策執行。以民利為導向，維護公共利益是公共行政公共性的直接體現。
三、內在區分
1.特征區分。
從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發現二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現在：專業性更強，重視專業化管理；注重績效評估體系的科學化、完善化建設，積極引入人事彈性機制和業務競爭機制，強調公平與效率的統籌兼顧；側重顧客導向，構建順暢的溝通反饋機制，以為人民服務為要旨，對結果予以關注和實現；強調走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規范引導特色，管理的程序經過規范性界定，管理的權限和內容受法律約束和保護。責任原則鮮明，作為公民權利運行的授權人的公共行政主體受到內外部的廣泛監督,政府的行為須對社會大眾負責。
2.管理目標區分。
公共管理和公共行政在管理目標方面，存在著維度性上的區別。一者，公共行政是一種“內部取向”，重視機構、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項目、結果和績效的管理。
3.管理體制和運作模式區分。
內容提要：該文提出了公共管理的簡明概念；并把公共管理劃分為國家公共管理。政府公共管理和社會公共管理；在此基礎上，闡釋了社會性是三大公共管理學科共同內涵。另外，簡要闡述了社會性與政治性的相互關系，提出了有關公共管理學科建設的建議。
關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性
公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題
上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。
由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺，按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業，并且總會達致最佳的從業效果。
在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。
對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業社會特有的色彩，屬于形式化了的職業活動。與此不同，公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。
二公共管理者的職業角色
人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。
人們選擇職業有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要借助于自覺的職業選擇和積極的職業學習，才能夠使自己融合到職業中去，成為真正的職業活動者。這個過程，就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。
在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業，任何一類專業化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。
職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯系中，職務與職業都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系。
三公共管理者的職業行為
職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關系是被決定或被規定的關系，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關系，即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終游離于這個職業角色之外，并不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”。
在職業活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規范和評價標準無法量化的職業活動來說，在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業的時候，還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。
自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而，在近代以來的整個工業社會中，職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由于歷史造成的，是工業社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和后工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化，在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業角色。決定其職業角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業活動在很大程度上受到法律的規范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別于以往社會治理行為的基本特征。
在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。
盡管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。
在人類發展史上，并不是任何一個歷史時期都會出現自由自主的行為，職業行為尤其如此。在以往世代的職業活動中，基本上不存在什么自由自主的行為。在社會生活領域，雖然人們有著強烈的追求自由自主行為的愿望和熱情，能夠真正實現的并不多見。所以，“圣人”才會受到神化，“馭風而行”的自由境界才會那樣令人神往。總的說來，人類社會的進步更多地表現在人的自由自主的行為上面。在社會生活領域，宗教活動和審美追求，有時甚至能夠使自由自主的行為變成現實。在工業社會充分發展的時代，在私人領域甚至管理活動中，都有對自由自主行為的追求。到了工業社會的后期階段，這種追求已經形成了文化氛圍，但還不是公共領域特別是社會治理活動可以追求的目標。所以，管理型社會治理者的行為完全是權力和法律驅使下的行為，既不自由，也不自主。然而，公共管理改變了這種狀況。由于服務精神和服務原則能夠轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，因而公共管理活動能夠超越權力和法律，公共管理者能夠獲得自由和自主。
綜上所述，公共管理這種新型的社會治理活動是行政管理職業化的延續，并且是建立在倫理關系基礎上的社會治理活動。它既不同于農業社會那種完全依賴于權力作用的社會治理，也不同于近代社會那種權力與法律共同作用下的社會治理，而是用道德來統攝權力和法律、再運用權力和法律來實現它的倫理本質的社會治理。對于公共管理這種職業活動，我們需要從倫理的角度深刻認識和自覺建構。正如啟蒙思想家對“法的精神”的呼喚為整個近代社會提供了制度設計的基石，我們對“倫理精神”的思考將發現通向未來社會的陽光大道。
關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
(一)關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起,專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上,可謂見仁見智。不說中國,就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形,以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”,難以確定。在此,本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試,把公共管理的概念界定為:對公共事務進行管理的社會活動。具體說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現公共利益,運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。作為管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和運作等方面,有許多共同之處。但作為“公共”管理,它在研究對象及其特點上,又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例,公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程,而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于:一是管理目的不同,公共管理的目的是謀求社會公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤;二是管理性質不同,傳統的公共管理具有壟斷性,工商管理則具有競爭性;三是管理手段不同,傳統公共管理以行政手段和法律手段為主,輔之以經濟手段;工商管理以經濟手段為主,輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點,更要著力找出二者的差異處,以求對公共管理有全面的認識。
(二)關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識,我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識,我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為,就宏觀而論,世上所有的公共事務可分為三類:一是國家公共事務,二是政府公共事務,三是社會公共事務。
1•國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義:“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能:①立法;②司法;③執行、行政管理。”①這是廣義的政府(國家)觀。應當指出,這里所指的國家是特指狹義的國家,即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和,制定法律、法規,維護社會秩序等,側重于與國體、政體方面有關的,關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2•政府公共事務。《美國百科全書》指出:“政府—詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序,就這一方面而言,政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見,政府就是一個國家或社會的治理機構。”②應當指出,這是狹義的政府,它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。③
3•社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義,而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”,這里的“社會”,即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域,它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括:教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業;社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密,同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象,因此,它所顯示的社會公共性也最強。④如前所述,公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類,因此,我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異,又要從共性去歸納它們的統一,用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述,公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的,因此,“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一,然而,比較而言,只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此,可以從如下幾方面闡述:
(一)公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1•國家的社會職能。正如恩格斯所言,國家不是從來就有的,國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面,這些經濟利益相互沖突的階級,不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量,這種力量應當緩和沖突,把沖突保持在‘秩序’內,這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。⑤因此,國家來自社會,國家的產生是社會發展的需要,是社會內部矛盾發展的結果。西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發,認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為,在國家產生之前,人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下,每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而,每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候,產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅,于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商,將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”,權利讓渡的過程就是國家產生的過程,而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核心的社會契約學說,把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突,把國家說成是人們契約的結果,從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物,這固然不對,但是,它肯定了消除沖突,維護社會秩序的社會契約內容。因此,社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果,是階級矛盾不可調和的產物,但表達了國家的產生是社會發展的需要,國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量,是社會矛盾運動的結果,社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有,國家不僅不是從來就有的,而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時,國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外,國家根據社會發展的不同,對社會也發生不同的作用。也就是說,國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言,社會越向前發展,社會自我管理、自我調節的能力越強,國家對社會發生作用的領域就越小,作用的強度也越弱。由此,國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢:在政治統治職能不變的同時,國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展;政治性、統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之,國家存在于社會之中,以社會的存在為基礎,我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2•政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府,與國家一樣,僅僅同社會發展的一定階段相聯系,既不是從來就有的,也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分,不僅其產生是社會發展的需要,而且其對社會作用所形成的政府職能,也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異,都是因為社會的發展在政府的各個特性中,注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有,歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同,并不取決于統治者個人的意志,而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求,如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力,那么,這個政府就是一個沒有能力的政府。因此,從某種意義上我們完全可以說,政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向,而不以政府自身規定的規則為行為導向,其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力,而不是要削弱它,是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3•社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者———各種社會性組織,它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會,各種社會組織是依附于國家和政府組織的,是作為國家和政府組織的附屬物而存在的,并且在不同程度上打上階級的烙印,有著不同程度的政治色彩。但是,隨著社會的發展,特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強,這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下,整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理,規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為,在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候,這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內,各種社會組織還不能真正成為獨立的組織,社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善,隨著政府職能的進一步轉變,政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流,不斷擴大社會組織的社會自主性,擴大這些組織的社會性成分,向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
(二)公共管理對象的社會性
公共管理的對象,即公共管理客體,就是社會(這是廣義的“社會”)公共事務。根據各自性質的不同,社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里,可以說,公共事務的公共性和社會性是同義語。因而,我們研究公共管理對象的社會性,也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性,可以大略從以下幾個側面去分析。
1•公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構,而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的,公共事務的管理者,即公共管理的主體,就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2•公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的,在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。正如所揭示的,國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”⑥,是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣,在有階級剝削和階級壓迫的社會之中,運用公共權力所進行的政治統治,也必須是以為社會公眾提供服務為基礎,以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出:“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”⑦他還指出,不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少,它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”⑧這些論斷表明,理論作為有鮮明階級性的革命的理論,也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反,而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上,揭示資產階級國家的本質,指出:“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”⑥這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質,而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過,它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式,它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此,國家、政府的公共性(社會性)特征,主要的表現在于,它是整個社會的正式代表,是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量,因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。此外,還要認識到,為社會公眾提供服務的性質和目的,也在于為了維護和實現公共利益,有時甚至實現個人利益本身就是公共任務,如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動,主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向,強調顧客意識,樹立服務對象為上帝的觀念,正是在這種公共事務的社會性要求壓力下,采用新的統治手段與方法,從而也使西方國家政治統治進一步鞏固,實現其自身的利益。應當指出,這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇,現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的,是依時間、地點、條件為轉移的,因此,資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的,馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述,是很確切的。但其社會性是顯而易見的,我們不能因此而抹煞它的存在。
(三)公共管理活動和過程的社會性
1•公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面,公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量,而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論,基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標,忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任,其結果是在前所未有的經濟發展時代,長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望,構成對現有政治制度的根本威脅的批判,從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”,建立民主行政模型。為此,提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標:其一是顧客導向的行政組織形態,即以公眾———公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提;其二是應變靈活的組織形態,即加大組織結構的彈性,以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標,倡導民主行政,是新公共行政學理論的主要貢獻。為此,這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向,納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論,有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2•公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與,以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與,主要表現在社會公眾對政府決策的影響,通過立法、司法機構對政府行為的約束,以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等,從自身利益的關心和實現角度,影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面,由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段,把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化,將其投放市場,由各個競爭主體和社會公眾自己來提供;對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供,也改用合同的形式,以競爭招標手段,交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面,也由原來的“黑箱”操作,變為“金魚缸里生活”,讓社會公眾知曉,讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容,隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行,使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化,實際上都是公共管理社會性的體現。總之,無論是國家公共事務、政府公共事務,還是社會公共事務,都是公共事務的有機組成部分;無論是國家公共事務、政府公共事務,還是社會公共事務,社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵,并以其為一個重要依據,搞好公共管理的理論與實踐建設,包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題
上面集中闡述了公共管理的社會性特征,但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具,一定階級的國家機器(包括政府)是實現該階級政治統治的政治組織。因此,歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性,這已是常識性的問題了。一般而言,就是前述意義上的社會公共管理組織,也或多或少具有階級性、政治性的特征,其中不少本身就是社會政治團體,不可能沒有政治性。一言以蔽之,講公共管理是不能不“講政治”的。因此,這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
(一)公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1•公共管理的社會性是政治性的基礎,政治性寓于社會性之中,沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時,一定要明確社會性的這種基礎地位與作用,堅持以是否推動社會進步,是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2•政治性是社會性的保證,社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里,沒有政治性也就很難或者無法體現社會性,實際上,沒有全面地體現社會性,在階級社會里,不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內,社會難以存在,更不用說進步與發展了。因此,需要把一定的政治灌注于公共管理之中,堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
(二)積極創造條件,不斷向最高(終)目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系,從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看,從時間論,社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了,國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡,而社會將長期(不是永遠)存在著。再者,從空間論,廣義的“社會”是指人類社會,包括國家、政府以及社會上的一切存在,而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分,簡言之,社會性要比政治性寬泛的多。從時間論,政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段,社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者,“路就在腳下”,應該著眼長遠,著手當前,正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作,為實現無階級、無國家、無政府的,我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程!
近些年來，公共管理這個概念成為社會科學中一個使用頻率較高的概念，人們從不同的角度運用這個概念指稱人類社會治理領域中的新的變動。在行政學的領域中，人們把公共管理的出現與行政改革運動聯系在一起，把它看作是20世紀80年代以來一場全球性的行政改革運動的結果；在政治學的領域中，人們在民主和參與等工具性的層面和政治文明等價值層面上來認識公共管理所實現的政治發展；在社會學的視角中，公共管理是社會組織形式、社會治理結構變革帶來的以社會自治為基本內容的新型社會治理方式；從哲學的角度看，人類歷史從農業社會走向工業社會再到后工業社會的歷史必然性要求有一種全新的社會治理模式與之相適應，而公共管理就是一種新型的社會治理模式。
雖然從不同的學科出發，對公共管理的認識會有著自己的側重點，但是，就公共管理是人類社會治理中的一種新的現象而言，是共同的。其實，公共管理不僅是人類社會治理領域中的一場偉大變革，而且，也意味著人們之間的社會關系、社會生產和生活等等各個領域中的一個全新時代的到來。因而,認識、研究和探索公共管理及其相關問題，就成了當代哲學和社會科學中的一個引人注目的課題。
一、公共管理所實現的變革
20世紀70年代末和80年代初，西方國家興起了一場公共行政的改革運動，并且迅速地在全球蔓延開來，直到今天，這場改革運動一直在進行中，它使政府的存在形式和政府與社會的關系發生了深刻的變革。現在看來，這場行政改革運動所造成的變革可以概括為以下幾點。
第一，打破了行政管理主體的一體性。長期以來，行政主體的一體性被看作是一個默認的不可移易的原則，正是由于行政主體的一體性，才會出現公共產品供給上的壟斷；也正是由于政府具有惟一性和壟斷性，才造成了這樣一種歷史現象：以往一切發生在政府中的改革都無非是政府的改組和重建。然而，新的全球性行政改革運動與以往不同，它所導致的是一個革命性的結果，即打破了政府的行政主體
一體性、政府存在的惟一性和公共產品供給的壟斷性。因為，它在社會之中培育出擔負公共管理職能的非政府組織，許多原先由政府承擔的行政管理職能轉由這些公共管理組織承擔，在這個過程中，政府則更多地承擔起公共政策供給的職能。從哲學的意義上講，人類社會治理領域中的以往歷史都屬于對象性分化的歷史，是治理對象和內容的分化，行政主體則由于管理體制和組織的技術化程度的提高而變得一體化程度越來越強，這場行政改革運動改變了歷史的方向，把行政管理的對象性分化轉化為主體性分化，開啟了“政府公共政策化”和“公共管理社會化”的進程。這時，政府雖然還是專門的公共管理機構，但卻不是惟一的機構，在政府之外，也有一些準自治的、半自治的和自治的機構承擔公共管理的職能；政府則可以部分地甚至完全地從日常公共管理中解脫出來，專心致力于公共政策的制定及監督執行
第二，把行政管理的主體中心主義轉變成公共管理的客體中心主義。以往的行政管理都是以管理主體為中心的，管理客體處于邊緣性的和受支配的地位，因為，行政管理無非是一個權力支配過程，權力的運行體制和運行機制決定了它必須有一個權力中心，而相對于受權力支配的人來說，掌握權力的人則屬于權力支配體系的中心。所以說，這是一個主體中心主義的模式。在這種主體中心主義的權力體制和運行機制中，擁有權力和掌握權力的人以自我為中心，被管理者和被統治者作為“我”的對象是從屬于“我”和為了“我”而存在的，“我”從事管理或統治的活動，無非是為了自我的存在和發展。在行政改革過程中出現的公共管理則不同，它關注政府實施的各種計劃、項目的有效性，表現出了一種目標導向的趨勢，目標是中心，行政權力和行政行為是從屬于這一中心的，是服務于目標的。而這個目標的具體表現就是“顧客”的滿意。公共管理成長的跡象表明，它把需要服務的公眾視為公共機構的顧客，通過調查，傾聽顧客的意見，建立明確的服務標準，向顧客做出承諾以及賦予顧客選擇“賣主”的權利，以實現改善公共服務質量的目的。這樣一來,就必然會把“顧客”放在公共管理的中心，即以公共管理的客體為中心而不是以其主體為中心。
第三，把權力中心主義轉化為服務中心主義。無論是農業社會的統治行政還是工業社會的管理行政，都是以集權形式出現的權力中心主義。在統治行政中，集權是不言而喻的，無論是在統治還是在管理的意義上，都必須仰賴集權。在管理行政賴以產生的社會中，集權往往受到批評，但管理行政體系依然是一個集權體系，屬于權力中心主義的范疇二以往的行政管理都是建立在集權的主線上的，盡管近代以來行政權在整個政治制度中就其所受制約而言有著民主和參與的內涵，但就行政權自身而言，一直表現為一種集權，權力在官僚制體系的金字塔中被自下而上地集中起來，上層發號施令，下級依令而行。管理行政體系的運作，也就是公共權力的運行，權力是中心，行政行為在多大程度上具有有效性，取決于支持這種行為的權力的大小。公共管理使人們把視線從關注權力和權力的運行轉向關注管理的效果上來。因為，政府不再是惟一的公共管理組織和部門，政府也不再是惟一執掌公共權力的組織和部門，它對公共權力的壟斷將隨之而成為歷史，公共權力隨著公共管理的社會化而社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權力的執掌者。公共權力的社會化，或者說公共權力在公共管理體系中的非中心化，實際上也就是管理的服務化，即把公共管理變成一種為公眾服務的活動。所以，服務是公共管理的主題，公共管理的體系不再是以權力為中心，而是以服務為中心。
第四，把效率中心主義轉化為成本中心主義。在工業化的過程生成的管理行政是突出效率的行政管理，以效率為中心。特別是在20世紀中，效率的問題成了衡量行政體系是否健全的尺度，在我們對機構臃腫、冗員充斥、慵懶閑散、推諉扯皮以及各種各樣的官僚主義問題作出批評時，實際上是出于效率意識的要求。正是對效率的追求，促使管理行政不斷地探索行政管理科學化的路徑。所以，行政效率是管理行政追求的基本目標。然而，在管理行政對效率的追求中，卻忽視了成本的問題，效率意識排斥了成本意識。以至于經常性地出現不自覺地加大行政成本的投人而使整個社會蒙受超額負擔的情況，即政府在社會的發展中不僅不能起到促進作用，反而成了一個沉重的累贅。公共管理所實現的變革在于，它不是單向度地考慮政府行為的效率.而是把這種效率的提升放在行政成本的降低的雙向思考之中，諸如實行預算開支總量控制、公共部門與私營部門公開競標、績效合同制和效率評審制等等，都反映了行政成本意識先行的思路。
第五，把個體利益中心主義轉化為公共利益中心主義，從而有可能有效地杜絕行政權力的腐敗。腐敗的問題之所以永遠無法根治，是因為腐敗從來都是個體利益中心主義在公共行政過程中所導致的必然結果。因為，每個人都以個體利益為中心，在公共行政的領域中就必然會存在著個體利益對公共利益的侵蝕=人類迄今為止的行政管理歷史一直受到腐敗問題的糾纏。近代社會為了抑制腐敗，發明了權力制約體制，用權力制約權力，但是，在行政管理的過程中，個體利益中心化是一個必然過程，而權力制約是一種人為的設計，在人為設計出來的權力制約與個體利益中心化的客觀進程之間，要建立起一個永久性的平衡機制是不可能的，所以必須不斷地進行調整。而且，對于行政權力的運行來說，權力制約本來就是處于邊緣態的，是因為有了行政權力運行的客觀性和必要性，才有了權力的制約，權力制約任何時候都是依附于權力的運行的，它不能進入權力結構的中心，所以，行政管理中的權力與權力制約機制由于永遠解決不了中心與邊緣的問題，因而，也就永遠為腐畋的滋生留下空間。公共管理由于服務定位而導致了特權的消失和特權意識的弱化，使行政行為更加貼近其公共性和使運用公共權力謀取私利喪失制度化的基礎；由于稟承頤客至上的理念而改變了原先行政體系的主體中心主義，公共管理活動必須把公眾的滿意度作為追求的目標和評價標準，以公眾的意志為中心，以公共利益為中心；由于實行公共服務的公開競標，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權力的機會最小化。這些革命性的變化，都會使腐敗得到有效的抑制：
二、公共管理的治理模式是德治
經過幾年的探索和討論，我們現在已經傾向于把公共管理看作為一種新型的社會治理模式，是建立在服務精神和服務原則基礎上的服務型社會治理模式，它的治理體系具有明顯的“德治”特征。就人類的社會治理而言，是一個從“權治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程，“權治”是農業社會的基本治理模式，從屬于統治型的社會治理；"法治”是工業社會的基本治理模式，從屬于管理型的社會治理；到了后工業社會，以公共管理為形式的服務型社會治理屬于“德治”的社會治理=也就是說,權治、法治和德治代表了三種不同的社會治理行為模式：在統治型社會治理模式中，以權治為主，法治和德治只是輔助手段；在管理型社會治理模式中，是以法治為主，在法制的規范下，也有著權治的內容，而德治是受到排斥的；服務型社會治理是德治的治理體系，它把法治與德治統一起來。當然，在公共管理之中,也會包含權治的內容，但權治是受到嚴格限制的，僅僅存在于一些特定的領域，是作為一種極其邊緣化的治理手段而存在的。
現代社會是法治的社會，幾乎社會生活的一切領域，都是根據法治的精神來進行建構的。社會秩序的獲得、生產與生活的正常化、交換與交往的可持續性等等，都來源于法治，法治就是我們生活于其中的這個社會的基本特征。從人類社會治理模式的發展來看，法治是一種較高形態的社會治理模式，與那種以權力為基礎的權治相比，法治在社會秩序的獲得方面更為有效。因為，法治的社會秩序是一種較為穩定的秩序，它不是把社會矛盾積累起來，而是把各種各樣的社會矛盾和沖突化解為具體的和日常的矛盾和沖突，法治甚至基于人類社會矛盾的客觀必然性而把矛盾沖突法制化，設定了許許多多法律允許的矛盾沖突途徑，通過合法化的矛盾沖突途徑來暴露社會矛盾和化解社會矛盾，以避免任何社會矛盾被積聚而成為導致大規模沖突的因素。
但是，法律是由人制定的，人創造的任何事物都不具有自然的完滿性，雖然人可以在社會發展的進程中不斷地修訂法律和完善法制，但它永遠都不可能達到完全周延的地步，法律及其制度總會留下控制和規范能力不及的“死角'再則，法治的普遍性與個人的具體性之間并不必然是統一和重合的，在很大程度上，法治僅僅規定了個人行為的起點，作為個人的行為規范的法律規定只是一個社會一般的水平線，個人行為在這個水平線的上下，有著上下波動的巨大空間2就個人而言，他的行為必須接受法律的規范，而事實上接受法律規范的僅僅是他全部行為中的一個極小的部分。因此，在治理的意義上法治具有不充分性，那些低于法律規范水平線的行為，總會表現出極大的腐濁作用，破壞著法治的有效性。進一步說，法治的普遍性和法律的不周延性決定了法律表述上的不明確性，在許多情況下，法律的適用問題總是建立在二次解釋和多次解釋的前提下的。經過解釋的法律，盡管是根據法的精神作出的，也必然會反映解釋者的認識能力、理解能力和道德素養r法律解釋本身就是違背法的精神的行為，是對法的科學性、準確性和神圣性的否定。由此看來，法律及其制度是存在著局限性的，這種局限性決定了它在社會治理活動中并不是充分的手段：也就是說,法治并不屬于充分的、萬能的社會治理：
法治可以被理解成社會治理的一種特定秩序，而且，這種秩序并不是一種僵化了的秩序。法治決不是要把一切被納人治理體系中的人變成純粹的守法機器，它在要求人們遵守法律的同時理性地對待法律，而不是把他們訓練成惟法是從的奴隸。法律在對權利、義務的規定中所包含的更深層的意蘊是:鼓勵人們對權利的尊重，對責任的承當。這也就是人作為人的良知和正義感，因而，是對道德生活的追求。這樣一來，法治的目標就應當是德治了，法治是通向德治的橋梁，在人類社會較為高級的治理方式中，它們之間是有機統一的，任何試圖把法治與德治區分開來的做法，都是錯誤的。公共管理在社會治理的意義上，就是法治與德治的統一。
人類社會治理方式的演進是社會治理活動的目標定位實現根本性變遷的歷史過程。統治型社會治理在秩序的追求上是統治定位，統治是最根本、最實質性的治理目標。由于統治具有壓迫的性質，所以時時處處都需要以強化權力的強制性來為統治提供保障。管理型社會治理方式在追求秩序的同時也表現出對效率的推崇，而且是寄希望于效率能夠為秩序提供支持。所以，在它的管理定位中包含著把一切科學化、技術化手段納人到社會治理活動中來的要求和動力。公共管理是一種服務定位的社會治理方式，它把統治型和管理型社會治理活動中的對象性限制轉化成社會治理主體的自我限制。也就是說，公共管理這種社會治理活動在根本性質上不同于以往的社會治理活動，它不是殫精竭慮地控制治理對象，而是通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優質高效的服務。所以，公共管理必然會選擇德治作為自己的社會治理標記。
人類的社會治理模式發展到公共管理的階段，將是一個多元混合模式，在公共管理中，以往的德治與法治的不相容性將會得到徹底解決，公共管理應當是德治與法治相統一的社會治理模式。因為，當公共管理這種新型社會治理模式超越了管理型社會治理模式的時候，實質上是超越了管理型社會治理模式中的社會關系格局，它的客觀結構不是以權力關系為中心，它的行為體系也不是以權力為中心來展開，它是一個權力關系、法律關系和倫理關系同構的體系，公共管理的行為體系也同時具有權治、法治和德治三重屬性，不再需要制造對權力或法律之間的某一個方面的神話來保證社會治理活動的順利開展。
［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德
工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。
一公共管理活動的職業體系
公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。
由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺，按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業，并且總會達致最佳的從業效果。
在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。
對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業社會特有的色彩，屬于形式化了的職業活動。與此不同，公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。
二公共管理者的職業角色
人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。
人們選擇職業有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要借助于自覺的職業選擇和積極的職業學習，才能夠使自己融合到職業中去，成為真正的職業活動者。這個過程，就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。
在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業，任何一類專業化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。
職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯系中，職務與職業都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系。
三公共管理者的職業行為
職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關系是被決定或被規定的關系，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關系，即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終游離于這個職業角色之外，并不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”。
在職業活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規范和評價標準無法量化的職業活動來說，在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業的時候，還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。
自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而，在近代以來的整個工業社會中，職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由于歷史造成的，是工業社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和后工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化，在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業角色。決定其職業角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業活動在很大程度上受到法律的規范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別于以往社會治理行為的基本特征。
在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。
盡管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。
【關鍵詞】區域公共管理 政府合作 整體性治理 協調機制
區域公共管理政府合作整體性治理概念
“整體性治理”是西方國家繼新公共管理運動之后,于20世紀90年代中后期開始的第二輪政府改革運動的新舉措。整體性治理的出現是對傳統公共行政的衰落和1980年代以來新公共管理運動所造成的碎片化的戰略性回應,是傳統合作理論和整體主義思維方式的一種復興。“從產生的背景看,‘整體政府’改革主要是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政等相反措施提出來的,用于解決犯罪、環境保護、社會排斥等跨部門問題的一種政府改革理論。”“‘整體政府’是指一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府改革模式。它包括四個方面內容:排除相互拆臺與腐蝕的政策環境;更好地使用稀缺資源;促使某一政策領域中不同利益主體團結協作;向公眾提供無縫隙而非分離的服務。”①因此,整體性治理是指“在管理理念上強調中央地方結合以及公私合伙,以整體型組織形式,重點在于解決人們生活問題,采取網絡式結構,在具體的管理中注重授權與結果,從而實現政府管理與公眾價值、科技以及資源的高度整合。”②
整體性治理本來是用來解決行政區內橫向政府組織間跨界治理問題的,但對于區域公共管理政府合作治理也具有重要的啟發和應用價值:第一,整體性治理為區域政府合作治理提供了新的思路。區域公共管理整體性治理以整體主義為思維方式、以“問題的解決”為政府一切活動的邏輯起點,并在此基礎上組建一個跨組織的、以功能主義為核心的、將整個社會治理機構聯合起來的治理結構,既要克服內部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病,又要調整與社會和市場的橫向關系,構建政府與市場和社會通力合作、運轉協調的治理網絡,這與區域公共管理的跨界性治理理念不謀而合。第二,區域公共管理整體性治理為區域政府合作治理提供了新的模式。在地方公共服務供給中,政府各部門以傘狀結構代替功能分化的組織,就某一特定問題打破組織壁壘,形成主動協調而密切合作的服務機制,機構間能更好分享信息,協同作戰,這種治理模式比傳統的區域公共管理更具協調性和靈活性,能針對區域公共問題,超越行政區界限聯合進行公共事務治理,提供面向區域的公共服務。第三,區域公共管理整體性治理可以克服區域政府合作中某些地方政府“搭便車”和不合作等問題。一方面,整體性治理強調“整體性”合作的氛圍和價值。“整體性治理以整體價值作為最基本的價值追求,強調政府整體效果的最優和公共利益整體最佳。”③另一方面,整體性治理并不否認地方利益在合作中的實現。“協同治理的信任關系建立最終取決于協同主體間利益的同構性,只有利益需求一致,各個治理主體才能繼續合作并有了更深的信任。”④
綜上所述,筆者認為,所謂區域公共管理政府合作整體性治理,是指針對跨區域的公共事務的治理,政府與政府之間采取“整合”的方式,通過正式的組織管理關系、各種伙伴關系、網狀化結構等,實現對區域資源的有效利用、區域公共問題的協商解決和區域公共服務的綜合供給,其目的是打破區域間的行政壁壘,實現有效的跨界治理。
合作協調機制構建對區域公共管理政府合作整體性治理的作用分析
所謂協調,是指“在管理過程中引導組織之間、人員之間建立相互協作和主動配合的良好關系,有效利用各種資源,以實現共同預期目標的活動。”⑤協調對區域公共管理政府合作整體性治理具有十分重要的作用:
第一,區域公共管理政府內部本身需要協調。從管理學的視角分析,協調是管理的基本職能之一。如西方學者古立克和厄威克早在20世紀30年代就提出了公共行政的7項原則,即POSDCORB原則,即計劃(Planning)、組織(Organizing)、人事(Staffing)、指揮(Directing)、協調(Coordinating)、報告(Reporting)、預算(Budgeting)等原則。協調在區域內地方政府管理中發揮著重要的作用。“隨著政府職能的擴大,政府規模日益龐大,專業化程度日益提高,如果沒有行政協調,就不可能整合政府各層次、各部門和各級行政人員的力量,也就不可能實現整個行政系統的有效運轉和協同一致,更不可能完成和實現政府管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務等復雜的職能。”⑥
第二,區域公共管理政府合作需要協調。區域公共管理研究的是政府與政府之間的合作管理,因為面對區域性的公共問題,單個的地方政府已無能為力。而區域公共管理的主體權力來源于跨區域的各地方政府,由于跨區域的政府與政府之間是一種平行的平等關系,不存在行政隸屬關系,因此區域公共管理中的政府管理不可能按照傳統官僚體制實行“命令―服從”式管理,而只能通過各地方政府談判、協商之后實行各地方政府合作式共同管理。正如美國學者多麥爾指出,“如果說政府間關系的縱向體系接近一種命令服從的等級結構,那么橫向政府間關系則可以被設想為一種受競爭和協商的動力支配的對等權力的分割體系。”⑦
第三,協調是區域公共管理整體性治理的重要內容。在整體性治理的網絡結構中,在目標的分配和解決方案的制定方面,行動者可能是相容的,也可能存在沖突。協調機制有助于緩解沖突,通過共同目標的塑造與強化,以此來增強整體性治理中網絡結構的凝聚力。
區域公共管理政府合作整體性治理之合作協調機制構建的路徑分析
構建區域公共管理政府合作整體性治理的合作協調機制,必須包括以下幾個方面:
第一,建立區域公共管理政府合作整體性治理的溝通機制。溝通是協調的基礎和前提。為此,在區域公共管理政府整體性治理協調機制構建方面,首先需要建立一種穩定的溝通協調機制:一、建立合作對話交流制度。通過合作對話交流,擴大合作空間,增強合作意愿。如建立行政首長會議制度,或者以行政論壇等方式邀請相關行政首長、學者和專家暢談區域發展與區域公共管理變革等問題,以此達成區域合作共識。二、建立穩定的協調組織。通過建立諸如泛珠三角經濟合作協調組織、廣西北部灣經濟區規劃建設管理委員會等相關協調組織,以發揮區域公共管理組織協調的作用。三、加強協調組織的內部工作溝通和日常事務溝通。如泛珠三角區域政府合作日常工作辦公制度就是這樣的安排。 “其工作職責之一主要為加強與本地區有關部門的溝通聯系,掌握本地區推進區域合作情況,研究提出加快推進合作發展的政策、措施及建議等。”⑧四、建立網絡辦公和電子政務制度。通過建立電子政府網站,并將相關政府合作的信息公布在政務網絡上,使區域政府合作能夠快速獲取信息。
第二,建立區域公共管理政府合作整體性治理的利益分享和利益補償機制。地方政府是否愿意合作,關鍵在于它們能否從合作中受益或者受益的多少。因此,建立地方政府間利益分享機制和一定條件下的利益補償機制是非常必要的。利益分享和利益補償機制的建設既要考慮公平公正的原則,也要考慮弱勢群體、弱勢地區利益受保障的原則,以此才能確保跨區域地方政府合作的實現,如鼓勵“受益多的一方補償經濟實力弱的、受益少的一方”、“允許小省‘搭’大省的‘便車’”等等。⑨
第三,建立區域公共管理政府合作整體性治理的合作誘導與動員機制。誘導機制可以促使行動者的主動參與。“地方之間的自發合作主要靠利益推動。”⑩因此,必須在區域公共管理政府合作誘導機制的設計上突出合作者的利益需求,使合作者看到合作帶來的好處。而動員機制與誘導機制緊密相聯,能促使合作者主要參與合作。“經過媒體等途徑的宣傳,使得各方的政府與民間對于地方合作的必要性、地方合作的可行性等有明確的認識,逐步在地方政府和民間樹立合作意識。”“有了關于地方合作的共識,地方政府才可能克服地方利益的排他性,在地方經濟往來中減少零和博弈,增加雙贏結果,以積極的態度對待合作。”???(作者為桂林電子科技大學副教授;本文系廣西教育廳面上項目《北部灣經濟區區域公共管理與區域公共政策創新研究》階段性研究成果,項目編號:200812MS054。)
注釋
①曾維和:“當代西方‘整體政府’改革:組織創新與方法”,《上海交通大學學報(哲社版)》,2008年第5期。
②曾令發:“合作政府:后新公共管理時代英國政府改革模式探析”,《國家行政學院學報》,2008年第2期。
③王佃利,呂俊平:“整體性政府與大部門體制:行政改革的理念辨析”,《中國行政管理》,2010年第1期。
④歐黎明,朱秦:“社會協同治理:信任關系與平臺建設”,《中國行政管理》,2009年第5期。
⑤⑥張康之等:《公共行政學》,北京:經濟科學出版社,2002年,第191頁。
⑦理查德?D?賓厄姆:《美國地方政府的管理:實踐中的公共行政》,北京大學出版社,1997年,第162頁。
就公共管理理論內涵而言，迄今為止學術界還沒有形成一個被廣泛認可的范圍界定，然而諸如精細化的專業管理、明確而有效的績效評估、強調結果而不是程序、不斷的提升公共產品和服務的質量等，一些基本的價值取向還是在被學界不斷的接受。基于這些價值取向，對公共利益的積極響應將伴隨著治理變革的進程不斷的深化，其內在的要求也將不斷的提升公共管理的水平。應當確認的是，無論是層面還是民主層面的要求，政府都應當在追求公共利益實現的過程中，承擔起主要的公共責任，并不斷提高公共產品和服務的質量和水平。政府應當無遺漏、無差別地關注所有的公共價值和偏好，以此來提升公共服務的質量和公共利益的實現程度，這不僅是政府存在合法性的要求，也是公共管理的績效要求。從實踐層面而言，公共利益實現的基礎是公共訴求的表達，這就要求作為公共責任主要承擔者的政府，必須積極創造公民表達和形成公共利益訴求的條件，以使得公民之間、公民和政府之間能夠圍繞其關心的公共事務，在觀念、價值、手段等層面進行充分的交流和融合，以實現公民個人需求的社會定位，并在公共領域和公共決策層面形成“共識”，推動個人與社會的共同發展。然而，作為公共利益實現的邏輯起點，現實中公共利益訴求的形成存在著表達和整合的障礙。由分工、社群等因素造成的社會系統的復雜性會造成信息傳遞的困難，會造成公民之間、公民與政府之間大規模的溝通和協調的困難，甚至會引發其間的矛盾與沖突。在傳統的社會運作方式下，信息傳遞和溝通的效率已經不能滿足公共管理的需求，同時，依靠隨機抽樣等方式來解決數據收集和處理問題的方式本身也存在著許多固有的缺陷。而在數字化時代，快速發展的信息技術和研究方法已使得數據的收集和處理變得更加容易、更加快速，而且，與數據交流的困難看來也已經不是理所當然的了，在組織和社會發展的過程中，我們擁有了處理數據的更大的信心和能力。大數據所代表的網絡信息技術和數據處理能力無疑成為解決公共管理問題的一種新的、有效的方式。一方面，大數據可以提供多樣化的信息渠道，這種多樣化使得公民的廣泛的利益訴求變得可能，可以打破由階層、教育、收入、習慣等造成的溝通障礙，進而在公共利益的實現過程中，建立一種圍繞公共事務的共享的價值觀念和利益觀念，幫助公民超越短期利益訴求，并為對話表達共同價值提供舞臺，以形成對公共事務的共識和公共利益實現的基礎。另一方面，政府不能止于為公民提供均等化的產品和服務，而應當和私營部門所做的一樣，通過市場細分，精益化地實現公共利益。相對于大數據時代，在以往的社會運作方式下，由于管理理念的落后和數據技術的缺乏，社會生產是通過大批量的、同質化的產品和服務來滿足客戶需求的。而在以先進的數據和網絡技術為代表的大數據時代，在公共利益實現的過程中，則應當通過精益性、無遺漏、精細化、定制化的產品和服務來滿足公民的需求。作為一種技術回應，大數據技術使管理者可以對管理對象的獨特需求進行追蹤和分析，進而實施管理行為或投送有針對性的服務。研究表明，這種根據個體或人群將公共服務進行細分與定制的管理模式，能夠提高效率、效果和公民滿意度。事實上，精細化的管理模式，在有效響應公眾訴求的同時，也能提升政府的運營效率和管理品質。這就要求在公共管理中，政府對于數據的態度，應當實現從“宏觀把握”到“微觀差別”，從“決策參考”到“精確分析”，從“數據使用”到“智慧支持”的轉變。
2對公共管理決策的全新認知
政府存在的合法性和權力的來源，決定了在對公共利益的追求和實現過程中，政府在公共管理的體系中所具有的主導地位，以及政府所必須扮演的積極角色，而這種地位與角色的有效性極大程度上受到其決策方式、能力和效果的影響。在半個多世紀的漫長過程中，決策支持系統曾經一度因為缺乏有效的數據組織方式而徘徊不前，雖然其后的發展取得了前所未有的加速度。作為公共決策的重要主體，快速和靈活的大數據時代特征也對政府的數據管理和使用模式提出了更高的要求，大數據的出現顛覆了傳統的數據管理方式，在數據來源、數據處理方式和數據思維等方面都會對其帶來革命性的變化。正是如此，在公共管理的決策領域，由于擁有了全面的信息，過去那些建立在非完全信息假設上的管理思維和方法，已經被徹底地改變。因此，大數據不僅帶來了政府決策的巨大挑戰，也提供了變革公共決策的現實機遇。大數據對于決策的價值是顯而易見的，通過對大數據的挖掘，可以有效提高政府決策的科學性和時效性。一方面，決策是為了解決問題或抓住機會，大數據可以通過多種渠道抓取數據，并可以發現其中反映的異常問題和有利時機以把握決策的進程；另一方面，決策的有效制定依賴于完整的信息，大數據可以提供龐大的信息，高質量的、全方位的信息可以有效提高決策的效果。誠然，龐大的信息并不意味著都高質量的信息，事實上，質量遠遠比數量重要。也就是說，肯定數據價值的同時，也應當認識到數據分析的局限性。例如，可以描述政府與公民網絡互動的頻數，但并不意味著能確切地說明其相互關系，而解釋和分析其背后的原因則更加困難。由此，決策環境的改變必將帶來政府公共管理模式的巨大改變。首先，政府應當開放透明，持續完善公眾公平、便利地獲取公共信息的渠道和手段，以利于公眾參與公共決策。諸如在公共政策制定、公共財政開支、公共資源分配細節等方面都應當充分滿足公眾的知情權，在更大范圍內實現數據共享。這既是決策效率提升的要求，也是行政民主的價值訴求。其次，在大數據時代，社會主體和公眾意見的有效體現是決策的合法性和合理性的基礎。一方面，這要求政府培養數據意識，全方位的重視數據的收集和積累工作，為實施大數據戰略做準備；另一方面，應當不斷推動社會媒體、社交網絡等數據平臺健康快速的發展。為此，在數據的收集、更新，尤其是數據利用方面，政府都應當不斷地調整管理思路和方法，并積極改善公共管理決策的數據環境，提升決策過程中的數據意識，建立有效的決策支持數據系統，以實現決策的科學化，提高公共決策的質量。
3對公共治理戰略的深刻影響
目前，大數據已經在商業領域中被廣泛應用，并產生了巨大影響。在商業領域，新的研究方法拓展了現有的理論模型，可以利用社會網絡、數據挖掘和統計等方法挖掘出高維度的市場信息。即便是在社會領域，大數據同樣會幫助我們認識和適應公共治理的社會環境。大數據管理不僅是一種技術或管理方式的創新，還代表著人類對于信息更加全面的把握能力，同時也反映著人類自身特性的深刻展現及發展。因此，在公共管理實踐中，必須在大數據的語境下，用大數據的思維方法理解和分析新的治理問題。
3.1信息技術是一種社會賦權工具，大數據造就了一個權力碎片化的社會
在某種成程度上降低了群體壓力對個體的影響，凸顯了個體的主動性和能動性，網民可以在表達和交往的過程中，將他們認為重要的問題變為公眾議程的一部分，并成為公民之間、公民和組織間關注和討論的公共問題。信息和數據將圍繞著這些問題產生，而且一旦實現信息的自由和數據的開放，知識和權力在每一個公民之間就是等距的，社會的主體結構就將從分層轉向網狀，社會形態和社會結構就將會出現新的變革。在這種情況下，公民也就越來越多地傾向于社會公共領域，其結構特征和特性就成為公共管理價值性和工具性實現的原因和意義。而且如果個人在互聯網上的交往活動能被系統地捕捉到，那么我們就可以有史以來第一次對非正式溝通的流向、觀點在不同社會群體之間的傳播，以及隱藏在溝通之下的實際網絡結構進行觀察或作出合理的推斷。也就是說，在這種治理環境中，大數據不僅帶來了社會結構的新變革，也發展了認識這種結構變革的方法。因為，大數據可以有效地反映輿情和民意，網絡上產生的海量數據反應了社會結構中網民的行為、能力和態度，這是信息時代現實社會與網絡空間深度融合的產物，蘊含著豐富的內涵和很多規律性信息。
3.2大數據可以有效地降低社會發展中面臨的不確定性和風險。
在現代社會，政府轉變治理思維、提升危機意識、調適治理模式的著眼點在于，危機的產生和演化是公共管理和公共利益實現的巨大挑戰。一方面，危機的突發性要求政府不斷提升危機響應的效率，不但要具有前瞻性的戰略視野，也應當具備強大的信息收集和處理能力。同時，把大數據技術引入危機管理領域，絕不應只將其視作一種技術手段的進步，而應該以大數據技術為基礎對整個危機管理的流程進行再造。另一方面，危機的社會性要求政府密切關注社會范圍內的所有信息，在日常活動中，防范和化解可能出現的危機。在大數據背景下，人類的大部分行為都受制于規律、模型以及原理法則，而且它們的可重現性和可預測性與自然科學不相上下。因此，對現實的、潛在的公共領域的數據信息進行實時分析，可以提高政府對危機的識別和判斷能力，及時發現衛生、環保、災害、社會管理等領域的危機，為實現科學有效地防范和化解危機管理提供基礎。
3.3大數據將極大的影響和改變政府的發展和競爭戰略。
二、“公共性”的由來及演變過程
根據《辭海》的解釋，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意。《漢語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強調多數人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強調個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關心的一種狀態。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責是建立一些永久的標準和規則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關聯。這也應證了，隨著時展，當代的“公共”概念已發生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領域不是指行使公共權力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產階級私人領域基礎上，并具有獨特批判功能。關于公共性的演變，哈貝馬斯認為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領域是公眾發表意見或進行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領域。在中世紀，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權”。直到近代（17、18世紀）以來，在私人領域之中誕生了公共領域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。
受到國外對這一問題研究的啟發，國內也有學者從社會領域分化的角度分析公共性的產生。他們認為，公共領域與私人領域，國家與市民社會，政治生活與經濟活動具有對應的相關性。整個近代社會發展史的客觀進程，都在于使公共領域與私人領域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領域與私人領域的整合體。在社會分化為公共領域與私人領域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現了國家職能的多樣化趨勢，其中統治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統治職能是在統治集團和被統治集團的關系中實現的，所以，雖然它表現出一定的現代公共性的內容，但本質上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領域。因此，社會領域的分化引發國家職能的分解，從而導致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時，國內外學者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為，在近代功利哲學和市場經濟的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進一步喪失，現時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術和科學的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現公共性有過幾種理論，包括以利益集團形式表現出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現出來的公共（立法的視角）；以消費者形式表現出來的公共（提供服務的視角）；以公民權形式表現出來的公共（公民權視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構應是以憲法為基礎，公共概念必須建立在公民權、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統和程序的保持及發展，及對集體公共群體和弱勢群體的關懷，等等。
哈貝馬斯也認為，隨著資產階級社會的發展變化，出現了公共領域的結構轉型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領域，二者沒有實質差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領域指稱社會層面。——筆者注），由此導致公共性喪失。“兩種相關的辯證趨勢表明公共性已經瓦解：它越來越深入社會領域，同時也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監督的政治功能。”在這里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領域與私人領域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。
在我看來，關于“公共性”本源及演變，其實離不開整個社會環境的變化背景，這一背景包括社會的、經濟的和政治的因素。首先，最早意義上產生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會，由于沒有明確的公／私領域劃分，在政治領域，代表國家權力的“公”吞沒了“私”，在經濟領域，表現為國家對經濟生活的全面控制，因而公共性等同于國家權力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨有領域，與此同時，經濟領域盛行自由主義和市場經濟理論，在政治領域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對純粹管理技術和效率的追求，從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊，于是就有新公共行政學強調公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現代社會“公”與“私”出現相互融合的趨勢，經濟領域表現為國家干預與自由經濟并存，而在政治領域，以第三部門為核心的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發大規模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時，突出“公共性”不僅是公共部門的內在要求，同時也是公民社會外力推動的結果。
三、公共管理的“公共性”內涵
在對國內外關于“公共性”起源和演變問題的相關論述做一番考察之后，我們仍然不得不面臨一個根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發現，對公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學科也有不同的認可。僅從公共行政與哲學等角度對“公共性”的內涵進行闡述的觀點，就可以歸納為以下六個方面：
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為，“公共性”是用于描述現代政府活動基本性質和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權力的授予者和委托權力的執行者，應按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發，制定與執行公共政策。具體表現為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此，衡量政府活動是否達到公共性的基本標準是，公共政策及其執行是否堅持和維護了公民的基本權利，是否在輿論中充分體現和表達了公民的意志，政策與執行的出發點是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。在道德層面上，“公共性”應是每一個政府公職人員的職業態度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅動。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執行是否具有開發性，以使公民能夠充分了解有關政策的信息，并能夠與政策制定者進行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達與整合；公民依靠怎樣一組規則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務的提供等。在政府的財政活動中，評價“公共性”價值是否滿足的核心要素，應是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關的政府收支行為的基本取向和政策目標，以及相關的財政制度和規則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財政活動的價值基礎》，《中國行政管理》2001年第1期。）。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為，公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神。現代公共行政的公共精神應包括四個方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約；公正的精神，即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害；公共服務的精神，即政府的公共服務應盡可能公平分配，政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是：逐步實現政府與公民平等化；行政權力既受到保護又受到制約；行政活動既有效率又有責任；公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強調了為公眾服務的出發點；它明確了管理的范圍是那些公共事務，揭示了管理所依據的權力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監督，以公民認定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現著行政過程中的責任，要求行政行為必須對其后果無條件承擔責任；它強調了行政過程中必須有公民參與，強調注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強調公共行政的結果必須取得公民的認可，這就要求有向公民報告的制度，工作一定周期后，政府應按程序向公民報告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機構改革面臨的三個轉變》，《人民論壇》2000年第7期。）。
4.作為一種價值基礎的“公共性”。該理論認為，由于行政體系的價值基礎是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機構、行為方式、運行機制、政策規范等，都無條件地體現出其公共性。政府組織是掌握公共權力的實體，但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現是政府的規范體系和行政行為系統的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機制之中的，有法律法規和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。
5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會公平。強調所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構負責，以及對公共部門經決策和實施項目負責。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素，需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應性。主張政府需要更多地響應公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與。(5)社會責任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創造高效率同時又是平等的服務（注：參見［美］張夢中等《尋求社會公平與民主價值》，《公共行政》2001年第3期。）。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產階級公共性的本質。他認為，“公共性應當貫徹一種建立在理性基礎上的立法”，從而“公共性成為國家機構本身的組織原則”。他進一步提出，在資產階級哲學那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達出來。而在法哲學那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據18世紀的范型把公共性的功能界定為統治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領域的批判力量和促進資產階級統治合法化的獻身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。
綜合起來，有關“公共性”內涵的觀點主要集中在以下方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權力的運用上，“公共性”要體現人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運作過程中，“公共性”體現為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監督作用（哈貝馬斯）。總之，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列價值體系。
盡管在公共性問題上，不同時期、不同角度的理解存在差異，但對于公共管理，基于它是一種為實現公共利益而進行的公共部門管理活動，我們把這種管理活動的公共性內涵歸納為以下四個方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現在組織的代表性、行為的公務性、宗旨的公益性、權力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經濟地和富有效率地實現管理目標不同，公共管理的價值觀更主要體現在平等、正義、公平、民主、倫理以及責任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質之上，把追求個人效率或利益最大化作為目標取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實現公眾的高度參與、社會公平以及承擔為公眾謀求福利的責任。三是公共管理手段的公共性。權力是政治社會的基石，是理解一切政治現象的基礎。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認為，國家本質上是同人民大眾相分離的公共權力。公共管理是管理主體運用公共權利實現管理目標的社會活動，因此，公共權力是公共管理活動的后盾和基礎，公共力的公共性充分體現了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標的公共性。公共管理的客體或對象是公共事務，即國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點。同時，由于對公共事務的管理，最終要達到的目標或宗旨是實現社會公眾的公共利益，因此，公共事務、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應有之意。
四、公共管理的公共性與社會性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎性內涵，與公共管理在本質上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯系，這是個至關重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向，即它是實證的過程還是規范的研究，或是兩者兼而有之。
我們認為，就總體而言，作為公共管理的本質內涵，公共性與社會性既有區別又有聯系。在階級與國家產生之前的原始社會時期，公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領域是重合的；隨著階級與國家的產生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會領域中凸顯并獨立出來；而在階級與國家消亡之后，公共性與社會性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級與國家產生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發展過程可以得出，社會性是公共性的存在基礎，公共性則是社會性的特殊體現；社會性具有量的規定性，公共性則有質的規定性。隨著人類社會不斷發展，公共性將不斷擴張與壯大，最后發展成為社會性。
1.公共性與社會性的區別
首先，從概念的定義上看，社會是具有多重性含義的。在現代漢語詞典中，社會有兩層意思，一是指由一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體；二是泛指由于共同物質條件而互相聯系起來的人群。我們平常所說的社會，既可以指最廣義的“人類社會”，也可以指狹義的社會性事務，如與人們生活息息相關的教育、文化、衛生等事務。因此，理論上對社會這個概念作界定并不簡單，從不同的角度都可以定義社會。認為，物質實踐創造了社會，社會本質上是一種人與人之間的關系，“生產關系總和起來就構成所謂社會關系，構成所謂社會，并且是構成一個處于一定歷史發展階段上的社會，具有獨特的特征的社會。”（注：孫曉莉：《中國現代化進程中的國家與社會》，中國社會科學出版社2001年版，第9頁。）
政治科學常用的社會概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀以后，大多數資產階級理論家才開始把社會當作與國家對立的社會領域，即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個前提：即一切政治形態都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學意義而言。這兩種方式的基礎有根本的區別。按時間順序說，先出現的第一種方式以人身、以純人身關系為基礎，我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財產為基礎，我們可以名之為國家。這種組織的基礎或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉或區及其所轄之財產，政治社會即由此而產生。”（注：（美）摩爾根：《古代社會》，楊東莼等譯，商務印書館1995年版，第6頁。）把社會性看成是人的本質屬性，并認為社會的產生先于國家，因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認為的那樣可以等同或渾然一體。
其次，在公共管理實踐中，公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式，是我們區分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現，表明在政府與社會二元對立的情況下，政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關系的狀況。一般而言，公共性表示一種權力或權威，而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會性的聯系
其主要表現在于：公共性來源于社會性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級社會里，公共性實際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現出公共管理區別于其他管理的本質特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會性。二者的聯系具體表現在：
首先，從起源看，早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認為等同的，表現在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結合，因為還沒有出現與人民相分立的公共權力（注：鄒永賢主編：《國家學說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區分了國家與社會，認為國家起源于社會，是社會自然發展的結果。恩格斯肯定國家源于社會說，同時指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會本身內部發展起來的階級斗爭中產生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認為，國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產生的異時性的。
其次，從哲學意義上講，社會性與公共性是一般與特殊的關系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個人），私中也有公（共同事務和利益）”（注：夏書章：《現代公共管理概論》，長春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構成了廣義的社會性。與此同時，公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎上的群體一致的意志或者意識表達，因此，公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序，成為一定團體的集中意志。還應看到，在發展趨勢上，隨著社會自治的完善和國家作為統治工具的最后消亡，公共性與社會性將再次趨同，達到終級目標的社會性，實現古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同。”公共性與社會性由混沌統一到分離對立，再到在新的社會領域內的統一，體現了公共性與社會性及其相互關系具體的和歷史的辯證演進過程。
再次，在具體實踐中，公共管理的公共性以社會性為參考坐標。表現為公共部門的活動越是接近社會，其公共性越明顯；越遠離社會，其公共性越弱。如公共管理從權力中心向社會中心轉變，從管理中心向服務中心轉變，管理原則從對上負責向對下負責轉變，如此等等，其結果都使公共管理活動更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及其與社會性關系問題研究的現實意義
公共性與社會性是各有其特定內涵的復雜概念，同時二者的異同在一定程度上體現出國家（政府）與社會之間的相互關系，由此我們可以用它們作為分析現實問題的理論工具，從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實踐上的方法論意義。
首先，認為，人類社會生活中的問題或現象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項主觀見諸客觀的管理過程，又是一種現實狀態，因此我們在分析這一現象時，就必須既看到它自然發展的演變過程，又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性，人們的態度、方法不是企圖超越或跨過它，而應該是在承認它的前提下，不斷根據時展和環境變化的需要，探索公共管理不同的運行模式。
關鍵詞 信息非對稱理論；公共信息；經濟人；公共人
完全競爭市場有四大假設：第一，有眾多的買主和賣主，沒有任何市場參與者能決定市場的價格和產量；第二，買賣雙方自由進出市場；第三，產品是同質的；第四，買賣雙方的信息是完全對稱的。在西方經濟學家看來，在完全競爭的市場中，資源能夠得到最優配置，并能實現社會福利的最大化。但在現實中，壟斷市場、寡頭競爭和不完全競爭市場已證明前三條假設并不成立，而經濟學家關于信息非對稱研究則突破了信息完全的假設，極大推進了經濟學體系的完善和解釋現實的能力，揭示了信息經濟學的核心思想，并對如何進行市場規制，克服信息非對稱帶來的市場失靈進行了理論探討。在得到學術認可的同時，信息非對稱理論被應用于產品、勞動力、保險與信貸等市場的研究，而近年來關于信息非對稱理論的應用研究已擴展到非市場領域，其中就包括公共管理領域。
一、信息非對稱理論在公共管理中的應用
后發國家現代化歷程中的重要特征是發達國家憑借其政治、經濟、文化的先進性對后發國家具有強烈的示范效應。而在西方國家產生重大影響與得到廣泛應用研究的信息非對稱理論必然會影響到我國現代化建設的相關研究中，其中就包括在公共管理領域的應用研究。研究者們一方面根據經濟學的邏輯與分析方法，結合中國國情，論述信息對公共管理的重要性、信息非對稱在相關領域存在的客觀性與負面效應，進而進行原因分析并提出治理對策；另一方面也遵循政府研究的基本邏輯――“角色是什么?它能或不能做什么?以及它如何做得更好?”由此確定研究的三個層次：首先，政府與其環境(對象)的關系再分析，確定政府職能；其次，在明確政府職能后其作用于環境的方式；最后，根據既定的運行方式改善行為主體，即政府自我管理。這樣，信息非對稱理論在公共管理的應用研究可作以下歸納：
1、政府與公眾關系。政府環境可以理解為一切影響政府生存發展的諸要素的總和，政府的生存、運行和發展都是在一定的環境中展開的。環境的構成可以概括為自然、社會、公民、國家、政黨、市場等，研究主要集中在政府與公民關系上。
(1)公共政策分析。作為對“全社會的價值作有權威的分配”公共政策是政府處理與公眾關系，實現公共管理目的最重要方式。分析政策信息的特點，理論上政策信息是大量存在的，有用的，但是需要成本的，公共政策要有效，就要根據需要和經濟原則投資于信息；政策實踐信息具有不完善性、不均衡性和不對稱性三大特征，應盡可能運用各種制度安排來減少政策的三性；運用信息非對稱理論分析公共政策中的信息不完備、信息非對稱、信息失真等問題，以提高政府公共政策制定的效率。
(2)政府在缺乏信息對稱性的市場中的作用。公共信息具有公共物品的性質而與公眾利益直接相關，政府理應擔任提供者的角色，強調政府在缺乏信息對稱性的市場中發揮作用。如從信息的非對稱性論電子政務的發展，電子政務作為新的政務模式，將加強信息的共享，提高政府辦公效率，提高服務公眾的水平。或鑒于公用事業通常處于法定壟斷地位并受到政府特殊管制以及與管制機構和消費者之間信息非對稱的事實，提出通過采用聽證制度來保障公眾得到及時信息，保障其知情權、參與權。
(3)研究民主政治中的委托―關系。有學者認為，與經濟活動中的委托一模型一樣，在民主政治中客觀存在著政府與公眾的委托一關系，由于激勵不相容、信息非對稱和權責不對等，人可能采取追求自身利益的機會主義行為，從而產生權力變異、腐敗滋生、效率低下和內部人控制等問題，損害委托人的利益。研究從信息(非對稱)的角度，對政治人利用其信息優勢謀取私利的行為進行理論透視；也用于分析指導實踐，如基層鄉村建設中村長與村民關系等。
2、政府自我管理。信息非對稱不僅影響到政府與公眾關系的處理，也是影響政府行政管理水平高低的重要因素。有學者認為，政務信息在行政管理過程中常以不對稱狀態分布，帶來諸多管理問題，運用信息非對稱進行原因分析，并提出治理政務信息非對稱問題措施。如論述政府組織中信息非對稱的原因，認為公共管理組織中的社會分工是產生信息非對稱的根本原因；有限理性是造成信息非對稱的主觀原因；委托是信息非對稱的制度原因；監督成本是信息非對稱賴以存在的客觀原因。
同時，非對稱理論也被應用于分析政府改革中出現的新問題。典型的是中央與地方政府的關系，運用信息非對稱理論對行政行為異化經濟分析來解釋區域經濟中地方政府行為異質性和地方政府職能的轉變等等。
二、對信息非對稱理論在公共管理應用中的反思
信息非對稱理論在公共管理領域得到了廣泛應用。公共管理在中國國情下的復雜性，經濟學的分析方法與理論(如公共選擇理論)在非市場領域的成功嘗試以及信息非對稱的理論成果，使得研究者們相信，信息非對稱理論用于分析公共管理領域既是必要也是可行的。信息非對稱理論應用代表著轉型時期人們尋求政府善治的一種努力，反映了社會以及公眾對政府的合理期待，理論與方法也是極具啟發性的。但從反思批判的觀點來看，這種應用也存在許多缺陷，集中體現在以下兩個方面：
1、經濟人假設在公共管理中的適應性問題。經濟學最基本的假設，便是關于人性及其行為的假設――經濟人假說。“經濟人”即驅使從事經濟活動個人的主要動機是追求自身利益的假定，以“利己性”為根本屬性。那么，依據經濟人假說得出的非對稱信息理論能否適用于公共管理領域?首先就要回答“經濟人”能否成為公共管理的邏輯起點，“政府人”是否也是“經濟人”。
公共選擇理論在20世紀70年代以來西方政府改革所扮演的重要角色使部分學者堅信經濟人假設完全可以適用于公共管理。他們認為，在市場經濟的三個行為主體中，由于政府本身利益以及各個不同政府的存在，政府的“經濟人”特性是存在的。經濟人假說為解釋政府公務人員的行為動機，個體之間、個體與群體之間的關系提供了一個新的視角。亦有學者認為，政府只能是“公共人”，“通過對政治領域中的人性分析，認為自利和理性并非人的永恒本性，政治活動有更大的不確定性，人的政治行為難以全部理性化，經濟人假設在政治領域的適應性是值得懷疑的”。第三種意見則認為應辯證分析。“現實中的政府或行政機關從應然的和組織的角度來說不是經濟人，而是公利人；從國際政治的角度來說，各國政府肯定是經
濟人；從實然的角度來說，作為公務員或行政人員的個人則是不折不扣的經濟人；作為組織的行政機關則并不總是公利人，而是經濟人與公利人的性質兼而有之。”強調“經濟人”或“公共人”是事實與價值關系。
上述爭論可以歸納為：利己的“經濟人”與追求公益的“公共人”能否同一領域的分析。雖然公共管理要實現公共利益的最大化但并不意味著每個行政人員必定服務于公共利益。事實上，在公共管理領域中，確實存在著大量行政人員追求個人利益而損害公共利益的情況，但并不能因此把經濟人假設作為終極解釋。經濟人假設從公共行政的基本要素人手來否定和懷疑公共行政的公共性質，把行政人員說成是私人領域中追求經濟利益最大化的“經濟人”，行政人員的行為也屬于經濟人的行為。在公共領域活動也是要追求個人利益最大化，即否定了公共行政的運行方式。這種假設將最終影響公共行政的制度、體制和運行機制，否定了政府應體現的公平、正義和至高的善。因此，經濟人假設在公共領域中的適應性是值得懷疑的。
2、公共信息與私人信息。信息非對稱理論簡而言之，市場經濟中活動的各類人員對有關信息的了解是有差異的，掌握信息充分的人員往往處于有利地位，而信息貧乏的人員則處于不利的地位。市場信息可以理解為服務于個人利益的私人信息，那么公共管理領域中的服務于公共利益的信息又如何理解，與私人信息有哪些區別呢?這是應用信息非對稱理論分析公共管理問題時值得關注的問題。
公共管理領域中信息有公共信息或政務信息之說。“一般說來，公共信息是由政府部門生產、編輯和維護的信息，是屬于公眾的信息，為公眾所信賴的政府所擁有，并在法律允許的范圍內為公眾所使用的信息。”“政務信息是指反映行政管理過程中各項活動實際與特征的各種信息、文件、指令、預測、情報、數據資料和建議等的總稱。”這兩種說法都說明了公共領域中的信息是在公共管理過程之中產生，政府負責處理，形式多樣并服務于公眾的信息。并且作為一種重要公共物品，個人或企業不愿或無力提供，而政府提供則是最權威、最便捷、最便宜和最有效的。
與私人信息的區別決定了公共信息(政務)非對稱原因的不同。可以作出以下歸納：現代公共權力委托關系本身就存在著政務信息非對稱的可能性；政府及其官員為了謀求自身的利益而有意造成政務信息的不對稱分布；官僚型的政治組織結構導致政務信息非對稱分布；通訊技術和交通工具的落后造成政務信息的不對稱分布；傳統的政治文化觀念的影響導致政務信息不對稱分布。而市場分析中信息非對稱的原因一般為：社會勞動分工和專業化的結果、搜尋信息要花費成本造成的障礙、交易者的知識有限性、交易者對信息優勢的壟斷等，這種分析以利己的個體為分析單位。兩者比較可以得出公共信息非對稱的原因更加復雜，除了人的利己性之外，也包括政策、法律、制度甚至文化層次的原因。所以，私人信息不能適用于公共管理。
3、公共信息非對稱治理。信息非對稱理論的核心思想可以概括為：當產品的賣方對產品質量比買方有更多的信息時，低質量產品將會驅逐高質量商品，從而使市場上的產品質量持續下降，所以分析信息非對稱是為了治理。簡要回顧西方經濟學家們的結論：(1)市場中賣方比買方更了解有關商品的各種信息；(2)掌握更多信息的一方可以通過向信息貧乏的一方傳遞可靠信息而在市場中獲益；(3)買賣雙方中擁有信息較少的一方會努力從另一方獲取信息；(4)市場信號顯示在一定程度上可以彌補信息非對稱的問題；(5)信息非對稱是市場經濟的弊病，要想減少信息非對稱對經濟產生的危害，政府就應該在市場體系中發揮強有力的作用。其中已包含了治理非對稱信息的策略一政府與市場。
一
從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論，這一理論興起的直接原因來自于公共權力結構和政府管理的破碎、僵化并出現危機，反映在治理話語中，則集中體現在三個論點上。其一是面對越來越復雜的社會，國家已經喪失應有的行為能力，也難于預測自己的行為后果，甚至難于避免產生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結構急劇變化，地位危機、社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進一步成為公眾的負擔，中央集權、分等論級的控制不再有效；科層系統陷入了的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決，超優政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機，治理話語走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實踐出路上擇定新制度經濟學，在技術上親和于管理主義，從而推出具有建設意義的政治學理論和分析方法。
從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認識轉折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來在內的一切政治學知識都在這一框架下實現了新的整合，無論是在事實上還是在判斷上，政治學知識體系都在悄悄地脫離統治這一核心而轉向個人對公共事物的關心這一主題，由此導致現代政治類型在三個維度上發生重大轉向：
第一，從高級政治向低級政治變遷。一般而言，高級政治首先是指那些在國際關系中意義重大、影響非凡的決策活動，如討論一國是戰爭還是結盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關民族國家問題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團一體化，或是與產權制度有關的政治關系的變革，如私人產業國有化，或者對政府的體制和形式進行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經濟結構的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會系統保持在某種均衡狀態。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領域中實行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會政治經濟現狀的條件下為貫徹高級政治決策所進行的活動。在國內層次上，低級政治包括通過有關防止環境污染的法規；決定提高最低工資和社會福利標準；對外貿易、旅游和投資往來的促進等等。現在應當已經到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。
第二，從暴力政治向規勸政治變遷。戰爭或以戰爭相威脅，革命及各種規模的國內騷亂等等是暴力政治形式。個體或國家之所以發動戰爭或以戰爭相威脅，其目的總是在于改變或控制對手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實現政治目的，那么人們就不能否認暴力在政治中的地位，但是這種地位應當是有限的。相反，規勸政治應該是公共政治活動中的基本形式。規勸政治一般是指倫理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如談判、協商、立法、集體討價還價，經濟、社會、文化和科學合作或激烈的競爭。當然，前提是這種競爭是普遍接受的，并且在預先規定其法則的基礎上進行。
第三，從等級政治向復合政治變遷。等級政治是權力和權能的增殖以金子塔結構為前提的，由等級政治所決定的政治關系表現為下級單位從屬于上級單位，每個等級社會當中的頂峰都是最高權威，但這一權威并不一定總是合法的，權威的下屬是各級權力層次，每一下屬權力層次又控制著更多的下級次層次，這一系統最后通到普通公民，最后為塔基部分決大多數的人民無所抗辯地承認。與之相反，復合政治是指平等或接等的行為者們之間的政治關系，在這種關系當中，社會由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成，這些政治單位對維護自身的獨立和幸福往往采取十分戒備的態度，然而它們也承認相互合作和秩序井然的共存既對自身利益有利，同時也是整個社會的利益所在。復合政治只有在具備充分的商品和服務以滿足其成員需求的社會中才能付諸實踐。進一步推斷，復合政治應有一套自由的和競爭性的教育和信息系統，該系統無需依賴于對大眾傳媒介實行壟斷性控制，而等級政治的目的是通過發動具有強烈傾向性的宣傳運動來造成一種虛假的社會一致感。
政治學知識要具有真理性，她就必須客觀地、全面地、深刻地反映政治生活的本質與規律，但這是一件不太容易做到的事。因為它需要政治生活的充分的展開，真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學知識的發展與人類思維的進步是聯系在一起的，只有當人類的思維已經進展到能夠充分把握自身生活的程度時，政治生活的神秘性、彼岸性才會消失。低級政治、規勸政治和復合政治的形成，使得政治學知識發生重大轉變，并為治理型政治學代替統治型政治學提供了基本概念。興起于現實公共政治生活危機中的治理理論，它之所以能引起政治學知識的轉向，根本原因就在于它以新的思維回應了當代人類生活的變革。從近代從統治―解放的政治到治理―生活的政治的變遷，體現了公共權力運動發展的內在規律，當公民權利真正成為公共權力唯一合法性源泉時，治理―生活的政治才真正有利于市場秩序，政府制度才會內生于市場秩序。應該說這才是民主政治本來應該有的樣子，換言之，主流民主政治學長期以來都未能到位。所以治理理論更體現了現代政治文明精神。
二
從治理型政治學的應用或其實踐戰略來看，新公共管理的實踐是其必然的邏輯展開，是治理型政治學在現實中的具體表現形態。如果把治理型政治學看成是一種新的政治科學研究綱領，那么按照拉卡托思科學研究綱領方法論中有關硬核和保護帶的理論，治理和新公共管理之間的關系恰恰體現了科學研究綱領中硬核和保護帶的關系。因此，割裂這兩者之間的關系，不僅容易降低新公共管理的政治學科的性質，減弱治理理論在回應現實問題時的力度，而且也使治理理論在學術論戰中失去有效的保護帶。國外有些學者認為，新公共管理之所以和治理理論有關，是因為“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是治理的代名詞，簡略分析一下新公共管理的原則框架，將有助于我們認識這一點。
作為新公共管理內容的主體，它有兩個基本學術支持：管理主義和新制度經濟學。管理主義在這里的應用是把私人部門的管理手段引入公共部門，強調直接的職業管理、明確的績效標準和評估標準、根據結果進行管理，以及更晚些時候所提出的接近消費者――公民的觀念。新制度經濟學則是把交易成本分析和激勵結構引入公共服務中，通過新的激勵制度安排削減官僚機構，通過承包和準市場的運作方式實現更有效的競爭以及消費者選擇。而關鍵也最具有質感的口號是用企業家精神的政府來代替受統治結構羈旁的官僚政府，以企業家精神的政府推動服務提供者之間的競爭，其基本的理論框架大致如下：(1)把控制權從官僚手中轉到社群手中授予公民；(2)推崇市場機制而不是官僚機制；(3)驅動政府管理者前進的是自己的目標――部門和角色的使命，而不是文本的規則和規定；(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費者，并且為它們提供選擇的機會；(5)把問題解決在萌芽狀態而不是簡單地提供事后服務；(6)把精力放在贏利而不是簡單地支付財政撥款上；(7)實行分權制度，主張參與式管理；(8)；公民評估自己的者的績效時，關注的不是投入而是結果(9)關注的目標不僅僅是公共服務的提供，還包括激勵所有的部門和公民，為解決他們社群中存在的問題采取行動。顯然，新公共管理的這些觀念和低級政治、規勸政治及復合政治都關心競爭、市場、消費者以及結果，公共部門圍繞這些主題的轉變就是脫離統治政治的、更小的政府，而另一方面則是更多的治理。
三
在一個全球化和不確定性日益增加的大變革時代，各個發達國家和發展中國家都在尋找一種更好地適應環境的新的治理形式，以便在經濟的競爭中贏得優勢并讓社會獲得有質量的增長，治理理論正成為回應這一變革的強勢政治理論話語，支持這一話語體系的價值觀和以之相一致的知識文本，修正了主流政治學的統治理論，并在全球范圍引起政治家、學者以及官員、實業家的共識。立于中國公共管理實踐理解治理理論時，我們深感這對重構中國民主政治知識體系，尋求善治的制度平臺和有質量、有效率的公共政策制定模式，擺脫市場化進程中公共管理的低效甚至多方面的失敗，在新的合法性基礎上重建社會信仰，均是十分重要的理論資源。從社會或區域之間競爭的可持續性來看，治理理論資源合法充足的利用，應當是十分重要的社會資本的一種提升途徑。中國正在發展公共管理制度，開始研究公共管理的知識，以便為有效地治理中國提供基礎性條件，這一努力要趨于最后的成功，可能需要在以下三點達成共識：
首先要對政治學的知識類型的實行轉換，尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識形態與實證主義方法、形式主義運作和效率至上原則之間作出整合性選擇，從而使得政治科學知識在現代社會中的擔負真正來自于公民社會而不是意識形態。因為治理模式的選擇和善治目標的達成有一定的路徑依賴，而一個社會知識的狀況或稱之為存量結構總是形成發展與變革路徑的根本，知識狀況已成為制度學派分析社會問題時的一個重要變量。而不能掌握社會變革所需要的知識，其結果就會形成社會的創傷。因此當代社會發展的競爭在一定意義上就是知識存量的長期性競爭。“”版權所有
