時間：2023-07-19 17:29:45
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理學的研究范式，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
英國著名的哲學家休謨最早提出事實判斷與價值判斷的問題，他視價值中立與價值的問題為“是”與“應該”或者“實然”與“應然”的問題。休謨認為以傳統道德學為基礎的邏輯推斷總是將“是”與“不是”作為命題判斷的標準，這種判斷邏輯既缺乏相應的邏輯基礎，也沒有實證論證的支撐;所以這種判斷標準具有天然的缺陷，故價值與價值中立之間存在必然的哲學界限，兩者的區分問題也尤為重要。此后，價值與價值中立問題以及休謨對因果關系的普遍、必然性進行反思所提出的問題便被康德稱之為休謨問題。伴隨著休謨問題在學界的發展與擴展，在傳統公共行政學的漫長研究歷程中，價值中立與價值之爭也驟然上演。在公共行政學界中，韋伯首先繼承休謨的遺風，進一步探究價值與價值中立的關系。韋伯將價值看做一個主觀選擇的問題，如果一個事物是好的，那這個簡單的判斷中就帶有主觀的意識成分，個人的主觀意愿作為個人價值的根本基礎，而對于科學的研究來說，個人的主觀意愿與想法又遠非科學的解決范圍，科學致力于解決事實的問題。同時，個人的主觀喜好也截然不同，不同的個體對于同一事物具有不同的價值判斷，而價值判斷無法衡量對錯，因此價值判斷并無對錯之分，而科學則不同，符合客觀規律的事實才能稱之為科學。美國社會學家帕森斯認為韋伯的這一觀點是可以接受的，并指出之所以可能的原因“盡管在描述一個具體現象的時候，作為科學分析之主題的，并不是該現象可體驗到的事實的全部整體，而是一個選取的部分;但歷史的個體如它構成的那樣，所包括的諸事實都是客觀的和可以檢驗的……?！保?］韋伯對于價值與價值中立的理想性分離最終使他構建起統治公共行政學科長達一個多世紀的科層官僚制理論。在韋伯看來，官僚制的設計機制完全能夠實現公務人員的價值脫離，個人的任務與職責通過規范性的條例得以體現，公務員僅需按照規則辦事，價值的影響便無處藏身。
韋伯設想中的管理體制成為傳統公共行政學科發展的經典模式，對于后來的組織機構的設計與發展都產生過重要影響?？v然，組織結構與組織制度伴隨社會形勢與社會發展的需要而進行不同模式改良，但是韋伯官僚體系的根基與設計理念仍未徹底性改變。在其設計的科層官僚模型中，韋伯給予休謨問題以更為實踐性與組織性的闡釋，他不僅僅熱切擁護休謨所堅持的事實與價值的分析，而且在實踐層面通過一種科學性的制度構建試圖化解事實與價值、價值與價值中立之間的復雜纏繞關系。而傳統公共行政學對于“價值中立”的摯愛則顯然深受政治行為主義流派的深刻影響。談論起價值與價值中立的紛爭與糾纏，偏愛政治科學與價值中立的行為主義學派關于價值與事實的理解也受到廣泛地關注?！皩τ谌魏慰茖W研究來說，如果其要想獲取成功，就必須向公眾說明其獲得的知識是有效的”［2］，為了證明知識的有效性，社會科學學者都紛紛提出不同的方法論。行為主義的方法論作為一支難以忽略的重要流派，對于社會科學方法論的研究發揮重要影響。行為主義的方法論秉承邏輯實證主義的價值導向，將科學研究的范圍緊緊鎖定在回答事實問題，而非做出價值判斷。因為在邏輯實證主義看來，價值判斷隸屬于哲學與倫理學的問題范疇。行為主義忠實遵從“價值中立”的方法論導向，試圖通過科學的研究方法與研究實踐，將價值從行為主義的研究中“祛除”。隨著行為主義在社會科學研究中話語權的逐步擴張與盛行，其對于“價值中立”原則更加推崇有加。打著“科學主義”的理性旗幟，行為主義的方法論與價值觀曾一時成為社會科學研究的主導者，成為經濟學、社會學、心理學、政治學等學科走向科學化的首要方法論選擇。行為主義的發展趨勢難以抵擋，而作為主要價值根基的“價值中立”原則也在學者們的不斷爭論中獲得發展與完善。經歷長期的理論塑造與自我完善，行為主義的“價值中立”原則也發展成為一種較為完美的系統理論。社會科學研究者，為了實現“價值中立”原則，他們致力于在研究對象、研究過程與研究結論三者之中都貫穿“價值中立”，企圖以此來實現價值中立的實證主義科學夢想。在對于研究對象的分析中，“價值中立”原則倡導科學與哲學的分離，科學是要解決事實的問題，而哲學是回答“應然”的問題。
其次，在研究過程中，價值中立原則力求研究者規范地依照科學的研究精神與實踐倫理，將個人的情感、價值與主觀偏見等統統拋棄，而不讓這些主觀的感受干擾正常的科學研究;最后，在研究結果中，價值中立原則將事實判斷作為科學的終極目標，而將價值判斷徹底拒于科學大門之外。行為主義為社會科學的研究帶來了一場新的革命，其將社會科學看作與自然科學一樣的科學理論，視個人的實證研究與經驗觀察作為研究的基礎，妄圖將社會科學的研究從抽象、思辨與形而上的哲學方法論中解脫出來，使其徹底邁入科學的領域。在行為主義鼎盛時期，社會科學學者終于可以擺脫來自自然科學學者的方法論攻擊，可以自信坦然地成為科學智庫中的重要一員。行為主義的強勢發展深刻地影響著社會科學研究方法論的革命，公共行政學也不例外。公共行政學既然源自政治學，其發展也必然存有較為濃烈的行為主義政治學因素。行為主義政治學帶著政治學研究者的雄心試圖實現政治學的“科學化”，行為主義政治學派認為先前的政治學缺乏對于現實的關照，而毫無現實基礎的政治學研究則是空洞與思辨的。傳統公共行政學在行為主義政治學的熏陶之下，再次將價值問題提出來。鑒于公共行政學科的具體情況，公務人員的價值處理也成為早期行政學者探索的關鍵性議題。不可否認，帶有個人偏見與狹隘色彩的價值習慣必然有損于公共組織的合法性基礎，而價值中立便成為傳統公共行政學者給予公務人員的終極價值評斷。
二、從“價值中立”到“價值回歸”:當代政治哲學與當代公共管理研究的悄然轉型
對于整個十九世紀來說，自然科學的突出成就為人類社會的發展帶來了諸多變革，經驗理性為基礎的行為主義學派占據學術話語的主流，這些都對于傳統的政治哲學合法性造成了巨大挑戰?！霸谑攀兰o，公共管理的概念與理論都伴隨著時間與背景的不同而發展，而其發展的宗旨就是將公共管理學科發展成為一種真正的科學，使其從非科學中擺脫出來。”［3］然而，科學與技術的發展并沒有促進人類社會比例性的發展，科學家在為人類生活帶來便利與安毅的同時，也為人類社會的和諧發展增添了諸多困境。人類社會中的公平與正義問題并沒有隨著人類科學技術的突飛猛進而得到長足發展，而由公平與正義等價值所帶來的一系列社會問題挑戰著行為主義研究范式的存在基礎。社會科學的研究正在醞釀著一場嶄新的轉型與革命，當代公共管理學科的也面臨新的歷史機遇與發展挑戰，其研究范式也正在進行著悄然變化。早年沃爾多曾指出，“事實”與“價值”、“是”與“應然”的分離為社會科學家制造了麻煩，“一方面，社會科學家通常都背負著從過去得到的道德信仰的包袱，這些信仰構成了自由民主的觀念。另一方面，這些信仰原初的哲學基礎依然消失，但沒有一種哲學能夠得到普遍的接受并成為一種適宜的替代性選擇?！保?］
對于公共管理學科的研究價值轉型，伊斯頓的《政治科學的新革命》一文功不可沒，其在該文中公開質疑行為主義政治學的研究價值取向，并對于行為主義的研究范式進行猛烈抨擊。他認為政治科學并非政治學家的唯一使命與追求，責任性也同樣必不可少，學者們應該在研究方法與研究事實的選取中充分重視“價值”的作用，該文警示政治學與公共管理學者對于價值的忘卻，并致力于再次喚起學者研究的價值回歸。此后，建立在邏輯實證主義基礎之上的價值中立原則也受到學者們的批判。哈貝馬斯甚至把實證主義的錯誤歸結于價值中立，他認為把價值與事實分離，便意味著使抽象的應當與純粹的存在對立起來。同時，公共管理學界有不同的學者對于以價值中立為基礎的韋伯官僚模式也報以懷疑態度，并認為作為政策制定與政策執行的公務員來說，實現純粹意義上的事實與價值分離似乎過于天真。而作為當代政治哲學復興之重要標志的羅爾斯的經典巨著《正義論》則進一步將對行為主義研究范式的批判推向。羅爾斯提出在人類社會的發展歷程中，社會的正義應該被視為人類社會發展的重要價值訴求。對于正義論的演繹與推論，羅爾斯采取的是一種契約論的理論工具，踏著康德的哲學足跡，其試圖構建一種實質性的政治哲學。羅爾斯竭力構建的政治哲學大廈是從根本上來說是對于行為主義政治學范式的批判，其對于社會公正與社會正義的價值追求也有力地激勵著現在公共管理學科的范式發展，而結果也著實證明公共管理學科的范式發展也與羅爾斯的政治哲學密切相連。
在傳統公共行政學時期，價值中立的制度設計理念與規劃帶來的是一種效率至上的實踐結果，在一定程度上來說，價值中立的組織價值適應了西方國家工業時期發展的道德與實踐要求，并對于促進西方國家工業化的持續發展與實現西方國家長期的經濟繁榮起到了重要作用。而對于傳統公共行政研究來說，價值中立的原則也具有較為現實的作用，其保證政府管理建立在一種規范化的系統至上，并在制度構架與組織設計之中始終貫穿效率的指導原則，這些都促使建立在韋伯科層官僚體制基礎之上的政府體制運行暢通。價值中立作為傳統公共行政階段的一種重要理論遺產在整個傳統公共行政時期都深刻地影響著公共行政學者的研究。而羅爾斯《正義論》的問世與傳播對于傳統公共行政時期的支柱理論基礎———價值中立原則產生致命性的沖擊，對于價值中立原則所倡導的效率第一原則進行根本性的否定，將政府的代表性、回應性、參與性與社會公正的價值作為公共行政者的首要價值選項。政治哲學復興時期興起的新公共行政學，可謂是公共管理發展歷程中對“價值回歸”呼吁和追求的典范，縱然新公共行政學最終未能成為像新公共管理運動一樣成為公共管理發展歷史長河中具有里程碑意義的重大學派，然而新公共行政學以公平與民主作為目的及理論基礎，主張政治與行政、事實與價值關聯;重視人性和行政倫理研究，倡導民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制研究。例如Frederickson認為，在20世紀六十年代的時候，基于種族之上的不公平與不正義現象十分常見。美國政府的行政官員并沒有依照憲法的意愿促進社會公民的實現，因此，為了修正這種理論與實踐的不足，我將社會公平作為公共行政的第三個支柱，使其成為與經濟與效率一樣重要的價值。［5］只是由于“新公共行政學”缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根立足，未能最終立足而取代傳統的公共行政學“范式”。
三、“價值”與“價值中立”的聯姻:當代公共管理價值理性的研究反思
羅爾斯的巨著《正義論》從一定程度上來說帶來了政治哲學研究的復興，使公共管理學者的研究視野重新回歸到社會政治價值理性之中，其對于社會正義的闡釋也促進西方國家社會契約論的成熟與演進。然而，就如同對于行為主義政治學的研究態度一樣，對于羅爾斯的自由民主理論也從來不缺乏批評的聲音，比如以麥金泰爾、桑德爾為代表的社群主義者就對于羅爾斯的自由民主理論進行過猛烈的抨擊。對于公共管理的實務者與理論者來說，將公共價值作為審視政府行為的重要準則也已經成為他們的共識，公共價值既作為公共管理學界對于新公共管理的回應，同時也對于我們分析公共部門與公共管理者的行為提出了新的視角。［6］
隨著人類社會整體邁入20世紀90年代，公共管理的理論與實踐都取得了突飛猛進的發展，治理與善治理論、網絡治理理論、政策網絡理論、協商民主理論、參與式民主理論、強勢民主理論以及公民治理理論等諸多公共管理與民主政治理論流派的興盛均為現代公共管理學科的發展帶來了新的氣象與血液。這些繽紛多彩的理論豐富了人們對于現代公共管理的認識，并且將這些新的理論運用于國家的公共管理實踐之中，產生了極為積極的效果。然而，這些理論范式的發展與引入僅僅對于現存的公共管理理論基石與政府管理實踐產生深入影響，對于學者們和政府行政人員創新性地解決現存的政府管理問題同樣具有革命性影響?？蓪τ诠补芾矸椒ㄕ撗芯縼碚f，這些新的理論都并沒有對于文化、國家與社會關系等問題進行細致透徹的分析。在這些新興理論范式看來，這些傳統的議題已經喪失了其探討的價值與意義，社會文化等因素僅僅作為研究框架中的單一變量，科學性的理論能夠突破社會與文化的局限，達到對于社會現象的正確理解。社會生活的復雜性對于這些新興理論的核心觀點提出挑戰，而且許多國家的現實實踐已經證明公共管理的若干實踐范式并未產生理想的效果，此時，新的公共管理研究范式呼之欲出。公共管理到底應該追求一種什么樣的價值范疇?現代公共管理學者都在孜孜不倦地尋求著答案。在公共管理研究范式轉變過程中，羅伯特•D•帕特南的研究具有跨時代的意義。帕特南對于民主等問題的回答并不是如同行為主義研究者一樣僅僅通過大量的數據分析與圖表分析來解答意大利的民主發展問題，對于帕特南來說，這些看似簡單的分析結果蘊含著豐富的社會文化價值。［7］如今，帕特南的社會資本理論逐漸成為一種有價值的分析工具去解釋不同國家的民主實踐問題，而社會資本理論更為重大的意義則是將公共管理研究范式中的“價值”與“價值中立”進行珠聯璧合的完美融合。弗雷德里克森等著名的公共管理學者所倡導的“公共行政精神”更是將公共管理對“價值”的訴求推向了新的，正如弗雷德里克森所言，“理性的假設和社會科學的研究傳統，對于創造可靠的、經驗的公共行政理論是必不可少的。但單純來自理性假設和社會科學方法中所產生的理論還不能解釋這個領域的重要力量。”［8］公共行政精神的孕育與成長也是公共管理研究范式更為摯愛價值理念與價值理性的深刻體現。
進入21世紀以來，社會科學便致力于實現這樣一種理想的目標:建立一種可以復制的、客觀的與普遍性的科學，而且可以通過量與數學的方式進行衡量。這些科學性的理念也逐步根植于公共管理的研究之中，但是，不可否認的是在公共管理學者的研究中，他們仍然缺乏一種共識，尤其是對于科學的構成以及公共管理研究的本質沒有形成統一的認識。事實上，自20世紀50年代以來，人類的三種科學(自然科學、社會科學與人文科學)都經歷過周期性的身份危機，不可否認的是，身份危機也同樣困擾著公共管理學科的發展。［9］公共管理的研究特征與方法特性直接影響公共管理的身份確認?？v觀公共管理學科的歷史演變，價值與價值中立的分分合合與整個社會科學的方法論演變趨勢都密切相連。社會科學學科的方法論演變也經歷著量化研究與質性研究的爭論，而且量化研究所基于的哲學基礎與價值中立頗為相似，作為一個科學研究者，應該在科學研究中避免情感因素的干擾并力求實現研究事實的客觀呈現;對于質性研究來說，其對于社會意義的關注與重視也與價值原則的訴求有所聯系，兩者都將社會意義作為社會現實分析的重要參考。對于社會科學學科方法論的發展來說，價值與價值中立、定性與定量研究也似有融合之勢。Brower認為“近十幾年來，公共管理學者對于方法論的科學性進行不斷的爭論，諸多學者都認為定量研究應該作為定性研究的作用，從而取代定性研究。而有的學者卻持相反意見”。［10］Omar等人曾對于定量研究與定性研究進行過分析，他認為:“定量研究與定性研究的區別主要通過數據收集與分析方式而得以區分開來。然而，定性研究與定量研究在科學調查與目的與范式方面也存在不同，定量研究將社會看做一種客觀存在，而定性研究將社會現實看做是一種社會構建?！保?1］對于公共管理研究而言，近十年來，學者們對于定量研究方法論的僵化性進行過批判，并提出用定性研究來替代定量研究。［12］然而，學者們雖然對于定性研究的重要性與價值有所認識，并且致力于實現一種公共管理定性研究的振興，然而，學者們在不斷的研究實踐中越來越清醒地意識到，單一追求定性研究在公共管理學科的普及難以適應現實公共管理實踐的發展，因此公共管理學者重新思考定性與定量研究方法論的結合，將定性與定量方法的融合也被學者戲稱為一種“聯姻”。［13］
如今在公共管理的研究中，更多的學者開始倡導一種“混合型”的研究方法論［14］，試圖將定量研究與定性研究結合起來，在同一項研究中，使定量研究與定性研究充分結合，并最終實現定性與定量的研究價值。
四、結語與反思:公共管理研究價值融合的繼往開來
如何實現公共管理價值融合的持續性的發展是公共管理學者在未來研究中急需解決的一項根本性研究命題，“對于公共管理學者來說，我們需要從發展公共管理學科的范式中走向一種持續性發展的公共管理道路”［15］，“實現公共管理學科的可持續性發展，理論與實踐的結合才是根本之道。”［16］公共管理學科首先應不斷探求新理論、新方法，將理論創新作為自身適應政府管理實踐的根本基礎;同時，公共管理學科也不斷強化其應用性價值，因為在如今的政府治理情形下，僵化、單一與滯后性的政府管理體制已經難以應對復雜與多變的社會發展，公共管理作為一門科學性的學科，在理論發展與實踐探索領域，其都做出了杰出的貢獻，發揮重大深遠的影響和作用。
從公共管理發展歷史銀河中諸多理論范式革新與多次聲勢浩大的政府管理改革實踐運動之中，公共管理學科都已經向我們昭示出其強大的學術活力與生命價值。對于任何一門社會科學來說，社會問題的發現與社會問題的解決始終是社會科學學者要面對的主要問題，如何發現與解決社會問題始終是社會科學學者難以回避的現實議題。社會歷史的實踐發展也充分說明，如果一門科學不能解決社會實際問題，那么它的價值也將大打折扣。自然科學與社會科學對于社會現象的理解逐步擺脫了哲學的抽象方法論，兩者都開始探索適應其發展的方法論。自然科學最終還是走向了實證主義的路線，妄圖通過量化的研究做出對于社會現象的理性解讀。默頓指出:“物理學家和生物學家完全可能因為另外一組理由而不愿意考慮社會環境對科學的作用。他們可能擔心自己工作的高貴性或完整性會由于認識到這樣一個事實的內在含意而受到損害……”。［17］
由于自然科學在理解社會現象與創造人類物質文明中的巨大作用，使其長期以來霸占科學的名號，并對于社會科學的科學地位不予認同。同源于哲學體系的社會科學為了應對自然科學的強勢地位，其首先對于實證性的研究方法論提出質疑，并且抨擊自然科學研究方法在社會認知與文化發展等方面的不足;在兩者的不斷爭論中，自然科學與社會科學的方法論都在其固有的基礎上發生了較大的變化。對于自然科學學者來說，在經歷了兩次世界大戰與多次技術故障之后，開始著力于反思自然科學與技術的發展對于人類社會的倫理價值與社會意義。而對于社會科學學者來說，長期以來被視為脫離實踐與缺乏現實關照的無用之學，也開始嘗試借用自然科學的實證研究方法來解析社會現象。作為社科科學中一名新成員，公共管理學科的延續與更新也必將從方法論做起。透過歸于科學方法論的歸納與分析，我們不難發現，對于價值與價值中立原則辯論與爭吵，我們也能給予較為清醒與客觀的認識，價值倡導對于人類社會的關愛與回應，鼓勵科學的發展不要放棄人類社會這個基本實體;價值中立鐘愛真實、純粹與客觀，致力于將人類社會在一種極度清晰的事實與價值之間實現發展。而價值中立與價值交叉融合才是公共管理研究漫長道路的最終價值追求。
一、研究視角的選擇
目前，諸多的研究者結合學科特點，對公共管理學科的實踐教學模式從不同角度進行了全方位的探討。在已有的研究成果中，主要研究角度如下:
(一)國際比較視角進行國際比較是我們在學習西方發達國家先進經驗的常用方法之一，加之現代公共管理學科教育本身就起源于西方，學者們在探索國內公共管理學科教育發展模式與方向的時候，必然要把目光投向國外。只不過，在公共管理實踐教學方面，國外大學從一開始就很好地貫徹了這一原則，主要體現在學位設立、課程安排、教學方法與手段等方面。尤其是在市場經濟的推動下，公共管理學科教育與市場需要或社會需求結合十分緊密。國內學者在進行比較研究的時候，一般也是圍繞這些內容展開的。如王樂夫等人以英國、美國、加拿大三國51所院校為代表，專門比較了中西方高校在公共行政專業課程設置方面的差異，概括了西方高校這一專業課程設置的類型與特點，指出我國高校的不足所在，并提出了相關的建議。楊列勛從整個學院的角度，重點描述了肯尼迪政府學院(KSG)豐富的課程設置與多樣的學位類型，認為KSG課程設置的面寬量多、最大限度的交流與合作、強調特色和院校特點、以政策應用為研究導向和出發點［1］這四個方面給我們以較大啟示。張鋼對英國公共管理教育的特殊發展歷程，特別是實踐推動下公共行政向公共管理學科范式轉變的過程進行了專門介紹。姚光亞和張少棟分別從碩士和本科兩個層次比較了中美公共管理教育的不同所在，說明了美國高校公共管理教育在課程設置、教學模式等方面的特點。田蘊祥以職業型碩士為切入點，從學院歸屬、入學條件、課程設置和教學特色［2］等方面探討了法國大學公共管理教育的情況，具有較好的參考價值。
(二)一級學科層次的探討公共管理一級學科下的各二級學科，都對應于具體的社會管理領域，雖然職能分工不同，但在內在規律上有著共通之處，因此，在整體上探討公共管理學科實踐教學模式也是可行的途徑之一。如盧增智在強調公共管理學科實踐教學必要性和緊迫性的基礎上，指出在公共管理學科實踐教學中應該樹立五種理念:全球化理念、市場化理念、實證化理念、學生本位化理念和創新化理念，可以從認知實踐、實驗模擬、案例教學、實習實踐和教師隊伍等［3］五個方面加以創新，以增強實踐教學環節。章興鳴等圍繞“實踐的課程范式”，強調公共管理學科教育中課程教學與實踐情境的關聯，提出實踐教學的五個實施途徑:“課堂———社會實踐”一體化、拓寬實踐教學內容、建立公共事業管理專業教學實驗室、加強實習基地建設、提高教師實踐能力。［4］許吉從人才培養結果的角度，指出我國公共管理教育中存在的問題，提出應用型公共管理人才培養的五個途徑:培養理論聯系實際的學風、強化實踐教學環節、積極開辟第二課堂、培養社會實踐能力、將科學研究引入教學過程。
(三)二級學科層次的探討從目前我國公共管理學科教育的開展情況看，能把所有二級學科(專業)設置完整的不多見，大多是根據自己學校原有的基礎開展本科或研究生教育的。比較多見的情況是，多數進行公共管理學科教育的學校都設置了行政管理或公共事業管理專業，因此不少學者在探討公共管理學科的實踐教學模式時是以其中一個專業為切入點進行的。如陳振明等人以廈門大學公共事務學院的行政管理專業教學體系改革為基礎，從實證的角度說明了公共管理學科教育中實踐教學的重要性與可行性。楊述厚等著重從教學方法、教學手段、實習模式、考核模式［6］四方面說明行政管理專業實踐教學模式的創新方向。彭忠益等從人才供求角度入手，說明行政管理專業在人才培養中應該重視社會實際需求，從而建立符合實際的實踐教學模式。此外，周湘蓮、崔長勇、馬杰等人則對公共事業管理專業的實踐教學模式進行了探討。
(四)結合院校特色的探討從國內外高校公共管理學科實踐教學的成功經驗來看，重要的一點是突出特色，這一點一般是結合學校性質加以探索的，有學者從這一視角進行了初步的研究。如張力專門結合財經類院校的特點，從當前財經類院校實踐教學存在的問題、成因及對策三方面入手，談了自己的看法。盧海燕從所在學校(華北電力大學)的特點出發表述了對公共管理學科實踐教學模式的思考。
二、現有研究有待于進一步拓展之處
根據對現在研究文獻的大致梳理，我們可以看到，雖然國內學者在公共管理學科實踐教學模式研究方面取得了眾多的成果，但還有一些需要進一步深入探討的地方，主要體現在以下方面:
(一)國際比較中的適用性研究不夠國外的公共管理教育的成功經驗值得我們借鑒，但問題在于:國外的成功經驗我們如何借鑒?公共管理教育的成功開展離不開獨特的文化氛圍，再加上現代公共管理教育發端于國外，我們在引入之后，究竟如何使之與我國特有的傳統文化相結合，在國外高校中成功的經驗在國內應用時可能會遇到什么困難?應該怎么克服?這些都需要我們做進一步的研究，才能讓公共管理學科的實踐教學模式更具有可操作性。
(二)實踐教學開展的實證研究不足根據已有的研究成果，我們雖然可以感受到諸多同行都在為如何開展及強化公共管理學科實踐教學而進行努力的探索，但多重于理論或抽象的表述，到底在實踐中如何操作?遇到了什么困難?則研究較少，或者僅僅是停留于非正式的交流，很少形成系統的理論思考。
(三)實踐教學開展中的障礙研究較少公共管理學科與社會公共事務及公共組織有著顯而易見的緊密聯系，開展實踐教學也是學科本身的內在需求，但由于我國獨特的國情，在廣泛開展實踐教學過程中必然會遇到一些障礙，但在實踐中遇到的障礙是什么?哪些可以克服，哪些難以克服?是什么原因導致這些障礙的出現?這些方面的研究同樣比較少見。
(四)特殊性研究不足如前所述，成功的公共管理學科實踐教學必然會體現出鮮明的特色，那么我國各高校在該學科實踐教學中的特色如何體現?特別是如何與我國豐富多樣的地區特點相結合?筆者認為這是我們探索的重點方向之一。
三、完善公共管理學科實踐教學模式的思考
公共管理學科實踐教學模式的完善，并不只是從如何豐富和創新實踐教學方法與手段入手，它是理論教學、實踐應用、專業素養的綜合體現。因此，我們可以從如下方面進行嘗試與探索:
(一)強化理論基礎實踐教學模式的完善并不排斥理論教學。從根本上講，沒有足夠的理論基礎，實踐教學也不能很好地開展。因此，我們并不能在看重實踐教學的同時忽略了理論基礎的加強。難點在于如何讓學生認識到理論學習的重要性，如何提高理論教學水平以便于學生更好地學習。要通過理論課程的合理設置，達到既強化理論學習，又不過度擠占其他課程的效果。
(二)加強社會合作，拓展實踐教學領域實踐教學環節并不局限于課堂教學，更重要的是讓學生深入社會實際，了解社會現實，以便應用所學理論把握現實問題，進行原因分析，最終提出解決之道。要達到這一目的，必須要走出校門，與公共組織特別是政府部門進行廣泛而深入的合作，例如建立實習基地、頂崗見習等。
(三)加強實際操作技能的訓練在實踐教學過程中，特別是與公共部門的合作實踐，首先需要學生具備最基本的工作技能，如辦公軟件與設備的熟練操作、會議安排、文書寫作、秘書實務、公關策劃等，否則，會給合作單位帶來一些不必要的困擾，從而影響合作的持續性與有效性。
關鍵詞:公共行政 公共管理 流派
流派歸類與公共管理理論的歷史沿革
(一)公共管理原則導向的流派
White(1926)的《公共行政學導論》和Willoughby(1927)的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現象的科學原則;Max Weber(1978)的《論官僚制度》探討了現代組織原則與規范,發明了層級制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科學論文集》,深入探討了法約爾管理過程與管理原則。
首先為古典管理學派,該學派主要關注行政效率,尋求為行政管理提供一系列方法與技術,為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產生和發展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域,提高管理理論的科學性。Taylor(1911)在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則,并指出:“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”?？茖W管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注,從而成為了公共行政的核心價值追求。
其次為行政管理學派,該學派從管理實務出發,建立了一套管理理論和規則,作為管理者的行為準則。Henri Fayol的主要貢獻是開創了組織研究領域,拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規范與實證研究,并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則,即協調原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則,結合組織與原則分析。
最后為官僚制度學派,Weber的管理制度理論的產生與其歷史時代有著直接的聯系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態等特征的行政組織體系,是強制控制的合理手段,能夠達到最高程度的效率,因而是對人類行使權威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”質疑的流派
20世紀30年代,傳統的公共行政學派理論受到了挑戰。傳統的公共行政學把組織視為機械形式,把人當機器,只是片面的追求組織結構和法律、法規的遵守。這是傳統公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰主要來自兩個方面,一是對“政治-行政”二分法的反對;二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地論述了當時的情形:“現時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統理論又糾纏在一起。
社會系統學派從系統、整體性等社會學觀點來研究管理,擺脫了傳統行政管理理論的缺陷,并試圖改造傳統的權威概念、創造出一種協調合作精神。這個學派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統而深入地研究行政管理過程中人的問題,他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協商一致”機制的性質。
理性決策理論學派代表人物Simon(1988)把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執行過程”,并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想,也揭示了管理的本質特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路,同時也強調“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化擴散流派
20世紀60年代科學技術的飛速發展,以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統論、信息論、控制論等理論的應用和發展,拓寬了管理思維,也促進了管理現代化,更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉型到結合應用的研究。
系統論認為任何組織都同其周圍環境相互聯系、相互作用,都不可能孤立地存在和發展,拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發展轉變為注重公共利益,即政府與社會其他組織之間的政治關系,以及注重組織工作環境對公共組織的影響力,政府被置身于社會外部大系統中,公共管理從制度定義發展為規范定義和組織定義。
系統管理學派是以系統為研究對象,研究自然、社會和思維領域中各種系統的運動規律并據此來認識和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統理論的影響,任何組織都被視為相互關系之中,任何變量都可能對其他變量產生影響。行政組織也是一個開放的系統,必須持續地與環境產生互動,并在適應環境變化的過程中處于動態均衡狀態。
行政生態學派,借用生態學研究生命體與其環境的相互關系和相互作用的理論和方法,來研究行政系統與各種環境變量間的相互關系。最早提出行政生態的學者是哈佛大學教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態類型的發展連續體。行政生態學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環境的關系,為公共管理學開辟了新的領域,使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風,用生態觀點來考察行政是正確的認識路徑。
(四)公共管理價值重塑流派
歷史與科學的局限性導致了傳統的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段,而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內涵,也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代,以Dwight Waldo等為首的新公共行政學派,除了致力于民主行政的推動,還大力提倡社會正義、自由、民主等價值,這也就突破了科學實證主義的限制,走向了人文精神與價值的復興之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政學:明諾布魯克觀點》的序言中指出,“新公共行政學產生于‘事態嚴峻、情勢緊急’時代”,它的產生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于:第一,由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉變;第二,拋棄“政治-行政”二分法,把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續或交融過程,開始重視政府管理中的政策問題研究;第三,公共管理學由以效率研究為核心轉向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》發表,奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調,行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態度以及行為等”改變,行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。
(五)公共管理思路創新流派
任何思想流派的發生,除了尋找之身的歷史、傳統等淵源之外,時代的風云際會也可能成為其產生發展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現與不斷探索,極大豐富了公共行政學的內容和方法論。
公共選擇學派將經濟學的理論用于非市場的決策之中,它認為國家機關亦會追求自身利益的最大化,參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎,關注個人利益,將人類社會分割為兩個市場:經濟市場與政治市場,它們都有著共同的特點,都受自生自發秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現在:擴大公眾參與;最大化行政職能分權化;簡化行政程序與層級節制;徹底將公共行政經濟化,并進行可行性評估,而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎;對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制;削弱公共部門的領導角色,將其界定為專家或技術人員。
20世紀70年代末期,新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經濟學角度來研究公共管理問題,在重視定性分析的同時更強調定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心,采用經濟學理論和私人部門管理方法,創立一個新的公共管理的知識框架。如:更加關注績效-激勵的行政模式,建立績效導向型的制度、結構與管理等行政原則;建立了關于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制;經濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發性使用。
新公共服務理論主張和現實求解,主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出,一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失,并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質量,并帶給社會更高的收益,這些都體現了新公共服務理論的思想進步。
意義及啟示
公共管理流派紛爭,其主線主要集中在下面三部分:
(一)政治與行政
公共機構的任務,即政策的制定必須由政治家來完成;而行政者則貫徹執行這些政策措施,即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑,但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質與意義,促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來,公共部門改革發展使得政治與行政的邊界日益模糊,主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式,政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態,使得傳統的政治價值難以追尋,并產生了許多問題。
關鍵詞：整體性治理；網絡結構；協調；整合
在長達二十年之久的新公共管理改革之后，從20世紀90年代中后期開始，西方國家開始了一場新的尋找“公共部門協調與整合機制”的改革運動。這一趨勢不僅在英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯一撒克遜國家非常明顯，而且在其它并沒有致力于推行新公共管理改革的國家也日益顯現。
一、整體性治理興起的背景
從理論淵源來看，整體性治理的出現既是對傳統公共行政的衰落以及1980年代以來新公共管理改革所造成的碎片化的戰略性回應，又是一定意識形態的折射還是合作理論的一種復興，只不過其內容要更加復雜。
首先，整體性治理作為一種解決問題的方式，它是對傳統公共行政的衰落和新公共管理改革過程中造成的嚴重“碎片化”的戰略性回應。傳統公共行政范式適合于大工業社會的生產和管理，也是管理大規模人口所必需的。
其次，整體性治理風行于西方國家還有著很強的意識形態色彩。后新公共管理時期，在美國對新公共管理進行批評并對其大有取代之勢的是新公共服務理論，代表人物是羅伯特.登哈特。在英國，對新公共管理的批評發展起來的是整體性治理范式，其代表是佩里.?？怂购团羺s克.鄧利維。英國新工黨政府實行的“協同政府”即是作為一種象征，它與之前連續執政18年之久的保守黨政府的碎片化政策形成鮮明的對比，同時也回應了對英國中央政府“空心化”導致的責任問題和能力問題的擔憂。此外，新工黨對“第三條道路”理論情有獨鐘，整體性治理在某種程度上正是“第三條道路”這一政治思潮在行政改革層面的折射。第三條道路力圖超越傳統左與右的二元對立思維方式以適應社會現狀和發展的需要。在第三條道路的影響下，工黨政府所推行的整體性治理，既主張繼續借鑒企業競爭文化與市場機制來實現公共服務提供機制的高效性，也提倡通過協商、協調、整合與合作的方式來實現社會平等、公正等民主價值。新西蘭和澳大利亞在推行整體性治理時也有同樣的政治考慮和意識形態色彩。
最后，整體性治理理論也是傳統的合作理論和整體主義思維方式的一種復興。當前，面對復雜化、動態化、多樣性世界的挑戰，整體主義思維再度風靡學術界。整體主義思維方式和合作理論是社會科學研究中一個行之有效并有廣泛應用的傳統方法和論域。但是，深受經濟學帝國主義對公共管理研究的入侵和影響，整體主義思維一度被輕視。以社會資本理論、多中心治理理論、組織網絡理論等為主要流派的各種協作理論為整體性治理理論提供了豐富的理論要素，使得整體性治理理論在摒棄新公共管理時期盛行的個體主義思維的同時，復興了整體主義的研究方法。
二、整體性治理的治理機制
隨著公共問題復雜化，跨部門的公共議題不斷增多，協調與整合問題再次受到重視，并賦予時代的內涵。因此，與遵循經濟學邏輯的新公共管理改革不同，整體性治理追求的是更注重全局、“通盤考慮”的戰略，它借鑒的是其他社會科學（尤其是社會學和文化理論）的理論而不僅僅是經濟學的。畢竟，在治理的過程中，政府只是作為行動者之一，公共管理發生在由不同行動者組成的網路結構當中，沒有一個行動者有絕對的權威和權力來支配其他行動者的行動，各組織是站在同一條水平線上。
1.協調機制
官僚制的特色之一是分工和專業化，這必然伴生協調需求，因而協調是公共行政研究永恒的主題之一。但是，由于時代背景和組織環境的不同，協調的目標、范圍、方式相應也會有所不同，這些不同賦予了“協調”這個古老概念以新的內涵，并形成了新的話語體系。新公共管理很重要的一個不同點在于，整體性治理還是以官僚制為基礎。佩里。希克斯在論及整體性治理時也是以官僚制為背景的，這與新公共管理要打破官僚制的努力是不同的。因此，協調是整體性治理中涉及的一個很重要的概念。在整體性治理的語境中，“協調指的是在信息、認知和決策方面理解相互介入和參與的必要性，并非定義不精確的行動”。
在誘導和動員機制中，管理者的主要任務在于選擇恰當的行動者和資源，動員相關的諸如資金、人員、專業知識、技術、信息等各種資源參與到網絡結構中去處理復雜而棘手的公共問題。因此，動員是網絡結構中的一個重要環節。
2.整合機制
整合是整體性治理中涉及的另外一個重要概念。在整體性治理的語境中，整合是指“通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務，從而達致整體性治理的最高水平”。政策內容的碎片化及政策利益部門化等問題遠不是政策內容所主導形成的，而是由制定政策的體制所決定的。通過政策合并達到政策一致性已經成為歷史，尋求新的整合方式是整體性治理的改革方向所在。整體性治理著力于政府內部機構和部門之間的功能整合，力圖將政府橫向的部門結構和縱向的層級結構有機整合起來，并試圖構造一個三維立體的整體性治理整合模型。
3.信任機制
整體性治理內生的網絡治理結構是多個組織相互依賴的結構，組織之間沒有上下級的隸屬關系。不同的行動者和組織，在缺少合法權威領導和價格機制誘導的條件下，為什么會聯合起來去共同解決面臨的問題，達成一致意見呢？因此，在行動者和組織之間建立信任是整體性治理所需的一種關鍵性要素。信任是一種核心的凝聚力，是合作達成的勁合劑，是任何社會往前走不可或缺的因素。然而，信任又是不確定、易逝和有風險的。
三、結語
作為一種日益勃興的公共管理新范式，整體性治理的復雜性在于，它的提出無疑是同信息技術的發展密切相關的，因為技術的進步提供了整體性治理的可能。問題是，無論在什么時候，科技本身只是一種工具，科技深受政治的影響而且由政治賦予其意義，信息技術的應用是在既定的價值體系和制度安排下，達成目標的手段。因此，整體性治理最大的障礙可能還是來自政治系統自身的反對。
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英國大學的公共管理專業是從公共行政專業演化來的,而公共行政專業則誕生于20世紀60年代末期的多科技術學院(Polytechnics)。英國傳統的政府管理者多畢業于像牛津、劍橋這樣古老而有名的大學,并取得政治學、法學或其他文科學位,這種狀況一直持續到20世紀50年代,但是從50年代開始,情況有所改變。伴隨地方政府規模的擴大和國家公共衛生體系的發展,政府部門迫切需要大量操作型管理人員。適應這種需求,在英國開始出現“市政管理專業證書”培訓項目。“市政管理專業證書”起初僅是一種職業資格證明,并不是專業學位。但到60年代末期,多科技術學院作為職業大學在英國得到迅速發展,在這些多科技術學院中,“市政管理專業證書”培訓項目便演化成最早的公共行政專業學位。當時公共行政專業的出現還有另外一個重要背景,即來自富頓(Fulton)委員會的建議。英國建立富頓委員會的目的是檢查公共服務,在該委員會1968年的報告中首次提出公務員及其他各類公共服務人員都應該有明確的專業教育背景,而不單純是為獲得職業資格證書來接受大學畢業后的再教育。而且,當時富頓委員會自身也需要招募大批熟悉公共服務的大學畢業生。因而,正是在20世紀50和60年代英國地方政府和公共服務迅速發展,并要求公務員和公共服務人員職業化的背景下,英國的公共行政專業在多科技術學院里誕生了。英國的公共行政專業并不是從政治學專業中分化出來的,也不隸屬于政治學,它從一開始就是為適應公共服務職業化的需要,產生于英國早期職業教育機構———多科技術學院之中,這也為英國公共行政專業后來進一步向更具實踐和技能導向的公共管理專業轉變埋下了伏筆。
1968年,英國第一個公共行政專業的學士學位在Sheffield多科技術學院被授予,到20世紀70年代末期,英國已經有8所多科技術學院可以授予公共行政學士學位①。雖然公共行政專業主要是為了培養職業公務員,但當時公共行政專業的學科基礎仍建立在社會科學之上,以政治學為主,輔助以社會學、經濟學、法律和社會政策分析等,已經在一定程度上體現出多學科交叉的特點[1]。與此同時,一些傳統大學也開始設立起類似于公共行政的專業。傳統大學的公共行政專業大致可以分為兩種類型,一種是從政府研究的角度設置的相關專業和課程,典型的如Kent大學和倫敦經濟學院,另一種是從公共政策和管理分析的角度設置的相關專業和課程,典型的如Aston大學和Birmingham大學。第一種類型偏向于政治學,第二種類型則已經開始傾向于經營和管理科學傳統②。1979年以后,伴隨英國新公共管理運動的興起,政府開始要求公務員具有私人部門的管理風格和管理技術,要求公務員更像是具有企業家精神的公共管理者,而不是行政官員。公務員需求的變化直接沖擊了多科技術學院和部分傳統大學中公共行政專業的學科基礎,使之開始由以社會科學為基礎轉向以經營和管理學科為基礎,并且更為關注信息技術和其他技術的應用。新的課程,像經營戰略、管理學、營銷和財務管理等逐漸取代了傳統的社會科學課程而進入公共行政專業的課程設置。在多科技術學院公共行政專業學科基礎轉換過程中,英國“商業和技術教育委員會”(BTEC)起了關鍵性作用。早在20世紀70年代初期,為了協調和監督職業教育的課程設置,英國政府建立了兩個委員會,1973年建立了技術教育委員會(TEC),1974年又成立了商業教育委員會(BEC)。公共行政教育隸屬于BEC。1983年,兩個委員會合并,成立了商業和技術教育委員會。BTEC采納了與一般商業教育更為一致的公共行政教育觀點,使公共行政成為BTEC商業和金融課程體系的一個組成部分,并由BTEC下屬的商業和金融分委員會負責。正是在BTEC的直接干預和支持下,當然更重要的是響應新公共管理運動對新型公務員的要求,職業技能訓練取代社會科學知識成為公共行政課程的核心部分,公共行政教育更進一步體現出“通用技能”的要求和“學科交叉”的主題。BTEC曾對“通用技能”進行了明確界定,即“通用技能”是包括自我管理和開發、與別人一起工作、溝通、管理目標和解決問題、應用計算、應用技術、應用設計、創造在內的技能。BTEC要求其所屬的多科技術學院的課程都必須圍繞提高這些技能來設計。雖然英國傳統大學并不受BTEC指導,可以自行設計課程,但由于BTEC在英國職業化教育中的權威性和巨大影響力,這使得傳統大學中的公共行政課程也從強調理論知識和社會科學基礎轉向強調技能和經營管理基礎。一場席卷整個英國教育系統的“技能運動”在20世紀80年代中期開始,在這場運動中,無論是多科技術學院還是傳統大學的公共行政專業都更趨向于應用性和操作化,在課程設置和教學中,管理的自主性、效率和成本—收益分析成為永恒的主題③。正是這場“技能運動”促成了20世紀90年代以后英國大學中公共行政專業的徹底轉型,也即由公共行政轉變為公共管理。
1991年英國還有8所多科技術學院和5所傳統大學授予公共行政學位,但到1997年,英國竟然沒有一所大學再單獨授予公共行政學位,在現有的16家進行公共部門研究和學位授予的高等教育機構中,公共行政學位已經被公共管理和公共政策兩種學位所取代[2]。雖然公共行政專業向公共管理專業的轉型是一個從20世紀70年代末期就已經開始的過程,但真正的突變卻發生在1992年,這一年新的高等教育法案允許多科技術學院像傳統大學一樣自行決定專業和課程設置,提供高教產品,這使得相當一部分多科技術學院(包括授予公共行政學位的8所多科技術學院)得以升格為大學,人們習慣上稱之為“新大學”。從1992年至1994年的兩年間,幾乎所有的公共行政學位名稱都消失了[2]。從公共行政裂變而來的公共管理專業,在核心課程設置中更體現了管理學和經濟學的學科特征,如戰略管理、人力資源管理、市場營銷、信息管理、決策科學和公共經濟學等成為公共管理專業首選課程。即使在公共政策專業,技能導向也越來越明顯,學科基礎也更傾向于經濟學,尤其是公共選擇理論[1]。英國大學公共部門研究的專業和課程在20世紀90年代的重組,公共行政專業向公共管理專業的轉變,究其原因,除了來自新公共管理運動的直接影響,以及由其引發的20世紀80年代“技能運動”和90年代高等教育放松管制的影響之外,來自英國大學商學院的競爭和沖擊也是一個非常重要的原因。在多科技術學院和傳統大學中,一直沒有專門的公共行政碩士學位(MPA),相關的碩士學位專業和課程要么隸屬于政治學或政府學系,授予文科碩士學位(MA),要么隸屬于商學院,授予理科碩士學位(MSc)或MBA[3]。20世紀80年代席卷英國高等教育的“技能運動”,不僅影響到公共行政的學士學位課程,也直接影響到相關的碩士學位課程。薩切爾內閣支持公務員取得MBA學位,而不是與公共行政相關的碩士學位[2]。在這樣的背景下,政治學或政府學系中與公共行政相關的MA學位的規模日益萎縮,而商學院中相關的碩士學位尤其是MBA課程卻急劇增加,特別是進入20世紀90年代以后,英國大學商學院大量提供公共管理和公共政策類MBA課程,其名稱為“公共部門MBA”(PublicSectorMBA),甚至像Birmingham大學的公共政策學院,它所授予的碩士學位也是MSc和MBA,而且尤以MBA占多數,竟然和商學院完全一樣。而且,在課程設置上,英國大學的公共管理碩士學位課程也非常接近一般MBA課程。
例如,Aston大學商學院公共管理系碩士學位核心課程包括:組織行為學、戰略管理、公共部門財務管理、組織變遷管理、營銷管理、公共政策、客戶服務和質量管理、應用研究方法;而Birmingham大學公共政策學院的碩士學位核心課程則包括:治理和管理、財務管理、組織分析、人力資源管理、公共部門營銷管理、信息管理、政策分析。Aston大學和Birmingham大學的公共管理教育在英國大學中非常具有代表性。Aston大學是英國最早、也被認為是最為成功的在商學院中創辦公共管理教育的大學之一,而Birmingham大學公共政策學院則是英國乃至歐洲最著名的公共管理教育機構。從這兩所大學的公共管理碩士學位的核心課程設置上不難看出,英國公共管理教育的技能導向和非政治化色彩,其課程已經很難與一般MBA課程區別開來。某種意義上說,在研究生教育層次上,正是大量公共部門MBA阻止了MPA專業在英國的出現,反過來,也進一步限制了公共行政專業的發展空間①。因而,英國大學商學院大規模培養公共部門MBA也是促成公共行政專業20世紀90年代最終轉向公共管理專業的重要原因之一。在英國,由公共行政教育演變而來的大學公共管理教育,與傳統的公共行政教育相比,其顯著差異體現在四個方面,即:(1)更強調實踐導向,而非理論導向;(2)更注重政策實施的管理和評估,而不是政策制訂;(3)從社會科學基礎轉到工商管理基礎;(4)由重視知識到強化技能[1]。伴隨專業和課程設置的轉型,公共管理教學方法與公共行政相比也有明顯不同。傳統公共行政教學傾向于單向式教學,以教師和知識為中心,而公共管理教學則強調雙向溝通式教學,以學生和問題為中心,更注重未來公共管理者所需要的技能、實際公共管理的活動過程及其所需各種實用技術(如計算機、信息技術等)的教育。因此,公共管理教學方法較之公共行政則更為靈活多樣,已不限于單純的課堂教學和討論班。像商學院其他工商管理課程一樣,在公共管理教學中,案例分析也處于核心地位,除此之外,還包括實地調研、實習(如三明治課程,其中包括一年到實際部門的實習)和計算機模擬等。目前,在英國大學的公共管理教育中,案例分析、模擬演練、靈活的教學模塊和跨專業的聯合或榮譽學位,已經構成其區別于傳統公共行政教育的鮮明特色,公共管理教育在英國正在吸引著越來越多未來致力于公共服務的學生。
二、英國公共行政研究傳統及其危機
英國公共行政研究傳統的形成要早于大學公共行政專業的出現。20世紀初,英國公共行政作為一個學術研究領域是由Webb夫婦建立的,他們的經典研究工作是關于英格蘭地方政府的系統研究。Webb夫婦具有實用主義形式的關于外在于政治過程的政府職能的研究工作,長時間主導著英國公共行政的研究風格[4]。在Webb夫婦的積極倡導下,1922年,英國皇家公共行政學會成立(RIPA),它作為一個獨立的學術和咨詢組織,旨在發展作為一種職業的國民服務和其他公共服務,并推動公共行政研究。RIPA創立的第二年,英國著名的《公共行政》雜志創刊。RIPA的創立和《公共行政》雜志的創刊,標志著公共行政作為一個學術研究領域在英國建立起來。RIPA早期主要致力于三個領域的工作:其一,運用案例研究探索和提升公共行政的職業實踐;其二,將政治學、經濟學和歷史學理論引入公共行政研究,以便建立公共行政學科;其三,研究所有民主國家中公共行政所應遵循的原則[5]。為此,RIPA定期舉辦各類演講和會議,與國外學術機構建立聯系,支持個人研究,并與大學保持密切聯系[6]。RIPA對于維系和促進英國早期公共行政研究起到了決定性作用。但是直到20世紀50年代,英國公共行政研究的規模都十分有限,真正從事公共行政研究的學者也很少,研究主題主要是對英國政府的歷史描述和運作現狀的批評,研究方法多采用歷史案例分析,即通過歷史史實來刻畫和分析政府組織結構、職能以及中央和地方政府間的關系[7]。進入20世紀60年代,英國公共行政的研究狀況發生了很大改觀,整個60年代都被稱為是英國公共行政研究的黃金時期,幾乎所有英國政治學領域的著名學者此時都從事公共行政研究,如D.N.Chester、W.J.M.Mackenzie、S.E.Finer、W.A.Robson、A.H.Hanson等都活躍在公共行政研究領域[4]。在這個時期,英國公共行政的學術領域被定義為是研究提供公共服務的政府制度安排,換句話說,就是將公共服務看作由政府供給的產品,重點研究政府的制度結構和決策過程,它的學科基礎是政治學。概括地說,這個時期英國公共行政研究的主要特征是:(1)集中于研究作為政府組成部分的公共服務;(2)相信政府“計劃”可以彌補市場失敗;(3)捍衛作為公共服務提供機制的科層制[8]。20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究領域的范圍開始得到拓展,其主要推動力量是來自組織理論和公共政策分析兩個學科的迅速發展及其向英國公共行政領域的廣泛滲透[7]。
組織理論和它的分析工具在英國的本土化發展工作主要是由Aston大學的DerekPugh教授和他的同事們完成的,他們由此創建了組織理論學科發展史上世界聞名的Aston綱領和Aston學派。Aston學派早期的工作主要集中在1963年至1969年這段時間,他們運用大樣本的制造業企業組織和其他類型組織進行比較研究,創造了一套組織理論中非常重要和基礎性的概念及其測量方法,如規模、專業化、集權、規范化、標準化等等,用它們對組織結構進行測量,并在實證研究的基礎上提出了著名的權變組織理論。Aston學派后期的工作是將權變理論運用于英國地方政府的組織和管理研究,開創了英國公共行政領域研究政府組織結構和行政管理過程的先河,并為英國公共行政領域中研究范式的轉換創造了條件[9](p.90)。英國開始于20世紀60年代末70年代初的公共政策研究深受美國的影響,研究內容集中于政策過程而不是政府正式的制度安排,更強調在政策形成和傳遞過程中的組織和個人網絡分析,同時也更為關注政策內容和結果評價以及與提高政策質量相關的各種問題。而且更為重要的是,公共政策研究的學科基礎已經不局限于政治學,經濟學尤其是公共選擇理論的概念和方法開始進入政策分析領域。英國早期的政策研究主要集中于個案分析,如著名的清潔空氣法案研究等,有名的政策研究機構包括Birmingham大學的地方政府研究所,Bristol大學的城市化研究所,Leeds大學的公共衛生和健康研究所等[7]。20世紀70年代中期以后,英國的公共政策研究開始形成自己的特色,典型的如政策評價、政策網絡分析等至今在國際上仍頗具影響[10]。英國的公共政策研究起初雖然并不是隸屬于公共行政的一個分支學科,但它的研究領域卻與公共行政多有交叉,并在客觀上起到了拓展公共行政研究領域的作用,同時也為該領域引進了新的理論和方法。在英國,組織理論和公共政策研究在拓展公共行政研究領域的同時,也使得基于政治學范式的公共行政面臨潛在的危機。蓋瑞和詹克森(Gray和Jenkins)曾經指出:“公共管理作為公共行政研究的替代者的威脅可以追溯到20世紀60年代末70年代初的多元主義時期,這個時期很多學者通過運用決策理論、組織理論和政策分析來研究英國的中央和地方政府。這種學術努力又恰與地方政府正致力于戰略規劃、預算改革和公共服務戰略管理的努力相一致。此時,學者和實踐者都相信通過運用戰略管理、結構重組進行有效改革,可以創造出更具響應性和說明義務的行政單位,并發展起更好的人事管理系統。正是在這種共識的基礎上,公共行政研究范圍擴大了,其中不僅包括政治學者,還包括組織理論家、經濟學家和其他管理研究專家。然而,也恰是從這時開始,傳統的基于政治學范式的公共行政研究開始消退,而基于經濟學和管理學范式的公共管理研究得以迅速發展?！盵11]
胡德(Hood)也認為:“英國公共行政從70年代已經失去了其在公共部門研究中的統治地位,產生危機的原因就在于公共行政范式理論和方法的弱點。在公共行政研究中,真正的理論建構相當有限,通常所用的研究方法是歷史案例分析,而且這些研究經常是建立在精明的常識而非明確的理論基礎之上,這導致它極其易于遭受來自公共選擇理論和公共管理理論的攻擊?！盵12]雖然20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究已經面臨其他學科諸如公共選擇和公共管理的挑戰,但它的真正危機還是來自于70年代末80年代初的新公共管理運動。變化了的世界需要新的理論。英國新公共管理運動改變了政府行政管理理念和運作模式,改變了政府與市場的關系,重組了公共組織體系,政府已經不再是公共服務的壟斷者。這使得公共行政范式在變化了的世界面前顯得無所適從。傳統的公共組織科層制模型是建立在等級制、規則和普遍有效性原則之上的,這些原則隨著政府職能的分散化和公共服務主體的多元化,正日益面臨嚴峻挑戰。在新公共管理運動中,一些新的治理模式,像內部市場機制、競爭定價、合同外包等,正在不斷涌現出來,公共組織的性質、目標、結構和相關利益領域也已經發生了根本性變化,這些公共部門和公共服務供給中的新現象和新問題,都迫切需要給予新的理論說明,而公共管理研究范式正是在這樣的背景下涌現出來,并開始成為傳統的公共行政研究范式的替代者。另外,從英國社會科學研究的主要經費來源———“經濟和社會研究委員會”(ESRC)20世紀80年代所資助的兩個重大研究項目中也不難發現從公共行政到公共管理的研究范式轉換。這兩個項目分別是“政府間關系研究”和“政府與產業關系研究”。政府間關系研究是依據政策、職能和活動領域的變化探索中央和地方政府間關系的新形式,并由此尋求對政府間關系、政策制訂、實施和說明義務的新理解。政府與產業關系研究則是建立在政府間關系的框架上,探索不同類型組織之間、政府與市場之間的新型關系及其相關的政策網絡形式[7]。可以說,ESRC所資助的這兩個重要研究項目都遠遠超出了傳統公共行政的研究范圍,相反,卻為公共管理和公共政策研究提供了更廣闊的用武之地。
三、英國的公共管理研究范式
20世紀80年代英國公共行政研究的持續危機,到90年代終于醞釀出一場公共部門和公共服務研究的革命,也即范式轉換。公共管理研究范式在英國公共部門和公共服務研究中取代公共行政范式的標志性事件,是存在了70年的皇家公共行政學會于1992年7月因破產倒閉而壽終正寢[6]。在20世紀90年代初英國的公共部門和公共服務研究中,公共管理就正式取代公共行政成為主導研究范式。英國的公共管理研究有兩大理論支柱,即管理主義和新制度經濟學[7]。管理主義的前提假設是私人部門的管理技術和方法在公共部門同樣適用,為提高公共服務的質量和效率必須引入私人部門的管理?；诖?管理主義強調授權、職業管理、明確的標準和績效測量、結果管理、貨幣價值、客戶導向等等,這恰好為英國新公共管理運動中的3E標準(即節約、效率和效益)給出了合理性說明。而新制度經濟學的前提假設是強調作為傳統公共服務提供機制的科層制失敗而不是市場失敗,在公共服務中引入市場競爭是提高公共服務質量和效率的關鍵?；诖?新制度經濟學強調化、合同外包、準市場和消費者選擇,這為英國公共部門私有化、政府職能化作出了理論注解[13](p.47)。無論是管理主義還是新制度經濟學,都已經不再將公共管理看作僅僅是政府的行政管理職能,也不僅僅等同于是單純公共部門的管理,而是將其看作公共服務供給的整個過程中由各種不同角色所組成的復雜網絡的治理,這些角色包括國家、區域和地方政府,政治和社會集團,壓力、行動和利益集團,社會志愿組織,私人和商業組織等等。因此,公共管理研究實際上并不局限于研究政府做什么?公共部門做什么?公共管理研究致力于全面分析公共服務是如何供給的。基于這樣的研究出發點,橫亙在私人部門和公共部門、政府和市場、政府和其他公共組織之間的那些傳統界限開始被打破,取而代之的是一個具有高度整合性的公共服務供給網絡。在這個網絡中,治理(gover-nance)成為核心問題。
治理并不等同于政府管理,而是政府、社會和市場之間關系實現秩序化的方式,它包含更為復雜的機制、過程、關系和制度,借此不同利益相關者通過集體行動表達他們的利益和調解他們的差異。在一個給定制度框架下,不同利益相關者保護其差異和表達其利益的能力是與他們在治理過程及其實施機制中的利益和權力配置相關的。因此,治理過程是否平衡、公平、透明、參與、負責、平等、具有說明義務和有效性,是在公共治理網絡中誰行使權力及其行使權力的程度的函數①。一般地說,好的治理包括四個要素,即合法性(legitimacy)、說明義務(accountability)、能力(compe-tence)、尊重法律和保護人權(respectforlawandprotectionofhumanrights)[14](p.5)。好的治理所要達到的目標,不僅僅是對經濟資源或公共服務的基于效率的狹義管理,而且還包括使政府更開放、更負責、更透明和更民主。從這個意義上說,作為公共治理的公共管理就不僅涉及公共資源的利用效率問題,更關心政府和人民之間的“說明義務”關系,亦即人民不僅僅是消費者或顧客,而且是公民,公民有權力要求他們的政府對其所采取的或沒有采取的行動做出說明,公民確實需要有效的公共服務和理想的低稅率,但同時他們更期望他們的權利能夠得到保護,他們的聲音能夠得到傾聽,他們的價值觀和偏好能夠得到尊重[14](pp.4-5)。20世紀90年代以來,英國公共管理研究主要是圍繞著“公共治理”這一核心議題展開的。在這個議題下派生出一系列具體研究問題,如說明義務、國家或地方公共服務網絡、伙伴關系、公共服務能力、政府能力、公共組織能力、機構、合同外包、政策網絡等等。
西方行政學說自初創以來,不斷深化與拓展理論,其內涵愈加豐富。按照美國行政學家喬治·弗雷德里克森的觀點,大致可將公共行政學發展劃為兩大階段:以1968年的密魯布諾克會議為標志,將在此之前公共行政理論統稱為傳統公共行政學,而在此之后直至20世紀80年代的理論稱為新公共行政學。而在新公共行政學之后,又分為兩個時期,新公共管理時期與公共治理時期。但貫穿西方學說發展的始終是,其理論總是圍繞著效率與公平做有規律的“擺動”,在管理效率取向與政治公平取向的交替中平衡發展,符合鐘擺規律。傳統行政學注重效率,講求政治與行政的二分;處在傳統行政學與新公共行政學間的行為主義時期則批判二分法,主張重返政治價值,體現了從注重效率到注重公平的擺動;而新公共行政學則注重公平,主張行政不能背離政治價值基礎。
一、注重效率的傳統公共行政學:政治與行政的二分
自19世紀末傳統公共行政學誕生以來,它就追求一個有效的、經濟的、協調的行政管理系統,把研究的重點放在高層管理機構以及政府重要的職能部門中,旨在尋求如何利用可用資源提供更多更好的服務。傳統行政學的代表人物包括威爾遜、古德諾、韋伯等。作為西方行政學的鼻祖,威爾遜在《行政學之研究》中明確提出,組織的有效性和效率是行政學的根本,政治與行政二分,行政不參與政治的制定,政治不參與行政的執行,以提高行政效率,為了效率,可適當犧牲民主[1]。古德諾在《政治與行政》中指出,行政在國家意志與政策的執行中,只要求合乎技術標準并追求最高效率。馬克斯·韋伯的“官僚制”組織理論,則把提高行政效率的著眼點放在處理好組織內的合作問題,認為科層管理的任務在于有效地調動組織中的各個部門各個環節的工作及全體人員的行動,達到管理目標的良性實現。官僚制是一種強調效率的管理制度,為現代社會的組織管理提供有效的工具,促進組織的合作與控制,而行政學正是要根據這些精神來分析和研究政府,對政府實際運行中的一切不合乎技術理念和技術標準的方面提出改進意見[2]。傳統行政學主要特點在于效率成為傳統公共行政學的最高標準,即用最少的投入獲得最多的管理效果,研究政府效率和節省開支,以便為社會提供高效率的服務。這就說明在此階段,鐘擺(傳統行政學)處于中間點(效率與公平)的左側,偏向效率優先。
二、從效率轉向公平的行為主義時期:重返政治價值20世紀30年代末,行為主義研究方式盛行,行為主義理論學派在思考提高行政效率的同時,著眼于行政活動中人的要素。先是,梅奧和羅特里斯伯格等人以工作環境與行為的關系進行思考,發現了人員的心理對于工作效率提高的重要意義。接著,麥格雷格提出Y理論,對人性進行肯定的評價。然后,赫茨伯格提出“雙因素理論”,表明保健因素與激勵因素對工作效率的影響。1947年,達爾發表《公共行政學三個問題》,指出公共行政學必須研究社會需要的價值和目的,將自身建立在某些明確的目標及價值的基礎上,更多地考慮公平、正義等倫理問題。盡管行為主義學派研究的最終的目的為了提高管理效率,但是他們已有意識的批判二分法,主張重返政治價值,這就表明鐘擺(行為主義理論)開始圍繞中間點(效率與公平)擺動,逐漸由注重效率慢慢向注重公平過渡。
三、注重公平的新公共行政學:行政不能背離政治價值基礎
人類進入20世紀后半葉時,整個世界幾乎處在一種急劇變革和紛擾不安的狀態,科技的迅猛發展,經濟水平不斷提高,但科技發展造成當代規范系統的混亂。面對社會出現的種種變化,現代政府已無法再用過去的管理模式來控制局勢和解決問題。在此背景下,1968年,新公共行政學應運而生。新公共行政學是一種運用現象學方法、本土方法論、符號互動論以及解釋學和批判理論等新的研究方法的公共行政理論。新公共行政學的特點就在于它把社會公平作為公共行政的核心價值與公共目的,并賦予它極其豐富的內涵。(正如弗雷德里克森所說:社會公平強調政府提供服務的公平性;社會公平強調公共管理者在決策和組織推行過程中的責任與義務;社會公平強調公共行政管理的變革;社會公平強調對公眾要求做出積極的回應而不是以追求行政自身需要滿足為目的;社會公平還強調在公共行政的教學與研究中更注重與其他學科的交叉以實現對解決相關問題的期待[3]。新公共行政學認為,以增進社會公平為基本價值準則的公共行政應關心社會生活中存在的矛盾和沖突,研究如何發展公共政策,從而促進公共利益,遏制政府自身的利益擴張。新公共行政學的產生是西方特別是美國公共行政學歷史上的重要里程碑。同時,它也說明新公共行政學的產生與發展成功完成了從注重效率到注重公平的蛻變,鐘擺(新公共行政學)處于中間點(效率與公平)的右側,偏向公平優先。
四、注重效率的新公共管理時期:市場化與企業化
1980年后,新公共行政學的影響減弱,取而代之的是影響更為深遠的新公共管理學派。新公共管理學將新公共行政學的主張發揚光大,強調改變傳統公共行政價值取向下的政府與社會之間的關系,重新對政府職能及其與社會的關系進行價值定位,確立了效率優先的目標。1980年至1990年的新公共管理時期的代表人物有奧斯本、波利特、波茲曼等。奧斯本在《改革政府》中提出企業家政府理論,倡導用“企業家精神”來克服政府官僚主義并為政府改革開出了10種“藥方”。波利特則認為,管理“顯然是一種與資源流動的控制密切相關的活動,其目的在于實現既定的目標”,而這些目標“絕大部分是用經濟學的語言——產出、貨幣價值來界定的”。由此可見,新公共管理注重管理而不是政策制定,強調績效評估和效率,通過引進市場的契約理性使公共部門產品和服務市場化,以此提高行政效率。新公共管理以實現經濟、效率、效能的“3E”理論為價值導向,效率是新公共管理的核心價值觀。公共管理的效率體現在組織取向與結果取向兩個方面。組織效率,即在組織內部通過優化配置組織資源來實現效率;結果效率,即把對效率的關注點從組織內轉移到組織外,從而實現提供公共物品和公共服務的效率。新公共管理理論認為組織效率和結果效率在政府管理中相輔相成,不可偏廢,改革措施的施行要兼顧組織效率和結果效率[4]。這一時期理論的特征是重新將效率的單一價值取向提到了至高的位置。無論是市場化取向、分權理念還是引入私人企業的管理方法,其目的都是為了提高政府的效率。這就說明新公共管理理論重新確立了效率優先的目標,在此階段,鐘擺(新公共管理時期)處于中間點(效率與公平)的左側,偏向效率優先。
五、從效率轉向公平的公共治理時期:多中心共治當新公共管理運動方興未艾時,公共治理理論應運而生,公共治理理論對新公共管理理論進行了一系列的批評,認為公共利益是基于共同價值觀基礎上的對話,政府要集中精力與公民建立信任和合作關系,要關注公民的聲音和利益,應重視公平、公正,以服務理念為基礎。1990年至今的公共治理時期的代表人物主要有奧斯特羅姆、帕特南、羅茲等。奧斯特羅姆在《公共事務的治理之道》中明確提出,可以通過自治組織管理公共物品,以解決當前的公共事務問題,但這也不是唯一的途徑,解決問題的關鍵在于管理的效果、效益和公平的兼顧。帕特南在《使民主運轉起來》中提到,民主政府的成功取決于其環境接近“公民共同體”理想的程度。公共治理的理論基礎是:民主公民權理論;社區與公民社會模式;組織人本主義等。它對公共治理學派在公共行政的核心價值觀中公平和效率的地位問題作出了修正,認為新公共管理的“3E”效率觀會有意無意的導致政府逃避為公民提供共物品和公共服務的責任,造成公共行政公共性的喪失,公共治理理論把公平擺到了與效率同等重要的位置,強調社會公平和社會公正,將新公共管理理論的“3E”價值觀修改為“4E”價值觀,即在經濟、效率、效能基礎上加上了公平[5]。這一時期理論的特點體現在把公平、公正、民主等看作公共治理的重要價值取向,認為私人部門的管理理論和方法并不能應用于公共部門,公共治理導向型的現代化行政管理應是以政府為主體的公共組織,公平、民主地運用公共權力并以科學的方法,依法對社會公共事務進行管理,從而有效地提供公共物品和服務,促進公共利益的最大化。這就說明公共治理理論強調公平,民主協商,多中心共治,在此階段,鐘擺(公共治理時期)開始圍繞中間點(效率與公平)擺動,逐漸由注重效率慢慢向注重公平過渡。這就再次印證了西方行政學說發展的鐘擺規律。
結語
盡管我們對西方行政學理論作出了理論上的分期,但在現實中,它們并不是截然分開的,它們總是相互批判、相互影響,任何一種理論范式都不可能掩蓋其他范式的存在,任何一種理論范式都不能證明其他范式的絕對錯誤。西方行政學說不斷發展,不同時期,其理論對效率與公平的態度不同,但其理論范式總像鐘擺那樣圍繞公平與效率做有規律的擺動,即一段時期內偏向效率,而另一時期又必然偏向公平?？梢哉f,不同階段的經濟社會的發展狀況決定了該時期理論對效率還是公平的偏好[6]。在今后的西方行政學說發展過程中,效率與公平之爭不會停止,還會持續下去,西方行政學也正是通過效率與公平的矛盾與撞擊,推動自身向前發展。所以說,貫穿西方行政學說發展的始終是,其理論總是在管理效率取向與政治公平取向的交替中平衡發展,符合鐘擺規律。
【關鍵詞】公共行政學；價值追求；單擺模型
公共行政學的價值追求是行政哲學上的一個重要理論問題，是公共行政實踐的靈魂和核心，效率和公平這兩大公共行政的基本目標自古以來就是人類社會面臨的重大問題。由于追求效率的同時可能會影響公平的實現，追求公平又可能妨礙效率的提高，所以二者常被視為一組相互對立的目標。樹立正確的公共行政價值觀，引領公共行政的發展和行政人員的行為，對實現政府高效運作、社會公平穩定與和諧發展具有重要意義。
一、效率與公平的單擺模型
從1887年美國學者伍德羅?威爾遜發表《行政學研究》至今，公共行政學已走過了125個年頭，回顧公共行政學百余年來的發展歷程，可以大致將其劃分為四個階段，從l9世紀末、20世紀初的傳統公共行政學到20世紀70年代的新公共行政，再到20世紀80―90年代的新公共管理以及最近一二十年的新公共服務理論，公共行政學的價值追求呈現出一種從效率到公平，再到效率，再到公平的循環往復現象，就像物理學中不斷來回擺動的單擺一樣，如圖1所示，本文將其形象地命名為效率與公平的單擺模型。
圖1中的圓球代表公共行政學，圖形的左側代表效率，右側代表公平，中間虛線位置代表效率與公平的平衡點，當效率被過分強調而忽視了公平時圓球處于左側較高的位置，此時圓球處于不穩定的狀態，在細線拉力和自身重力的作用下開始向右側公平擺動。同樣，當公平被過分強調而忽視了效率時，圓球處于圖中右側較高的位置，此時的圓球也處于不穩定狀態，受細線拉力和自身重力作用開始向左側效率擺動，只不過不同時期單擺擺動的幅度和頻率不同罷了，公共行政學價值追求的百年演變正是在效率與公平之間來回擺動的循環往復過程。
二、公共行政學發展的四個階段
關于公共行政學百年演變的階段劃分，不同的學者有不同的分法，大部分都是按時間劃分成不同的階段，學界最熟悉當屬武漢大學丁煌教授劃分的六階段，也有部分學者按研究范式和研究途徑來劃分，如陳振明教授的三范式與巴瑞?波茲曼教授的二途徑，還有學者按思想與流派劃分，如竺乾威教授的四學派，本文采用主流的時間階段劃分法將其大致劃分為以下四個階段，分別論述其各自的價值追求。
1.傳統公共行政（19世紀末―20世紀70年代）：效率至上
行政管理學界公認1887年美國學者伍德羅?威爾遜（后任美國第28屆總統）在行政學季刊上發表《行政學研究》一文標志著公共行政學作為一門獨立學科的創立，在文中威爾遜強調強調對一般的組織與管理問題的研究，關心組織的有效性和效率。此后，盧瑟?古利克也認為效率是行政管理的價值尺度中的頭等公理，效率也是行政科學的大廈得以建立起來的價值基石。馬克思?韋伯將官僚制看做是一種建立在權威和理性基礎上的最有效率的組織形式，其不僅滿足了傳統公共行政追求效率的需要，也使得效率成為傳統公共行政的主導價值。
這一時期的公共行政學主要受到弗雷德里克?溫斯洛?泰勒科學管理理論的影響，其強調標準化的工作流程，對提高公共行政的效率起了很大作用。20世紀30年代以后公共行政學開始受到行為科學影響，認為公共行政應當把人看成社會人，通過發揮人的創造性來提高工作效率。20世紀40年代以后，公共行政管理思想又先后受到決策理論、系統和權變理論以及管理科學學派的重大影響，產生了許多新的特點，但其追求效率的目標并未改變。此時的公共行政學處于圖中1的位置，達到了左側效率的高點，即將向右側公平擺動。
2.新公共行政（20世紀70年代）：關注公平
20世紀70年代，西方國家出現了長達十年之久的滯脹現象，政府在決策上處于兩難的境地，以德懷特?沃爾多為首的一批美國公共行政學者將論文結集，于1971年以《走向一種新公共行政學：明諾布魯克觀點》為書名出版。該書被認為是新公共行政學的宣言，集中表述了新公共行政學的基本觀點。
新公共行政對傳統公共行政效率至上的價值追求進行批判，認為公共行政應將公平、責任等價值注入公共行政過程，形成以社會公平為核心，民主、責任、效率并存的價值體系。正如新公共行政的代表人物喬治?弗雷德里克森所說，社會公平是一組價值的前提，社會公平包含著對包括組織設計和管理形態在內的一系列價值取向的選擇。此時的公共行政學處于圖中2的位置，達到了右側公平的高點，即將向左側效率擺動。
3.新公共管理（20世紀80―90年代）：回歸效率
20世紀80年代以來，為應對日益嚴重的社會危機，英美等國出現了新公共管理的改革思潮，代表人物是美國學者戴維?奧斯本和特德?蓋布勒，其在《改革政府――企業家精神如何改革公共部門》一書中提出的新公共管理、政府再造和績效管理等概念已經成為公共管理理論的主要范疇。1991年9月20日，70多位學者在美國雪城大學召開了第一屆全國公共管理研究會議，會議確定了新公共管理研究的重點問題。這次會議標志著作為一門新學科的公共管理學的理論構架基本形成。
新公共管理將市場機制和私人部門管理策略引入公共部門，把3E：Economy、Efficiency、Effectiveness，即經濟、效率、效能作為其價值追求。澳洲學者歐文?E?休斯指出，經濟就是以盡可能低的投入提供與維持既定數量的公共產品或服務；效率就是公共部門投入與產出的比例關系；效能就是公共產品或服務符合政策目標的程度。新公共管理并不是簡單地重復效率至上的價值追求，而是把傳統的效率拓展為3E在內的全方位績效，擴展了效率的內涵。此時的公共行政學處于圖中3的位置，又回到了左側效率的高點，但隨即將向右側公平擺動。
4.新公共服務（20世紀90年代至今）：重現公平
20世紀90年代后期，美國學者羅伯特?丹哈特提出了新公共服務理論，該理論認為，把公民當成“顧客”的觀念存在著某種局限性，應把傳統的對效率和業績的關注轉移到對社會回應性的關注上來。新公共管理強調政府掌舵而非劃槳，而新公共服務則認為政府是服務而非掌舵。它重視人而不是生產率，它所強調的社會公平包括公共部門和公民兩個方面，體現了政府與公民之間的平等協商新關系。
新公共服務在兼顧效率與目標達成的同時，力圖提升社會公平與責任，使公共行政具有適應性和動態彈性以更好地回應社會治理發展，在一定意義上超越了新公共管理。但新公共服務也面臨著一些困境，如政府與公民的選擇性協商機制會導致討論過多而行動不足，多元化民主治理與治理者的關系的協調等。此時的公共行政學處于圖中4的位置，再次回到了右側公平的高點，不久就會向左側效率擺動。
三、小結
公共行政學價值追求的百年演變呈現出一種從效率到公平，再到效率，再到公平循環往復的單擺模型，但需要指出的是，公共行政學在不同發展階段的價值追求在強調某一方面時并未忽視另一方面，只是側重點有所不同，例如傳統公共行政在遵循效率至上的同時也關注公平、責任等價值取向，新公共行政在強調社會公平核心價值的同時并不排斥效率的價值，新公共管理在號召回歸效率的同時也關注責任和公平價值，新公共服務在兼顧效率與目標達成的同時，更加強調其目的性，當公共行政學對效率與公平的追求達到兩者平衡時，圓球將處于圖中虛線的位置，此時圓球將處于穩定狀態。正是由于關注的重點在公平與效率之間來回擺動，才形成了公共行政學價值追求百年演變的單擺模型。
參考文獻
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一、藝術管理學的學科定位
學科定位要回答的是“該學科的研究對象是什么”的問題。就藝術管理學的研究對象而言，本文認為有兩個問題值得我們進行討論。
第一，藝術管理與文化產業管理的關系
按照仍然使用的教育部普通高等學校本科專業目錄的分類，文化產業管理屬管理學科中公共管理類。藝術管理尚未進入學科目錄，作為一個專業方向，設在公共事業管理類下招生。
藝術管理之為藝術管理而不是文化產業管理，說明兩者必定具有本質區別，不能合二為一。換句話說，藝術管理在學科定位上必須具有不同于文化產業管理的獨特性，方能具有學科立足點。那么，藝術管理與文化產業管理到底有何本質不同呢？如何將各自的研究對象相互區分從而形成相對獨立的研究領域？針對于此，有研究者強調藝術的特殊性，指出藝術與文化產業的最大區別在于功利性與否。對于如何判斷功利性，本文認為或可以“是否以營利為目的”來區分“純藝術”與產業化生產中“作為商品的藝術”。
由此，將藝術管理的研究范疇，定位于對非營利性藝術組織及藝術活動的研究，可以令藝術管理更為明確地區分于文化產業管理這一層面。需要指出“非營利”并不等同于“非政府”，這有別于西方對“第三部門”總體上的理解。那些公益類的社會事業組織以公眾利益為追求的首要目標，也屬于本文所指“非營利”。因此，國有藝術院團自然也應包括在藝術管理學的研究范疇中。非營利組織的管理，是公共管理學的一個重要主題和一個獨立的研究領域。同時，這一定位的涵蓋面符合我們將藝術管理納入到公共事業管理下的傳統思維。
在當代學科互涉的語境下，對于一門跨學科性質的專業，相較于藝術管理歸屬藝術學還是管理學的“門戶之爭”
本文認為將藝術管理區分于文化產業管理，對于藝術管理的學科定位更具有實際意義。
第二，藝術管理還是藝術行政
管理和行政兩者之間具有本質差異。對此，陳振明在其主編的《公共管理學》導論部分明確指出了兩者的本質區另IJ—“行政”本質上包含著遵從指示和服務的含義；而“管理”首先意味著獲得結果以及管理者為獲得結果負個人責任。在實踐中，管理人員和行政人員所扮演的角色有明顯區別。管理人員需要根據現實所需訂定政策，更強調戰略與科學。行政人員在于執行已經厘定的政策，推動事務的進展直至落實。
我們還可以通過公共管理學與公共行政學的區分，來體悟管理與行政兩者之間的分界。歷史上對公共管理學和公共行政學有三種不同的理解。今天，主流的理解是將公共管理學看作一種不同于傳統的公共行政學和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學科框架。由此可見，管理與行政兩者之間業已形成分壘，這一點在學科體系上已經做出了區分。波茲曼和斯特拉斯曼在《公共管理戰略》（1990）—書中，在說明為何使用“公共管理”而非“公共行政”的概念時，對公共管理與公共行政的區分可謂一針見血：“公共管理關心戰略問題，涉及公共組織的外部環境和它們更廣泛的使命與目標……公共管理是對組織外部環境的管理，公共行政則存在于組織的脈絡之中?！?/p>
由此“藝術管理”與“藝術行政”之間的差異是顯見的。藝術管理還是藝術行政，到底使用哪一種概念？事實上，兩種概念的使用并沒有孰優孰劣之分，但是它們明確代表了兩種不同的專業取向和學科分類。
丹恩馬汀在《藝術管理這一行》的推薦序中寫道：“今天，第一流的管理者不但要懂得讓表演搬上舞臺或是讓展覽能夠順利進行的各項事宜，他們還得了解管理程序的各項理論與實務、外在于內部的環境挑戰、組織文化對運營的效應、不斷變動的挑戰，以及策略性抉擇的契機與現實（還有不作抉擇所可能產生的后果）。這些要求，特別是后者，是埋頭苦干無法解決的。藝術管理者必須有超越感覺、超越經驗、不斷反思批判的能力。從這一角度而言，藝術管理顯然更符合這一行業的時代需求。
我們對這兩個問題的回答并不清晰，或者說對這兩個問題的討論與辨析有所忽視。由此導致的問題，是我們無法以明晰確定的語言來表述“藝術管理是什么”，“藝術管理要干什么”，以及“藝術管理所需要的基本技能應該是什么”等關鍵性問題。
本文認為，以上問題的根源在于藝術管理學科意識淡薄。對于學科意識，有學者曾對“學科體系意識”提出批判，認為應以“問題取向”來替代“體系意識”。這是否說明“學科體系意識”此種思維方式在學科建設中應該被拋棄呢？回答是否定的。事實上，學科意識與問題取向兩者之間并不矛盾。學科意識本身就包含了問題取向，問題取向的關鍵在于我們對問題的認識能力，我們是否能提出一個合適的問題。問題需要考察與辨析，問題的性質需要明智的判斷?？疾?、辨析、判斷，這一系列動作本身就是學科體系意識的反映。
關于藝術管理的學科意識，有一點很值得我們去思考：為什么藝術管理教育存在于大學。對此，在2010年9月中旬召開的第五屆中國藝術管理教育年會上，來自美國北亞利桑那大學人文學院藝術管理系的一位教授的主題發言，為我們提供了可資參考的意見。對于“為什么藝術管理教育在大學展開”這一點，這位教授提出了一系列問題以供思考。如果藝術管理的技能僅僅局限于操作層面，藝術管理教學還有必要存在于大學嗎？大學能夠提供，而技術訓練或者學徒式訓練所不能提供的是什么？對于最后一個問題，她的回答包括了幾個方面：歷史與全球性的視野；藝術管理中社會的、政治的、經濟的、環境的以及其他影響因素；理論、方法、思維；藝術的社會價值；美學理論；藝術的作用，藝術家的作用，以及藝術管理人的作用等等。這一回答在表述上也許過于零碎，但具有意義，從學科層面上回答了藝術管理學所應具有的內涵。
二、藝術管理學科意識的建立
目前，藝術管理專業教師主體基本上都是跨專業而來的，少數人在歐美接受了藝術管理研究生層次的教育。或是對藝術管理實踐經驗的缺乏，或是對現實環境認知的不足，或是對行業需求判斷的不準確，都有可能產生問題。事實證明，必須強調學科意識來推動專業建設。
1.建立學科邊界
對于一個新學科而言，建立學科邊界的目的是明確學科定位。藝術管理作為一門跨學科的學科，學科邊界比較模糊。我們必須承認藝術管理學與管理學之間的聯系，在此前提下去反思和更新藝術管理學的核心，這將是一個界定的過程。應確認哪些問題可以交給藝術管理學去研究，哪些問題則應該留給其他學科。
將藝術管理的學科定位于對非營利性藝術組織及藝術活動的研究，這不僅僅是一個工作劃分，還關涉到對“藝術管理”的理解。在藝術管理活動中，藝術和管理的關系總是以藝術為先。藝術管理的目標是要把藝術送達到更多的人面前，而不是把“商品賣出去”。
應在確定的學科邊界下，逐步形成相關的概念框架以及藝術管理學這個領域特有的問題群。清晰的概念是進一步討論的前提，為知識增長所必須。由于各種藝術組織性質上的差異以及面對的環境及資源的差異，它們所面對的問題會有不同的偏向。因此，在藝術管理的中心問題下，還需要進一步確認各種問題群。
2.有行動科學加入的實踐教學
“藝術管理主要還在于實踐”這一認識是從實務層面對藝術管理的概括。其中，也有對本科生就業實際需求的考量，實際操作能力往往是用人單位選擇的關鍵因素。但是，當動手能力得以解決，對工作流程都熟悉以后，個體對環境的認知及相應的決策判斷能力，往往成為職業發展上的關鍵因素。
這樣一種以實踐經驗為主導的教學模式當然有其意義和價值。然而，這一教學模式存在問題也不容忽視。一方面，盡管每一位成功的管理者們都確實有其獨到的“管理藝術”而這些“管理藝術”更多體現為經驗。作為知識“管理藝術”尚未經過系統的整合與分類，顯得籠統而含糊不清。另一方面，市場始終處于變化中，這種變化越來越快，當原有的“對策”不管用時，更多的藝術組織都會有研發的需要，這都是“管理藝術”所無法傳達的。
事實上，管理具有科學、藝術、實務、思想等多重屬性。對于藝術管理而言，強調科學與思想亦是必須，而不應僅僅是依靠經驗。每項具體的操作中，都可以歸納出科學規律來，從而為實施科學管理提供基礎。
實踐教學主要強調“管理藝術”的一面，重視實踐經驗，重視組織和個體的獨特性，而忽略了“管理科學”所強調的科學的，帶有普遍性的技術和方法。過于看重經驗的實踐教學，往往將管理水平的好壞簡單歸咎于能力差異和經驗的多寡，而看不到管理背后的思維方式與理念問題所帶來的影響。
藝術管理絕不僅僅是實戰經驗的累積，更需要一種行動科學的加入。就藝術管理的專業教學而言，除了強調實踐，提升管理技藝的同時，還需要強調在實踐中超越直覺式的判斷和技巧，提升發現問題、認識問題、界定問題的能力，從而引發“和情境進行放映性對話”的能力。藝術管理專業教育的任務不僅僅是要培養熟悉工作流程，具有操作能力的職業工作者，還需要指導職業工作者如何在行動中思考。由此，針對藝術管理的實踐教學，應該倡導有行動科學加入的實踐教學，發展“行動中反映”為基本理念的實踐知識論。
3.倡導對專業知識的探索
根據科技理性的傳統，專業是科學與社會之間的中介，它將科學研究轉換成社會進步。由此，專業建設過程中偏重于任何一方（或科學研究或社會實踐），而不及其余都是不可取的。社會分工需要往往是一門新興專業誕生的前提，然而專業的發展不僅僅依賴于社會分工，還需要科學研究的參與。業界需要也并不等同于社會分工需要。業界需要往往是急功近利的，必須意識到業界對藝術管理工作的體認也存在盲點。因此，專業建設僅僅以滿足業界即時的需要為己任，最終未必有利于問題的解決，更不利于專業的發展。大學對社會的服務不應該是提供“社會需要什么就給什么”這樣簡單的服務站式的服務，而是基于扎實的學術研究而提供的服務。專業意味著研究與實踐的交流，這是專業之為“專業”而非“職業”的根本，也是職業工作者希望更為專業的原因。盡管我們都承認專業在現代社會中是不可或缺的，但是，今天社會對專業的信心危機確實在不斷加劇。危機來自于一些專家誤用了他們的專業權力謀取利益，也來自于一些專業行動的明顯失誤。
在僅僅關心問題解決的專業知識之中，問題框定顯得毫無立足之處。那么，也就不存在所謂的專業知識了，存在的僅僅是經驗與能力。藝術管理在強調管理實踐的基調下，大學專業教學貢獻究竟能夠體現在哪里？有什么是職場無法提供的？事實上，專業知識不僅僅是解決問題，還在于提供有效工具去發現正確的問題“什么是專業知識”顯然是一個復雜的問題。但是，對它進行思考將有助于彌合研究與實踐、思想與行動之間的裂痕。
1.學情的變化要求公共管理類課程教學必須轉變傳統教學模式。
成長于社會轉型期，很多是獨生子女的90后大學生思維獨立、自我意識強，他們大都喜歡自主展示思想，不喜歡填鴨式的教學模式。他們渴望成熟獨立、崇尚自由，積極務實，不喜歡被動地接受知識和觀念的傳遞，而希望能與老師進行平等的交流和溝通，在交流過程中提高分析問題和解決問題的能力。一個學校的好壞不在于它所使用的教材，也不在學生獲取了多少信息量，而在于能否引導學生在學習過程中掌握學習知識的主要方法。教師需要及時掌握各類信息，并進行甄別和深入思考，以應對學生不斷提高的求知欲望，并需要轉變傳統的教學范式，構建和諧的師生關系，而網絡教學平臺則成為教學范式改革的重要載體。
2.網絡時代的發展要求公共管理類課程教學必須由傳授知識向能力培養轉變。
隨著通訊技術的發展，以互聯網和手機上網為平臺的新媒體蓬勃發展，青年學生成為新媒體使用者中最活躍的群體。大學生上網已經成為他們的一種生活和學習方式。網絡時代的海量信息及新鮮的資訊使大學生眼界開闊，與此同時網上信息非常龐雜。作為人生觀、世界觀正在形成時期的年輕學生容易受各種思潮的影響，迫切需要引導。同時學生信息量的增大對傳統課堂教學，尤其是包括公共管理類課程在內的人文社科類課程教學構成重大壓力。新媒體時代，信息量呈爆炸式增長，知識更新換代的速度加快，以往需要記憶的大量知識，以及通過檢索書報刊才能獲取的信息，如今通過網絡唾手可得。此外，世界名校網絡公開課在國內走紅也對國內高等教育網絡化水平的提高構成巨大壓力和動力。教學環境的變化促使高校教學必須由單純傳授知識向如何學習，如何獲取有用信息、篩選信息、使用信息等方式轉變，從而達到培養學生發現問題、分析問題、解決問題能力的目的。即由“授人以魚”轉變為“授人以
3.網絡課堂建設是優化公共管理類專業教學體系的需要。
目前，在專業教育方面，教材編寫呈現出百花齊放的局面，因此會出現課程之間存在著內容重疊或內容之間銜接較差的現象。通過網絡課堂建設，教師們可以掌握學生前置課程與后置課程開設和講授情況，從而避免出現同一知識、理論反復講授和有的內容哪位老師都不講的尷尬局面，從而形成完整、鮮活、新鮮的課程體系，提高學生的學習興趣和積極性。
4.網絡課堂建設是公共管理類專業發展的需要。
隨著高校改革的推進，有的高校把學生入學后轉專業的比率提高到50%以上，還規定流轉后班級人數不低于20人。對連續3年無法組班的專業，學校將予以停辦或撤銷。學生當然會傾向于選擇較好就業、實用性較強的專業，因此公共管理類專業在未來也會受到較大沖擊。專業的生死存亡將直接關系到教師的切身利益，因此必須進行教學范式改革，深入參與、追蹤教學的整個過程，為專業的發展出謀劃策，為學生的未來和職業進行規劃。網絡課堂為課程教學范式改革提供了平臺。
二、網絡課堂在公共管理類課程改革中的難點
1.網絡教學平臺建設中師生主動性、自主性不足。
各高等學校通過購買軟件建立網絡教學平臺作為傳統教學的輔助教學方式。作為新的事物，在倡導應用方面乏力。根據筆者觀察和調研，公共管理類課程專業教師中年輕教師的積極性要高于老教師的積極性。一個不可忽視的原因在于從國家到各省每年都設有網絡課堂大賽，獲獎在評職稱時教學方面可以加分。與此同時，學生在網絡課堂參與中呈現了被動的特征。
2.網絡教學平臺建設缺乏有效的制度保障。
隨著事業單位績效工資改革的推進，高等學校教師在教學方面主要有課時、教學質量評價等方面的約束，科研在績效考核中成為重要的指標，科研成果、課題、獲獎都有要求。因此，公共管理類課程教師在完成教學任務的前提下，會努力完成科研任務。學校一般沒有開設網絡教學平臺的硬性要求。尤其是公共管理類課程，國家的政策變化快，教學素材每天更新，因此網絡課堂的內容要不斷更新。打理網絡教學平臺不僅需要占用教師大量的時間、精力，對學生來說也會成為一種負擔。因此在沒有政策激勵的現實情況下，網絡教學平臺建設缺少動力。
3.高校網絡設備及運行環境制約著網絡教學平臺的建設與應用。
高校教研室，尤其是地方院校的教研室辦公條件非常簡陋。很多學校的教研室只有一間房子。有的教研室甚至沒有自己獨立的辦公室，而必須和行政人員，如輔導員等合用辦公室，因此實際上等于沒有辦公室?？赡苡幸慌_電腦，多數是老得掉牙，吱吱扭扭上網很慢，沒法用。學生角度也普遍存在缺乏網絡設備，花費時間、金錢等客觀因素。所有這些制約著教師網絡教學平臺的應用和學生參與。
4.網絡教學平臺建設缺乏有效的資源整合。
隨著高校教學改革的推進，傳統上公共管理類專業教師各自為戰的局面不可持續，而必須增強凝聚力，并形成合力，以應對更強勢、更具有實用性的專業的沖擊。當前各類教學改革舉措，僅僅依靠一位老師自己的努力遠遠不夠，而是需要一個團隊的支持和配合。因此，無論是進行國家或省級本科質量工程的建設、教學范式的改革，還是網絡課堂、網絡公開課的建設，都需要群體的配合和努力才能實現。但現實是教研室的作用發揮不足，缺少人力、物力、財力，不能在教學改革中發揮應有的統籌、資源整合、社會動員作用，因此網絡教學平臺建設缺乏有效的載體支撐和制度推進。
三、推進網絡課堂教學平臺建設的對策
1.要樹立教學為本的管理理念。
教學出題，科研求解。在教師教學考核和科研考核方面，學校需要樹立教學為本的理念，平衡好教學與科研之間的關系。高等學校要樹立以教師為本的管理理念，應將教學質量的提高和學生未來的職業發展放在首位。要明確教師的主體地位，千方百計發揮教師的積極性和創造性。清華大學流傳著一句話“：學生是老虎，教授是神仙，校長是條狗。”這句話明確定位了學生、教師、行政領導之間的關系。因此，在高等學校管理中應提高教師和學生的參與程度，增加透明性，增強回應性。要通過制度建設切實去行政化，為教師教學活動的開展、教學實踐活動以及課程教學范式改革提供一切便利條件。
2.為專職教師配備助教，幫助打理網絡教學平臺。
建議學校或學院層面提供一定的政策或資金支持，為教師配備優秀本科生或研究生擔任助教，協助教師做好課程輔導、網絡課堂建設、學生論文寫作督導等工作。課堂教學從來就是教與學兩個方面的內容。單純的授課不能充分發揮學生學習的積極性，同時專職教師與學生聯系很少，往往上課來，下課走，和學生感情也比較疏離。鑒于公共管理類課程教學不僅承擔著傳授學生知識的任務，而且對于學生正確的人生觀、世界觀的形成也起到潛移默化的作用。因此，通過建立學生助教制度，可加強學生與教師的互動，及時了解學生所思所想，了解學生思想動向，引導學生情緒，在學習和生活方面給學生以支持和幫助，建立和諧的師生關系。
3.激發專業教研室的活力。
公共管理類專業教研室目前仍然在延續傳統教研室的功能，教研室承擔著制定教學計劃、教學任務、專業教育等基礎性的功能。但是隨著國外名校以及國內名校的大規模招生，很多地方性院校的發展將面臨巨大挑戰。慕課時代的到來，也使得傳統教學面臨嚴峻危機。在這種情形下，原來以教學正常運行為主要功能定位的教研室，從專業發展、實踐教學、學生職業規劃以及學生自主學習等層面來看，已不能適應現代大學的辦學要求。公共管理類專業的發展也必須與時俱進，跟上時代的步伐，因此公共管理類專業教研室需要充分發揮和整合教研室全體教師的作用，充分發揮網絡課堂這一教學平臺的作用，同時需要以網絡為載體加強對本專業的宣傳，增強影響力，以應對網絡時代、網絡公開課以及慕課時代的沖擊與挑戰。良好的辦公環境是教研室活動開展的前提和保障。因此，從學校和學院兩個層次，應加大對教研室的資金投入和設備更新。同時應該為教研室及教師提供單獨的辦公經費，為教師探索網絡課堂在教學、科研活動的運用提供較為寬松的環境。
4.整合現有的網絡教學資源，實現網絡課堂功能的拓展。
一、財政學的學科基礎
縱觀財政學科發展歷史，我們不難發現一個明顯特點，就是其他學科向財政領域滲透，即移植其他學科原理和方法研究財政問題和解釋財政現象，為現代財政學的建立和發展奠定了堅實而寬廣的學科理論基礎，使財政學演變成為一門融經濟學、政治學、管理學、法學以及社會學于一體的交叉學科。
1、財政學的經濟學基礎
2、財政學的政治學基礎
現代財政學在具有經濟學基礎的同時還具有政治學基礎。首先，財政學與政治學研究的行為主體具有一致性。政治學以國家或政府機構為中心進行研究，而財政是以國家或政府為主體的分配活動，因此政治學的理論與觀點，尤其是政治學上的國家理論或政府理論會直接滲透到財政學研究中來。在財政學著作中，有些直接冠以《政府經濟學》來體現財政學與政治學之間的密切關系。在西方財政學中，一直存在著將財政學與政治學相聯系的傾向，西方經濟學家道爾頓在其《公共財政學原理》一書中更是開宗明義地指出，財政學是界于經濟學與政治學之間的一門學科。[3]其次，財政決策過程需要通過政治決策機制來完成。財政所研究的公共資源配置依賴于政治過程，政治決策機制與方法的差異對配置效率具有重要影響，因此財政收支活動與過程同時又是政治活動與過程。隨著1960年布坎南（Buchanan.J.M）《公共財政學：教科書導論》的出版和公共選擇理論的興起，為政治學建立了與經濟學相同的分析基礎，使得經濟學分析范式成功地拓展到政治領域，以經濟學為紐帶將財政學研究與政治學研究打通。公共選擇理論的政黨理論、官僚理論、投票理論在財政學中的運用，開辟了從完善政治決策機制的角度來提高公共資源配置效率的新領域，使經濟學、財政學和政治學更為有機的結合起來，便于我們從經濟學和政治學兩個層面共同研究財政問題。
3、財政學的管理學基礎
財政從來都是同國家或政府的職能連在一起的，財政收支活動的目標就是要有效實現國家或政府的社會經濟管理職能，從這種意義上說，財政可以界定為政府的一種經濟管理活動。從經濟學角度考察財政，主要側重于財政運行規律的分析和揭示；從管理學角度考察財政，則側重于財政管理機制的構造和操作，兩者具有內在統一性。當今世界，傳統意義上的公共管理或稱公共行政已經或正在為“新公共管理”所取代。按照“新公共管理”理論所謂“產業型政府”的解釋，政府部門實質上是一個特殊產業部門。因此，財政問題不僅是經濟學和政治學問題，同樣是管理學問題。[4]基于新公共管理理論，吸收管理學的合理內核是構建合理的財政機制、提高財政管理水平的必然要求。財政管理歸結為一系列的制度安排，通過這種制度安排構筑利害相關主體的約束與制衡機制、規范財政經濟運行過程中的各種權利配置關系和利益分配關系，通過吸收企業治理理論來謀求財政的科學控制。從管理學角度出發，按照管理學的范式，將管理學中的制度、行為、組織和決策理論引入財政學來研究財政，必然會使財政學的學術基礎得到進一步夯實。
4、財政學的社會學基礎
財政制度運行于特定的社會環境之中，社會文化制度會通過財政行為主體對財政運行產生重要的乃至決定性影響。自德國宗教社會學家馬克思·韋伯提出其“韋伯命題”以來，人們越來越重視一國社會文化環境在經濟發展中的地位與作用，透過經濟現象去探究隱藏其背后的社會文化根源日益成為人們洞察經濟問題的新視角。社會文化環境對經濟主體行為的影響，一方面是通過影響經濟主體的價值觀念進而影響其行為取向與方式，從而發揮其對經濟主體行為的導向功能與約束功能，進而使制定出的政策帶有較為濃厚的倫理色彩；另一方面，根源于社會文化傳統的非正式規則對約束、規制與調整人們行為起重要作用，其對正式規則的作用發揮將產生積極或消極的影響。事實上，就是在同種經濟運行機制（如市場機制）下，由文化傳統所決定的非正式規則的差異，會在經濟運行機制層面上得到反映，呈現不同特點，最終體現出制度效率的差異。由此我們不難理解，為什么同種制度在不同國度有著不同的運行狀況和運行結果，為什么一項制度在具體運行中會出現偏差，為什么我們不能完全照搬產生于西方社會環境下的某些做法。因此，我們研究財政現象與問題時不能忽略社會文化環境的客觀影響，否則，會使現實財政制度流于形式抑或趨于無效。
在經過幾個世紀的學科日益分化的歷程之后，人們已經開始強調學科之間的互相融合，甚至出現了學科綜合的趨勢。[4]財政學科的綜合性要求我們對財政學科中一些重大或重要問題必須結合有關學科進行交叉研究，將財政學建立在一個寬廣而堅實的學科基礎之上，并體現于財政學的課程體系設計之中，這樣才能達到“厚基礎、寬口徑”的財政人才培養目標。
二、財政學課程設置存在的主要問題
1、目前課程設置難以完全體現財政學的多學科基礎
為了滿足我國財政學科發展與財政人才培養的需要，許多院校對財政學的課程體系進行了優化調整，一個明顯的特征就是增加了經濟學基礎課程，但仍然存在缺陷。首先，財政專業主要學習的經濟基礎課程是《西方經濟學（初級）》，很少開設中級（或高級）《微（宏）觀經濟學》課程，而其中的經濟理論或分析方法正是許多財政問題分析所必備的，如稅收效應中的收入效應和替代效應分析、最優稅制設計等。由于這方面知識的缺乏，大大降低了財政專業學生的分析能力。其次，隨著數學在經濟分析中的廣泛運用，數學分析方法日益成為財政領域的一個重要工具，基本的數理經濟學和計量經濟學知識對于財政專業學生是不可缺" 少的。但在目前的財政課程體系中，許多學校將《計量經濟學》僅作為選修課程開設，《數理經濟學》更是一個空白，導致學生對數學公式與推理只知數學含義而不知經濟含義，遇到財政專業課程中的數學分析內容，則以囫圇吞棗的方式死記結論，知其然而不知其所以然。最后，財政學的管理學基礎、政治學基礎以及社會學基礎未能有效的通過相關的課程設置體現出來，財政專業學生的分析視角過于單一，對財政現象與問題的理解難以深入，就財政論財政的現象沒有得到改觀。[5][6]尤其是社會學知識的缺乏，使得學生無法準確理解中國財政制度的本土化要求，死搬硬套西方理論分析財政現實問題的現象較為普遍。
2、學科基礎課程與專業課程的結構、專業課程內部結構不夠合理
撇開公共基礎課不論，在財政學科基礎課程和專業課程的結構方面，存在較為嚴重的“頭重腳輕”現象，即學科基礎課程偏少而專業課程偏多，其直接反映出財政專業的口徑較窄而專業性過強，導致財政專業人才培養的市場適應性偏低；在專業課程內部結構方面，由于課程門數過多，過分強調單項課程結構完整，導致各門課程大而全、小而全，在不同課程名義下講授相近的內容，內容交叉重復，知識容量狹小。[7][8]如《稅收與實務》、《中國稅制》、《稅務管理》、《稅務稽查》和《稅務會計》等課程相互之間都存在著比較嚴重的直接重復，極大地降低了教學效率。
3、財政實驗課程相對貧乏
財政學科是實踐性較強的學科，實踐應用能力培養是財政人才培養的重要目標之一。在財政學教學過程中，無論是稅收和稅收管理知識，還是政府預算管理和預算會計知識，基本上全部依賴傳統的“空對空”的課堂講授方式，既給教師授課帶來困難，同時也無法激發學生的學習興趣，可謂是事倍功半，不僅效率低下，而且無益于提高學生的實踐應用能力。
三、財政學課程體系建設的建議
1、優化財政學課程體系結構
財政學課程體系結構的優化應從這么幾個方面入手：第一，加大學科基礎課程的數量比例和課時比例，充分體現財政學的多學科相融合的發展趨勢。增加經濟學理論課程的門數和教學課時，如加大《計量經濟學》的課時量，增設《中級微（宏）觀經濟學》（針對本科層次）或《高級微（宏）觀經濟學》（針對碩士、博士層次），同時將反映政治學、管理學、社會學基本理論的課程納入學科基礎課程體系當中，在選修課程中擴大反映上述學科理論發展以及分析方法創新的課程，如《制度經濟學》、《信息經濟學》等。第二，適當壓縮財政專業課程門數或教學課時，或者將某些課程從必修課降格至選修課，為學科基礎課的教學留出課時空間。如取消《稅務會計課程》，將《公債管理學》、《稅收與實務》《比較稅收學》等課程作為選修課開設。第三，新設部分財政實驗課程或從現有課堂教學課時中劃出部分課時進行實驗教學。
2、整合現有財政學科各專業課之間的內容
在維持財政主干專業課程基礎上，對部分專業課程進行歸并整合，避免單項課程內容交叉重復，擴大知識容量，節約教學時間，提高授課效率。[7]如《稅務管理》與《稅務》可以合而為一，稱為《稅務管理與》；《國家預算》與《預算會計》聯系緊密，部分內容存在較大程度的重復，建議合二為一，改造為《國家預算與核算》課程；《財稅專題講座》則改造為《財經專題講座》以擴大其適用范圍和突出課程內容的一般性與實踐性，等等。
3、加強相關課程內容講授的協調與分工
在財政專業教材的編寫中，為了保證內容體系的完整性，內容的重復與交叉在所難免，因此需要我們就相關內容在講授過程中予以協調與分工。這樣做的優點除了可以盡可能避免授課內容的重復之外，還可以確保學生接受知識的邏輯順序以及連貫性，同時使各科課程的教學重點更為明確。在這方面，可以依據理論與制度兩大模塊來對教學內容進行分工。[9]在理論部分，授課的重點應該是基礎理論的傳授和分析思維與分析方法的訓練；在制度部分，則應該將重點置于分析方法的運用和具體問題的解決。如對于《財政學》中的“國家預算”部分，只著重講述預算的一般理論與分析方法，而對于預算的具體做法、存在的問題以及解決方案可以不加介紹，留待《國家預算管理》中進行講述，遵循從一般到具體的認知規律。
「參考文獻
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一、新公共管理的基本理念
1.充分利用市場機制。
新公共管理運用了市場與權威相同的一面，即市場與政府一樣都是有效的控制方法。市場可以幫助政府實現社會的穩定，一旦政府作出決策，市場可以幫助政府完成提供公共物品的功能；政府也可以幫助市場克服自身的缺陷(邏輯的推理和現實的經驗都證明了一點)。缺陷的政府和缺陷的市場間，我們別無選擇，只有將兩者有效的配置，才能取得最佳效果。新公共管理試圖通過引入市場機制對公共部門進行全方位的改革和再造以提升公共管理的質量。新公共管理的許多措,施無不建立在市場機制的基礎上，如民主化、合同外包、內部市場以及競爭招標等市場化改革。
2. 強調政府以“顧客”為中心。
新公共管理認為政府應以顧客為導向，政府不應是凌駕于社會之上的封閉式的官僚機構，而是負有責任的“企業家”，公民則是其“顧客”。以“企業家精神”塑造政府，要求政府以顧客為中心，在角色上由“官僚者”轉為“服務者”，而在管理方式上也要與時俱進地從統治走向服務。
3.戰略管理受到高度重視。
作為一種新的管理途徑或思維方式，新公共管理所提倡的科學戰略管理方法是由傳統的公共行政范式向公共管理范式轉變的一個重要組成部分。公共部門的戰略管理，還涉及政府的計劃、組織、協調和控制等各項職能，是一項重要的管理技術或工具。公共部門的戰略管理主要發生于較高級別的政府管理層，或者說是主要由政府高層所進行和完成的關于政府管理的特定管理過程。當今時代，面對日益復雜、動蕩和多元的公共管理環境，為了取得最好的管理結果，實現組織目標，戰略管理受到整個公共管理部門的重視并進入了公共管理領域。
4.凸顯了績效導向的地位。
隨著社會的發展和人們對公共部門期望值的提高，提高績效已成為公共部門的重要任務。在新公共管理的理念下，既要在公共部門中引入市場機制，以發揮其效率優勢，強調政府也應重視成本收益分析，又要引入私營部門管理方法和技術以提高公共行政效率。但與傳統公共管理不同的是，它以“績效”取代“效率”，這里的績效是一個包括效率、效益、責任和結果在內的一個多維概念，意味著在追求高效率的同時更加注重了責任和結果。
二、傳統政府模式存在的問題
1.管制型政府模式。
政府管制本是政府履行其職能，對社會公共事務和經濟進行管理的一種基本方式。在傳統的政府管制模式下，政府通過其法定的權力，制定一系列法律、法規和政策等，并將其付諸于實踐來約束、限制和規范社會主體行為。其管制形式多種多樣，包括了經濟、政治、社會以?及自我管制。管制型政府過多的管制使得市場不能進行有效的調節，阻礙了市場正常的發展。
2. 政府本位模式。
在管理的實踐中，政府總是不自覺地陷入政府本位的思維慣性之中。高級文官的專業特長是政策分析和政策咨詢，他們所關注的是重大政策問題,他們既沒有經過專門的管理訓練，缺乏提供服務的經驗和管理技能，也不屑于政策實施，卻掌握著各部門的領導權。長期以來，政府及其工作人員片面地認為政府就是行使權力、管理社會、約束公眾行為的，把行政權力當作政府唯一的存在方式，忘記了政府應該承擔的責任。
3. 功能管理型政府模式。
功能管理主要注重的是內部管理，它偏向于整合系統內部的功能組合，強調職能本身的內容和部門間的分權，但這種模式對于整個組織的目標并不是很重視，過分關心短期的具體目標或者是總目標中部分目標的實現。政府管理模式的短期功能化使得政府機構及其工作人員注重其自身利益，沒有一套科學的發展規劃，只能適應較為穩定的環境狀態。
4. 程序化政府模式。
主要表現為機械的官僚層級體制以及政府方式使得政府行政過程效率低下。政府作為統治社會的公共機構具有至高的權威，通過高度的中央集權對社會資源進行監督、管理、指導和分配?？茖邮襟w制的運行方向是自上而下、單向性的，政府運用權威，通過發號施令、制定政策和實施政策對社會經濟事務實行管理。這種管理模式導致了公共部門機制僵化，缺少激勵和效率，運作緩慢而充滿阻力。
三、新公共管理理念下服務型政府模式構建的路徑選擇
1.建立適度放任的市場化政府。
在傳統管制政府中，如今需要政府從管制中適度下放自己的權力；在新公共管理市場導向理念下，政府在放權的同時也需要與市場積極并有效互動。在管制型政府中，管制本身就是一切。而任何政府權威存在都需要一定的管制。因此，在新公共管理理念下，服務型政府并非完全摒棄管制，而是要適當管制，把管制納入到總體的服務當中，政府管制只是市場失靈時的一個積極調控者。同時，新公共管理提出政府中引入市場機制，一方面，政府通過經濟規制確保市場的公平競爭、資源有效的配置和人民的利益，從而有效地調節政府與市場的合理比重，讓二者在各自的效能上達到最大化；另一方面，依據市場原則對政府進行管理，對政府的運作程序進行改革，在公共產品和服務的提供方面引入市場競爭因素，打破政府壟斷經營的局面，讓私人部門參與競爭，不僅可以有效降低政府成本，而且能夠提高政府的工作效率。在公共服務的提供中，政府主要制定制度與規則，選擇真正的公共服務的提供者，來安排和提供各種相關的公共設施與公共服務。這就打破了以往政府對公共問題處理的壟斷權。政府更加關注私營企業、社會團體、非贏利性組織，通過它們來提供公共服務，尋求解決社會所面臨的問題。目前，己初步形成以政府為主導、市場為核心的公共服務提供機制。
2.建立以民主性為目標模式的政府。
無論從新公共管理所推崇的顧客導向，還是從政府本位的傳統理念來考量，政府都需要樹立一種民主性的目標模式。一方面，轉變過去“官本位”的思維模式，從理念層面上真正理解民主政府源于人民的授權，政府的合法性在于人民的認同。另一方面，從服務對象上看，民主政府的政治行為以公民的需要為導向，人民是政府提供公共產品的消費者，而提供優質的公共服務則是政府的主要職責。另外，在管理上，保證人民最大程度的參與，保證人民自身的利益得到最充分的表達，保證在綜合各種利益訴求并達成共識的基礎上形成科學的決策。建構服務型政府，政府及其公共行政人員需要建立一個集體共享公共利益的觀念。正如新公共服務理論所言，面對公共需求和社會壓力，既要試圖迅速找到解決問題的辦法，更要創造一個利益共享、責任共擔的機制。此外，還需要通過廣泛的參與和對話溝通，建立公共話語體系，使之與政府的治理目標領導核心層的深思熟慮相融合，并努力提升社會洞察力。政府及行政管理人員應該扮演積極的角色，為公民參與和分享社會價值觀、形成關于公共利益的集體觀念創造有利環境。服務型政府不是簡單地對不同聲音分別作出承諾，公共管理者應當把市民組織起來，使他們可以更好地相互理解他人的利益，使得各部門、各利益集團和各群體之間有更為積極的參與，從更廣泛的領域和范圍認識社區與社會的利益。強調政府責任與公民責任，對于一個健康理性的社會發展非常重要。
3. 建立彈性化的戰略型政府。
這種模式是從新公共管理戰略管理理念和功能化政府二者的結合的角度來闡釋的新模式。戰略管理過程中實際上也需要不同階段的功能管理，不過戰略管理比功能管理有更大的前瞻性，它關注組織長期性整體目標和遠景規劃的制定與實施，并集中組織所有資源來達成組織戰略目標的決策與執行活動。而在戰略管理的同時，政府的彈性化是保證政府戰略管理實施中決策靈活變動而不影響大局的前提。它要求政府必須有應變能力，能夠根據環境的變化制定相應的政策，并適時回應新的挑戰。在不穩定性因素不斷增加的今天，彈性化的戰略管理模式建立了政府與外部環境的信息反饋機制，根據外部化境的變化來組織發展方向并作出戰略調整，從而最大程度地消除負面影響，抓住組織發展機適，滿足不斷增長變化的公民需要和社會要求。
4. 建立以秩序與效率共贏為基礎價值的政府。
結合傳統政府程序化的弊病和新公共管理所推崇的績效導向，服務型政府應將本身的秩序與實現績效最大化結合起來。在公共行政領域，政府的作用就在于既要尊重和引導自發性的社會秩序，又要遵循客觀規律，發揚民主、科學決策，建構合理的人為秩序，而當今個體價值多元化使得社會充滿矛盾和競爭，難免破壞秩序以及損害公共利益，此時擁有公共權力的政府應責無旁貸地擔當起維護秩序的重任，以權威優勢來構建、引導和維護社會秩序。同時效率也是公共行政的永恒追求，因為存在著資源的稀缺性與人的需求無限性之間的矛盾，政府的任務就在于發揮自身的優勢，整合社會的力量，運用挖掘可支配的資源，滿足人們日益增長的各種需要。—方面，服務型政府通過及時提供質量更高的公共物品或服務來創造組織效率；另一方面，新公共管理的結果取向更能檢釋行政的效率內涵。因此，在管理中必須強調政府責任，選擇科學的績效評估方法，使用績效工作制以及短期聘用合同，使雇員自我調節權力減少，并吸收部分雇員參與管理，采用更加透明的管理形式。
5. 建立鼓勵公民參與公共政策制定的政府。
關鍵詞：環境保護；公私合作；合作管理；公私伙伴關系
中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009—3060（2012）04—0050-07
從上世紀90年代起，在瀕危物種保護、空氣和水污染防治方面以及流域管理、土地利用、區域環境規劃等領域，公私合作或公私合作管理（以下統稱為“合作型環境管理”，collaborativeenvironmental management），繼“命令-控制”和經濟工具途徑之后，成為環境保護議題網絡中另一項主導性的政策工具。
作為新的治理工具，合作型環境管理受到推崇，可以概括為三個方面的背景。首先，是外在的政府環境變化。即20世紀80年代起，由于預算赤字、平民主義以及政治意識形態等因素，以管理主義、新公共管理和企業家政府為標簽的公共管理變革，從英國、新西蘭、美國等西方國家興起，并迅速席卷了全球大部分的國家和地區。反映到環境管理領域，這要求政府摒棄傳統自上而下的政策一執行模式，主動地將企業、環保組織、研究機構、社區等利益相關者卷入到環境管理的全過程。其次，可以歸結為方法技術的缺陷，即對于環境管理來說，無論是傳統的“命令-控制”途徑，還是以排污權交易、環境稅及使用者付費為主要手段的經濟工具途徑，由于信息的不對稱性及成本收益分析等經濟工具自身的局限性，使得它們在實現環境可持續性目標中的效果受到了嚴重削弱。最后，源于當代環境議題的內在屬性。與公共管理的其它分支相比，甚至不同于以往的環境領域，當代環境議題最大的特征就是它的極端復雜性。這種復雜性不僅表現為環境問題根源的錯綜復雜和相互交織，而且反映為應對環境問題的治理困境：即單一部門的政府環境行政機構根本無力解決復雜的環境問題。
于是，合作途徑逐漸發展成為環境保護論壇、環境政策規劃以及環境管理過程中另一項主導性范式。然而，合作型環境管理，并不意味著將企業、環保組織、研究機構以及社區等相關元素放在一起，我們所期待的結果即環境可持續性就能夠順利實現。基于概念演進的視角，本文以合作型環境管理的內涵厘清為基礎，通過對它的理論和現實依據、影響因素以及過程和結果的評估進行系統地梳理，嘗試繪制一幅分析和理解合作型環境管理研究進展的圖景。
一、合作型環境管理的內涵界定
要想準確把握合作型環境管理的內涵，首先需要理解什么是合作（collaboration）。組織學領域的專家認為：“（合作）是兩個或兩個以上的利益相關者，為了解決一組通過單獨個體無法處理的問題，而在判斷以及諸如信息、資金、人力等具體要素方面進行聯合。”另外，有的學者認為，合作就是伙伴之間為了解決共同的問題和實現共同目標而開展的一系列相互關聯的活動。一般認為，合作包括五個相互聯系的過程：即聚在一起、建立信任、發展戰略規劃、采取行動以及進行測量。也有學者從公共管理的視角對合作加以界定：“（合作是）政府機構為了增加公共價值而通過它們之間的共同行動所采取的聯合活動?！迸c以上概念相比較，我們認為以下界定更具全面性：合作是兩個或兩個以上的組織所建立的互惠性和良好界定的關系，它們承諾于一組共同的目標、共同確立的結構和分擔的責任以及相互的職權和問責性。綜上所述，學者并沒有對合作的內涵達成共識，然而，我們可以從中提煉出合作的共同元素：（1）合作的主體是兩個或兩個以上的組織；（2）合作的基礎是相互依賴性或共同利益；（3）合作的過程是共同的努力和投入；（4）合作的目的是為了解決共同問題。
合作管理以合作為基礎。合作管理是一種制度安排，其中一個或多個公共機構將非政府的利益相關者直接卷入到集體的決策制定過程之中，它是正式的、以達成共識為導向并且是深思熟慮的，目的是制定或執行公共政策，或者對公共項目或資產進行管理。顯而易見，合作型環境管理是眾多合作管理實踐之一，同時它也是其中最具代表性的。在一部名為《合作型環境管理：政府的角色是什么？》的著作中，托馬斯、陶笛及喬安等人認為，“在公共機構自上而下執行政策的若干年努力之后，這些機構越來越多地通過運用與廣泛的利益相關者進行合作，來共同解決環境問題?！北M管實踐中政府部門可能扮演著不同的角色，例如“追隨者”、“激勵者”或者“領導者”，然而由于共同的特質，它們都可以被冠之為“合作型環境管理”。當然，在其它的場合下，它們也被稱為“草根生態系統管理”、“合作環境保護”以及“參與式自然資源管理”等。
盡管合作型環境管理的實踐在西方國家已有近二十年的歷史，然而，在該領域的大量文獻中，我們并沒有發現對它做出的概念界定。借鑒先前克里斯和艾利森為合作管理給出的定義，我們認為，合作型環境管理指的是，在自然資源保護、污染防治或其它的環境管理領域，鑒于傳統治理模式的弊端，為了實現可持續性的環境結果，環境公共機構主動地將非政府的利益相關者卷入到環境決策和管理過程之中而形成的一種以共識為導向的正式制度安排。從一定程度上，我們可以將合作型環境管理看作是政府部門在解決當代復雜環境議題過程中進行政策學習的必然結果。
二、合作型環境管理：現實需要和理論解釋
根據以上為合作型環境管理給出的界定，可以看出，它是一項涉及到兩個或兩個以上公私組織的動態過程，其目的在于解決單個組織不能或不容易解決的問題，從而實現互惠性。通常來說，當政府意識到很多政策問題并不限制于特定機構的組織邊界之內，它們就會尋求與其它部門進行合作。
新公共管理學派的專家普遍認為，非政府的行動主體，如果適當地參與到公共事業當中，則能夠提高公共價值創造的績效?，F實當中，他們認為，私人部門和政府相比至少有四個方面的優勢，決定了政府部門尋求與私人部門的合作管理：首先是私人部門的資源優勢，其次是私人部門的生產率優勢，再次是私人部門的信息優勢，最后是合法性方面的優勢?？傊块T尋求與私人組織的合作管理，既取決于通過合作管理而獲得的潛在收益，也取決于在資源、生產率、信息以及合法性方面政府存在的相對弱勢。
隨著合作途徑在環境管理以及其它公共管理領域的普遍運用，社會科學越來越多地發展理論框架或者用學科領域內業已成熟的分析工具為合作行為和過程提供解釋（見圖1）。對以往的文獻加以研究便可發現，解釋公私合作行為的理論框架概括為四大學科，包括經濟學、組織行為學、政治科學和政策研究以及社會學和人類行為學。這是因為，對于公共管理環境中的合作行為，多學科和跨學科方法能夠提供更加全面和更具綜合性的理解。原因很簡單，包括合作理論在內的許多關鍵理論問題本質上都是跨學科的。在經濟學領域，經常用來解釋公私合作行為的理論框架包括：委托理論、不完整合約、關系合約以及交易成本。從組織行為學視角解釋合作行為的理論框架包括：制度和新制度主義、新治理、私有化和公共管理、資源依賴以及組織生命周期。來自政治科學和政策研究的理論框架包括：多元主義和利益集團政治學、公共選擇理論以及政策網絡。而社會學和人類行為學提供的理論框架包括：社會網絡、博弈論以及性別理論。事實上，要想全面理解合作關系的本質和質量，包括它們是如何形成的、為什么會形成以及它們是如何構造或控制的，就需要運用綜合性或多個理論框架，采取一種跨學科的分析視角。因此，要想進一步深化對合作性環境管理的認識，有必要發展一種綜合性的理論框架來研究合作的動機和本質。
三、如何實現成功的合作型環境管理：影響因素
在公共管理領域中，盡管制度變遷是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，表現為新的制度逐漸取代原有的制度進而成為占優勢地位的制度安排過程，然而就制度變遷中的制度移植來說，倘若事先沒有弄清楚制度本身是什么以及制度健康運作的環境或條件，那么制度移植的常見結果就是“水土不服”。合作型環境管理也是如此。盡管過去二十多年的實踐表明，合作型環境管理是解決環境問題的重要方法，然而這并不意味著它是包治百病的靈丹妙藥。為此，需要探討哪些要素會對合作的成功構成影響?；谙惹暗难芯?，影響合作績效的要素可以概括為如下四個方面：
首先，對于合作的最初傾向。無論是個體還是組織的合作傾向，都表現為對于合作價值的認知、態度和行為，而這是由個體或者組織的先前經歷所塑造的。合作傾向的高低，直接反映了對于合作的期待和信任程度。信任關系經常被描述為合作的本質。很多研究者意識到，合作的開始是以某種程度的信任作為基礎的，并且強調，建立和維持信任是實現成功合作的持續要求。為了不斷維持信任，合作伙伴需要分享知識和信息，展示能力和良好的意圖，并且能貫徹始終。
其次，分配和誘因。盡管最初的傾向使得組織或者個體對于合作采取支持或者反對的假定，然而由于現時的分配和誘因，這些傾向會發生改變。合作管理的倡導者認為，合作能夠帶來收益。原因在于，合作各方可以共用知識和互補性優勢，更有效地應對相互依賴的問題，利用規模經濟的優勢，并且更有效地化解危機。因而，如果合作能夠建立在公私部門各自的特征優勢以及個體和組織的自我利益之上，同時尋求方法來減少、克服或者彌補各自的缺陷，那么公私組織的跨部門合作最有可能取得成功。
再次，團體的數量和多樣性。合作管理牽涉到兩個或兩個以上的部門和組織。從制度設計方面來看，參與者的數量和多樣性會影響到合作管理的績效。原因在于，這牽涉到群體動力學以及達成協議的成本。一方面，合作管理的文獻反復強調，合作過程應當是開放的和包容性的，正如克里斯利普和拉爾森所言，“成功合作的首要條件在于，合作必須具有廣泛的包容性，將所有受到議題影響以及關注這一議題的利益相關者卷入進來?！倍硪环矫?，超過特定數量限制并且具有異質性的團體參與到合作管理過程，往往由于互動數量和質量的下降、觀念和主張的嚴重分歧以及達成共識的難度，而使得合作變得尤為困難。
最后，領導力。對合作管理的實證研究表明，成功的合作需要領導者主動地對合作過程進行管理，尤其是在合作的最初階段。盡管在單個部門或單個組織的管理中，領導力也是保證組織績效的重要因素，然而合作型環境管理向領導力以及領導技能提出了新要求。簡言之，合作領導者需要有權威（authoritative），但是不能是專制者（authoritarian）；合作領導者既需要是堅定和自信的（an assertive man），同時也需要適時地成為追隨者（a follower）。
法爾曼等人的研究表明，影響合作成功的四方面要素（即對于合作的最初傾向、分配和誘因、團體的數量和多樣性以及領導）只是一種類型的劃分，現實之中，它們并不是獨立起作用。成功的合作，取決于各要素之間的互動。這一點可以通過圖2得到清晰地展現。
四、對合作型環境管理的過程和結果進行評估
先前的研究表明，合作型環境管理既是一項制度安排，同時是動態的交互過程。本質上，在治理的范疇之內，合作管理與合同外包以及自愿提供的根本區別在于，前者是一個公私部門的戰略互動過程，而合同外包與自愿提供則是兩個極端。合同外包的自由裁量權存在于政府，自愿提供的自由裁量權存在于私營部門或非營利組織，而合作管理是政府部門和私營部門共享自由裁量權，從而追求權威部門所設定的公共目標。
學者對合作型環境管理的過程劃分，盡管存有分歧，但都包含了共同的核心要素。理查德和馬瑞爾認為，合作過程包含三個階段：問題設定、方向設定以及執行。斯蒂文和戴比作出的劃分要更為全面，它包含了五個過程，即先例、問題設定、方向設定、結構化以及結果。而托馬森等人從合作管理的概念出發，將合作管理的過程劃分為五個維度，即共同的決策制定、管理、自、相互關系以及信任。他們認為，為了判斷合作管理過程的質量，需要對合作的過程進行評估。我們可以將兩位學者提出的過程評估法用表1的合作過程量表加以表達。
合作管理的過程對合作結果和績效產生重要影響，然而，過程和結果之間的關系并不是直截了當的。因此，對于結果的評估，需要設計不同的評估指標。對于合作型環境管理來說，要想對結果進行科學的評估，其核心問題在于如何確定成功的指標。但是對于合作型環境管理來說，將結果簡單地貼上“成功”或“失敗”的標簽，通常是誤導性的。因為，如果一項合作過程沒有能夠產生完全的共識，但是卻顯著地縮小了分歧的范圍，同時增進了參與者之間的關系，那么這樣的合作是成功的、失敗的、既不成功也不失敗，還是既是成功的也是失敗，當然就很難判斷。因此，我們對于合作的評估，需要將過程和結果結合起來，全面評價通過合作而創造的公共價值。
對于合作管理的綜合性評估，芭芭拉·格瑞做出了重要貢獻。她認為，合作管理的評估應該包含五個方面：（1）問題的解決或目標的實現；（2）社會資本的促進；（3）共享意義的創立；（4）網絡結構的變革；（5）權力分配的轉移。以格瑞的開創性努力為基礎，托馬森等人發展了可操作性的合作管理結果評估指標（見表2）。
以上由眾多學者的努力而發展起來的變量和量表，能夠適用于總體的合作管理過程和結果的評估。為了提高評估的針對性和有效性，很多學者參與了專門的合作型環境管理的評估研究。托馬斯和克萊格認為，在對合作型環境管理進行評估之前，需要區分兩個概念，即產出（output）與結果（outcome）。在他們看來，合作管理的產出包括“由合作努力而產生的規劃、項目以及其它有形的條款”；而合作管理的結果則是“產出對于環境和社會環境所產生的影響”。只有對于環境管理的產出和結果進行綜合的評估，才能更準確地測量合作所帶來的績效。他們認為，合作型環境管理的產出包括：達成的協議、生態修復或棲息地改進、公共政策變革、土地管理實踐的變革、開展的教育和延伸活動、項目的執行、陸地的保護等。而合作型環境管理的結果包括：環境質量變化的認知、植被覆蓋率的變化、生物多樣性的變化、特定資源的環境參數的變化等。事實上，對于合作型環境管理的評估，不僅需要注重環境產出以及結果的研究，還需要關注社會以及交互領域的影響。
五、合作型環境管理：研究結論與前景展望
過去二十多年時間里，合作型環境管理，在以美國為代表的西方國家歷經了興起、發展與擴散階段，而截至目前仍處于探索與完善之中。合作型環境管理，暫且不論它將逐步取代傳統的“命令一控制”和經濟工具途徑，成為自然資源和環境管理領域的主導性“范式”，還是僅僅為公共管理者手頭的“工具箱”補充了一把新利器，但毋容置疑的是，合作途徑已經并且繼續為政府機構、私人部門以及公民社會之間搭建一座穩固的橋梁，能夠使得它們站在一起，共同解決環境問題，借助沖突管理技巧來開展工作，并且制定區域保護和發展的前瞻戰略。然而，管理實踐中的任何一種制度、方法或工具，都不可能是“放之四海而皆準”的“萬能鑰匙”，這部分受制于制度、方法或工具本身的適用范圍，部分受制于地域、領域、環境的特殊性，部分受制于管理者的“判斷的藝術”：如何在正確的時間、正確的地點、正確的問題上選擇正確的工具？也就是說，如何實現政策問題與政策工具之間的匹配性？
