時間：2023-07-19 17:31:23
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共危機管理的特征，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
公共危機管理重在“防”，這樣可以花少量的錢做大量的事。預防公共危機就是要及早善于發現和查找可能引起公共危機事件的誘因、征兆和隱患，防止其蔓延擴散。地方政府要重視公共危機的預防，做好公共危機的“預防員”。
構建危機預警系統，防患于未然。2003年一場突如其來的SARS疫情充分暴露了我國政府在公共危機管理機制上的漏洞和能力的欠缺：被動式、回應式的管理，停留在亡羊補牢的層面，缺乏對危機的事前防范意識。由于公共危機具有破壞性、突發性、不確定性、擴散性等特征，因此能否及早發現與控制公共危機成為政府能否及早采取行動、消除危機的關鍵。處于公共危機前沿的地方政府應建立一套能夠感應危機來臨的預警系統，提前發出危機警報，盡可能地把損失減少到最低限度。
培養公民的危機意識與抗危機能力，形成全民防御的文化。思想是行動的先導，公民的危機意識與抗危機能力是危機預警和防控的基礎。長期穩定的社會氛圍使得人們缺乏危機意識，對能夠引起公共危機事件的誘因、征兆和隱患缺乏敏感性，以致漠視星星之火可能導致燎原之災的公共危機的發生。地方政府要做好公共危機的“預防員”，就要把應對各種突發事件的基本知識和技能作為公民素質教育的重要內容，組織社會成員模擬危機情景反復演練，通過全民的危機教育、災難自救培訓、實地演習，增強政府與全民的危機意識和抗危機能力。
制定和完善地方性法規、規章，做到有章可循。完備的法律法規和計劃安排是公共危機管理的保障。地方政府應結合本地區的實際，加強地方性法規、制度的制定和完善工作，為全國構建完善的公共危機管理法律框架提供實踐依據。
二、地方政府是公共危機管理的“信息員”
信息化社會中的客觀信息非常重要，它是社會及其成員生存與發展的重要資源。地方政府應該建立公共危機信息管理系統，使危機信息管理貫穿于危機管理全過程。
加強公共危機信息的過程管理。公共危機爆發前，盡可能多地收集信息，加強信息處理，以用于危機預警和危機防范。公共危機一旦爆發，地方政府必須對危機現實進行全面的信息收集，掌握具體的地點、危害程度、擴散狀況、所需資源等，以增強危機管理的針對性。建立具有知識庫和邏輯推理能力的決策支持系統，利用計算機的模擬和分析能力對危機管理決策進行支持，并集中專家資源，制定最有效的應急方案。提供監督和評估方案的執行情況，確立調整方案的流程。為避免謠言，贏得社會公眾的支持與信任，及時公共危機信息。在公共危機結束后，信息管理工作進入到善后處理階段，加強信息跟蹤反饋，收集危機破壞方面的信息，做好危機損失評估工作，得出全面而準確的損失匯總信息，以提交上級部門和向社會公布。制定災后重建計劃，完善危機治理預案，全面總結公共危機的經驗與教訓，加強地方危機預警工作。
與此同時，構建全面整合的公共危機信息管理系統，包括地方政府應急聯動中心、地理信息系統、財政管理信息系統、資產和后勤信息管理系統、人力資源信息系統、知識系統等，為戰勝公共危機管理提供全方位的支持。
三、地方政府是公共危機管理的“消防員”
公共危機的突發性、破壞性以及與此相連的緊急性要求地方政府迅速履行公共危機管理的消防員角色，即一旦危機事件形成或者爆發，政府應該快捷、準確、有效地控制危機。
快速反應，展現地方政府處理公共危機的應急能力。公共危機具有突發性、破壞性，如不及時加以控制，將造成不可估量的損失。所以，管理學家福斯特將快速反應作為公共危機管理的首要特征。這就要求地方政府必須在第一時間作出快速反應，立即啟動應急預案，主要領導親臨現場進行指揮，控制局面：同時快速開展緊急救援，實施控制隔離，緊急疏散居民，評估災難程度，進行社會動員，向公眾及時報告危機狀況和政府采取的應對措施，提供基本的公共設施和安全保障等，將危機造成的損失和沖擊降至最低點。在此過程中要特別注意：一是堅持寧快勿慢原則，切忌拖拉敷衍，必須在第一時間內向上級機關報告，并通知同級機關，切忌因為事件對本部門或本地區不利就采取相應的隱瞞和遮掩措施；二是進行本地區全民社會動員，力戒全能政府思維和政府單打獨斗，要充分發揮企業、非政府組織、公民等在處理公共危機中的作用；三是要依法進行緊急處置，避免。
四、地方政府是公共危機管理的善后處理者
危機的結束不等于危機處理的結束，當公共危機被有效控制而趨于穩定并逐漸消除后，地方政府公共危機管理的重點應該轉向對公共危機的善后處理。恢復民眾的生產生活秩序，使社會組織及其成員盡早地從危機狀態恢復到正常狀態。
第一，有步驟地恢復重建與危機后果評估并行。公共危機逐漸消除后，為了減少恢復時間，減輕人們的緊張心理，地方政府應該科學規劃，合理配置資源，使危機反應和恢復行為更加切實可行，有步驟地開展恢復重建工作。從現實的角度出發，對于恐怖危機、騷亂危機及主要由于人為因素引發的災害危機造成的損失，由于與政府的監測、預警、預防措施不到位直接相關，政府有必要為此而承擔相應的責任：有關社會或商業保險理賠也應及時跟上，這樣有利于維護地方穩定，提升地方政府公信力。
隨著改革開放的不斷深入發展，我國正面臨著經濟轉軌與社會轉型的雙重挑戰，公共危機的發生率相對較高，本文針對我國公共危機管理中的政府與非營利組織的合作進行探究，就政府與非營利組織合作中出現的問題，提出有助于雙方合作的舉措，以應對各類公關危機。
關鍵詞：
公共危機管理；政府；非營利組織
引言:
由于我國公關危機呈現的高發性和頻發性，政府的職能已經不能很好的應對公共危機管理中出現的問題，而且公眾僅僅依靠政府的應急管理行為，會造成一定的損失，因此加強政府與非營利組織的合作具有必要性，有利于轉變政府的職能，提高危機管理的效率。
一、政府與非營利組織進行合作的必要性
（一）政府在危機管理中出現的問題
對于公共危機管理，只靠政府的力量是遠遠不夠的，因為在其中存在著一定的弊端，難以實現公共危機管理的高效性和協調性。存在的問題具體表現在以下幾點:
1.政府的工作效率較低
政府的工作上按照一定的層級進行分配，但是這也導致了政府在公共危機管理中效率較低的情況出現。在公共危機管理是中央與地方、橫向職能部門之間進行合作和協調的過程，其工作的效率具有重要作用，但是政府的職能進行分配后，阻礙了信息的有效傳播，不符合危機管理中對其高效的要求。例如在應對SARS的危機中，由于各職能部門之間缺乏溝通和合作，導致了職能部門在權責體系中無法對其他職能部門的工作進行調動，由于這種情況，SARS的病情沒有得到有效的控制，反而進一步的傳播與擴散。
2.高成本的全能政府
由于公共危機的破壞性極強，其涉及的范圍也相對較廣，政府要想建立全能型的政府，必須投入較高的成本才能實現。公共危機的事先演習工作和應對危機的培訓工作以及公共危機發生后的修復工作，都會造成資源的浪費，對公共危機中的成本造成了一定的加重。政府在危機的管理中具有主導地位，在“全能型政府”的理念不斷深入下，公共危機的管理工作給社會治理帶來了高成本。
3.政府工作的靈活性相對較差
隨著公共危機事件的多重性和高變化性，給政府的工作帶來了一定的困難，政府的工作無法適應公共管理的多樣化和彈性化的需求，不能根據不同地區的不同特征進行專項的管理工作，比如在汶川地震事件中，政府在前期的工作中表現出主導的地位，但是在后期的工作當中，政府并沒有對受傷群體的安撫工作，無法對受傷害的人群進行心理輔導。
（二）非營利組織參與到公共危機管理中的優勢
1．反應高效，動作及時
由于公共危機具有一定的突發性和緊急性，危害社會的健康發展，因此在公共危機發生后，非營利組織要積極的發揮自治性的特點，讓組織內部能夠對信息進行準確、快速的傳遞，組織成員之間進行及時的交流與溝通，順利的開展工作；另外在組織的外部，能夠與民眾建立緊密的聯系，在公共危機發生后，及時的動員志愿者和慈善機構，建立自發性的求助活動，有效的對公共危機進行管理工作。
2.專業性強，涵蓋面廣
在非營利組織的參與中，可以針對不同的目標吸納不同層面的技術性人才，因為非營利組織自身具有明確的目標和宗旨。當公共危機事件發生后，非營利組織能夠配合政府的工作，有效的做好公共危機的管理工作，將政府管理中出現的問題進行彌補，更好促進公共危機的高效處理。
3.公信度較高，號召力較強
由于非營利組織是非政治性的組織，在民眾面前具有較高的公信度，民眾大都愿意接受，親民的特征相對較強，另外非營利組織在辦公程序上較政府簡單，另外工作的透明度相對較高，深受民眾的認可，具有較強的號召力。
二、加強政府與非營利組織合作的舉措
1.轉變政府的職能，建立合作的理念
政府與非營利組織要樹立好合作的理念，在公共危機發生后，政府要轉變職能，不能對職能進行獨攬，逐漸培養與非營利組織的合作意識，將一些事務的管理工作讓給非營利組織來管理，政府在精神上與物質上給予非營利組織更多的支持，形成共同應對危機的局面，從而實現公共危機管理的合理性與有效性。
2.加強非營利組織內部的資源整合
在日趨發展的社會過程中，政府的職能具有一定的局限性，非營利組織由于分散性和無序性的特點，為了促進公共危機管理的，需要加強非營利組織的內部資源整合能力，對公共危機管理模式中的組織性和協調性進行強化，增進政府與非營利組織的溝通，共同應對危機。
3.在政府與非營利組織之間建立信息共享平臺
為了實現政府與非營利組織的合作探究，首先需要建立信息共享的平臺，充分利用新型的技術將兩者之間聯系起來，加快電子政務的建設，通過信息交流平臺的建立，將應急消息通道建立起來，準確地向信息傳遞給政府并進行反饋，有利的保證信息的暢通性。
4.建立組織協調的機構
為了公共危機的管理工作，加強政府與非營利組織的合作關系，可以建立組織協調的機構，將非營利組織納入到應急管理系統當中。在協調結構上，需要對非營利組織進行應急性的指導工作，與政府的工作相連接，促進兩者的有效合作。另外還可以增設兩者的演習工作，為以后的合作打下堅實的基礎。
三、結論
隨著社會的發展，公共危機有一定的突發性，為了更好的促進公共危機的管理工作，必須加強政府與非營利組織的合作與探究，從而實現政權的穩定和社會的和諧以及社會民眾的健康發展，本文對這一課題的研究，旨在促進政府與非營利組織的合作，為公共危機的管理工作進行有效的治理。
作者：崔兆杰 單位：長春工業大學
參考文獻
[1]藍杬.公共危機管理中非營利組織與政府的關系[J].社會科學家,2012,05:64-67+79.
一、農村公共危機管理工作
農村公共危機管理是一個具有爭論性的話題，國內外廣大學者對其的定義也是不盡相同，在本文的論述中，我們從農村公共危機管理工作的概況、特點、重要性及存在的普遍問題展開分析。
（一）農村公共危機管理工作概況
農村公共危機，從廣義上來講，是特指一系列在農村地區發生的影響人民群眾生活生產、危害農村社會安全、經濟發展和正常活動的社會現象。農村公共危機對人民群眾的思想、行為的沖擊力很大，破壞力也很強，正因為如此，農村公共危機需要專門的部門或者工作與之對應。而農村公共危機管理，則是指在針對農村公共危機而設定的一項預防、應對以及處理的公共管理事業。
（二）農村公共危機管理的特點
農村公共危機管理由于農村地區特殊的交通環境、自然差異而存在著自身的一些獨特的特點。首先，農村公共危機管理之所以會成為廣大農村人民群眾、社會以及各級政府的關注，是由于人民日益提高的生活水平與社會的公共服務不足、公共生產下降等相悖。其次，農村公共危機管理面臨的巨大的挑戰性和不確定性，人才的匱乏直接導致面對具有突發性、緊迫性、公共性、威脅性、非政治性、復雜性、危害性等特征的農村公共危機的發生時，管理者不能及時有效的處理好這些突發的農村公共危機事件，從而很容易給農村地區的社會公共安全帶來消極的影響，嚴重者甚至引發社會騷動或者動亂。
（三）農村公共危機管理的重要性
農村公共危機管理在農村公共事業中占有極其重要的地位，可以說，農村公共危機管理就是農村安全的晴雨表，農村公共危機管理工作的好壞直接決定了該農村地區社會治安、社會穩定以及人民生活的好壞。其重要性由此可見一斑。
（四）農村公共危機管理中存在的普遍問題
由于農村地區的特殊性，相比起城鎮公共危機管理來說，其差異性很大，這也就造成在農村的公共危機管理中存在著一系列的問題。在生活上，體現為農村人民群眾的生活需求不能得到足夠的滿足，在休閑上，體現為人民群眾的娛樂訴求不能得到很好的解決，在思想文化上，人民群眾的思想教育沒有得到有效的改善。這一系列問題都成為了農村公共危機管理上的重要問題。同時，由于農村公共危機管理一直以來沒有得到人民、社會乃至政府的足夠重視，這也就直接導致農村公共危機管理的研究、工作等都還只是停留在初級階段，一系列的工作的展開都是摸著石頭過河的。這也就造成了在面對自然災害、重大疾病的傳播等一些重要的問題時，農村公共危機管理的應對措施、工作的及時展開效率相對有限，這也主要體現在人才的匱乏上面。
二、人才的引入對農村公共危機管理的意義
二十一世紀是人才的時代，人才對任何一項工作都有著舉足輕重的作用。而農村公關危機管理這樣一項對人才有著較高要求的公共事業，人才的引入對其的重要影響力就不言而喻了。
（一）高水平人才在農村公共危機管理中扮演的角色
高水平人才在農村公共危機管理中到底扮演著怎樣的角色呢？首先，高水平的人才在這項公共管理工作中扮演著決策者的角色。當在該農村地區發生突發性的公共危機事件時，高水平人才就能夠體現出其重要的影響力。他們能根據突發性公共危機事件的特點、影響力做出判斷，對其做出針對性的工作安排，并果斷的將其執行下去，力求使得突然出現的公共危機扼殺在搖籃里。其次，高水平的人才能夠在這項公共管理工作中扮演預防者的角色，他們能根據自身的知識積累、工作經驗，結合所在農村地區特定的社會環境、人民群眾的生活水平以及生活需求，充分的了解掌握當地的公共活動、人們的思想動態，將可能出現的公共危機料想到，并妥善的預防之。最后，高水平的人才能夠在這項公共管理工作中扮演著先鋒者的角色，當有如地震、傳播疾病等公共危機出現時，他們不但能夠在第一時間做出正確的決策和安排，還能夠發揮大公無私、無私奉獻的精神，工作在第一線，給大家帶來積極的影響和正能量，讓人民群眾感受到關愛和照顧。
（二）如何做好農村公共危機管理人才的引入工作
關鍵詞：政府 公共危機管理 管理模式 制度規范 危機教育
全球化浪潮來襲給現代社會帶來了機遇也帶來了挑戰。面對日益增多的公共危機管理事件，我國政府應當從哪里尋找突破點來應對這些公共危機事件？為了優化和完善危機管理工作，政府又該從哪些方面著手改進以提升政府的公共危機管理能力呢？
1. 公共危機管理概述
公共危機的影響涉及面廣，對于一個社會系統的行為準則和基本價值觀會產生嚴重威脅，以于社會公眾的生命和財產同樣會產生相應的威脅，所以需要以政府為主體的公共部門共同努力，通過關鍵性決策來處理公共危機事件，最終實現社會安定和諧的目的。
所謂公共危機管理就是指對已經發生的危機事件進行控制和協調處理，對于可能發生的危機事件進行預測和監督處理的管理實施過程。對于政府公共危機管理而言就是政府以相關危機管理法律法規為依據在資源支持系統的支持下，通過科學的管理方法進行危機化解以保障公共利益和公眾生命財產安全的社會工作過程。
2. 我國政府公共危機管理的現狀
近幾年來我國政府在應對各種公共危機事件過程中表現出高效的管理能力，同時也積累了許多相關危機管理工作的經驗。但總體上說我國政府在處理危機事件問題上還是存在著一些問題的。
首先公共危機情況出現較為復雜而政府管理則相對有限。對于破壞性、規模性大以及涉及面廣的公共危機處理它所消耗的人、財和物力資源都是相當大的。對于危機之后的應對以及事后的恢復重建同樣需要相當長的時間和更多的精力和人力。所以盡管政府在各類資源上享有足夠的優勢，但對于危機過后復雜情況應對問題上還不夠全面和具體。因此對于出現較為復雜的危機情況，政府在管理方面還是相對有限的。
其次公共危機管理方面的法律規范不健全。法律制度規范是進行公共危機管理工作的重要依據。盡管對于一些突發事件我國有相關的法律文件，但是相對規范和專業的法律制度還是空白區。為此在對已有相關法律進落實和執行過程中還要不斷地進行完善，與此同時還要關注對公共危機管理方面的相關立法工作。
最后官僚體制的效率低下，應對公共危機的能力亟待解決。官僚制的規則之上，層級節制以及職能分工都是政府在危機管理中所具有的優勢與資源。但是這也是導致政府危機管理中無效率和責任缺失的主要因素。因為官僚制組織結構是一個金字塔的結構，各個層級遵循固定的指揮線條。
3. 提高政府公共危機管理能力的途徑
為了使政府公共危機管理能力再上一個新的臺階，還需要探索和尋找更加合適的途徑。政府公共危機管理能力的提升離不開方向的牽引，也離不開方法的指導。
首先對政府的管理模式和層級結構進行完善和優化。為了實現政府公共危機管理能力的提升，先要從管理模式和層級結構的優化和完善做起。傳統的公共危機管理模式在公共危機表現突出的今天已經不能與之相適應，需要管理型的公共危機管理模式來實現更新替代。管理型的公共危機管理模式主要指的是對公共危機的系統管理和過程管理，它在管理實現過程中更加強調的是對公共危機的處理和應對的過程，除此以外它更多的是強調危機的預防、恢復和重建，換句話說就是強調決策機構在公共危機應對中的關鍵作用和發揮。所以對公共危機管理模式和結構的優化是提升政府公共危機管理能力的第一步，也是關鍵的一步。
其次加強合作從而使協調機制更加完善。為了實現協調機制的完善工作，作為政府要能夠與非政府進行合作，從而達到共同應對公共危機的目的。在應對危機管理的過程中，政府發揮著重要的作用，但是非政府組織也是不可缺少的組成部分。非政府組織在公共危機管理中表現出以下特征，一是非政府組織所具有的服務導向性。非政府組織機構不以盈利為目的，它主要是為社會提供更多的服務，所以它在技術和專業隊伍上都具有絕對的優勢；二是非政府機構組織較為靈活。
第三加強對危機管理的立法工作。政府危機管理工作離不開法律依據，所以在對危機管理的立法工作上還是要給予更多的重視?？v觀國際危機管理經驗可以看出完善的法律和法規才是政府危機管理機制重要的制度保障，所以對危機管理的專業立法工作必須給予高度的重視。
第四加強危機教育工作。政府公共危機管理工作不是由政府單方面的努力就可以實現的，還需要強化對公眾的危機教育工作實施。為了全面應對公共危機還需要提高公眾的社會成熟度，所謂社會成熟度就是要求社會公眾在公共危機面前臨危不懼，能夠及時地尋找辦法來應對危機化解危機。通過對公眾的危機教育工作可以提高社會的成熟度，還可以提升政府的管理效果。所以政府要從多方面和多角度對公眾進行危機教育以應對各種公共危機的來臨。
4. 結語
綜上所述，每個國家都會出現各式各樣的公共危機事件，提升政府公共危機管理能力可以有效地避免各類危機事件，也可以實現公共危機事件的有效控制和預防。所以對于一個國家的危機管理能力的權衡既可以從政府應對危機時的管理處理能力看出，也可以從該國的社會公眾的社會成熟度看出來。因而公共危機管理工作要想落實好，還需要政府、非政府以及社會公眾的共同努力。
參考文獻：
關鍵詞：應急管理；公共財政；應急機制
中圖分類號：D630.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）23-0256-02
近年來，世界范圍內連續爆發了一系列的突發公共事件，如“9·11”事件、“卡崔娜”颶風事件、印度洋海嘯事件、SARS事件、“5·12”汶川大地震等。這些重大的突發事件給當地的經濟、社會發展造成了巨大的破壞，因此，加強突發公共事件的應急管理工作勢在必行。而財政是處理突發公共事件的最后防線，是應對公共突發事件必不可少的手段，是各種應急機制得以有效運作的財力保障。所以，公共財政是貫穿于整個應急管理過程的，也是最重要的一個部分。現今的學者大多數都將研究的重點放在評述我國的財政應急機制的優缺點方面，可是筆者關注，對于應急管理工作的資金支持是否可以引入私人組織呢？私人組織提供應急管理的資金是否有效率呢？本文利用公共管理學、公共經濟學的理論，著重于從公共財政的重要性、利用公共財政視角分析應急管理的可行性和必要性等方面的論述對上述兩個問題給予否定的答案，說明公共財政在應急管理中的可行性、重要性和必要性，以及我國的公共財政應急機制及其作用。
一、公共財政在應急管理中的重要性
就我國而言，每年因公共危機損失嚴重，據統計2003年，我國因生產事故損失2 500億、各種自然災害損失1 500億元、交通事故損失2 000億元、衛生和傳染病突發事件的損失500億元，以上共計達6 500億元人民幣，相當于損失我國GDP的6%。2004全年自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經濟損失超過4 550億元。僅就自然災害而言，我國是世界上自然災害頻發且十分嚴重的國家之一（見表1）。據民政等部門統計，自然災害每年給中國造成的經濟損失都在1 000億元以上，常年受災人口達2億多人次。
通過上述數據表明，公共突發事件給我國帶來了巨大的經濟損失，同時也對政府部門的應急管理工作帶來了更大的挑戰。應急管理是政府針對突發公共事件的管理，目的是通過提高政府對危機發生的預見能力和危機發生后的救治能力，及時、有效地處理危機，恢復社會穩定，恢復公眾對政府的信任。公共危機越來越頻繁爆發的趨勢以及其產生的嚴重的后果要求我們必須深入研究公共危機的性質并在最大程度上消除其不利影響。
表1 1994—2005年中國因災害直接經濟損失及其
相當于國內生產總值的比例（單位：億元）
資料來源：《中國減災和可持續發展》，科學出版社，2006.
公共危機具有突發性、緊急性、嚴重威脅性和高度不確定性等特征，使得其一旦發生，就會給人民群眾的生命財產帶來極大的災害性和破壞性。在公共突發事件發生后，需要以政府部門為主體的公共部門在時間壓力極大和不確定性極高的情況下做出關鍵性決策。這在很大程度上考驗著一個國家的應急反應機制。公共安全是最重要的一種公共產品，提供公共安全服務、保護公民生命財產安全是現代服務型政府必須承擔的一項基本職能。財政是公共危機應急機制的最后一道屏障，財政應急反應機制也就成為國家應急反應機制的一個重要組成部分，其作用在于為處理突發性公共事件提供財力保障。同時財政應急反應機制又是一個復雜的系統，由一系列要素構成，如應急目標、應急手段以及應急程序等。財政應急反應機制的完善與否，直接關系到政府在應對公共危機時能否發揮應有的作用，能否將損失降低到最小限度。
二、利用公共財政視角分析應急管理的可行性和必要性
首先，應急管理屬于公共產品，應當由政府提供。
在突發事件爆發后，對于一個地區而言，危機產生的影響是普遍性的，因此，政府的應急管理工作是面向該地區的所有人員，而且想要排除某人不接受應急管理的代價也是相當大的。這也就是經濟學上的受益的非排他性。而且，由于應急管理具有極強的外部性，當出現正的外部效應時，利益外溢，生產者的成本大于收益；出現負的外部效應時，生產者的成本小于收益，受損者得不到應有的損失補償。公共突發事件的應急管理具有正的外部效應。私人部門以追求私人利益最大化為目標，單純依靠市場機制本身，無法使受益者付費或使受害者獲得補償，從而導致社會收益和私人收益、社會成本和私人成本之間差異的產生。這些就造成了應急管理收費的不可能性、市場失靈等特征。所以，應急管理工作屬于一種公共產品。
因此，作為公共服務的提供者、公共政策的制定者、公共事務的管理者以及公共權力的行使者的政府，擁有大量的社會資源，其身份和性質也決定了政府是社會公共利益的代表，這一角色必然要求其承擔起管理危機的重要責任。
其次，公共突發事件的突發性、緊急性以及災后救治的長期性等特征，要求應急管理工作必須有公共財政的保障和支持。
由于公共突發事件爆發的突然性、緊急性和不可預料性，所以，當危機發生時，為了遏制突發事件的蔓延和控制其危害，需要采取果斷措施進行應急治理，從而需要投入大量的資金。應急治理的支出屬于短期性的支出，但資金需要突然，必須及時供應。私人通常都不會有大量閑置的資金供給應急管理，其籌集資金的能力也相對比較弱，而且私人還會有一些其他客觀的原因或者個人情感等問題，都會導致私人提供應急治理的資金會產生低效率的現象發生。因此，只有公共財政才能做到迅速籌措，保障供給。
有些突發公共事件對積累起來的社會財富具有極大的破壞性，像地震、洪水會大面積地破壞房屋、橋梁、道路等公共設施，戰爭的破壞也是如此，因此，危機發生后的重建任務也是相當繁重。為了對突發公共事件造成的損失進行積極的挽救和采取必要的防范措施，同樣也需要投入大量的財政資金。這些資金屬于對突發公共事件后期治理的支出，一般具有長期性。雖然在危機剛剛發生之時會有一些私人組織或者非政府組織自發的對災區人民以及災區的應急工作給予一定的資金援助，但是，在災后重建的過程中，私人組織都不愿介入其中。因為災后重建的任務繁重，經濟效益相對微弱，而且對于災后重建工作的資金供給也不像危機發生時的資金援助那樣可以獲得很強的社會影響力和公信力，對于提升私人組織的形象的效果也相對減弱。因此，私人組織都不愿提供突發公共事件后期治理的支出。這樣，這一繁重的任務就只能由公共財政負擔。
另外，突發公共事件的發生通常都會造成災區乃至全國的人民產生一種恐慌的心理，容易造成社會一定程度上的混亂，從而導致公眾對政府的信任程度降低。因此，當危機發生之時，政府需要投入一些政治上的或者政策上的資金支持，用以安撫公眾并且提升政府的公信力。例如，為了扶持遭受突發事件沖擊的行業和勞動者渡過難關，恢復正常經營活動，必須及時出臺一些財政救助政策，尤其是對財政收入下降的重災區行業，更需要采取一系列應急措施，加以救助。
三、我國的公共財政應急機制
公共財政應急機制是一種在社會非正常狀態下（即危機狀態下）保障人民生存權利的體制，是國家安全和社會穩定不可或缺的財政制度安排。應急機制所體現出的體制優越性、政府信任度、國際影響力等是一國最寶貴的財富。積極探討社會主義市場經濟體制下應急公共財政的模式，建立健全行之有效的公共財政應急機制對于保障人民生活安全和推動社會進步，促進經濟持續穩定增長，具有重要的現實意義。
2006年國家的《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家專項應急預案》等規定了財政部門在公共危機管理中的職責和在應急管理中的具體程序，如財政部門負責中央應急資金以及應急撥款的準備，中央財政每年根據上年度實際支出安排特大自然災害救濟補助資金，專項用于幫助解決嚴重受災地區群眾的基本生活困難等。還有，我國現行《預算法》第32條規定，各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的1%—3%設置預備費用，用于當年預算執行中的自然災害開支及其他難以預見的特殊開支。以上相關的法律及政策規定是目前財政部在應對公共危機時的基本依據。從抗擊雪災、“5·12”汶川大地震時財政的應急反應中可以看出，災害發生后，我國財政部主要在資金、政策和措施三個方面，通過資金撥付、減免稅費、節支和貼息等方式應對公共危機。
具體表現在以下幾點：（1）中央財政投入大量資金，重點加強了應急物資儲備和應急隊伍裝備、災害監測網絡和預警系統建設、災害恢復重建能力建設等工作；（2）財政部門安排專項資金，用于支持應急管理部門的日常工作需求，推進應急管理工作的法制化、規范化建設，支持應急隊伍建設；（3）支持國家防汛抗早、抗展減災、森林防火、安全生產、核應急、公共衛生、公安、反恐怖、反劫機等專業機構應急指揮能力的建設；（4）財政部門初步建立了部門協調機制。根據《國家突發公共事件總體應急預案》的要求，財政部門按照“統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效”的原則，在應急管理機構的統一部署下，推進應急管理制度建設，完普規章制度，明確財政部門在應急管理中的職責定位。在此基礎上，財政部門積極與有關部門進行溝通協調，建立健全部際協調機制，確保應急管理工作協調有序地開展，保障應急管理資金的及時撥付到位，滿足應急管理工作的資金需求。
盡管如此，我國的公共財政應急機制仍處在初期的發展階段，存在著一些不足。例如，法律依據不足；應急管理資金投入分散，政策的總體效果不明顯；預算費的功能弱小；地方政府和中央政府的職責模糊；缺乏有效的監督機制等等。因此，仍需要在現實工作的基礎上，再通過更多學者專家的努力，探索更適合我國轉型社會發展的公共財政應急機制。
參考文獻：
[1] 施綿綿.公共危機的財政應急機制探討[J].現代經濟，2008，（9）.
[2] 馮文成.突發性公共事件的政府投入體系研究[J].財政研究，2003，（9）.
[3] .突發事件與公共財政[J].理論與現代化，2004，（2）.
[4] 蘇明，劉彥博.我國加強公共突發事件應急管理的財政保障機制研究[J].經濟與管理研究，2008，（4）.
[5] 管澤鋒，鄭佳.公共財政背景下應急管理保障機制的構建[J].中南財經政法大學研究生學報，2009，（2）.
城市是經濟社會發展到一定階段的產物，是社會文明和人類進步的標志，是政治、經濟、科技、文化、人口、資本、信息、地域集聚的社會龐大系統， 是大量人群聚居生活的地方，是我們理想的家園，美麗的棲息地。1900年世界人口只有一成居住在城市，現在已經超過一半的人居住在城市。進入新世紀，發展中國家城市化速度更加加劇，我國城市化速度以每年1500萬人口在增加，處在快速發展期，這一現象是世界也是中外歷史上絕無僅有的。城市的擴張，原有城市的改造更新，新舊城市的銜接融合，成千上萬的新居民的涌入，流動人口的膨脹帶來了新的情況和新的矛盾。特別是中等城市、大城市，超大城市群的快速發展與擴張，使城市管理問題日益突出，待解的難題刻不容緩。危機對城市威脅大、影響范圍廣，單體災害極易引發更為嚴重的系列性次生災害或衍生災害。并且，就危機的特征而言，危機具有威脅性、突發性、不確定性以及危險性的雙重效果性，不僅會造成公眾生命、財產的巨大損失，而且也會給社會經濟的發展和基礎設施建設帶來重創，甚至更為嚴重的，會引發環境惡化和民眾情緒的恐慌，從而阻礙社會的穩定和可持續發展。據國家安監總局統計，我國每年因自然災害、事故災害、公共衛生管理和社會安全事故等突發公共事件造成的人員傷亡逾百萬，經濟損失高達6500億元，占我國GDP的6%。
二、城市危機管理現狀
近些年城市所發生的一系列危機事件，極端天氣、安全生產事件（頻發的礦難、重大安全生產事故）、突發，公共疾病傳染的擴散和水體污染以及特大火災等等一系列危機事件，（如始于我國南方的非典、海嘯臺風的登陸、各地頻發的冰雪災害、洪澇災害、汶川地震、玉樹地震和環境污染、民族沖突、、社會泄憤事件等），嚴重影響了我國社會穩定和經濟的持續性發展，給社會發展和民眾的生命財產造成重大損失。作為一個飛速發展的國家，如何構建適合國情、適合需要的危機管理系統，從而有效、及時地規避、應對與處理這些突發性危機事件，預防災難的發生、減少災難發生后的損失，而且在危機發生后也能使政府按照預定的計劃有條不紊地應對危機。構建科學完善的危機管理體系，建立及時高效的城市危機管理機制，提高應對危機綜合管理水平，保障人民群眾生命財產安全，也是為提高各級政府執政能力的當務之急。對危機綜合管理，建立危機管理評估體系與對危機管理提出預警是當前政府管理的重中之重的課題，與西方發達國家相比，我國危機管理建設還處于起步階段，加快我國危機管理機制的建設，提高危機的綜合管理能力，已經成為我國政府現階段所面臨的重要任務。
相對于西方國家而言，我國的危機管理研究還比較薄弱，自上世紀80年代恢復行政管理學科以來，主要是對正常狀態下的公共行政進行研究，而對非正常狀態下的行政管理缺少專門的研究。“9·11”事件和“非典”疫情后，危機管理引起政府有關部門和學者的高度重視，中國社會科學院、國家行政學院、中國人民大學、清華大學、中國政法大學、北京師范大學等高校和科研機構都相續建立危機研究中心，中國行政管理學會專門成立了公共危機管理課題組，并取得了一些科研成果。我國學術界對危機管理的研究雖取得了一些成績，但仍存在明顯不足。一是我國學者對危機管理的論述仍散見于危機管理的專著和發表的學術論文中，而專門論述危機評估的專著寥寥無幾；二是更多停留于宏觀的、粗線條的研究，而對危機管理系統的微觀的研究不足；三是跨學科研究不夠，我國的研究主要局限于政治學與管理學等領域，而運用經濟學、社會學與生態學等學科的理論和方法較少；四是危機管理指標缺少量化，危機管理的指標體系不夠科學，許多專家提出的指標設置不統一、不全面?？傊壳拔覈C管理還沒有形成一個綜合性研究格局，對危機評估的研究定性多于定量研究，視角單一。
從某種程度上說，危機評估要比危機管理的任何環節顯得更加重要。避免或減輕危機發生的損失是對危機綜合的管理和利用，而不是對危機的應對和處理。諾曼·奧古斯丁認為，最成功的危機解決辦法是在危機潛伏期，但是“作為控制潛在危機花費最少、最簡便的方法，它卻經常被完全忽略”。長期以來我們的城市發展中，存在著重建設輕管理、重視經濟效益忽視社會效益、重視眼前利益忽視長遠利益的傾向。好些城市多年來強調唯GDP的結果，致使城市停留在管理方式粗放，管理體制落后，機構重疊、政出多門、分散管理的情況比較嚴重。 總體上缺乏統籌、協調和規劃。城市基層組織、非政府組織、民眾參與度不高。城市功能弱化，基礎設施陳舊，公民危及防范意識和公共道德淡薄 ，城市管理的內涵理解過于狹隘，將城市管理僅僅理解為一般意義的前工業時代的公共設施、園林，綠化等范圍的“小城管”， 在危機發生的處置上，常常是領導倉促上陣，左右配合不靈。臨場指揮不當，延誤最佳時機，未能把損失減低到最小程度。更有的面對危機突發，束手無策，其所指定的應急預案，拉不出來，排不上用場，形同虛設。更有的領導稀里糊涂已被問責。
三、城市危機評估的意義
探討城市危機評估的建立這一論題具有非常重要的理論意義和實踐意義。
1.理論意義
危機管理理論與方法的研究在我國近幾年才得到重視，而關于城市危機評估機制的研究較少，本研究對國內這一領域的開拓具有重要意義。本研究將管理科學、系統工程、公共事業管理、政治經濟學和法學的理論、觀點和方法集成研究，并加以融合、貫通，使城市危機評估機制的研究更具有前瞻性和可操作性。在此基礎上，建立了城市危機評估，并構建了城市危機評估指標和方法，為危機管理部門提供可靠的依據。
當歷史的車輪駛進21世紀，突發公共事件成為中國政府和中國公眾廣泛關注的焦點詞匯。從“非典”疫情到禽流感，從汶川地震到青海玉樹地震，從松花江水污染事件到頻發的煤礦透水或瓦斯爆炸，從南方多省的連續干旱到多城市的暴雨內澇，讓人們一次又一次的感受到突發事件的災難性打擊，也更讓政府和公眾深刻認識到對突發公共事件管理的重要性和緊迫性。2004年黨的十六屆四中全會明確提出建立健全社會預警體系和突發事件的應急機制。2006年1月8日，了《國家突發公共事件總體應急預案》，2007年11月1日開始施行《中華人民共和國突發事件應對法》。迄今為止，我國政府對突發事件的管理體制和制度建設逐步完善，管理水平和能力亦迅速提高，但是當轉換審視的維度，以性別角度觀察時才發現還有很多方面有待發展。
一、突發公共事件的常態化管理
突發公共事件具有突發性，意味著事件的發生具有非預期性，情況往往非常緊急；突發公共事件具有高度的不確定性，意味著事件發生的時間、地點等要素是很難確定的；突發公共事件具有深遠的社會影響，這意味著任何事件發生時影響都不是單一的，其破壞力和影響力是超出事件本身的，具有強烈的擴散效應。突發公共事件的這些特點，使很多實踐者對其形成的一種普遍認識就是一種偶發事件，突發公本文由收集整理共事件管理也就是一種事件管理。然而隨著對突發公共事件認識不斷深入，這些認知受到了挑戰。
德國社會學家烏爾里希·貝克（ulrich beck）提出了“風險社會”（risk society）理論。隨著科學技術的高速發展和全球化的發展，人類社會已經開始進入一個“風險社會”時代。貝克認為“風險”包括八個方面的內容：風險“既不等于毀滅也不等于安全或信任，而是對現實的一種虛擬。是在認識（再認識）中領會到的知識與無知。”[1]風險是科學理性與社會理性的結合，一方面基于數學的概率，在技術上是可以管理的；另一方面同時內含著倫理的屬性，是客觀化的烏托邦的消極意向，不可能被安全嚴格地診斷，剩余風險（residual risk）成為討論問題的核心。風險是多樣的，與未來相關，具有非現實性。貝克認為在風險社會，過去失去了它決定現在的權利。它的位置被未來取代了，因而，不存在的、想象的和虛擬的東西成為現在的經驗和行動的“原因”。可見，在貝克看來，“風險社會”已經是當代社會的本質屬性，“風險”是客觀存在的，同時也預示著社會發展的方向。所以危機在風險社會中將不再是一種突發事件而是“任何發展前進中的固有之物。危機永遠都不是特例的，而是展示了一個發展階段，組織不再能如同以前那樣在相同的基礎上運作，而達到了一個新的發展階段。”[2]因此，常規的線性思維與行為方式就與組織發展和風險社會顯得不相融合了。
對此，德國洪堡大學教授克勞斯·奧菲（claus offe）亦作出了殊途同歸的理論闡述。他在專著《福利國家的矛盾》中闡釋了偶發危機（sporadic crisis）與過程危機（processual crisis）。人類社會在發展的過程中存在著兩種危機，一種是“偶發危機”，這種危機是在短時間內突然爆發的，難以預測的災難，它的破壞性非常巨大，會對現行系統造成極大沖擊；另一種是“過程危機”，是“違反社會系統之‘語法’的過程”、“是系統所面臨的‘抵消性’發展趨勢”。[3]在奧菲看來，過程危機破壞了社會系統自身的結構原則，然而這種破壞對于社會自身結構而言又是必要的，并非可有可無的。過程危機成為系統的社會所固有的屬性，伴隨著社會的發展而發展。因此突發事件不僅是一種偶發現象，而是社會發展的一種常態。對突發公共事件的管理也應該實現以事件為中心的偶發管理到以過程為中心的常態化管理的轉變。這一轉變為以女性角度考量突發公共事件管理提供了空間。
二、運用女性管理，有助于改進突發公共事件的管理方式
國外學者對突發公共事件管理的研究主要以危機管理概念來表述。美國學者羅伯特·希斯是最早從事危機管理研究的學者之一，他認為危機管理是一個系統工程，整合性地提出了危機管理的4r模式，明確指出，“有效的危機管理應該能夠轉移或縮減危機的來源、范圍和影響，提高危機初始管理的地位，改進危機沖擊的反應管理，完善修復管理，以便迅速有效地減輕危機造成的損害。”[4]史蒂文·芬克（steven fink）認為：危機管理是指組織對所有危機發生因素的預測、分析、化解、防范等而采取的行動，包括組織面臨的政治的、經濟的、法律的、技術的、自然的、人為的、管理的、文化的、環境的和不可確定的等所有相關因素的管理。因此，從學者對危機管理的界定不難看出，突發公共事件管理是一項系統工程，關注的不僅是突發公共事件的應對，更需要做好突發公共事件的預防工作，以及事件發生后的恢復工作。因為突發公共事件管理具有公共性，主動性和決策的非程序性，這些特點決定了女性管理在突發公共事件管理中的重要作用。
helgesen在20世紀90年代提出了她的女性領導管理風格學說，與傳統以男性化概念為基礎的管理方式迥然不同的，這種管理風格注重溝通、協調、良好的人際關系以及集體的成功。rosener的研究基本印證了helgesen的女性領導風格學說，她指出男性多數采用交易式的領導方式，女性更多采用變革式的領導方式。女性領導者青睞于設定寬泛的組織目標，可以將個人的興趣與組織目標實現有機結合，通過鼓勵下屬參與和激勵實現個人價值進行管理活動。因此，女性領導者的管理方式是非強制性的，更注重溝通與協調，強化他人的自我價值，善于激勵。正如管理大師亨利·明茨伯格所說：“組織需要培育，需要照顧關愛，需要持續穩定的關懷。關愛是一種更女性化的管理方式。”
轉貼于
女性的管理方式要求突發公共事件管理中不僅發揮命令—控制的強制力，同時要發揮激勵—互動的感染力。以科學理性的角度考量，政府突發公共事件管理的目的是使用最小的投入獲得最大的產出；以社會理性的角度考量，是實現最大程度降低社會危害。因此，預防是解決危機的最好方法?！蹲髠?middot;襄公》中提到：“居安思危，思則有備，有備無患”、“凡事豫則立，不豫則廢”。我們需要，安而不忘危、治而不忘亂。因此，在突發公共事件的醞釀階段，可以充分利用溝通和協調的方式，將可能出現的社會矛盾和潛在的不安全因素在對話與協商的平臺上予以化解與處理，避免矛盾升級為沖突。
如果一旦突發公共事件出現，形勢往往非常緊急，很多情況沒有給領導者和執行者充足的時間權衡利弊。突發公共事件是“典型的非常規決策，其顯著特征是‘結構不良性’，由于結構不良的問題具有weaver所說的‘組織復雜性’（organized complexity）的特征，即問題的性質由眾多變量協同決定，所有變量都以一種復雜但并非隨機的方式同時相互關聯，任何部分變量的重新組合都會改變，從而不能再現問題的原狀。因此，突發公共事件的‘結構不良性’使人們無法對問題進行事前（ex ante）和事中的‘情景界定’（situation defining）和‘情景分析’（situational analysis）。因而，無法在短時間內對突發事件進行結構化分析，從而確定其演變趨勢”[5]。在這種情況下，突發公本文由收集整理共事件管理的對象是不確定的，預測中充滿可變因素，應對計劃也需要隨時調整。而這些都沒有一個可以適用的常規模板，是非程序化的。實踐者經?；煜o急和危機狀態，當然危機中一直存在緊急的元素，但是二者是有很大區別的，在緊急狀態下，行為者雖然沒有太多時間作出反應，但是解決情況的方法是知道的；而在危機狀態下，不只是時間稀缺，而且解決問題的辦法也是未知的。[6]突發公共事件發生時的不確定性和非結構性，決定了在對其進行管理時女性管理方式的蛛網式組織結構的適當性。蛛網式組織結構在于形成相互關聯的團隊，而不是自上而下的科層制結構，因此突破了傳統金字塔結構的權威式領導。這種組織結構不僅具有彈性，更可以使組織內的成員發揮主動性與能動性，有利于決策者和執行者在突發事件時因地制宜，依據事件的程度和影響第一時間采取最有效的措施。
三、發揮婦聯組織作用，有助于完善突發公共事件的治理格局
20世紀90年代以來，“治理”理論逐漸興起。文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆在多中心理論中闡述了公共治理多元主體的精髓，“單中心政治體制重要的定義性特質是決定、實施和變更法律關系的政府專有權歸屬于某一機關或者決策結構，該機關或結構在特定社會里終極性地壟斷著強制權力的合法行使。”[7]在多中心的政治體制中，沒有一個機關或者決策結構能終極性地壟斷著強制權力，而是很多形式上相互獨立的決策中心分享著權力。權力執行者與普通公眾在權威上的不平等是受到約束和限制的，法律對兩者具有相同的約束力。
傳統突發公共事件管理認為只有政府才是管理的主體，但當突發公共事件爆發時，很難非常清晰地將責任和義務區分開來，危機時的集體行動不再具有常規狀態下的井然有序與科學籌謀。事實已經證明了當前突發公共事件在廣度和深度上都在不斷挑戰著一元管理主體的能力和資源，政府獨自處理突發公共事件已是力有不逮。突發事件管理需要動員政府和社會中的所有力量，彼此協作，形成多元治理的主體格局才能使突發事件管理更加高效。婦聯組織作為當前中國非常重要的群眾組織在突發事件管理中應該充分發揮作用。
隨著我國人口規模的擴增，生活水平的提升，人們在進行社會生產和追求精神文化的同時，也面臨著各種公共危機事件的突襲。最突出的五種公共危機種類包括社會安全、食品質量、高強度傳染病、生態災害以及事故災難，且基本都危及到公眾生命和制約著社會發展。2015年8月12日，天津瑞海公司所屬的危險化學品倉庫發生火災，在消防員滅火過程中，現場相繼發生兩次爆炸。截至2016年2月5日，天津危化品爆炸事故調查報告出爐，該事件造成165人遇難(其中公安消防人員110人)，已經核定的直接經濟損失高達70億元。該事件形成的嚴重后果不僅是傷害了傷亡者的家庭，更是損害了政府的公信力。
公共危機應急管理不僅作為一種社會管理，也是一種政府管理，它在一定程度上衡量著政府管理水平的高低。對公共危機具有預防、控制和重建功能的公共危機應急管理本應作為一種行之有效的政府管理方式而運行，但在該事件中，反應出的不是我國政府危機應急管理強大的應對力，而是折射出了政府危機應急管理存在的各種問題。這些問題的存在，不僅使得危機沒有事前進行預防，危機爆發后難以在短期內得到有效處置，甚至造成危害的進一步擴大。在為促進政府管理水平的提高、有效的預防和應對各類公共危機事件對人類的危害以及確保社會的和諧發展等各方面的利益來看，對公共危機應急管理進行相關研究是具有十分重要的深遠意義。該文基于天津危險化學品爆炸事件的分析，探討我國政府公共危機應急管理中存在的問題，并且嘗試提出一些相應的解決策略。
一、公共危機應急管理概述
公共危機應急管理是指政府及其他公共管理機構，在科學的危機管理理念指導下，通過建立必要的危機應對機制，在公共危機的事前預防、事發應對、事中處置和事后管理過程中采取一系列的相關活動。公共危機應急管理具有主體多元性，法律和行政手段為主，經濟手段為輔等特征。以期達到有效預防、處理和化解公共危機，保障公民的人身權和財產權，促進社會健康穩定發展的目的。
我國的政府公共危機應急管理體系始建于2003年，一場突發的“非典型肺炎”(SARS)所引發的公共危機使得我國政府危機應急管理體系受到考驗。2003年5月，我國出臺《突發公共衛生事業應急條例》，這是我國制定的第一部有關應急管理的法律條例。2006年1月和2007年11月，我國陸續頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》和《突發事件應對法》等法規，將預防、監測、處置和恢復的政府權責進行法定化。所有這些，標志著我國公共危機應急管理工作在規范化和法制化的道路上邁出了重要一步，進入了一個新的發展階段。由此也可看出，公共危機與應急管理是密切相關的，科學、有效的利用應急管理成為了我國政府應對公共危機的新辦法。
二、天津危化品爆炸事件中政府公共危機應急管理存在的問題
天津?；繁ㄊ录a生的影響不單是對有傷亡的家庭，也是對全國易燃易爆物品的管理敲響警鐘，更是對政府危機應急管理能力發出質疑聲。面對出現的救援方案錯誤、應急預案缺失、法律問題規定不明確等種種指責來看，政府在該事故中的公共危機應急管理還存在著一些亟需解決的問題。
(一)信息溝通機制不完善，決策失誤
當前，我國缺乏規范化和制度化的信息溝通機制。危機出現之后，消防指揮員指示用水降溫的處置方案進行滅火，這對于危險化學品爆炸引發的火災而言作用是微乎其微的。在該事故中，救援人員的遇難人數達到110人，約占全部遇難人數的三分之二。筆者認為出現此問題的原因在于：政府缺乏有效的信息溝通機制，各部門的信息溝通不及時，信息的不對稱導致決策者決策失誤。在危機狀態下，無人在第一時間指出火災發生地存放著危險化學品，決策者沒有及時具備與決策相關的充足信息，以致做出錯誤的決策，出現重大傷亡后果。我國目前的溝通機制基本是復制于行政管理體制，逐級管理、對上負責、隨意性強、共享性低，而這種機制并不能適應當下應急管理的要求，也是信息不能及時和有效的傳達，發生緩報、瞞報問題的原因所在。因此，如何在危機事件情況下做好政府各部門之間的協調、有效和及時溝通，是政府公共危機應急管理實現最大化效益的關鍵性因素。
(二)公共危機意識淡薄，缺乏危機預警機制
政府和公共管理組織的危機管理存在危機意識淡薄、危機管理意識不到位等問題，更沒有樹立起足夠的危機應急管理意識。而意識上的淡薄必然導致對危機問題的緊急性和威脅性認識不到位，對危機發生的可能性和破壞性還存在僥幸心理。由于對危機的不甚了解，一旦發生就會帶來惡劣的影響。以前，我國有發生一些公共危機事件，但類似天津?；繁ㄊ录陌咐覈鞘窡o前例。該事件造成如此慘痛的后果原因是：一是事故方瑞海公司的安全責任過失，二是政府危機管理工作不力。瑞海公司固然有不可推卸的安全責任，但政府監管與危機管理不到位，政府的危機意識淡薄，忽視了瑞海公司與居民區道路最低安全距離的規定，使得危害進一步擴大。根據國家安監局2001年頒布的《危險化學品經營企業開業條件和技術要求》，規定“大中型危險化學品倉庫應與公共建筑物、交通干線、工礦企業等距離至少保持1000米”。而屬于大型倉庫范圍的瑞海公司的爆炸點與直線距離最近的小區是600余米，方圓3000米內存在近10個小區，距離爆炸點500米開外，還有海濱高速和津濱輕軌。針對瑞海公司的危險化學品，政府部門事先未做充足的危機預防，危機預警工作準備不足，也未制定出科學合理的應急預案。盡管一直以來，在危機出現后，政府總是及時采取有效措施以使危害降至最低，但危機管理的核心在于的是預防，其次才是應急預案的施行。在面臨種種危機時，若政府未能高度重視，識別其中存在的風險和做好相應預防工作，那么在某一時刻，定會觸發比此次更大的危機產生。
(三)相應法律適應情形混亂，規定不明確
天津?；繁ㄊ录芯烤故沁m用《安全生產法》還是《突發事件應對法》是有所爭議的，筆者整合該事件，得出如下：該事件前后所適用的法律是不一致的，爆炸前或者爆炸開始小段時間內，應當適用《安全生產法》，因為其是一起安全生產事故，但隨著事態失控危害擴大，危機到公眾的生產生活，牽涉到公共領域的安全，應當更適用《突發事件應對法》。一項危機如果涉及兩部法律，責任如何劃分，問題如何界定，以誰為主，以誰為輔這也是一些有待定奪的問題。此外，在《突發事件應對法》中，暫無明文規定應急狀態的開始，只有應急狀態的結束，突發事件后，明文規定是政府需要宣布進入應急狀態后才可以行使應急權。然而，在該事件中，政府并未宣布進入應急狀態，所以政府處置的受災群眾的動產和不動產都是缺乏法律支持的。法律本應是政府行為的有力后盾，但卻因規定的不明確，適用情形的混亂，成為政府應急管理的最大障礙之一，這是當時立法的不充分，法律滯后的缺陷。
三、提高政府公共危機應急管理水平的對策
現代社會是一個高風險社會，公共危機應急管理的實質就是在最短的時間內，以最小的代價化解危機，穩定社會持續平穩發展。因此，科學有效的危機應急管理是國家、社會和各行各業安定、和諧發展的重要保證，而如何確保危機發生時應急管理的有效性，對社會公眾來說是至關重要的。
(一)成立應急管理部門，實行專業化管理
在情況許可情況下成立專門的應急管理部門，并根據需求方向引進和培養危機應急管理人才，建立科學有效的危機管理體制。同時也可借鑒公共危機應急管理相對成熟的他國的管理經驗，提升自我的管理能力，例如美國的聯邦緊急事務管理署(FEMA)，也可借鑒他國的案例進行危機預防。
(二)建立有效的信息溝通機制
公共關系學指出，信息溝通是危機應急管理管理的核心。事先建立有效的信息溝通渠道，做好危機發生前、發生時和發生后的溝通，這是妥善處理危機的重要工作。第一，實現政府各部門之間的協調溝通，提高快速反應能力，加強各部門對危機聯合防御控制能力，以此來明確最基本的危機根源和應對方法，確保危機來臨時應急管理的有效施行;第二，由于危機的不可預測性遠超過事件本身，公眾由于信息不暢產生種種猜忌，而大多又傾向于質疑政府，產生信任危機。因而，建立有效的信息傳播系統，是處理危機的重要工作之一。政府在應對危機時，對內和對外都應做到及時、真實和有效的信息溝通。
(三)建立公共危機預警機制
政府和公民都要樹立危機預警的意識，做到防患未然或未雨綢繆，只有如此，在危機來臨之際，才能從容應對。公共危機的預警機制是整個應急管理過程的前期工作，其目標是主動預防和避免公共危機的發生。建立政府公共危機預警機制，形成集信息收集、加工、整理、預測等子系統組成的綜合性信息系統來監測危機現象，通過綜合收集的信息資料，既可以向公眾發出準確的警示信息，讓公眾有所預防;也可在此過程中，預防公共危機的發生，提前處置危險信號;根據動態環境的變化及時的對應急預案進行補充、調整及重修，形成更加科學合理的應急預案。
(四)規范應急管理的相關法律
公共危機應急管理是一種針對不特定的事件做出的快速又有效的特殊化決策，且公共危機事件往往會對不特定公眾造成非公正性的影響。由此來看，如果操作失誤或處理不當，都可能進一步引發公眾對政府的信任危機，在此情況下，國家的執法活動就更需有理有據。目前，我國雖有《安全生產法》、《突發事件應對法》等法律，但法律具體落實還不夠明確，法律條文的應用也不夠詳細，甚至有的無法可依。天津吸取天津港事件的教訓，于2016年2月出臺《危險化學品企業安全建設實施方案》，上百位遇難者、幾百位受傷公民和數十億的損失才呼喚出一部實施方案。若是政府能早日意識到危機，出臺法律規范，嚴格依法辦事，天津港爆炸是否能將危害降至最低，甚至有效避免。法律法規是危機管理的基礎，也是應急管理的依據，完善舊法，訂立新法，公共危機應急管理才能在一定程度上實現高效運轉。
四、結語
我國一直以來就是一個地域廣闊、人口眾多的大國，如今我國人口更是突破14億，其公共危機發生的頻率也就相對較高?；谶@一國情，當今政府必須把應急管理作為一項重要職能應用于公共危機管理過程的始終。公共危機應急管理是一項高度復雜的管理，包括三個階段：一是危機發生前預防，盡量有效避免;二是危機發生時控制，防止擴大化;三是危機發生后重建，盡早恢復社會穩定。這三個階段都不可忽視，需要我們高度重視。危機事件出現是政府不得不面對的問題，而有效的政府應急管理是解決問題的關鍵所在，是社會的健康發展和公眾安居樂業的根本。因此，盡管我國政府公共危機應急管理還存在些許缺陷，但相信今后會不斷完善，營造出更加和諧的社會環境。
Abstract: In the public crisis management, take can as reduce the public crisis's destructiveness is own duty, provides the policy prevention and the safeguard security value turns over to for the aim, is the government must policy value localization. The traditional control government displays many insufficiencies in reality, the author thought that must move toward the flow government from the control government, remoulds the idea, the consolidated information technology system, to enhance the government foresight, to strengthen the social participation the standardization, can fundamentally earnestly realize the policy value.
關鍵詞：危機管理；公共政策；流程型政府；價值實現
key word:Crisis managementCommunity policyFlow government The value realizes
作者簡介：羅敏 南京航空航天大學人文與社會科學學院09級行政管理專業碩士研究生
近幾年來，SARS、甲型H1N1、汶川地震、玉樹地震等一系列的公共危機事件的突發對我國的公共危機管理提出了新的要求和嚴峻的挑戰。表現為人民群眾對公共安全的政策訴求與傳統管制型政府政策價值實現之間的矛盾。筆者認為，政府從管制型政府走向流程型政府，轉變公共政策價值實現的運作機制是解決該組矛盾的必然要求。
一、公共危機管理的政策價值定位與傳統管制型政府的不足
公共政策是一個與功能、目的緊密聯系，并最終以實現公共利益為價值旨歸的活動過程，并且其價值定位起點和最終都應當是人民群眾的利益。其定位應當包括以下三方面：一，以滿足人民群眾在危機事件中的政策訴求的安全價值為己任；二，確實能夠為降低公共危機的破壞性，提供政策預防和保障的安全價值為旨歸；三，維護政府的合法性。
傳統管制型政府存在的不足可以概括為：政府本位為指導理念，科層制為管理模式，并以完成任務、追求效率為根本目標。楊宏山指出，法律法規和公共政策由政府部門擬定或主導，社會公眾缺少有效的政治參與渠道和途徑，相對于政府部門利益而言，公眾利益尤其缺少話語權的底層民眾的利益處于弱勢地位。1
二、現代流程型政府在公共危機政策價值實現中的轉變
公共危機管理過程中，傳統管制型政府在理念追求、信息技術掌握、管理模式、社會參與四個方面都呈現出缺陷，這些影響著政策價值的實現。筆者認為，政府走向現代流程型政府即是時代的需要。應當發生如下轉變：
1．政策價值實現方向上發生轉向
樹立現代流程型政府理念。流程型政府是“社會本位”的政府，在公共危機事件管理中始終以人民群眾為中心。這才是重中之重。
2．建立健全完善的信息技術系統
有學者指出，“如果公共政策制定的行政體系是人的身體的話，那么信息就是神經。信息的充分與否，決定著政府危機管理預案制定的水平和決策者是否能做出正確的決策，指揮者是否能充分利用各方面的資源?！?必須運用好信息技術，加強信息數據庫的系統開發和建設，具備精準的專業性、便利的操作性，高度的共享性、真實性。另一方面實現信息的公開與透明。人們能夠基本同步了解危機事件發生的原因和現狀，采取科學措施，辟除謠言、維護社會穩定。
3．政策價值實現模式的轉變
戴維?奧斯本和特德?蓋布勒特別指出要提高政府預見性3，傳統管制型政府的政策價值實現模式是以政府面對危機事件的反映速度和能力為核心特征的。顯然這種缺乏預警機制是被動性和滯后性。因而提高政府預見性，就是要轉變，首先，完善預警機制的相關法律、法規，建立規范化；同時能夠賦予危機管理主體各種法定權力，調動各種社會資源。其次，設立全面、專門的危機管理機構。最后，建設危機評估系統。
4．政策價值實現的社會參與主體多元化
危機管理不應只是政府自身的事務，在組織模式上還需強調多元主體的廣泛參與、補充。首先，流程型政府在公共危機管理中應當由傳統的唯一力量轉變為主導力量，制定宏觀戰略、具體計劃，統一調度社會各種資源，主導整個危機事件的規范、科學的進行，提升政府可信度。其次，很多非政府組織所具備的危機管理的專業能力也正是政府所需要的。最后，將更多的個人納入公共危機管理體系中來，增強公民自身的心理素質和自救常識學習，進而提高社會整體救援體系的成熟度，并逐漸在實踐中使之規范化、制度化，建立好政府與公民個人之間的溝通橋梁 [3]。
參考文獻：
[1]董克用.構建公共服務型政府[M].北京：中國人民大學出版社，2007，第52頁
[2]李明強，劉洪濤：《我國公共危機管理中公共政策制定存在的問題及其對策建議――基于5?12汶川大地震的思考》，《長江論壇》2008年第6期
近期我國公共安全問題頻頻發生，暴露出我國公共安全管理的落后方面。
公共領域失靈現代社會基本南三類組織構成：公共部門、企業和非營利性社會組織，這三者能否各司其職，對現代經濟有直接的影響。我國一些公共領域也像企業一樣按財富最大化原則管理，加大了市場缺陷，這是公共安全問題頻發的深刻原因。筆者認為，公共領域不能把效率放在第一位，應以公平為第一原則。
環境責任缺失我國目前仍處于一種趕超式的壓力型體制狀態，經濟增長的壓力非常巨大。在這種情況下，各級地方政府官員無論是從地方公共利益出發，還是從個人政治前途著想，都會優先考慮經濟利益而不是環境利益。因為，經濟利益比環境利益更直接、也更為明顯。環境質量的改善不是一朝一夕就能解決的問題，其效果通常需要一個較長的時期才能顯示出來，而地方政府官員的任期又是不確定的，相對較短，在這種情況下，追求經濟利益而忽視環境利益無疑成為地方政府的“理性”選擇。因此，在以經濟目標實現為主導的考核體制下，地方政府官員之間的環境責任考核制在一定程度上便流于形式了。這直接導致環境惡化，公共安全問題頻發。
協調機制脆弱我國各種突發公共事件分屬16個部門，各職能部門歸口管理，分兵把守。實際操作時往往由于各部門之間界面不清而導致資源浪費、信息不暢。在緊急情況下，哪個部門應當做什么樣的工作，如何保證每一個參與應急的組織機構都有適當的工作，都有賴于協調機制的建立。我國目前有些省份雖然已經建立了公共安全應急機制，但是這種管理機制大多屬于分行業、分部門的分散性管理機制，這種管理機制專業性比較強，但政府各部門間在應急應變方面缺乏協調機制，難以應付災害并發的問題，如果同時發生一種以上的危機事件，政府就很難依法迅速建立統一的公共安全處理機構。
治理能力不足公共安全問題對政府能力提出考驗。公共安全問題發生時，由于公眾的恐慌心理，人們往往對政府的能力產生懷疑。這就需要政府在危機時刻具有例外管理的特征，具備高超的危機處理能力，對危機事件迅速作出反應，在關鍵時刻能夠化解危機。聯合國減災戰略機構2004年對“抗災能力”作了定義：抗災能力指可能受到危害的一個系統、社區或社會，通過抵御或變革，從而在職能和結構上達到或保持可接受水平的適應能力。公共安全問題在制造了不幸的同時蘊藏著發展契機。衡量能力缺陷的程度并實施干預，通過提升能力建設，可以保證社會機制的健康，并促進社會的發展。在我國，地方政府應對公共安全事件的能力較低，地方協作精神欠缺，因此，在處理突發的公共安全事件時還應加強政府的管理能力。政府應優化資源配置，最大限度地整合現有資源以應對各種公共安全事件的發生。
公共安全領域的戰略變化
當代社會公共安全領域發生了三大戰略變化：第一，應對不確定性成為全球的課題：“9?11”事件后，美國對整個公共安全處理機制進行大幅度的調整，其目的之一就是應對不確定性。
第二，在數字傳播時代公共安全的影響特別明顯。在數字傳播時代，公共安全問題發生后，會通過網絡迅速傳播，容易在社會心理層面產生恐慌和不安全感。一旦公共安全問題發生，如果信息公開缺失，人們往往會認為是天災與人禍共同造成的惡果。在信息公開方面，中國目前存在的三大問題：其一，一些政府部門對上、對下都不能迅速反映情況和披露信息。信息的不對稱不僅表現在政府與社會公眾之間，有時也表現在下級政府和上級政府之間。政府與公眾的信息不對稱使政府的公信力下降，下級政府與上級政府之間的信息不對稱，極可能因為上級政府不能及時掌握下級政府全面而真實的信息，而出現重大決策失誤。其二，發生公共安全問題時，一些地方政府存在瞞報情況。其三，社會公眾監督不夠。
第三，科技的負面作用加大了風險。在現代科技和經濟快速發展的當今社會，一方面隨著人類活動對自然界的干擾影響日益加大，各種潛在的和現實的災害風險對人類的威脅正變得日益復雜和難以預料；另一方面，現代科技的正面作用與負面作用均明顯。德國學者貝克指出：現代社會的風險包括經濟的、生態的、技術的，如核技術、化學的風險、生物的風險和切爾諾貝利核事故、溫室效應等環境危機。這些風險與自然風險明顯不同，它們是現代化的產物，影響到人類的生存與發展。傳統的災害風險管理方式，再也無法有效應對人類面臨的日益復雜的自然災害風險。要有效地減輕和控制災害風險就必須采用更加綜合、多學科的方式來應對。正是源于此，我國政府在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006―2020年)》中首次把公共安全作為獨立領域進行戰略研究。
發達國家的公共安全管理機制
那么，西方發達國家在公共安全管理方面有哪些經驗值得借鑒呢?
第一，建立公共安全管理法律制度。日本的公共安全管理一直以應對自然災害為中心，直到20世紀70年代，才轉向多災種的綜合防災管理體系。20世紀90年代以后，日本的內閣確定了公共安全管理內容包括自然災害、事故災害和事件安全三個范疇的綜合管理。日本現今的公共安全管理組織體系是：以法律為依托，以首相為最高指揮官，內閣官房負責整體協調和聯絡，通過中央防災會議、安全保障會議、金融危機對策會議等決策機構制定危機對策，由國土廳、氣象廳、防衛廳和消防廳等部門根據具體情況進行配合實施。
第二，政府首腦擔任公共安全管理的最高領導。蘇聯解體后，俄羅斯聯邦頒布了一系列相關法律，不斷完善公共安全管理的法律體系。普京執政后進一步完善了公共安全管理的法律體系，簽署了《俄羅斯聯邦戰時狀態’法》，至此，俄羅斯建立了相對完善的公共安全管理體系。俄羅斯現行的公共安全管理機制是以總統為核心、以聯邦安全會議為決策的中樞系統，政府各部門之間分工協作，化解和處理國家發生的各種公共安全事件。
第三，行政首腦依靠應急管理機構提供決策咨詢。澳大利亞的公共安全管理機制是設置撒個層次的關鍵性機構：
是在中央設置的反危機任務組(CCDTF)，主席由總理和內閣任命，委員為各部門和機構的代表；二是危機管理局(EMA)具體領導和協調全國的抗災工作，職責是提高全國的抗災能力，減少災難的損失，及時準確預警；三是在國家危機管理協調中心(NEMCC)設危機管理聯絡官(EMM)為政府各部門的聯絡員，專門負責協調危機管理局下達的跨部門任務。
第四，充分發揮非政府組織的作用。發達國家的非政府組織及企業發展成熟、規范，對于公共安全的處理具有積極的作用。主要發達國家的醫療衛生和社會保障體系也十分健全，因此在應對公共安全突發事件時更有利于整合資
源，協調處理。
健全我國公共安全管理之策
針對我國公共安全管理存在的問題，筆者提出如下政策建議：首先，健全公共安全管理相關法律。公共安全管理的重點在于建立和完善法律法規，這樣不僅可以增加公共安全管理的有序性和有效性，更重要的是可以確立公共安全管理的合法性。最新頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》明確了國務院為突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。國家總體預案的，為地方政府應急預案及應急機制的建立起到了規范性作用。但它仍然屬于行政法規，因此建立相關具有法律效力的公共安全法律勢在必行。
【關鍵詞】危機管理；領導；決策能力
一、危機管理對領導決策能力的要求
依據不同的標準，危機可分為不同的類型。比如，根據影響的范圍和程度，危機可分為一般危機和公共危機。簡單而言，一般危機是指對組織某個基本目標的實現產生了影響，要求組織在有限的時間內必須做出關鍵性決策和進行緊急回應的突發性事件；而公共危機則是指對一個社會系統的基本價值和行為準則架構等產生了嚴重威脅，同樣要在時間緊迫及高度不確定的情況下做出關鍵性決策進行解決的突發性事件。一般危機和公共危機的劃分只是相對的，如果在危機管理中決策不當、對危機應對不力，一般危機可能轉化為公共危機。因而無論是一般危機還是公共危機，都需要有效的領導決策予以應對。危機具有危害性、突發性、不確定性、緊迫性、二重性和公眾性等特征，危機管理就是對具有這些特征的事件的管理。為了便于對危機管理進行分析和描述，有學者把危機的生命周期大致分為三個階段，即潛伏期、爆發持續期、終結期。［2］與危機的生命周期相對應，危機管理也被分為危機預防、危機處理和危機善后三個階段。危機預防與組織的日常管理是融合在一起的。這一階段，危機處于隱性狀態，盡管尚未發生，但各種風險因素或危機的誘因可能已經存在。著名的危機管理學者史蒂文芬克曾說過，“危機如死亡和納稅一樣不可避免”。領導者對危機一定要有正確的認識，明白危機的發生不可避免。有效的危機管理，其重點應該放在危機預防階段。在該階段，領導應具備“大+小”兩個方面的決策能力?！按蟆钡姆矫媸侵割I導者應具備戰略眼光，從戰略管理的高度對組織危機的預防進行決策，把戰略決策與組織的危機預防決策統一起來?！叭藷o遠慮，必有近憂。”危機預防決策不力，組織發生危機的概率就會大大提升，組織的順利發展也就難以保障。“小”的方面是指領導者應做好日常決策，對日常管理中的每一個環節都要認真、科學決策，防微杜漸，唯有如此，才能減少危機發生的風險因素和誘因。危機處理是指在危機發生后控制危機事件的蔓延并對危機事件進行及時和有效的應對。這一階段，危機由隱性轉變為顯性。不是所有的危機都能預防，因而領導者除了要做好危機預防決策，還要做好危機處理決策。危機處理是一個非常復雜的過程，危機處理中的決策主要是非程序化決策，需要領導者打破常規，拋棄按部就班的決策思維，針對危機事件盡快進行決策。在該階段，領導應具備“快+準”兩個方面的決策能力?！翱臁笔侵割I導決策一定要迅速。危機具有危害性和漣漪效應，不能迅速決策就會錯過危機處理的黃金時期。比如，地震后救援的黃金時間為72小時，錯過救援的黃金時間，造成的很多危害將無法彌補?！皽省笔侵割I導決策要有針對性。危機決策要針對危機的誘因、危機的危害和危機的蔓延，有的放矢。危機善后是指危機事件經過處理階段后，無論成敗，其對利益相關者造成的損失都需要相關組織和部門來進行彌補，以逐步消除危機產生的影響。此外，危機的發生為組織變革提供了機會，領導者應順勢而為，推動組織變革順利進行。在這一階段，危機由顯性狀態又轉化為隱性狀態，領導者應具備的決策能力包括“反思+變革”兩個方面?！胺此肌笔侵割I導者要反思危機預防和危機處理決策中的不足，有針對性地對組織的危機預防和危機處理策略進行完善。“變革”是指領導者可以抓住危機處理這個契機，及時推行組織變革的策略，以扭轉組織遭遇危機的頹勢，轉危為機。
二、危機預防階段領導“大+小”決策能力的塑造
危機預防階段，組織處于正常運營狀態，危機則處于隱性狀態。要塑造“大+小”的決策能力，可以從以下幾個方面做起。首先，應塑造領導者的危機意識。很多危機事件的發生，正是由于領導者缺乏危機意識造成的。要具備危機意識，兩個方面的工作不可或缺。一是積極灌輸危機意識。通過視頻、案例、情景模擬等方式，不斷向領導成員灌輸危機意識，讓具備強烈的危機意識“習慣成自然”。二是主動制造危機意識。在組織發展過程中，可以通過實景危機演習，不斷提高組織領導和組織成員的危機意識。如20世紀70年代面對石油危機帶來的沖擊，日立公司主動制造危機意識，實行了待業減薪政策，激發了管理層和員工強烈的危機感，公司上下通力合作，工作效率大為提高，使公司安然度過了石油危機。具備強烈的危機意識，可以把組織的日常管理與組織的戰略管理融合在一起，實現決策方面的抓大不放小。其次，應構建危機預警系統輔助領導決策。領導者的精力和能力都是有限的，科學的“大+小”決策需要危機預警系統的輔助。危機預警系統，包括危機監測子系統、危機評判子系統和危機預報子系統。危機監測子系統的主要功能是嚴密監測組織危機的各種誘因及危機征兆，收集整理反映危機跡象的各種信息和信號。其中信息的收集非常重要，是領導者據以決策的基礎。危機評判子系統的主要功能是對收集的信息進行整理分析，并根據分析對潛在危機進行評估。危機預報子系統則是根據評估結果，對危機發生的概率及影響程度發出預報和警報。再次，應掌握一定的危機預控策略。危機預控是指根據危機監測和預警情況，對組織可能發生的危機事件進行預先的控制和防范，主要目的是為了把組織潛在的危機消滅于萌芽狀態。危機預控的策略主要包括排除策略，即組織的運行應遠離較大的風險，如可實行零缺點管理和風險管理；還有緩解策略、轉移策略、防備策略和減少策略等。無論哪種策略，都需要理論和實踐層面的演練。只有運用熟練，才有助于領導者做出科學的危機預防決策。
三、危機處理階段領導“快+準”決策能力的塑造
危機處理階段，是指危機由隱性狀態轉化為顯性狀態，組織正常的運行狀態被打破，必須采取有效措施予以及時應對的階段。這一階段，必須塑造領導“快+準”的危機決策能力，具體應從以下幾個方面來進行。首先，應鍛造領導果斷決策的魄力。危機是一種突發事件或一種緊急狀態，其具有危害性、公眾性和高度不確定性等特點。不同的危機事件都有其科學應對的黃金時間，錯失了危機管理的黃金時間，危機發展的態勢往往就會不可控制或者損失不可估量，如火災或群體性公共事件的處理。領導者要做到果斷決策，一是要勇于擔當，針對危機事件迅速決策，要有為組織和公眾利益及時決策的勇氣；二是要勇于擔責，在決策失誤時要勇于承擔責任，不能因為怕擔責而畏縮不前，要在不斷地糾正失誤中提升自己的決策能力。其次，應加強領導科學決策的素養。科學決策，一是要借助科學的決策手段、方法、技術和正確的信息來輔助決策，拋棄過時的“拍腦袋”決策方式。比如，在危機管理中，可通過大數據的比較和分析，把組織有可能遭遇的各種危機事件提前想到并設計出應對的決策方案。二是“謀要眾”。領導者一人的智慧和能力畢竟有限，因此，要科學決策，必須充分發揚民主，集眾人智慧于危機決策之中。［3］為此，領導者應具備寬廣的胸襟和高超的領導藝術，要善于授權、敢于擔責、善于廣開言路，傾聽組織各層級成員的意見和建議，不搞“一言堂”。只有這樣，才能在危機管理中快速反應，科學決策。再次，應培養領導抓住事物本質進行決策的智慧。危機的誘因有很多，危機的應對策略也有多種選擇。在緊急的危機狀態之下，領導者必須具有透過現象看本質的決策智慧，精準決策，有的放矢。一是領導應把功夫下在決策之前。凡事預則立，不預則廢。決策前，應進行充分的調查和準備，對收集的信息和設計的應對預案應反復論證，理性思考可能遇到的各種問題并對應對預案進行補充和完善。二是要把“復雜問題簡單化”，透過紛繁復雜的危機現象抓住危機的本質。這需要領導者勤于思考、身體力行，在日常的管理工作中不放過任何一個問題，堅持具體問題具體分析，通過對不同問題的深入思考、判斷來抓住事物的本質，在危機管理決策中體現出“準”的水平。三是決策要權衡利弊，區分輕重緩急。危機涉及的利益相關者眾多，但在時間和人財物資源皆有限的情況下，不能采取“撒芝麻鹽”式的決策方式。正如美國著名的危機管理專家奧古斯丁所說，危機管理的六字方針是“說真話，立即說”，領導者在危機處理中的決策應遵守尊重事實、真誠坦率、公眾利益至上和全局利益優先的原則。
四、危機善后階段領導“反思+變革”決策能力的塑造
經過危機處理階段之后，危機由顯性狀態重回隱性狀態，組織也逐漸恢復原來的管理秩序。該階段，應塑造領導“反思+變革”的決策能力，具體應從以下幾個方面努力。首先，應培養領導干部敢于反思不足的能力和勇氣。一是需要加強組織和領導者個體的倫理道德建設，在整個組織中營造敢于反思不足、正視錯誤進而不斷改進決策的風氣，以敢于反思不足為榮，以不敢正視錯誤為恥。除了日常的組織倫理道德教育，組織領導的表率作用對領導倫理決策技巧產生的影響不可忽視，倫理道德建設重點要聚焦“關鍵少數”。二是法律制度的建設不可或缺。“當處于從惡能得到好處的制度之下，要勸人們從善是徒勞的。”因此，僅靠人們的道德自覺來進行反思是不夠的，因為反思不足往往與決策失誤和決策者的利益損失聯系在一起。這就要求必須同時加強危機決策評估和問責的法律制度建設，要細化評估指標、科學進行評估、嚴格進行問責。只有從軟、硬兩個方面進行約束，才能塑造領導反思決策不足的能力和勇氣。其次，應塑造領導善于抓住機遇、勇于推動組織變革的能力。相對于反思不足，更重要的是借危機管理的契機推動組織變革。一是領導者應不斷學習，尤其是從危機預防和危機處理決策的不足中進行學習，通過學習，在領導層達成變革的共識，推動變革決策的出臺和有效執行。二是領導者應推動組織轉化為學習型組織，組織中的每個成員都應成為學習型組織成員。要通過持續不斷地學習，讓組織成員認識到組織以前的不足，更認識到組織變革的必要性，從而有效減少推行變革決策的阻力。三是領導者應借助外力來提高自己推動組織變革決策的能力。其中，大眾傳媒的監督和中介作用以及公民的參與和推動作用對于塑造領導的組織變革決策能力非常重要。這些社會力量可以彌補領導決策中信息和智慧層面的不足，可以推動組織變革決策更加民主、科學和有效?？傊?，危機管理對領導決策提出了不同于日常管理的決策要求。盡管為了研究的方便，人們把危機管理劃分為不同的階段，不同的階段對領導決策能力有不同的要求，但實際的危機管理過程中，領導決策是一個不可分割的連續過程。因此，危機管理中領導決策能力的塑造也是一個整體，只是不同階段對領導決策能力要求的側重點不同而已。
參考文獻：
［1］丁煌.西方行政學說史［M］.武漢：武漢大學出版社，2004：182.
關鍵詞：新公共管理理論；方法論；創新；行政管理
隨著新公共管理理論的提出與應用，其在政府行政管理上的優勢也不斷顯現出來。其中，結合市場經濟的競爭管理方式、重視效率的戰略管理方法、以結果為重的目標管理等構建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實踐價值。
1新公共管理理論方法論的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎來源于經濟學理論，比以往的公共行政的理論更加科學、嚴謹，但該方法論重視工具理性思維方式，將價值因素剔除在外，強調效率和結果，認為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規范性和客觀性，關注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強公共行政管理的有效性和科學性。第二，個人理性特征。有關研究表明，新公共管理的邏輯起點是理性經濟人，此種邏輯起點是一種鮮明的個人主義理性思維方法。理性經濟人是對人性利己觀念的一種繼承和發展，它主張個體都是經濟人，其活動的基本動機和最終目的都是獲得最大的個人利益?；谶@樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導向，尊重個體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個人利益。第三，實證主義特征。在新公共管理理論形成、發展的過程中，引入并融合了企業的成功經驗和管理方法，這些經驗和方法都是實證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實際操作方法和管理經驗的積極作用。因此，借鑒了戰略管理、目標管理、項目預算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強的實證主義特征，可以較好地推進公共部門變革，促使其創新行政管理方法，進一步提升管理效率。
2新公共管理理論方法論的創新作用
2.1為公共管理研究提供了全新的視角
新公共管理理論基礎主要來自經濟學理論，如新制度經濟學、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統公共行政理論，也有助于推進政府改革實踐，同時還能夠為公共管理和決策模式的創新、完善提供基礎的方法論支持。相較以往的公共行政學理論基礎，經濟學理論具有的確定性、經驗性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經濟學取向的競爭化、自由化和市場化方向發展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內涵，使之更科學完善，也可以較好地推動公共行政管理改革，使之更有序地實施。就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴展。在以往的公共行政理論中，理論基礎主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學理論范疇之內。而在新公共管理理論中，當代工商管理學、西方經濟學等均被納入其理論基礎中，從而打破了以往公共行政學方面存在的學科局限，公共組織也從過分關注效率轉變為重視市場價值，這為開展公共管理學方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現代經濟學領域的方法與邏輯，通過理性經濟人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯系緊密的政治個體進行行為特征分析，同時也對典型的政治團體和政府所具有的行為特征進行了總結。這使研究的側重點和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關于如何有效執行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個現實性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學的思考范圍和研究視角，具有重要的價值意義。從實踐角度分析，新公共管理方法的應用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現了嚴重的信任危機。而經濟學理論包含的方法論極為獨特，學科基礎也頗為成熟，尤其是其重產出結果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉了這種效率低下的局面，同時，在應用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發展。有學者深入探討了經濟學理論基礎和新公共管理方法論的內在關聯，提出：新公共管理理論堅持市場取向是因為引入了經濟學理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認可了市場價值的積極作用，當其被應用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。
2.2使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬
新公共管理方法既囊括了工商管理學、經濟學方面的理論，同時也將管理學、社會學、政治學及政策學等領域的方法和知識有機結合在一起，其核心主題是如何提供優質的公共服務和物品，實現有效的公共管理，這有助于增強公共管理方法的綜合性和廣泛性。新公共管理方法認為，政府公共服務應當以市場化為導向，同時要充分考慮客戶取向，在當代工商管理學理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經驗、技術、方法和原則，創新績效管理方法和戰略思維。同時，充分運用政策科學分析方面的技術、方法，以及有關公共政策結果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學有效。相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應用使行政主題和理念得到了創新、完善。基于管理行政理念的指導，以往的公共行政重視層級節制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機構及過程等行政組織內部事務進行研究，而沒有對組織的發展趨勢和外部環境等方面進行分析。因此，不難發現，公共行政管理活動具有明顯的內部取向特征。新公共管理方法認為，既要對組織內部進行研究，分析內部系統要素存在的關系，也要關注組織的未來發展形勢和外部環境特征，厘清外部環境和組織之間的關系。也就是說，在做好組織內部管理的同時，要通過戰略管理、結果控制及戰略計劃等方法，將組織置于外部環境進行分析，探討組織行政管理的成功經驗和不足之處，分析組織發展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機構可以更好地適應外部環境，在穩步管理中實現長足發展?；诜招姓砟畹闹笇?，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關系進行深入分析，行政管理活動要充分體現民主性和服務性。因此，公共服務和公共責任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當代工商管理與西方經濟學領域的模式、經驗、技術、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發展、制度安排、信息管理、人力資源開發、顧客至上、業績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標、交易成本與公共選擇等在內的許多全新的內容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點，體現績效評估和競爭機制的優勢，較好地改善行政管理的效果，同時也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發展空間。
2.3用激勵機制取代規制的公共管理方法
一般來說，對組織結構行為和設計進行研究分析時需要一個邏輯起點?；谛鹿补芾矸椒ㄕ?，人性假設被當作基本的邏輯起點，這有助于政府轉變公共管理方法的導向，即用激勵取代規制。以往官僚制度的邏輯起點是人性惡，所以，公共官僚組織在進行管理時非常重視規制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會制定多種規章制度，以便對政治權力進行有效監督、控制，防止出現濫用官僚權力的現象。韋伯在設計官僚制的有關制度時，非?？粗匾巹t的完整性和詳實度，而且對權利體系的層級節制設計尤為關注，確保其能夠達到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規制為導向的，它能夠起到推動公共行政發展的積極作用。但從長遠角度來看，這種體制過于重視規則，可能會使行政工作陷入教條主義的危機，從而不利于行政效率和質量的進一步提升，會對公共行政長期發展形成阻礙。新公共管理方法強調市場的導向作用，認為可以通過創建有效的激勵機制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設這個邏輯起點，將經濟市場和政治市場里面的個體視為理性經濟人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機構中引入市場機制，同時創建有效的競爭機制，將績效管理納入勞動報酬體系，并把績效作為勞動報酬的重要指標，根據勞動和競爭形成的結果實施績效管理。這樣在競爭過程中就會出現差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動報酬，機制中的理性經濟人必然會主動增強工作積極性，做好本職工作。以往的官僚體制以規制為導向，重視層級節制，認為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認真落實各項規章制度，這既不能夠激發公務人員的工作熱情，也會扼殺其創造性，還不利于充分實現公共利益。長此以往，公務人員不僅會養成按章辦事的習慣，也會形成墨守成規的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發扯皮推諉等問題。基于新公共管理方法論，個人的合理利益得到承認，競爭機制和市場機制被納入政府內部，同時績效管理也得以實現，這樣可以較好地提高公務人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務人員的主體性得到充分發揮，對協調、改善組織和個人利益的關系有一定促進作用。
3結語
新公共管理理論中引入了經濟學理論，借鑒了工商企業管理理論、公共選擇理論及新自由主義經濟學等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補充、完善，同時也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
作者:吳曉芳 單位:鄭州升達經貿管理學院
參考文獻:
［1］何穎,李思然.新公共管理理論方法論評析［J］.中國行政管理,2014(11).
［2］曹堂哲,孫智慧.公共管理研究的技術設計范式:方法論、議題和邏輯［J］.天津行政學院學報,2015(1).
［3］范文.中外公共行政理論比較研究方法論思考［J］.北京行政學院學報,2013(3).
［4］王印紅,王剛.對公共管理研究方法中定量推崇的批判［J］.重慶大學學報:社會科學版,2013(1).
［5］翁士洪,顧麗梅.治理理論:一種調適的新制度主義理論［J］.南京社會科學,2013(7).
