時間：2023-07-23 09:26:09
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇經濟責任審計的發展歷程，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
中國古代官員任期經濟責任審計制度是文官制度的重要組成部分，這一制度的產生是王權強化的必然結果，同時，高度集權的封建專制體制又使其最終走向衰亡，在當前我國初步建立公務員任期經濟審計制度的新形勢下，重新審視這一制度的發展歷程，觀其嬗變，評其利弊，對于推動我國公務員制度的發展和完善，具有歷史的啟示。
「關鍵詞公務員制度；文官制度；任期經濟責任；離任審計
國家機器的運轉離不開公務員的操作，公務員的行為直接影響著行政機體的運行及其效率。著名史學家司馬遷曾說過：“安危在出令，存之在所任”，建立一支廉潔奉公高效高素質的公務員隊伍，對于促進國家和社會的健康發展至關重要。中國古代官員任期經濟責任審計制度（以下簡稱“官員審計制度”）曾經推動了中國古代文官制度的發展。隨著中國封建社會腐朽性的逐步加深，這一制度最終與文官制度一同走向了衰落。用歷史的、辯證的眼光重新審視這一制度，觀其嬗變，評其利弊，這對于今天公務員制度的發展和完善有著歷史的借鑒意義。
一、中國古代官員審計制度的萌芽
中國古代官員審計制度起源于夏商西周時期。在公元前！#世紀，隨著最早的奴隸制國家——夏朝的建立，國家有了初步的財政財務收支活動，因而便有了對各級官府及官員進行審計監督的必要，以保證國家機器的正常運轉。《史記》中有關“會稽”的記載就是這種最原始的官員審計制度的反映。1到了西周時期，隨著復雜的官僚機構的建立和各項開支的日益龐大，一套比較完整、嚴密、系統的審計監督體系已經被建立起來了。據《周禮》中記載，當時的審計監督職能已經與財物出納，簿書登記等職能相分離，分工明確，各自設置獨立的機構。這初步體現了審計監督的原則及其制約作用。這種審計監督體系被后世歷代王朝奉為圭阜。
二、中國古代官員審計制度的形成——上計制
上計制是春秋戰國秦漢至魏晉時期，國家對地方各級官員進行稽察考核的一種制度，其中就包括審計的內容。可以說，在這一時期，中國古代的官員審計制度得到了初步的發展。上計制在戰國時期即已制度化，并嚴格按照規定的期限進行。在當時，中央重要官員和地方長官每年要把所屬地區的戶口、墾田和租稅收入等預算數字寫在木券上。到了年終，官吏必須進京，到國王那里如實申報這一年來的財政收支情況。國王則根據木券親自考核。最后根據考核結果，決定官吏的升降、任免和賞罰。到了秦漢時期，隨著統一的封建中央集權國家的建立，上計制全面系統化。漢代的《上計律》把上計作為一項專門的法律制度固定下來。同時，審計的三種基本方法———查帳法、查詢法和比較分析法在上計制中也初步具備。
從整個封建社會的發展歷程來看，上計制的實行是王權強化的必然結果。當時，隨著封建經濟的發展，經濟工作越來越受到重視。封建統治者為了獨攬大權，約束各級官吏，往往親自主持上計，進而形成了一種延續近千年的考核制度。這不僅可以督促官吏廉潔自守，而且也有助于加強中央對地方財政的控制，對于中央集權制的鞏固和發展發生了深遠的影響。但是，上計制是通過對官吏的定期稽察考核，來兼職進行經濟責任審計，同時也包含財政財務審計和財經法紀審計，集三者于一體，這說明官員審計制度還處于比較原始的階段。同時，上計制在實施過程中也暴露了一些問題：一是弄虛作假，受賄瀆職者不乏其人；二是經常流于形式，走過場。西漢時，丞相身為上計的主持者，輔國政，領計簿，有的卻糊涂到連關于國家存亡的錢谷一年出入多少都不知道；2三是官吏進京上計，講究排場，鋪張浪費。到晉朝末期，封建割據更趨嚴重，朝廷衰微，絕大部分地方官員已不上計，史籍中有關上計的記載亦十分少見。后來，隨著官吏考課制度的變化以及三省六部制的形成，上計制也逐漸衰亡。
三、審計職能的分離———專職審計制度的雛形
專職審計制度源于魏晉南北朝時期，這一時期也是我國古代官員審計制度的演變期。隨著秦漢三公九聊制向隋唐三省六部制的轉變，官員審計制度也發生了一系列變化：
首先，出現了比部，掌管法制、律令、勾檢等事項，開我國外部專職審計制度之先河；
其次，出現了負責文官選拔考核的吏部，兼職進行官員審計；
再次，御史監察制也逐漸走向成熟。這一時期，作為兼司審計的機構，御史臺已成為皇帝直接掌握的獨立機構。
最后，作為審計依據的法律制度也有較大發展。從形式上講，有關官員審計制度的法律條文解決了秦漢以來律令混雜、互相矛盾的問題，將律和令分開，3使有關官員審計制度的法律規定更多地體現在相對固定的法律之中。從內容上講，法律加強了對負有審計職責的官員違法犯罪的處罰。如《晉律》中規定，如果監臨官向別人索取錢物，那就要當作盜竊犯懲辦。4《北史。張兗傳》中亦記載：“諸監臨官取所監羊一口，酒一斛者，罪至大辟；與者以從坐論。”這體現了分權與制衡的思想。
但是，從總體上說，比部作為專職審計機構地位低，權力小。特別是魏晉南北朝時期屬門閥制度確立的鼎盛時期，門閥土族為保住自己的特權，經常對監察官的監督加以非難、報復和迫害。例如《晉書。劉毅傳》中記載：“（劉毅）將彈河南尹，司隸不許，曰：‘攫獸之犬，鼷鼠蹈其背。’毅曰：‘既能攫獸，又能殺鼠，何損于犬！’”這說明監察官員好比朝廷攫獸之犬，卻可能遇到背后鼷鼠的暗算。所以，即使是地位相對較高的御史，其審計職能和實施也受到限制。
四、中國古代官員審計制度走向成熟
在隋唐五代宋時期，中國古代的官員審計制度發展到最為成熟的階段。在這一時期，除了獨立的外部專職審計機構———比部外，還出現了內部的專職審計機構，如北宋時期三司屬下的三部勾院、都磨勘司。在南宋時期還出現了第一個以“審計”命名的審計機構———審計司。
這一時期的封建立法總結了秦漢以來歷朝法律的得失，在官員審計制度方面制訂了簡明扼要，系統周密的法律條文，規定有初審、再審、終審；除了有事后審計，對重大建筑工程支出還實行事前審計。在審計的三種基本方法中，查帳法已充分注意到帳帳、帳證、帳實相符；比較分析法開始應用十分率和定額的辦法來對官吏的經濟政績進行比較準確的考核評估。在唐宋時期，與審計關系密切的立法則特別發達，如“勾帳式”、“磨勘法”和“三司帳法”等，而且，御史臺已是獨立完整的監督機構，它與專職審計機構密切配合。相互補充，在彈劾經濟上違法亂紀的官員，查核經濟大案等方面發揮了重要作用。
但是，這一時期的官員審計制度同樣也暴露出了一些問題：
一是審計權過分集中于中央，使得審計機構的工作量大得難以承受。5二是從五代、宋開始，吏治開始漸趨腐敗，這種風氣也侵蝕到審計工作之中。6這使得官員審計制度非但不能成為反貪的有力措施，反而成為以權謀私的工具。
五、中國古代官員審計制度的衰落
在元明清時期，封建專制的中央集權空前加強，專職審計機構被取消，由科道官兼職負責財政財務審計，會同吏部考核官吏，審計權被并入科道監察系統，這使得唐宋時期外部、內部相結合的專職審計體制沒有得到充分發展而夭折，導致官員審計制度具有越來越濃厚的集權色彩，并逐漸走向反面。明中葉以后，皇帝昏庸，宦官專權，監察制度越來越不被重視，監察機構也名存實亡。在這樣一個行政與監察相結合的審計監督體系中，因為缺乏權力制約機制。弊端叢生，進而在全國范圍內形成了一個行賄網，人謂“三年清知府，十萬雪花銀。”正如《章氏遺書》卷！‘中記載：“州縣有千金之通融，胥役得乘而牟萬金之利；督撫有萬金之通融，州縣得乘而牟十萬之利。”
同時，封建專制主義的強化使封建立法亦遭到破壞。明清又沿襲了宋代的“引例破法”，并廣泛應用“比照法”，這使得法律具有更大的隨意性，破壞了審計的法律依據。造成這種情況的根本原因在于，從明朝開始，中國封建社會封閉的、自給自足的自然經濟在世界上已經大大落后，資本主義制度無法建立，最終造成國家政權形式也逐漸落后于西方發達國家。總之，中國古代官員審計制度的變遷強化了皇權，高度的中央集權又最終扼殺了它的生命力，使之最終走向衰落。這不是制度本身的悲哀，而是封建政治機體腐敗的必然結果。
六、中國古代官員審計制度給我們的啟示
縱觀中國古代官員審計制度的嬗變歷史，我們可以得到如下啟示：
第一，古代最高統治者為了維護自己的統治，歷來高度重視治吏。“吏者，民之本，綱者也，故圣人治吏不治民”。7而治吏的主要手段就是加強對官吏的監察。正是因為如此，中國古代官員審計制度才能成為文官制度的重要組成部分。現階段，我國是人民當家作主的社會主義國家，公務員是人民的公仆。但是，我們仍應重視公務員任期經濟責任審計制度的完善。這是因為，公務員的廉潔奉公是全體人民的共同利益———公共利益得以有效維護、分配和發展的重要保障。
第二，兩千多年來，中國古代官員審計制度的嬗變與國家政治、經濟的發展歷史是相一致的。從中國歷史的坐標中我們可以看出，審計機構的置廢分合受歷朝政權體制的制約，隨著秦漢三公九卿制、隋唐三省六部制、明清內閣六部制的演變而發生相應的變化。同時，各個歷史時期的經濟發展水平，也影響著官員審計制度的發展水平。在封建專制主義政治體制下，各種類型的審計機構所擁有的審計權是自上而下地由帝王授予，而不是自下而上地由人民授予。這樣，國家審計機構便成為帝王專權的人，而不是純粹的第三者。國家審計機構的這種人身份決定了其獨立性只能是相對于被審對象而言。因此，中國古代官員審計的獨立性是不完全的、不明顯的，始終沒有達到西方國家的那種超然獨立的地位。只有到了近代，在西方民主思想和商品經濟的沖擊下，中國的官員審計制度才開始了劃時代的變革。在現階段，我們仍要堅持公務員任期經濟責任審計的獨立性原則，強化審計機構的獨立地位。只有這樣，才能給審計機關依法行政創造良好的外部環境。
第三，我國古代的官員審計制度基本上都是定期審計，以一年為期。到了唐宋時期，則發展成為定期審計與不定期審計相結合的制度。這是因為，只有實施經常化的審計監督，才可以防患于未然。任職期間內發生的問題，盡量解決在任職期內。因此，現階段，對公務員的任期經濟責任審計應從離任時的一次性審計評價逐步轉向經常性的審計監督，也就是由從事后審計轉向預防性、控制性和總結性的事前、事中和事后相結合的、全過程的審計監督。
關鍵詞:政府審計;國家專項資金審計;政府監督
中圖分類號:F239文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)07-0062-02
一、政府審計完成國家專項資金審計的必要性
《中華人民共和國憲法》第91條規定,“國務院設立審計機關,對國務院各部門、地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構和企業事業組織的財政收支,進行審計監督。”《中華人民共和國審計法》在1995年和2006年的修訂中將立法的目的規定為:“為加強國家的審計監督,維護國家的財政經濟秩序,提高財政資金使用效益,促進廉政建設,保障國民經濟和社會健康發展。”這一規定將政府審計的服務對象直接界定為國家經濟發展。《中華人民共和國審計法》第21條和《中華人民共和國審計法實施條例》第19條賦予了政府審計機關對金融機構審計的權利,審計機關對國有資本占資本總額的比例超過50%,以及國有資本占資本總額的50%(含)以下,但是國有資本投資者實質上擁有控制權的金融機構的資產、負債、損益,依法進行審計監督。一方面,通過政府審計監督和規范金融機構的經濟行為,保證國家金融體系的健康發展,防止金融系統的極端情況的發生;另一方面,政府審計機關的獨立監督,可以披露真實、客觀的國家金融運行的信息,為國家金融管理部門的決策提供有利的信息服務。通過對政府審計中發現問題的分析,評價國家金融安全程度,發揮審計免疫功能,建議相關管理部門及時調整國家金融政策,降低金融風險,避免金融危機的發生[1]。
現任國家審計署總審計長劉家義指出,現代政府審計作為國家的免疫系統,有責任更早地感受風險,有責任更準確地發現問題,有責任提出調動國家資源和能力去解決問題、抵御“病害”的建議,有責任在永不停留地抵御一時、一事、單個“病害”的同時,促進其健全機能、改進機制、筑牢防線。正是由于現代政府審計的這一本質的要求,決定了政府審計工作的基本職能是維護國家安全特別是國家的金融安全,保障國家的利益,保護人民的利益,促進經濟社會全面、協調、可持續和諧的發展。因此,維護中國的經濟安全特別是中國的金融安全是中國政府審計的主要任務。
二、政府審計程序與國家專項資金審計監督問題
政府審計引入國有企業改制的審計監督,必然帶來如何界定財務審計、效益審計、經營者離任責任審計的關系,政府審計如何操作,政府審計與獨立審計的關系如何協調等問題。對此,我們認為財務審計是效益審計與經營者離任責任審計的基礎,效益審計與經營者離任責任審計是財務審計的延伸和發展。雖說三者的客體相同,但具體的著眼點卻有所不同。財務審計強調改制國有企業財務報告的真實、合規,效益審計側重改制國有企業的經營效益、國有資產的保值增值狀況,經營者離任責任審計關注改制國有企業經營者遵守國家財經法紀與任期經營責任的完成情況[2]。
在具體操作中,政府審計應當首先對會計師事務所進行的財務審計和資產評估機構進行的資產評估的結果進行監督檢查,確保改制國有企業的財務信息資料真實、可靠;然后,以此為基礎進行改制國有企業的效益審計與經營者離任責任審計,對改制國有企業的效益和經營者的任期經濟責任做出準確、合理的評價;效益審計與經營者離任責任審計應當最終形成效益審計報告和經營者離任責任審計報告,它們應當作為考評改制國有企業經營者業績,對其任用或處理的經濟依據[3]。
三、政府審計應該履行好國家專項資金的受托責任
任何國家的政府審計都必備三大要義:履行受托責任(accountability)、公正(integrity)及可信(creditability)。所謂政府審計機構的受托責任,是指政府審計機構受人大常委會(人民)委托,嚴格按照法律要求對各級政府及其部門履行人民的受托責任情況進行審計,并如實向人民報告審計結果的責任。政府履行該受托責任的好壞,直接關系到人民的知情權(是基本人權的必要組成部分)和政府審計機構“立審為民”宗旨的實現。政府審計機構這一依法審計、如實報告的受托責任,在實際履行中遇到了許多不利因素的影響。筆者認為,現在是該修訂《審計法》相關規定的時候了。現行《審計法》第四章“審計機關權限”第36條規定,審計機關可以向政府有關部門通報或向社會公布審計結果,但應依法保守國家秘密和被審單位商業秘密,遵守國務院有關規定。筆者認為,通報或向社會公布審計結果不僅是“可以” (權限)的問題,更是“應當”(職責)的問題。政府審計機構在向人民履行審計及報告責任時,如何才能減少或消除政府機構首長對政府審計工作的不當影響和干預,是值得研究的重大課題。筆者建議在修訂中國審計法時,增加規定政府機構不當影響和干預政府審計工作應承擔的法律責任 [4]。
四、要創建與中國政府職能轉變相適應的政府審計模式
要確立以“有限審計”為定位的中國審計制度,必須在新環境下進行針對性變革,轉變傳統的思維方式和工作模式,樹立服務意識,實現由傳統審計向現代審計轉 變。加入WTO之后,中國政府的執政理念發生了徹底的轉變,法治政府、高效政府、責任政府、透明政府等理念已被普遍認知和確立,從而為政府審計的變革提供了理論指南。從這些基本行政價值理念和“有限審計”定位出發,我認為,戰略轉型期的政府審計應該是建立以法治政府為核心理念,強化對政府公共財政的審計監督;以高效政府為核心理念,加快向績效審計為中心的轉變;以責任政府為核心理念,加強以領導干部經濟責任審計為重點的對權力的制約和監督;以透明政府為核心理念,實行審計結果公告制度的“3+1”審計模式。
公共財政既是政府施政藍圖,亦是政府治理的重要工具。其范圍不是任意的,公共財政首先是反映政府的活動范圍和公共收支狀況。一位美國經濟學家曾這樣寫道: “要了解聯邦政府將要做些什么或已經做了什么,看一看聯邦政府預算就足夠了。”近幾年來,東西方各國的政府改革,莫不把預算與財務管理改革作為重點之一, 制定了嚴格的法律制度對財政預決算的編制和執行進行規范、監督和制約,要求政府在財政管理中實行法治。而在政府預算以及財務管理當中,政府審計作為政府財政收支的獨立經濟監督,在監督政府依法履行所承擔的公共經濟責任方面發揮著重要作用。從世界審計發展歷程看,財政審計一般都是政府審計的最初形式,并且一直處于極其重要的地位,是“永恒的主題”,也是各國政府審計機關的首要任務。在中國同樣如此,“財政預算執行審計是第一位的。”履行政府審計職責應遵循政府職責的特點,隨著中國建立法治政府和公共財政體制目標的確立,財政審計的作用將更加重要。這里需要指出,對政府公共財政的審計,重點應該放在公共支出上,實現由收支審計并重向以支出審計為主轉變[5]。首先這是政府履行職能之所在。政府對經濟的影響作用主要表現在公共支出上,政府干預、調節經濟的職能也主要是通過公共支出來實現的。政府審計作為維護行政責任的重要環節,強化公共支出審計監督,能夠促進政府正確履行法定職責,提高行政行為的科學性、有效性,維護法律的嚴肅性。其次,是政府執政為民之所需。美國學者亞伯拉罕?馬斯洛把人的需要體系分為五個層次:生理的需要,安全的需要,愛的需要,尊重的需要,自我實現的需要。這對公共投入優先次序的確定有啟發意義:它可以提醒人們,民生問題應當放在優先的位置,然后再考慮發展的需要。加強公共支出審計監督,不僅有利于正確理順公共投入的優先次序,而且有利于讓民生問題成為公共投入的重點,對于實現社會經濟的安全運行,促進社會持續健康的發展,實現全面建設小康社會的目標,均有著重要的作用。再次,是政府控制支出之所能[6]。全面地考察政府職能的演進變化過程,其著力點是由政治職能轉向經濟職能,再由經濟職能轉向社會管理職能。而且在著力點變化的同時,政府的活動范圍也在擴大,政府公共支出無論從絕對量還是從相對量上考察都呈現出不斷增長的趨勢,這已經是不爭的事實。自從德國經濟學家阿道夫?瓦格納在19世紀80年代提出“公共支出不斷上升的規律”以來,各個國家財政發展的實踐已經證明了這一預測的正確性。這就意味著,如不對公共支出加以有效的控制,很可能會出現
公共物品或服務的供給過剩。而通過審計這一監督和制約機制,實際形成了對公共支出規模的有效控制。
五、實行國家專項資金審計結果公告制度
審計結果公告也就是通常所說的報告權和公布權,是指政府審計組織有權將審查結果報告給授權機構,有權將審查結果公布于眾。公告審計結果是國際通行的慣例,各國審計立法對報告權和公布權都有相應的規定。在發達國家,審計工作的效果很大程度上取決于審計報告的公開性,它同時也是衡量政府審計組織獨立性和客觀性的重要標志。20世紀90年代以后,善治成為世界各國普遍追求的政治理想。善治(Good Governance),即好的治理,成功有效的治理,就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關系,是兩者的最佳狀態。它實際上是國家的權力向社會的回歸,是一個還政于民的過程。俞司平認為,善治的基本要素之一是透明性,它指的是政治信息的公開性。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息,包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息,以便公民能夠有效地參與公共決策過程,并且對公共管理過程實施有效的監督。透明程度愈高,善治的程度也愈高。
參考文獻:
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摘要：財務工作的的歸宿點在于績效評價，目前政府績效審計已被廣泛重視。本文通過對發達國家審計工作實踐分析與研究，在借鑒經驗的基礎上針對我國政府審計及績效審計方面存在的問題，提出幾點完善我國政府及績效審計的措施。
關鍵詞：政府財務報告；政府審計；績效審計
2013年7月，審計署將組織全國審計機關對政府債務進行審計，即將掀起一場對全國地方債務的審計活動。可見，隨著經濟的發展，政府活動的復雜性，政府審計將會越來越重要。
一、 引言
中央、各地方部門及公共財務報告的公允及真實是政府審計的目標，政府審計要對資源使用的效果性及效率性和公共服務的質量做合理保證。目前，主要是績效審計、環境審計、社會責任審計、經濟責任審計、預算執行審計、債務審計等。其中，績效審計即國家審計監督部門對政府部門的日常經濟活動及事項進行監督、評價和鑒證，，包括資金使用、管理、資金運作管理的科學性、合理性、經濟性、效率和合規性并由此提出改進建議，以使政府部門的經濟活動合法、有效的進行。
我國政府績效審計領域還比較局限目前主要包括對資源的3E審計的評價和監督，對經濟活動范圍的審計領域較為狹窄。
績效審計內容主要包括對經濟、社會、環境效益的監督與評價。（1）經濟效益審計是以促進經濟效益高效、合理的審計，公共部門經濟活動需要由審計部門的監督才能提高經濟的合理有效的發展。（2）社會效益和環境效益審計是政府審計的一種形式，是對政府投資建設項目及生產經營活動、財政經濟活動所產生的社會效益、對生存環境影響的評價，也是對一種監督活動。是評價政府活動所產生影響及影響程度結果的評價。并進一步督促其提高社會效益和環境效益。
二、 國內外政府財務報告審計及績效審計發展和研究現狀
國外發達國家政府績效審計起源于20世紀40年代中期，由于政府機構的不斷完善，更加注重公共資源被合理、合法的使用。因此政府績效也越加受重視；。一些發達國家政府審計研究起源較早，大體分為：審計的開始階段；審計的初步發展階段；政府審計快速發展階段。
初步發展階段主要是20世紀70-80年代的“3E”績效審計的發展，”3E”即“經濟性”、“效益性”、“效率性”，是1972年美國審計署的，對“3E”績效審計進行了全面的規定并相應的建立了一套完善的評價體系，這為當時政府審計工作帶來了極大的改觀。審計的快速發展階段是最近時期的由新公共管理運動的興起帶來的。
美國是1997年開始首次對聯邦政府財務報告進行的審計，主要分兩個層面；英國績效審計覆蓋到所有涉及公共資源的公共部門及社會團體，迄今為止，已有較為完善的績效審計體系。加拿大是最早采用績效審計，已形成了綜合績效審計，其審計機關獨立性較強，從而能有效的監督政府部門的治理。澳大利亞也在不斷的進行政府績效的不斷改革，從經營審計、效益審計、管理審計到現在的績效審計，政府審計的范圍主要是對公共部門的財務、政府及各部門合并財務報告等的中期和年終審計。巴西政府財務報告審計的發展較快，直截至目前已建立了較為完善的審計體系，包括對公共部門的績效審計、政府預算的的合法、合規性審計，政府財務合并報表的真實性審計及公共財政部門的績效審計，政府審計部門已建立了一套完備的審計系統。
經濟合作與發展組織代表詹姆斯·謝波德（James Sheppard）曾稱，OECD大多數成員國已建立了政府財務審計制度。
可見，國外很多國家在公共部門績效審計的研究已形成了完善的理論體系并將其應用于實踐。世界各國都確定了政府績效審計的內容并制定了相應的績效審計準則，同時根據具體國情建立了各自的政府績效審計方法及評價體系、衡量標準。
我國對政府部門績效審計的發展較晚，目前很多方面還未成熟，不斷的吸取國外關于政府績效審計方面的經驗也在不斷發展。會計學者正致力于政府績效審計方面的研究，如李鳳鳴、王光遠等最早對關于政府績效審計初步概念等一系列方法的研究；錢水祥曾對績效審計評價指標及體系的構建進行研究。劉明輝等認為政府活動如同一個服務性企業，比照企業可以把企業審計搬到政府績效審計中，以此來評價政府活動，對政府活動進行監督。楊肅昌等也曾提出政府審計的雙軌制，石愛中的人大、政府兩個審計機關，都是在政府分工清晰則較好的審計。
社會公眾對政府財政的要求不斷提高，加之權責發生制在政府財務體系的應用，計量問題將隨之復雜化，這就要求對公共部門的績效審計與評價越來越嚴格。
目前，我國財務報告體系中不包括審計報告。公眾對政府會計信息的了解渠道也限于人大及政府部門的工作報告，政府審計部門對信息的真實、完整性進行鑒證。我國政府財務信息質量除了相關法規保障更要有審計監督部門的監督。我國現在行政、事業單位、政府部門財務報告審計是完全獨立的，出具的審計報告也是相互分離的，政府財務信息的披露并未完善，公眾對政府會計財務信息的了解也十分受限。
隨著政府部門經濟業務的復雜性，公共對政府財務信息的透明度要求日益加深，審計署也在不斷的加強審計的監督作用，積極拓展審計業務，如政府部門的債務審計、社會環境審計及績效審計。
根據西方政府審計的發展來看，給我國的主要啟示是：
1、 獨立的審計制度
獨立性是審計工的重要保障。從發達國家來看政府審計績效審計需要有一個獨立的審計部門，這是開展工作的保證，也是使財務信息公平、公開的首要前提。
英國、美國審計署均屬于獨立的外部審計部門，與政府無直接的隸屬關系，有著較強的獨立性，保證了審計機關在審計工作方面的客觀性，更有利于開展績效審計工作。我國目前審計署是行政型隸屬國務院，獨立性不強。仍需要加強和完善。
2、注重對審計人員的素質培養；較強專業化的審計隊伍在審計工作中能較準確的做出職業判斷，減少審計工作的盲目性。審計人員的專業要涵蓋的不同的領域要有金融、經濟方面的專業知識，這是開展績效審計工作的保障，以便在審計工作做出準確的判斷，要有充分的職業素養。
3、審計工具要先進；開展有效的政府審計要有先進的審計工具做保障，計算機技術的應用、審計操作方法的應用及先進的審計軟件，規范的操作流程，這是保障績效審計工作有效開展的前提。
4、完善的法律法規；法規健全才能保證，政府部門工作的合規化，減少財務部門的造假，減少審計工作的復雜性。審計健全的法律體系也是使審計部門人員及其工作的公正、客觀的前提。從而保證政府財務信息的更加透明，提高審計效率。
由此可知，政府及公共部門的績效審計是政府部門工作的最后環節，是提高政府工作的有效監督、增強政府監督職責的保障，績效評價的合理性能有利于政府及公共部門的工作的開展，績效審計工作的有效開展能較好的推動我國政府審計工作的發展。
三、我國政府績效審計的發展歷程及面臨的問題
目前，我國績效審計工作正處于嘗試階段，面臨著很多問題主要有：
1、相關法律和法規體系的不健全
健全和完善的法律法規是開展績效審計工作的保障，從國外的發達國家的發展來看，政府審計監督工作必須有健全的法律做后盾。
2、缺乏一套完整系統的審計評估體系
我國政府審計部門在技術上存在很多難題，較多運用審計人員的職業判斷和職業經驗，但人員本身的經驗不足，這就帶來了審計工作上的質量和效率。目前我國政府審計在審計工具上落后，較少使用計算機技術。這點是與國外發達國家最大的區別，在國外審計領域已有了較為完善的發展，審計抽樣技術及審計流程的各個方面都已廣泛運用先進的信息技術，減少了審計人員的主觀性，在一定程度上做到了審計工作的客觀、公正。
3、社會公眾及政府部門對績效審計的認識局限
社會各界普遍認為，我國處于發展階段，政府部門工作很多方面不完善，績效審計體系無統一的體系，系統分散化，無一定的實踐基礎，不具備實行完善審計體系的條件。政府對績效審計不夠重視，對績效審計投入的資源、人力有限，不利于審計工作的快速發展，同時未指定一套先進績效評價體系，現有的程序化的審計與實際情況的變化結合不緊密。
四、 我國政府績效審計的完善措施
綜合以上方面的分析及存在的問題，針對我國具體情況提出以下幾點改進措施：
1、審計制度的改革，增強審計機構的獨立能力
我國審計機構隸屬于國務院，在職能上的復雜性給審計工作帶來了受到了更多的制約，不利于獨立性的發揮，應按照企業的做法，審計機構作為一個第三方，對政府及公共部門活動進行有效的監督，不受權利的制約，以一個平等的主體行使其職能，直接對所審計的業務負責。
2、加強信息披露制度，增強審計工作的透明性
目前，我國政府部門正在加強政府財務透明化，以有利于摸清政府家底。公眾最為關心的是政府財政的來龍去脈，了解政府資金的經營及運用，政府財務報告的信息在政府審計的審計下，能更真實和準確。投資者才能根據政府披露的信息做出正確的決策，從而減少了公共資源的不合理使用。政府績效審計在執行政府的監督執行起到了很強的監督作用，對防范政府風險有較強的作用。
3、政府績效審計評價標準方面應不斷完善
真實、準確的評價結果，必須有一套完善的評價考核體系以便加強對政府部門工作客觀的評價，建立完善的指標體系需要由專門的技術人員。客觀的評價要盡量少使用主觀定性的指標，更多的運用定量的方法。目前在技術上我國也使用了一些如平衡計分卡、SWOT分析等一些定量化的方法體系，盡量減少市場風險、內控風險所帶來的影響，減少外部宏觀經濟環境給績效審計工作帶來的不確定性。
此外，我國應盡快建立一套完善的績效審計報告，促進審計技術的不斷改革，這是完善政府鑒證體制不可或缺的部分。（作者單位：河南大學工商管理學院）
參考文獻
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關鍵詞：事業單位；內部審計；現狀與發展
事業單位內部審計作為一種經濟活動由來已久，隨著社會化再生產的開展和管理要求的不斷提高，內部審計也經歷了一個由淺入深、由簡單到復雜、由初級到高級的發展歷程。現代西方內部審計已不再僅僅局限于單位的財務和會計問題，其工作范圍已經延伸到經濟管理領域的各個方面。近年來，隨著內部審計活動廣泛深入地發展，現代內部審計的職能范圍等一直處在演變之中，它推動了內部審計實務科學理性地向前發展。但在目前內部審計工作實踐中，內部審計的作用沒有得到應有的發揮。特別是事業單位的內部審計工作顯得相對滯后，亟待我們尋找存在的問題，探索解決的對策。
一、目前事業單位內部審計工作中存在的問題
（一）對事業單位內部審計的認識不到位
一方面，人們通常認為事業單位不具有生產功能，不存在成本費用核算，更無營業活動，因此，沒有開展內部審計的必要。內部結果便導致內部審計工作難以引起足夠的重視。另一方面，對相關法規貫徹不及時，認識不到位，沒有認識到內審工作的法定性、必要性和緊迫性。
(二)事業單位審計規范體系不完善，事業單位現行內部審計制度的立、改、廢滯后于事業單位形勢發展
建立健全內部審計制度，用制度規范審計行為，是內部審計業內追求的重要目標。目前，事業單位內部審計工作主要執行依據是國家審計法規制定的規章制度和審計協會制定的內部審計準則等，各事業單位內部審計部門在實踐中探索出許多有益的經驗，在此基礎上應形成規章制度。另外，審計制度要有前瞻性、保持穩定性，但也要適應形勢發展的需要及時予以修訂或補充，因其針對建設期間的項目管理帶有局限性，已不適應現在及未來的工程相關審計實務的需要，所以，有必要對此類審計制度進行梳理、修訂，保留成功經驗部分、去除不適用內容、增加審計管理新理念。及時對現行內部審計制度進行修訂、增補的工作應引起內部審計部門的重視。
（三）內部審計機構的獨立性和客觀性不夠
獨立性是內部審計的基本特征之一
目前，我國內部審計機構大都是單位的內設機構，基本上都處于管理層之下，在單位負責人的領導下開展工作。因此，在審計過程中，不可避免地受本單位的利益和相關人員利益的制約，審計工作的獨立性、客觀性及權威性，都得不到保障。
（四）內部審計人員的專業水平有待進一步提高
審計人員素質的高低決定了審計能否客觀，公正及權威。《國際內部審計師協會內部審計標準說明》規定，從事審計的工作人員應具備財務、會計、企業管理、統計、計算機、概率、線性規劃、審計、工程、法律等專業知識，還應有足夠的經驗和良好的審計職業道德。但目前我國內部審計人員素質總體偏低，據統計部門對幾個大城市有代表性的企業的調查，企業內部審計人員多是財會出身，甚至有些還未受到系統的專業訓練，加之我國內審準則工作規范和職業道德標準方面還有一些法律空白，許多內審機構和人員缺乏應有的職業規范的約束和指導。這就大大降低了審計工作的科學、嚴謹性，增加了審計工作的法律風險。
（五）內部審計缺乏明確的定位和目標
事業單位內部審計工作應緊緊圍繞本部門、本單位工作總體目標而展開，并且從本單位的實際情況出發，使得內部審計工作具有極強的可行性。現實往往是事業單位內部審計工作目標脫離本部門、本單位的總體目標，從而使其實際效果大打折扣。
雖然有些事業單位也制定了一些內部審計工作目標，但在實際操作中，未對審計工作目標進行科學的解析，使得內部審計工作常常流于形式，從而大大降低了內部審計工作的效果。
二、事業單位內部審計的發展建議
（一）充分認識到內部審計對事業單位的重要意義
首先，內部審計部門隸屬于事業單位，熟悉單位的關鍵實際情況和不足，因此，其審計工作相對于國家審計部門具有更強的針對性，效果也更顯著。其次，內部審計部門在國家審計部門的指導下進行審計工作，這是對國家審計的重要補充。
（二）保證內部審計部門的獨立性和客觀性
保證事業單位內審部門工作的獨立性和權威性，這是內審部門的重要特點，也是保證其工作客觀性的重要基礎。內部審計機構獨立性主要體現在以下兩個方面：其一，要求內部審計部門與其他職能部門相比在設置上應具有較高的地位，對其他職能部門有監督的權利和義務，其審計工作應在事業單位第一負責人帶領下進行，審計部門對其負責并直接匯報工作內容；其二，負責審計人與被審計人不存在經濟利害關系，審計機構、審計人員及經費來源等方面應具有的獨立性。 轉貼于 （三）提高審計人員的綜合素質
審計人員的業務素質的高低直接關系到審計項目質量的好壞和審計風險的大小。因此，提高審計人員的素質，對提高審計質量起著根本性作用。因此，提高審計人員的素質就尤為重要，這一工作可從以下幾方面入手：第一，應加強內審人員專業技能的培養提倡繼續教育，內審人員不僅要精通財會知識，還要熟練其他相關專業技能，提高業務水平；第二，鼓勵審計人員通過工作實踐，及時總結內審工作經驗，不斷完善審計手段和方法，不斷提高運用理論知識解決實際問題的本領，和應對復雜多變的工作局面的能力；第三，進一步完善審計隊伍的招聘制度，實行執證上崗，建立科學的激勵機制，充分調動審計人員的積極性，激發其愛崗敬業的熱情，使審計工作隊伍在穩定的基礎上不斷發展壯大；第四，還應加強內審人員政治素質教育，樹立內部審計人員一絲不茍的工作精神和扎扎實實的工作作風，使其具備與其工作相適應的責任心，高度的事業心、良好品質以及處理問題的能力。
（四）明確內審工作的職責和目標
內部審計工作要圍繞本單位的總體目標而進行，將改善管理、堵塞漏洞、提高效益為目的，要深刻領會到監督和服務的關系，將二者有機統一起來，監督是手段，其本質目的是發現問題并提出合理化的意見和建議，進而提高事業單位的效率。
（五）完善事業單位內部審計制度，充分發揮審計職能作用
健全內部審計規章制度，使得內部審計工作有章可循，有法可依。內部審計部門也要依照規定的程序、方法、內容等開展各項審計工作，保證審計結果的客觀公正。
充分發揮審計職能作用，促進內審規范化建設。內部審計機構在制定本單位的內部審計項目質量控制制度時，可以參照國家審計署所制定的《審計機關審計項目質量控制辦法(試行)》，結合本單位的具體實際情況，制定出切合實際的內部審計項目質量控制制度，為運用制度控制方法提高內部審計質量做好基礎工作。
（六）實現審計現代化，推行計算機輔助審計技術
計算機輔助審計是指審計人員利用計算機對被審計單位進行審查，以確定其處理和控制功能是否可行，該技術是實現計算機信息系統環境下審計的主要手段。計算機輔助審計技術的運用既提高了審計的正確性和準確性，也使審計人員從冗長乏味的計算工作中解放出來，有助于提高審計工作的效率，降低審計成本；計算機輔助審計技術的使用可幫助審計人員擴展審計的范圍，擴展至其他媒介；計算機輔助審計技術具有相當大的機動靈活性。可見，計算機在一位審計人員的控制下就能對會計事項進行全面、迅速、經濟、有效的分析。
參考文獻
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一、案例背景
2002年滬、深兩市大約有60%的上市公司資金被大股東占用，占用資金曾高達千億元以上。為有效整治上市公司大股東占款，2005年10月國務院批轉證監會《關于提高上市公司質量的意見》，提出控股股東和實際控制人必須在2006年底前償還所占用的上市公司資金。同時加大刑事打擊力度，2007年底沒有解決的占用資金不到100億左右。但隨著國際經濟形式的風云變幻，我國實行從緊貨幣政策，實施經濟宏觀調控，與此同時，上市公司大股東占款又有所抬頭。內部控制的發展歷程顯示，一些影響巨大的公司經營失敗或舞弊事件的發生，加速了內部控制理論研究以及實踐應用的發展進程。
2008年德勤對來自上交所及其他資本市場上市公司進行調研，44％受訪公司稱已建立良好的內部控制機制，91％受訪公司稱在內部控制機制實施方面遇到困難，缺乏完整的模型和強制執行力。據德勤《2007年上市公司內部控制實施現狀調查報告》顯示：超過半數的受訪公司仍未建立內部控制機制，或者內部控制機制不完善，缺失完整的模型和強制執行力成為我國公司內部控制實施的主要障礙。2008年發生的中捷公司案例具有代表性和典型性。
二、中捷公司案例解讀
中捷縫紉機股份有限公司（以下簡稱中捷股份）始創于1994年，目前擁有總資產16億元，員工2000余人。擁有浙
江、上海、江蘇三大生產基地，形成了集縫紉機鑄造、機殼加工、涂裝、裝配四大工藝全部自動化的現代化股份制企業。2004年7月其在深交所掛牌上市，是中國縫制機械行業第一家上市的民營企業。2006年4月，中捷股份公告，稱其股權激勵方案已獲得證監會備案批復，成為首家獲得批準實行股權激勵的上市公司。根據當時公告，總經理李瑞元獲得75萬份股票期權，占14.71%，財務總監唐為斌獲得55萬份，占10.78%，李瑞元和中捷股份實際控制人蔡開堅為連襟關系。2006年度公司實現凈利潤同比增長29.58%，2007年度公司凈利潤再次同比增長了27.50%。高效的業績，幫助中捷股份的高管們成功獲得了整個股權激勵方案中的80%股票期權。2007年實現二次增發5000萬股，募集資金投入技術創新項目。
注冊會計師對中捷股份年報進行審計時，根據銀行提供的詢證函發現其銀行存款實際與賬面嚴重不符。浙江證監局接到事務所通報后，立即會同負責中捷審計的立信會計師事務所進行核查，初步掌握了中捷股份董事長私下挪用上市公司資金且未入賬的證據。據證監會調查結果顯示，大股東中捷集團2006年、2007年、2008年分別占用中捷股份的資金15117.65萬元、25405.46萬元、17600萬元，涉及金額超5億。且中捷股份對于上述關聯方占用資金的重大事件，未按規定履行臨時報告義務。為隱藏中捷集團占用資金的事實，達到賬目相符，中捷股份還在2006年中期報告、2006年年度報告、2007年中期報告中分別虛增銀行存款7400萬元、15117.65萬元、29810.94萬元。
挪用事件被調查后，中捷股份的股價一路下跌（見圖1）。為防止風險進一步擴大，經與深交所溝通，自4月17日起中捷股份停牌。并在4月28日，蔡開堅發表了《關于違規占用上市公司資金的檢討書》，承認違規占用上市公司資金，并且分析了主觀原因和客觀原因，向投資者公開道歉。
5月15日，深交所紀律處分委員會對于負有主要責任的中捷股份、控股股東中捷集團、實際控制人蔡開堅及中捷股份相關董事、監事、高級管理人員17人予以公開譴責；并予以通報批評；且認定董事長蔡開堅、財務總監唐為斌不適合擔任上市公司董事、監事、高級管理人員。原財務總監唐為斌被警告、處以5萬元罰款。另在6月30日中國證監會《行政處罰決定書》，對公司給予警告，并處以30萬元的罰款；對原公司董事長蔡開堅給予警告，并處以30萬元的罰款；對原公司董事、財務總監唐為斌給予警告，并處以5萬元的罰款。同時證監會認定：蔡開堅為市場禁入者，自中國證監會宣布決定之日起，5年內不得從事證券業務或擔任上市公司董事、監事、高級管理人員職務。
三、中捷公司內部控制中存在的問題及成因分析
以前中國資本市場最大的隱患就是內部控制問題，監管層如果只注重財務信息披露的結果，而不關注過程，很容易造成工作失誤。以財務報表為核心的財務信息可以做假，但過程做不了假，過程監管非常重要。投資者把錢投給一些財務信息做得很好而內控問題很多的上市公司，導致投資風險很大。無論是2001年的“銀廣夏事件”，還是最近的“中捷事件”，都是內控不夠造成的。
（一）中捷公司內部控制存在的問題
1．大股東非法挪用上市公司財產，侵害中小投資者利益。
中捷股份第一大股東為中捷集團，第二大股東為蔡開堅。同時蔡開堅是中捷集團董事局主席，也是中捷股份的董事長，即為中捷集團、中捷股份的實際控制人。中捷集團董事長蔡開堅指使原出納蔡秋紅（蔡開堅的侄女）使用“撿來”的對賬單，偽造財務信息，直接導致財務信息嚴重失真，真實的對賬單則沒有入賬。蔡開堅采用各種欺騙手段，避開上市公司管理程序，未經正常審批手續，多次將中捷股份資金轉出，由大股東中捷集團使用， 2006年、2007年、2008年分別占用中捷股份的資金15117.65萬元、25405.46萬元、17600萬元，涉及金額超過5億元，由此可見，上市公司已成為大股東的提款機。蔡開堅稱已將挪用的資金主要用于收購中捷環洲鋼業股份有限公司和中捷廚衛股份有限公司，集團涉足鋼鐵和廚衛兩大行業，實施多元化戰略。
2．信息不真實，披露不及時、不公開。
中捷股份對于關聯方占用資金的重大事件，未按規定履行臨時報告義務。同時為隱藏中捷集團占用資金的事實，達到賬目相符，中捷股份還在2006年中期報告、2006年年度報告、2007年中期報告中分別虛增銀行存款7400萬元、15117.65萬元、29810.94萬元。與此同時，內部審計機構、外部審計機構沒有對違規行為進行充分揭示，導致審計監控失效。
3．獨立董事形同虛設。
由于獨立董事多是通過大股東的渠道推薦的，所以獨立董事發揮作用先天不足。滬、深交易所分別研究報告認為，部分公司的獨立董事未能有效發揮其應有作用，在實踐中充當“花瓶董事”角色。在中捷股份中，四名已辭職的董事、獨立董事在之前已基本對公司“發揮不了作用”。上市前所有決策都是董事長說了算，上市之后原有運行機制也很難改變。在實際工作中獨立董事多表示對公司某些違法行為并不知情來逃避處罰，因此，作為公司的獨立董事應該對公司的某些重大事情主動性詢問，這也是獨立董事的責任和義務，獨立董事應主動加強自己的義務。
（二）中捷公司內控失敗成因分析
目前，我國面臨的經濟環境發生了較大變化。長期在低風險下運營的企業管理者逐漸淡漠了風險意識，對于建立一個有效的風險控制體系缺乏足夠重視。在缺乏全面風險管理的情況下，我國企業很難適應新的競爭環境。
1．產權觀念淡漠，管理弱化。
挪用上市公司的財產就是侵占上市公司的物權，就是一種侵權行為，這種觀念上市公司的大股東必須要牢牢地樹立起來。大股東或實際控制人挪用、侵占、操控上市公司資產的現象非常嚴重。在蔡開堅的觀念中，“上市公司的錢只是借用一下，反正會還的，沒有損害上市公司健康發展。把其他產業培育好后，在適當時機還可裝入上市公司。”由此可見，上市公司財產權觀念在中捷公司中并沒有樹立起來，要分清公司財產與股東財產，挪用上市公司財產就是侵權行為。由于證監會及時查處了中捷股份和久發股份兩起案件，并對大股東侵占上市公司的資產行為及時采取處罰措施。一方面有利于保證上市公司股東的合法權益，規范上市公司的治理結構，另一方面有利于完善證券的法制化。
2．審計監督失敗。
內部審計是企業內部控制的一個重要組成部分，也是內部控制有效性的反饋機制。中捷股份設立審計辦專門負責內部審計工作，并制定了完善的《中捷縫紉機股份有限公司內部審計制度》，但沒有嚴格執行和有效落實。立信會計師事務所有限公司系中捷股份2006年年報的審計機構、光大證券股份有限公司系中捷股份2007年10月公開增發股票的保薦機構，在大股東挪用上市公司資金案中也沒有發揮應有的作用，我國企業內部控制實施不利的一個重要因素就是內部控制監督不到位。由于監控不到位，導致審計監督失敗。
3．多元化戰略導致資金緊張。
蔡開堅為了實現戰略轉型，選擇水暖衛浴、鋼鐵物流作為多元化經營的產業切入點，培育了中捷廚衛股份和環洲鋼業股份兩個控股子公司。開展多元化經營，以多元化促主業，把中捷股份做成中國乃至世界第一大以縫制設備為主業并兼營其他業務的公司，提高上市公司資產質量和盈利水平，為股東們提供滿意的回報。規劃很宏偉，但受人民幣過快升值、勞動力成本上升及美國次貸危機等綜合影響，中捷公司的利潤已嚴重下滑。在產業轉移與升級的背景下，國家實施經濟宏觀調控，采取從緊貨幣政策，中小民營企業不能順暢地得到銀行貸款支持。多元化發展需要大量的資金投入，為彌補集團層面因多元化戰略而導致的巨額資金缺口也需要資金投入，中捷集團與中捷股份之間形成關聯方關系，正是在這種大的背景下，蔡開堅非法挪用上市公司資金。
4．企業融資渠道不暢。
據臺州市發改委所做的民間融資情況調查表明：60%的被調查企業認為當前向銀行、信用社借款的難度有所加大。而在被調查的中小企業中，這一比例更高：有77%的中小企業認為，向銀行和信用社貸款相當困難，且貸款不能滿足企業的資金需求。在受調查的企業中，公開披露有民間借貸的企業占到30%。故而，可以認為企業融資渠道還亟待拓寬，加強融通。
四、中捷公司加強內部控制應采取的對策
（一）健全公司治理模式，提高公司競爭力
公司治理模式是國家（區域）之間不同法律淵源、政治環境、資本市場發展等因素綜合作用的結果。一種完善的公司治理體系要么依賴于完善的外部市場體系和法律體系等治理環境，要么依賴于集中股權結構條件下大股東的監督和治理機制（見圖2）。且股東應優化董事會的規模與組成結構，建立以外部董事為主的董事會，外部董事由具有豐富行業經歷的專業人士（包括已退休企業高管）擔任，形成外部董事、獨立董事與內部董事相結合的董事會結構。促進董事會組成年輕化和專業化，董事會成員具有不同的行業背景及行業經驗的專家；必須根據企業的規模和實際情況來定奪董事會的規模；改進獨立董事的選拔機制、程序及方式。讓獨立董事更多地了解公司，真正發揮獨立董事對公司的決策作用；提倡董事長與總經理分設，從而有利于公司治理結構的完善。
（二）實施全面風險管理，創建誠信內控環境
實行全面風險管理，分析企業面臨的風險種類及來源，確定風險的分布、重要性和改進的迫切程度。內控部會搜集信息、建立框架、進行初步判斷，確立風險事件，進入風險鏈，再進行風險分析，分析結果后評價對企業可能產生何種影響。充分考慮宏觀經濟政策等外部環境蘊涵的風險，公司價值鏈中可能產生的風險及影響，價值鏈支持活動中的風險，綜合內外經濟環境再做出風險分類、排序。風險評估完成后，結果要為管理層提供決策依據和支持。按照財政部《企業內部控制基本規范（征求意見稿）》的要求落實內控制度和體系建設，內部控制框架、內部控制的系統評估、內部合規工作機制。以上三方面工作需要持續規范的運行來保證，持續規范運行的保障首先來自董事會成員。董事會成員是第一責任人，應當承擔內控的責任；由內控部提供組織保障，主要做好經濟責任審計、管理審計和內控審計，對董事會負責，進行內部控制自我評價。
（三）切實保護中小投資者利益，降低融資成本
公司治理的核心在于保護中小投資者利益，在我國，解決中國上市公司的財務舞弊問題乃至公司治理問題，不僅要完善有關的法律制度，更要加強法律制度運行環境的建設。經研究發現，我國上市公司的股權融資成本與投資者利益保護呈顯著的負相關關系。投資者的投資回報、公司的盈利能力及投資者在公司組織中的地位平等與股權融資成本負相關，而投資者對公司的知情權與股權融資成本正相關，但不顯著，而上市公司受到證監會及證券交易所處罰與股權融資成本負相關。保護公司投資者的利益不但有利于公司進行外部融資，而且對降低公司的融資成本也具有一定的實際意義。
（四）創新融資模式，暢通融資渠道
企業要根據投資項目確定所需融資方式，可以選擇銀行融資、企業融資、債券融資、股權融資、股權再融資（增發和配股）等，股權融資不僅是一種籌措資金的方式，更是一種配置資源的有效方式。上市公司股權再融資主要有三種方式：選擇配股方式、選擇增發方式、依據上市公司具體特征而定。目前，我國應該提倡上市公司選擇配股方式進行股權再融資，盡量避免采用增發方式。我國上市公司融資過度地利用了股市籌集資金的功能，卻忽視其具有的資源配置功能。
融資外包是一種創新方式。伴隨著企業成長，僅僅依靠商業銀行渠道是難以滿足企業周期性和多樣化融資需求的，必須依靠一個多層次的資本市場。應對融資環境進行周密的分析和預測，經濟有效地籌措所需資金。選擇合適的專業融資外包顧問至關重要。融資外包顧問介入到企業全程融資活動中，為企業整合融資供應鏈，作為企業與金融市場之間的橋梁和紐帶，其作用是協助企業更好地進行融資。
（五）貫徹專業化戰略，實現企業規模增長
管理增長是指民營企業要控制超常增長的戰略思維和實踐。企業規模的增長是必要的，過低的規模增長對企業十分不利。但經營者在追求超常增長的同時，容易忽略財務資源有限性，盲目追求銷售收入增長會加大財務風險。超常增長又使企業資源更為緊張，由此往復產生了惡性循環。
企業所以追求超常增長，有兩個決定性因素：企業家的心理狀態和中國民營企業的商業經營環境。管理層專注擴張計劃和銷售目標，是過度自信、有限理性、羊群效應等心理的行為反應。中國民營企業的商業環境錯綜復雜：中央的宏觀政策大體走勢明朗，但是“經濟政策有利于外企，最不利于民企”的基本格局沒變；宏觀調控中民營企業風險最大；民營企業的冒進很多時候出于地方政府和金融機構的強力推進。政府為了謀求政績提供土地扶持或其他優惠政策給企業。企業通過土地評估獲得銀行貸款，規模迅速膨脹。面對特殊的商業環境，民營企業追求超常增長的結果是在“財富神話”和“崩盤悲劇”之間選擇。
五、基于中捷股份內部控制失敗的啟示
中捷公司挪用資金事件是企業內部控制失敗的經典之作，它們可以帶給我們以下啟示：
啟示一：遵守國家法律、法規，實現決策程序嚴謹化，問責機制剛性化，關聯交易公允性，執行能力強制性。獨立董事構建全面風險管理體系，通過完善內控制度來防范風險，促進其持續、健康、穩定的發展。創建高效、廉潔、法制的企業法人治理機制。中捷股份組織結構和控制制度形式上比較健全，但缺乏強執行力予以保障。
啟示二：保持合理、可控的發展速度。多元化戰略和超常發展是導致資金短缺的根本原因，不相關多元化更加劇企業資金短缺，集中有限資金，開展創新研究，提高產品科技含量，增加產品附加值，擴大品牌知名度，走專業化發展道路，才能實現規模發展，真正暢銷國際市場。提高財務管理水平，積極追求利潤而不是銷售額，將利潤轉化為現金流量。
啟示三：增加信息透明度，保護中小投資者利益。上市公司要建立、健全信息公示制度，搭建信息平臺，暢通溝通渠道。由專門機構或人員負責信息，口徑統一。信息采集科學準確，信息披露全面及時，信息質量客觀公正。為切實保護中小投資者的合法利益，在上市公司民事責任訴訟中引入“集體訴訟”和“辯方舉證”機制是較好的解決辦法。
