時間：2023-07-24 17:07:02
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的精神，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
（一）公共管理藝術價值外在形象的表現
藝術通過一定的外部形象表現出內在的價值要求。公共管理形式上的價值可以通過人員的外在形象以及建筑物的特征等表現出來。政府建筑物的外部特征對公共管理藝術價值的體現有重要的影響，政府機關建筑物的獨特風格可以更好的體現其內在的藝術形象。管理人員的穿著打扮、言談舉止以及辦事效率等方面都可以較好的體現出公共管理藝術價值的存在，從而給人們一種良好的印象。
（二）公共管理藝術價值在行為上的表現
公共管理者行為的藝術價值可以在日常的工作中得到較好的體現，公共管理者在日常的行為中以人民群眾的利益為基本出發點，從而體現出管理者履行職責所蘊含的藝術美學價值，這就需要管理者在行政行為的過程中要以文明的素養要求自己，以傳統的美德灌輸自己，從而體現行為上的藝術價值。
（三）公共管理藝術價值在精神上的體現
精神上的藝術價值是管理者公共管理的最高追求，同時也是藝術價值在公共管理當中的核心體現。如果失去內在的精神美，日常的公共管理就失去了最基本的道德底線。公共管理的藝術價值主要體現在以下三個方面：第一，道德美。公共管理的道德價值對整個社會的文明進步起著重要的推動作用，行政人員在日常的管理過程中要以高尚的道德情操規范自己的執法行為，體現藝術價值的魅力。第二，價值美。價值美要求管理者要切實維護人民群眾的切身利益，不斷維護社會公平正義，實現行政職責的藝術價值。第三，精神美。管理者要充分體現人文關懷的藝術魅力，體現公共管理者的仁厚心態和助人為樂的精神風貌。
二、提高藝術價值在管理中的有效方法
（一）改革創新提高管理機構的藝術形象
只有通過對公共管理現狀進行切合實際的改革，滿足社會各方面發展需要，才能不斷改變管理者傳統的外在形象，并通過結構的變革，改變傳統的機構運行方式，提高政府機構的辦事效率，從而體現政府機構親民、愛民和靈活化的辦事風格。通過設立“政府超市”“服務答應”等服務形式加強對群眾的服務力度。通過不斷提高政府服務的質量，體現管理機構的藝術價值。此外，管理者要在衣著、言談舉止等方面能夠較好的體現公共管理藝術價值，提高管理服務者的形象。通過變革和創新的方式對政府形象進行改進，這也是提高公共管理藝術價值的重要環節，讓人民群眾能夠從日常服務中感受到管理的藝術價值之美。
（二）美德的提升推動公共管理藝術價值的體現
公共管理的藝術之美代表的是政府的美德，而政府管理者的言行舉止都會對社會產生重要的示范作用，政府管理者美德的提升應建立在高尚道德的基礎之上，不能只重視經濟的發展，而忽視幾千年來傳統美德的發展。政府管理者不僅要較好地履行自己的公共職責，還要有建設美德之邦的責任感，從而帶動整個社會風氣的提升。
（三）改變行為方式，提高藝術價值
公共管理者的行為方式因其所在環境的不同而帶有權威性和政策導向性，對社會風氣的形成就有強烈的推動作用。其行為的外在表現不僅代表自身的行為狀態，更代表政府的外部形象，因此管理者行為水準和思維方式的提高對整個社會精神風貌的形成具有重要的影響效果。要使管理者的行為方式能夠較好的體現其內在的藝術價值，就應實現其行為方式向文明的方向轉變，從而促進社會良好風氣的形成。
（四）提升管理者的藝術能力和藝術修養
管理者的藝術能力和藝術修養在一定范圍內是指公共管理的藝術能力和藝術修養。公共管理者在日常處理問題中，處置問題的藝術能力和藝術效果直接關系到所在環境的公共藝術價值，自身的言談舉止在一定程度上也關系到政府的形象，在公務辦理過程中所表現的對待事情的責任感以及內在的奉獻精神也是公共管理藝術價值的重要體現。公共管理者只有具備高尚的道德修養，才能在實踐中充分體現其自身價值。所以，加強管理者的藝術修養、提高其處置公共事務的能力是實現公共價值的有效途徑，需要管理者把公共管理工作作為一項藝術的具體實踐來看待，從而真正做到個人公共管理水平的提高。公共管理者還需要不斷樹立為人民服務的職業精神，將自身的理想和人民群眾的迫切需要相結合，從而在一定程度上真正做到藝術價值和藝術美的完美體現。
三、結語
關鍵詞：新常態 公共管理 困境 發展策略
一、公共管理里新常態的概念
公共管理面臨的新常態可以從政治、經濟、文化三個方面進行理解：
第一方面，政治新常態首先要遵守目前國家的基本法治法規，公共管理的推行以國家相關憲法和法律作為變革的基礎和前提。目前的新形勢要求社會主義的公共管理體現民主參與決議、法制公平性和科學先進性。通過遵循政治新概念確保社會公共管理各方面的法制化進程。
第二方面，經濟發展新常態表現為確保新時代經濟發展速度和秩序的穩定和持續。結合新時期的各項相關市場發展策略，努力提升經濟發展空間和經濟利潤增長點。通過重點培養經濟發展核心力量和創新經濟模式，確保經濟發展穩中有升的長遠發展目標。
第三方面，對于文化新常態的理解，首先，就是結合社會主義民族文化精神和法治知識，提升全民精神文化素養和法律意識，在社會主義新形勢下，實現遵紀守法，團結互助的優良文化氛圍。其次，在社會各方面的公共管理方面，讓法律法規滲透到社會管理的具體方式中來。通過政府機構、社會團體、民眾等多方團體的民主參與形式，形成多角度的公共管理體系。
二、新常態下公共管理面臨的問題
新常態必定帶來新挑戰。國內當前的公共管理面對著諸如目標和現狀、技術和手段等一些困境。只有清楚的認識這些困境，才能對癥下藥的解除這些困境對社會改革發展方面的阻礙。
（一）公共管理能力和現實體系制度存在著一定的差距
我國目前的經濟發展形式呈現出一片良好，經濟發展水平也持續著穩重有升的優良狀態。目前的社會形態可以說法制相對健全、社會關系和諧、文化經濟繁榮昌盛。但隨著國際經濟發展的接軌，國內很多企業在發展中也面臨著自身經營困難，市場競爭壓力較大，企業發展壓力也困難重重。公共管理在法制化制度和民主決策程度上還是需要進一步優化主體結構。在治理能力上，要實現公共管理相關部門的能提與具體工作人員的能力共同提升。使公共管理體系能實現與各組織體系的協調配合。
（二）社會發展的新常態模式，對公共管理的方法要求也逐漸提升
現代社會的發展浪潮中，自動化和科技化越來越被廣泛的用到生產生活的各個方面。這也為公共管理跨入科技行列提供了技術支撐和手段。在當前的公共管理方面，各級單位已經充分的認識到信息技術對于管理帶來的便捷性和科學性。相關的公共管理流程審批和信息公開，通過軟件系統，網站，辦公平臺等科技手段即可實現。但是隨著信息技術的飛速發展，公共管理還是與民眾期待的有所差距，這就要求公共管理必須緊跟科技步伐，擺脫落后和單調的工作手段，使工作方法完全適應社會新形勢的發展需要。
（三）公共管理從業人員的整體素質有待提升
公共管理工作做的好壞，公共管理從業人員的素質和水平起著很關鍵的決定作用。就當前的公共管理工作來說，由于缺乏晉升和價值體系通道，部分管理人員在工作上主動性和創新力不夠，且工作呈現一副攜帶狀態。如果不及時的對公共管理從業人員的職業素養和工作積極性進行調整，公共管理工作的管理效果將不斷的惡化下去。這將給公共管理價值體現造成嚴重的負面作用。
（四）新常態下的公共管理逐級滲透與基層公共管理缺乏健全執行機制之間的矛盾
在我國深化改革的具體措施中，公共管理改革基本都是從上級逐級滲透到基層。國家也考了了基層公共管理的地方發展因素。但是由于制度真正執行起來后，沒有強有力的法律法規進行規范。再加上地方經濟條件優先，使得最開始的公共管理無法很好的滲透到基層公共管理工作中去。
三、關于如何擺脫新常態下公共管理困境的幾點建議
（一）將公共管理的治理能力作為重點工作來抓
首先就是注重公共管理從業人員的管理能力和道德素質的培養。另外就要注意凝聚社會群體的力量，通過創新社會組織參與形式，激發社會組織公共管理方面的活力，并且對社會組織的公共管理進行有效的法律監督。通過加強社會大眾的文化水平和精神素養，使公眾能夠自覺遵循公共管理常識，形成良好的社會文化氛圍。
（二）強化公共管理技術創新手段
公共管理的技術手段應該完全遵循現代經濟發展的信息化節奏。在流程審批、風險評定、科技決策等方面，加強現代多媒體技術和信息化技術的應用推廣。通過不斷的創新公共管理手段，促使公共管理工作能夠完全適用于新常態下的各項社會工作，確保公共管理手段的效率和科學性。
（三）改善自上而下的公共管理實施方案
通過上層統籌指導的形式，促使地方政府建立符合本地公共管理的體制，使公共管理能夠在堅持上層基本管理制度的前提下更符合本地發展規劃，上級政府做好基層公共管理監督和財政支撐。確保地方公共管理行為的法制性和持續性。
（四）重塑公共管理的核心價值
公共管理部門因為本身職責所在，很容易滋生腐敗。要想使公共管理有里程碑似的突破，就必須對公共管理的價值進行重新塑造。首先要講公平、公正的核心意識作為公共管理的基本價值觀。其次，在堅持國家基本國策和政治方針的前提下，公共管理的具體意識要以明確的制度來體現。最后，國家要對公共管理各級單位進行指責監督。通過樹典型，立榜樣的形式，形成公共管理體系內良好的價值觀和職業道德觀。
四、結束語
新常態下的公共管理工作，在實際開展中，要不斷的進行自我體制的完善，通過加強公共管理手段創新和提升從業人員素養，來保證公共管理工作自上而下的順利開展。通過良好的公共管理來構件社會主義和諧體制。
參考文獻：
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[2]中央辦公廳.關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見[Z].北京：人民出版社，2013
關鍵詞：公共管理；公民社會；公共治理；合作管理
一、從行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理，都是指對社會公共事務管理的活動，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。
如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看，隨著時代的發展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代，行政就是政治的落實，其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行，以維護統治者的利益；公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業化的文官制度統攬社會公共事務，以實現統治者的統治利益和社會公共利益；公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代，公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求，體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一，無論在合法性還是在社會資源方面，都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因，治理理論出現并發展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵，同時，它也使公共管理進入了區別于行政管理、公共行政的新時代。
二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色
現時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理，是公共權力向社會的一種回歸。現時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優勢起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中，公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時，公民社會在與政府的合作過程中，能夠有更多的機會了解到政府的權力運行，從而可以起到對政府更有效的監督作用。此外，在公共管理的過程中，健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可，這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起，在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會資本的積累。另一方面，作為公共管理的對象，公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優。其次，通過公民社會組織，公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程，公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發展，作為當代公共管理的一支重要力量，公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。
第一，公民社會是政治民主的捍衛者。公民社會的自主發展能有效的分割和制衡國家的權力，從而能有效的遏制公共權力的專斷傾向；公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑，保障公民利益表達的通暢，從而提升民主政治的代表性與生命力；此外，公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用，能夠強化民主的社會基礎從而推動社會民主的發展。
第二，公民社會是經濟發展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會，這為市場經濟的運行提供了良好的市場環境。此外，公民社會中的工會、行業協會等團體組織可以起到規范行業行為、穩定經濟秩序的作用。
第三，公民社會是公共服務的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性，政府并不能為社會做好所有的公共服務。而以第三部門為核心的公民社會因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務社會、自助自主的公共精神，使之恰好成為公民參與公共服務的良好渠道，并能有效彌補政府在公共服務上的缺限和不足，公民社會組織可以通過委托承包、志愿服務、自助服務等方式和途徑，去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務，從而使社會公共服務的水平大大提升。
第四，公民社會是公共價值的維護者。與其他領域一樣，公共生活領域同樣存在著對善的追求。公共生活領域的善就是公共價值，它包括公民對公共生活的態度、責任與義務，對他人的尊重與關愛，對社會正義的維護以及公民的公益思想與修養。公共管理的核心是為了增進人類的公共利益和福祉，這實際上就包含了對公共價值的追求：公民社會是公共管理的對象，它同時又是公共管理的主體構成之一，公民社會的精神與價值必然會影響到公共管理的目標和價值。公民社會所倡導的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價值理念，對于維拼良好的公共價值具有重要的作用。
第五，公民社會是社會穩定的支持者。公民社會能夠在個人和社會之間提供一種有益的中介結構。通過這一中介結構，它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達途徑，同時又可以對他們的利益訴求進行整合；通過這一結構，它還可以為社會成員提供寬松的活動空間，滿足他們多樣性的愿望要求，同時這一中介結構還起到了排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用。可以說公民社會是一個社會和諧發展的“穩定器”、“緩沖器”和“調節器”。
三、公共管理；政府與公民社會的合作管理
公共管理是政府與公民社會對公共社會生活的一種合作管理，在這種管理模式中，政府與公民社會之間應是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作關系，通過協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式對公共事務實施管理。具體來講，這種政府與公民社會合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點進行認識。
第一，公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。政府并非公共管理的唯一主體，除此之外，私營部門、第三部門等公民社會組織在公共事務的管理中也扮演著重要角色，它們在介于市場經濟與公共部門之間的“社會經濟”領域內積極活動并依靠自身資源參與管理共同關切的社會事務，在某些領域，公民社會組織甚至比政府擁有更大的優勢。公共管理主體可以是公共部門，也可以是私營部門，可以是第三部門，還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣；“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰，政府并不是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。”
第二，公共管理的責任邊界具有相當的模糊性。公共管理責任邊界的模糊性表現為許多民營部門向傳統公共領域的進軍，公共領域和市場領域的區分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會經濟”的領域中，涌現了所謂非營利組織、志愿團體、社區企業、合作社、社區互助組織等大量公民社會組織，它們在社會中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會組織能夠滿足多方需要，解決社會問題而無需運用政府資源和權威的優勢日益顯現以及傳統上由政府執掌的部分公共管理權向這些非政府組織的轉移，傳統上法律和制度規定由政府承擔的公共管理責任便呈現出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。
第三，多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權力依賴關系，因為這些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣性問題所需要的全部知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”，電們必須相互依賴，進行談判和交易，在實現共同目標的過程中實現各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權力依賴的關系，所以公共管理的過程便呈現為一種互動的過程。在這種互動的過程中，各個公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關系。
［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德
工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。
一公共管理活動的職業體系
公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。
由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺，按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業，并且總會達致最佳的從業效果。
在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。
對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業社會特有的色彩，屬于形式化了的職業活動。與此不同，公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。
二公共管理者的職業角色
人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。
人們選擇職業有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要借助于自覺的職業選擇和積極的職業學習，才能夠使自己融合到職業中去，成為真正的職業活動者。這個過程，就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。
在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業，任何一類專業化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。
職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯系中，職務與職業都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系。
三公共管理者的職業行為
職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關系是被決定或被規定的關系，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關系，即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終游離于這個職業角色之外，并不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”。
在職業活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規范和評價標準無法量化的職業活動來說，在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業的時候，還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。
自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而，在近代以來的整個工業社會中，職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由于歷史造成的，是工業社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和后工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化，在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業角色。決定其職業角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業活動在很大程度上受到法律的規范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別于以往社會治理行為的基本特征。
在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。
盡管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。
(一）20世紀80年代新公共管理理論范式的產生
上世紀70年代，多數工業化國家進入了自大蕭條以來經濟增長績效最差的時期，雖然沒有發生重大經濟危機，但經濟增長長期處于歷史最低水平。為應對經濟緩慢增長帶來的財政危機和贏得公民對政府的信心，世界范圍內的公共管理相繼掀起了一場真正意義的變革，各國政府都采取管理改革以提高公共部門的效率——以更少的稅收提供更多的公共產品或公共服務。用‘‘新公共管理”(NPM)總結澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國和美國政府改革，是由ChristopherHood于1989年提出，他當時預測“新公共管理”是未來發展的大趨勢。1由此,20世紀80年代以來，以管理主義為主旨，主張私有化，以績效、市場導向等理念重塑政府的公共管理研究范式產生并得到廣泛發展。
(二)‘911”事件與反私營化改革
2001年‘911”恐怖襲擊事件揭示了美國政府能力中還存在危險的缺陷和弱點，促發了學術界對重塑政府等新公共管理改革的再思考。例如，自1973年以來的美國航空安全檢查服務外包，被“911”事件證明是并非有效的改革做法;2001年11月，布什總統簽署《航空安全法案》,將機場安全職能納入聯邦政府職責。2“911”事件也影響到歐洲國家新公共管理改革中的私有化議程。英國政府重新收回了原來于2001年7月出售的航空交通控制機構。航空安全檢查公共服務的聯邦化形成了對新公共管理私營化改革的不尋常的“顛倒”。
(三）新公共管理理論的再思考
“911”事件后，公共管理理論界開始了對新公共管理理論的再思考。2004—2005年,系列總結和思考新公共管理的理論專著相繼出版,包括《質疑新公共管理》、《改變中的政府角色》《政府現代化》等。雖然許多國家縮小了政府規模,提高了行政效率與公共服務水平,但是新公共管理并沒有達到其預想的效果，表現在：執行新公共管理與宏觀經濟績效關系不顯著、沒有達到大規模節約政府支出的目標等,新公共管理成效是有限的。3從管理和組織的角度來看,重塑政府與新公共行政是相似的，總體上，重塑政府是“新瓶裝舊酒”。[4]政府不應該像企業來運營，而應該像民主來運營。5《政府現代化》（ModernisingGovern?ment)認為大多數OECD國家政府改革使得公共管理更加效率、透明、顧客導向、靈活及績效導向，但是也指出改革的負面結果:私人部門管理方法的采用和技術改變了公共機構的集體文化;精簡機構和政府雇員可能影響公共機構的制度能力；過度重視結果造成犧牲長期結果來達到短期目的；以外包和公私合伙的市場機制威脅到公共責任。《質疑新公共管理》（QuestioningtheNewPublicManage?ment)批評新公共管理重視績效：許多公共部門績效是不適合精確評估的;績效結果有可能受到沒有計入的外部因素的影響;沒有考慮到公共服務的一些基本原則（公平、公正。《改變中的政府角色》（TheChangingRoleofGovern?ment)提出新公共管理模式改革導致政府社會支出的下降“新貧困”的出現及發展中國家腐敗的增加，改革時期把公共部門收入置于生活水平之下影響政府雇員士氣。6
二“第六波”公共管理改革與研究理念及其發展趨勢
進入21世紀以來，隨著宏觀經濟變化、技術進步等外部公共管理壞境變化,公共管理改革與研究進入“第六波”浪潮。在批判和總結新公共管理理論的同時，學術界也逐漸提出了新的公共管理研究核心理念。雖然這些理念目前還沒占據公共管理研究主導地位,但是已經開始成為公共管理改革與研究的替代方案。“新公共管理已死”新公共管理的理論盛世已經過去，不再占據理論研究主導地位。公共管理的討論已經轉到新的理論模式。7
(一）研究視野從新公共管理轉向新公共治理
20世紀90年代末開始，治理（Governance)理論在批判和繼承新公共管理和重塑政府理論范式基礎上產生,成為公共管理新模式。治理模式強調公共管理需要除政府自身以外其他社會行動者的積極參與,吸取包括政府在內的更為廣闊的力量處理公共事務。8治理理論指出管理主義導向的新公共管理存在四點缺陷:管理主義過多關注于組織內部的經濟、效率、有效等,忽視了組織間的聯系和科層控制；目標充斥于管理主義,忽視了保持組織之間關系和信任;管理主義過多關注結果,適合直線科層制,但不適于組織間的網絡;管理主義理論核心中的競爭與掌舵存在矛盾。。作為“沒有政府的統治”治理的使用情況包括：國家作用最小化;作為公司治理的治理;作為新公共管理的治理;作為良治的治理;作為社會網絡系統的治理;作為自組織網絡的治理。
治理與新公共管理的不同之處表現在：治理是民主政體的核心元素，新公共管理否認公共服務的政治文化因素；治理是過程,新公共管理是結果；新公共管理是組織內部管理改革,治理是組織間的視角；治理是維持公共部門資源,新公共管理是公共部門轉型。[1°]隨著世界范圍內新公共管理理論的衰落,治理等新理論已經開始成為大學公共管理課程教學的主題。基于本研究獲取的公共管理研究核心文獻記錄,經科學計量學分柝“治理”是目前繼“管理’、“公共管理’、“政府’、“國家”等詞之后的高頻率、高中心度公共管理研究關鍵詞（見表1)。圍繞治理模式，學術界提出了混合治理、運行治理、公共部門治理、新公共治理及數字時代治理等新公共治理（NPG)概念。
數據來源：基于WebofScience論文檢索平臺，以“publicad?ministration”為題名，選擇“公共管理”等十個學科方向，從1902年至2012年5月，在SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI等三大檢索數據庫中，共檢索到2914條公共管理研究核心文獻記錄。
(二）研究重心從“管理”要素轉向強調“公共”要素
關鍵詞：公共管理；本質特征；時代性
自上個世紀70年代以來，隨著現代民主化進程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想內涵，又拓展了公共管理服務性的應用范圍。在社會民主化發展的影響下，公共管理問題越來越受到社會各界的關注。本文簡要分析了現代公共管理的本質特征，并結合當今社會現實，對于公共管理的時代性進行了深入探討。
一、公共管理的本質特征
1.公共管理的合作性
公共管理，簡單地說，就是如何設計、管理政府行政部門的細微工作以及公共服務問題。公共管理不僅是政府所要關心的問題，公共組織以及社會公眾等對于公共管理問題都要給予高度的重視。自有人類社會以來，就離不開公共管理問題。然而，自上個世紀七八十年代開始，世界各國對于公共管理問題才給予了高度重視。開始建構新時期的公共管理理論與模式，使人們對于公共管理有了一個新的認識。現代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本質是公共性、服務性。合法政府依據憲法行使公共權力，為全社會提供公共服務，現代政府必須秉持和堅守公共精神，以公共精神為指導，實施公共管理。公共管理的管理主體以政府為核心，它們的行為代表公共利益，公共管理的客體是確定范圍內全體公民。公共管理的職能，是為了公正分配社會利益，推動社會發展和文明進步。公共管理者的價值追求應代表公平、正義和自由，體現“公益人”的角色。從活動范圍看，公共管理主要涉及公共事務領域，是為了促進公共利益的最大化。公共管理權力運行具有多向度特征。不僅政府有組織行使公共管理的權責，其它社會組織與公眾也具有參與公共管理的權利和義務。公共管理需要構建多元化管理格局，主體之間要經常進行溝通、互動和合作。在新的時期里，不僅社會組織和公眾具有參與公共管理的必要性，而且參與公共管理，還是公民的所具有的權利和義務。因此，社會組織和公眾要積極參與公共管理，配合政府管理部門做好各項管理工作。
2.公共管理的公共性和服務性
公共管理的公共性，具有兩方面含義，一是利益取向的公共性。二是其公共參與性。公共管理不是某一個特定階層或群體的一種政治控制的方式，公共管理是為了推進、實現和維護社會整體的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共參與性，主要指實施主體既包含以政府為代表的官方，還包括政府之外社會組織和公眾。公共管理所有活動價值取向都應以實現社會公共利益的最大化為目標，整合和優化社會資源配置，為公眾提供一個穩定有序、和諧共處、能實現良性競爭的社會環境，以政府為核心的主體無論采取何種方式，都是為了實現公共利益，公共管理的服務性非常關鍵。從根本上說，以政府為核心的公共部門所行使的國家權力產生于公眾直接或間接的授權，以政府為核心的公共組織，就是服務于社會共同利益的一個組織。公權力本質上是公眾意愿的實現手段，如果公眾的意志和意愿一直得不到滿足，公共管理行為的合法性就會遭到質疑，產生合法性危機，就可能喪失公共管理合法性基礎。所以，政府管理的首重職能就是服務，在公共事務管理中，服務是公共管理運行的中心。
二、公共管理之時代性
公共管理之所以受到各國的廣泛關注，是時展大趨勢使然。自上個世紀70年代以來，隨著現代民主化進程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進。地球村的概念日益清晰，世界各國在政治、經濟、文化等諸多方面的交流與合作日益頻繁，經濟全球化不可避免地影響各國公共管理，對各國公共管理效率也提出了新的要求。民主化進程的發展，對傳統公共行政造成猛烈沖擊，必然推動政府向民主和法治的方向進行管理改革，公共管理必須對此做出回應。為回應全球化時代的要求，公共管理必須建構基于公眾認可的優質治理模式，一個快速變化的時代，我們不僅要積極推進知識密集型治理，還要積極推進學習型治理模式。要高度重視關注學習型治理的重要性，公共管理創新和改革，學習型治理是主要通道。作為公共管理的核心主體，政府一方面需要不斷學習，整合組織的內外資源，與時俱進，改善和提升其執政能力，另一方面，還要以主動、坦誠的姿態，吸收社會的知識和智力，摒棄偏狹之見，通過與社會廣泛地協調合作，不斷推進和優化治理。實施更具民主的管理模式。構建多元化的管理系統，通過信息化、扁平化、網絡化，推進公共管理利益的最大化。
由于各種社會矛盾日趨尖銳復雜，利益和信念的過度分散，不可治理性現代社會問題日益凸現，這也要求公共管理適應時代的發展，與時俱進。社會問題愈是復雜多變，政府越要積極主動的走出社會管理單邊運行的誤區，要采取有效措施，建構有利于公眾參與的新理念、新思維，激發和增強公眾參與意識，實現共同治理，隨著信息技術的快速發展，先進的信息傳播手段，為公民直接參與公共事務管理提供了條件。培養人們對公共問題的關注，有助于強化公民監督意識，監督和推動政府工作，這對于改善政府形象，增強政府的合法性基礎，促進政府提升工作效率和效能都有極大的幫助。隨著信息化技術的不斷發展，人們對公共管理的關注越來越便捷，公民對公共管理的該關注度越來越高。新公共管理影響了所有的國家，全球化、民主化的社會發展，改變了公共管理生態環境，政府一家獨大，僅憑自身的權威，可以統攬社會公共事務格局已成昨日黃花。合作共治的治理理念開始深入人心。全球擴展的行政改革浪潮，構成了對傳統公共行政的極大沖擊，雖然各國新公共管理運動改革和政策選擇有所不同，進程不一，但是，側重點是一致的。實現合作共治，政府與社會組織、民眾共同承擔公共管理的責任，建立一個高度民主，高效透明的管理體系，以人為本，以服務為本，建設公共服務型政府，民主型政府，強化國家的核心競爭力。
結語
從傳統公共行政管理，到日益民主化、法制化、規范化的公共管理，是一次深刻變化的管理革命，從單一管理主體運行到合作共治，是以政治、經濟為本的公共事務管理模式，轉向以人為本管理模式的一次飛躍。現代公共管理本質特征具有合作性、公共性、服務性特征，在現代化的發展過程中，我們要不斷加深公共管理的深度，結合時代的發展特征，擴大公共管理的范圍，不斷創新公共管理模式，以人為本，以服務為本，改善和優化公共管理，促進公共利益的最大化。（作者單位：華僑大學）
參考文獻：
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關于公共管理研究的綜合評述
我國即將啟動 MPA 項目。 因為 MPA ( Master of PublicAdministration)被譯為“公共管理碩士”，即其中的Administration被譯成“管理”，而不是如以往那樣更多地譯成 “行政”，因此， MPA內涵的外推使得公共管理從來沒有象今天這樣如此受人關注。我們認為，無論是從理論還是實踐的角度，公共管理都存在著許多重大問題尚未討論清楚，十分有必要對其展開爭鳴。比如，Public Administration 與Public Management都翻譯成“公共管理”， 它們之間的區別究竟在哪里?難道僅僅是適用層次不同?有些學者認為，Administration指層次高的管理，Management指層次低的管理。如果是這樣的話，我國研究生專業目錄在管理科學類中， 把一級學科“公共管理”定為“PublicManagement ”， 而把二級學科“行政管理”定為“PublicAdministration”的看法，似乎從道理上講不通。①同樣，在 MBA 中Business Administration 譯為“工商管理”， 這里所用的Administration，又如何用層次的高低來解釋?也有人認為Management主要用于操作層面，更多地從技術角度討論管理問題。如果仔細查閱中外管理學的相關?
新公共管理運動的啟示
目前我國已有許多專家學者正在研究公共管理問題，比如廈門大學陳振明教授在他主編的《公共管理學》一書中介紹了西方政府管理(行政學)的發展與演變歷程中所出現的三次范式轉換，即從公共行政學到新公共行政學，再到新公共管理學的三次重大突破。②國家行政學院季明明教授在“當代公共行政的改革實踐與公共管理學的崛起”一文中也指出，當代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統公共行政學體系，為公共管理學科的崛起作了鋪墊;公共行政、公共事務、公共政策構成了公共管理學科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國內相關文獻，應該說在對公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點看法是共同的。
1. 新公共管理思潮的出現與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動了“重塑政府運動”。在凱恩斯理論的影響下，當政府這只“看得見的手”干預市場并獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現得非常明顯。一方面政府對社會、市場的管理，不僅使政府所承擔的任務越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對外管理的實際效率也很低，在不少方面負面影響越來越大;另一方面政府中官僚機構膨脹，效率低下，財政支出擴大。正是在這種背景下，世界上絕大多數國家都要求政府進行改革。人們在“實用主義”、“小政府意識形態”、“商業動力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務特別是公共物品(服務)民營化;推進社區主義，建立理想的政府、市場、社區三足鼎立的公民社會;加強公共部門與私營部門的合作，發展非政府、非營利性組織;用企業精神再造政府，把企業管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。
在全社會和學術界都在反省政府的角色與作用時，英、美、新西蘭等國政府掀起了一股大力推進行政改革的浪潮。在英國，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅持市場取向、減少政府干預的行政改革方案。從“階段革新計劃”到 “公民運動”，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引進私人企業的管理機制、承諾公共服務的內容與標準、提高公共服務的質量等問題上，英國的行政改革都取得了一定成就。當然，這種改革被不少人稱之為“寧靜的革命”。八十年代初，美國的里根政府發動了一場大規模地放松甚至廢除政府管制的變革運動，并由此設計了一種使政府官員不僅對管理過程而且要對管理結果負責的新體制。克林頓政府繼續推進政府職能市場化改革的進程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競爭機制引入政府機構，大力降低行政成本，建立“顧客導向”的管理服務體系，以企業精神重塑政府，使政府機構成為“以績效為中心”的組織。在這場全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進，因而它備受人們的關注。新西蘭的政府再造運動的主要做法是：政府將那些具有商業性的職能與可以開展競爭的服務，從公共部門中分離出來;財務報告、預算、撥款等均需要考慮績效;在政府部門中區分決策與執行兩種不同功能;按契約中規定的競爭原則，在政府部門的部長與執行官之間，簽定“績效協議”、“采購協議”等，強化各自的職能。
西方國家，特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運動，為新公共管理的興起提供了強有力的實踐背景。“新公共管理被學者冠以各種不同的名稱(如‘經理主義’、‘公共管理’、‘以市場為基礎的公共管理’、‘以企業家精神重塑政府’等)，這反映了人們對正在發生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實存在著某些共識：從傳統公共行政關注管理過程中的效率轉變到極大地關注管理結果以及管理者的個人責任”。
2.公共管理研究，特別是新公共管理學是在公共行政學發展的基礎上產生的。本世紀六十至七十年代，批判傳統公共行政學的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學、政策科學與公共選擇學派。新公共行政學一反以往過于重視效率的價值觀，在傳統公共行政學的目標中加入了“社會公平”，圍繞著“分權”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題一直展開討論。同時，他們反對文官中立，認為在不平等競爭中，這種角色本質上是欺負弱勢群體的幫兇。⑦政策科學在一定意義上講，也是針對傳統公共行政學過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執行割裂開來等問題而發展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進行研究，即從政策問題構建到政策方案制定，從政策執行到政策評估全面展開討論，并提出要改善政策系統，提高政策質量。公共選擇理論以方法論上的個人主義為出發點，證明市場是最有效的機制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會所需要的公共產品和服務通過市場來提供。總之，新公共行政學、政策科學、公共選擇學派都從學科建設方面，有力地批判了傳統公共行政學，為它的發展與完善提供一定新的理論依據。然而由于各自的弱點與缺點，它們并沒有完全獲得預想結果。
七十年代美國有許多企業管理學院將研究范圍由企業內部管理擴展到外部的社會管理，產生了被人們稱之“企業管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學型”的公共管理模式，而是從企業的角度來研究公共管理，認為公、私部門的管理實質上并無大的差異，企業管理的技術與方法完全可以運用到公共部門。人們為了統一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學這個學科。⑧盡管人們對新公共管理的基本問題仍缺乏完全共識，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學”也如“政策科學”那樣為“公共行政”的一個分支等看法，不可能得到人們的普遍承認。
[關鍵詞]新公共管理理論 公共管理 第三部門
一、新公共管理理論的內涵
上世紀80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動--新公共管理運動。這場運動對西方公共管理尤其是政府管理產生了重大影響。與傳統的行政管理理論不同，新公共管理思想不強調集權、加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高公共服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向，重新調整國家、社會、市場三者的關系。而關鍵也是最具有質感的口號是用企業家精神的政府來代替受同志結構羈絆的官僚政府，以企業家精神的政府腿功服務提供者之間的競爭。
根據西方行政學者們的論述，新公共管理理論的新公共管理理論提倡以下主要觀點：
第一，區分“掌舵”與“劃槳”職能，實現管理主體多元化。新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只是起到掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以形成小規模、成本低的有限政府。在公共管理事務中，除政府外，還有應有非政府組織、非盈利駐足、社區組織、公民自治組織等第三部門和私營機構。政府應該是多元管理主體的組織者、協調者，是多元管理主體的核心。第二，政府應以顧客為導向。新公共管理提出顧客導向，要求政府在管理中把公民當作顧客，以顧客為中心，通過各種具體措施給公民提供"用腳投票"自由選擇服務機構的機會，并定期廣泛征求公民對公共服務的滿意程度。政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構，而是負有責任的"企業家"，公民則是其"顧客"，政府根據顧客的需求向顧客提供服務。第三，政府應廣泛采用私營部門成功的管理方法。與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理理論強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。通過采用私營部門的成功管理方法來提高政府工作效率，為公民、組織及社會提供更好的服務。第四，在公共管理中引入競爭機制。新公共管理理論認為政府沒有效率的主要原因在于政府獨家提供公共服務，缺乏競爭機制。因此它主張用市場的力量來改造政府，讓更多的私營部門參與與公共服務的供給。進而在公共部門與私營部門之間，公共部門機構之間展開競爭，以降低成本、提高服務水平和政府的工作效率。第五，政府職能的調整和優化。傳統公共行政模式下，政府職能不斷擴張導致了政府面臨機構臃腫、職能膨脹等困境。新公共管理對此作了反思，認為政府必須明確自身職能并調整和優化自身職能。即首先解決應該管什么不應該管什么的問題。
二、 借鑒新公共管理理論，運用于我國公共管理實踐
黨的十七大的勝利召開，國務院最新頒布的對于政府機構改革的有關政策都指導我們，在公共管理領域，需要吸引更多的力量參與到國家、社會管理的主體中。新公共管理理論在這方面對我國的發展正好起到積極的借鑒作用。我們可以運用新公共管理理論，立足自身國情，結合實際，創造性地探索和實踐我國公共管理活動。
第一，規范政府職能，建立“有限政府”、“服務政府”。新公共管理理論強調政府職能的調整和優化，對我國的公共管理有啟示意義。我國原有的行政管理模式基本上是計劃經濟的管理模式，政府是“全能政府”。在這種行政模式下，政府職能滲透到社會的各個角落，政府對社會和公民進行著無所不及的控制。但隨著社會的發展，我國市場經濟體制的建立，政府無所不及的管理遇到許多新問題，政府出現“越位”、“錯位”、“缺位”狀況。規范政府職能，關鍵就是要界定政府的角色和職能，來處理好政府與市場、政府與企業、政府與社會、政府與公民個人之間的關系。主席曾指出：“在社會主義市場經濟的條件下，政府的職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。可見，政府并非無所不能的“全能政府”，而應為有所為、有所不為的“有限政府”。一方面，政府應避免“越位”、“錯位”。對于不該由政府管的事務完全放手，交由市場組織和第三部門。另一方面，政府應積極做好“補位”。對于私人物品和公共物品中沒有人管的事務做好補位。努力使政府從"管制型"政府轉向"服務型"政府。
第二，大力培育第三部門，打破公共物品供給壟斷局面。新公共管理理論主張公共管理主體的多元化。現代政府管理的一個重要特征就是治理結構主體的多元化。隨著社會的不斷發展，政府無法包攬所有公共事務，某些公共事務需要非政府組織的非營利組織承擔。在市場體制中，除了"政府失靈"即通常所指的政府雜提供私人物品上的功能失靈，人們又提出了"第二種市場失靈"和"第二種政府失靈"。所謂第二種市場失靈指的是：市場不經在提供公共物品上存在著失靈，在提供私人物品時，市場也有一些功能缺陷。例如，由于市場經濟條件下的信息不對稱，消費者無法有效地識別商品品質，于是，消費者權益保護就成了僅靠市場交換不能解決的一個問題，需要"消費者協會"這類組織存在。另一方面，政府不僅在從事競爭性私人物品的生產中存在著失靈，在公共事務方面，政府也有失靈之處。例如，民主政府的社會政策往往是一種"多數取向"，他們往往體現大多數選民的利益，而不能很好的滿足社會中那些諾是群體以及其它特殊群體的需要。
第三，引入管理新方法，提高公共部門行政效率。私營部門一些先進的管理方法確實能夠改進公共部門的管理，提高公共管理的效率，這已為西方新公共管理運動的實踐所證明。因此，我國的公共管理工作中也要積極引入一些管理的新方法和好方法，以提高公共部門的行政效率。如企業管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，講求投入和產出，講求成本核算等精神，把這些管理的新方法和有效手段引入公共管理中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以科學地衡量管理熱暖的工作業績。除此，為了提高效率，政府管理人員應該樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創造更多的公共物品，提供更好的服務。
第四，加強法制建設，健全相關法律制度。新公共管理注重遵守既定的法律和規章制度。我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，因此，健全法制，完善規章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務。我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一整套行政法規和人事法規，并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。當然，我們必須看到制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此，在制定法律法規和管理制度時，應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落實到實處。如果有法不依，執法不嚴，有令不行，有禁不止的現象得不到有效的控制，即使法律法規和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。同時，政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。
參考文獻：
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與傳統的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為自己的理論基礎，不強調利用集權、監督以及加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。由于嚴格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們在此將其稱為一種“思想”而不是一種“理論”。根據西方行政學者P·格里爾、D·奧斯本和T·蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：
1.政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。與在傳統公共行政管理中政府只是收稅和提供服務不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構需要發現達到目標的最佳途徑。劃槳型組織機構傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。
2.新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業管理特別是私營企業的管理方法來管理公共事務并不完全合適，但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業績。
3.政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權結構，這種結構將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機構不能對新情況及時作出反應。由于信息技術的發展趨勢，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應。企業界經理采取分權的辦法，通過減少層級、授權和分散決策權的辦法迅速作出反應，從而有效地解決問題。因此，政府也應該通過授權或分權的辦法來對外界變化迅速作出反應。政府應將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當家庭、居民點、學校、志愿組織和企業公司健全時，整個社區也會健康發展，而政府最基本的作用就是引導這些社會機構和組織健康發展。……那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區、州和國家的發展前途。它們進行更多的決策。它們使更多的社會和經濟機構行動起來。”[1](P7～8)這是因為，健康而有活力的社會基本單元構成健康而有活力的國家。新公共管理認為，與集權的機構相比，授權或分權的機構有許多優點：比集權的機構有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創新精神；能夠比集權的機構產生更高的士氣，更強的責任感，更高的生產率等等。
4.政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理、強調成本—效率分析、全面質量管理，強調降低成本，提高效率等。新公共管理認為，政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執行機構，特別是把商業功能和非商業功能分開，決策與執行分開；移植私營部門的某些管理辦法，如采用短期勞動合同、開發合作方案、簽訂績效合同以及推行服務承諾制；主張全面的貨幣化激勵，不過分主張傳統的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵機制。特別是主張對高級雇員的雇用實施有限任期的契約，而不是傳統的職位保障制。
5.政府應在公共管理中引入競爭機制。傳統的觀念認為，微觀經濟領域應該由私營企業承擔，而公共服務領域則應該由政府壟斷。與傳統公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理強調政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率。之所以需要引入競爭，是因為競爭有種種好處：競爭可以提高效率，即投入少產出多；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應；競爭獎勵革新，而壟斷則扼殺革新；競爭提高公營組織雇員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效地實現公共服務的職能，應該讓許多不同的行業和部門有機會加入到提供服務的行列中來。
6.政府應重視提供公共服務的效率、效果和質量。傳統的政府注重的是投入，而不是結果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。例如當治安工作不利，犯罪率上升時，它們通常會得到更多的撥款。與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理根據交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產出和結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量，應能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應該與管理人員的業績和效果聯系起來。在管理和付酬上強調按業績而不是按目標進行管理，按業績而不是按任務付酬。在對財力和物力的控制上強調采用根據效果而不是根據投入來撥款的預算制度。即按使命作預算；按產出作預算；按效果作預算；按顧客需求作預算。
7.政府應放松嚴格的行政規則，實施明確的績效目標控制。新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規、輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估。他們認為，雖然任何組織都必須具有規章才能運行，但是過于刻板的規章則會適得其反。“我們接受規章和繁文縟節以防止發生壞事，但是同樣這些規章會妨礙出現好事。它們會使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對正在迅速變化中的環境不可能作出反應。它們使得時間和精力的浪費成為組織結構的固有組成部分。”[1](P91)他們認為，企業家式的政府是具有使命感的政府。它們規定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實現使命的預算制度和規章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實現組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織的士氣更高、也更具有靈活性、更具有創新精神、從而更有效率。
8.公務員不必保持中立。在看待公務員與政務官員關系的問題上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分歧。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調公務員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不得以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務員與政務官員之間的相互影響是不可避免的。因此，與其回避，倒不如正視這種關系的存在。基于這種看法，新公共管理主張對部分高級公務員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。在新公共管理者看來，政策制定與政策執行不應截然分開。正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執行政策，還能使他們以主動的精神設計公共政策，使政策能更加有效地發揮其社會功能。這體現了新公共管理者重視激勵、鼓勵公民參與的價值取向。
新公共管理思想在西方的出現不是偶然的。首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔過重等因素，西方各國普遍出現了經濟衰退，公共財政也因收入減少和福利開支過大等因素出現了持續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二次世界大戰以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫，效率低下。第三，由于科技革命，特別是信息技術革命的影響，使得各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟、社會發展需要的政府管理模式。這些因素導致了西方各國政府行政與組織的內在變革。通過在政府管理中實施企業化管理，以顧客為導向引進競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，這些現象的出現標志著西方國家普遍進入了新公共管理時代。
二、新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義
新公共管理思想是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發展條件下的產物，體現了西方公共行政發展的趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍展開，已經在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了西方國家經濟與社會的發展，滿足了更多的公共服務需求，同時也增強了西方國家在國際社會中的競爭能力。
中國是發展中國家，同時也是經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家。中國市場經濟建設雖起步時間不長，卻已獲得了經濟高速增長，人民生活水平不斷提高等舉世公認的成就。隨著全球一體化的發展趨勢，如何進一步發揮政府在完善我國社會主義市場經濟建設中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務，提高公共行政服務的質量和效率，實現公共行政管理的現代化，這是擺在國人面前的現實而又緊迫的問題，有必要進行深入的研究和探索。而以市場化為導向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐，顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經驗，起到一定的借鑒作用。
從我國改革開放的實踐來看，自20世紀70年代末以來，我國普遍開始了政治、經濟、文化、教育、科研體制等各個領域的全方位的改革。其中經濟體制改革的步伐最快，開創了具有漸進特色的社會主義市場經濟體制的道路。經濟體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性，另一方面也為這一改革創造了必要的條件。
雖然在20世紀70年代以前，中國政府也進行過多次機構改革，但這些改革主要與計劃經濟體制下政府機構規模膨脹過快，超過財政承受力有關。而從1978年開始，政府機構改革的動因則主要與市場化改革的進程相關。尤其是20世紀90年代初以來的政府機構改革，更是主要與為適應社會主義市場經濟發展的需要，要求政府轉變職能有關。
1998年以前的政府機構改革都未能取得預期效果，其原因或者是因為沒有將政府機構改革與職能轉變聯系起來，或者是因為雖然將二者聯系起來，但由于沒有制度上的保證，所以效果仍不明顯。我們認為，在當前世界經濟、科技發展速度日趨加快，競爭日趨勢激烈的背景下，我國政府機構改革的目標不僅是轉變職能，而且還要提高效率。只有這樣，才能適應社會未來發展趨勢。
1998年，新一輪的國務院機構改革開始。這次改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。從這次機構改革的基本目標和原則可以看出，這次機構改革的指導思想仍然主要是公共行政的傳統準則，即集權性的韋伯式的官僚體制的基本準則，尚缺少當前西方各國流行的新公共管理的準則。但是根據我國國情和公共行政管理實際發展水平，我們認為傳統的公共行政模式的基本準則在我國并未完全過時。畢竟，西方發達國家公共行政管理改革與我國公共行政體制改革所處的社會發展背景不同。但是我們認為，這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方新公共管理的某些思想。這是因為，世界各國在公共行政管理改革中面臨的許多問題都是共同的，這一點不論在理論上還是在實踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓，對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。縱觀西方新公共管理思想的理論和實踐，至少在如下幾個方面對我國公共行政管理體制的改革具有借鑒意義：
1.新公共管理強調政府的企業化管理，強調管理的高效率。我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象。造成這種現象的原因是多方面的：由于長期實行計劃經濟體制，造成權力過分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機構不合理，機構重疊，從而使得職責不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法規不健全，任意增加編制，從而造成機構龐大、臃腫，人浮于事。新公共管理強調政府公共管理應該像企業管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創造更多的公共產品，提供更好的服務。
2.新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業管理特別是私營企業的管理方法來管理公共事務并不完全合適，但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業績。
3.新公共管理將競爭機制引入政府公共服務領域，打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位。這一方面提高了公共服務的效率和質量，另一方面也緩解了政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務領域，特別是基礎設施行業的管理效率和水平，更好地發揮市場機制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時，將競爭機制引入公共服務領域，開放一些公共服務的市場，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。例如在具有自然壟斷性質的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供應等基礎設施產業中便可以進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，從而產生更好的經濟效益和社會效益。
4.新公共管理從注重遵守既定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，注重提供優質服務的方向發展。我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說，建立健全法制，完善規章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務。但是必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規和管理制度時，應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處。而這一點恰是目前我國行政管理工作尤其應該加強的一個方面。如果有法不依、執法不嚴；有令不行、有禁不止的現象得不到有效的控制，即使法律法規和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。
5.新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響。這一點給我們的啟發是，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關系，如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度，不能使政府保持一定的政治權威，那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里，政府制定政策和執行政策的質量是不能得到制度保證的。因此，盡管政府機構改革的直接目標可以是改善行政績效，但也要與政治體制改革結合起來。要讓行政人員認識到行政工作所負有的政治責任，增強對政治的敏感性，保持對政策的自覺響應性，從而達到忠實地履行行政職責的目的。
值得指出的是，我國政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價值的見解和做法的同時，也要注意結合本國的國情。因為西方發達國家的公共行政管理體制經過一百多年的發展，已經形成了一整套完善的法制和規章，因而以新公共管理作為改革的指導思想是符合其發展趨勢的，而我國目前正處于由計劃經濟向市場經濟轉軌時期，市場經濟發育還不成熟，法制還不完善，因此對于西方新公共管理的基本思想，只能從實際出發，有選擇地借鑒和吸收，而不能全盤照搬。
隨著當代中國經濟的發展，改革的深入與和諧社會的建設，公共管理的作用越來越為社會所重視。與此同時，公共管理中的人格化現象日益凸顯，其帶來的負面影響嚴重降低了公共管理的質量與效能，給人民、政府和社會帶來較大危害，需要采取有效措施進行防治。
一、公共管理中的人格化現象
公共管理中的人格化現象是指與封閉性的、小群體性的農業文明社會相對應的，以“人情一身份”關系為隱性規則，建立在特殊主義取向的制度基礎之上，缺乏明確的、顯性的理性規則，或即使具備一定的明確規則，但在真實的管理過程中由于“熟人社會”的影響力而導致理性規則失效的現象。公共管理中的人本文由收集整理格化現象具有明顯的非理性、不確定性、無序性。公共管理中的非人格化是理性的，以效忠組織或國家為基礎，個人的服從對象是個人擁有的特定職務；入職分離，個人只是某一特定職位的責任人，個人手中的權力只是公共權力在其身上的一種體現。而公共管理中的人格化是非理性的，以效忠某個特定的人為基礎，即個人的服從對象是擁有特定職務的個人人、職不分，職位的公共權力被異化為個人的私權，用來為個人、謀取私利。
在人格化的公共管理模式中，官員的任免和升遷是由統治者個人的意志決定的，官員為了獲得和維持手中的權力，會竭盡全力地效忠和討好統治者，由此形成對統治者的人身依附關系，淪為統治者的統治工具。公共權力在行使過程中，時常受到血緣、地緣和人情關系的影響，導致法規制度的執行因人而異。因此，公共管理就會呈現出非理性和不穩定性，主要表現為理性規則的缺失和理性規則的失效。目前，人格化現象在我國公共管理中普遍存在。例如，國家以惠民為目的的保障性住房政策，執行下來卻被披露存在大量以權謀私現象，很多保障性住房被一些官員或者官員的親戚和朋友非法占有；看病就醫等公民理應享有的權利，卻因為沒有“熟人”操辦也許很難實現；購買緊俏商品、分房、申領中意車牌、違章處罰等，甚至在法律執行過程中都存在著因人而異的不公平現象。
二、公共管理中人格化現象的負面影響
（一）獨斷專行
由于人格化的公共管理實行集權化的領導和專制化的決策，獨斷專行的情況變得非常普遍。一方面，官員的角色身份是統治者進行統治的工具，無條件地依附于統治者，是他們獲得和保存權力的前提條件。另一方面，官員的權限難以受到限制，官員占有職位和實際的行政管理資源為自己和統治者謀取利益。
（二）管理隨意
由于缺乏理性規則和有效制約，人格化的公共管理中充滿了隨意性和不穩定性。機構設置存在隨意性，人員使用存在主觀性，規則稀缺；職責一權利一義務關系不明確；公共管理中血緣、地緣、人情關系時常支配著公共權力行駛的方向，致使法律、規則因人而異；小團體主義盛行，部門主義、地方主義、個^、主義、本位主義泛濫。
（三）法制缺位
由于相關法律法規不健全，法律執行過程中統治者將個人意志凌駕于法律之上，加之特殊主義取向使得法律法規的執行結果因人而異，人格化公共管理中的不公現象突出，法制嚴重缺位。
（四）效率低下
由于官員的任免是依靠人情關系，并不考慮實際能力的，因此官員普遍缺乏行政管理知識和技能，加上小團體主義盛行，官員為了一己私利各自為政，導致資源浪費和管理效率低下。
（五）腐敗滋生
權力的高度集中，使官員手中壟斷著大量的公共資源，加上法律監管和道德約束的雙重缺失，導致公權被私用，腐敗滋生。
三、公共管理中人格化現象負面影響的防治措施
鑒于上述負面影響已經嚴重妨害我國社會主義現代化建設和國家民族的發展，探討如何防治公共管理中的人格化現象的負面影響就有著重大的現實意義。可以從以下六個方面考慮相應的防治措施。
（一）培育公共理性精神
要防治公共管理人格化現象導致的公共管理的隨
意性和不穩定性，實現由人格化向非人格化轉化，需要在公共管理中培育公共理性精神。公共理性精神體現在民主、法治、規范、高效、普遍主義、實事求是和輕人情重契約的價值取向上，具體表現為公共管理制度的規范化，公共管理行為的專業化和中立化，以及官員任免和升遷的功績主義原則等。
（二）構建市場化公共管理模式
傳統的政府單中心治理模式已經難以適應當今復雜多變的環境，它還為公共管理的人格化提供了體制土壤。因此，需要在契約精神的基礎上，構建由政府、社會、企業、公民組成的多中心的市場化公共管理模式，在原有治理手段的基礎上借助包括私域治理工具在內的各種手段，以應對各種公共難題，增強公共管理的合法性和科學性，從而達到有效防治公共管理中人格化現象負面影響的效果。
（三）完善公共管理組織結構
新公共管理學理論所提供的組織理論，對于完善我國公共管理組織結構有一定啟發：由金字塔結構向扁平結構轉化，由權力中心主義向服務中心主義轉化，由集權向分權轉化。按照任務目標原則，專業分工與協作原則，指導統一原則，有效管理幅度原則，責權利相結合的原則，集權與分權相結合的原則，穩定性和適應性相結合的原則，精簡機構的原則等組織結構設計原則，努力理順各公共管理組織的組織結構和各崗位職責，合理分工，明確職責。
（四）加強民主法制建設
必須堅定人民是國家的真正主人的信念，堅決把人民利益擺在第一位，堅持全心全意為人民服務的宗旨，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。公職人員應該正確認識和擺正自己的位置，真正成為人民謀福利、為人民服務的社會公仆。強調依法行政，切實做到有法必依，執法必嚴，違法必究。通過建立健全法律法規，以立法的形式明確各級公共管理組織和各級工作人員的責權利，制定各項日常工作制度和行為規范，大大降低公共管理中的隨意性。通過完善人員編制法、行政程序法等控制機構膨脹，解決公共管理中程序缺失的問題。
（五）建立健全監督機制
當前社會監督存在的知情權難以保障，監督主體缺乏應有的權威，監督主體意識淡漠，監督機制不足等問題，影響了社會監督的威力與效能。實現權利系統對行政權力系統的合理約束，保證權力在陽光下運行，推行政務公開是前提，建設新型文化、培育民主意識是基礎，完善社會監督機制、實現社會監督制度化是關鍵。可通過完善政務公開、群眾投訴和各種行政監督措施，進一步健全行政復議、行政訴訟、行政賠償等各種責任追究機制和司法救濟制度，確保對行政權力運作的有效制約，從而真正實現全面的監督與監管。
關鍵詞:
和諧視角;公共管理者;領導藝術
公共管理是以政府行為為主的一種管理活動。公共管理需要涉及到公共組織以及公共組織中的工作人員,這樣就需要公共管理機構當中的人員掌握公共管理知識。盡管中國在開展公共管理過程當中已經累積了許多經驗,但是這些經驗當中也有一些是失敗的經驗,因此也客觀存在很多問題,當前公共管理行為當中領導者自身的素質不夠高,而且對于公共管理所需要的領導方式沒有足夠的理解。因此在公共管理行為當中容易出現一些人民和公共管理機構之間的沖突,從而導致公共管理行為沒有辦法真正對社會產生有效推進作用。因此對于公共管理方式的探究具有非常重要的實踐意義,而公共管理并不僅僅是一種機械化的管理行為,更是一種感性的管理藝術,是一種領導方式藝術。領導藝術的探求對于公共管理的發展而言,有著關鍵的影響,而當前很多公共管理部門對于領導藝術的認知和實踐,都缺乏一定成熟的理論認識。因此,對于公共管理的領導藝術在工作實踐當中的運用,以及在和諧社會構建的視角下對公共管理者的領導藝術的探求,具備非常重要的現實指導意義。
一、和諧視角下公共管理者領導藝術客觀問題
首先,當前的公共管理領導者其自身素質相對比較低,特別是在思想文化各方面的素質都不夠高,心理上的素質也不夠健康等。當前公共管理的部分領導者,對于的理論沒有足夠的認識,而且也沒有樹立正確的人生觀、世界觀和價值觀,沒有運用辯證的方法去分析并且解決日常管理中的問題,在公共管理機構當中無法成為一個合格的領導干部。除此之外,很多領導干部也沒有具備比較良好的科學文化素質,特別是在文化基礎上面以及知識面上都相對比較窄,沒有對現代科學技術有足夠的認知,在心理調節上也缺乏敏銳的調節能力以及更為良好的心理覺察能力,意志力上面也不夠堅韌。因此領導者的這些素質,也影響到他們的領導藝術和領導能力,這樣就無法真正地形成有效的領導力,也無法真正提高自身的領導藝術。很多領導者缺乏良好的科學文化素質和心理方面的素質,所以在調節公共管理機構內部,以及公共管理機構與其他外部人民群眾之間的矛盾,尚缺乏有效的調節方式。因此,在公共管理機構的內部關系上缺乏和諧調解的有效機制。領導者沒有辦法掌握公共管理行為中所需要的領導藝術,當前外部社會形勢和國際形勢相對復雜,公共管理組織也面對著非常多的任務。在客觀角度上,需要領導者結合和諧社會構建,掌握公共管理組織所需要的各項藝術,這里面就包括決策方面的藝術授權方面的藝術,以及創新、用人、和諧溝通機制等。但是,由于客觀上以及主觀上的原因,領導者在公共管理領導藝術上的掌握并不能夠適應當前社會發展需求,這個問題也影響到這些領導者在領導藝術上的提升,特別是在和諧社會構建基礎上的領導藝術提升,會受到這方面的掣肘,從而沒有辦法讓領導藝術和和諧構建互相之間形成緊密的聯系。
二、公共管理者領導藝術問題成因分析
首先,當前的公共管理領導者對于領導藝術的重要性和意義認識不足,只有領導者對于領導藝術有足夠的重視,才會對領導藝術加以注重,并且進行更深層次的培養和提升。對于21世紀的公共管理機構領導者而言,如何更好地成為一個領導者,如何在和諧視角的條件下,對公共管理領導藝術進行提升,已經決定了領導者自身以及公共管理機構的發展。因此,對于公共管理機構的領導者而言,領導藝術的重要性認知不足,領導藝術對于整個公共管理機構的影響就大打折扣,沒有辦法發揮出領導藝術對于構建和諧的公共管理機構本身的重要價值。其次,很多公共管理機構的領導者缺乏對人性化和和諧管理的認識。對于人性化的管理,特別是以人為本的公共管理,已經成為了當前公共管理機構需要面對的重要問題,而當前時代當中很多公共管理機構的領導者,仍然沒有對人性化的管理有著足夠的認識,并且不具備相關領導藝術的才能。因此,沒有辦法真正地讓公共管理機構協調自身內部以及與外部之間的矛盾,也就沒有辦法構建和諧的公共管理機構。很多公共管理機構的領導者,把人性化的管理轉變成為一種人情管理,在管理的過程當中徇私,沒有辦法真正做到公平管理。這樣就沒有辦法讓公共管理行為和和諧構建緊密聯系在一起,這是當前在推進公共管理藝術的過程當中容易出現的問題,很多領導者把領導藝術等同于做好好先生,沒有對出現問題的下屬進行公平的處置。很多公共管理機構的領導者,也不愿意在日常的管理當中得罪人,這樣的管理對于公共管理組織而言是一種非常大的負面影響。再者,很多公共管理機構的領導者,并不認識到領導藝術當中所包含的關鍵知識,在日常的管理工作中都缺乏領導藝術的基礎科學文化知識與思辨意識。一部分的公共管理機構領導者不懂得管理方面的原則,往往喜歡采用物質上的刺激或者是精神上的勉勵,偏重于物質或者精神,這都無助于公共管理組織的良性發展。特別是部分公共管理的領導者,沒有形成科學的領導藝術,而且也不懂得如何合理的進行授權,在管理工作上有時做得過細,有些時候則過于粗放,這些都沒有辦法構建和諧的公共管理機構。最后,公共管理中出現在領導藝術上的缺位,也和整個公共管理客觀體制和環境有關系。因為當前中國的公共管理在管理內容上過于廣泛,而且面對的管理任務也相對較多,包括維護公共秩序、維護公共基礎設施等等,而且公共管理本身的目的,也并不是緊緊圍繞社會的公共需求,所以也給整個公共管理體系和決策上帶來更大的難度。這些也都讓公共管理領導者在發展自身領導藝術方面,出現了部分的瓶頸,無助于形成和諧的公共管理機制。
三、和諧視角下公共管理領導藝術的基礎要素
公共管理者領導藝術本身具備非常獨特的特征。首先,領導藝術是具備創造性的,因為每一個公共管理組織中的領導者所面對的公共管理任務以及環境和要素都有所不同,因此,優秀的公共管理組織領導者,其本身具備非常良好的適應能力,能夠在具體的條件下創造性地形成領導藝術。其次是科學性,因為公共管理組織的領導者,其在管理的過程當中要尊重客觀規律,所以在和諧視角下必須尊重公共管理組織的發展狀況。第三是領導藝術具有一定的經驗性,因為領導藝術它是需要公共管理組織領導者圍繞自身的發展情況才能確定。因此,從這個方面來看,公共管理者的領導藝術是具備靈活性和規律性,需要公共管理者充分分析在和諧視野下的公共管理實踐,才能夠形成真正適合這個公共管理組織領導藝術。公共管理組織的領導者要因勢利導,根據具體的情況,進行領導藝術的調整,才能夠讓公共管理組織領導工作讓所有人都感到滿意。而在和諧視角下,公共管理者的領導藝術主要包含以下的基礎因素:第一方面,公共管理者的領導用權藝術,這是公共管理者領導藝術當中的核心。公共管理者在運用自身的領導權力的時候,不僅僅要實現公共管理任務,更需要配合聯系自身的影響力,促進公共組織的良性發展。公共組織的自身運行非常重要,與公共管理者的領導藝術緊密相關,在實踐過程當中公共領導者需要充分研究并思考自己下屬組織和機構執行任務能力,從而對自身的管理行為進行調整,并且對于權力和責任從管理層面進行明確,并且同時明確權力和職責的界限最終在管理和領導過程當中有一個度,促進公共組織的穩定以及和諧。因此,公共組織的領
“在某種意義上，有文字記載的社會已經是倫理化的社會了。”［4］（P2）這意味著，倫理學的產生具有悠久的歷史。因此，無論就理論還是就實踐而言，公共管理與倫理都存在密切的聯系。
第一，倫理對公共管理行為具有重要的約束與規范作用。公共管理活動是在紛繁復雜、千變萬化的外部環境中進行的，許多時候需要其主體隨機作出選擇和決定，然而，剛性的管理規則卻無法也無力約束這些選擇。因此，具有對與錯、是與非、善與惡等基本價值取向的倫理在很大程度上就發揮了規制與約束的功能。甚至一定程度上可以認為，公共管理主體的良心、責任感、正義感是其接納與實現公共管理行為的依托。倫理既是實現社會控制的機制，也是傳統中國人的價值認同。［5］為此，公共管理主體在強化剛性規范的同時，還應該重視倫理道德的自律意識，以提高其倫理修養來彌補法律、法規等剛性約束的不足，形成對公共管理行為的倫理判斷。
第二，倫理精神的踐行需要公共管理提供相應的制度與法律保障。內部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規與倫理監督，內部控制主要是通過倫理教育、倫理激勵、倫理宣傳與倫理文化建設等方式來進行。而不論是外部控制還是內部控制，都應由相應的公共管理機構來完成的，這就關系到公共管理者的思想觀念、價值取向等問題，也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術問題。這說明，公共管理能為倫理精神的踐行提供相應的保障。
第三，公共管理必須在倫理框架下運作才具有實質合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實質合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治權威僅僅具有法律形式的合法性是遠遠不夠的，它還必須具有實質性的合法性。這種實質合法性就是合規范性，即合道德性，道德基礎才是公共管理最堅實的基礎。合道德性的實質意義在于，“政治統治的公正、正義，而公正、正義又體現在對于公民的權利與利益的保護上。如果失去了合規范性，形式合法性也就不具有任何實質性的意義，也就喪失了政治權威存在的理由。”［6］這意味著，公共管理必須在倫理道德的框架下運作才具有實質合法性。
然而，縱觀人類歷史坐標，并不是公共管理運行的每個階段都具有實質合法性。在統治型與管理型公共管理模式下，由于行政與倫理的嚴重背離，其運行的實質合法性受到挑戰；而在行政與倫理高度統合的服務型模式中，倫理道德給予了公共管理有效運行的強力支撐，其實質合法性才得以逐步確認。
二、統治型公共管理模式：倫理被淪為行政的工具
統治型公共管理模式是農業社會的治理模式。農業社會是以地域、種族、家族等因素為基本依據而把治理對象隔離成不同部分，并在此基礎上制造不同身份群體間矛盾與沖突，然后分而治之的社會。王權專制的“統治型”社會要求整個社會根據統治的需要而在等級結構的基礎上組織起來，政府管理只不過是統治者私人管理的延伸，帶有強制性和明顯的暴力傾向。而統治者為了喚起并維持公眾對其“合法性”的認可，也竭力進行意識形態的宣教，差等正義論、君權神授論和王權至上論等皆是這一時期的典型表現。
這樣，“國家就從一個自由處理自己事務的部落組織轉變為掠奪和壓迫鄰近部落的組織，而它的各機關也相應地從人民意志的工具轉變為獨立的、壓迫和統治自己人民的機關了。從此，人們一直在少數人的統治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代。”［7］（P165）因此，在這一時期，國家對社會的管理實質上是一種不平等的統治。它以統治者為中心，以實現統治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統治為主要任務，以統治者的任意專斷為管理方式。［8］（P17）正如馬克思所說，這是一種“輕視人、蔑視人，使人不成其為人”的治理模式。統治型公共管理模式是一種建立在權力關系基礎上的“權制”模式。在這種模式下，一切制度設計與安排都要圍繞鞏固和擴大統治權力而進行，它表現的也是是權力意志的物化。
由于權力意志總是有馬克思所說的那種“任性”的特征，所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認為理所當然的矯正工具，但由于其限制了權力的任意運行，歷代的統治者至多把它當作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。如果有誰把“法治”抬高到首要地位，只能以失敗告終。法治對權力意志矯正的失敗讓人們再次思考什么才是權力的穩固外在約束力量，德治進入了人們的視野。一般認為，統治型模式中公共管理的質量取決于治理者的德性、能力和權謀，被統治者希望統治者是一個“有道明君”，而統治者為了權力的鞏固也愿意以德治的面目示眾，用德治對權治進行修飾、補充、完善，以為其統治謀求長久的合法性。
這意味著，要矯正權力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規范的德治。這種道德規范首先介入到權力的邊緣地帶，一定程度上成為了矯正權力意志和約束權治行為的重要力量，在不與權力意志發生根本性沖突的條件下，是權治的一種有益的補充。
因此，在統治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命運———被統治者大力推崇，被統治者迫切期望，甚至一度超越“權治”而成為一種“主流話語”、“宏大敘事”。［9］但是，由于農業社會并不具備產生完整的、系統的倫理規范的經濟基礎、政治體制與民主法制，即使有些倫理因素在社會治理中發揮了作用，也只是以家庭為核心的一般倫理關系在政治活動中的映射，一旦與權力意志發生沖突與矛盾，權力意志就會表現出對道德規范與倫理精神的蔑視與排斥，從而使他們的矯正、約束、規制功能喪失殆盡。也許有人會說，與統治型公共管理模式相聯系的道德是與政治同構的，道德條目及其內含的價值準則具有極高的權威性，如中國儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的，古希臘的柏拉圖所推行的理想國、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現。［10］
但是，在統治型公共管理模式下，以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實只是一種差等的正義與善，其實質是承認人與人之間的先在不平等；而中國古代的德治思想“只能是一種理想，甚至是一種空想……如果統治型社會存在著一些可以判定為德治的形式與內容的話，那也只不過是權治的補充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項根本性制度，而是作為手段而存在的，甚至，常常會淪為一種欺騙社會的幌子”。［11］也就是說，統治型公共管理模式下的德治往往是“權制”下的一種工具，維護的是統治階級的利益，宣揚的是臣民“愚忠與服從”的“美德”，這種無“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治，是工具性德治，因而其所蘊含的行政倫理也不過是“權治（制）”的工具和手段而已。“這種‘德治’并不是必然的，往往與少數開明的最高統治者（君主）聯系在一起，如果君主昏庸，也就沒有什么‘德治’可言……
總之，統治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣，實質上，并不是真正的‘德治’”。［12］可見，由于缺乏“德制”的保障，統治型公共管理模式下的德治僅是個人的信念、理想與修身養性，而不是制度化的要求。因此，從根本上說，對以暴力和以暴力為后盾的統治型公共管理模式，習俗化的家元倫理并不能減緩其強化人侵犯性品質的傾向，倫理道德無疑會隸屬并讓位于統治階級的利益與權力，并直接成為了統治階級催生臣民意識、強化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護穩固統治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政與倫理的背離
人類進入工業社會后，由于分工和交換的發展、工具的革新，生產力突飛猛進，社會的組織化、體系化程度迅速提高，機器化大生產帶來了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經濟與社會發展的巨大障礙，一批批先進的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟，對專制的意識形態和制度體系進行了無情的批判，由此引發了統治型公共管理模式的范式危機。在這種語境下，政府的統治色彩日益淡化，管理職能得到強化并居于主導地位，管理型公共管理模式由此產生。
該模式以泰勒的科學管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐，其主要特點是：以經濟、效率為主要價值取向，忽視公共行政中的責任與公平；強調管理技術、程序與規則，忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創新精神；秉行價值中立的觀念，注重行政人員的專業化和技術化。顯然，與統治型公共管理模式相比，這一模式有巨大的進步。但是，由于它推崇的是龐大的官僚制機器，建立的是一套自上而下的權威與嚴密的等級秩序，偏重于科學分析和工具理性立場而忽視人類直覺、情感與道德的單向度思考，所以這種模式嚴重阻礙了個人倫理道德的自主性，剝奪了個人的任何內心情感，使進入其中的人只能有效率地執行別人的意志而不用發揮主觀能動性。
正如庫珀所言，“進入官僚制以后，人們的良知就消失了”。［13］（P195）可見，這個歷史階段成長起來的公共管理模式陷入了科學化、技術化的追求中，喪失了價值考量，加劇了行政倫理的困境，因而它在一切涉及到人的存在與生活的問題時，都顯得格格不入。如果說官僚制確立的技術理性、價值中立原則是這一時期行政與倫理背離的理論基礎，那么整個社會陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認為，西方以功利和個人為主要價值取向的倫理文化雖在改造人類的物質生活條件方面取得了很大的成就，但在精神上卻因此受了傷，在道德上產生了墮落的危機。［14］
受此影響，人們產生了有史以來最極端的向錢看的觀念，產生了拼命賺錢、精于計算的商業文明，人與人之間的關系、家庭血緣、愛情、友誼、相親和社會關系，統統受到商業性個人利益的玷污與腐蝕。［15］盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對此有深刻的描述。他指出，在這種社會中，每個人出于自己的利益為自己指定的行為準則與公共理性為全體利益而指定的規則常常完全相反。“恐怕沒有一個生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點死去-甚至連他自己的兒女也是如此；沒有一個海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關愛卻又彼此傷害。由于職責，他們生來就是敵人，而由于利益，他們又相互欺騙。”［16］
這說明，這一時期所尊奉的個人主義和利己主義的價值標準致使個人權力和利益極度擴張，從而使倫理面臨缺失其存在的理論預設的危險，其直接影響是嚴重腐蝕了公共行政中公益至上的價值觀，破壞了辦事規則與制度規范，加劇了行政與倫理的進一步背離。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強調的是“法制”下的“法治”，突出的是權力的制約和權利的保障。它力求在權力分散的基礎上，對權力腐敗進行制度上的防范。然而，法律在限制權力的同時也從根本上排除了道德，在法律治理的明確性與可操作性的追求中，道德被看做了無關緊要的東西。［17］
因此，公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發生了背離，在需要權力制約的領域和需要用法來為公民權利的實現提供保障的領域，法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、責任、公民精神等倫理價值，強調社會公平應與經濟、效率一同成為官僚制的三大支柱，但是在傳統公共行政的深遠影響下，在人們普遍確立的以法為綱領的治理理念的干擾下，公共領域與私人領域的道德秩序，道德規范只有在與法、與經濟效率不沖突的前提下才能得到認可。
盡管人們也有意識把日常生活領域的道德規范帶入公共領域，但不道德的社會在人走入社會的時候卻對人進行了重塑，使人放棄了日常生活領域的道德。為此，張康之教授指出，“如果說統治行政還擁有虛假的道德外衣的話，那么管理行政連這一層面紗也撕破了，對于管理行政來說，完全封閉了倫理化的道路；它的法律制度化與科學化要求在本質上是反倫理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見一斑。
四、服務型公共管理模式：行政與倫理的統合
從管理型公共管理模式的整體來看，它的法制安排與政治體制安排之間存在相當大的悖論，法制要滿足市場經濟自由平等的要求，而政府體制則以層級化的設置去把法制付諸實施。并且，在法制變成現實的過程中，時時處處都能看到行政命令發揮著主導作用。政府對行政生活的全面干預直接帶來了政府職能的擴張與行政規模的龐大，導致了機構臃腫、人浮于事、、繁文縟節、力不從心，由此也帶來了越來越多的批判與質疑，管理型公共管理模式在20世紀后期出現了全面的危機。為此，從20世紀70、80年代起，西方發達國家相繼掀起了新一輪政府改革運動，力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。
該運動呈現出以下三種傾向：一是市場化傾向。主張企業化政府，顧客化公民，并運用現代管理技術，實現全面質量管理和無縫隙流程再造，以提高政府的靈活性、回應性、責任感；二是民主化管理趨向。主張通過政府再造以實現社會公共行政的公平和正義；主張政府與公民社會的合作治理，構建協商合作的治理網絡。三是強調服務型公共管理的理念。認為服務型公共管理應強調社會本位、公民本位、權利本位和服務本位，以權力共享、公民參與、合作共治為運行方式，使政府和公民各自回歸社會契約的原始邏輯設定，真正踐行還權于民的努力方向。新一輪政府改革運動為服務型公共管理模式的產生奠定了堅實的基礎。服務型公共管理模式是人類社會從工業社會向后工業社會轉型而興起的管理模式，也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發，對公民意識與公民精神提出了更高的要求，也對行政倫理提出了更高的挑戰。［19］這一挑戰意味著，該模式要在揚棄統治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機制的基礎上，從事“統合”的工作。
通過“統合”，把一切領域、一切方面的積極成果綜合成社會發展的動力，以糾正由諸種分化而造成的消極效應。顯而易見，作為規制人類行為的基本道德準則，倫理是首要統合的對象。
1、市場經濟的倫理訴求呼喚服務型
公共管理模式中行政與倫理的統合。市場經濟使個人利益得以凸顯，并追求一種個人主體意識的增強和個體自我價值的實現，造成了公共利益與個人利益領域的分離。在市場經濟的影響下，新公共管理倡導的企業化政府改革造就了一批對公共服務缺乏熱情、道德水平低下的公務員隊伍，致使政府腐敗與不道德行為越來越多。［20］
在這種情境下，整個社會面臨一系列價值預設的缺失。例如，市場化中人們的價值迷失與人格裂變，全球化、信息化背景下公共領域與私人領域界定的模糊性，科學性原則下公共行政標準的統一化與社會價值、社會文化的多元化之間的沖突，理性官僚制下公共組織片面追求效率而對公平導向的價值理性的背離和貶損，人們在市場化與全球化中“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這表明，市場經濟對行政倫理提出了新的訴求，這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯，善、應當、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會的關注。也就是說，此種背景下的公共管理必然要協調由于利益分化與沖突所引起的各種利益關系的緊張狀態，維護社會的和諧有序，體現人類社會發展追求公平正義的價值取向，這一取向呼喚著行政與倫理的統合。
2、對公共利益的共同追求是服務型
公共管理模式中行政與倫理統合的基礎。在服務型公共管理模式下，行政與倫理在價值取向上是一致的，即都是為了公共利益。公共性、服務性與合作共治性是服務型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實踐中，公共組織是公共利益的代表，它的一切行為都應建立在社會公共意志的基礎上。“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸。”［21］因此，作為具體履行公共管理職能的公共管理者，必須維護公共利益，以公共利益為價值取向，并將這種價值觀念貫徹在公共管理的日常實踐中。［22］這讓我們清醒地意識到，無論從公共管理的整體導向還是從公共管理的主體特征來看，公共管理的價值都離不開公共利益，“即使社會大眾對于公共利益的具體內容迭有爭議，但是其作為公共管理者的職責所在和其行為的指南，卻是毋庸置疑的”。［23］
另一方面，此種模式下的倫理也有強烈的公共利益取向。之所以認為此模式下的倫理有強烈的公共利益取向，是因為用其對一定行為進行評判時，往往以其是否有益于公共利益的實現作為其正當性的依據。這種對行為結果的強烈關注，使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實現，從而使公共管理活動不偏離其最終的目標。可見，對公共益價值追求的同一性決定了行政與倫理必將統合在一起。
3、服務型公共管理模式為行政與倫理的統合提供了制度保障。
無論從制度設計、行政立法還是行政監督來看，統治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護”的無道德的窘境。道德是法律的補充，因而當行政人員觸犯法律時，可能會受到制止，而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上，統治與管理型公共管理自身就是一個不道德的行政體系。“有權者對無權者、權大者對權小者的專橫跋扈、無忌妄為，以及權小者對權大者、無權者對有權者的逢迎‘拍馬’，歸依求庇，構成了行政體系不道德的一面。”［24］而在服務型公共管理中，法律與道德的關系恰恰相反，法律是道德的補充。只有當道德的約束機制失去效力時，法律才發揮作用。同時，由于服務型公共管理強化了服務意識，淡化了權力觀念，就從制度上動搖了行政人員失德和缺德的基礎。因為，“權力拜教物的終止，可以使人們對掌權者的監督成為可能，而且不論行政人員的職位有多高，只要他的行為有悖于行政道德，就會受到社會的唾棄法律的懲治。”
此外，在服務型公共管理中，行政人員健康的職業群體意識將取代傳統的“官官相護”的族群意識，族群的觀念變成了團結互助、有效合作、樹立整體服務優勢的動力，因而行政行為中的任何不道德現象，都會變得與整個行政體系格格不入，進而受到嚴厲的制裁與阻止。因此，服務型公共管理模式為倫理道德建設和其在行政行為中發揮作用提供了制度保障，只有在這種模式中，法律與倫理才是統一的，行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認為，服務型公共管理模式相關概念的提出本身就蘊含著對“服務”這一充滿道德價值色彩的詞語的考量。服務型公共管理模式中的倫理是對服務的引申、具體化和體系化，是伴生于服務型政府并指導服務型政府建構的標準。
可見，行政與倫理的統合是服務型公共管理模式本身的應有之義。經過統合，服務型公共管理模式中的倫理具有獨特的氣質內涵：一方面，它成為了在個性發展和道德約束間保持合理張力、規范公共領域中所有公共行為的，公共組織、公共組織工作人員以及參與公共生活的社會公民都要遵循的價值準則；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄圖用“獻身”、“自我犧牲”等“利他主義”去說教公共人員甚至全社會，而是充分運用責任、理性和道德感知對他們進行倫理感化，通過管理者服務觀念的確立和服務行為的踐履，催化人們內心的道德意識。
可見，對公益至上的公共利益的維護與追求顯然是這一倫理不同于其他倫理的本質所在。這意味著，在服務型模式中，“行政人”應該成為“公共人”，公務人員在道德價值取向上應實現以公共利益為依歸的轉化。在庫珀看來，這種轉化是公務人員公共行政角色與市民角色分離的必然結果。這使我們清醒地認識到，服務型公共管理中的倫理應當要重視公民的德性建設，重視對全社會的價值關切，維護公民的權力，維護公共秩序與公共精神，追求公益至上的善。
五、結語
