時間：2023-07-25 17:16:42
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的要素，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞:公共管理要素市場化
關于公共管理要素說
公共管理的要素,它與公共管理的資源是有一定區別的。從一般意義上講,“要素是構成事物的必要因素”,它既非物質的亦非心靈的,是社會中唯一的存在,是一種“中立”的東西。所謂公共管理要素,就是構成公共管理的必要因素,離開公共管理要素,公共管理工作就無從開展。公共管理要素包括公共管理權力、公共管理資源、公共管理素質和公共管理環境。
公共管理權力
公共管理權力,是指公共管理主體在某一個領域或某一方面所擁有的行使組織、計劃、指揮、監督、調控等職能的權力或權限。公共管理權限的行使標志著某一公共管理主體有了公共管理權力的要素,這種權力需要社會的授予或承認,不是所有的人或者所有的組織想有就能擁有的。我們這里所講的公共管理權力主要是通過社會授予的管理權力,因為,它是很重要的公共管理主體爭奪的稀缺資源。在傳統的體制下,公共管理權力作為最重要的公共管理要素幾乎都是由政府壟斷的,其他公共組織一般都不具有公共管理權力。在現代市場經濟體制下,隨著公共管理主體的多元化,作為公共管理第一要素的公共管理權力也向政府以外的其他公共管理組織分散。
公共管理權力是公共管理的第一要素,對公共管理組織來說是非常重要的,它是公共管理活動中的無形資產,這種公共管理權力有時候是所有的人或所有的組織隨便可以擁有的(例如,上面我們講到的不求回報的治理公共廁所和不求回報的打掃公共衛生)。但是,擁有控制授予權的公共管理要素和需要得到回報的公共管理要素卻不是所有的人和所有的組織想要擁有就可以擁有的。一般地講,擁有一定的控制授予權的公共管理權力屬于政府,例如國家機器、國際間的公共事務、國家的發展計劃、對國家整體上的管理等都需要納稅人支付成本的公共管理權力等;而擁有一定的管理回報的公共管理權力,是由包括政府在內的相對特殊的公共管理組織所擁有,例如公共水域的治理權力、提供社會勞動保障的權力等。
公共管理資源
公共管理資源是公共管理的有形要素,它是公共管理主體進行公共管理活動的最基礎的條件和最基本的要素。在公共管理活動中公共管理權力要素與公共管理資源要素在側重點上可以分為以下三個方面的情況。
一是對于政府公共管理主體來說,應當特別注重于公共管理權力這一特殊要素,許多重大問題都是通過權力來配置公共資源或者通過權力來約束其他公共管理組織、私人組織、市場的行為的。
二是對于完全生產有形公共產品的公共管理主體來說,當他們擁有了生產這種有形公共產品的權力以后,他們在公共管理要素方面所花的所有精力就是獲取公共管理所需要的公共管理資源。公共管理資源是這類公共管理組織生存與發展的最根本性的要素,也是這種公共管理組織生存的命脈。
三是對于介于政府與完全生產有形公共產品中間的公共產品主體來說,擁有公共管理權力與公共管理資源兩種要素是一樣重要的。在現實社會中,這樣的公共管理組織無論在生產公共產品過程中還是在組織生存發展方面都沒有上述兩種公共管理組織自主和主動。
公共管理素質
公共管理的素質也是公共管理重要要素之一。在一個公共管理組織內部,一方面構成公共管理主體的每一個人的綜合素質是非常重要的,它是這個公共管理組織綜合素質好壞的基石;另一方面,即使公共組織內部的所有的成員綜合素質非常好,但不一定要這個公共管理組織的綜合素質就非常好。這是因為,作為單項的公共管理主體的每個人的要素,必須通過科學的、合理的配置,才能使整個組織的綜合素質達到最好。
公共管理環境
除了上述內容之外,公共管理要素還包括公共管理環境。創造良好的公共管理環境對于公共管理組織來說也是非常重要的。包括公共管理的內部環境與外部環境,內部環境是可控性公共管理環境,外部環境是不可控環境。與其他企業組織一樣,現代公共管理組織重視公共管理環境是公共管理的重要要素內容。
我國公共要素的政府壟斷現象與特征
我國公共管理要素的配置特征
建國以來,我國公共管理要素的配置基本特征是,政府擁有所有的公共管理要素。表現為政府壟斷了公共管理的所有權力,即一切由政府說了算;政府壟斷了所有的公共管理資源,一切物質資料的占有權、分配權、處置權都是政府的,政府對社會的一切公共產品的提供都是大包大攬的供給式;政府擁有完全意義上的公共管理要素的配置權,包括社會的一切勞動及其勞動人員都是政府所有、政府支配的;由此而產生的公共管理的環境也是政府全面考慮的。因此,與傳統的計劃經濟體制一樣,公共管理要素的配置特征是高度集中、高度計劃的,有是政府統一所有、統一支配的。
我國公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的應變能力差。公共產品的要素越是集中在政府手中,由于提供公共產品的渠道過于單一,公共產品的提供數量就越少,供不應求的現象就越嚴重,一些政府部門和政府工作人員的特殊福利越高。
其次,淡化了政府的管理職能。由于控制公共管理要素實際上是控制了公共管理的有形產品,在現實社會中是比較實惠的。所以說,沖淡了政府集中精力為社會提供無形產品(如國防、外交等)的根本職能。政府應該管的事管不好,不該管的事管得過多,形成了政府的低效率,從而造成了社會經濟發展的低效率。
再次,提供了政府腐敗溫床。當公共管理走向社會化時,政府可以充分利用所掌握的要素創造控制收益權力,社會其他公共部門為了獲得相應的公共管理要素,利用經濟的手段與政府作交易,一些政府部門和少數政府工作人員借助于手中的權利收受賄賂。因此,客觀上為政府腐敗提供了可能。
另外,難以與國際接軌。在加入WTO之后,我國公共管理的轉型問題已經非常嚴峻,在許多方面不能與世界各國接軌,造成了公共管理的被動局面。
公共管理要素的市場化途徑
具體的說,公共資源的市場化途徑具體包括:
公務員的市場化
公共管理資源首先是人力資源,從現實出發,我國公共管理人力資源的市場化主要是公務員隊伍的市場化。因為,政府以外的其他公共管理主體實際上就是從市場化開始的。因此,研究公共管理人力資源的市場化實際上就是公務員隊伍的市場化。
公務員隊伍市場化是現代公共管理的必然趨勢。一方面通過公務員隊伍市場化壓縮已經膨脹了的政府機構,減少政府工作人員;另一方面,可以通過公務員隊伍市場化,引入競爭機制,形成一個能者上、庸者下,能進能出的公務員管理制度。只有通過公務員隊伍市場化,才能真正提高公務員的綜合素質,政府才能在多元化的公共管理體制下強化自己的功能。
公務員市場化的另一含義是,可以使不同的公共管理主體有機會站在平等、公平的基礎上爭奪人力資源。在公共管理市場化發展時,政府對公務員的壟斷對于其他公共組織來說,似乎不大公正。因此,當公務員市場化以后,政府的公務員隊伍有可能在不同的公共管理組織之間流動,每個公務員可以根據自己的價值趨向選擇自己喜歡的職業,從而推動其他方面的公共管理的發展。對于其他公共管理組織在人力資源的競爭上也是一個公平化的途徑。
公共管理資金的市場化
公共管理資金的市場化問題不僅是制度建設問題,而且是公共管理主體之間站在同一起跑線上公平競爭的問題。公共管理資金市場化,對社會來說可以起到下列方面的作用:
第一,強制性地壓縮政府機構和政府工作人員。公共管理資金市場化,對于無所事事的政府公共管理機構來說,實際上是一種“釜斧底抽薪”,斷了養活他們的財源,他們就會主動走向市場通過競爭來養活自己。同時,也可以通過市場檢驗公共產品的有用性,對于市場來說需要的公共產品即使政府不提供資金,也可以通過合理的交換取得生產這種公共產品的組織所需要的成本和合理的利潤。
第二,建立、培育籌資者隊伍。推行公共管理資金的市場化,使得包括政府在內的公共組織失去了“天然”的資金來源,而一旦社會有公共管理與公共產品生產服務的要求時,就會因社會的需要而出現一批專業化的籌資者隊伍,從另一角度上培育了要素市場,對整個公共管理與社會經濟的發展是一個促進。
第三,推動社會民主的發展。公共管理資金市場化,就會使政府的強制性公共管理徹底廢除,民眾在公共管理方面的自主性增強。只有把公共管理的資金推向市場,才能有公民自主、自愿的公共管理,也才能使不同的公共管理主體與其他社會公眾有進一步的民主。
第四,進一步豐富公共產品與公共服務的供給。當把公共管理所需要的資金推向市場后,對于不同的公共管理主體來說,必須考慮資金使用成本問題了,在降低或控制資金使用成本的前提下,才能有相應的微利收入來進一步發展公共組織。
其他資源的市場化
公共管理資源的市場化是一個體系,除了上述主要方面外,還有公共管理物質資源的市場化,公共管理的科學技術資源的市場化,以及公共管理要素資源的市場化,公共管理信息資源的市場化,等等。
總之,人們應當按照市場經濟體制與公共管理的基本特征來設計公共管理要素市場化。正確、合理、高效的公共管理要素市場化體系,是建立現代公共管理制度的基石,從一定意義上講,制度建設是發展公共管理事業的根本問題。只有通過公共管理要素的市場化,才能降低公共管理活動中的交易成本。
參考文獻:
1.張夢中.美國公共行政(管理)歷史淵源與重要價值取向.麥克斯韋爾學院副院長梅爾戈特博士訪談錄[J].《云南行政學院學報》,2001(11)
［摘要］實踐的需要和理論的推動，使得傳統意義上的區域行政逐漸向區域公共管理轉變，這種嬗變，開啟了公共管理研究的新視角。區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
［關鍵詞］區域；區域行政；區域公共管理
著名行政學者理查德?J?斯蒂爾曼二世說：“研究公共行政必須研究它的生態問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，‘生態學是各種有機體與其環境之間的各種相互關系。’J?W?別斯指出‘生態學這個詞源于希臘語oikos，意為房子或家，經濟和經濟學也有相同的詞根，經濟學和生態學有許多共同點，但生態學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環境之間的全部相互關系。”[1]美國著名學者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創行政學研究的一個新途徑。我國現階段的行政環境是制約和影響行政管理的重要因素，同時又是行政管理的改造對象，并為行政管理的實施提供條件。故此，我們應努力使行政管理和行政環境保持一種動態的平衡。從20世紀50年代以來，隨著社會生態環境的變遷，傳統行政學歷經了向現代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀，區域行政面對的是一種全新的行政生態環境，正是在這樣的背景下區域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要，“從某種意義上說，21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰，處理好和解決好了系列區域公共性問題，和諧社會的發展愿景就不再遙遠。”[2]區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物。作為一個新的理論和實踐課題，陳瑞蓮認為，在我國有關區域公共管理（行政）研究的著述尚較為零散，區域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是，在當前一個不爭的事實：越來越多的學者開始關注并研究區域公共管理的相關內容。無疑，加強區域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”。[3]區域公共管理是個復合概念，其中“區域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區域（region）是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區域。研究視角和內容不同，對于區域的界定就有所不同。在社會科學叢林中，最早研究區域的學科是地理學，地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分。《牛津地理學詞典》中，“區域是指地球表面的任何一個單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區”。[4]經濟學將區域視為由人的經濟活動造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。埃德加?M.胡佛說，“所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進行分析”，“把區域作為一個集合體，……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界。”[5]政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；國際政治和國際關系的研究者對區域的解讀，往往側重從一種更為宏觀視角來討論區域的內涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區域主義”分類法：宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義。在“區域”的多種釋義中，可以看出：區域有多種分類，系統性或整體性是區域的共同特征；區域的概念是相對的，可以依據不同視角有多種劃分；區域是變化的，應以動態的眼光來觀察它。實際上區域是一個很寬泛的概念，很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究，基于此視角，區域應如何界定？有學者認為：區域是“一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的綜合性概念”。[6]另外，從四個緯度對區域公共管理要研究的“區域”做類型學上的分析：公共管理意義上的經濟區域、行政區域、自然地理區域和公共管理中的“問題區域”和“邊緣區域”。[7]筆者以為，不論對“區域”進行怎樣的界分，從公共管理學科角度看，區域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品（或者公共事務、公共問題、公共利益）為標準形成的同質性域場，并不絕對與行政區劃相一致。
二、公共管理研究的新視角：區域行政向區域公共管理范式的轉變
要討論區域行政向區域公共管理的轉變，首先要了解區域行政的發展背景、內涵等基礎知識。區域行政問題與行政區劃密切關聯。學者劉君德在他主持的《中國行政區劃的理論與實踐》等論著中，第一次明確提出了“行政區經濟”概念，并分析我國現實生活中普遍存在的地方保護主義現象。在我國的行政學界，宋月紅在國內首次使用“區域行政”的概念，作者從行政區劃、行政區域與區域行政的關系角度進行研究，但這是一種狹義的或傳統意義上的區域行政范疇。[8]陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角：區域行政》一文中，正式提出廣義的“區域行政”概念。[9]隨著實踐的推動和理論的發展，區域行政向區域公共管理轉變。在學界，最早使用過“區域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮，二人從不同的角度對區域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。[10]陳瑞蓮教授是我國研究區域行政和區域公共管理的典型代表，她在此領域的論述，在學界產生了廣泛的影響。
三、區域公共管理的內涵、理論支撐
區域公共管理是個復合概念，前文已經界分了公共管理視閾中的“區域”。對于公共管理的概念，無論是對其內涵把握還是基本體系的構成，都還在探討中。王樂夫教授認為，“所謂公共管理，即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力的公共事務施加管理的社會活動。”[11]公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；同時，它更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。無庸諱言，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。綜上所述，區域公共管理是區域行政隨著實踐的需要，在治理范式上不斷成熟的產物。筆者認為，所謂區域公共管理，即是指以區域政府組織和區域非政府組織為主的多元主體（區域公共管理部門）為了解決特定區域的政治、經濟、社會或其它方面的公共問題，實現區域公共利益，運用協商和調解的手段和方式對區域、區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。區域公共管理之所以“應運而生”，從根本上說，區域公共管理發展的動力來自于中國現代化過程中的社會政治經濟文化發展的必然要求。或者說，除了實踐的需要外，理論的發展和推動也是非常重要的。區域公共管理理論的發展除了現代公共管理理論的發展外，還有公民社會理論、現代治理、網絡治理理論和善治等理論。公民社會，也被稱為市民社會或民間社會。關于公民社會的定義，不同的學者根據不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類：國家與社會二元結構和國家、經濟與公民社會的三元結構。關于公民社會的結構要素，不同學者對其強調的重點不同。就中外學者取得的共識來看，公民社會的結構性要素及其特征主要有以下四個：一是私人領域；二是志愿性社團；三是公共領域。除了公民社會的結構性要素外，公民社會還具有自己的基本價值原則，大體說來，這些基本的價值原則包括：個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來，“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中，“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性”。治理有失敗的可能，為完善該理論，隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治有如下要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區域善治是區域公共管理研究中一個戰略管理問題。
關鍵詞：區域公共管理 制度創新 制度缺失
隨著我國城市的迅猛發展，城市環境問題、公共管理問題、城鄉差距問題等一系列問題接踵而來。在當前經濟全球化、管理區域化和信息化的復雜社會經濟條件下，傳統的“行政區行政”治理模式已變得破綻百出，既不能解決現實中的實際問題，又不能及時應對產生的新問題，因此，區域公共管理制度必須要有所創新。
一、目前我國區域公共管理存在的一些問題
（一）區域公共管理還存在著“泛行政化”問題
組織運行方式行政化，權利來源行政化，組織目標行政化，這些可以有效地保證組織的正常運行，促進了政府之間的合作與溝通，但是區域公共管理“泛行政化”將實際有效的解決區域問題的宗旨扭曲，破壞了在管理中的合作、平等精神，地方組織及政府的辦事效率受到了嚴重的影響，是一種僵固的模式。
（二）GDP崇拜主義泛濫、地方保護主義以及地方政府間產生惡意競爭
GDP是評價官員政績的其中一個標準，也是對區域管理好壞的一個重要標準，這樣也就造成地方官員一切為了GDP，不關心基礎建設是否科學和是否對環境造成污染。
區域管理的管理權屬于區域政府，區域的一切發展都是由區域政府負責，對于影響區域發展的行為都被作為“敵人”，區政府會實行保護自己利益的經濟保護制度，本地經濟得到了發展，但是也形成了惡性循環。
（三）流域治理方面還存在著一些問題
近年來，我國的城市化和工業化速度得到迅速提升，從而引發了空間集聚、空間重組社會公共問題。流域從自然區域角度看是一個具有極強的整體性的區域，流域內的不同自然要素之間關系較為密切，尤其是上下游之間關系更為密切。流域內的一個自然要素受到破壞，就會對周邊造成一定的影響。流域會被不同的行政區域分割，造成流域的不完整，不同的區域相互之間沒有進行合作，自己污染自己的，自己治理自己的，從而造成區域環境污染得不到治理。
二、針對當前區域管理存在的問題應采取的一些措施
在地方政府分權化、社會信息化、區域一體化、經濟全球化的新形勢下，區域發展中的沖突和矛盾日趨復雜，不斷增加，這樣也就給區域公共管理體制帶來很大挑戰。認真對區域公共管理體制進行研究能夠更科學地規劃區域公共管理體制，指導區域公共管理問題，提出有效地方案咨詢和政策建議，促進社會和經濟的快速發展。
（一）轉變管理理念
對于區域公共管理理念的轉變，就要結合實際情況，對于先進的管理理念進行學習，摒棄落后理念。首先，改變公共權利的運用方面。公共管理的權利通過主客體間的談判、協作、溝通、明確關系等手段，建立上下互動的、多元的、分散的權利運用體制。其次，區域經濟帶建立以后，公共管理的主體發生了變化，有非政府組織也有政府組織。區域公共管理是社會的變遷和時代的進步，是無縫隙社會和開放社會的產物。最后，目前有很多區域經濟帶都是由于受到行政區劃的限制，自身的發展受到了嚴重的限制。應當改變傳統的單邊行政或內向型行政，樹立共同治理的理念，奉行政府間協作，試行區域性行政。
（二）努力改善區域公共管理政策
過去，不管是地方政府和中央政府對于區域間的公共管理政策都較缺乏。區域政策的不完善或者缺失都會對區域經濟帶的發展帶來不利的影響。區域政策的與時俱進是區域公共管理制度創新的保證。傳統的公共管理政策已經不符合目前發展的需要，傳統的政策都是地方或國內的內向型政策，為了改變這種現狀應采取如下措施：首先是區域功能性政策的實施，主要包括：1、人們越來越重視環境保護政策，地位也得到相應提高。很多區域經濟在發展的過程中沒有注意保護環境，已經對環境造成嚴重影響，帶來了慘痛的教訓。2、還需要對市場競爭政策進行調整。科學的市場政策有利于建立合理公平的國內大市場，也有利于消除政府間的不正當競爭。3、區域發展政策。區域發展政策可以有效地調節區域發展差距，協調區域的發展。其次，認真做好政策一體化。政策一體化是指政府通過協調、調整或者對執行機制和國家政策的相互認可減少由于管理機制帶來的負面效應，是超出國民待遇范圍的措施。在國外政策一體化優秀案例有新西蘭、澳大利亞、歐盟之間的密切經濟關系協定。區域政策一體化的實施可以通過管理體制的完善、規章和規則的協調以及各地政策的有效配合，一方面開放了市場，促使了市場公平競爭，另一方面獲取了較大的經濟利益，降低了經濟成本。
（三）改變區域公共管理機制
有學者認為的觀念和集體意愿的組織原則是兩個構成性要素。還有學者認為網絡性是全球性的最大特點，治理機制不是等級制的而應當是網絡性的。因此根據不同的組合方式，可以得出治理機制的4種不同類型，分別是網絡主義、法團主義、多元主義、國家主義四種治理機制類型，這四種管理機制多適用于某個行政區政府或者國家。對于區域公共問題，傳統的科層制顯得力不從心，針對不同類型、不同層次的區域公共問題，必須借助于自組織制、市場機制、科層制等混合機制對區域公共問題進行治理。通過大量的案例和實踐證明，網絡治理機制是比較適合跨行政區和跨國的區域共同體。
（四）政府績效管理體系的科學建立
政策的執行主要靠政府官員，政策執行的情況如何與政府官員密切相關。政府績效管理體系只有被科學地建立，才能使官員工作效率和質量得到提高，從而使政府運轉效率得到提高。政府績效考核要滿足科學發展需要，應當以公共利益為出發點。
三、結語
城市工業化和市場化體制的改革造成了區域公共問題的產生，要想使這些問題得到有效地解決就需要在區域公共管理體制的政策、機制、理念以及政府績效管理體系的建立等方面做到勇于創新，才能使區域經濟持續發展。
參考文獻：
關鍵詞:新公共管理理論 內涵 啟示
20世紀70年代末以來，西方國家出現了聲勢浩大的政府改革運動，盡管不同國家在改革的具體措施上有著各自的特點，但改革中改革原則和基本價值取向上的相似性，使人們普遍認為一種區別于傳統政府管理模式的新的公共管理模式正在出現。這種新的政府管理模式就是新公共管理典范。在實踐上，“新公共管理”代表著與傳統公共行政模式之間的決裂，在理論上，新公共管理理淪也普遍被認為是一種不同于傳統公共行政理論的新的理論范式。鑒于“借鑒人類政治文明的有益成果”的立場，如何立足于我國的實際來理解和把握新公共管理的改革實踐及其理論實質，成為我們理論研究中的一個重要問題，這是我們正確評價新公共管理理論的基礎，也是我們借鑒西方文明的前提。
(一)
在基本理念上，新公共管理理論認為管理功能是社會發展和經濟持續增長的關鍵因素，通過“管理”功能對勞動力要素和復雜的信息技術、組織技術、物資形態商品的生產技術的有效組織是社會生產力進步的保證。因此，管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，并且管理者必須擁有合理的“管理權限”。“新公共管理”的信條就是“讓管理者來管理”，這是良好管理的基本準則。新公共管理理論認為，良好的管理可以通過引進私營部門中的良好商業實踐在公共部門中實現。
具體而言.新公共管理理論的主要包括以下內容
第一，崇尚政府管理職能的市場化。政府管理的市場化包含多層含義，首先，指政府公共服務生產的市場化或私營化。既然傳統政府管理模式中管理績效低下，公共服務的生產效率低，成本高，因此，以市場化的方式來生產和提供公共服務成為優先選擇。其次，競爭的重要作用。新公共管理理論認為，競爭是市場機制發揮作用的核心力量，公共服務的市場化如果導致私營企業壟斷性的生產地位，將一樣是沒有效率的。因此，關鍵在于在公共部門創立內部市場競爭機制，通過競爭來產生高效率和低成本，以改進政府績效。最后，私營部門的管理理念和技術優越于公共部門，并可用于公共部門，公共部門和私營部門管理之間的區別是一種假象。因此，政府應移植私營部門的管理技術和方法，使政府管理更貼近市場化。
第二，推崇自由化的管理。新公共管理將政府困境理解為低劣的管理向題，認為公共管理者是專業人士，政府部門的不良績效不是他們缺乏管理能力和不履行職責的結果，而是“壞制度”的結果，是繁冗笨重和不必要的規則、規制及其他約束嚴重束縛管理權威和管理能力的結果。新公共管理倡導者指出，真正履行管理職能的管理者只有非常有限的管理權限，在實施管理權威方面要受制于細節詳盡的財政預算規程、人事規則、采購制度、審計制度而喪失管理的靈活性，無法對變化的環境或者顧客需求做出回應。正如撤切爾夫人任命組建的“雷納效率小組”在研究“下一步行動”改革過程中所發現的那樣，“公務員招募、解廟、晉升、薪酬、工作時間、安置、分類、工作組織以及TT(信息技術)的使用等，都不在各個層次上多數管理者的控制之列”，大多數管理者缺乏對組織進行有效管理所必須的權威和靈活性，管理權威與管理事項嚴重脫節。因此，改革策略的設計就必須合理賦予管理者以有效的管理權威，讓管理者從政府繁文紹節的枷鎖中解放出來，如在財政、預算、人事、采的和審計等方面解除不必要的規制和控制，解放管理者的管理能量，放手讓管理者來管理。
第三，強調管理的政治性質。要求公共管理者拋棄傳統政府管理模式下政治與行政嚴格分離的教條，正視政府管理中大量的政策性行為，明確認識公共管理是在特定政治環境下的管理行為。對管理的政治性質的強調，要求在加強政府內部管理的同時，公共管理者必須有能力積極參與政策制定，處理與不同部門、組織以及與大眾媒介和公眾的關系，樹立“顧客”的觀念意識，以政治性的眼光來對待公共管理與外部環境的交互關系。
第四，倡導企業家型領導者。新公共管理理論認為，公共管理人員與市場中的理性經濟人一樣，有著自我利益最大化、逃避責任、機會主義、自我服務、欺詐以及導致道德風險行為的內在傾向。那么，為什么具有同樣人性特征的私營管理人員和公共管理人員在管理績效上會有優劣之別?原因自然不在于自利的人性，而在于管理環境的差別。繁冗的程序規則構成的管理環境嚴重壓抑了管理者的管理權威，導致了低劣的政府績效;相反，私營管理環境能有效疏導和利用私營管理人員的自利、機會主義和風險意識，使得他們能運用信息和管理能力適應激烈變化的外部環境，引導組織的發展，創造良好的管理績效。具有相同人性特質的公共管理人員在相類似的管理環境下也可獲得同樣的績效。因此，改革的著眼點就是要設計一個恰當的制度環境，使公共管理人員擁有充分合理的管理權威。
(二)
新公共管理模式正在為越來越多國家的公共部門爭相采用，盡管新的政府管理模式會遇到各種各樣的困難，但是重返傳統政府管理模式不符合時代潮流。在實踐中，新公共管理改革也取得了巨大成效，政府規模縮小，財政危機有所緩解，政府管理和生產公共服務的能力普遍提升，政府的信任危機得到改善。新公共管理作為成功的改革典范，具有重要的借鑒價值。
關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(public administration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000，(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。
20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分。”“無論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學是一門新學科
既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。
正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。
作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。”定義的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動。”
同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科。”所以，公共管理要研究如下基本內容：
公共管理的基礎理論，公共管理系統 公共利益 公共權力 公共責任 公共問題 公共決策 公共產品（服務） 公共資源管理 公共項目管理 公共監督 公共道德 法與公共秩序 戰略管理 公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。轉貼于
社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術性問題
既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？
2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"Public Administration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"Public Administration"。
關鍵詞:城市化;區域公共管理;區域行政壁壘文章編號:1674-1145(2009)35-0125-02
一、公共管理創新在城市化進程中的必要性和重要性
(一)公共管理創新的必要性
1.全球化和信息化的迫切需要。當今世界,經濟全球化趨勢愈益增強,各國為了吸引資金、技術和人才以推動本國經濟發展而展開了激烈的競爭。全球化時代是高風險的時代,對各國政府開展國際合作和協商協調能力提出了更高的要求,這也推動著政府管理創新。
2.完善社會主義市場經濟體制的迫切需要。首先,完善社會主義市場經濟體制要求實現政府職能市場化和公共管理法治化。其次,完善社會主義市場經濟體制要求以企業化為導向再造政府內部的管理。借鑒企業管理的成功經驗,運用企業精神改革政府,提高政府服務質量,是改進政府內部管理的題中應有之義。
3.提高政府行政效率的必然要求。改革開放以來,我國的行政管理體制改革不斷深化,成效明顯。但是,由于各種復雜因素的影響,政府追求無限權力,形成無限政府,權力較少受到制約也難以制約,政府習慣于用單一的行政管理手段處理復雜多樣的社會事物,這顯然不利于激發和調動個人、企業與社會的積極性和主動性,不利于經濟和社會的發展。
(二)公共管理創新的重要性
1.公共管理創新為城市化奠定經濟基礎。以公共服務為目標的公共管理創新,有利于為構建城市化奠定堅實的經濟基礎。面對社會對政府公共服務提出的要求,我國政府只有提供系統性、制度性、公平性、可持續性的公共服務,才能適應迅速增長的社會公共需求,為經濟增長創造更好的發展環境。
2.公共管理創新能夠化解社會矛盾維護穩定。當前隨著我國社會公共需求的快速增長,社會矛盾更加復雜,不同社會主體之間的利益沖突不可避免,并將引發一系列社會問題。人們日益迫切地要求政府為他們提供基本而有保障的公共產品和公共服務,人們越來越期望建設一個公開、透明、沒有腐敗的政府。
3.公共管理創新明確政府在城市化中的角色定位。政府作為社會公共治理最重要的主體,承擔著建設城市化的組織職能,其自身角色的合理定位和作用的有效發揮,將在很大程度上影響和制約著構建城市化的進程。要發揮好政府的作用,就必須使政府有明確的角色定位。
二、城市化進程中區域公共管理的問題
區域治理主體的缺位、區域公共政策的沖突和區域行政壁壘的存在等障礙因素,制約了城市化建設的進一步發展,阻滯了區域公共管理體制的建立和完善。
(一)區域治理主體的缺位是組織問題
大凡區域一體化建設與發展比較成功的地區,一般都設有由中央政府或上一級政府直接領導的區域治理機構。重大的決策還要經過中央政府或上一級政府批準,并通過頒布各種法令、法規予以實施。由于沒有統一的區域規劃,城市往往都從各自利益出發,在城市規模、城鎮布局、職能定位、產業分工等方面缺乏必要的協調,因此造成了不同程度的互不相容、重復建設等問題,影響了區域經濟的協調發展。
(二)區域公共政策的沖突是政策問題
傳統行政區經濟環境下,各地政府制定政策通常都是只考慮自己行政區內的情況,我們可以稱之為內部政策。區域公共政策,是政府根據區域差異而制定的促使資源在空間的優化配置、控制區域間差距擴大、協調區際之間關系的一系列政策的總和。區域政策的突出特點是以區域為作用對象;它的出發點是區域差異,它的必要性在于市場機制在資源空間配置方面存在不足,在解決國民收入的地區間再分配方面往往失效。
(三)區域行政壁壘的存在是直接問題
行政壁壘主要是指地方政府出于對本區域利益最大化的考慮,憑借行政權力對市場進行不合理的干預,以行政區劃為界限主觀分割統一市場的行政行為。當前在我國各個地區之間沒有關稅,執行的是統一貨幣政策、財政政策和貿易政策。從國家的角度講,各個地區之間是沒有貿易障礙的。但是,由于受行政區劃影響,不同行政區之間仍然存在市場分割現象。最大障礙就是隱藏于行政區背后的區域行政壁壘及其產生的地方保護主義。
三、城市化進程中區域公共管理的創新
(一)通過觀念創新確立區域公共治理理念
隨著區域公共管理的發展,要求政府的治理理念必須跳出行政區劃的剛性圈子,關注區域公共問題的治理,擯棄傳統的“內向型行政”。在社會背景發生變化的情況下,政府的理念和行政價值必須擺脫對傳統的路徑依賴。每個地區都追求自身利益的最大化,從個體來說確實是一種理性的行為,然而從區域發展的大局來分析,區域的發展容易受到多頭行政力量的制約,區域發展極易走向碎片化,陷入“囚徒困境”,不可能實現聯動共贏。政府要意識到這個問題,堅持區域公共治理。通過合作協調,發揮比較優勢,使區域間的公共問題高效率解決,避免重復建設,惡性競爭和行政壁壘。
(二)形成統一的區域公共管理政策環境
對城市化一體化而言,創新區域公共政策可以從以下方面入手:一是抓住重點,建立高效率的行政管理體制。突破行政區劃壁壘,對區域相關政策、規劃實施進行協調、監督。二是呼應熱點,建立均等化的公共服務體制。適應農村勞動力大規模轉移的需要,加快建立區域城鄉統籌的就業、住房、社會保障體制。三是攻克難點,建立無障礙的市場流轉體制。全面清理阻礙生產要素和商品自由流動的各種不合理規定,推進要素市場、商品市場的制度對接、統一互聯,著力構建市場共同體。進一步培育區域產權市場,加快產權制度改革,形成有利于產權流轉、資源配置和高效監管的新體制。
關鍵詞：新公共管理；企業發展；影響；優化
新公共管理(new public mamgemem，NPM)是自20世紀80年代以來，在英、美等西方國家的盛行的一種新的公共行政理論和管理模式，同時也是近年來指導西方等國家行政改革的主體思想之一。其由理論基礎、核心價值與思想、操作規則與手段三個層次構成。新公共管理的核心在于：強調要優先發揮經濟的的價值、強調市場機能的重要性、強調要大規模的使用企業管理哲學與技術、強調要形成以顧客為導向的行政風格。
一、新公共管理的基本理論構成
首先，新公共理論和傳統的公共行政的基本構成要素不同。傳統的公共行政的基礎理論是在威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論基礎上形成的，而新公共理論的支撐點是建立在現代經濟學和私營企業管理理論方法之上的。
其次，新公共理論最重要的核心內容是引入了競爭機制，更加注重公共服務的效率、效果、質量以及產生的結果；強化國家核心的戰略能力，實現公共資源的優化配置，提高公共資源的使用功效，引導國家對外界的變化和不同利益的需要作出自主、靈活的反應。
再次，新公共理論強調價值規律的作用，以市場為導向，對政府和公眾關的關系進行重塑。倡導政府改變以往發號施令的權威官僚機構的形象，應該懷著以人為本的理念提供服務，不以盈利為目的，對經濟資源進行合理的調動和配置，使其發揮更大的作用，使公眾成為最終的利益最大的獲得者。
二、新公共管理對于企業管理的影響分析
1.新公共管理中的經濟全球化、信息技術革命理念對企業管理的影響
新公共管理中的經濟全球化、信息技術革命新理念，要求企業轉變以往單調死板的管理模式，尋求新的適合市場需求的管理理念與機制為企業注入活力。而新公共管理體制恰恰迎合了市場下的企業改革需求。
全球化使得各國企業無法避免地參與到國際競爭舞臺當中，與諸多外國、跨國公司在同一平臺上展開角逐和競爭。顯然，企業面臨的壓力比以往更大，因此，他們就必須面向市場，以市場的需要和客戶的要求為導向，對企業內部的組織管理和人事管理決策進行不斷的調整，從而達到降低生產投入成本，提高產品質量和市場占有率，實現服務強有力的競爭的目的。新公共管理引入市場機制的理念，符合企業生存和發展的需求，進而能夠通過對企業管理體制的完善提高企業的競爭水平，這符合企業當前和長遠利益的要求。
信息技術的變革也對企業管理產生了重大的影響。日新月異的計算機和網絡技術使得信息無需通過傳統介質就可以進行傳播和儲存，大量的中間管理層次就可以被裁減，企業本身具備的金字塔型的組織結構就可以變“扁”變“瘦”，這也就是大家通常所說的組織機構扁平化。新公共管理蘊含的內涵能夠為企業實現機構扁平化提供充實的理論依據，用該理論來指導實踐，完成企業的管理體制改革變不是一個泛泛而談的空洞概念，而是切切實實的能夠實現的實踐活動。
2.新公共管理對企業發展中的影響
傳統公共行政模式下的人事管理體制十分僵硬，而新共共管理體制則很好的解決了這一缺陷和不足帶來的問題，它更為重視人力資源管理的重要性，注重企業在人員錄用、任期、工資及其他人事管理一節上的靈活性的提高。傳統的企業機構組織機械化，比較封閉，上下級之間等級過于明顯，管理相互制約，部門安排不靈活，降低了企業效率。而新公共管理模式則能在一定程度上彌補傳統管理模式的不足之處。這樣以來，既對企業人事制度的管理注入了新的理念，又在實踐上減輕了由機構龐大的帶來的弊端，優化了企業的人才和經濟資源的配置，實現了企業的雙重發展，新公共管理在企業發展中的影響是必不可少的。新公共管理從組織行為上倡導新的倫理觀，強調“顧客至上”，改變了傳統公共模式下的企業與社會之間的關系，強調了企業的服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。
行政法就是解決關于行政問題的法。行政實踐和隨著行政實踐而產生的行政觀念是行政法的基礎。因而有人說,行政法是靜態的行政管理,它將成熟的行政管理模式以法律的形式固定下來。行政法的發展總是與行政實踐相伴而行的,因為行政法和行政實踐的關系不僅僅是相互促進和保障,行政實踐的不斷發展還為行政法提供了新的基礎,行政行為方式的變化使得行政法面臨著一系列的新課題。當今各國都興起了以新公共管理為主要內容的行政改革。中國的行政改革也有類似的取向。新公共管理被學者們認為是不同于傳統行政的新的政府治理模式,行政主體多元化和行政方式非權力化是新公共管理的比較明顯的兩個特征。傳統的行政學理論已經不能解釋這些行政主體和方式的新變化。行政法在公共管理改革的背景下面臨著轉變觀念,補充和發展行政法內容的新任務。
一、 傳統的公共行政和行政法
20世紀初期,在西方國家中行政國家開始興起和出現。所謂的行政國家是指,在三權分立的國家權力主體關系中,行政權力和活動擴張,具有制定同議會立法效力相當的行政命令和制定同法院判決效力相近的行政裁決權,行政權力大量直接管理和介入國家和社會事務,從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現象。①其中的原因是,公共事務的增多,市場這只看不見的手面對紛繁復雜的社會問題已是無能為力,特別是1929~1933年的世界性的經濟危機將政府角色從后臺的守夜警察變成了社會前臺的強權管理者。人們試圖通過擴大政府管理公共事務的范疇以解決市場失靈的問題,并允許政府運用各種強制性手段化解社會經濟危機,增進公共利益。因而政府在管理公共事務中的職能不斷擴大,國家行政的觀念也隨之而形成。國家行政的觀念強調行政主體的唯一性,即行政主體只能是國家行政機關,并強化行政權的優越性。我國在建國后的相當長時間內實行的是計劃體制,一切社會經濟活動都由政府來進行行政指導和干預,行政國家的色彩更為濃厚。
在行政國家背景下建立起來的行政法,基本上就是從國家行政這一觀念出發而構建的。這一點集中體現在行政法的調整對象和行政法的功能兩個方面。以我國的行政法為例,第一,我國的行政法將行政法的調整對象界定為國家行政機關實施國家行政權的行為。即從行政主體角度來看,認為公共事務的管理權專屬于國家,國家是管理公共事務的唯一主體。我國的行政法學教材對行政的解釋是:“只有國家才有權進行行政活動”,“行政是國家的”,②“只有國家出現以后才有行政,將來國家消亡了,行政也將自然消亡。”③這些表述都強調了國家對公共事務管理的獨占性。從行政的行為角度來看,認為行政活動的本質是國家運用行政權所進行的管理活動。“行政就是管理”,強調國家運用行政權力實現公共利益,并將運用強制性權力作為行政行為的本質。對行政行為的研究,一般從行政立法、行政執法和行政司法三個角度展開。而這三種行為體現出國家享有以命令和強制為主要手段的管理方法的特征。第二,從行政法的功能來看,在強調國家管理公共事務的職能的國家行政觀念下,行政法要解決的問題是,如何提高行政機關的行政效率和如何控制行政權力的濫用以保護行政相對人的利益。雖然行政法有各種不同的學術流派,如控制論、管理論、平衡論等,它們的側重點和價值取向不同,但都是在國家行政的框架內,在側重保障國家行政權與控制行政權的不同重心上去闡述。此外,在對行政法律關系的認識上,學者們都認為行政法律關系中必定有一方是行政機關,行政法律關系中的雙方地位不對等,行政機關處于優越的地位。
二、公共管理的興起與行政法的困惑
1. 公共管理的興起和內容
第二次世界大戰后,西方各國采用凱恩斯主義的主張,政府對社會進行全面干預,取得了一定的成效。但從20世紀70年代起,西方各國卻出現了以高失業、高通貨膨脹和低增長為特征的“滯脹”現象。政府管理也危機四伏,政府擴張、機構臃腫、效益低下、政策失靈。人們開始反思政府公共管理尤其是政府全面干預社會經濟生活的實踐。這在客觀上引發了西方政府的改革浪潮。另一方面,70年代以后,西方社會科學在經歷長期的分化、初步融合之后,開始向整體化邁進,出現了跨學科、交叉綜合研究的趨勢。
各種與政府管理密切相關的學科取得了迅速發展。在公共管理部門實踐和社會科學發展的內力推動下,80年代中后期西方國家出現了新公共管理學。?
作為一門學科的新公共管理學,反映了80年代后西方在公共部門管理特別是政府管理領域的新成就以及當代西方公共管理實踐發展的新趨勢,已經成為當代西方政府改革的一種指導理論。新公共管理學采取一種新的研究途徑,它和傳統的公共行政有明顯的區別。有學者 將其概括為以下幾點:(1)公共管理學將研究對象由政府行政擴大到其他非政府組織的公共機構,甚至私人部門的公共方面。(2)公共管理學實現了由公共行政學的內部取向向外部取向的轉變,由重視機構、過程和程序向重視項目、結果和績效的轉變,這使得公共管理的政治環境、戰略管理、績效評估、公共責任等成為公共管理的核心主題。(3)打破政治-行政兩分法的傳統,充分吸收當代各學科的理論和方法,特別是經濟學的理論和方法,并與工商管理學融合。(4)公共管理學既是實證研究又是規范研究。(5)公共管理學來源于公共部門的管理實踐又指導部門改革尤其是政府改革的實踐。④ 實際上,公共管理學不僅是一種新的政府管理理論,也是一種新的政府管理模式。在這種新的政府管理模式指導下,政府改革基本圍繞三條主線進行:一是調整政府與社會、政府與市場、政府與企業的關系,主要趨向是“在提供公共服務上寧要小規模機構而不要大規模機構;寧要勞務承包而不要通過沒有終結的職業承包而直接勞動;寧要提供公共服務的多元結構,而不要單一的無所不包的供給方式;寧可向使用者收費,而不把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業基礎;寧要私人企業或獨立企業而不是官僚體制作為提供服務工具。”⑤ 二是利用市場和社會的力量提供公共服務,彌補政府財力和服務能力的不足。“提供公共利益和服務時,除了拓寬和完善官僚機構之外,其他機構也可以提供所有這些職能。”⑥三是改革政府內部的官僚體制,提高公共機構的工作效率和服務質量。將工商管理中的績效管理、組織發展、人力資源開發、顧客至上、合同雇傭制、績效工資制等理論和方法應用于公共部門管理的實踐之中。⑦
2. 行政法在公共管理實踐中面臨的困惑在公共管理模式下,行政主體是多元化的,政府不再是管理公共事務的唯一主體,非盈利組織或者稱為第三部門組織在參與公共事務的治理和公共服務等方面的作用日益突出,成為公共事務管理中的重要力量。但是在傳統的行政法理論研究中,非盈利組織或第三部門在行政組織法中卻處于尷尬的地位,雖然他們的存在有合理的一面,但由于突破了行政事務專屬權屬于國家的國家行政觀念,其地位、權力來源和合法性基礎相當缺乏 。⑧學者們多將新的行政主體的出現從權力的委托或授權的角度去研究,研究的重心放在授權或委托的程序、侵權責任歸屬、救濟方法和途徑方面,而忽視或回避了對行政權力社會化合理性的直接研究。
公共管理強調可以將私人部門的管理經驗和方式引入公共事務的管理中,出現了以淡化強制性管理為特征的新的行政方式,行政指導、行政合同、行政激勵等成為公共事務管理中的主流方式。對這些非權力性的行政方式,有關行政法律關系和行政行為性質的界定的傳統行政法理論都難以解釋。正如有的學者指出,即使勉強拉入現在的理論框架中,“不全面又不順暢。”⑨ 在研究這些新的行政方式時,為了表明這些問題是行政法的問題和其內在地包括著國家行政主體和行為要素,主要強調這些行為雖然有合意的一方面,但其要素仍是雙方地位不對等,國家行政機關居于優越的地位,其行為本質包括權力性因素。
可以看出,現有行政法對這些新問題的研究仍是在舊的框架指導下,無視“準行政行為”、“第三部門”等領域的存在或把它們置于行政法研究的邊緣,這與公共管理的實踐不相適應。行政改革實踐的發展呼喚行政法研究的新觀念,要求行政法的新發展。
三、公共管理下行政法的新發展
為了與公共管理的實踐相適應,行政法應從轉變傳統觀念出發,以有效解決問題為尺度,多層次、多重心地開展研究,促進行政法的發展。
1.行政法傳統觀念的轉變
行政的觀念是行政法研究中的基本理論觀念。行政法的新發展首先應從行政觀念的轉變開始,也就是要從國家行政觀念轉變為行政包括國家行政和社會行政的公共行政觀念。傳統的國家行政的觀念主張管理公共事務的最佳選擇是由國家直接運用行政權力實現行政目標。新的公共行政則強調公共事務的最佳選擇是以公共利益為目標,由多主體共同參與,合理分配國家和社會之間公共事務管理的范疇。這種觀念的變化包含了行政目標、行政主體和行政方式等幾方面的變化。行政目標的變化,預示著要從傳統的以國家管理為中心的目標擴大為管理和服務并重,以最大限度地實現公共利益為行政的直接目的。行政主體的變化,體現在政府不再是唯一的公共事務和公共服務的提供者,只要能有效實現行政目標,各種組織包括非贏利組織、地方團體甚至私人企業的公共部門都應成為行政主體,它們應通過法定的途徑進入公共事務的管理領域。行政方式的變化表明,行政并不僅僅是行政行為和行政強制執行,而且是使用各種各樣的手段來實現行政目的。行政目標轉變為最大限度地實現公共利益后,基于平等、公開基礎上的非強制性行政行為應大力推廣。
與行政的觀念相聯系,行政法的基本問題從以政府權力為主導變為以公共利益為主導。政府權力為主導,研究政府應該如何行政;以公共利益為主導,由誰來行政和怎樣來行政都是研究的內容。行政法不再機械地以權力認知行政法的研究對象,行政法功能性質不再是“控權”和“管理”的問題,以制度化的方式實現公共利益,提供最好的公共服務將是行政法的基本任務。公共利益變成了行政的直接目標,同時也成為行政法研究的直接對象。這樣一來,“政府權威行政觀念轉變為民主行政觀念,行政主體多樣化的研究就成為行政法研究的基本課題,行政合同、行政激勵、行政指導等非權力性行政行為也不再是行政法中的反常例外行為。拋開僵硬的教條和學科限制,以問題定向,運用法律規范手段,實現權威行政向民主行政、管制行政向服務行政轉變過程中的公平和效率,以促進人民福祉,應是行政法在未來的主要任務。”10
2.行政法內容的發展
行政主體是行政法主體的必然組成部分。公共管理中行政主體的多元化,使得行政法主體的內容相應擴大。這些非政府的行政主體資格的界定,如何與政府進行權力劃分,它們如何合法地進入公共事務的管理,如何進行管理以及相應的救濟方式問題,都成為行政法的新內容。?
隨著公共管理中市場化、社會化的取向,政府在不斷地放松規制,行政合同、行政指導等非權力性的行政行為越來越多。對哪些領域應禁止政府運用強制性權力,哪些公共事務應交給市場來處理,不僅僅是行政學要研究的問題,也是行政法的研究內容。行政法對行政合同、行政指導和行政激勵等行政行為的研究將極大豐富行政法的內容。
一 、公共管理的理論緣起與知識發展
公共管理作為人類社會的一種管理活動并不是現在才有的 ,自從產生了國家及其附屬物 政府公共部門 , 就產生了政府公共部門與社會公眾之間的關系 ,產生了公共領域和公共事務 ,因而也就產生了管理社會公共事務的實踐活動 。但是 ,公共管理作為一種運動或理論 , 則是在 20 世紀 70 年代才產生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識發展經歷了一個發展演進的過程 。西方國家社會發展和政府管理改革的實踐是 公共管理理論產生的基礎 。眾所周知 , 自由資本主義發展到壟斷資本主義 ,自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個超脫于各種競爭主體來扼制壟斷的協調執行官 ,需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產品的分配者 。生產高度社會化和科技進步成為經濟發展的第一動力 ,又需要有一個執行社會公共事務的組織者 。因此 , 從維護資本主義生產關系和正常社會秩序的客觀需要出發 , 西方國家不得不實行對社會公共事務的積極干預 ,充分運用和強化政府職能 。具體表現為壟斷資本和國家政權緊密結合在一起 , 政府的經濟職能和社會服務職能均擴大和加強了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持 , 通過預算和高額稅收 、發行公債等辦法來承擔某些社會公共事務的管理 ;在收入再分配領域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護社會經濟發展和政治穩定 。政府行政權力就是在這種背景下日益強化的 。政府職能急劇擴張 、政府涉足的領域急劇擴大 、政府干預社會公共事務的程度也急劇加深 , 并由此導致了機構規模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會權力削弱 ,行政權力擴大 ;政府變成了集中主要權力的萬能政府 ,政府的官僚機構和軍事機構不斷擴大 , 并具有使權力過分集中到政府首腦一個人身上的發展趨勢 。
政府管理的極權化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國家 、人民社會主義 和混合經濟國家政策 ,從而導致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導致了公眾對政府的不信任和民權運動高漲 。以美國 、英國 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國家針對這種社會現實 ,發動了一場政府改革運動 。這場改革所采取的措施主要包括 :以市場化為改革取向 ,推行政府公共服務輸出市場化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競爭與市場機制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會轉移以實現政府從社會的部分撤退 , 更多地發揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對市場的干預和放松規制 ,放松政府對社會 、市場的管制 ,簡化政府管理的行政流程 ;優化政府組織結構 , 裁減機構與人員 ,削減財政開支 ,實行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執行功能分離 , 加強對政府的績效評估與績效管理 ,樹立服務意識 ;運用現代科學技術來實現政府公共功能目標 ,建設管理信息系統 ,推行電子政務和政府在線服務 ,提高政府管理透明度 。這些措施的實行推動了公共管理實踐中大量吸收和采用私營部門的管理理論 、經驗和方法 , 并由此導致了管理主義 、以市場為基礎的公共管理 、企業家政府 、顧客至上等名詞概念的產生 。這些概念構成了公共管理的重要內容 。
公共管理理論的出現就是在這種新公共管理運動的推動下公共行政知識發展與理論研究的結果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學研究和公共部門改革實踐提供了新的視野 ,并日益表現出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點看 , 公共行政學自 19 世紀末產生到 20 世紀 60 年代 ,經歷了傳統公共行政學和行為科學行政學兩個發展階段 。在這兩個發展階段上 ,公共行政學都是以管理學為理論基礎 , 科學管理占據了主導地位, 公務員的專長也受到高度重視 。以效率 、效益為導向的技術視野是這個時期公共行政的標志 , 追求行政效率是這個時期公共行政學理論及實踐的最高目標 。不同的是 ,傳統公共行政學著重從制度 、體制的構架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學行政學著重從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發揮作用 。
傳統公共行政學和行為科學行政學以經濟和效率為公共行政的基本目標 ,忽視了公共行政所應承擔的廣泛的社會責任 ,其結果是在前所未有的經濟發展時代 , 長期存在著普遍失業 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構成了對現有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學和公共行政學集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統分析方法 ,從整個公共行政活動及其與環境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內部各個部分之間的關系 , 強調公共行政適應環境的權變觀念與生態觀念 ,謀求公共行政與其環境之間及公共行政內部各部分之間動態的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學發展了社會公平理論 ,認為經濟和效率不是公共行政的核心價值 , 核心價值是社會公平 ,主張將效率至上轉為公平至上強調公共行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模型 ,強調顧客導向的行政組織形態 ,強調將公眾的需求作為行政組織存在和發展的前提與行政組織設計方案應該遵循的目標 。新公共行政學對政府改革實踐產生了廣泛的影響 , 體現了公共行政的民主價值取向 。
為了適應公共行政部門對政策執行和政策管理的要求 ,政策科學和公共政策分析成為 70 年代公共行政學的主流學派 。以普雷斯曼和韋達夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學 、政策分析與公共行政的結合 , 使政策科學與政策分析轉而重點研究政策執行和公共項目 ,而不再重點研究機構 。政策執行研究將問題的焦點由組織特別是由結構與過程轉移到公共項目及其所產生的結果上 ,這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關注的焦點 ;政策執行研究是以政治學 、社會學 、經濟學和心理學等學科為基礎所進行的跨學科研究[ 4] (P3), 這樣就促進了各學科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。
1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國第一次國家公共管理學術研討會 在錫拉丘茲大學召開 。這次大會的主要目的是 :(1)評價國家的藝術 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區分理論 、研究和方法論的差別來推動公共管理研究的發展 ;(4)促進公共管理研究者的相互聯合與交流 。從此以后 , 美國每兩年舉行一次的國家公共管理學術研討會極大地推動了公共管理理論的研究與知識的發展 。
總的來說 ,公共管理的理論研究和知識發展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認為 ,公共管理與社會科學理論有著而且應該有著或緊密或松散的聯系 ;它研究的是基于實踐經驗的方法和管理技術 。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關 ,績效的意義在于公共組織或非營利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權力的活動領域中 ,對公平 、關心和責任產生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認為 , 簡而言之 ,公共管理理論應該提供關于公共管理者在各種變化的形勢下如何做出行為的有用的和實用的普遍性原理 。`有用的和實用的 這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導向 。)根據詹姆斯佩里的觀點 ,公共管理理論就是為培養公共管理者實施有效管理的技術 ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法 ,以便增加管理績效 。胡德認為 :公共管理即`國家的藝術 ,能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題 , 以及政府行政部門的細微工作 。
我們認為 ,公共管理是公共行政中重視實施管理的技能與方法 、重視公共項目與績效管理 、重視公共政策執行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織運用政治的 、法律的 、經濟的和管理的理論與方法 ,依法制定與執行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務 、提供公共服務和增進公共利益的活動總稱 。
以跨學科為基礎的執行研究和各學科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢導致了公共行政學多元的綜合研究方式的出現 。這種方式強調運用各學科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運用管理的 、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進行規則管理和提供公共服務的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業家政府理論 ,主張把企業或私營部門經營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應像企業那樣引入競爭機制 、樹立顧客意識 、視服務對象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現代經濟學和私營管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據 ,提出政府管理應以市場或顧客為導向 , 提高服務的效率 、質量和有效性 ;以理性人的假定為依據 ,提出政府管理應實行績效管理 ;以成本 效益分析為依據 ,提出對政府績效目標進行界定 、測量與評估 , 形成了自己的理論基礎 。
這種以跨學科為基礎的綜合研究方式還促進和推動了公共行政研究重點的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環境的變化對公共行政的影響到注重研究環境變化后的行政結果 , 包括注重公共服務的網絡結構 、高績效體系和顧客服務,從而使公共行政學中重視研究公共項目 、績效評估 、建立和發展新的公共責任機制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發展起來 ,并對政府改革實踐產生了廣泛影響 。
由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標的設計 ,公共管理則更加重視實施目標的具體運作過程和結果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經濟的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動了公共行政的自我發展 ,使公共行政獲得了實現其目標的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認為公共行政是傳統說法 、公共管理則是現代潮流的觀點是不準確的 。我國原有的行政管理實際上只是政府管理 ;而現在流行的公共管理實際上是西方意義上的公共行政 。
二 、公共管理的公共性內涵及其范疇體系公共管理的內涵是公共管理本質特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質內涵 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內涵及其范疇體系組成的 。美國著名行政學家德懷特沃爾多曾提出了三個互相聯系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區別于一般行政 ,種怎樣區別于屬 ?并從三個方面闡釋了對公共含義的理解 :(1)可以根據政府與國家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會中人們認為有哪些公共職能或公共活動的認識簡單地從經驗方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認識不同 ,很難有統一的規定 。(3)可以根據政府所執行的職能或活動的常識性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩定的或不確定的 。
德懷特沃爾多運用社會學 、人類學等學科概念和結構 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內涵 ,這為我們認識和理解公共概念提供了方法論指導 。他的論述表明 , 公共是構成公共管理最本質的概念 ,并由這個概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機構等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權力 、公共事務 、公共秩序 、公共利益及其相關的公共政策與政策過程 、公共規則 、行為規范與績效評估標準 、公共產品 、公共服務 ;公共行為即公共執行行為 ,包括行使公共權力和提供公共服務的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質內涵 ,構成了公共管理的范疇體系 。
1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營利部門 、第三部門和權威性機構等公共組織 ,而不是私人企業或私人機構 。這個主體概念從管理活動的主體上區別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯系性與運動性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務與公共產品的供給者 ,但不能說所有公共服務與公共產品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴大公共管理主體概念外延的做法 ,都會導致對公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會的公共權力 ,而不是某個組織或某個人的權力 ,權力指向的對象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動的合法性是建立在為民眾創造福利 、為公眾服務的基礎之上 ,而不是立足于為少數人或為其自身利益服務的基礎之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責任 。
2.公共管理的性質 。人類社會所有的公共管理既具有執行國家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護國家政治統治秩序的性質 ,從而在行為方式上都表現出職能 、程序 、要素與過程 ;同時 ,在不同的歷史時代 、不同的發展階段 、不同的政治與經濟體制下 ,公共管理具體活動的性質又呈現出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯系性以及公共管理的發展規律性還表明 , 人類社會越發展 ,特別是經濟全球化使公共管理的性質趨于共同 , 即增進 、維護與實現公共利益 、提供公共服務與公共產品 。即使是執行國家意志 、維護國家政治統治秩序的活動也開始逐漸軟化 ,行使公共權力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正 、實現公共利益 ;公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費者 、公眾與他們作為這個社會的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權力是對公共服務供給的直接控制 , 使根據公眾的需要提供公共服務成為公共管理的應有之義 。重塑政府理論 、企業化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質及民主價值取向 。法蘭克福學派代表 、德國思想家哈貝馬斯在《公共領域的結構轉型》一文中 ,對國家政治統治軟化的趨向提出了批判 。他認為 , 政治統治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳墓都被納入國家和政府的制度安排之中并不是國家政治統治與公共管理趨向軟化的表現 ,而是更加強化的表現 。他在明確了公共領域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會結構 、政治功能及意識形態等思路對公共領域 、公共性的現代轉型線索逐一加以研究 ,認為公共領域 、公共性概念是一個綜合性的范疇 ,是一個現代性的問題 ,既有現代政治運動 , 也有現代社會動員 、現代社會變遷及意識形態轉型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運動實現鞏固資本主義政治統治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護政治統治的基本功能 。
哈貝馬斯站在意識形態批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進程中抽象出一種理想型的公共領域 、公共性另一方面 , 他又把這個理想范疇當作規范 , 對社會福利國家的公共生活方式 ,諸如增進 、維護與實現公共利益 , 提供公共服務與公共產品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳墓的服務行政加以批判 ,認為這是政治對民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質上已不是直接進行政治統治的工具 ,表明了公共管理在維護和進行政治統治方面的間接性質 。
3.公共管理的社會公共責任與義務 。在當代 ,公共的本質內涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務 ,就是根據公眾的需要提供公共服務 。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責任邏輯這兩個不可或缺與內在統一的方面表明 ,公共管理主體在社會競爭中提供公共服務與公共產品 ;又通過公共責任機制 、以嚴明的績效目標和績效管理 ,保證公共管理主體在競爭中對公眾負責 、提高服務質量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質量的服務 。
因此 ,公共管理績效評定的標準不僅包括量的標準 ,而且還包括質的標準 , 即服務質量與結果 。根據社會的需要提供公共服務與公共產品 ,又根據公眾對公共服務與公共產品的滿足程度來評估公共管理績效 , 從而確定公共管理對公眾負責 、提高管理效率與能力的公共責任機制與運行機制 ,這是公共管理績效評估的宗旨 。新公共行政學理論 、績效評估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點作為自己的重要理論內容 。
公共管理所承擔的社會公共責任與義務告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經濟人假設來理解公共管理的目標與績效評價標準 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區別在于 :滿足公眾的需要和實現公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實現公共利益時才有意義 。公共管理堅持以顧客至上為管理理念 ,更加強調顧客導向 、社會導向 、任務導向 、結果導向和市場導向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發展的前提及其改革 、組織設計應遵循的目標 。
因此 ,公共性內涵的實質就是通過加強和完善公共部門自身的責任機制來建立和發展社會公共責任機制 ,通過公共部門自身切實履行義務來讓公眾完完全全地履行義務 ,通過維護與實現公共利益來最終實現政治統治利益 ,從而加強與維護現有的基本社會秩序 , 增強政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織的社會動員能力和公眾的凝聚力 。
4.公共管理主體與公眾之間的溝通機制與回應機制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機制 、監督機制和以公眾需求為導向的公共服務供給機制 。西方國家在政府改革過程中 ,把科學技術的應用作為實現政府公共管理戰略目標的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務作為政務信息化建設的核心價值 。 1993 年 9 月 ,美國前總統克林頓提出了國家資訊基礎建設和構筑以顧客為導向的電子政府 、走向在線服務的政府發展目標 。隨后 ,英國 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國家及歐盟等國際組織也都積極進行了政務信息化建設 。建立網絡化 、數字化政府 ,推動電子政務的發展和走向政府在線服務成為衡量國家競爭力水平的顯著標志之一和世界性潮流 ,各國都希望借助完善的資訊網絡來提高國家的整體競爭力 。在信息時代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機制和回應機制都是通過建設與完善管理信息系統來實現的 。網絡信息技術將政府公共部門 、政府與企業和公眾有效地聯系起來 。公眾通過網絡能夠迅速了解政府機構的組成 、職能 、辦事規程 、各項政策法規和政府服務項目等信息 ,能夠直接表達自己的意志 ,提出對公共服務的要求 ,并通過網絡來實現權利和履行義務 ;政府通過網絡來公布服務信息 ,直接獲得公眾對服務種類與服務質量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務和傳遞公共服務在內 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數字形態存在 、以網絡為傳播途徑 , 在數字虛擬的辦公環境中進行交換與處理 ,通過網絡完成信息的收集與 。網絡成為公眾實現權利 、選擇服務的手段 、工具和渠道 。正是網絡所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網絡化政府服務成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機構 ,而是公共服務的供給者 ;不再以自身制定的規則為依歸 , 而是以公眾的需求為導向 , 增強對公眾需求的回應力 。
5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務管理和公共服務供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績效評定結果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務管理活動及公共服務在內的供給過程都必須置于公眾 、立法機關 、司法機關 、新聞媒體的檢查 、調查和監督之下 。電子政務 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側面反映了公共管理應該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的本質內涵 。這個本質表明了政府公共部門是整個社會的正式代表 ,是社會在一個有形的組織中的集中表現 ;蘊涵了以公眾的需求為導向 ,發展和完善公共責任機制與監督機制 ,改進管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務 、提高效率與效能 、提高服務質量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質內涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學說和思想都是圍繞公共這個核心展開的 。公共管理運動也是圍繞公共組織機構的設置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會保障體系的建立 、社會公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場 、與社會之間管理體制的重新架構 、體制創新 、管理理念創新 、管理能力提升等方面進行的 。從理論到實踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。
三 、公共管理的功能目標及其公共性分析公共管理的功能目標是其公共性本質內涵的體現 ;公共管理的這種公共性本質與其功能目標內在統一的特性 ,表明公共管理不僅與國家的本質作用相聯系 ,而且還必須以社會發展的要求為基礎 。歷史上各個時代公共管理之間的差異 ,就是因為不同時代的公共管理注入和融入了不同時代社會的發展要求與時代特征 。這種差異并不取決于統治者個人的意志 ,而是體現了社會對公共部門與統治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會對它的要求 ,或對社會的要求沒有任何回應 ,那么 ,這個公共部門就是一個沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現 。當代西方國家政府改革所采取的以公眾的需要為導向 、強調顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務質量等措施 ,都是為了增強政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國家資產階級的政治統治進一步鞏固 ,并獲得了新的統治方法與手段 。就公共管理的功能目標而言 ,它包括了基本功能目標和具體功能目標兩個方面 。公共管理的基本功能目標與國家的本質作用相聯系 。任何一種公共管理都貫徹和體現著一種意志 。這種意志或者表現為統治集團或個人的意志 ,或者表現為上升為國家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實現的 。例如 ,公共項目對財政的分配和使用 、評估項目的劃分 、績效目標和評估標準的確定等都體現了某種意志 。公共管理的基本功能目標與保持秩序 、緩和社會矛盾沖突的政治統治密不可分 。公共組織是一個國家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現這個國家中國家機關的組成形式 、職能體系 、權力分割及其相互關系 ,而且還被納入這個國家中國家與社會 、國家與公眾相互關系的制度安排之中 。公共組織所進行的公共管理自然也就成為國家管理的組成部分 。執行國家意志(公共組織在執行國家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現國家意志 ,與執行國家意志的活動內容 、活動范圍相聯系)、緩和各種沖突 、建立與維護社會公共秩序是公共管理的基本功能目標 ,體現了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國家管理的組成部分 ,成為一個國家解決社會和技術問題不可或缺的環節 。不僅行政國家的出現表明了這一點 ,而且在國際經濟一體化 、全球化的社會歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標 。因為只有通過公共管理行為 ,才有可能制定出長期的 、綜合性的實施計劃 ,以確保政策的持續性和有效性 。現實中許多國際經濟的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現出來的 。經濟全球化過程也是國際經濟政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機構之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會使公共管理活動超越國界 ,從而廣泛參與國家間 、政府間的聯系與合作 。
公共管理的具體功能目標是公共管理基本功能目標的實現方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務質量 、加強和改善公共責任機制 、實現公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場化以后 ,政府公共部門承擔的責任就是確定這些公共服務供給者所提供服務的質量和價格標準 ,保證這些供給者無法利用提供公共服務的機會謀取不正當的利益 ,保障社會公平 。這都是公共性本質內涵的體現 。公共管理的具體功能目標與具體的政治體制 、經濟體制和社會的意識形態相聯系 , 與一定時期 、一定歷史條件下社會所面臨和要解決的主要問題相聯系 ,與實現基本功能目標的具體方式相聯系 。一句話 ,具體功能目標是與社會發展的需要相聯系的 ,充分體現了公共管理在維護和進行政治統治方面的間接性質 。因此 ,政治體制 、經濟體制 、社會意識形態 、社會所處的歷史發展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標也不相同 ,從而導致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學中就會形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國家權力結構形式 、國家機構的組成形式及各機構之間的相互關系 ,決定了國家權力的分割及其結構形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個國家機構體系中所處的地位與作用 。
具體的經濟環境條件 ,包括自然資源狀況 、生產力和科技發展狀況 、人口狀況 、國民收入狀況 、社會的基本生產關系結構和經濟體制 , 也都會導致不同的公共管理功能目標 。就經濟體制的影響而言 ,在自然經濟體制下 ,經濟資源的配置由習慣經驗所支配 ,政府的經濟功能微弱 ,主要限于全局性的農田水利 、交通 、道路建設等方面 。政府行政組織的社會服務功能也很微弱 , 負責經濟 、社會事務的部門較少 。政府行政組織行使國家權力的目的主要是出自對社會的管理與控制 , 其政治功能 、社會治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡單 , 主要是采取行政手段進行管理 。
在計劃經濟體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對社會經濟活動 ,甚至包括人們的日常生活都實行全面 、直接的指令性管理 , 設置大量的經濟管理部門 。把太多的社會功能加在政府肩上 ,大大擴充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現的特征表現為干預的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強制性和企業主體的附屬性 。公共管理的具體目標是實行對社會高度集中的管理與控制 , 政府計劃成為各生產主體 、社會組織和公眾活動的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。
關鍵詞：新常態；公共管理；困難；出路
一、新常態下公共管理工作面臨的困難
（一）管理體系、能力同現展目標間的差距
伴隨現代國民經濟持續快速的發展，社會公民逐漸感知到良好的社會發展氣氛，以及文化建設的繁榮氣氛。我國在進行社會治理的體系、能力等方面也獲得較為突出的發展，可是其依然無法滿足當今社會的行政生態發展有關要求。比如：我國現代的法治建設中還有很多的不足，需要及時予以有效的完善。社會居民民主化落實程度較低，要實現全民民主依然還有很長的路要走。政府機關單位的制度運行體系過于固化，對日常管理工作的處理效率尚未獲得有效提升，繁冗的政府部門無法滿足民眾真實的辦事訴求。社會網絡中有種類繁多的制度條例，而網絡化的制度條例需要健全的制度基礎實施約束，因此政府、社會組織等諸多方面需要聯合起來，對社會發展當中出現的利益配置不均、缺失公平等尖銳問題進行協力解決。政府、社會中的組織與民眾都是社會治理中的主體，社會治理能力缺失著重展現在政府、社會組織與相關政策的不健全上，社會民眾和政府部門工作之間欠缺協調等。政府工作人員的思想意識、辦事能力影響社會治理落實的成敗，思想意識、辦事能力層面上的缺失，嚴重影響社會治理工作的成效。不同的機構部門中的人員，其具體工作內容較為模糊，不具備良好的配合能力，更是無法收到良好的治理成效。因此我國在治理能力以及各個治理體系等方面實現的發展，同現代化社會治理的要求依然有很大差距。所以促進國家治理體系的創新改革，推動政府、社會組織與民眾之間的發展，是實現社會治理工作有效落實的關鍵前提。
（二）公共管理手段與措施過于單一
公共管理工作者在實施公共管理工作的時候，需要使用各種有效的工具、技術、手段等來完成管理工作。公共管理技術中包含：數字治理、智慧政務、風險評估、科學決策、績效治理以及應急處理等技術，其在現代社會公共管理工作中具有極為關鍵的作用，具有較為完善的制度約束與規范，較為先進的體系結構，因此政府部門也會使用公共管理技術實施管理工作。公共管理技術被政府機關部門所大力推崇，可是其對于公共管理工作落實過程中的幫助卻非常少。這是因為政府未能使用有效適合公眾利益的管理技術實施管理，其主要是應用便利、穩定、突出政績的管理技術實施管理。傳統而單一的管理工作模式讓政府公共管理工作耗時較長，長時間持續下去就會導致社會群眾產生信任危機。
（三）公共管理工作者思想意識亟待提升
社會倫理的價值體系、組織文化等都會影響公共管理工作者，公共管理工作者會在其影響之下產生偏差的文化意識。會導致整個社會管理體系產生變質，變成違法亂紀行為的溫床。基于健康、良性的組織文化體系，社會的染缸效應會對公共管理工作者形成良性影響，培養其遵紀守法、依章辦事的良好習慣。可是基于不良組織文化對管理工作者的影響，會導致公共管理工作者產生意識偏差，公共管理工作者會因為自身道德品質與社會價值體系之間存在的矛盾，出現自相矛盾的心理狀態，并且因此會感受到痛苦不堪。因此，公共管理者的倫理價值、道德價值體系構建，需要正面積極的價值觀念以及良性組織文化內容的導向。如果沒有正面積極的引導處理，就會導致倫理道德缺失、權值僭越等狀況的產生。
二、新常態下公共管理實現發展的出路
（一）強化公共管理實施主體的管理能力
公共管理的落實不但需要政府、社會組織與民眾等多個層面的共同努力，更要求社會民眾對政府、社會組織等工作內容的有效配合。對于管理層面的不同，政府部門以及社會組織、民眾等所承擔的責任義務也是不同的，各個社會體系需要及時強化自身的本職工作。政府部門在公共管理工作的落實過程中屬于領導者，政府部門制定出合理有效的管理制度與條例，來引導社會組織以及民眾進行工作落實。因此政府部門以及制度條例等需要進行深化創新與改革。及時改變傳統管理架構中刻板僵化的方式，使用更加靈活、和諧的方式實施公共管理。政府實施管理的時候要注意這幾點：政府部門內部一定要建立嚴謹的人員選拔機制與激勵機制，基于對工作者的嚴謹選拔，來提升其工作質量，要構建健全的績效管理體系，對工作者的能力、工作的實際情況進行準確而公平的考核，不定期對工作者進行培訓，基于思想政治、技術能力等層面的培訓，提高工作者的職業道德水平和服務能力，切實提升工作者的公共管理工作效率。
（二）強化對公共管理方式的創新
現代公共管理工作的開展需要使用現代先進的公共管理方式，現代公共管理方式能夠促進社會治理機制、能力實現現代化發展。因此在公共管理中使用現代先進的公共管理方式，改變死板、僵化的管理理念與模式，協調各個部門之間的工作任務，切實提升公共管理工作的成效。現代對公共管理方式的有效創新，能夠切實促進我國國民經濟的有效增長。當前我國國民經濟已經實現了穩定、持續、健康的發展態勢，經濟全球一體化的作用之下，國際資源和生產要素上的貿易往來更加密切，這會讓國際生產資料的成本逐漸下降。并且國際企業之間的競爭模式也逐漸出現，各個國家會在市場經濟競爭中淘汰落后的經濟體和生產方式，并且也會使產業技術、管理方式等方面的創新更加快速，經濟發展促進現代公共管理技術的創新與發展。當前公共管理是把互聯網、物聯網等高新科技關聯起來進行管理，高新科技的應用，能夠讓公共管理部門的工作成效被提升，更能夠實現政府部門內部管理模式的創新與改革。
（三）對現代公共管理的核心倫理、價值體系進行重新構建
傳統的價值理念已經無法適用于當前公共管理的價值理念，盲目追崇金錢與權力，會導致社會總體價值觀念出現缺失。政府工作者對公眾的訴求視而不見，恣意踐踏和侵犯公共利益，導致民眾與政府部門之間產生信任危機。因此構建正確的倫理、價值體系是當前政府機關部門極為關注的重點問題，基于依法治國、以德治國相關理念的基礎之上，要對法治、民主、公平、公正的社會價值體系、風氣等進行大力宣導，針對違法亂紀、以權謀私等個人行為要實施嚴肅的處理。并且要全力構建政府部門工作者自身的公仆意識與服務意識，培養社會民眾的公德意識和公德心，切實提升整個社會的道德、法治層面的文化意識。社會主義的核心價值所依附的憲法、法治內容，需要變成公共管理工作中的核心倫理、價值體系。
三、結束語
綜上所述，現代社會管理中的關鍵組成部分就是公共管理，公共管理會影響到國民生活的諸多方面。公共管理是社會、民眾與政府緊密關聯的管理活動，其順利開展需要政府部門的合理扶持，更需要民眾的有效配合與協調。公共管理工作的核心思想就是要實現法治以及創新，構建健全的法律體系來規范公共管理，確保國民利益的完整性，確保社會實現公平與公正，在公共管理中應用現代管理技術，實現公共管理的高效運轉，確保公共管理能夠帶動政治、經濟、文化以及自然生態環境等健康、持續的發展。
【參考文獻】
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（一）公共管理
公共管理是以公共組織為依托，運用公共權力，為有效實現公共利益而進行的管理活動。按照公共管理的這一含義，公共管理具有如下基本特點：
1、公共管理以公共利益的實現為目標。從理論抽象意義上講，公共利益就是特定范圍內所有社會成員利益的共同部分。因此，公共利益不是單個社會成員或者單個組織的特定利益，而是全體社會成員的利益。公共利益的構成在價值上具有多元綜合性，它至少包含著生存、安全、秩序、效率、公正等基本價值。這些價值是保證社會成員進行正常有序的共同生活所必需的。因此，公共利益的實現是公共管理的根本目標。
2、公共管理以公共組織為依托。公共組織是以實現公共利益為目的，提供公共服務為基本職能的社會組織。就其組織結構、組織要素、組織運行來說，公共組織具有一般組織共同的特性，但是，公共組織的特殊性，在于其“公共性”，這種公共性的存在是公共組織與其他組織相區別的標志。
3、公共管理具有獨占性。在特定的范圍內，公共利益只有一項，因此，在此范圍內的公共管理都必須按照該項公共利益的要求進行，這也就決定了公共管理的獨占性。在實際的公共服務過程中，公共事務和公共產品的供給具有多方面的具體內容，對于這些事務和產品的提供也會有不同的部門和組織，但是，公共生活同樣表明，對于同一種公共服務和公共產品的供給，必然是由一個組織或者部門承擔的，就該項公共服務來說，這些組織或部門仍然具有獨占性的意義。
4、公共管理接受公眾監督。公共管理是實現社會公共利益的管理活動，對公共服務承擔著法定的公共責任，因此，公共管理的活動必須對公共負責，其管理活動和行為必須接受公眾的監督和社會輿論的批評和評價，并且根據公眾的監督和評價不斷改進管理工作。
（二）企業管理
企業是以營利為目的而進行生產和服務的經濟組織。作為現代社會管理的一種類型，企業管理有以下特點。
1、企業管理目標相對單一。在市場經濟條件下，企業的生命線在于其經濟效益，因此，企業的最大和最根本的目標是實現經濟效益，而經濟效益則是通過企業的盈利來實現和衡量的，企業的其他目標都服務和服從于這一目標。
2、企業管理具有競爭性。市場經濟具有強有力的競爭機制，在這一機制作用下，包括企業管理在內的企業各項活動都具有競爭性，在競爭的壓力下，企業的管理者必然著眼于創造更加適合市場需要的產品，提供適合社會需要的服務，同時，必然不斷更新對企業的管理，提高管理的績效。
3、企業管理具有典型的經濟理性。作為市場競爭的主體，企業要以最小的成本獲取最大的收益，從而使得企業活動獲得最大的效益，因此，企業的管理活動必須時時處處以市場為導向，以經濟理性為最大原則。
4、企業管理權力來源于生產資料的所有權以及由此委托的經營管理權。在政府規定的法定范圍內，企業的形成和消失是由生產資料的所有者決定的，因此，企業管理的權力來源于生產資料的所有者。在現代企業制度下，企業所有權和管理經營權分離，但企業的管理權仍來源于企業產權的擁有者，因此，企業的管理者對產權擁有者負責，接受產權擁有者或者由其委托的監督者監督。
二、新公共管理興起的背景
隨著經濟一體化，政治民主化的發展，傳統的政府治理模式越來越顯示出其局限性，難以適應新時代的要求。新公共管理就應運而生了。究其背景，主要有以下幾個方面：
（一）官僚制的缺陷。第一，專業化分工與高度的集權導致低效率，進而導致公共資源的浪費。“官僚制的建立促進了現代化的進程，實現了政府對社會的充分管理，并提供了可靠的公共秩序；另一方面，又反映出官僚制與是相伴而生的，官僚制越是得到充分的發展，的問題就越嚴重，及時建立起了再完善的法律制度，也無法扭轉惡化的局面。”第二，責任性問題日漸突出。在官僚體制下，政府官員都傾向于歪曲傳達給上級的信息，夸大對自己有利的，盡量隱瞞對自己有害的信息。由于民主監督機制的缺失，他們在執行職能過程中，總存在一些自利行為，即努力推行利己的政策和行動，從而導致了責任效率的低下。第三，官僚機構臃腫，人浮于事，財政負擔日益加重。帕金森定律就闡述了這一現象。“一個不稱職的官員，可能有三條出路：一是主動申請辭職，把位子讓給能干的人；二是讓一位能干的人來協助自己工作；三是任用倆個能力比自己更低的人當助手。”結果官員往往選擇第三條路，于是推而廣之，就漸漸形成了人事冗雜，效率低下的局面，這種空占職位白吃飯的行徑，就加重了財政負擔。
（二）信息時代對傳統政府管理模式的挑戰。隨著信息時代的到來，整個社會發生了巨大的變化，社會生活節奏的加快，要求政府提供更便捷的服務，而官僚制之下，不同層次之間，不同部門之間界限分明，機械的執行法定流程，而不靈活的從整體出發考慮，從而導致效率滯后。另外，網絡技術的快速發展，也沖擊了傳統的政府辦公方式，電子政務這種高效率的信息化辦公模式已成為了各國的寵兒。
（三）全球化與政府治理模式改革。“我們正在經歷一場變革，他將重新安排即將到來的世紀的政治和經濟。到那個時候，將不再存在國家的技術和產品，不再由國家的公司和工業。在國家邊界以內將剩下的只是構成一個國家的人民。”信息化推動了全球化進程，使世界成了一個“小小的地球村”。全球化使不同地區的聯系越來越密切，民族國家的及其政府的權力日漸削弱，它要求各國讓渡政府管理權限給國際機構并服從國際規則；要求政府調整其職能范圍，以適應全球范圍內的競爭；要求政府善于適應國際形勢，善于改革和創新，建設學習型政府，以提高政府的管理效率；要求政府對傳統的科層制進行改革。
（四）政府危機與行政改革。在新公共管理興起之際，西方國家正面臨著一系列的政府治理危機，包括財政危機、管治危機、信任危機等。1979年英國公民對政府管理的滿意度僅為35%，不滿意竟達54%。因此，實行行政改革是勢在必行了。
三、新公共管理對于企業管理的影響分析
（一）新公共管理中的經濟全球化、信息技術革命理念對企業管理的影響
新公共管理中的經濟全球化、信息技術革命新理念，要求企業轉變以往單調死板的管理模式，尋求新的適合市場需求的管理理念與機制為企業注入活力。而新公共管理體制恰恰迎合了市場下的企業改革需求。全球化使得各國企業無法避免地參與到國際競爭舞臺當中，與諸多外國、跨國公司在同一平臺上展開角逐和競爭。顯然，企業面臨的壓力比以往更大，因此，他們就必須面向市場，以市場的需要和客戶的要求為導向，對企業內部的管理和人事管理決策進行不斷的調整，從而達到降低生產投入成本，提高產品質量和市場占有率，實現服務強有力的競爭的目的。新公共管理引入市場機制的理念，符合企業生存和發展的需求，進而能夠通過對企業管理體制的完善提高企業的競爭水平，這符合企業當前和長遠利益的要求。信息技術的變革也對企業管理產生了重大的影響。日新月異的和技術使得信息無需通過傳統介質就可以進行傳播和儲存，大量的中間管理層次就可以被裁減，企業本身具備的金字塔型的組織結構就可以變“扁”變“瘦”，這也就是大家通常所說的組織機構扁平化。新公共管理蘊含的內涵能夠為企業實現機構扁平化提供充實的理論依據，用該理論來指導，完成企業的管理體制改革變不是一個泛泛而談的空洞概念，而是切切實實的能夠實現的實踐活動。
（二）新公共管理對企業發展中的影響
【關鍵詞】新公共管理 教育行政 對策及建議
“新公共管理”由胡德于1991年提出，主要包括公共政策領域中的專業化管理、績效的明確標準和測量、格外重視產出控制、公共部門內由聚合趨向分化、公共部門外向更具競爭性的方向發展、對私營部門管理方式的重視、強調資源利用要具有更大的強制性和節約性等七個要點。
隨著新公共管理影響的日益深遠，新公共管理逐漸成為取代傳統公共行政模式的公共部門管理新范式，教育作為公共管理的主要領域必然受到新公共管理的沖擊。因此，在結合新公共管理的理論視角和我國教育行政體制改革應用性的基礎上，對我國正在進行的教育行政體制改革提出如下對策建議：
一、加強法制建設，實現教育行政法制化
制度、法律和程序是公共管理范式的應有之義。由于西方國家具備完善的法制和規章，使得西方學者在新公共管理理論中，很少提及制度、法律和程序的問題。而我國處于市場經濟尚不完善的時期，缺乏市場運作經驗的實際，使得我國的新公共管理理論必須包含健全的法律法規。在教育行政領域借鑒新公共管理中的市場競爭機制、專業化管理機制等相關理論，對規范教育行政和市場行為，實現教育行政法制化具有重要的意義。
二、實行教育行政部門問責制，帶動教育管理目標的實現
教育行政部門問責機制是政府的行政部門與政治體系之間的重要聯系。現目前，我國教育行政問責的實施可分為以下兩個方面：第一，出臺問責的相關文件、建立相關制度。第二，教育問責的實踐案例與制度結合，這兩個方面常常是相互配合進行的。
三、轉變教育行政組織的職能，強化教育行政的績效和管理能力
公共管理專家胡德（C．Hood）歸納的新公共管理七要素說明了學習企業管理是公共管理發展的基礎之一，但是向企業學習并不是指政府機構也去追求利潤，而是說公共管理要降低成本、提高效率、更加靈活。
學習企業的顧客取向。教育行政的顧客導向應體現在三個方面：第一，為公民提供充分、優質、公平的教育機會，滿足公民不同的教育需求。第二，教育行政部門必須把民辦教育作為公民提供教育服務的重要力量，轉變公尊民卑的主仆思想。第三，建設服務型教育行政，保障學校、家長、學生、教師對政府行為的知情權和監督權，保障他們民主參與教育決策。
學習企業的績效管理。教育行政中引入績效管理將是十分有益的，教育行政中實施績效管理首先要求確立明確的教育績效目標，包括入學率、學生發展水平、教育經費、教育設施等。
學習企業人力資源管理。我國教育行政部門的人力資源建設需要完成雙重任務。第一，建立完善的公務員制度，包括職位分類和工作說明，選拔、任用、培養、考核、獎懲、工資和退出制度。第二，建立靈活高效的公共部門人力資源管理體系，比如加強績效考核、提高淘汰率和流動性、按市場規律聘請不受公務員制度約束的專業技術人員等。
加強戰略管理。我國教育行政部門一直比較重視制定教育發展戰略和發展規劃，有兩點需要改進。第一，強化內部的戰略管理，加強教育行政內部改革和能力建設、強化行政資源利用等。第二，加強教育發展戰略的系統性、長遠性和操作性，在教育系統推行電子政務，建立更敏捷、更科學、更負責任、更透明和有更高服務質量的教育系統。
四、吸收社會參與，向社會移交部分職能
理論上說，不存在萬能的政府，各種政府都不可能提供社會所需要的全部公共物品，為減輕“萬能政府”的負擔、“強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質”，公共管理范式采取了三管齊下的策略：用企業管理范式改造自身管理能力，達成顧客滿意；用市場機制克服官僚制的弊端，提高公共品的供給效率；吸收社會和第三部門的參與，彌補政府和市場的遺漏和不足。
第一，大力發展民辦教育，讓民辦學校分擔更多的責任。不排除民辦學校的逐利性，但從根本上來說，大部分民辦學校仍然屬于公益事業，它分擔了政府發展教育的責任，滿足了人們接受教育的需要，理應取得公辦學校的同等待遇，接受與公辦學校同樣的監管和支持。第二，在政府和學校之間，大力發展第三部門。第三，大力倡導志愿者和慈善活動。要通過制度鼓勵建立教育基金、設立獎學金、助學金，鼓勵幫困助學和教育捐款，促進教育志愿者活動，支援不發達地區和薄弱學校的發展。
新公共管理是有關政府公共服務提供方式的一種理論，它并不能概括公共部門改革（教育行政體制改革）的全部內容，公共部門并不必然要運用這種管理模式。但是，如果政府希望提高公共服務的效率，新公共管理確實提供了一種新的途徑，對于教育行政體制改革也如此。
【參考文獻】
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