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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉建設用地分類標準，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A
1、當前城鄉建設用地增減掛鉤試點選址研究側重點
當前，對城鄉建設用地增減掛鉤試點（以下簡稱掛鉤試點）選址的分析大多從拆舊地塊的整理潛力層面[1-3]、整理適宜性[4]層面著眼，重點分析農村建設用地整治可騰挪城鄉建設用地的潛力和農村建設用地整理的適宜性。
有學者通過預測規劃目標年農村人口的規模，與《村鎮規劃標準（GB50188-2007）》規定的人均建設用地標準相乘，得到預測目標年農村建設用地的規模，以現狀農村建設用地與預測目標年農村建設用地的規模之差來考察農村建設用地整理的潛力。
還有學者采用建設用地需求的供給率來定量分析城鄉建設用地增減掛鉤的潛力，即建設用地需求的供給率=規劃目標年農村居民點的整理潛力／規劃目標年城鎮建設用地需求量×l00％，得出農村居民點整理對規劃期末新增建設用地需求的滿足程度。
對于拆舊地塊整理的適宜性，有學者從自然因素、區位條件、拆舊難度和資源經濟狀況四個角度共選取了海拔高度、距離城鎮中心最短距離、居民點總面積、居民點戶均宅基地、人均純收入等14 個評價因子作為適宜性評價的指標，采用特爾菲法和層次分析法，對指標進行標準化，建立評價模型，將農村建設用地分為四類區域，即最適宜拆舊區、適宜拆舊區、不適宜拆舊區和最不適宜拆舊區。
這些研究都是針對區域農村建設用地的中觀層面研究，較少針對具體項目選址的微觀層面研究。在當前建設用地需求不斷增長、城市化進程不斷加快的形勢下，有必要從微觀層面考慮掛鉤試點地塊選址的合理性。
2、掛鉤試點項目區選址的考慮因素
掛鉤試點一般以鄉鎮為單位，試點包括建新地塊和拆舊地塊。掛鉤試點的選址，不僅僅要考慮拆舊地塊是否適宜整理為耕地，可整理為耕地的潛力，更要從自然條件、規劃條件、經濟條件、區位因素等等方面分析掛鉤試點選址的合理性，確保掛鉤試點的實施具備可行性。
2.1自然條件
建新地塊的選址要在地質構造相對穩定的區域，避讓生態紅線，盡量避免占用耕地，特別是優質耕地。
拆舊地塊選址應考慮土壤質地未遭破壞、污染，采用工程措施和土壤改良措施，可以實現整理還耕。為保證拆舊地塊實施后與周圍景觀協調統一，規范推進以田、水、路、林、村綜合整治，還可將拆舊地塊周邊的坑塘、未利用地、溝渠等農用地共同進行整治。
2.2規劃條件
根據國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號），掛鉤試點縣(區、市)應依據專項調查和掛鉤試點專項規劃，編制項目區實施規劃。因而，項目區的選址必須符合試點專項規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、村鎮規劃，這是具體項目選址合法性的前提。
2.3區位條件和經濟條件
區位，或者是經濟區位，是地理范疇上的經濟增長帶或經濟增長點及其輻射范圍，是資本、技術和其他經濟要素高度積聚的地區，也是經濟快速發展的地區。掛鉤試點項目的實施既包括對建新地塊的建設，對拆舊地塊涉及農民的安置，又包括對拆舊地塊的整理復墾，需要大量的資金支持。因而掛鉤試點的選址必然要區位條件優越，經濟發展較快，具備較強的經濟實力，這樣才能確保建新安置和拆舊整理所需資金。
2.4尊重農民意愿
掛鉤試點工作以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標。在試點的選址過程中要充分吸收當地農民和公眾意見，尊重農民意愿，真正使掛鉤試點的實施做到城市反哺農村、工業反哺農業的要求，做到支持農村集體發展生產和農民改善生活條件。
3、結論
掛鉤試點的實施是通過綜合整治拆舊地塊，將分散居住的農戶舊宅整理復墾，實現農民在建新地塊內集中居住，促進土地的節約集約利用，優化土地利用結構和布局。掛鉤試點的根本目的是改善農民居住條件，增加農民收入，推進城市化進程，使廣大農民真正實現“安居、樂業、有保障”，最終實現城鄉統籌發展。因而，必須做好掛鉤試點的選址，確保好事辦好。
參考文獻
[1] 宇德良，汪景寬，李雙異，孫靜. 城鄉建設用地增減掛鉤中拆舊地塊選址適宜性評價研究――以遼寧省桓仁縣華萊鎮為例[J]，中國人口資源與環境，2011，（21）3：168-171.
[2] 許芳，龍飛. 城鄉建設用地增減掛鉤政策背景下農村居民點整理潛力分析――以廣西桂林市全州縣為例[J]，國土資源科技管理，2012，（29）6：31-36.
關鍵詞：建設用地 節約 集約 利用 技術 管理
中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2012）12（b）-0041-02
1 在技術層面上
一種良好用地管理辦法，必須要有相適應的制度和可操作性的規程做保證。
研究節約與集約利用土地，根本的問題就是要應用規劃的手段，從科學發展觀的高度，去用心捕捉能帶動城市擴張，又能規范農村建設用地的基本措施。把土地的開發強度與產出率作為一個因子，擴大研究成果，滿足建設用地市場需求，有序實現集約（如圖1）。
1.1 堅持從規劃入手，提高規劃的功能和作用，力求規劃的科學性、嚴謹性和實用性，注重規劃的前瞻性
土地利用規劃是一個完整、長期的系統工程，完善土地利用規劃體系是科學利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時序的規劃所構成的交互網絡系統。要建立健全逐級控制、分工明確、重點突出、銜接統一的規劃體系，必須強化省土地利用總體規劃的戰略性和政策性，提高地（市）級以下土地利用規劃的針對性和可操作性。規劃不論大小，但都不能偏離有理、有據、有序、有效的基本原則。有理就是說編制或修編規劃必須從長計議、理由充分、觀點鮮明，發展方向清晰，理得清、挑得明、有說服力，可操作性強。有理有據就是說土地利用規劃在編制期間必須分析過去發展中的利弊，著眼編制后的發展前景，從戰略的高度和對未來發展的深度提出定性與定量結合的數據、指導規劃編制，體現規劃的實用性。有序就是在編制規劃過程中必須堅持短、中、長規劃結合，體現規劃的階段性和實現規劃的長效性的有機統一。有效就是說規劃不是一紙空文，是付諸實施的指導性文件，規劃編制過程必須把有效性作為發展方向，在編制中注重其土地利用的節約與集約的基本要求，規劃在實施過程必須達到經濟效益、社會效益與生態效益的高度統一。
1.2 從產出入手，堅持土地利用的開發強度與產出率掛鉤
土地是不能再生的稀缺資源，土地的開發利用不加以控制，沒有一個定量的經濟標準，不僅是浪費資源，嚴重的說是通過毀滅資源。實施土地的綜合利用，必須把開發強度與產出率一并加以研究，力求低開發實現高產出。特別是工業項目的開發，不少地方圈地現象嚴重，幾百畝的用地僅見一層的廠房，建筑密度不到25%，年產值也聊聊無幾，給國家提供的稅收也很少，這樣的開發必須限制，考察土地利用是否集約、節約用地產出率是個基本要求，工業用地是這樣，房地產開發用地，第三產業用地、城市用地和農村用地都必須堅持以產出率為基礎，鼓勵支持高產出的用地項目，以滿足飛速發展的經濟建設的用地需求，做到用地節約、產出集約。
1.3 要從標準入手，城鄉規劃要把用地標準作為土地利用的強制性內容加以控制
以人口總量、建設用地的規模為基礎，制定規劃利用土地標準，推行節約集約用地的原則，對城鎮布局、產業布局、功能分區、基礎設施配置進行科學安排，確定合理的城鎮用地規模，加強與土地利用相關行業規劃與土地利用總體規劃的銜接，制定出土地利用的標準化文件。要建立健全科學合理的客觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，城鄉總人均用地、城鎮人均用地及農村居民點人均用地分別控制著城鄉建設用地總量，城鎮用地規模和農村居民點用地規模，實現對城鄉建設用地總量的控制要求，合理制定各項人均用地控制指標；微觀方面，抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優先開展城市基礎設施項目，教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮和村莊內部各項建設用地指標以及城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準，各工業園區、開發建設用地指標、居住區用地指標及其環境生態相關建設用地指標。
1.4 從空間入手，加大土地利用的節約、集約程度
城鄉用地空間的整合，不僅僅是城鄉兩種地域景觀的物質空間整合，它還是包括經濟空間、社會空間和生態空間的整合。因此，城鄉空間規劃不再是單純意義上的用地空間規劃，應該是土地、經濟、社會和生態規劃的結合和統一。需要國土、規劃、計劃、經濟、環保等多個部門相互配合、建立橫向聯系機制，避免各自為政，相互制約。然而要實現土地利用的節約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來考慮土地利用的空間布局。即開發土地上下空間布局的利用：一要堅持節地升空，出讓土地時就要科學提出容積率的標準，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費；二要節空伸地。空中的資源得到有效利用僅是節地的一個方面，同時要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。
2 管理層面上
管理是一種制度與行為的統一體。城鄉建設對用地的需求，必須把兩者有機結合起來。特別是在當前土地資源嚴控，各地爭相尋求建設用地，以實現城市擴張、項目落地而不顧土地在使用上的節約與集約的前提下，不顧影響環境和無序建設的情況下，必須建立健全可持續發展的土地資源保障體制和嚴格的用地審批制度，為經濟的發展找到雙贏的路子，著力做好城鄉土地利用規劃。
2.1 加強規劃對節約和集約利用土地的指導
加強土地利用總體規劃對城鄉建設用地規模的控制。新土地管理法在土地利用總體規劃對城鄉建設用地規模控制的地位和作用，作了明確的規定，在加強對土地清查、實施土地資源評價的基礎上，以節約和集約用地求發展為指導思想，以科學合理、節地挖潛、集約利用土地為原則，合理地編制、修訂土地利用總體規劃，真正發揮土地利用總體規劃在控制城鄉建設用地總量上的龍頭作用。
加強各規劃間的協調配合工作。一方面要切實做好城鄉規劃與土地利用總體規劃的相互銜接工作。土地管理部門要與城鄉規劃管理部門密切配合，通力協作，正確處理好局部和整體、近期建設和遠景發展、城市建設和耕地保護、經濟建設和環境保護的關系，堅持城鄉規劃在用地規模及布局上服從于土地利用總體規劃，使城鄉規劃與土地利用總體規劃在編制、修訂和實施中保持協調；另一方面要充分發揮近期建設規劃的綜合協調作用。近期各類、各級建設規劃要與國民經濟和社會發展規劃的相互銜接，與土地利用總體規劃相銜接，通過合理制定土地供應計劃，統籌安排規劃期年限內各類、各級建設用地的規劃、布局、比例和開發時序，確保節約和集約用地目標的實現。
完善城鄉規劃的編制和管理工作。針對當前城鄉規劃的薄弱環節，完善城鄉規劃的編制和管理工作顯得十分重要。可以采取下面三個方法。
（1）加強城鎮體系和區域發展規劃編制，充分發揮產業集聚效應，加大力度整合土地資源。
（2）加強村鎮規劃的編制。村鎮規劃要合理確定農村居民點數量、布局和建設用地規模，在符合農民意愿的前提下，統籌規劃農村居民點，遷村并點。統籌安排鄉村工業用地，嚴禁零散布局。通過村鎮規劃加強對農村宅基地的管理，從而減少農村建設用地。
（3）加快城鄉規劃立法，在已編制完成的城鄉規劃與規劃管理工作間建立起有效的約束性聯系，從而使城鄉規劃從編制到實施的過程能有效地得到保障。
2.2 制定節約和集約利用土地的規劃控制標準
建立科學合理的宏觀和微觀用地指標控制體系。加快制定建設用地指標，建立科學合理的宏觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，要根據城鄉總人均用地、城鎮人均用地及農村居民點人均用地的要求，確定城鄉建設用地總量、城鎮用地規模和農村居民點用地規模，從而合理制定出各項人均用地控制指標；微觀方面，要抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優先做好城市基礎設施項目、教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮和村莊內部各項建設用地指標以及城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準、各工業集中區、開發區建設用地指標、居住用地指標及其環境生態相關建設用地指標。
合理確定城鄉建設用地規模。凡不符合節約和集約用地標準的規劃，不得審查通過，必須按規定進行修改調整。嚴格控制城鄉建設用地的外延擴展，實行城鄉規劃和用地總量管理，即在建設用地規模上要受土地利用規劃的制約，在城市用地上要依照城市規劃組織實施，從根本上實現城鄉建設用地從外延粗放型向內涵集約型的轉變。
2.3 加大產業結構調整和城市用地布局調整
隨著社會經濟的飛速發展，城鎮化進程的加快，產業結構的調整，客觀上要求城市用地結構和布局也應隨之進行調整，特別是城市房地產業，工業用需求的加大，客觀上要求我們必須通過各種有效的措施以實現建設用地的節約與集約。如可以用收取級差地價的方式允許企業用地的變更，達到充分、合理、高效利用土地的目的，同時應鼓勵發展第三產業，增加第三產業用地實行土地置換。
2.4 建立區域土地集約利用評價考核制度
全面掌握城鎮和開發區存量土地面積、類型、用途、權屬、分布等狀況，建立土地集約利用評價考核體系，開展城市及開發區土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和積極穩妥的政策措施，促進存量土地的開發利用。
2.5 建立和完善規劃執法監察制度
建立和完善規劃執法監察制度可以通過建立規劃巡回執法檢查制度，實行規劃執法監察公開制度，建立糾正行政違法、不當行為制度，建立違法案件統計報表制度，以及完善規劃動態監察制度來實施。
2.6 建立規劃審查制度和規劃調整管理制度
建立規劃審查制度和規劃調整管理制度可以通過下面四項措施來實施。
（1）強化建設用地項目的規劃審查。（2）加強對城市和城鎮規劃的審查、審核。（3）加強對土地開發、復墾、整理規劃的審查。（4）完善規劃調整的管理、規劃調整和修改制度、違反規定隨意調整修編規劃的責任、規劃的公眾監督。
參考文獻
關鍵詞：城鄉建設用地；增減掛鉤；現狀；意義及對策
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積、提高耕地質量、節約集約利用建設用地、城鄉用地布局更合理的目標。簡單地說，就是地方政府借此可以獲得額外的建設用地。2004年，“增減掛鉤”首次見諸于中央文件，2005、2006年零星試點后迅速擴大到全國。
一、城鄉建設用地增減掛鉤研究現狀
1. “先占后補”問題。為追求經濟增長、業績、利益等，部分地方相關部門在掛鉤項目實踐中，經常是未申請用地而先征地，在上級進行相關檢查時才補辦手續，或申請用地和實際用地不符，實際開發比申請的要多。
2.僅追求周轉指標使用，耕地占補不平衡。目前，部分地方政府為緩解城鎮擴張壓力及在自身利益驅使下，存在建設指標“未批先用”、試點范圍擅自擴大、復墾耕地質量不達標、周轉指標歸還不及時等問題。在實際增減掛鉤實施中重指標輕復墾、“占優補劣”現象也普遍存在，導致耕地補償落實不到位，耕地質量得不到提高，嚴重影響糧食產量，與掛鉤政策中的“耕地面積不減少、質量不降低”的要求相矛盾。
3. 城鄉建設用地增減掛鉤與農村集中居住區建設結合不夠。部分農村集中居住區建設用地沒有很好地與城鄉建設用地增減掛鉤及萬頃良田工程結合起來，有的甚至在基本農田上啟動建設，用地手續無法完善。現已啟動建設的農村集中居住區，部分存在公共配套設施建設滯后的問題，飲用水、通電、排水系統等建設不到位，幼兒園、衛生室、超市等公共服務設施缺乏等，導致入住率不高。
4. 農民的合法利益不易得到保障。一是由于增減掛鉤項目的實施主要由政府主導，這就不可避免地存在一些地方政府只關注城鎮的發展建設和行政目標的完成，而忽視農民的意愿和利益訴求。二是為集約節約用地，政府在增減掛鉤項目實施中常將被拆遷農民統一集中安置，這會增加部分農民的耕種距離，導致耕作費用提高，而這一部分費用在補償中較少得到體現。三是雖然在增減掛鉤規劃中要求的是項目區要先建后拆，但在實際中常由于資金的短缺而先拆后建，導致被拆遷農民得不到妥善安置。四是為實現建設用地的集約利用，政府往往會采取遷村并點、入住高樓等整理模式，但這并不符合農民傳統的生產生活方式，也在一定程度上增加了農民生活費用。
5.資金來源單一，資金缺口較大。城鄉建設用地增減掛鉤工作主要靠縣區、鄉鎮政府現行投入，資金來源比較單一。由于縣區及鄉鎮財力有限，尤其是對于經濟實力較弱的鄉鎮，建新區資金、復墾整理拆舊區和農戶補償資金就顯得十分短缺。
二、完善城鄉建設用地增減掛鉤的意義
（1）緩解了城市供地緊張的矛盾。城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施，在滿足耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮建設，既不占用用地年度指標，也不占用規劃期內建設用地規模指標，有效緩解了城鎮建設用地指標的壓力，為推動新型工業化、新型城鎮化提供了用地支持。
（2）推動了城鄉統籌發展。通過掛鉤項目的實施，可以使項目區分散的農村居民點從自然形態向規劃形態轉變，引導村莊聚并，將鄉村基礎設施和城市基礎設施逐漸融為一體，促進集約節約用地，還推進了村鎮基礎設施及農村環境衛生整治，改善了居民的居住條件，有利于促進城鄉統籌發展和社會主義新農村建設。
（3）進一步推動了農村土地管理制度改革。對促進土地要素在城鄉之間合理流動，提升農村土地資產的價值，讓邊遠農村共享城市改革發展取得的成果均具有重要意義。同時，增減掛鉤項目的實施對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農村產權抵押貸款等方面具有重大促進和導向作用。
三、完善城鄉建設用地增減掛鉤的對策
1、 堅持統籌規劃，健全完善項目規劃管理機制。
政府應當本著公平、公正的原則，根據地方城市發展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰略地位等重要因素確定每年進行城鄉建設用地掛鉤的總量。按照統籌規劃的要求，把拆舊區和建新區作為一個整體放到區域經濟發展大局中進行科學定位，統籌考慮區域城鄉空間、產業布局和農田、生態保護，形成城鎮和村莊相互銜接、架構合理的城鄉形態。要分區域明確產業結構、人口密度、復墾耕地標準、環境保護等要求，建立統籌產業發展、新區建設、生態環境建設和文化保護等的綜合規劃評估體系。強化項目規劃的實施與監督，規劃編制、審查和監督要適當分離，以便規劃嚴格執行。
2、建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標有償使用機制
資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實施的關鍵，而目前各級政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取上級政府獎勵一點，實施單位籌一點，村級出工補一點的辦法，同時要出臺掛鉤指標有償使用政策，落實用地單位的“占一補一”責任，凡是需要使用掛鉤指標的用地單位，均需按照標準支付指標使用費，收取的掛鉤指標有償使用費專項用于當地的掛鉤復墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復墾企業化運作，鼓勵企業或者個人參與掛鉤復墾出資，掛鉤指標優先安排給參與投資的企業。
3、創新新增耕地的收益分配機制和項目區的補償方式，保障集體和群眾的合法權益
農民最關心的是拆遷復墾的補償能否到位，標準是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級政府實施掛鉤工程之前，必須根據當地的實際情況，制定處切實可行的補償標準和利益分配機制，要充分尊重農民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機制。
4、進一步整合多方資源。
單靠縣（區）鄉（鎮）的有限財力來繼續推進該項工作，難度不斷加大。為了更好地推進城鄉建設用地增減掛鉤工作的深入開展，建議整合各方力量籌集資金。一是要進一步加大資金籌措力度，保證掛鉤復墾項目資金的及時到位。新增建設用地有償使用費和其它土地復墾專項資金盡快用于掛鉤土地及其他建設用地的開發整理工作。二是要結合本地區實際，設立掛鉤專項資金，建新留用區土地出讓金、土地整理專項資金等籌集后的不足部分可以使用農業開發銀行貸款、農業重點開發建設資金及土地出讓純收益中用于農業開發的資金。三是要積極爭取上級支持，整合農村道路改造、改水、改廁等扶持資金和農業開發、節水灌溉等項目資金。四是探索建立多元化、多渠道的城鄉建設用地增減掛鉤資金籌措機制，采用市場運作、業主開發的模式，廣泛吸納社會資金投入工程實施。
參考文獻：
[1]國務院辦公廳.關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知[Z].明電（2004）20號.
關鍵詞：舊村復墾 城鄉建設用地 增減掛鉤 福建省
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）10（a）-0211-02
1 福建省城鄉建設用地增減掛鉤取得的成效
1.1 增減掛鉤的內涵
207號文規定：城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區（簡稱項目區），通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。[1]福建省實施的城鄉建設用地增減掛鉤概念為重點立足于建設占用耕地的占補平衡，在年度建設用地計劃指標內，通過經營性房地產和商服用地占用耕地的占補平衡辦法，構建資金轉移平臺，使部分城市土地出讓收益轉移到農村，從而支持農村“造福工程”、推進農村土地整治和新農村建設、促進耕地占補平衡的機制。
1.2 取得的基本成效
福建省委、省政府、省國土資源廳從2009―2014年先后出臺的多個文件對城鄉建設用地增減掛鉤給予大力支持。2010年福建省國土資源廳提出指導意見，鄉鎮政府、村委會按照批準的項目實施方案，組織實施農村舊房拆除、建設用地復墾、新村基礎設施建設，農民集中居住區新房建設及產權調整、補償安置等工作，并加強新增耕地驗收，對土地增減掛鉤指標有償使用費制定最低標準。在推動農村土地整治和新村建設方面，嚴格控制村民零星建房，禁止“一戶多宅”，村民新建住宅必須簽訂舊宅基地退還協議，退還舊宅基地，同時制定鼓勵措施，對使用掛鉤指標的建設用地進行單列辦理，提高辦事效率。
經過多管齊下的多項措施，我省城鄉建設用地增減掛鉤取得了一定的成效。具體體現在以下五方面：一是自2010年實施以來全省已經實施舊村復墾規模6.6萬畝，可新增耕地5.8萬畝，核定舊村復墾掛鉤指標4.7萬畝，指標交易4.4萬畝，已經完成復墾新增耕地1.6萬畝（截止2013年8月），[2]對于福建“八山一水一分田”來講是非常可觀的，福建為山地丘陵地區，耕地后備資源潛力不足，這為福建每年補充耕地減輕不小的壓力。二是針對因自然災害造成住房倒塌和因災嚴重危房的農民以及居住在地質災害隱患區域的農民，是個福音，是利國利民的好事，在這些地區開展舊村復墾，不僅消除的隱患，又增加的耕地面積，是一舉兩得的好事。三是一定程度上緩解了城市化建設用地與耕地存量的矛盾。省政府文件規定市、縣人民政府使用耕地作為城鎮住宅用地和商服用地的，在辦理農用地轉用和土地征收審批時，必須有償使用舊村復墾新增耕地指標，[3]這樣實現了只要城鎮住宅用地和商服用地有占到耕地的，都必須要求農村拆除復墾出至少等面積的耕地。四是促進發達和沿海地區資金反哺落后地區和山區農村，讓偏遠地區、山區農村和農民都能分享土地增值收益，改善了農村基礎設施與公共設施，改善了農村群眾的生產生活條件，造福了農民。五是通過舊村復墾，減少了農村閑置土地，減少了農村“空心房”、“空心村”現象，促進農村建設用地節約集約利用。
2 城鄉建設用地增減掛鉤存在的不足
2.1 缺乏推動新農村建設的有效機制
目前舊村復墾只是做到補充耕地，改善了農村公共基礎設施，但是沒有很好地起到推動新農村建設的發展作用。目前開展的舊村復墾大多數都是按貨幣安置，集中安置比較少，這樣無法實現舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤可持續發展目標。個人認為主要原因一是經濟落后地區資金嚴重不足，我省規定舊村復墾新增耕地指標使用費不得低于規定的最低標準（根據不同城市土地等別10～20萬），不得高于每畝30萬轉讓。根據省國土資源廳統計立項的1182個項目，平均每畝指標交易金額為24萬元（截止2013年8月）。這24萬費用主要用于項目土地復墾費（根據100個項目樣本統計匯總為4%～8%）、項目管理費（省政府規定不得超過5%）以及項目拆舊補償與新農村建設費用。如果是集中安置的，這些資金是不夠的，鄉鎮財政又沒有能力配套相應的資金，因此目前開展的地區，大多數都是“空心房”、“空心村”，復墾成本比較低，不需要集中安置的村莊。原因二是經濟發達地方，村民積極性不夠。經濟發達的鄉鎮，倒是愿意從鄉鎮財政多拿出一部分資金，支持新農村建設，但是開展的舊村復墾卻更不理想。原因是村民積極性不夠，村民的意見不統一，村民不愿意把“小洋房”、“小別墅”換成商品小區房，導致鄉鎮政府工作不好開展。況且選擇集中安置，周期都比較長，村民需要看到安置用地、安置規劃方案才會同意搬遷，拆遷房屋，而且集中安置規劃方案的論證階段就需要很長時間，需要多次地征求村委會以及村民意見，所以大多數鄉鎮不愿意選擇集中安置。
2.2 缺乏增減掛鉤資金管理制度
目前我省只是明確掛鉤指標使用費用于拆舊、復墾和依法補償，剩余資金可用于新村和小城鎮基礎設施、公共設施建設，尚沒有直接針對增減掛鉤所得收益的相關資金管理辦法，這樣缺乏統一規范化的增減掛鉤資金使用管理以及監督檢查管理，不利于發揮增減掛鉤資金的最大使用效益，而且增減掛鉤剩余資金用途也有待加強拓寬。
2.3 新增耕地質量難以保證
一是舊村復墾部分在山地、丘陵地方，零星分散，開墾的耕地土壤肥力低，加之絕大部分新增耕地普遍缺乏行之有效的三至五年后續培肥措施，致使新開墾耕地質量低，生產能力差。二是如果是整村開展舊村復墾的，復墾的耕地比較容易恢復耕種；如果是規模小、零星分散，即使復墾為耕地，也很難保證農民會去種植，容易出現拋荒現象，如果長期拋荒，受到雨水沖涮，會造成耕作層變薄，土壤養分流失，耕地地力下降。[4]三是目前開展的城鄉建設用地增減掛鉤，無論復墾為水田、水澆地還是旱地，轉讓指標費用都是一樣的，這造成很多地方復墾為旱地，耕地質量不高。
3 實現舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤可持續發展的措施
3.1 加強增減掛鉤的制度化和規范化管理
對于制定轉讓指標費用需要根據市場進行調節，首先是我省舊村復墾已經開展四五年，“空心房”、“空心村”的潛力在逐漸減少，推進的難度是逐漸地在加大，搬遷的成本也在逐漸提高，因此建議取消不超過30萬轉讓指標費用限制或者設定更高的轉讓指標費用限制，才有利于舊村復墾可持續發展，推動新農村建設發展。其次要加大政策扶持力度，要制定出臺《城鄉建設用地增減掛鉤資金管理辦法》等規范性文件，要明確剩余資金除了可以用于“造福工程”項目公共基礎設施配套以外，可以擴展到其他用途，例如可以用于支持農業農村發展、改善農民生產生活條件等，增減掛鉤資金的靈活應用，有利于更好地促進農村地區經濟發展與推動新農村建設發展。再次目前籌集資金渠道較為單一，主要以轉讓指標來獲取資金，應該發展多種途徑，例如通過省市縣政府投入、村企共建、項目融資、土地信托等方式；對于實現舊村復墾的可持續發展需要實施多元化投資管理，產業化經營的舊村復墾運作模式。最后，建議政府要設計多樣化安置模式，增加農民選擇安置的方式，例如農民可以享受政策選擇在縣城購買經濟適用房，可以選擇在中心鎮、中心村購買聯排或單體獨棟住宅，部分困難戶、五保戶可以選擇公租房、廉租房加一定的貨幣補助等方式。
3.2 切實加強提高新增耕地質量
（1）以耕地質量等別制定轉讓指標費用。
建議按耕地質量等別高低轉讓指標費用，質量好、等別高的轉讓指標費用就高，反之就低。先行轉讓指標只能先按福建最低耕地等別轉讓，待項目驗收好以后，結算剩余費用。[5]因此，項目驗收組在驗收的時候要評定復墾后的項目平均耕地等別。建議制定出臺相應的耕地評定等別驗收細則，給驗收組提供依據。
（2）加強新增耕地的后續管護。
一是鄉鎮政府舊村復墾項目領導小組，負責督查新墾耕地的種植維護，落實新墾耕地的承包權；二是各村委會負責落實新墾耕地的種植、維護和地力培肥工作；三是項目驗收后，可安排后期管護費，建立后續管護基金，對新增耕地實行培肥管護，對管護基金專戶儲存，專項用于后續管護利用，對新增耕地地力培育和耕種管護實行補助；四是組織人員定期下村檢查復墾土地的種植情況，防止拋荒和非農建設使用土地，對容易出現改變耕種用途的地塊列為重點對象加強跟蹤，使復墾的新增耕地能及時有效利用；五是政府要出臺一些政策，支持農戶可以因地制宜合理耕種，例如可以種植茶葉、油茶等經濟作物，提高土地利用率和產出率，增強農戶的種植積極性，改善土地生產效益，促進農業增效，農民增收。
3.3 構建適宜性評價體系
舊村復墾需要考慮與生態、經濟、社會、文化等實際需求相掛鉤，嚴格考慮舊村的實際發展能力、發展方向、發展定位等，尤其是部分舊村獨具特色，就更需要構建相應體系進行適宜性評價，避免片面地追求掛鉤指標收益，而忽略自身的資源優勢和地域特點的發展定位，應將舊村復墾與當地特色農業、生態農業、旅游農業等新興的產業發展相結合，實現舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤的可持續發展。
3.4 構建城鄉建設用地置換的保障體系
城鄉建設用地增減掛鉤涉及到的主體是最底層基本利益的農民，他們屬于弱勢群體。增減掛鉤過程中對房屋進行拆遷或是對土地進行征用，對農民的生產生活都產生一定的影響。所以，構建科學的保障體系能有效避免增減掛鉤中出現的矛盾。[6]
首先，對農村土地進行合理的價值評估。各地政策對農村土地和房屋拆遷的價值衡量標準產生差異，所以需要構建科學統一的補償標準，保證農民的生產生活質量，保護農村生態環境，減少不必要的損失。其次建立資金保障體系，資金是確保舊村復墾的重要保障，也是關系到農民的切身利益。如何構建安全的資金保障體系成為今后研究的重要課題。最重要的是增減掛鉤項目實施過程中需要加強法律保障，目前辦理農村用地變更登記手續存在問題，應對占用的農用地依法進行合理審批手續，對建設用地轉變為舊村復墾土地進行依法辦理。這一系列的手續問題都需要完善新的法律進行保障。
土地是人類賴以生存的基礎，如何有效合理利用土地成為當今的重要問題。舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤可持續發展，有利于構建社會主義新農村建設、優化土地結構、并加強產業經濟發展和推進城鎮化進程。因此在增減掛鉤實施過程中需要進行規范化和制度化的管理，建立相關保障體系以及運用法律手段進行維護，對舊村復墾進行合理規劃，更要重視農民的切身利益。
參考文獻
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[4] 楊巧玲.對城鎮與農村建設用地掛鉤政策的探討[J].安徽農業科技， 2007（2）：536-538.
一、充分認識土地綜合整治的重要意義
開展農村土地綜合整治，是有效推進“三農”發展和城鎮化的現實可靠的載體和抓手；是改變農村土地利用粗放狀態，提高土地節約集約利用，優化城鄉建設用地結構的有效手段；是改善農村村容村貌、基礎設施、生態環境，促進城鄉公共服務均等化，推進社會主義新農村建設的重要舉措。要進一步認識土地綜合整治的地位和作用，抓好土地綜合整治中建設用地復耕和節約集約用地兩個關鍵環節，扎實推進土地綜合整治工作。
二、認真把握土地綜合整治基本要求和原則
農村土地綜合整治項目要嚴格按照建新與拆舊相對應的規定，合理確定拆舊復耕規模和建新區建設用地規模，做到等面積、一次性掛鉤。嚴格按照批準的增減掛鉤指標規模實施，確保建新用地不突破批準的規模和下達的指標。
城鄉建設用地增減掛鉤指標應優先保證搬遷農民的新居建設、農村公共服務基礎設施建設和農村發展用地，確有節余的，可掛鉤至城鎮建設或工業區建設。
項目的編制與實施須遵循“統籌規劃、有序推進”和“因地制宜、量力而行”的原則。
統籌規劃，有序推進。各鎮（街道）要以土地利用總體規劃為依據，結合城鎮總體規劃和村莊規劃，在2012年6月底前完成土地綜合整治規劃的編制和報批工作。通過土地綜合整治規劃的編制，統籌分析土地利用空間資源和資金保障等相關因素，科學確定土地綜合整治項目的規模與實施時序，確保土地綜合整治依法有序進行。
因地制宜、量力而行。土地綜合整治要與同步推進城鎮化、工業化和農業現代化相協調，與新農村建設、社區管理、基礎設施和產業布局等相配套。要充分尊重農民意愿，確定拆舊范圍和安置方式，合理控制安置用地規模，從緊控制公共基礎設施的用地規模。城鎮規劃區內的安置點提倡以公寓式安置為主要形式，努力提升項目的節地率。
三、整合優化土地綜合整治資金保障
農村土地綜合整治資金由各鎮（街道）籌措。土地綜合整治項目應與村莊整治、河道整治、農業綜合開發、農村聯網公路、農村電氣化工程等項目有機整合，提升資金的使用效應。
通過土地綜合整治節余的城鄉建設用地增減掛鉤指標歸鎮（街道）自用，供地時免收新增建設用地指標有償使用費等規費，所得收益全額返還各鎮（街道），用于土地綜合整治資金平衡。
市政府對土地綜合整治項目實行以獎代補，根據節地率，按節余的城鄉建設用地增減掛鉤指標量給予獎勵，節地率在30%以下的，給予每畝20萬元的獎勵；節地率在30%以上的，給予每畝23萬元的獎勵。對整治中農村建設用地復耕后建成的標準農田給予每畝5000元的獎勵，市級以獎代補資金在項目驗收入庫并報部備案后結算。市級以獎代補資金的主要來源是土地出讓收益、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等。
各鎮（街道）土地綜合整治項目啟動資金不足時，可申請預支以獎代補資金，預支的資金不得超過項目規劃設計方案中的節余城鄉建設用地增減掛鉤指標的40%。每年年底市政府組織土地綜合整治項目實施狀況評估，根據評估結果確定優先安排節余指標使用量和下年度以獎代補資金預撥額度，鎮（街道）也可根據項目實施進展情況要求提前評估，依據評估結果可再次申請預支以獎代補資金。
對2009年和2010年已批準立項的18個農村土地綜合整治項目，根據項目實施現狀，節余城鄉建設用地增減掛鉤指標多的項目，可選用本政策，節余城鄉建設用地增減掛鉤指標少或沒有節余的項目，資金補助政策參照《市人民政府辦公室關于印發〈市農村宅基地整理復墾工作實施意見〉的通知》政策按復墾新增耕地面積每畝給予9.5萬元補助，節余的城鄉建設用地增減掛鉤指標使用時，需繳納新增建設用地有償使用費等規費。
四、合力推進土地綜合整治
市政府將農村土地綜合整治工作列入對各鎮（街道）工作目標考核，每季度對各項目進展情況進行通報，并將結果作為以獎代補資金撥付，節余指標優先安排使用的重要依據。同時，市政府建立農村土地綜合整治獎勵機制，根據復耕情況給予鎮（街道）每畝1500元的獎勵，超額完成任務部分再追加每畝1500元，獎勵主要用于嘉獎農村土地綜合整治相關有功人員。
關鍵詞 農村居民點；土地整理；潛力；評價；江蘇睢寧
中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2011）13-0386-02
近年來，睢寧縣緊緊抓住江蘇省委、省政府“脫貧攻堅”工程和徐州市委、市政府“突破睢寧”戰略兩大機遇，加快推進新型工業化、城市化和農業產業化進程，睢寧縣經濟社會發展取得了明顯成效，主要指標增速在全省位居前列。隨著睢寧縣城鎮化和工業化進程的不斷加快，建設用地需求迅速增加，農用地轉用計劃和城鄉建設用地增減掛鉤指標嚴重不足的瓶頸制約愈發明顯。
解決城鎮建設用地規模擴張和耕地總量基本穩定不變的矛盾，是處理好“保增長、保紅線”關系的重大課題。城鄉建設用地增減掛鉤既是解決城市建設用地規模擴展的可行路徑，又是促進土地資源集約節約利用、改善農村生產生活條件、推進新農村建設的重要舉措[1]。要在保持耕地總量動態平衡的前提下保證新增建設用地的需求，就目前的土地利用現狀而言，最重要的就是對農村居民點進行整理。通過推進現有資源分配格局、傳統農耕作業方式、農村固有散居模式、既往城鄉發展路徑等“四個轉變”，從解放思想、把握方向、集聚資源、持續發展四方面對現有農村居民點集體建設用地進行挖潛。
1 基本概況
1.1 睢寧縣自然社會經濟概況
睢寧縣位于江蘇省西北部，土地總面積1 769.33 km2，屬半濕潤暖溫帶季風氣候，四季分明，日照充足。全縣總人口132.91萬人，其中農業人口76.48萬人，人均土地面積1 333.34 m2；全縣耕地面積10.306萬hm2，人均耕地773.34 m2。
1.2 睢寧縣農村居民點用地現狀
睢寧縣轄16個鎮和1個省級經濟開發區，374個村民委員會，4 448個自然村，農村居民點的總人口為113.63萬人。2009年睢寧縣農村居民點人均用地面積為230.0 m2，戶均用地920.0 m2，遠遠超過了江蘇省每戶不得超過200.0 m2的平均標準。
2 睢寧縣農村居民點整理存在的問題
據調查，睢寧縣農村居民點土地整理存在如下問題：一是農村居民點總量偏大，且各鎮、區占地面積不平衡。睢寧縣農村居民點用地面積達2.61萬hm2，戶均占地高達920.0 m2。村莊莊體膨大，建設無序，缺乏統一規劃。據調查，有的地方宅基地占地近1 333.34 m2，土地浪費現象嚴重。二是農村居民點建筑質量差，結構老化，生活配套設施差，環境惡劣。由于經濟基礎薄弱，年代久遠的土、危房依然很多。村內道路泥濘，無排水設施，基礎設施落后。三是部分群眾思想觀念落后，“故土難離”的思想影響著農村居民點整理工作。由于部分農民長期受傳統觀念的影響，缺乏土地利用方面的知識，對舊村整治改造，大多有抵觸情緒。四是資金來源難以保證。農村居民點整理需要大量資金，從拆遷、復墾、生活基礎設施配套完善，到新居建設，都需要投入大量資金。資金能否落實、渠道是否穩定，是農村居民點整理順利進行的基本保障之一。由于各地經濟發展水平不同，經濟實力各有差異，整理資金很難保證，直接影響了農村居民點整理工作的進行。
3 睢寧縣實施農村居民點整理動力分析
3.1 宏觀政策支持
國家、省、市出臺了一系列相關文件，2004年國家提出實施城鄉建設用地增減掛鉤工作，2009年江蘇省也印發了關于《江蘇省城鄉建設用地增減掛鉤試點工作方案（試行）》的通知（蘇國土資發〔2009〕181號），進一步加強和規范了城鄉建設用地增減掛鉤工作。
3.2 地方政策層面
對睢寧縣而言，開展農村居民點土地整理，有利于促進小城鎮建設，緩解城市建設、工業用地壓力，并且睢寧縣政府對實施村莊整理出臺了相關的文件，從組織、資金、政策等方面均給予大力支持。
3.3 自然條件層面
睢寧縣的地形主要是平原，在平原地區進行農村居民點整理十分有利于居民點向中心村集中，有利于基礎設施集中建設，居民點整理潛力效果顯著，農村居民點整理的難度較小，增加耕地和其他農用地的潛力大。
4 睢寧縣農村居民點整理潛力分析
4.1 從人均用地測算農村居民點整理潛力
睢寧縣2009年人均耕地面積773.34 m2，為節約用地，人均用地標準按最節約用地標準計算，計算方法：現狀人均建設用地水平120～150 m2，規劃建設用地減20 m2；現狀人均建設用地水平150 m2以上，規劃建設用地調整至150 m2以內，如果規劃建設用地減少不到20 m2，則以20 m2測算[2]。睢寧縣人均建設用地均在150 m2以上，如調整至150 m2以內，可整理出土地0.91萬hm2。
4.2 從農村居民點戶均建設用地整理潛力測算
《江蘇省土地整理條例》（以下簡稱《條例》）規定：人均耕地在666.67 m2以上的縣，每戶宅基地不得超過200.00 m2。睢寧縣人均耕地為773.34 m2，按《條例》規定，則能整理出土地1.09萬hm2。
5 睢寧縣農村居民點整理效果評價
5.1 經濟效益
土地整理經濟效益是指以投資行為主體或其他經濟行為主體，通過對待整理土地進行資金、勞動、技術等的投入所獲得的經濟效益。整理出的土地可以用來種植小麥和玉米、大豆等。其余土地可以用來建設配套水利設施，也可以種植楊樹、果樹等經濟林木。新增耕地指標可置換為建設用地，用以發展市郊、中心城鎮的工業、房地產等，其經濟效益將十分巨大。
關鍵詞：GIS，土地適宜性，空間管制，大連
Abstract: the article to dalian service outsourcing base planning as an example, GIS analysis technology as the method, and USES affect the region land development and urban and rural construction height, slope, high pressure corridor, the airport obstacle clearance and vegetation five factors as a measure of index, through the qualitative quantitative method, the suitability of land, and based on this, the region can be divided into general planning regulation area, guide development zone and strict reserves, formulated relevant land development strategies on land use planning and the urban and rural construction has the important guidance.
Keywords: GIS, land suitability, space control, dalian
中圖分類號：F293.2文獻標識碼：A 文章編號：
土地是人類賴以生存與發展的基本資源，是人類社會活動的載體。城市建設用地的自然環境條件（如地質、水文、地形、植被等）作為土地利用的最重要的影響因素，極大地限制著土地的開發狀況，土地適宜性評價是將土地質量與特定的土地利用類型對土地質量的要求進行比較，以確定土地的適宜度，作為實施空間管制的重要依據，用以指導城鄉開發建設。空間管制作為一種有效而適宜的資源調配方式，成為城鄉規劃的強制性內容，對于遏制城市無序蔓延、促進土地合理利用具有重要的意義。通過劃定區域內不同建設發展特征的類型區，制定其開發標準和控制引導措施，確定城市增長邊界，確保城鄉經濟、社會、生態的可持續發展。
1GIS簡介
空間分析是GIS的核心功能之一，它特有的對地理信息（特別是隱含信息）的提取、表現和傳輸功能，是其區別于一般信息系統的主要功能特征。GIS空間分析的基本功能，包括空間查詢與量算，緩沖區分析、疊加分析、路徑分析、空間插值、統計分類分析等。目前，GIS的空間分析功能在土地適宜性評價方面的應用已經不斷成熟，并得到業界廣泛的認同，具有很強的科學性和可取性，為城鄉規劃工作從定性分析到定量分析奠定了基礎，
2 土地適宜性評價的過程
土地適宜性評價主要是通過對土地的評分來確定其相對于某種用途的適宜度,也就是說,評分越高,則越適宜。通常,評價過程包括以下步驟:
(1)選取評價因素。在GIS中,每一個因素通常被表示為一張專題圖。
(2)單因素評價即根據單因素評價標準，逐一給每一因素(圖)中的圖形單元打分,得到單因素適宜性評價圖。評價分值一般分為0、1、2、3(分)四級,分別對應著禁止、不適宜、適宜和最適宜四個類別。
(3)多因子疊加。將多因子相乘疊加，即得到綜合適宜性評價圖，得分為零的為禁止建設區域，得分最高的最適宜建設。
本次研究在GIS的支持下，以大東溝服務外包基地為例，借助三維GIS的空間建模和空間分析功能，建立數字高程模型，圍繞自然與限制要素的五個參評因子（高程、坡度、植被、高壓走廊、水域、機場凈空），分類繪制建設用地適宜性評價圖及綜合評價圖。初步建立了建設用地適宜性評價方法程序。
3GIS在土地適宜性評價中的應用
3.1 技術路線
按照新的城市規劃編制辦法，進行城市規劃和建設之前必須劃定非建設用地，對規劃區內的用地進行適建區、限建區、禁建區的劃分，并提出相應的土地開發政策。技術路線如下：
3.2影響因子的確定
影響用地適宜性的因子很多，如高程、坡度、植被、水域等。在分析現狀特征的基礎上，遵循因子的可計量、主導性、代表和超前性原則，選取對土地利用方式影響顯著的高程、坡度、水域、植被、高壓走廊五個影響因子，作為用地適宜性評價的主導因素，并對評價因子進行打分，見表1。
表1 土地適宜性評價因子選取及分值情況
坡度因子：作為導致沙土流失的一個重要因子，在維護山林地生態系統平衡，防止水土流失方面有著重要影響，同時對于建設活動也進行不同坡度等級的限制，坡度越陡，發生水土流失的可能性越大，建設適宜性越低。本閃用地適宜性評價將其作為最主要的因素，賦予的權重最大，并按照國家相關規范劃定坡度限制級別，其中0-8%為適宜建設用地，8-25%為改造后可建設用地，25-30%為限制建設用地，大于25%由于開發難度較大為禁止建設用地。
高程因子：高程是區域大的骨架和背景，服務外包基地研究范圍內高程在8-285米之間，將60米以下的作為適宜建設用地，60-80米為較適宜建設用地，80-100米為限制建設用地；超過100米的地區由于生態環境保護的需求作為禁止大規模開發和建設用地。
水域因子：研究范圍內的水域必須來格保護，為禁止建設區域。
植被因子：從生態環境保護的理念出發，研究范圍內分為三級：植被茂密的區域、植被一般區域與植被稀疏區域，植被茂密區域為限制建設用地，植被一般區域為較適宜建設用地，植被稀疏區域為適宜建設用地。
高壓走廊因子：研究范圍內現狀有高壓走廊，高壓走廊控制范圍內為禁止建設用地，其余為適宜建設用地。
3.3適宜性評價分類及空間管制規劃
單因子分析后進行多因子疊加分析，將大東溝地區用地分類分為適宜建設區域、較適宜建設區域、改造后可建設區域、限制建設區域和禁止建設區域，結果如圖：
根據大東溝地區的發展策略和未來發展方向，結合生態功能分區，將規劃區空間劃分為嚴格保護空間、控制開發空間、規劃調控空間三大類，不同的空間采用不同的開發政策，空行不同的空間管制方式。
（1）嚴格保護空間
主要指禁止建設區域，為生態敏感性較高的區域，此類區域生態環境脆弱，極易受到破壞，且一旦破壞很難修復，必須嚴格保護和控制建設，禁止在該區內進行有損環境生態的各種活動，該地區嚴格禁止與保護無關的各類建設活動， 對已有的與保護無關的建、構筑物予以拆除。
（2）引導開發空間
主要指限制建設區域與改造后可建設區域，此區域生態環境比較脆弱，表現為生態系統的不穩定性，可以作為控制發展區域，宜在指導下進行適度的開發利用。
（3）規劃調控空間
主要指適宜建設及較適宜建設區域，此區域生態敏感性較低，是城市發展優先選擇的地區，應嚴格按照城市景觀設計和城市空間規劃控制，對視線通廊要予以保留。嚴禁建設與規劃不符及破壞城市景觀的建筑出現。
4 結語
本次研究基于GIS的三維地形分析技術和空間分析方法，對服務外包基地的用地適宜性進行了科學合理的分析和評價，為土地利用布局提供了先導性研究，具有很強的實踐意義，利于土地利用合理化規劃和城鄉管理政策的實施。通過分析證明，將GIS技術引入土地適宜性評價是有效合理的，值得推廣和進一步研究深化。
參考文獻：
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關鍵詞：城鄉統一；建設用地市場；農民；土地權益
中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0061-04
一、城鄉統一建設用地市場的概念分析
（一）建立城鄉統一的建設用地市場的實質
建立城鄉統一的建設用地市場不僅僅是要解決農村土地如何進入城鄉建設用地市場的問題，更主要的是要解決農村土地由誰賣、由誰受益的問題。農村土地變為建設用地須由國家通過征收、征用的方式從農民手中把土地出讓來，即買來，再通過土地的招拍掛，由國家把土地賣給土地的開發者。在這過程中，政府便有了很大的權限，政府侵害農民集體土地所有權的現象便經常發生，而且問題愈來愈嚴重。具體表現為：
1.政府受商業利益的影響，追求政府利益，推行土地財政，熱衷于征收農民集體土地，出讓國有土地使用權，也就是倒賣農民土地，成為對農民利益的最大侵害者。他們同商人結合起來，濫用土地征收權，致使大量的農民集體所有的土地變為了國有土地，造成大量農民失地。
2.由于土地征用需要經過批準，而且受用地指標的限制，有的政府則違法地采取以租代征的方式，強拆農民房屋，強占農民集體用地。
3.政府與投資商聯合，違背農民意愿，強行將農民集體土地流轉給資本企業。
4.政府以公權力強行變動集體財產屬性，強行干涉農民集體土地的經營自。
建立城鄉統一的建設用地，市場要求國家作為土地所有者、建筑物所有人作為土地所有者、農民作為土地所有者等三者的土地只要流通都應經過這個城鄉的統一土地市場進行，土地轉讓者和土地受讓者直接見面，買賣收益歸買賣雙方，國家或政府不再參與其中。這就極大地削弱了政府的權力，防止了政府對于公權力的濫用，也讓政府打消其對政府利益的追求，不能從中漁利，從而使老百姓獲得更多的土地權益。
由此，我們可以看出，建立城鄉統一的建設用地市場的實質就是要剝奪政府的行政權力，賦予農民更多土地權益，限制公權力，擴大私權利。
（二）對建立城鄉統一的建設用地市場的深度理解
建立城鄉統一的建設用地市場不單純的是讓城市建設用地與集體的建設用地在同一個市場上交易，還是要讓農村集體建設用地享有與國有建設用地平等的權利，讓它可以平等的入市，同等對待，同權同價。也就是要建立國家土地所有制和集體土地所有制兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度。
（三）建立城鄉統一的建設用地市場應該注意哪些問題
首先，我們要考慮的就是在這個統一的建設用地市場的建立和運行中如何去保障農民的合法權益，尤其是對失去土地的農民權益的保障。農民失去了他們賴以生存的土地之后，他們要如何去再就業、靠什么來維持生計，這是我們要先行考慮到的，同時也是不得不考慮的。所以，我們首先要做到的就是要充分保護失地農民的權益。
其次，我們要注意的就是這樣的一個市場中政府究竟應該扮演一個什么樣的角色。其實，在前面我們已經提到了，在新的城鄉統一的建設用地市場中，政府不再參與在土地的交易雙方中間。在這個市場環境下，要求國家作為土地的所有者，建筑物所有人作為土地的所有者，農民作為土地的所有者等三者土地只要流通都經過城鄉統一的土地市場進行。土地的轉讓者與受讓者直接見面，買賣收益歸買賣雙方。當然，這并不意味著政府在其中就無事可做，不發揮任何作用。政府在這個市場的作用就是做好土地規劃，規劃控制，土地監察，土地買賣登記管制，建設用地招拍掛，稅收管理等工作。政府還是要發揮其宏觀調控的職能的。所以，政府在城鄉統一建設用地市場中就像是一雙無形的手，它獨立于市場經濟之外，卻又在需要它的時候發揮著指導和調控的作用。
最后，我們要注意的就是在這個統一的市場環境下，城鄉建設用地雖然是自由交易，但并非是無限制的、隨心所欲的買賣。隨意的自由交易不但會擾亂我國的市場經濟，還會因為不合理的開發利用而導致土地資源的浪費。這其中，我們尤為重視的就是要注意對耕地資源的保護，我們一定要堅持農地農用原則，農戶和農村集體經濟組織不得非法出讓，出租集體農用地用于非農建設，不允許任何人通過任何手段將農民集體所有土地變為國有，不允許出現土地使用粗放和閑置現象。堅持耕地占補平衡，占用多少耕地必須補充相等數量和相等質量的耕地[1]。
二、對我國現有的建設用地市場的利弊分析
（一）我國征地制度的利弊
1.征地制度的利
我國的征地制度將建設用地統一歸國家所有便于國家對其管理，同時避免了供地者之間的惡意競爭，壓低地價。
2.征地制度的弊端
（1）在現實的征地過程中，政府為了自身利益，肆意征收、征用土地，致使征地范圍過廣、土地的征收規模失控，導致土地的資源配置效率低，造成浪費。（2）城市建設用地大幅度增加，人均土地明顯減少，大量占用耕地資源，不利于有效的保護農業的長期持續、穩定發展。另外，城市中的一些企業的占地規模過大，使城市的住宅面積減少，直接影響了城市的人口容納量，也阻礙了城市化的發展。（3）征地的補給標準過低，失地百姓得不到合理的補償，農民利益受損。我國現行土地征用補償標準是按土地的原用途給予補償。這個規定否認了農民對土地財產增值的利益，是一種制度上的剝奪。導致失地農民的社會保障低，想提高生活水平困難。而且，由于缺乏司法救濟途徑，爭議解決機制不健全，農民的合法權益又難得到伸張。
（二）建設用地使用權劃撥與出讓的利弊
我國建設單位的土地使用權的獲得方式主要有兩種：土地使用權的劃撥和土地使用權的出讓。土地使用權出讓是指國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權劃撥是指：縣級以上的人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償，安置等費用后將土地交付其使用，或者將土地使用權無償的交付給土地使用者的行為。
1.劃撥土地使用權的利
（1）國家來掌握城市建設用地的所有權也就掌握了城市土地的劃撥權，這樣有利于加強國家對策劃土地的宏觀調控，可以把土地劃撥到城市規劃重點發展的地方，可以利用劃撥的土地對土地的供需進行調節，以維護社會的經濟秩序。（2）劃撥土地使用權可以保證國家公共基礎設施用地的需要，如一些方便百姓活動的廣場，出行的道路的建設用地需要[2]。
2.劃撥土地使用權的弊端
（1）不利于土地資源的合理配置，一些官方用地會占用大量的較好的地皮，這就阻礙了一些較好的商業性企業的進入。不能利用土地的優勢來實現高的經濟效益，是土地利用結構不合理。（2）政府行政權力膨脹滋生腐敗，還有造成國有資產和耕地的流失，加劇土地供需矛盾。
3.出讓土地使用權的利
（1）土地有償的使用就會產生競爭，這就有利于發揮市場的機制，優化資源配置，讓土地能夠合理有效的被利用。（2）國家通過出讓土地來獲得土地出讓金，這也增加了國家的財政收入。
4.出讓土地使用權的弊端
（1）容易形成土地市場的惡意競爭，出現壟斷現象，影響整個國家的經濟發展。（2）人們在追求利益最大化的同時，很有可能會破壞資源、污染環境，影響我國的可持續發展戰略。
三、建立城鄉統一的建設用地市場面臨的難題
（一）城鄉二元結構是面臨的主要難題
城鄉二元土地所有制在國家土地用途管制下造成了城鄉建設用地使用制度二元結構。城市建設必須使用國有土地，農民集體土地不能隨意改變用途，不能直接進入城市建設用地市場。而且，農村集體用地只有農民村集體經濟組織內部成員才能取得農民集體建設用地，以外的任何單位和個人都無權使用。這就造成了城市和農村建設用市場的割裂，農村集體建設用地只能在本集體經濟組織內部使用，和進行流轉與城市建設用地市場格格不入。這就使得城鄉土地在土地產權、土地用途、土地市場、土地規劃、土地管理、土地價格等方面都呈現出二元的特征，給建立統一的城鄉建設用地市場帶來了重大的困難。
（二）征地制度導致集體建設用地所有權不明確
法律上明文規定農村土地歸農村集體所有，而最終支配權卻在國家（各級政府），但是國家又沒有法律地位，國家履行最終所有者職能不得不通過“征收、征用”等行政“執法”的方式來實現。“征收、征用”事實上已成為我國農村土地進入建設用地市場的基本形式。也就是說，國家一方面憑借其城市土地的所有權主體的身份對城市用地享有支配權，另一方面又通過征收、征用的方式間接地享有對農村集體土地的最終支配權。而農民僅僅只是土地的使用者，他們無權在土地市場上轉讓他們實際占有的土地。因此，我國農村土地進入土地市場的過程是在所有權主體缺位的情況下實現的，加上對國家和農民土地所有權地位的雙重誤解，農村土地轉讓的收益分配陷入了無規則、不規范的境況，政府獲得土地權益遭到非難，農民則得不到滿足的土地補嘗金，土地權益受到侵害。
由此，可以看出，征地制度致使我國土地產權制度名義與實際上存在差異，導致我國集體建設用地所有權不明確間接地引發諸多問題，致使現行的土地制度無法適應市場經濟配置資源的需要和城鄉統籌發展的要求。集體土地不能直接進入建設用地市場。
（三）建立城鄉統一的建設用地市場將為耕地保護帶來巨大壓力
隨著工業化和城市化的發展，我國將農村耕地變為城市建設用地的情況時有發生，致使我國耕地面積已經逼近了“十八億畝紅線”，農村耕地面臨著巨大的壓力。建立城鄉統一的建設用地市場可能會引發城市建設占用耕地，導致耕地數量下降，給我國的耕地保護工作帶來巨大的壓力。
（四）農村社會保障體系不完善，失地農民后續生活難保障
土地是農民的安身立命之本，在農村社會保障體系不完善的情況下，讓農村土地進入城鄉建設用地的市場，一旦農民失去了土地，喪失收入來源且又無法通過其他途徑來增加收入時，他們的溫飽將難以維持，后續生活將很難得到保障。這勢必會影響我國農村地區的社會穩定，給建立城鄉統一的建設用地市場帶來巨大的障礙。
四、城鄉統一的建設用地市場的構建
（一）城鄉統一的建設用地市場下的土地流轉方式
在新的建設用地的市場下，我們應采取多樣的土地流轉方式。老百姓可以按照自己的意愿，采取出租、出讓、轉讓、轉租、聯營、互換或者抵押等方式，也可以采取土地股份合作的方式、以委托租賃轉包的方式對農民土地承包使用權進行流轉。把農民的土地承包權作價入股，把農民土地使用權流轉給土地股份合作的經濟組織進行經營，然后把經營收入扣除必要的積累后，按照農民入股時的股份進行分配[3]。
（二）統一市場下的交易主體、交易方式、交易價格
在城鄉統一的建設用地市場下，不論是城市建設用地還是農村建設用地，市場的交易雙方均為土地的轉讓方與土地的受讓方。農村建設用地的實際占有者和使用者農民就是土地的轉出方主體，集體經濟組織是統一的建設用地的市場主體，他們在土地的一級市場與購買者直接交易。政府職能規范和管理不能直接參與。
交易的方式統一為易價交易，集體建設用地首次進入一級市場也不再采取掛牌的方式，也統一為易價交易。堅持城鄉建設用地同等權利，同等對待。至于土地的交易價格水平則由市場的供求關系自然決定，政府不過多地參與，只是在必要的時候發揮其宏觀調控的政府職能，維持建設用地市場秩序，保證市場經濟的平穩發展。
（三）統一建設用地市場下的收益分配原則
在這個城鄉統一的建設用地市場下，土地所有的出讓收入完全歸出讓主體。土地的流轉是土地所有者實現土地資本收益的渠道，是土地使用權的交易，屬于市場主體之間的行為。政府不再對土地流轉實行審批制，不參與土地流轉的收益分配。但是，政府依舊要在建設用地的交易過程中進行稅收管理，還是要正常的征收財產權稅。
（四）政府的監管與服務
建設用地使用權出租、出讓或作價入股出資的，建設用地的所有者和使用者應該持土地相關權屬證明、合同，按規定向市縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領取相關權屬證明。市縣人民政府土地行政主管部門應當依法辦理。政府在這過程中應以市場調節為主，充分發揮政府的管理、協調、引導服務職能，同時防止自身的權力膨脹。加強宣傳力度，加強農民對城鄉統一建設用地市場下的土地流轉政策的了解，完善土地流轉的服務機制。不能放任違法的土地交易行為，對土地進行嚴格監管。對那些建設用地閑置的，閑置狀況改正之前，暫停辦理其新增的建設用地審批手續；集體建設用地非法用于開發商品房地產項目和進行住宅建設，拒不改正的，責令其交還土地；不按規定實行公開交易的，政府不為其辦理產權變更的登記或者其他權利登記手續。防止在市場土地流轉中出現土地壟斷、土地濫用等現象。
五、失地農民利益的保障
（一）如何用法律保障土地流轉中農民的利益
農村土地流轉，實質上就是農村土地承包經營權的流轉，是指在農村土地流轉中，屬于用益物權性質的土地承包經營權在有效存在的前提下，在不改變農村土地集體所有制，不改變其主體種類與農業用途的基礎上，原有的家庭承包者通過合法的途徑將該土地承包經營權或者從該土地承包經營權中分離出來的部分權能轉移給他人后其他經濟組織的行為。
農村的土地流轉是對利益主體和利益關系進行的重新配置，農民會在這一過程中獲得諸多的利益。這些利益主要包括：（1）農民通過對土地的占有、使用和處分而獲取的利益。土地轉出獲得的轉讓費。（2）土地的受讓方獲得土地的同時得到的國家為扶持農業發展和關照農民所提供的各種政策性補助、補貼。比如，超過60歲以上農村老人的補助、糧補貼、油補貼（農用機動車輛農作耗油量的補助）等。（3）單位面積的農地產量出售后獲得的收入，農忙時的農地雇工收入，土地作價入股后分得的紅利，農民將土地轉讓后，擺脫土地的牽絆后進城務工所得的勞動收入等。
保護農民在土地流轉中的利益，需要實體法律與程序法律的雙重保障。
實體上，通過《物權法》確定土地所有權主體以及其他部分權利權屬的同時賦予農民更多的法律權益。在現階段，我國的土地承包經營權期限為30年，而在法律上土地的使用權是無期限限制的，如果將土地的使用權給農民，相對于承包經營權對于農民來說更為有益。
通過《土地承包經營法》從法律上賦予農民長期穩定的土地承包經營權保障，界定好土地承包經營的方式、種類等。土地承包經營權的流轉方式也應從單一化向多樣化發展。
盡快制定農村土地流轉方面的法律、法規和規章。對農村土地流轉的基本原則，具體規則，主體的限制，土地的類型，流轉方式，市場價格，監管機制，法律責任等諸多內容進行系統的規范，對農村土地流轉中的各主體之間權利義務關系進行明確規定。促使土地流轉中的各方當事人在法律、法規、規章規定的范圍內進行流轉。
程序上，通過完善《土地仲裁法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》來為土地流轉者們開創多條救濟途徑。農民在土地流轉的過程中若產生糾紛，可通過土地裁決部門及時、公正地解決；若是對裁決不滿，還可以提起行政訴訟。若是土地流轉主體（行政相對人）認為基層政府的監管與征收等具體行政行為侵害了其合法權益，可以對行政機關提起行政復議；若是對復議結果不滿意，還可以再提起行政訴訟，以此來實現對農民流轉利益的程序保障。
（二）農民失去土地后后續生活如何保障
1.改進土地流轉經濟補償制度
為了避免因為土地流轉后農民因為失去收入來源生活無法保障，我們應依據有關法律法規對其實施有效的經濟補償，征地的補償即便不能做到對失地損失的全部賠償至少要保證土地流轉后農民的日常生活和消費[4]。
目前，我國對土地征收后的補償范圍僅限于土地的補償費、安置費，土地的房屋補償或農作物的補償等，遠遠不能滿足農民的日常生活需要，加之補償的標準過高、補償費用偏低嚴重損害了農民的利益。筆者建議，在對征地進行補償的時候，應該在現有的補償標準基礎上適當考慮一下土地的潛在收益和隱性利用價值。
2.建立健全農村社會保障體系
首先，建立和完善最低生活保障制度，根據各個地方的實際生活水平制定最低生活保障線，確保那些人均家庭收入低于最低社會生活保障線的農民能夠得到最低生活保障救助，得到生活補貼避免生活溫飽出現問題。
其次，完善農村合作醫療制度，確保失地農民享有穩定的醫療保障。
最后，建立和完善農村基本養老保險制度。受我國計劃生育獨生子女政策的影響，我國更早地進入到了人口老齡化社會。一對成年男女婚后要養活至少4位老人，這給他們帶來了很大的壓力。在農村地區，多數青年勞動力進城務工留下孤寡老人無人照顧。農民對于養老問題產生恐慌，養老問題的日趨嚴重也阻礙了我國的經濟發展。所以，我們要建立和完善農村基本養老保險制度，由各地人民政府與農民共同出資為普通農民購買養老保險。政府獨自出資對失去土地的，上了年紀的農民購買養老保險[5]。
3.政府幫助失地農民再就業
政府可以給予接納失地農民的企業和單位獎勵，通過這種方式來為失地農民尋求再就業出路。
政府加大對公共基礎設施的修建，修建公路、廣場等基礎設施，以此來為失地農民創造就業機會。
對于一些年輕失地農民政府可以幫助他們進行就業技能培訓，上技術學校學習就業技能，讓其有一技之長，可以從事一些技術類的工作。
政府積極鼓勵失地農民自主創業并為其放寬相關政策。對于開展自主創業的失地農民可以適度降低貸款利息，失地農民自主創業后，在繳納個人所得稅時可以適當優惠，以減少失地農民創業初期的難度。
參考文獻：
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[3] 葉敏.論以原劃撥地作價入股的土地使用權性質[J].城市開發，1997，（2）：127-139.
關鍵詞：市場經濟；城鄉規劃；資源配置
引言
市場經濟體制主要指的是，在進行社會資源配置時選擇將市場機制作為基本手段，隨著城鄉規劃的進一步發展，基于市場經濟的城鄉規劃資源配置已經成為了政府在城鄉規劃時著重考慮的問題。現階段，是我國城鄉轉型發展的關鍵階段，要想進行城鄉規劃工作，必須要理清政府與市場之間的關系，以社會治理結構為基礎要素進行規劃，政府與市場的關系如果重構，就會影響到城鄉的規劃。因此，基于市場經濟的城鄉規劃資源配置優化必須要從土地資源配置以及公共物品配置上對城鄉規劃資源配置進行優化。
1市場經濟下城鄉規劃資源配置存在的問題
1.1土地資源配置存在的問題
與產品的市場化程度相比，資本的市場化程度、土地的市場化程度、能源的市場化程度是遠遠不及的，對于城鄉規劃資源配置而言，由于長期受政府干預，再加上管制不當，土地流動機制、價格機制、競爭機制都受到較大的阻礙，沒有形成有效的機制，使得土地資源配置十分混亂。土地流動問題導致城市建設用地十分缺失，但是大量鄉鎮企業用地（如圖1所示）都一直處于閑置、低效使用的狀態[1]。盡管在市場經濟體制轉軌的背景下，城鄉規劃手段和管理水平都有了相應的提升，但是，政府在管制土地利用的工作上仍然較為缺失，還淺析著剛性規劃思想，導致城鄉規劃與市場的要求之間發生了很大的分歧。城鄉規劃在土地管制問題上的處理不當，影響了土地資源配置中市場的有效作用，土地浪費情況嚴重，無法面對市場與社會不斷變化的需求。
1.2公共物品配置存在的問題
公共物品的配置是政府的基本職責，在市場失靈的范疇之內，隨著政府企業化的不斷變革以及新公共管理理論的引進，公共物品開始被劃分為公私兩個部分，其市場化的現象導致我國有一段時間嚴重缺失公共性，公共物品成為一種私人工具供私人資本獲取私利。在城鄉規劃過程中政府需要供給公共物品，但是目前城鄉規劃的編制、實施都存在很多問題，政府職責錯位，主要表現在城市公共空間私有化上[2]。城市的公共空間是城市居民生活、交往的主要場所，同時，也是展現城市風采的對外窗口，在很大程度上起著提升城市吸引力的重要作用，但是實際上，我國很多濱江、濱水地區的公共空間都在被私人項目占用，影響資源配置的效率。
2基于市場經濟的城鄉規劃資源配置優化措施
2.1改進土地資源配置效率
市場在城鄉規劃資源配置中的作用是不言而喻的，在深化市場改革的背景下，資本市場化、土地市場化、能源市場化都是改革的主要目標，要想深化土地市場改革，必須要打破現有的土地資源配置秩序，建立全新的規則，促進土地集約化發展。為了改進土地資源配置效率，應當在多地開展集體經營性建設用地轉化為城市建設用地的活動，包括很多鄉鎮企業用地集體化，通過宅基地對鄉村企業用地進行置換，一方面提升土地資源配置效率，一方面促進鄉村工業的集中發展。從農民的角度來看，這種土地資源配置方法使他們獲得了宅基地的使用權，并提高了居住條件和居住環境；從村集體的角度來看，這種土地資源配置方法使得劣質區位的經營性資產直接實現了向優質區位的轉換，村集體的發展權得到保留的同時，集體資產得到了有效的增值；從基層政府的角度來看，一方面使鄉村建設用地集約的利用率有所提升，另一方面得到了大量城鎮建設用地。
2.2優化城鄉用地分類
在城鄉規劃資源配置的過程中，城鄉用地分類是十分重要的，作為一種重要的技術工具，城鄉用地分類不僅可以引導城鄉規劃，還能對土地開發起到重要的管控作用，在城鄉規劃的過程中，通過土地分類，可以實現對土地開發市場的有效管制，同時還可以確保城鄉公共政策的有效實施。雖然現行的城市用地分類標準有所改進，但是仍然沿用傳統的樹枝狀分類結構，將土地功能作為唯一的標準，這在本質上是沒有太多區別的。要想在市場經濟下將土地使用的功能變得更加靈活和多樣，必須要進行多重規劃，建立多維度城鄉用地分類體系，從而發揮出引導公共政策、控制土地開發等職能[3]。具體措施上，應當引進政策性分類標準，并且綜合功能分類，充分移入負面清單管理理念，降低對地塊功能的限制，對于一些經營性用地，要簡化土地用途分類，適當放寬土地用途管制，從而提升土地利用在市場層面的自由度，提升土地資源配置效率。
2.3建立多維度規劃管理方式
在城鄉規劃的過程中，需要對一些信息進行預測，例如人口信息、經濟發展信息等，從而規劃未來的土地利用，但是，由于產業的發展并不固定，人口的流動也十分不穩定，導致預測結果常常與實際不符。在城鄉規劃的過程中，要確保與外部不斷變化的環境相適應，確保規劃的可操作性，才能確保規劃具備生命力，在實踐當中，必須要加強規劃在市場方面的應對能力，增加對技術方法的研究，并建立多維度規劃管理方式，優化規劃管理方法，從而對剛性規劃與市場建設之間的矛盾，起到重要的緩解作用。在建立多維度規劃管理方式時，要注意在法律法規的范圍之內進行管理，并且按照一定的秩序依法行政，確保城鄉規劃土地資源配置結果的實用性。
3結語
綜上所述，本文對基于市場經濟的城鄉規劃資源配置優化進行了深入的分析，市場經濟下城鄉規劃資源配置存在的問題主要包括兩個層面，一是土地資源配置存在的問題，一是公共物品配置存在的問題，這兩種城鄉規劃資源配置問題在很大程度上影響著城鄉規劃資源配置的效率。因此，在進行城鄉規劃資源配置時，必須要充分考慮這些問題，通過改進土地資源配置效率、優化城鄉用地分類、建立多維度規劃管理方式，采取有效的措施來提升城鄉規劃資源配置的效率，從而推動我國城鄉建設的步伐，推動我國經濟的發展。
參考文獻
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[2]戚冬瑾，周劍云．面向規劃管理的城市用地分類思考[J]．城市規劃，2012（7）：60~66.
關鍵詞：花溪區掛鉤潛力測算
中圖分類號： DF454 文獻標識碼： A 文章編號：
城鄉建設用地增減掛鉤作為土地流轉的一種新型模式，是指依據土地利用總體規劃，將擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。
1、 項目區概況
花溪區位于貴州高原中部，地處貴陽市南部，東經106°27´～106°52´，北緯26°11´～26°43´之間。東與黔南州的龍里縣接壤，南與黔南州的長順、惠水縣相鄰，北臨南明、烏當、小河三區，西毗清鎮市和安順市的平壩縣。土地總面積90119公頃，轄3個街道、2個鎮8個鄉。全區總人口32.41萬人，少數民族人口115924人，占34.38％，有漢、苗、布依等38個民族。
2、居民點整理潛力
2.1 農村居民點用地情況分析
近年來花溪區農村居民點用地浪費土地現象嚴重，用地效益低。由于傳統觀念，農村居民隨意布置住宅的位置、形狀、朝向等，多數人存在著寬打寬用、建新不退舊的思想，致使住宅不斷外延，而舊宅基地又未能充分利用，從而造成建設用地浪費，加之用地的建筑密度低，用地不合理直接導致了單位用地效益低，
集聚規模不明顯。
表2-1 農村居民點人均建設用地指標
現狀人均建設用地水平(m2/人) 允許采用的規劃指標 允許調整幅度(m2/人)
指標級別 規劃人均建設用地指標(m2/人)
數據來源：《村鎮建設用地規劃標準(GBS0188―2007)》
土地利用變更調查顯示2005年花溪區人均農村居民點面積是98.04平方米，屬于《村鎮建設用地規劃標準(GB50188-2007)》中的指標級別Ⅲ，在國家標準以內，由于花溪區下轄14個鄉鎮，其自然地理條件和社會經濟條件差別較大，各地人均農村居民點用地水平分布非常不均衡，其中，黨武鄉、燕樓鄉、馬鈴鄉的人均農村居民點面積最大，分別為113.27平方米、105.52平方米和106.70平方米，農村建設用地的粗放利用較為嚴重，制約著土地資源經濟效益的最大化；三個辦事處、久安鄉、石板鎮農村居民點所占用的土地相對較為集約，其人均面積分別為64.83平方米、61.22平方米和55.92平方米。從以上總體分析可以看出：花溪區各個鄉鎮的人均農村居民點面積都較大，整個花溪區農村居民點整理潛力巨大。
2.2農村居民點整理潛力分析
2.2.1理論潛力
農村居民點用地整理潛力的計算方法通常有以下幾種：①人均居民點用地標準預測法：即根據現狀居民點面積與設定人均居民點用地標準下居民點應有面積之差值來確定整理潛力[1]；②戶均居民點用地標準預測法:其計算方式與人均居民點用地標準預測法相同，都是用現狀面積減去標準規劃下的面積，只是將人均居民點面積更換為戶均居民點用地面積[2]；③土地閑置率預測法:其原理是利用樣本閑置率來計算整個農村居民點整理區的整理潛力[3]；④綜合權重預測法：是指結合項目區實際情況，將前面幾種方法的預測值賦予一定的權重，然后加權重算出一個綜合的整理潛力[4]。
本文選取人均農村居民點用地標準預測法，根據《村鎮建設用地規劃標準(GB50188-2007)》(表2-1)和花溪區的農業人口現狀按人均規劃用地標準來測算花溪區的農村居民點整理潛力，其結果具有一定的理論意義。同時，還可以從理論上反應出花溪區農村居民點的整理潛力大小。
經計算分析，2005年花溪區農村人口21.74萬人，農村居民點面積2130.93公頃，人均面積98.04平方米，在國家標準以內，但各地人均用地水平分布非常不均衡，高的達到113.27平方米，低的不足60平方米。根據花溪區土地利用現狀和社會經濟發展的土地需求情況以及節約集約利用土地的原則，現狀人均農村居民點用地大于90平方米，全部調整到90平方米以內。從鄉村可持續發展來看，是符合花溪區實際情況的，具有社會可接受性和經濟可行性。按90平方米的標準來計算，可以得出花溪區農村居民點的整理潛力為1960.22公頃。
2.2.2規劃期末整理潛力
根據《村鎮建設用地規劃標準(GB50188―2007)》，在貫徹執行嚴格保護耕地，嚴格控制建設用地總規模政策的基礎上，堅持節約集約利用土地，采用人均定額指標法，結合花溪區的實際情況，用高、中、低三種方案預測出花溪區2015年和2020年的農村居民點用地規模，再用現狀面積減去預測面積即可得出各個年份的整理潛力。最后，求取算術平均值就可得到花溪區2015年和2020年的農村居民點整理潛力，它們分別是560.84公頃和454.64公頃(表2-2)。
表2-22015年和2020年花溪區農村居民點整理潛力表
由于花溪區各鄉鎮的社會、經濟、自然條件不同，其整理潛力也各有差別，可以大體分為三級潛力整理區，其中Ⅰ級潛力區包括夾湖潮鄉、馬鈴鄉和高坡鄉，農村居民點應整理面積占現狀農村居民點面積大于50％，Ⅱ級潛力整理區包括青巖鎮、麥坪鄉、燕樓鄉，Ⅲ級整理區包括三個辦事處、石板鎮、孟關鄉、黨武鄉、久安鄉和黔陶鄉。
2.3農村居民點掛鉤整理供給潛力
農村居民點整理是一項長期的、系統的、需要認真規劃并按期逐步完成的工程，因此現狀整理潛力不是在一朝一夕間就能完成的[5]。隨著社會經濟發展、人口增加、城鎮化的推進，現狀潛力必然也會隨之發生變化。因此，根據規劃目標年的農村人口數量和人均用地標準測算的農村居民點整理潛力，逐年進行分階段、有步驟、按計劃的整理，配以恰當的措施，配套的經濟、行政手段，應該可以整理出相當數量的農村居民點用地[6]。
從近5年來看，花溪區總共整理農村居民點21.96公頃，增加耕地14.45公頃，新增耕地率達到65.80％。根據花溪區社會經濟發展情況、農村居民點用地現狀、農村居民點整理現狀以及政府嚴格保持耕地總量動態平衡的力度，綜合確定規劃期內花溪區農村居民點整理新增耕地系數為65％。因此，按照高、中、低三種方案可計算得規劃目標年期末花溪區農村居民點可整理為耕地的潛力分別為：2015年294.38公頃、364.55公頃和434.71公頃，2020年221.51公頃、295.52公頃和369.52公頃，因為每一個規劃目標年期都有一個農村居民點整理復墾為耕地的指標，所以這些面積不是農村居民點掛鉤整理供給潛力，把這個指標在扣除后才可以作為農村居民點掛鉤整理供給潛力。根據花溪區土地整理規劃(2011-2015)的規劃內容可知，2010-2015年花溪區農村居民點整理增加耕地目標是18.65公頃，2016-2020年的整理增加耕地目標是12.88公頃。
根據上述分析，可以得出公式：
農村居民點掛鉤整理潛力=農村居民點整理潛力(扣除建新區)X整理新增耕地系數一規劃農村居民點整理增加耕地指標
因此，根據高、中、低三種方案可以測算出花溪區農村居民點掛鉤整理潛力為2010-2015年分別為139.86公頃、196.29公頃和234.08公頃，2016-2020年分別為106.40公頃、159.12公頃和198.97公頃。
3、 促進城鄉建設用地增減掛鉤的政策建議
3.1“掛鉤”實施的原則
3.1.1注重整理質量與指標掛鉤的原則
土地復墾整理過程中，要確保“耕地總量動態平衡”，這個“動態平衡”不僅要求耕地總體數量的平衡，更要求整理后形成耕地的質量與建設要占用的土地質量相當或更好，杜絕只注重數量平衡而忽略了質量相當和“占好地、補劣地”的現象。要按相關法律法規實施土地驗收，復墾整理出的土地，只能在驗收合格后，才可以與建設用地周轉指標相掛鉤[7]。
3.1.2尊重農民意愿、保障農民權益原則
各地在實施掛鉤工作時，應該按照土地利用總體規劃的要求以及相關法律法規的規定，允許相關集體和農民享受知情權和參與權。從規劃到實施，項目的每一個步驟都應該實行聽證論證，充分吸取當地農民和社會各界的意見，從實際出發，科學的篩選合理可用的意見并反映到項目的具體實施上，充分尊重當地土地所有權人的意愿，切實維護農民經濟組織和其他相關單位的合法權益。
3.1.3“誰整理，誰受益”原則
為了掛鉤指標周轉方便，一個項目區基本是在一個行政區劃內。原則上項目區實施的增減掛鉤指標滿足當地項目的使用。
3.2“掛鉤”實施的措施
3.2.1. 組織管理
（1）成立組織管理工作組
為加強貴陽市花溪區城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施工作的領導，確保試點項目報批和實施順利開展， 花溪區明確單位負責人為成員的土地增減掛鉤試點項目實施工作領導小組，負責全區城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的組織領導和實施工作，保障掛鉤項目工作的順利進行。
（2）制訂具體工作方案
項目規劃經批準后，貴陽市花溪區將按“定人、定責、定時間、定進度”原則，制訂試點實施工作的具體實施方案，確保試點項目順利實施。
（3）加強監督檢查
實施規劃項目區的主管職能部門是貴陽市花溪區國土資源局，貴陽市花溪區國土資源局要密切配合相關單位和各鄉鎮辦事處，切實抓好項目區城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，要加強項目管理，依法開展試點項目實施工作，切實維護群眾的合法權益，嚴格資金的審批、使用，并及時公開、公示，資金使用情況，接受社會監督；區紀檢、監察、審計、財政等相關部門，要加強對試點項目實施工作的監管力度，對試點實施工作進行全程監督。
3.2.2保障措施
（1）政策保障
認真貫徹落實國家和國土部門對農村建設用地整理的相關配套政策，掛鉤試點項目區內涉及的建設用地調整、互換和使用，統一納入項目區，按項目區整體審批；項目區內建新留用地塊的土地收益，可用于項目區內土地復墾工作；縣政府加大掛鉤區域內農村建設用地整理的資金投入，從土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費中拿出部分支持掛鉤項目的實施。這些政策措施的實施，為開展農村建設用地整理提供了政策和資金保障。
（2）制度保障
項目區規劃批準后，建立健全各項規章制度。一是建立項目整理區督導檢查和驗收制度，對批準實施的項目進行督導檢查，發現問題及時解決，確保項目如期完成，對竣工項目及時組織驗收；二是材料申報制度，對建設項目用地材料嚴格把關，及時辦理相關手續，加強竣工項目驗收材料的上報工作，確保掛鉤工作嚴格管理，規范操作，做到集約節約利用土地；三是建立臺賬制度，對批準的周轉指標、驗收合格的新增耕地及辦理用地手續的建設項目建立臺賬，及時核減相關指標，保證建設用地總量不增加，耕地面積不減少，建設用地指標不超過。
（ 3）資金保障
花溪區建立增減掛鉤試點項目專項資金，專戶管理，保證專款專用，建立健全和規范的財務管理制度按工程進度監督項目資金使用，嚴格加強財務收支管理。
參考文獻：
[1]丁學智．趙亞偉.規范土地開發整理工作實現耕地息量動態平衡(J]。科技情報開發與經濟，200l，ll(1)；5-6。
[2]胡道儒．開展農村宅基地整理時實現耕地總量動態平衡的有力保障[J]．國土經濟，1994(4)：34-35．
[3]賈玫.內涵挖潛。退宅還田―-淺析吉林省農村居民點土地整理潛力[J]．中國土地，1999(6)：2-3．
臨夏回族自治州人民政府辦公室印發
《關于強化土地要素保障持續優化
營商環境的工作措施》的通知
各縣（市）人民政府，州直各有關單位：
《關于強化土地要素保障持續優化營商環境的工作措施》已經州政府第143次常務會議研究，現印發給你們，請認真貫徹落實。
臨夏回族自治州人民政府辦公室
2021年6月29日
（此件公開）
關于強化土地要素保障
持續優化營商環境的工作措施
為貫徹落實《甘肅省人民政府辦公廳印發關于強化土地要素保障持續優化營商環境若干措施的通知》（甘政辦發〔2021〕15號），提高自然資源配置效率，發揮土地要素集成效應，持續優化營商環境，結合國土空間布局，在嚴格落實耕地保護制度的基礎上，就加強土地要素保障能力，推動全州經濟社會高質量發展，制定以下工作措施。
一、發揮國土空間規劃統籌引領
（一）加快規劃編制。嚴格按照國家《市級國土空間規劃編制指南》，加速推進州、縣（市）國土空間總體規劃編制，9月份完成報批。同步推進鄉鎮國土空間總體規劃、村莊規劃、城鎮控制性詳細規劃編制。做到國土空間規劃編制與省州縣“十四五”專項規劃高度契合。
(二)做好三線劃定。依據國家和省上的編制規則，核準劃定生態保護紅線、城鎮開發邊界線、永久基本農田保護紅線，同步建立國土空間規劃基礎信息平臺和規劃實施監督體系，嚴格管控生態保護和農業生產，保障城鄉建設。
(三)統籌項目清單。州、縣（市）將重點建設項目和重大招商引資項目納入國土空間開發邊界范圍內，切實為重點建設項目和重大招商引資項目用地提供充足的規劃空間。
（四）保障項目建設。在州、縣（市）、鄉鎮國土空間規劃和《甘肅省土地征收成片開發方案》前，對各類建設項目用地實行規劃承諾的方式，應保盡保、應報盡報。
二、科學配置用地計劃指標
（五）爭取用地指標。積極爭取將我州重點建設項目和重大招商引資項目納入省上支持范圍，爭取省上統籌安排的新增建設用地計劃指標，保障全州各類項目用地審批。
（六）注重閑置和批而未供土地處置。提高土地資源配置效率，加大全州批而未供和閑置土地處置力度，使全州存量建設用地使用工作達到全省“增存掛鉤”要求標準。
（七）鼓勵節地挖潛。在全州統籌土地資源配置工礦廢棄地利用和城鄉建設用地增減掛鉤，騰退出的建設用地節余指標用于重點建設項目和重大招商引資項目，全力保障重點建設項目和重大招商引資項目用地計劃指標。
三、用足用好增減掛鉤政策
（八）做好前期基礎工作。縣（市）政府組織開展前期工作，嚴格執行省自然資源廳驗收標準，對上報的項目區地塊逐一甄別、精準認定、外業核實，真正建立起以“政府主導，自然資源部門統籌協調，相關部門積極配合，鄉鎮政府發揮主體作用”的政策落實運行機制。
（九）爭取掛鉤指標。州自然資源部門要積極銜接省自然資源廳和東西協作省市，全力以赴爭取增減掛鉤交易指標，促進全州鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興的有效銜接。
四、優質高效申報審批建設用地
（十）合并批準流程。將建設項目選址意見書與用地預審合并為建設項目用地預審與選址意見書一證辦理；將建設用地規劃許可證和用地批準書合并為建設用地規劃許可證一證辦理。對不符合城鄉規劃的土地劃撥類建設項目實行承諾制，由縣（市）政府承諾納入國土空間規劃，容缺辦理建設項目用地預審與選址意見書及建設用地規劃許可證。對于以出讓方式取得國有土地使用權的所有建設項目，在簽訂土地出讓合同后，無需辦理建設項目用地預審與選址意見書，直接核發建設用地規劃許可證。
(十一)推進多測合一。在工程項目建設竣工驗收階段“多測合一”基礎上，全面推進包含建設用地選址供地、工程施工定位測量等全流程的“多測合一”工作。
(十二)完善用地綠色通道。各級自然資源部門要主動服務，積極協調用地單位、項目業主和主管部門，做到各類項目用地“即來即辦、快審快批”，全力保障我州各類重大建設項目依法落地。
五、加大耕地占補平衡指標落實
（十三）爭取土地整治項目。州自然資源局要積極爭取新增耕地潛力大的國土整治項目，有效增加耕地占補平衡指標。
(十四)引導集約節約。各類建設項目用地盡可能不占或少占耕地，對確需占用耕地的項目，做到明確建設用地單位的補充耕地責任，認真落實補充耕地方案。
(十五)異地購買補充占補指標。爭取通過省級占補平衡指標交易平臺向指標富余地區購買指標，易地補充耕地實現占補平衡，全力保障我州重點建設項目和重大招商引資項目指標落實。
六、積極鼓勵多方式供應土地
（十六）建立土地二級市場交易平臺。完善推進建設用地使用權轉讓、出讓、抵押二級市場，州、縣自然資源部門建立土地交易平臺，提供服務場所，辦理交易事務，建立統一的信息系統，提供信息、歸集和查詢服務，主動接受社會監督；明確土地二級交易市場各交易環節和流程基本規則，建立“信息—達成交易—簽訂合同—交易監管”的交易流程；加強交易管理與不動產登記的有序銜接。
（十七）鼓勵多方式供地。科學安排國有建設用地供應計劃，平等對待各類投資主體，合理確定土地供應方式。在符合國土空間規劃前提下，探索推動土地復合利用，實現兩種或兩種以上使用性質的用地類型，提高土地利用效率。產業用地可采取長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性出讓等方式供應。現有工業用地在不改變土地用途且符合規劃的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。建立城鄉統一的建設用地市場。
七、主動做好項目用地協調服務
（十八）加強用地組織協調。州自然資源局成立重點建設項目和重大招商引資項目協調服務領導小組，全力做好協調服務工作，全面做到提前介入、靠前服務、清單式管理，實時跟進重點建設項目和重大招商引資項目進展。
（十九）實行臺賬管理。對重點建設項目和重大招商引資項目從用地預審、規劃選址、用地報批等方面建立起工作臺賬，全力保障建設項目順利報批實施。
（二十）強化銜接配合。州自然資源局向州直有關部門和項目實施單位發出工作協調函，建立項目協調聯動實施機制，建立工作群，形成工作會商機制，保姆式服務保障全州各類重點建設項目和重大招商引資項目順利建設實施。
八、穩妥化解歷史遺留用地問題
城鄉生活垃圾處理是城鄉建設管理和環境保護的重要內容，是社會文明程度的重要標志，是改善民生實現可持續發展的重要工作。為貫徹落實《國務院批轉住房城鄉建設部等部門關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》精神，做好全省城鄉生活垃圾處理工作，現提出如下指導意見：
一、指導思想
以科學發展觀為指導，堅持政府主導、社會參與，城鄉統籌、科學規劃，因地制宜、分類指導，綜合利用、變廢為寶的原則。樹立城鄉生活垃圾全過程管理理念，全民動員、科學引導，促進垃圾源頭減量，推動垃圾分類，健全收運、回收體系。大力推進城鄉生活垃圾“一體化、專業化、網格化、數字化”管理機制，建立考核評價機制，創新管理模式，完善法規制度，強化監督管理，不斷提高城鄉生活垃圾減量化、資源化和無害化水平。
二、目標任務
到2015年，全省每個市、縣（市）建成一座城市生活垃圾無害化處理場，城市生活垃圾無害化處理率平均達到80％以上，市生活垃圾全部實現無害化處理。縣級以上城市取消臨街放置的非密閉垃圾收集容器及堆放點，建立較完善的生活垃圾密閉收運網絡。建成一個以上生活垃圾分類示范城市（縣）或示范項目，50％的設區城市初步實現餐廚垃圾分類收運處理。全省城市生活垃圾資源化利用比例達到30％，市達到50％。加快落實城市生活垃圾處理收費制度，建立較完善的城市生活垃圾處理監管體制機制。
創新農村垃圾處理模式，城市生活垃圾處理設施和服務向小城鎮及鄉村延伸，加快建立和完善小城鎮及鄉村生活垃圾管理體制和機制。
三、工作措施
（一）強化規劃引導。各地要按照《省城鎮環境衛生設施專項規劃大綱》要求，2011年內完成本轄區《城鎮生活垃圾處理設施專項規劃》編制工作。規劃編制經費列當地財政支出。編制專項規劃，應當廣泛征求專家及公眾意見，健全設施周邊居民訴求表達機制。專項規劃經省住房城鄉建設行政主管部門組織專家技術論證，城市政府審批后，納入土地利用總體規劃、城市總體規劃和近期建設規劃。生活垃圾處理設施用地納入城市黃線保護范圍，禁止擅自占用或者改變用途，同時要嚴格控制設施周邊的開發建設活動。在城市新區建設和舊城區改造中要優先配套建設生活垃圾處理設施，確保建設用地供應，并納入土地利用年度計劃和建設用地供應計劃。符合《劃撥用地目錄》的項目，應當以劃撥方式供應建設用地。城市生活垃圾處理設施建設前要嚴格執行建設項目環境影響評價制度。
（二）完善垃圾收運網絡。各地要建立與生活垃圾分類、資源化利用及無害化處理相銜接的收運網絡和體系。按照分類、密閉、壓縮要求，升級改造現有生活垃圾收集、中轉和運輸設施、設備，盡快淘汰敞開式收集、中轉和運輸方式。重點加快區域性大中型轉運設施建設，整合現有資源，擴大生活垃圾收運范圍，提高生活垃圾集中收集率，探索線路優化，成本合理、高效環保的收運模式。
（三）加快垃圾處理設施建設。各地要把生活垃圾處理設施作為基礎設施建設的重點，切實加大組織協調力度，確保有關設施建設順利進行。要簡化程序，加快生活垃圾處理設施立項、建設用地、環境影響評價、可行性研究、初步設計等環節的審批速度。在建生活垃圾處理場要加快建設進度，確保工程質量，按期完工。擬建生活垃圾處理設施要加快前期準備工作，因地制宜選擇先進適用、符合節約集約用地要求的無害化生活垃圾處理技術。具備條件的城市可集成多種處理技術進行生活垃圾綜合處理，實現各種技術優勢互補。
（四）加快存量生活垃圾治理。各地對已建成的生活垃圾填埋場、焚燒廠，要對照國家規范、標準，逐項檢查、整改、達標，確保2011年底前達到國家無害化標準。要優先開展水源地等重點區域生活垃圾堆放場所的生態修復工作，加快城鄉結合部等衛生死角長期積存的生活垃圾清理。對非正規生活垃圾堆放點及簡易填埋場，要嚴格按照國家《城市生活垃圾填埋場封場技術規范》，制定治理方案和計劃，在城市生活垃圾無害化處理場建成后三年內完成封場并做好后續監管。
（五）提升運營管理水平。生活垃圾處理設施運營單位要嚴格執行各項工程技術規范和操作規程，切實提高設施運行水平。各地要加強城市生活垃圾處理設施運營單位制度建設，制定和完善各項操作規程及應急預案，建立自動監測系統，大力推行專業化運營，強化對運營單位的考核。對運營不達標的生活垃圾處理設施運營單位要限期整改，整改不到位或拒不整改的依法予以處罰，在全省通報，直至取消其“特許經營權”。建立信息報送制度，及時、準確填報《全國城鎮生活垃圾處理信息系統》相關信息。建立污染物排放日常監測制度，按月向所在地住房城鄉建設（市容環衛）和環境保護主管部門報告監測結果。建立從業人員職業資格制度，加強崗前和崗上職業培訓，提高從業人員的文化水平和專業技能。
（六）積極推進源頭減量工作。限制包裝材料過度使用，減少包裝性廢物產生，探索建立包裝物強制回收制度，促進包裝物回收再利用。組織凈菜和潔凈農副產品進城，推廣使用菜籃子、布袋子。有計劃地改進燃料結構，推廣使用城市燃氣、太陽能等清潔能源，減少灰渣產生。在賓館、餐飲等服務性行業，推廣使用可循環利用物品，限制使用一次性用品，逐步在產品生產、流通和使用等全生命周期促進生活垃圾減量，促進源頭減量。
（七）穩步開展分類試點。2011年開始在全省開展城市生活垃圾分類收運、處理試點工作，支持市、白山市、敦化市、樺甸市、通化縣等試點城市（縣城）先行先試。通過試點探索我省城市生活垃圾分類的途徑，創建生活垃圾分類示范城市和示范項目。試點城市（縣城）要根據當地的生活垃圾特性、處理方式和管理水平，科學制定生活垃圾分類辦法，明確工作目標、實施步驟和政策措施。其他城市（縣城）當前重點要穩步推進廢棄含汞熒光燈、廢溫度計等有害垃圾單獨收運和處理工作，鼓勵居民分開盛放和投放廚余垃圾，建立高水分有機生活垃圾收運系統，實現廚余垃圾單獨收集循環利用。進一步加強餐飲業和單位餐廚垃圾分類收集管理，建立餐廚垃圾排放登記制度。
（八）提高資源化利用水平。各地要整合現有廢舊商品回收站點，建設規模化廢電子器件及廢舊家具回收、分選中心或拆分中心，完善廢舊商品回收體系。加強可降解有機垃圾資源化利用工作，探索有機垃圾堆肥等先進處理技術。推進餐廚垃圾無害化處理及資源化利用試點工作，統籌餐廚垃圾、園林垃圾、糞便、污泥等無害化處理和資源化利用。支持生活垃圾資源化利用處理企業示范項目建設。
（九）加強農村生活垃圾綜合治理。科學編制《省農村垃圾處理設施建設規劃》，積極探索農村生活垃圾處理途徑和方法。建立有效的農村生活垃圾統一收集網絡機制，創新農村生活垃圾收集處理模式。鼓勵農村生活垃圾實行就地、就近充分回收和分類生態處理、綜合利用。可堆肥的生活垃圾就地處置，需要送相應垃圾處理場的生活垃圾，可采用“村收集、鄉鎮轉運、市縣處理”的城鄉生活垃圾處理模式。加大城中村、城鄉結合部等區域生活垃圾收集力度，提高機械化清掃、分類收運能力和水平。加快城市周邊鄉鎮生活垃圾轉運設施建設進程，逐步建立健全小城鎮及鄉村生活垃圾管理機構，成立專業作業隊伍，配齊人員及裝備。
（十）加強市場準入和行業監管。各地要加強市場準入管理，按要求嚴格設定城鄉生活垃圾處理企業資金、技術、人員、業績等準入條件，建立和完善市場退出機制，進一步規范城鄉生活垃圾處理特許經營權招標投標管理。要加快信用體系建設，建立城鄉生活垃圾處理運營單位失信懲戒機制和黑名單制度，堅決將不能合格運營以及不能履行特許經營合同的企業清出市場。切實加強各級住房城鄉建設（市容環衛）和環境保護部門生活垃圾處理監管隊伍建設。研究建立城鄉生活垃圾處理工作督察巡視制度，加強對地方政府生活垃圾處理工作以及設施建設和運營的監管。建立城鄉生活垃圾處理節能減排量化指標，落實節能減排目標責任。
（十一）拓寬資金投入渠道。城鄉生活垃圾處理投入以地方為主，省政府以適當方式給予支持。地方政府要加大資金投入力度，加快生活垃圾分類體系、處理設施和監管能力建設，確保已建成項目的安全運營。鼓勵社會資金參與生活垃圾處理設施建設和運營。全面落實生活垃圾處理收費制度，補償生活垃圾收集、運輸、處理設施建設及運營資金不足。
四、組織保障
（一）加強組織領導。城鄉生活垃圾處理工作實行省政府負總責、地方政府抓落實的工作責任制。省政府成立城鄉垃圾處理工作領導小組，領導小組辦公室設在省住房城鄉建設廳，對各地實行目標責任制管理，加強監督指導。各地要把城鄉生活垃圾處理工作納入重要日程，成立相應機構，加強領導，切實抓好各項工作。城鄉生活垃圾處理目標完成情況要納入地方政府節能減排目標、績效考核體系予以考核。省住房城鄉建設廳、發展改革委、環保廳、監察廳等相關部門要對各地城鄉生活垃圾處理工作加強指導和監督檢查。對推進生活垃圾處理工作不力，影響社會發展和穩定的，要嚴肅追究責任。
（二）建立協調機制。在省城鄉垃圾處理工作領導小組的領導下，建立高效、務實的協調機制，不定期召開聯席會議，通報相關情況，研究工作措施，推進項目建設，規范運營行為。各級地方政府也要建立相應機制，上下聯動，積極謀劃，齊抓共管，推動全省城鄉生活垃圾處理工作健康、可持續發展。
