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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會治理的主體，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：國家治理體系；優化；系統整體觀；整體功能
中圖分類號：D63-3文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）02-0019-06
基金項目：國家社會科學基金重點項目“提高政策效能與地方政府公共政策執行力研究”（ 11AZZ004）。
作者簡介：王亞茹（1993-），女，山東淄博人，武漢大學政治與公共管理學院行政管理專業2015級碩士研究生，研究方向：公共政策分析。 自國家治理體系進入學者的視野以來，學術界關于該問題的理解和闡釋眾說紛紜。學者們主要就國家治理w系的基本內涵、構成要素、衡量依據以及優化策略等方面進行論析，觀點難免產生分歧。如何建構一個兼容性的分析框架，以消除或緩和學術觀點的對立和沖突，對國家治理體系的優化與良性發展具有重大意義。由此，本文擬從系統整體觀的視閾出發，將國家治理體系作為一個完整的系統加以考量，探究其內部構成主體及其各主體之間的相互關系及有機整合，以期豐富和完善國家治理體系的研究。
一、問題的提出
關于國家治理體系的內涵，有學者從制度構成的視角將國家治理體系視為一個涵蓋經濟、政治、文化等制度在內的綜合性制度體系。何增科認為，國家治理體系包括我國的根本政治制度和基本政治制度，中國特色社會主義法律體系、基本經濟制度，以及經濟、政治、文化、社會、生態文明等各個領域的制度安排、體制機制四個方面。[1]與之相類似的，周平提出，國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。[2]俞可平從政治學的角度強調國家治理體系可分為政府治理、市場治理和社會治理，認為國家治理體系是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。它包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，即國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經濟體制和社會體制。[3]
還有學者將國家治理體系看作是一個涉及主客體、各層級、各領域之間相互影響的復雜系統。燕繼榮用系統分析的方法來解釋國家治理體系的運作過程，包括利益訴求的輸入、決策以及政策的輸出。通過完善這一過程，可以體現治理的法制化、科學化和民主原則等。[4]部分學者則聚焦于治理主體與客體的多元互動。蔡文成指出，國家治理體系是主體和客體相融合的多元系統。它是某種縱向和橫向互動的立體系統，打破集權國家自上而下模式的單向度運動，形成一個立體的網絡治理體系；國家治理體系是宏觀和微觀相結合的綜合系統；國家治理體系是動態與靜態相統一的發展系統，超越傳統國家體制僵化封閉的制度慣性。[5]郭強認為，現代國家治理的基本特色就是多主體、多客體。國家治理體系，就是打破國家治理上的主體割裂、客體割裂，特別是領域割裂、部門割裂、上下割裂、地域割裂、階層割裂、職業割裂、民族割裂等，實現政權、政黨、企業、社會組織、媒體等等主體的分工合作，各司其職，協調配合；實現各層級權責匹配，實現各領域多面一體，整體觀照、綜合治理，實現主客體之間系統耦合。[6]宣曉偉基于社會分工理論探賾國家治理體系的價值理念與制度設計。他指出，國家治理體系是一國在其自身文化傳統和價值觀念目標影響下，為治理國家所采取的一系列政治、經濟等制度安排和具體技術手段的綜合體系。[7]
就國家治理體系的優化這一命題而言，學界存在三種比較有代表性的觀點：其一，江必新、惠、唐皇鳳等學者基于制度優化的視野探究國家治理體系的優化路徑。其中，江必新將制度優化作為國家治理體系現代化的目標之一，認為實現國家治理現代化的過程就是逐步實現國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化的過程。[8]在江必新的論證思路基礎上，惠又強調了國家治理主體善于運用法治思維和法律制度治理國家的重要性。[9]唐皇鳳將制度優化進行了明確的劃分，即治理主體多層化、多元化；治理制度理性化；治理結構分權化、網絡化；治理方式民主化、法治化；治理手段文明化與治理技術現代化。[10]其二，辛向陽、竹立家等學者從價值追求的視閾出發來考察國家治理體系的優化問題。辛向陽指出，優化國家治理體系不僅要著眼于符合時代潮流的基本制度，還應強調國家治理的組織架構應以現代化治理理念為基本價值取向；此外，國家治理體系的外設氛圍應是廉潔的、風氣純正的。[11]竹立家推崇的是法治與民主的價值理念，他認為一個成熟理性的國家治理體系，根本上將是一個政府職能合理規范，政府權力邊界明確，公共權力不錯位、缺位或越位的科學而嚴謹的治理范式；是一個嚴格按照依法治國原則而運行的規則治理體系；是一個依據人民民主原則的具有合法性的政府權力體系、依法治國體系和民主治理體系。[12]其三，何增科、魏志勛等學者從治理主體的角度探究國家治理體系的優化。何增科等認為現代國家治理體系建立的基本前提是國家與社會的二元對立，在此基礎之上出現了各類治理主體的專業分工，與此同時，政黨、政府、市場、社會等多元主體的潛能得到充分發揮，各主體間的協商溝通網絡高度發達。[4]與何增科對多元治理主體的強調不同的是，魏志勛認為國家治理體系的優化應始終以政府為權威主體，指出優化國家治理體系的實質上是行政體系的自我重造，其直接目標即是增強政府的治理能力。[13]
就當前學界研究成果來看，我們認為國家治理體系作為一個完整的系統整體，不僅需要制度設計等宏觀層面的研究，同樣也需要對作為治理主體的政府、市場、公民社會等微觀層面進行深入研究。目前學界對國家治理體系及優化的研究主要從國家治理宏觀層面、頂層制度設計等方面進行，而對于相關治理主體諸如政府、市場、公民社會等如何增進治理優化，如何從系統整體觀的視閾來闡釋治理主體的優化重組以實現整體功能最大化等方面尚缺乏深入的分析。就我國政治體制改革的實踐而言，改革開放以來，國家治理體系從原有的“全能性政府”的一元治理主體向多元治理主體轉變，但是隨著經濟的發展和社會主體的分工，各個治理主體都有自己的利益訴求和追求自身利益的動機，那么國家治理很容易出現“碎片化治理”。各治理主體的作用力和著力點不一致，無疑會造成國家治理的惡性狀態；同時各主體功能領域界限不清，政事不分、政企不分、政社不分的現象仍然普遍存在。因此，筆者認為現代國家治理體系的各個層面和各個主體應該構建為一個有機整體，通過實現整體功能的最大化來增進國家治理體系的優化。
二、系統整體觀的方法論意義
系統整體觀是系統科學的重要觀點之一，貝塔朗菲（Bertalanffy）在創立系統科學的過程中，對其也進行了研究和探討。在他看來，新生的生命科學、行為科學和社會科學的發展中到處都冒出了有機體和組織性的問題，“因此現代科學提出的一個基本問題就是關于組織的一般理論”。[14]他把整體性作為組織系統的核心性質，“復雜現象大于因果鏈的孤立屬性的簡單總和，解釋這些現象不僅需要通過其構成部分，還要研究各部分之間聯系的總和。有聯系的事物的總和，可以看成具有特殊的整體水平的功能和屬性的系統”。[15]也就是說任何系統都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或者簡單相加，系統整體功能是組成系統的各個要素在孤立狀態下所沒有的特質。為了更為深入地理解系統整體論的內容，我們可以將它與相關理論進行對比，如結構功能理論等等。
結構功能理論的基本信條是，社會慣例和社會制度都可以從它們在維持更大的社會體系中發揮功能的角度進行闡釋。結構功能主義學派從結構與功能以及二者的相互聯系出發，深入分析了有關社會系統的一系列重要理問題。結構功能理論認為，社會是具有一定結構或組織化形式的系統，構成社會的各個組成部分以其有序的方式相互聯結，并對社會整體發揮其相應的功能。此外，社會整體的存在處于平衡狀態之中，其各組成部分雖然發生變化，但經過自我調節與整合，仍會趨于新的平衡。結構功能學派最具代表性的學者是美國社會學家帕森斯（Parsons）。在帕森斯看來，社會系統之所以能夠保證自身的存續，應歸結于它始終滿足四種功能性條件，即適應功能（Adaptation）、目標實現功能（Goal Attainment）、整合功能（Integration）、潛護功能（Latency）。他進而指出，社會系統按照這四種功能的發揮可劃分為四個子系統，分別為經濟系統、政治系統、社會共同體系統和文化模式托管系統，它們共同構成了作為整體的、均衡的、自我調解和相互支持的社會系統。[16]可見，結構功能主義理論側重于整個系統內部各子系統功能的發揮。若以該理論解釋國家治理體系的構建與優化，強調的是國家治理體系內部各治理主體之間的關系和各自功能的發揮。結構功能主義視角下的國家治理體系研究著眼于社會結構和社會系統的優化選擇，“所謂社會結構，就是社會系統諸要素或各部分之間按一定的方式組織結合起來，從而形成的一種相對確定的相互構成關系和作用方式，它們之間具有較為確定的穩固聯系和明顯的序列層次關系，這就決定了社會系統的相對不變性和秩序性?！盵17]與結構功能主義強調系統穩定性、秩序性不同的是，系統整體論在關注系統內部各構成要素之間有序關系的同時，更加強調各子系統功能作用的合力，即整體功能的發揮。然而，我們還必須明確，系統整體觀指導下國家治理體系建設又不同于整體性治理。
整體性治理作為一種新型治理模式，是對傳統公共行政衰落和新公共管理改革過程中造成的“碎片化”治理困境的有效回應。英國學者?？怂梗℉icks）指出，“碎片化”治理在功能上會導致部分之間相互轉嫁問題和成本、項目與目標沖突、重復建設、缺乏溝通和公共服務等問題，這些問題正是整體性治理力圖解決或避免的。[18]新公共管理范式下的政府改革不僅造成整個公共產品和公共服務的供給系統部門化、破碎化，而且使得公共部門的權威社會化、分散化。隨之帶來的后果則是政治和行政領導逐漸喪失了調控、干預和獲取信息的途徑，缺乏合作與協調，從而在很大程度上影響了行政效率和效益。[19]整體性治理作為對新公共管理范式的反思與修正，其核心主張是通過政府內部各部門之間以及政府內外組織之間的相互協作達到以下目標，“排除相互拆臺與腐蝕的政策環境；更好地使用稀缺資源；通過將某一特定政策領域的利益相關者聚合在一切合作產生協同效應；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務。”[20]可見，整體性治理著力于“政府內部結構和部門之間的功能整合，力圖將政府橫向的部門結構和縱向的層級結構有機整合起來”。[21]整體性治理是以責任與公共利益為價值取向的，政府在提升整體責任感的同時，其職能應回歸公共服務。整體性治理的核心目標是“使政府的功能進行整合，以便有效地處理公眾最為關心的一些問題，而不是在部門和機構之間疲于奔命”。[22]整體性治理的組織結構包括傳統的自上而下的縱向層級結構與橫向功能結構，以及橫向功能結構之間協調發展。政府的組織架構與形態體現為治理層級的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個維度。不難看出，整體性治理所倡導的理念與機制創新始終是圍繞政府這一治理主體而展開的。就治理主體的地位和作用而言，系統整體論主張的則是多元治理主體的平等地位，各主體各司其職，最終實現整體功能最大化的目標。
關鍵詞：教育治理現代化；職業教育；治理共同體；多元協同共治
中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）13-0070-07
職業教育作為我國教育體系中的重要組成，其發展狀況直接影響著社會技術技能型人才的供給結構和供給質量。加快推進職業教育管理方式變革，實現職業教育由傳統的“管理”走向“治理”是教育治理能力現代化的必然要求。從概念視角來看，職業教育“治理”是指市場在資源配置中起決定作用的前提下，多元利益相關者圍繞職業教育發展的共同目標協調互動的過程[1]。與傳統的“管理”不同，職業教育治理強調政府職能的轉變，要由直接微觀管理走向間接宏觀調控，由行政管理走向公共服務，管理方式選擇上要由傳統自上而下的單向管理走向上下互動的多向治理。職業教育多元主體共治并非完全排斥政府的主體角色和地位，而是更加偏向于市場在職業教育治理中的作用發揮[2]。職業教育治理的核心在于多元主體的合作共治，實現職業教育治理主體從政府為單核的一元主體向社會廣泛參與的多元主體轉向。由此可見，職業教育治理結構改革必然使得權力在不同主體之間分化，形成多元主體權力交錯的狀態。然而，不同的主體都有各自的利益視角、行動邏輯和運動導向，在多元主體之間必將面臨著矛盾、沖突等多方面的問題，在職業教育治理中如何實現權力在不同主體之間的分配和平衡，以形成有效的權力聚合，達到職業教育治理權的分配和運行“帕累托最優”，充分發揮多元利益相關者在職業教育治理中的作用，是當前職業教育治理現代化進程中需要深入思考和解決的現實問題。對此，筆者設想通過構建職業教育治理共同體，以期為解決職業教育多元治理中的效率損失、權力的配置錯位等問題提供有效的范式借鑒。
一、共同體的緣起與嬗變
早在公元前4世紀，柏拉圖（Plato）針對寡頭政治曾作出城邦共同體的理想預設；亞里士多德（Aristotle）認為政治共同體的核心就是“善”，能夠讓每個人各得其所，充分發揮自己的功能和作用；馬庫斯?西塞羅（Marcus Tullius Cicero）認為共同體是所有政治組織的核心，并且明確指出國家就是具有共同利益的共同體；而孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，共同體的連接紐帶就是法的精神。真正引起社會大眾對共同體的關注和研究，主要啟于德國社會學家斐迪南?滕尼斯（Ferdinand T？innies）1887年所著的《共同體與社會》一書，其對共同體的概念進行了明確的界定，認為“共同體”是指為了達成某種目標所形成的關系群體，能夠統一對內和對外發揮作用的關系組合[3]。
根據筆者的梳理，目前學界對于共同體的研究可以細分為以下幾個方面。首先，思想價值取向，主要根據共同體成員的價值取向對其進行分析。法國教育家保羅?朗格朗認為共同體建立的關鍵在于激活社會公眾的“公共意識”和“公共精神”，這里所說的“公共意識”和“公共精神”不僅僅指思想，其中也包括具體的行為。美國哲學家莫蒂默?阿德勒認為，必須以價值理性動機為根本來建構共同體，以達到共同體之間的利益結合和利益平衡。其次，結合取向，主要對共同體成員之間的結合方式進行分析。美國教育家、思想家J瑟吉奧萬尼（ThomasJ.Sergiovanni）分別運用社會合約和社會契約來界定共同體成員的結合方式，并且這兩種不同的結合方式存在于不同的社會當中，其中，以社會合約為紐帶的群體成員結合方式主要存在于禮俗社會當中，主要依靠群體成員之間的道德觀念和共同目標來維系，而社會契約的結合方式主要存在于法理社會當中，主要以群體的契約和契約精神來保障[4]。但現實社會是兼具禮俗社會和法理社會的某些特征，可以說是二者的結合體，這也是構建共同體的難點和挑戰所在。第三，特征取向，主要從共同體成員的特征分類進行研究。具體而言這些特征包括種族、地位、身份、興趣、目標等方面，根據特征的不同可以將共同體分為有形共同體和無形共同體。英國利茲大學社會學教授齊格蒙特?鮑曼（Zygmunt Bauman）認為共同體是社會中的客觀存在，是基于主觀或客觀共同特征而形成的各類社會組織，不僅包含小規模的社區自發組織，也包括以國家共同體或民族共同體為代表的更高層次上的組織[5]。
隨著時代不斷向前發展，共同體的表現形式和聯結紐帶也隨之發生了深刻的變化，突出表現在以下幾個方面。一是共同體的成員結構發生了變化。由傳統的“同質”性群體向多元化群體轉變，強調成員的多樣性組成，關注的重點在于共同體成員的聯結模式。二是共同體的邊界發生了深刻的變化。在斐迪南?滕尼斯看來共同體主要建立在以血緣、種族、地域等為代表的自然基礎上的群體里實現的，但是伴隨著全球一體化的發展，打破了共同體的自然地域和時空限制，以國際組織、跨國公司等為代表的共同體就是有力的證明。三是共同體成員間的聯結方式發生了變化。從內化于成員本體的共識或共同理解為聯結方式的共同體向以互惠互利為紐帶的共同體轉變，在互惠互利原則的基礎上出現了大量諸如利益共同體、命運共同體等[6]。四是共同體內部成員之間的交往方式發生轉變。由傳統意義上群體成員內化共識到注重協商對話等溝通方式轉變。對于共同體內部成員間的差異而產生的溝通障礙，主要通過建立溝通交流機制來解決，多樣化的溝通機制保障了共同體成員間信任和共識的達成。
二、職業教育治理共同體的提出
教育治理的核心要義在于社會的廣泛參與，教育治理的突出特征是多元主體參與的合作治理、共同治理[7]。從公共管理的發展進程來看，以政府為單一的治理主體難以避免“政府失靈”問題，而以市場為治理主體則會發生“市場失靈”現象，建立多元主體協同共治是解決“政府失靈”和“市場失靈”的有效路徑。職業教育的跨界屬性決定了只有建立起政府、學校、行業、企業等多元主體之間的互動機制，才能最終實現培養優秀“職業人”的教育目標[8]。然而，從目前我國職業教育治理的現狀來看，仍然處于一種各行其道、雜亂無序的狀態。職業教育多元治理主體之間權責關系不明、角色定位不清、聯結紐帶不強、協同作用乏力是現階段我國職業教育治理混沌狀態的真實寫照[9]。治理主體作為職業教育治理系統中的最為活躍的能動性因素，只有通過構建職業教育治理共同體，來推動治理主體的思想協同與利益契合，達到聯合共治的最佳狀態，才能最終推動職業教育從“無序”的混沌治理向有序共同“治理”實現質的飛躍。
職業教育治理共同體是指由政府、職業院校、行業、企業以及其他利益相關者等多元治理主體基于一致的治理價值信仰，為了實現職業教育治理現代化目標所組成的有機治理集合。職業教育治理共同體將治理主體間的本質意志相結合，在共同體成員間形成集體的治理規范和價值認同，并逐漸內化為治理主體的自主行為，通過協商、對話、談判、合作等集體選擇和集體行動，形成資源共享、信息公開、互惠合作、彼此依賴的治理結構，以此來達到職業教育的共同治理目標。構建職業教育治理共同體是職業教育治理模式變遷的必然結果[10]。
職業教育治理共同體具有層次性和整合性特征。從宏觀層次性來看，職業教育治理共同體由政府、學校、社會、行業、企業等主體組成，通過運用政府的“有形之手”聯合市場主體的“無形之手”共同對職業教育治理活動進行調節。從中觀層次來看，主要是職業院校聯合政府、行業企業共同組成的職業教育治理共同體。在政府的指導和支持下，職業教育校企雙方形成合作機制，一方面學校可以在合作中實現職業教育人才培養目標，另一方面企業也能夠分享校企合作的成果。從微觀層次來看，職業教育治理共同體主要是指職業院校內部的治理共同體，分別由行政共同體、學術共同體、教師共同體、學生共同體等構成。職業教育治理共同體的整合特征主要表現在通過對職業教育治理主體之間的關系進行協調，以在政府、學校、行業、企業等多元主體之間形成治理合力，最終在職業教育治理共同體成員之間達到一種和諧有序的“共生”狀態。同時，職業教育治理共同體的整合功能還體現在能夠利用規范體系（政策、制度、文化、對話機制）來調節治理主體之間的關系，使得共同體成員之間達成基于公共利益的職業教育治理價值共識，各方治理主體逐漸發展成為一種互為依賴的關系。
三、職業教育治理共同體構建中面臨的現實問題
（一）職業教育治理進程中的學?！爸黧w性危機”
建立現代職業學校制度是職業院校走向現代化治理的關鍵。從目前來看，現代職業學校制度建設中還存在著諸多方面的問題，集中表現在政府對職業院校的行政干預問題上，職業院校在一定程度上陷入主體性危機。
一方面，職業院校的主體缺位。在職業教育治理中的自主意識和自治能力不強。作為現代職業學校制度建設和實踐主體，很大一部分職業院校并未真正認清現代職業學校制度對其自身發展的理論和現實意義，而呈現出主體缺位的問題表征。現代職業學校制度是一種協調職業院校內外部關系的制度安排[11]?，F代職業學校制度建設對職業院校而言不僅具有重要的理論要義，更具有很強的實踐性和操作性特征，也是職業院校治理工作開展的依據。職業院校的主體缺位導致利益相關者的訴求難以得到合理的表達和維護，現代職業學校制度的政策成效也大打折扣。
另一方面，職業院校的主體錯位。當前我國職業教育還處于由政府主導的自上而下的治理模式[12]，職業院校內外部話語體系無疑都由行政管理者掌控，行政價值取向和意志滲透到職業教育治理活動中，導致職業院校主體錯位。一是職業院校治理的市場化取向。當前，在職業院校治理模式的選擇上陷入一種“企業”泥潭，有研究者建議將企業治理理論、方法和規則向職業院校進行移植或復制，將職業教育治理推向市場化，而職業院校具有自身的主體性特征，如果完全復制企業的治理模式，將會弱化職業院校的辦學地位，對職業教育的“跨界”屬性產生沖擊。二是職業院校治理的行政化取向。盡管近年來，高教領域內去行政化呼聲日益高漲，政府也提出了轉變職能、簡政放權，以“管辦評”相分離作為教育管理體制改革的重要目標，然而實然層面上的教育行政化傾向未能得到減弱，甚至出現擴大化的傾向，公共行政權對職業院校的管控也呈現出不斷上移的趨勢，職業院校對政府的依附傾向也較為嚴重。
（二）職業教育治理模式的“單中心主義”傾向
當前，我國職業教育治理模式的政府“單中心主義”傾向較為明顯，多元化的治理結構尚未形成。一直以來，職業院校作為政府的下屬機構，而處于被支配和被管理的狀態，政府與職業院校之間的權責分工不清晰。其中，作為委托人的政府的行政權力過大，并且也是唯一的權力中心，職業院校的辦學和管理活動完全聽命于政府的意志和決定，單一地向政府負責。在以政府為“單中心”的職業教育治理模式下，政府在職業教育供給和管理過程中占據了絕對的中心地位，并且目前我國政府是由傳統計劃經濟時代的“全能政府”轉型而來的，在職業教育治理行為的選擇上還遺留有傳統“大政府、小社會”的頑疾思想，大包大攬問題嚴重，政府在職業教育治理中的職能“缺位”、“錯位”、“弱位”、“越位”等現象時常發生，由此直接削弱了其他主體在職業教育治理中的地位。
政府單“中心主義”主導下的治理模式致使政府慣用行政思維和政治治理邏輯來解決社會問題，容易導致新的社會問題出現和矛盾的激化[13]。在職業教育治理中，由于受到行政治理邏輯的影響，政府表現出絕對的強勢地位。一方面是職業教育治理決策“單中心”傾向。由于政府出于自身利益考量，過于倚重集權性治理方式，對職業教育治理決策權高度掌控，而職業院校、社會組織和公民個人處于弱勢地位，如此以來使得教育治理活力無法得以釋放，束縛了職業教育的發展。盡管這種集權式的治理方式在職業教育發展初期發揮了較大的作用，然而隨著我國職業教育的快速發展，教育公共事務變得日趨復雜，特別是市場力量不斷發展壯大，以企業、非政府組織以及公民個人等為代表的社會主體力量不斷壯大，顯然高度集權式的治理方式難以適應職業教育的發展需要。另一方面是職業教育公共服務供給的“單中心”取向。在傳統以計劃經濟為主導的特殊歷史階段，政府作為職業教育的“單中心”供給主體在很大程度上保障了職業教育的數量和質量。但是隨著我國社會主義市場經濟改革步伐的不斷深入，我國職業教育內外部發展環境發生了很大的變化，然而政府為“單中心”的職業教育供給主體依然未能得到有效改觀，很大程度上擠占了社會主體力量的參與。職業教育治理現代化是其治理主體的現代化，要求多元治理主體的共同參與[14]。盡管在職業教育領域內開展了一系列市場化改革，但是由于政府在職業教育供給中較為強勢的行政化干預，導致社會力量難以真正參與和融入到職業教育供給和治理中來。
（三）行政文化“凝結”弱化了職業教育治理主體的內聚力
職業教育作為人類發展文明的一個物化形態和外在表征，與其它普通教育類別相比，其具有自身特征治理邏輯和治理規律。而當前，在職業教育治理中存在的一個突出問題就是“行政化”強健，主要運用“行政―命令式”的管理思維來主導職業教育治理活動。學術性、開放性、非科層化是高校最重要的品質[15]。然而自從我國職業教育產生以來，一直未能擺脫政府附屬者的角色和地位，并且長期受到“官僚制”作風的熏染，科層制的行政文化彌漫，各級各類職業院校幾乎都標配有“微型”政府式的行政組織機構，實行層級制的行政化管理模式。在職業教育投資、辦學和管理等層面行政高度集權，在職業教育治理中傳統意義上的行政化“人治”思維還占據重要地位，法治化的氛圍尚未形成。
職業教育治理現代化發展過程是由政府在職業教育治理中的“一元”行政管理走向多元協同治理的過程，在治理主體的選擇上強調多元性、廣泛性和開放性。而職業院校的行政文化高度“凝結”在很大程度上削弱了社會主體力量的參與，并且作為權力的兩端，行政權力過于膨脹直接導致市場權力和學術權力變得羸弱。一方面，從職業院校的外部治理來看，政府的行政化干預過度，政府在職業教育發展過程中，既扮演著“運動員”角色，主導職業教育資源配置，同時也擔負著“裁判者”角色，直接擠壓了市場力量的參與。政府的角色重疊，集職業教育的舉辦、管理和質量評估于一體，導致職業教育辦學活力不足，社會主體的參與度不高。特別在職業教育質量評估方面，政府作為唯一的評估主體，評估指標單一，職業院校為了迎合教育行政部門的評估，盲目追求大而全，而導致千校一面、辦學雷同等諸多問題的發生。在政府行政化評估的主導下，真正獨立的社會專業評估組織在職業教育評估中缺乏話語權，難以真正有效參與進來。另一方面，從職業院校的內部治理來看，行政文化導向下的“官本位”問題依然強勁，學術權力式微。與普通本科院校相比，職業院校的行政化傾向有過之而不及，科層制的等級觀念在本應純凈的“象牙塔”內表現的淋漓盡致。在職業院校內部，黨委權力和行政權力各占一方，這使得原本就缺乏學術傳統的職業院校學術權力更加薄弱，行政權力干預學術權力已成常態化。在行政文化的熏染下，職業院校內部管理者也慣用政府的行政邏輯開展治理活動，由于行政權力掌握著學校的資源，隨著行政權力的日益膨脹，導致行政權力與學術權力之間嚴重失衡，學術權力的自主性不足，一線教師的教學和科研活動受行政的指揮棒引導，在職業教育治理中缺乏一定的自治權。
（四）多元治理主體之間的利益聯結點和共識不足
以群體形式所展現出的職業教育多元治理主體歸根到底是由個體的人構成的，而對利益追逐是人類自然屬性的外在表達，群體利益是個人共同利益的集合，群體活動受到利益驅使的同時，也受群體意識的影響。維系群體內部關系的紐帶主要包含兩個層面，一是利益，二是情感或共識，這對于職業教育多元治理主體而言同樣適用。從當前我國職業教育多元治理主體的參與情況來看，主體之間的利益聯結點和合作共識未能充分挖掘出來。首先，脫離于以人性為基礎的公共價值作為一種虛幻的職業教育治理共同體形式，難以獲得足夠的向心力與凝聚力。由于我國職業教育治理層面上過于崇尚公共性和公益性價值理想，而忽視了多元治理主體之間的個人利益訴求和意愿表達，加之尚未建立長效的利益激勵和保障機制，而導致治理主體之間的利益分化。作為經濟組織的代表和職業教育重要治理主體之一的企業，經濟價值屬性決定了其以利潤或收益最大化為目標，由此就決定其治理行為偏于眼前利益，這與職業教育治理所倡導的公共性價值有所偏離，然而缺乏相應的利益調節和激勵機制，在一定程度上使得校企合作流于形式，企業參與職業教育治理的效率和活力無法得到發揮與釋放。其次，職業教育多元治理主體之間的共識不足，無法支撐起多元主體之間的協同共治活動的開展。治理共識的達成是集體一致行動的前提和基礎，然而在當前行政導向下的部門林立、各自為政現象較為嚴重，各個部門往往出于自身利益的考量而選擇不同的治理行為，導致職業教育治理行動分化。以標榜公共價值的政府機構尚且如此，更何況以市場邏輯為行動導向的其它職業教育治理主體。
四、職業教育治理共同體的構建路向選擇
（一）理念變革：重塑職業教育治理共同體的公共價值信仰
公共價值信仰作為聯結職業教育多元治理主體之間的重要紐帶，是職業教育治理共同體的構建基石。以政府為主導的職業教育治理共同體必須以公共價值信仰為終極目標導向，共同樹立起公共利益的共同目標。多主體合作共治是教育治理現代化的必然走向，現代職業教育治理是以政府、學校、行業企業、社會組織以及公民個人等多主體共同參與的實踐活動，因此，推進職業教育多元主體之間形成合作共識，樹立職業教育治理的公共價值信仰，以達到職業教育的聯合共治，是構建職業教育治理共同體的重要環節。
公共危機的協同治理“是指在以網絡技術為代表的信息技術的支持下，政府、非政府組織、企業、公民個人等社會多元要素參與合作、相互協調，針對潛在的和當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的?！弊鳛橐环N新的治理模式，公共危機協同治理有自己的特征：
第一，多主體參與。公共危機的協同治理，強調的是“協同”，這意味著政府不再是公共危機治理過程中的唯一主體，政府必須與其他社會主體，如市場、第三部門、公民一同參與到公共危機的治理過程中，揚長避短，群策群力，共同協作，實現公共危機治理中的效率、手段最優化，效益最大化。
第二，合作共治。公共危機的協同治理要求“參與合作”、“相互協調”，這就要求治理過程中的權力共享，分權與合作。在危機的治理過程中，政府既然已經不是唯一的主體，也就不再是唯一的權威來源，政府就不能拒絕其他社會主體的參與，而是應該在平等的基礎上，相互合作、相互制衡、相互監督，形成合作共治的多中心治理格局。
第三，重視“信息化”?，F代信息技術使信息實現快速無縫隙傳播，這對于極為重視信息資訊的公共危機治理意義重大。公共危機的協同治理，則強調必須以現代信息技術的支持為支撐，利用信息技術手段，實現多主體的親密合作，第一時間掌握、共享危機動態的信息并及時做出相應的決策，從而為公共危機治理贏得主動權。
第四，以維護和增進公共利益為目的。任何危機的治理，都是以實現對危機有效管控，維護社會秩序為直接目的，然而，傳統的公共危機治理只強調實現管控，秩序的恢復，并不反思如何更好的借用危機來增加公共利益。而公共危機的協同治理，則是多主體共同參與的前提下，充分發揮各自的作用，既做好危機的預防和治理，又強調治理過程中的社會主體之間的相互信任、合作，從而提升社會資本，實現社會穩定與和諧，增進公共利益。
二、海南公共危機協同治理的可行性分析
海南地處熱帶北緣，在我國南端，是國土面積（海陸面積）第一大省，屬熱帶季風氣候。其地理位置決定了其地理優勢，也決定了其需承受更多的自然災害，根據有關資料估算，海南年需承受近8個臺風災害，這種頻發的自然災害，給海南經濟、社會發展帶來嚴重的危害。除去各類不可避免的自然災害，海南還面臨各種各樣人為的公共危機，比如2007年的“毒香蕉”，2008年和2012年爆發的宰客門事件，2009年的“感城事件”、2010年海南臨高縣博厚鎮龍富村群眾集體到省政府上訪等等，雖然人為的公共危機事件不會造成如自然災害那么大范圍的危害，但其所造成的社會影響更為惡劣。這種不斷發生的公共危機，給海南國際旅游島的建設帶來了嚴重的負面影響。
為了應對多發的公共危機事件，海南不斷強化公共危機防治機制的建設。比如制訂了《海南突發公共事件總體應急預案》、《海南省旅游突發公共事件應急預案》等涵蓋自然災害、公共衛生、社會安全等方面系列專項預警方案并組建了與國務院應急管理辦公室相對應的涵蓋農業、公安消防、交通等多部門的應急管理辦公室，設立了專門的網站――海南應急網。此外，海南在公共危機宣傳以及相應的防治工程的建設方面都投入了大量的人力和物力，并取得了不錯的效果。
然而，2013年的回扣門、臺風“海燕”、2014年發生的三亞多人持械打砸事件，證明了建設國際旅游島過程中公共危機的治理的復雜性和艱巨性。實際上，隨著國際旅游島建設的深入，人與自然、外來游客與本地居民的矛盾會更加的突出，公共危機的防治形勢更為嚴峻。這要求海南投入更多資源。但是，公共危機的政府一元化治理并不必然是高效、效率和效益的結果，實際上，在現代公共管理理論看來，政府并不能壟斷公共事務治理。一方面，政府也是一個理性經濟人，政府也會存在各種失?。涣硪环矫?，公共事務日益復雜與膨脹，使得政府對公共事務一元主體的治理方式的弊端逐漸暴露：“公共物品供給效率低下，公平與效率的矛盾日益尖銳，政府管理成本無限增長，公共財政負擔不斷加?。还倭胖髁x、衙門作風盛行，尋租腐敗問題難以遏制?！边@表明“社會公共事務的復雜性和多樣性對治理主體提出了新的要求……政府并不是國家權力的唯一中心?！焙喲灾?，政府已經不能滿足也不能有效的實現對現代公共危機的一元治理。
“公共危機協同治理是治理公共危機的理想模式。”公共危機的協同治理，要求政府與非政府主體在平等的基礎上，借助先進的信息技術手段，共同參與，共同維護地方的社會秩序穩定，維護和增加地方的公共利益。實際上，經過努力，海南也逐漸具備了公共危機協同治理的條件。一方面，海南各類制度供給日漸完善；另一方面。海南的經濟快速發展，非政府組織也不斷成熟，有資料顯示，自2005年以來，海南的“社會組織以年均增長16.67%的速度增長”，而海南的公共基礎設施日漸完善，經濟增長快速。此外，海南地方政府的銳意改革、地區民眾受教育水平不斷提高，海南智能島的建設，電子政務的完善，都為海南公共危機的協同治理提供了必要的基礎。
三、國際旅游島公共危機協同治理模式的構建
（一）公共危機協同治理的思想原則
第一，必須以人為本。即政府在公共危機治理過程中必須始終以人民的利益為決策和行動依據，把保障人的生命與基本生存條件放在危機防治的首位。國際旅游島的建設，依托的是本地居民和外來游客的信任、支持和參與。因此，必須中堅持“以人為本”的原則，堅決維護地方居民和外來游客的合法權益、人身安全，從而獲得公民的理解、支持和參與，促進危機協同治理網絡的形成，維護國際旅游島的良好形象。
第二，必須公平平等。公共危機的復雜多樣性、政府效能的有限性，決定了政府只有與其他主體合作才能夠積極應對公共危機。而協同治理在主體上涉及政府與非政府主體，雖然不同主體的力量不同，所掌握的資源和應對公共危機的方式不同，卻都關乎危機治理成敗。因此，在公共危機協同治理過程中，各主體應做到公平平等，實現不同主體之間的坦誠、交融、合作和互助，形成合力，實現資源、信息共享，共同應對公共危機。
第三，必須堅持合作共治。協同治理主張治理主體和權力結構的多樣化，這決定了公共危機治理過程中不同主體之間需合作共治。協同治理主體和權力中心的多樣化的出現，使得以國家（或政府）為中心的危機治理方式逐步讓位于以國家（或政府）與其他主體合作共治為中心，政府、市場、第三部門和公民成為了公共危機治理中的共同主體和共同力量，因此，面對復雜多變的公共危機，政府、社會、市場、公民等任何主體都必然相互依賴，相互依存，合作共治。
（二）組織角色與責任
第一，政府的角色與責任。在傳統的公共危機治理過程中，政府一直都是公共危機的唯一治理者，然而在公共危機協同治理過程中，政府已經不再是唯一的治理主體，而是與其他非政府主體共同協作，共同治理。但政府作為公共權力的行使者，在公共危機防治過程中，政府始終具有其他社會主體無法比擬的優勢和能力，如國家強制力、財政支持力、指揮協調力以等等，因此，政府始終是公共危機協同治理過程中的主導者，這也決定了公共危機的協同治理中，政府必須擔當起主要的責任，并向公民負責。
第二，非政府主體的角色與責任。在公共危機的協同治理過程中，“非政府主體角色定位的首要原則是保持自主。非政府主體保持不依賴于不受限于政府的獨立性和自主性，才是協同的前提。沒有獨立性和自主性，就談不上與政府的協同合作。”在保持自身獨立與自主性的前提下，非政府主體在公共危機的協同治理過程中，應當積極配合政府完善和執行相關危機治理的規劃和決策，并在力所能及的范圍內，提供資金、技術和人才支持和必要的公共產品與公共服務，從而最大限度的維護社會秩序，確保公共利益不受損害。
（三）資源保障
〔關鍵詞〕圖書館治理；建設主體；治理原則
一、圖書館治理的概念
圖書館治理的英文為Library governance，它與圖書館管理（Library management）是兩個完全不同的概念，與圖書館管理相比，圖書館治理的基礎是圖書館所有權，其管理范圍是圖書館所有者及其代表對圖書館的管轄和控制，以法律法規、政治制度、社會風俗等作為實施機制，以政治和法律為其主要責任，其工作內容一般包括設置或撤消圖書館、重大決策、評價和任免館長；撥款等方面。
二、圖書館治理單元
圖書館治理單元的英文為Llibrary gov-ernance unit，是指圖書館在特性的區域范圍內具體實施，這種特定的范圍就是治理單元。當然，這里的特定區域并不是專指行政區劃，也可能是非行政區劃范圍，只要能夠有效控制圖書館所提供的服務范圍，就是一個獨立的圖書館治理單元。換言之，由同一個主管部門統一管理的圖書館群，就是一個圖書館治理單元。
圖書館治理單元的形成受多種因素的影響，如社會傳統、法律規范、民間習慣等，都可能在不同角度發揮著一定的作用，但任何一個治理單元都必須符合法律規定，尤其是關于圖書館方面的立法，對于是否應設置治理單元，法律從必設置和可設置兩個方面做了規定，由此可得，圖書館治理單元的布局和治理方式，構成圖書館的治理結構。圖書館治理結構一般由以下要素構成：一是所有者主體；二是建設主體；三是管理主體；四是實施主體。
三、圖書館治理的建設主體
圖書館治理結構的完善需要合理設置圖書館治理的建設主體，建設主體主要包括以下幾個方面：
（一）個體
個人，以及圍繞個人緊密結合起來的家族，是最早以自我服務方式獲得圖書館服務的治理單元。具體來說，就是由個人收集一定數量的書籍或資料，提供給自己適用或其他利益相關者適用，甚至也對一定范圍的社會公眾公開。而圖書館的所有者往往親自管理圖書館?？梢姡蓚€體治理圖書館，是一種集設置主體、建設主體和治理單元于一身的特殊治理模式。
（二）協會
協會是由具有共同利害關系的人組合在一起，為了共同的目標而形成的組織，圖書館治理協會也不例外。圖書館治理協會是由一定數量的會員組成，為會員提供圖書館服務的組織，協會的特點是會員之間處于平等的地位，不存在尖銳的矛盾和沖突。
（三）社會機構
社會機構一般是指以實現特定目標而組織起來的社會單元，如大學、醫院、公司等，以一定是使命為目標，按照一定的規則和原則進行合理運作，其成員之間也有著明確的分工。在圖書館領域，為了有效行使機構的特定職能，有時候需要設置圖書館作為社會機構，從而形成了紛繁復雜的機構圖書館：如學校圖書館、公司圖書館等，這些機構圖書館一般只對機構內部成員開放，經費來自于機構預算。
（四）地方政府
政府機構是一種利益沖突更為激烈的組織形式，因為政府不以共同使命作為目標，居民是政府的所有者，而政府必須代表轄區內居民的紛繁復雜的利益，這種利益并不是簡單整合。以政府為圖書館的建設主體時，政府必須盡可能的照顧到每個居民的不同個體利益，此時作出的有關圖書館公共事務的決策的成本過高。在我國，能夠直接提供圖書館服務的地方政府主要是大中城市政府和縣區政府。對于此問題，有學者提出了這樣的方案：大城市的區政府作為全區、圖書館的建設主體；中等城市的市政府作為整個城區圖書館的建設主體；縣級政府作為全縣圖書館的建設主體。
四、圖書館治理的目標與原則
（一）圖書館治理的目標
從圖書館追求目標的角度來說，圖書館治理的目標就是全面實現圖書館的核心價值。圖書館經過長期的發展，已經形成了屬于自己職業的特殊的核心價值。其主要包括：平等服務、民主自由、關愛弱勢人群、尊重知識產權等方面。
從圖書館的利益目標的角度看，圖書館治理的目標就是總體實現利益相關者的共同利益，這種共同利益最終表現為圖書館權利。換言之，圖書館治理的目標是為了更好地保障圖書館權利。
從全社會的角度看，圖書館治理的目標就是使圖書館服務能夠全面的面向全社會，為全社會服務。以提高全民族的文化素質作為目標，作出自己應有的貢獻。
（二）圖書館治理的原則
1、政府主導原則
圖書館治理必須堅持政府主導原則，依據如下：第一，由于圖書館不具有市場供給的激勵，如果政府不提供圖書館服務，很多公民都無法得到他們所需要的圖書館服務，民眾也就失去了獲得信息的渠道。第二，圖書館尤屬于公益性機構，其本身不具有自給自足的能力，必須依靠政府的支持才能生存和發展。政府作為民眾利益的代表者，有責任支持圖書館服務，包括經費撥款、立法等方面。
2、社會參與原則
圖書館治理在需要政府大力支持的同時，還需要社會公眾的普遍參與。圖書館治理強調的是政府與社會的協調合作，而不是政府一個人的行為。政府要鼓勵社會中的自然人、法人或其他社會組織共同參與。總之，在圖書館治理過程中，重視社會力量參與，避免過分依賴政府，是必須加以堅持的重要原則。
3、治理主體多元、多層原則
在圖書館治理結構的優化過程中，必須牢固堅持主體的多元化原則。圖書館治理只有堅持治理主體的多元、多層合作，才能獲得長遠的發展?！耙辉敝黧w容易造成能力不足、實力不夠、監督缺位等弊端。圖書館治理主體的多元原則，具體來說是指所有者主體、建設主體、管理主體、實施主體的多元化，最終形成治理單元和機制的層次性，這是完善圖書館治理結構的內在結果。
4、民主決策原則
民主決策與專制相對，其基本要求是：共同協商、按程序辦事、公開透明以及少數服從多數。圖書館治理中的民主決策原則，主要包括：第一，圖書館的設置與否，要服從多數人的意見；圖書館經費的要依從民意。第二，分支的設置以及誰來做管理者都必須通過民主選舉產生，要符合程序要求，做到合法合理。第三，重大事項的作出，如大額經費支出、重要規章制度的制定等都必須征求民主通過。第四，及時適應不斷變化的讀者需求，且要保證需求表達渠道的暢通。第五，圖書館治理的整個過程必須公開透明。
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關鍵詞：食品安全 治理 法治
中圖分類號：DF414 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2015）12-0378-02
食品安全是國家穩定的基礎?，F代社會發展迅速，食品安全問題大量增加，各類風險普遍呈現，政府缺陷、市場失靈越發凸顯，對社會秩序與社會控制提出了挑戰。20世紀后期，以“結社革命”[1]為代表的多元社會力量迅速崛起并積極參與到社會事務中來，導致公權力在現實層面處于分享的狀態。與此相伴的是治理理論的濫觴，為破解政府缺陷、市場失靈和解釋社會組織崛起提供了強有力的分析工具，并進一步助推著治理浪潮。
改革開放以來，隨著轉型進入深水區，食品安全問題激增而且內容更加復雜，對社會管理工作提出了嚴峻挑戰。食品安全既是重大的民生問題，又是重大的經濟問題，乃至重大的政府問題，但我們管理思維的內在局限和食品安全問題的日益加劇迫切要求社會控制模式的調整升級，從食品安全的管理邁向食品安全的治理，積極回應社會訴求的戰略轉型。
一、食品安全治理理論
1.治理的中心思想
治理（governance）一詞在拉丁文和古希臘語中原指控制、操縱，長期以來與統治（government）一詞交叉使用，泛指與各類公共性事務相關的管理活動[2]。公司、大學等現代經濟組織、社會組織的產生于蓬勃發展，極大豐富了治理的對象，擴充了治理的范圍，同時隨著社會力量的成長和國家與社會的日益分化，治理一詞逐漸側重于描述非國家事務的各類別、各層級組織內部的管理與運行，從而與專門指國家管理的“統治”相互區別。
二次大戰后，治理理論萌芽，至上世紀八十年代末期迅速成為社會科學是高頻范式，治理理論以對政府失靈和“國家中心”的批評作為其理論出發點，強調在當代社會，“國家―市場”與“國家―社會”的階層關系在“全球化”與“民主化”演變中轉變為多層次與多中心的互動網絡關系。大體上治理理論中心思想的發展脈絡可分為前、后兩個階段，前期治理主要針對政府低效與失靈而提出，旨在尋求提升行政效率與效能的解決之道。隨著社會組織的興起和全球化浪潮，后期治理理論突破了“國家是權力和資源的壟斷者”的既定思維，致力于探索民間力量、個體力量崛起及其引發的公私領域界限模糊、國家和社會事務組織和運行方式變化，以及因之產生的國家角色和政府職能的更張，一種多元、多中心、多向度及層次交迭的復雜權力系統樣貌就此浮現，并成為治理理論的基本特質。
2.治理的基本特征
治理理論的代表人物鮑勃?杰索普指出，治理一詞于上世紀八十年代中期以來“在許多語境中大行其道，以至于成為可以指涉如何事物的毫無意義的時髦詞語”[3]，關于治理的有相當多的研究成果，總結起來不下于幾十種，而社會治理側重于作為社會控制體系的治理，即政府與民間，公共部門與私人部門之間的互動和合作，藉此可以發現治理的基本特征有這么幾個方面。
第一，主體的多元性
無論是統治型社會控制還是管理型社會控制，系統內的主體都表現為二元對立或二元對應關系，也就是統治者和被統治者或管理者與被管理者，并且在這二者之間，其中一方掌握著絕對權力優勢并據此對另一方發揮作用，另一方由于其權力與資源劣勢對前者發揮的作用則極為有限。多元利益主體并發揮相互作用，是治理不同于管理的鮮明特點，比如食品安全的治理不能僅僅依靠政府，還有社會組織、行業協會、司法裁判、媒體監督、企業生產者、經營者和消費者他們各自基于知識、信息、資源、能力等分別掌握一定的影響力，并且在系統運行中相互發生實質性的作用，任何一種力量無法被簡單壓制或忽略，多元主體的存在和各種力量的正常釋放才是組織或系統得以持續健康運行的必要條件?？梢?。治理改變了“主體――客體”模式的二元單向高權模式，以相互影響、相互作用的參與者邏輯取而代之。
第二，內容的廣泛性與深層次性
社會治理的內容更加廣泛 ，治理除包含政府對社會管理的方方面面，如前所述，還包含著政府外其他社會組織、個體及其相互間發生的相互影響和制約。為實現有效治理，主體決策層要有超前的頂層設計來影響主體行為;對于個體成員而言，需要采取改善人們的思維，特別是培育主體的規則意識和法治思維;對經濟、社會組織而言，需關注組織內部行政，尋求恰當的切入點和可能的規范之道使組織行為更符合社會治理的整體目標。
第三，社會成員的強認同感
社會治理是對傳統管理模式的理念超越，在多元主體參與和相互作用共同發展的治理格局里，發展目標和互動規則或由主體間對話協商達成，或為整合多元主體和多元力量，組織者必然超越形式化、個性化的追求，探索和設定更具有包容性的目標。透過共同制定的活兼顧性的規則，社會對目標和規則具有更高的共識性，各類成員具有更強的認同感，系統運行更為順暢。這也是治理較之于管理等控制模式往往更為有效的重要原因之一
二、食品安全的治理對法治的依賴
法治不僅是一種制度設計和運行機制，更是一種秩序和生活方式，它雖然沒有一個固定的統一模式，然而“把權力關進籠子里”卻是法治的根本特點。治理的多元化、多中心化、多手段化容易誘發對于治理與法治關系的某些誤解，有的人認為強調法律松綁在去中心化建立政策網絡過程中尤為重要，由此強調治理網絡中最好去除法律管制[5]。治理對社會自治的強調也似乎印證了這樣觀點。然而正如羅曼指出：“一切人類的集體生活都是由法律直接回間接地塑造的，法律就像知識一樣，是社會情形中一個必要的和無所不在的事實，沒有任何一個生活領域――不論是家庭或者宗教共同體，不論是科學研究或者政黨的內在關系網――能夠找到不立基于法律的穩定的社會秩序”[6]更為重要的是，治理模式的國家運作與法治的關系并不僅僅停留在這個一般性的聯系上，并且恰恰相反，其反映出對法治更強的依賴性。法治是治理的基本要求，沒有健全的法制就沒有善治，在食品安全治理的論域內，實現治理有效必須依賴法治的積極建設。
1.透過法治保證食品安全治理體系內在協調
在食品安全治理體系中，管理與被管理、監管與被監管都要遵守規則和制度，制度是社會整合的基本路徑，各領域各層次間的互動都有各自的規則支撐。食品安全治理的重要方面就是“規則系統之間通過相互交往實現社會的有序化”[7]。但是多規則的社會系統容易存在規則間的重疊、沖突或漏洞。法治具有系統性，它透過價值確立原則，經由原則規劃制度，進而建構具體規范，再透過適用于解釋來調整社會生活，以確保其內在的自洽性。治理認可并鼓勵社會成員在互動中建立自治規則，并與國家一道形成一整套規則體系，這與法治即規則之治的意涵相契合。但在此過程中，國家法與民間自治規則間并非此消彼長的關系，比如行業自治必須在法律的規則內。前者有成為后者的建構基礎并依據此任務做出因應強化。法治積極回應邁向社會治理的變化及其帶來的需求，首先的就要為自治規范的建構提供最基本的理念、宗旨、原則以及核心制度框架。這一基礎性的法治建設，實質是在鋪就一種底線性的規則和共識，從而為實現各類各層次的自治組織的活動提供一個共通性的博弈框架和具有融慣性的行為規約，確保在食品安全治理體系中不同治理機制和規制的兼容性或連貫性，使法治的基本理念和原則引領社會發展和運行。
2.透過法治穩定市場主體間的預期
食品安全治理構建出的多元中心、多向度立體的、層次交迭的社會共治網絡關系，對市場經濟的秩序和市場主體的行為帶來了嚴峻的挑戰，它突出表現在對市場主體行動可預期性產生的沖擊;多主體參與的治理活動將人們之間的關系與互動大大復雜化，隨之導致預期的復雜化。治理的參與者既要預見到自身行動的結果，也要預見到他人的選擇空間與行動方案?；蛘哒f，只要更好地預見到后者，才能更準確地預見到前者。要充分發揮市場機制的決定性作用，政府部門的監管是補充而非替代，食品安全的監管是多層次、全方位、立體的。因此治理系統的復雜性、實時變得性與成員間的高頻互動，使主體往往難以預見自身行為的結果與目標的契合度，因此可能使社會主體的活躍度大打折扣，治理效果因此受到影響。一方面，法是規則化、形式化、客觀化的公共理性。法本身的重要功能就在于透過制度框架和行為規則降低社會系統的復雜性，使社會成員對外部環境和自身行為形成基本預判，另一方面，執法作為一種規則之治本身就包含了確定性、明確性、合理性和穩定性等特征。法治框架明確了主體地位和交往規則與責任，弱化了不確定性和風險，為社會主體間互動所需的長期信任和“即時信任”的瑕疵提供了基礎 和可能，因此在社會治理中強化法治有助于穩定預期、便利交往、強化信賴和提升互動的安全與效率。
3.透過法治有助于防范治理失靈
治理是在反思“政府與市場雙失靈”基礎上，訴諸社會內部動員與自我組織的。然而，治理如同任何其他機制一樣，本身也存在結構局限，從而面臨功能失靈的可能。首先，治理固然帶來了回應性更強，靈活性更高的問題應對，但在食品安全的治理中，廣泛參與也將直接影響問題處置的效率，各個主體的積極能動也可能帶來食品安全治理系統的整體行動的混亂或效果的相互中和。其次，政府、市場、和社會多層次多類型多個體參與者共同治理的過程中，除了共同的目標和使命外，各參與者也有自己的目標和利益訴求。然而參與者的目標和治理目標并不總是一致，不同參與者之間的利益訴求也存在差異。差異越大，治理系統內部的復雜程度越高，一致的治理目標的實現難度就越大。特別是當治理成員間存在利益競爭乃至利益沖突關系，而參與者試圖將自身利益最大化，則無法達成目標一致，甚至導致嚴重負面效果，乃至誘發腐敗[8]。最后，即使對于治理最具優越感的民主性特質，也不無可疑之處。諸多學者都批評由于治理的“非正式”與“因地制宜”特質，吸納部分非國家行為者進入決策體系或分享資源的過程通常都是跟從的、不透明的、排他的與不民主的。威廉?沃爾特斯坦言，“治理是個誘惑的概念，”“與其稱治理是一種政治特質，不如說它是一個理想化的倫理道德的政治訴求”[9]。治理本身僅更具民主的形式而并非必然包含民主的內涵。因此，關于治理的治理本身是高度復雜的。必須透過法治建設科學規劃治理機制，方能防范治理失靈，引導協調和保障治理釋放其預設效果。
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關鍵詞：公共治理 新農村建設 公共服務
十六屆五中全會指出：構建和諧社會主義新農村、完善公共服務型政府管理，政府應“轉換職能角色”、“一是‘管什么’的轉換，即從管理私人領域、競爭性領域、微觀領域轉換到管理公共領域、非競爭性領域、宏觀經濟領域；二是‘怎么管’的轉變，即從直接的、行政的、參與式的管理轉到間接的、民主的、以經濟手段為主的管理”¨J，使政府從無所不能中解放出來。
因此，治理既不是統治，也不是行政和管理，而是指政府掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務，只介于負責統治的政治和負責具體事務的管理之間。好的治理的核心含義就是政府的職能應該從“劃船”到“掌舵”的轉變；而公共治理，是以政府為主體，多種公私機構并存的新型公共事務管理模式。公共治理的主體既可以是政府、公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構與私人機構的合作；公共治理的本質是打破政府的行政壟斷，把原來由政府獨自承擔的公共服務轉移給各種私人部門和公共團體共同承擔，政府與私人機構的界限不那么明顯了，在公私部門之問建立了伙伴關系；公共治理引入了市場競爭的管理方式，蔓張管理方式．方法的多樣性。
構建和諧社會主義新農村，就應當實行好政府公共治理。政府公共治理具體而言主要表現為：一是樹立高效管理的理念。信息社會的政府治理必須是高效的，它對政府效能的要求比傳統工業經濟時代更高。二是樹立公平治理的政府理念。隨著社會發展和知識普及，公眾對公平的要求越來越強烈。三是樹立知識管理的政府治理理念。信息社會是以知識為資本的，社會也是一個知識社會，對經濟的管理無疑離不開法制，但主要管理方式是知識管理。四是樹立“人本主義”的政府治理思想。傳統的政府治理注重以“物”或“任務”為中心。領導者要求下屬成為標準的“行政人”，以便實行規范的標準化管理，但這種使人異化為物的治理方式，不利于人的創造性。
一、政府掌舵、公眾劃槳，共同建設社會主義新農村
黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史性任務，并確定“十一五“時期解決三農問題的方向，大力發展農村公共事業，千方百計增加農民收入，實行政府的公共服務型管理，采取政府掌舵，公眾劃槳的方法，推進社會主義新農村的建設。和諧社會是國家權力與公共權力都能良性運轉的社會，是政府的行政管理與公民的自主管理相統一的社會。構建社會主義和諧社會，我們在強調政府的社會管理職能的同時，也絕不能忽視社會的自我管理功能?！吧鐣卫砟芰Σ恢皇钦畣畏矫娴氖隆?，社會的治理過程應該是政府和社會的互動過程。“有些事是政府應該做的，有些則不是”。
政府的職能應該是“掌舵而非劃槳”，政府的職能是制定政策(掌舵)，而政策的具體執行(劃槳)則是通過社會的自治來完成。首先，政府的公共權力來源于社會的共眾權力，而社會公眾“當初把統治權交給一個人，只是為了公眾的福利和安全”J，而經濟和社會的不斷發展電同時要求政府還權民，加速自身轉型，即“從全能政府轉變為有限政府，從管制政府轉變為服務政府”。這種權力讓渡和模式轉型必然螫求政府和社會共同承擔社會的管理職能；其次，我們還應該認識到，政府的社會管理職能存在著缺乏彈性手段、環節錯綜復雜等問題，而社會的自我管理又存在著動員能力薄弱、缺乏剛性手段等缺陷。這就要求我們建立一個政府主導與社會自治適度平衡的關系結構，即在進一步提高政府管理社會效能的同時，善于通過村民自治．社區自治組織．社會團體、行業組織、中介組織以及工、青、婦等群眾組織和英群眾代表會議等，形成社會管理的整體合力。最后，由于經濟形式的多樣性、文化背景的差異性、民主的進一步深入也使得社會的管理形式呈現多元兼容的格局，要建設和諧社會，單獨依靠政府或社會都不能很好地完成社會管理的終極目標。
因此，在構建和諧社會主義新農村的過程中，發揮各種形式的組織作用，凝聚各種力量，消除和突破二元結構的束縛，實現各種組織、各種力量的良性互動，在有效程度上的極大努力，使全面推進和諧社會主義新農村建設按照巾央的要求落到實處。
二、政府為主、公私并存。共同建設社會主義新農村
構建和諧社會主義新農村，政府應實行公共治理。公共治理是對整個公共管理部門格局的重新認識，是實現公共部門有效管理中不同的實施主體各自的定位、分¨1二和各自適當的角色，而不僅僅是政府行政管理和政府統治。換言之，參與管理的主體已經不只是政府部門，而是包括全球層商、國家層面和地方性的各種非政府非營利組織、政府闖和1E政府間團際組織、各種社會團體甚至私人部門在內的多元主體舒層治理。在多元主體為特征的公共治理范式中，有限政府是其最突出的特征，政府的作范圍縮小，政府不再是無所包的“全能型政府”。在整個社會體系中，按照國家與社會的分離、政府與市場邊界的劃分、公域與私域界限的調整不同治理主體對應著不同的治理對象和客體，發揮著各自的作用。
南昌大學(MPA教育中心主任、行政管理碩士點首席導師)陶學榮教授在《中國行政體制改革研究》中指出：在公共治理模式中“政府不應在具有追求利潤最大化的國有資產經營功能，應該承擔公共事物管理和公共物品提供的功能，充當公平保障者、社會服務者角色”。。政府組織與非政府、非營利組織的合作、公營部門與私營部門的合作是提高和改善公共物品數量和質量的有效途徑。在公共治理范式中．管理主體是多元的，非政府組織甚至私人組織也被認為是重要的治理主體之一。在現實社會事物的治理中，它們之間的關系不是統治與被統治的關系，政府與其他社會主體之間應該是建立在合理分工基礎上的伙伴式的合作關系。如在公共物品領域為了增加公共物品的數量，提高公共物品的質量，對那些由政府提供缺乏的效率的項目，政府可以對非營利組織予以充分的賦權和支持，對非營利組織的服務供給采取資金補貼、訂立合同、特許經營、政府購買等多種形式，與其他社會主體合作提供公共物品，促進生產公共物品的積極性和物品供應的效率。
建設社會主義新農村是中國現代化進程中的重大歷史任務．社會主義新農村成為新時期中國農村建設的方向，要完成這一重大歷史任務，政府要實行公共治理，完成好職能轉換，因此，公眾劃槳，政府掌舵，是完成這一任務的前提。
〔關鍵詞〕 政府治理，國家治理，命令導向，協商導向，競爭導向
〔中圖分類號〕D03 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）04-0047-09
“國家治理”作為源生于中國政治實踐的理論和話語，對中國的政治發展與增強國際話語權具有極其重要的意義。然而，一段時期以來，國內學界出現了將“國家治理”與“政府治理”相混淆的現象。為了有效地推動國家治理現代化進程，有必要對國家治理與政府治理及其相互關系進行辨析。
一、國家治理與政府治理的區別
列寧曾這樣指出：“所有各種政治爭論、分歧和意見，都是圍繞著國家這一概念的?！?〔1 〕52因此，“政治學的基本原則之一，就是我們必須把國家和政府區分的清清楚楚” 〔2 〕7。國家治理與政府治理的區別主要集中在以下幾個方面：
（一）治理的涵義不同。隨著生產力的發展和社會分工的出現，私有者利用其所擁有的資源優勢在社會中建立起命令導向的權力結構，通過指令、控制等方式為主的手段來治理社會，保障其階級利益。①但這一原始權力結構的具體形式是受各個階級之間力量消長決定的，并不能夠保持長期穩定。為了保障統治階級的利益，統治階級就采用明文的制度或不明文的觀念等方式規定社會中各個階級所各自擁有的地位、權力、權利和責任義務。而為了確保這些規定性的內容得以實現，統治階級還逐漸開發出了一系列組織機構。社會中占優勢地位的階級主要依賴命令導向的制度與觀念以及為此服務的組織機構來治理社會的現象出現宣告了國家的誕生，國家治理由此登上了歷史舞臺。
隨著經濟社會的發展，人類社會已經呈現出國家治理命令導向逐漸削弱的趨勢，其本質：“說到底，治理所追求的終歸是創造條件以保證社會秩序和集體行動。因此，治理的產出和統治并無任何區別。如果有什么差異，那也只在于過程” 〔3 〕。所以，國家治理的本質可以被定義為國家通過調整“體制機制、法律法規、核心價值體系” 〔4 〕來實現社會中的分工合作、資源分配和創造社會秩序的手段與過程。
在國家建立之后的相當長時間內，并不存在現代意義上的“政府”?，F代政府和政府治理的問世可以追溯到資本主義生產方式的產生。資本主義生產方式的出現使人類社會和國家遭遇了深刻的危機。占有資源優勢地位的統治階級即資產階級，利用資本自身增殖的特性 〔5 〕140剝削其他階級特別是工人階級的剩余價值，使其掌握資源的數量增長速度遠遠超過其他階級，社會中各個階級間掌握資源的絕對和相對差距不可逆轉地擴大了。資產階級為了實現資本不斷增殖的目的就必須要與社會中的其他階級合作，即使掌握了超出其他階級總和的資源也不能消滅與吞并其他階級，反而要將他們納入到資本增殖的環節中，讓他們消費生產出來的產品和成為擴大再生產的助力。因此為了促使其他階級合作以更好地保障資本主義國家的規定性內容，資產階級迫切需要對原有的國家組織機構進行調整。而社會中的其他階級，一方面出于對革命選擇的不確定性預期，另一方面出于改善生活水平的現實性選擇，也會產生對可以持續提供公共產品與公共服務的組織的需要。所以，在社會各個階級的共同需要下，現代政府產生了，它是從傳統國家的組織機構中分化演進出來的具有實體的公權力組織。因此，政府治理就是為了滿足社會公眾需要的，常設的公權力組織在制度規定下向社會公眾提供公共產品和公共服務的手段與過程。
（二）治理的主體不同。國家是社會中占優勢地位的階級出于維護自身權益和社會秩序的需要所產生的治理社會的抽象與實在的集合體。因此，國家治理的主體不容置疑只能是統治階級，且國家治理的結構只能是單一和封閉的，絕不允許有其他階級或組織參與進來。國家治理主體的變換同樣也只能通過各種形式的流血或不流血的革命來完成。當然，需要指出的是，在不同的社會發展階段，占有社會優勢地位的階級各有不同，在資本主義社會，掌握國家機器的必然是資產階級，而在社會主義階段，占社會絕大多數比重的人民掌握了國家機器。這說明隨著人類社會的發展，國家治理主體將愈發趨向于貫徹社會全體的意志。
1．治理主體公共治理主體不是單一主體，而是一個以政府為主體、多種公私機構并存的管理機構體系，這些機構是與治理需求和滿足存在直接或間接利益關系的個人和組織的利益相關者。這種利益相關者的表現形式是多種多樣的，包括政府機構、私人機構以及社會組織。其中政府在這個體系中起元治理作用，但政府與其他主體之間不再是“老子與兒子”的關系，即命令－服從關系，而是一種新型的“兄弟”合作互助關系，大家在人格上都是平等的。在中國，利益相關者可以包括各級政府、各種上述定義的社會中間層，這種社會中間層的外延還可以擴大到居委會、行業組織等具有一定行政色彩的組織，還可能包括參與治理的公民個人。因此，有學者做出定義，在中國的環境下，公民是治理者，政治領導是協調者，公共管理人員是幫助者。
2．治理客體一般認為，公共治理的客體是社會公共事務。但是，有必要進一步細分為政治性公共事務、經濟性公共事務和社會性公共事務等。因為公共治理不僅是一個經濟形塑過程，也是一個政治、社會、文化形塑過程。
3．治理手段公共治理強調社會公眾對行政事務治理過程的參與和監督，政府放松對行政事務的控制，激勵和引導更多的社會自治和責任分擔，尤其是強調行政區域性的社區自治、功能性的行政行業自治、利益性的行政社團自治、非功利性的行政服務等。公共治理更強調采取非強制性方式來推行政策，正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》一書中分析的那樣，政府實現公共服務的方式將是掌舵，而不是劃槳，權力核心將從一元走向多元，多元競爭的資源配置方式被不斷引入公共物品和公共服務的提供與生產中。
4．治理目標公共治理的目標主要是強調政治國家與公民社會之間的合作、政府組織與非政府組織之間的合作、公共機構與私人機構之間的合作，以此促進多元治理主體之間的平等對話、民主協商、有效互動、共同合作，在滿足各參與主體利益的同時，以期實現社會和諧發展和公共利益最大化。
二、公共治理與經濟法的內在契合性
1．相同的產生背景公共治理與經濟法產生的背景均為利益失衡和制度失范。從利益觀的視角對經濟法的產生進行審視，我們不難發現，經濟法的產生源于雙重失靈而導致的個體利益與社會整體利益的失衡，其實也可視為是社會強勢群體和弱勢群體之間的利益失衡。從表面形式來看，這種失衡體現為市場與政府之間的失衡，但從理論根源上講，則是一個制度失范問題，即可歸結為權力和權利之間的配置失范問題。民法以個人為本位，追求個體利益最大化，行政法以國家為本位，追求國家利益最大化，而作為具有客觀存在性和合理性的社會整體利益則處于制度規范的真空。所以，經濟法的一個基本命題就是從制度規范的視角對權力和權利進行合理配置，使二者能相互滲透、有機融合。這其中至關重要的一點就是要對權力和權利進行社會化的洗禮，使其深深打上社會化的烙印，賦予權力和權利一定的社會化內涵，使得權力和權利行使必須承擔一定的社會責任和義務。而公共治理理論從宏觀視域進行分析，我們同樣不難發現，其產生背景也為利益失衡和制度失范。公共治理理論的產生源于政府是社會公共事務管理的唯一權力中心，政府在社會事務管理過程中，承擔著裁判員和運動員的雙重角色，因此，政府在沒有制度約束的情況下，堂而皇之地披上維護社會整體利益的外衣，侵犯個人利益，使原本屬于社會公眾的、為公眾所共享的公共利益同公眾本身產生了對立。公共利益的工具異化造成了對個人利益的侵害，進而導致個人利益與公共利益之間的失衡，這種失衡的深層次原因在于約束和監督政府行為的法律制度失范。公共治理制度就是在這種情形下由政府一元治理轉型而來，其本質在于政府在社會公共事務方面讓渡一部分權力給公民社會，讓公民社會和政府一起共同治理社會公共事務，通過“共治”來遏制公共權力的擴張和違規運行，避免雙重失靈（市場失靈和政府失靈），進而促進社會整體利益最大化。
2．耦合的歷史使命公共治理和經濟法都致力于在滿足各參與主體利益的同時，以期實現社會和諧發展和公共利益最大化。作為民法和行政法之補充和必然結果的經濟法從產生之日起就承擔起民法和行政法無法承擔的克服和彌補雙重失靈（市場失靈和政府失靈）進而采取雙重干預（干預市場和干預政府）的雙重歷史使命，與強調單向權利維護的民法和行政法不同，經濟法以社會整體利益為本位，既側重于社會整體利益的保護，又要兼顧市場個體權利的保護，實現社會利益和個體利益的最大協調和平衡。而作為補充政府管理和市場調節不足應運而生的公共治理理論，產生的直接動因同樣是為了應對市場和國家協調的失敗，通過作為元治理作用的政府與非政府組織、企業、公民等多元主體形成互動性的治理網絡，建構一種新的政府———社會———市場三位框架下的多元治理模式，克服市場功能性缺陷與政府的機制性缺陷以及功能性缺陷，調和不同利益，實現社會公共利益最大化。
3．相近的作用領域和作用方式市場與國家是近代社會經濟發展的兩大動力機制，如何配置好兩者之間的關系亦是制度經濟學永恒的討論主題。市場是經濟發展的自然狀態，市場的出現有效調解和促進了經濟的發展。但當經濟發展到一定階段，政府監管應運而生。市場自身難以避免的缺陷使得市場在調節經濟的過程中出現失靈，需要政府對市場進行監管，而此種監管就是經濟法的核心功能。正如金澤良雄所云：經濟法像一位和平的天使，一只手握著崇尚自由卻柔弱哀怨的市民社會，另一只手握著強悍卻孤立的政治國家，讓它們和平共處，攜手走向美好的未來。在全球化和信息化沖擊下的現代社會事務，無論單純地依賴個人自治和市場自治，還是依靠單一的政府治理，對實現社會公共利益都有其不足之處，因而體現多元利益需求的互動性的治理網絡的產生便成為必然，而且客觀上也要求這些體現多元利益需求的互動性的治理網絡在治理公共事務、實現社會公共利益的過程中各得其所、各盡所能、民主協商、共同合作，因而，公共治理便成為克服和彌補雙重失靈的一種新型的社會公共事務管理模式，深受人們的熱捧。愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場和國家協調的失敗，主張用治理替代統治來處理社會公共事務，最終促成社會和諧發展和社會公共利益的最大化?？梢姽仓卫砝碚撆c經濟法在處理社會公共事務、實現社會公共利益目標的內在精神追求上采取的作用方式與作用領域有著不謀而合、異曲同工之妙。
三、公共治理理論引入經濟法的積極意義和理論邊界
（一）積極意義
公共治理與社會整體利益存在的勾連關系表現為：公共治理實質上是政府讓渡部分權力給公民社會，聯合政府———市場———公民社會等具有多元利益需求的互動性的治理網絡，通過“共治”的網絡合作管理模式，促成社會整體利益的實現，其提供了兩種層面上的思維性資源，一是實現主體上的多元化，二是干預手段上的柔化。首先，在傳統的公共管理中，政府是唯一的管理主體，公民只能被動地接受來自于政府單向度的管理和服務。但是在后現代主義的視野中，現代社會存在著“權力去中心化”的趨勢。這種后現代視點提示我們，在一種后現代結構的社會中，單一權力核心主體已經不再適用于整個社會的管理模式。按照福柯的話語，即應當將社會管制模式從“圓形監獄”轉換為“環形監獄”，使社會上的多種主體都能納入公共治理之中，實現權力多中心化和權力來源的多元化，使得各種力量都能夠參與社會管理活動。在多權力中心的總體框架下，其著重強調的是包括公民以及社會中間層在內的各種中心都被納入社會事務中，使社會事務真正變成個人事務，實現兩者的統一。
其次，公共治理強調公民的民主參與，使其在公共服務的種類、規模和生產上具有發言權，同時要求政府在提供公共服務的整個過程（從服務需求的收集到服務結果的反饋）中與公民充分互動，也就是說，實現公共服務與公共治理決策民主化的內在一致性。在提供公共服務的過程中運行公共治理過程互動化將有利于提高公共服務效率，及時反饋公共服務分配結果，進而促進公共服務分配實現最大程度的公平。由此可見，無論是決策民主化，還是治理過程參與性都是干預手段上柔化的體現。原來包括經濟法在內的法律部門一般遵循的“命令－服從”模式，并不能在人們心中產生足夠的信賴力量，使人們信服法律的規定。而將公共治理引入經濟法價值目標，就是利用干預方法上的柔化吸引更多主體參與公共事務，通過協商一致的方法使主體行為更趨理性，使政府干預獲得更大的正當性以及更堅實的民意基礎，為實現社會整體利益提供一條可供理解的進路。公共治理理論能夠彌補傳統國家———市場分析框架的不足，對我國經濟法治理現象的變遷具有強大的解釋力和指導性。它正推動經濟法主體的多元化和合作治理體系的形成，推動經濟法調整規范的軟硬兼施，推動經濟法治變革的民主化，推動經濟法在實現社會公共利益的過程中建立社會主義和諧社會。
（二）理論邊界
作為一種并非本土產生的新型社會治理范式，我們不能直接照搬套用于經濟法，應明確認識到在理論引介與現實觀照的過程中，無疑存在一個適用范圍和理論邊界的問題，否則，會造成水土不服，并產生適得其反的效果。
首先，從中西方文化淵源的比較來看，西方資本主義國家的文化傳統是建立在個人本位的基礎上，重視個人的自由權利，而對國家則抱有根深蒂固的不信任，認為政府是必要的惡，因而奉行對國家權力嚴格限制的觀念，把自由、機會均等、參與合作、個人獨創精神奉為立國之本。在這樣一種文化傳統下發展起來的公共治理理論，其精髓和靈魂體現為以個人主義為基礎的契約合作。而我國的文化傳統則是建立在“官本位”基礎之上，奉行國家利益至上，因而，沒有限制國家權力的習慣和觀念，國家對社會經濟進行干預是理所當然的事情。通過中西方文化淵源的比較，我們不難發現，我國傳統文化淵源與產生于西方文化傳統基礎之上的公共治理理論所要求的文化土壤相差甚遠。雖然我國經歷了30余年改革開放的洗禮，但臣民意識在一定程度上仍然影響著人們對公共事務的參與，營造平等參與、民主協商、共同合作的環境氛圍還尚需時日。因此，把公共治理理論移植于我國經濟法，應謹慎選擇和有鑒別地吸取其194合理之處。
其次，從中西方經濟法產生的經濟根源來看，西方經濟法產生之前，實行的是自由競爭的資本主義經濟體制，排斥國家對市場的干預。自由競爭引起生產集中，進而形成壟斷，壟斷回過頭來又妨礙自由競爭，嚴重破壞了資本主義市場經濟秩序。壟斷產生于市場經濟，市場經濟體制自身沒有能力解決它，需要從市場之外尋找一種救濟的藥方，于是國家介入社會經濟生活，對社會經濟生活進行調節和管理。正是市場經濟自身的發展要求國家干預，才產生為國家干預開路的西方資本主義國家的經濟法。中國經濟法產生之前，實行的是國家高度集權的計劃經濟體制，排斥市場對資源的基礎性調節作用，經濟運行主要依靠政府運用行政權來維持，經濟主體按政府的指令性計劃行事，企業是政府的附屬物，從根本上消除了市場機制發揮作用的可能。通過中國30多年的實踐來看，高度集權的計劃經濟體制也有諸多弊端，如、管理成本高、效率低下、權利尋租、公共產品供應不足、過度干預等，說明國家并非萬能，政府也會失靈。正是意識到國家管理經濟的缺陷，中國才開始對高度集權的計劃經濟體制進行了市場化趨向的經濟改革，于是，以限制國家對經濟過度干預為價值取向的經濟法才得以產生。
通過比較中西方經濟法產生的經濟根源，我們不難發現，西方經濟法產生的經濟根源與公共治理理論的社會基礎及實現途徑相契合，我們甚至可以說，它們兩者之間的生成基礎具有同一性。然而，公共治理理論所要求的社會基礎及實現途徑與我國經濟法產生的經濟根源不相自洽。當下中國的市場經濟正處于日趨完善階段，但并不是一個真正的市場經濟國家，經濟民主與政府控權并未真正實現。因此，我們應立足于域內的公共治理語境，合理借鑒西方的先進理念，以尋求一種有效的解決方式。
論文關鍵詞 基層社會治理 社區自治 公共問題 民主
在市場經濟體制實行以來，我國政府不斷簡政放權，在社會公共管理方面，逐漸改變為服務性政府，進一步減少了政府的行政主導作用。在社會治療模式方面，中國政府也在不斷尋求一種多元管理模式，強調公民與政府互動，雙方共同管理，而對于社會基層——社區的治理則更多的放棄于民眾，并提出了社區自治的管理模式。社區自治模式，是解決中國社會和經濟問題的一個重要方法，其集合了公共機構和民眾的策略，明確了治理主體，強調公共利益最大化，從而使公眾利益真正得到了保障。
一、“善治”理念對基層社會治理模式的重構啟示
對于基層社會治理而言，其在解決基層社會公共事務過程中，也要積極維護社會的和諧關系，而這種和諧是建立在民主基礎之上的，因此要求政府遵照社會現實，調整社會治理模式?，F階段，我國政府進一步強調了基層社會治理的民主化，政府要還權給民眾。全國政協十二屆三次會議以來，我國政府大動作“簡政放權”，取消和下放行政審批事項累積超過700項。在國務院的號召下，各地區各級政府也要深入推進“簡政放權”幅度，社會活力空前迸發。簡政放權不僅是過去兩年的改革重頭戲，也將會是未來的重頭戲，而基層社會治理模式也要“簡政放權”。事實上，行政主導的基層社會治理模式已經不適應社會經濟發展的需求，因而政府要對基層社會治理模式進行重構。但是，重構需要強大的理論指引，而“善治”理念給了我們較多的啟示。
“善治”是一種重要的社會管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要強調了通過有效的治理，維護良好的社會秩序和集體?！吧浦巍睂φc社會的關系進行了很好的闡述，具體來看：
（一）合法性質與法治狀態
即公眾和政府均對社會秩序和權威表示認同，并自覺服從。在基層社會治療重構中，我國政府也要保證治理模式的合法性，并使其社會大眾認同，維持良好的社會秩序。
（二）公眾深度參與
“善治”的基本原則是公民參與政治活動、社會活動等，同時強調民眾的深度參與性質。對于基層社會治療重構而言，民眾（社會組織）參與治理，要體現在政治和社會生活兩方面。中國式的“善治”更加倡導政府和民眾，深層次的友好合作，這樣才能提高公民參與社會建設，維護社會秩序的積極性。
（三）公開與透明
“善治”要求治理過程中，關系公民和組織成員的直接利益事務要保證公開與透明。具體來說，基層社會治理模式應告知民眾，政府、政策等治理相關信息，并給予公眾（組織成員）參與治理相關決策制定的機會。此外，也要重視民眾對公共決策的監督職能，進而保證管理政策發揮其應有的作用。
（四）公共服務優質性
“善治”強調治理的關鍵是為公眾提供良好的公共服務，公共服務是否優質、高效直接決定管理的成敗。同樣，在重構基層社會治理模式中，也要保障公共服務的高質量，具體來說基礎建設、軟等都要保證較高的治理效果。民眾與政府的協作管理，將最大限度的突顯公共利益。
從“善治”理念中，我們可以得到一些重構基層社會治理模式的啟發，我國基層社會治理集中體現為“還政于民”，完成這個過程也將提升社會自治能力。對于社區自治問題，我國應以培育自治能力為主，進而完成整個治理模式的重構。
二、基層治理模式重構——社區自治的治理路徑
重構社會治理模式其本質就是改革社會管理方式的過程，對于社區治理而言，“自治”要求社會個體要逐步實現“社會人”的轉變，這樣才能做好基礎社會自治與政府治理的良好互動。在治理模式重構中，社區要盡快實現“政府主導”完成到“自治”的轉變，具體來說其治理路徑應體現在以下兩個方面。
（一）自治主體多元化發展
在社區自治中，需要對政府的職能、管理行為等進行重新定位，以提高治理的規范性。在社區自治中，自治主體已經發生了改變，其包括政府、公民、社區組織三部分，與傳統治理模式相比，重構后治理主體不再單一，而是出現了多元化發展。在社區自治中政府仍占有關鍵的主體地位，但是要保證社區的公民充分發揮其管理的職能。作為政府，要重新定位自身參與社區建設角色，將原有“全能政府”職能進行分解，讓各類社會事務管理下放至公民治理。同時，近年來一些社會非營利組織逐漸開始承擔起行業內社會事務的管理，這使得政府不必浪費精力管理紛繁的事務，社會非營利組織已經成為基層政府的左膀右臂。由此來看，公民、社會非營利組織將作為政府的補充力量，在社區自治中擔負起重要的責任。在社區自治主體向多元化轉變的過程中，還應完成以下幾個任務：
1.定位權力與關系。應構建新的現代社區組織結構，傳統的自上而下單向權利運行結構不能滿足合作、協商的多方管理關系。因而，要構建一種上下聯動的互動管理模式，要求多方管理主體可以進行良好的合作、協商。定位權力與關系的關鍵是保證管理主體處于一種伙伴關系，多方主體可以友好的協商確定管理目標，這種多方認同的管理模式也將提高公共事務的效率?，F階段，政府要“簡政放權”，提高社會非營利組織、社區公民的主體地位，共構建三者“鼎力”的社會組織結構。
2.加強社會非營利組織培育。社會非營利組織作為第三部門組織，應突顯其社會服務功能。在社會主義市場經濟體制的發展中，各行業的自治管理需要一些行業組織、社會非營利組織進行管理，而政府加強這些組織的培育，將極大減輕政府管理的負擔。這些組織屬于民間力量，也是重要的社會資源，應鼓勵這些組織發揮出應有的社會服務功能，達到優化社會資源配置的目的。社會非營利組織的主要社會服務內容主要為中介服務和針對兩部分，這樣能迅速解決問題，同時也能提升服務的專業性。
3.激發內各方參與社區建設熱情。社區自治的效果直接關系社區內每個個體，因而要廣泛調動社區內各單位的參與積極性，營造社區共建的氛圍。當前，我國社區內各單位參與管理的程度較低，且參與熱情不高，尤其是一些私營企業參與率較低等。因而，在社區管理中，要積極宣傳社區共設的精神，鼓勵各方參與社區公共事務管理。同時，要完善制度規范，如政務公開制度、社區管理體制、聽證制度等，從而用制度規范社區自治。
（二）自治方式轉向復合型
傳統社區治理方式以“管制”為主，強調單一治理主體（政府）絕對的管制權，而在社區自治中要打破這種絕對控制的統一管理模式。在重構基層社會治理模式中，要體現出治理主體服務社會成員的理念，并不進行統一化管理，而要尊重社會個體的差異性。因而，社區自治的自治方式，應是服務、協調、回應等組成的復合型管理方式。社區自治方式要趨于復合型發展，可以運用法律、政治、文化等多種手段。
1.加強改革措施完善。社區自治一次全面的改革，改革離不開各項改革措施的支持。首先，要加快社區改革相關法律制度的建設，構建一套完整且規范的社區法律體系，使社區自治模式規范化、制度化，同時為社區自治深化提供法律依據；其次，要完善社會政策，體現社會公平正義，注重公民的權益，促進社區治理向民主化發展。
2.明確公共服務的需求。隨著市場經濟體制的完善，民間組織公共服務能力顯著提升，我國政府已經開始向民間組織購買公共服務。未來應進一步明確公眾對公共服務的需求，以提升公共服務質量為原則，增加政府購買公共服務的種類和數量，這些公共服務將覆蓋教育、扶貧、衛生、教育等社會領域。政府提供的公共服務較為有限，而購買公共服務可以為公眾提供更加多樣化和異質化的公共服務。但是，當前基層政府購買公共服務的量較少，不能滿足公眾的現實需求，因此要求政府轉變態度，鼓勵民間力量支持社會建設，并針對現有公共服務的不足，購買公共服務。此外，基層政府還要加強公共服務供給信息評估公開，使社區民眾可以監督政府行為。
關鍵詞：多中心合作；治理模式；農業面源污染
中圖分類號：X52文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2015）05-0145-05
Construction of Abatement Pattern for Agricultural
Non-Point Source Pollution Based on Polycentric Co-operation
Hong Yanting， Qiu Lei*
（Institute of Management Sciences， Hohai University， Nanjing 210098，China）
AbstractIn recent years， the load of agricultural non-point source pollution grew in step with its harm in China. And it has brought serious threats to the rural environment and even the whole ecological environment. Based on the analysis of current situation of agricultural non-point source pollution in China， the disadvantages of traditional abatement pattern were analyzed. And then the multi-subject roles involved in were relocated. Under the polycentric co-operative theory， the farmers， market and social forces were taken into account. Based on those， the agricultural non-point source pollution abatement pattern was constructed， which was expected to provide theoretical references to effective abatement for the agricultural non-point source pollution in China.
Key wordsPolycentric co-operative； Abatement pattern； Agricultural non-point source pollution
我國農業面源污染負荷量已遠超點源污染，成為我國水環境污染物的主要來源。目前，針對農業面源污染研究主要集中在以下幾個方面：基于經濟學原理驗證經濟發展與農業面源污染的關系，如環境庫茲涅茨曲線驗證；基于農戶行為考慮農戶生產、消費和勞動力供給對污染的影響；或是從環境政策演變視角對污染治理提供建議等，而對農業面源污染治理方面的探索則相對匱乏。因此，本研究在系統分析我國農業面源污染現狀的基礎上，剖析傳統治理模式的弊端，并
基于多中心合作視角，對農業面源污染多元主體角色進行重新定位，從而打破傳統污染治理模式的局限性，構建新型多中心治理模式，為我國農業面源污染的治理提供借鑒。
1我國農業面源污染現狀和傳統治理模式的弊端
1.1我國農業面源污染現狀
自20世紀70年代以來，我國農業環境污染日益嚴重，湖泊流域水體氮磷污染嚴重。政府自身局限性和傳統環境污染治理過度重視經濟利益，使得農業面源污染治理成效甚微?！兜谝淮稳珖廴驹雌詹楣珗蟆凤@示，農業面源產生的總氮高達270.46萬噸，總磷28.47萬噸，農膜殘留量12.10萬噸；《2013年全國環境狀況公報》數據顯示，2013年我國農業面源產生的COD總量為1 125.7萬噸，占總量的47.85%。這意味著我國農業面源污染情況異常嚴峻，采取相應防治措施緩解我國水環境污染已然刻不容緩。
現有的研究調查指出，我國農業面源污染主要包括化肥、農藥及農膜污染，畜禽水產養殖業污染、農村生活污水垃圾污染和秸稈廢棄物污染等。
化肥、農藥和農膜等農業生產要素的過度使用，造成土壤氮磷養分過剩，并通過滲漏、地表徑流等途徑進入水體，嚴重威脅生態平衡和農產品安全。而隨著我國畜禽養殖和水產養殖規模的不斷擴大，畜禽糞便和其它養殖廢棄物也隨之增加，且由于沒有足夠的配套設施和耕地消納處理養殖廢棄物，導致嚴重的農業面源污染。此外，農村生活污水未能像城市生活污水一樣實現集中處理，大部分生活污水不經過有效處理就直接排放到水體中。生活垃圾收運系統在農村地區不完全覆蓋則直接導致了垃圾的隨意丟棄和堆放，嚴重影響農村衛生環境。同時，大量的秸稈資源并未得到妥善處理和綜合利用，秸稈隨意堆放會導致病菌傳播，秸稈腐爛后產生的污染物通過地表徑流對水體產生二次污染，秸稈焚燒產生大量的有害氣體。
1.2傳統治理模式的弊端――市場失靈和政府失敗
環境經濟學家認為，包括農業面源污染在內的環境污染治理可以通過市場機制的運行得到最優配置。他們主張在科斯定理理論基礎上，通過產權界定，形成合理的價格機制，將農業面源這一公共物品轉化為私有化產物，以此來避免環境污染和生態破壞。誠然，完善的市場機制可以從理論上解決外部經濟問題，然而在實際操作過程中會碰到許多障礙，進而導致市場的嚴重失靈。生態環境屬于公共物品，這一特殊物質屬性和其復雜性使得有些環境資源的產權很難界定，或是產權可界定清楚，但實現私有化的交易成本可能很高。環境公共物品所具有的非競爭性和非排他性，致使收費變得不可能或者在經濟上不劃算，這導致環境很難作為商品在市場上交易流通。另外，“搭便車”行為和“負外部性”問題的存在和產生也是市場機制下農業面源治理所要面臨的難題，如果沒有政府干預和有效的防控措施，那么污染將會越來越嚴重。
然而，在市場失靈情況下，將環境治理歸于政府中心治理，甚至是政府壟斷治理同樣是不可行的。過往研究證明，市場機制不能解決的問題，政府也不一定能解決，即使能解決，也不一定比市場解決得更好。在效率假設的基礎上，政府權力越集中，其治理效果越明顯，治理效率越高。政府責任是為社會謀求福利，這一觀點隨著凱恩斯理論的廣泛傳播而深入人心，政府干預也逐步合法化。然而相比較于政府治理取得的成果，污染治理過程中卻往往隱藏著更為嚴重的政府失敗。這是由于政府行為并非永遠代表著公共利益，政府決策和執行過程也存在著信息不完全、政府能力有限和政企合謀等因素。例如，農業面源污染的不易檢測性導致了污染物的難以估量，污染物總量的不確定進一步導致了政策制定依據的模糊性。此外，政府自身存在自利性。經濟發展帶來的政績往往是以環境污染或者忽視環境污染為代價的，如忽視經濟收益高但污染嚴重的企業。
綜上所述，傳統治理模式中，無論是市場機制單中心治理模式，還是政府單中心治理模式，在我國目前嚴峻的農業面源污染現狀下，均不能提出有效治理農業面源污染的制度措施。因此，當務之急是探索農業面源污染治理的新模式，在政府干預和市場機制調節的基礎上，引入農業面源污染的其他相關主體，包括農戶、社會力量等，構建多中心合作治理模式。
2多中心合作農業面源污染治理模式的構建
2.1多中心合作概述
“多中心”的概念最早由邁克爾?波蘭尼在《自由的邏輯》中提出。Ostrom等人在此基礎上發展并完善了多中心理論，其核心思想在于多中心合作機制能使一群相互依賴的個體自我組織相互合作，進行自主治理，并有效防止搭便車、規避責任等行為的發生。多中心合作機制是一種以共識為導向的正式制度安排，在這種制度安排下，政府機構能夠主動地將非政府的利益相關者卷入到環境決策和管理過程中。多中心意味著存在多個決策主體，每個決策主體之間相互獨立，其強調在污染治理過程中各主體之間應該采取適合自己特點和能發揮自己優勢的方式。這也將打破傳統的以政府機構為治理主體的模式，取而代之的是一種新型合作治理模式，其實現過程是多主體之間相互依賴、溝通交流、自愿協作，調和不同主體之間的利益關系，維護共同利益的過程。農業面源污染治理具有非排他性及非競爭性，其成因復雜，治理過程涉及到眾多利益相關者，與多中心合作思想不謀而合。而且，在多中心合作機制下，政府不再是單一主體，農戶也不再是被動接受者，政府的主要任務就是通過宏觀上的調控，吸納各主體意見，制定相應政策，繼而讓他們進行自主治理。
2.2多主體角色定位
利益相關者理論和孫勇、陳曉宏等的研究分析認為，農業面源污染中的多元主體包括政府、農戶和社會力量，各方關系如圖1所示。在多中心合作視角下，對農業面源污染治理過程中涉及到多元主體重新進行角色定位。
2.2.1政府角色：管理者、引導者和監督者多中心合作既反對政府單中心治理，也區別于市場機制中的私有化。它不意味著政府從農業面源污染治理中退出，而是政府角色的轉變。政府從單一主體轉變為污染治理主體之一，其管理方式也從直接管理轉變為間接管理。在多中心合作治理模式中，政府的角色行為包括制定農業面源污染治理的政策、實踐和工作框架，制定總體規劃、建立治理農業面源污染管理的一系列制度和體系以及對農戶、公眾及其他社會團體等的監督管理。因此，在農業面源污染治理過程中，政府既是政策的制定者和管理者，也是協助政策實施的引導者，更是農戶減少污染行為的監督者。
2.2.2農戶角色：污染產生者、源頭治理者農戶作為人類進入農業社會以來最基本的經濟組織，也是最根本的微觀經營主體。雖然目前文獻對“農戶”一詞的解釋很多，但直接定義并不常見。綜合國內研究，認為農戶是以姻緣、血緣或收養關系為基礎，主要依靠家庭勞動力從事生產經營活動的農村家庭，具有生產和消費雙重屬性。農業面源污染來源于農戶生產經營活動，包括化肥、農藥、農膜的使用，畜禽糞便的不當處理等。農戶既是農業面源污染的直接產生者――戶主特征、家庭資源稟賦、家庭經營特征等因素對污染輕重產生不同程度的影響，但與此同時農戶也是分析和治理污染問題的基本經濟單位。治理農業面源污染最根本最有效的手段就是通過政策來引導農戶行為，讓農戶自覺自愿地減少污染行為，從而到達治理效果。
2.2.3社會力量角色：監督者、調解者農業面源污染治理體系中的社會力量應包括公眾、專家學者、非政府組織（NGO）和輿論傳媒，這些主體協同一致構成公眾參與的社會性監督。社會力量角色行為過程是一個連續、雙向性意見交換的過程，能夠增進對農業面源污染治理的了解，使得公眾能夠“捕獲”政府的地方保護主義行為和其他違法行為，并將這種信息反饋給社會和監察部門。專家學者及非政府組織的知識和信息比其他團體更全面也更具專業優勢，在政府制定政策時可提供有效建議；輿論傳媒則可以通過新聞媒體等方式傳播信息，形成社會反響?？偟膩碚f，一方面，社會力量有著傳播信息、監督政府行為的作用，使得農業面源污染問題能引起政府的重視，對政府工作起到促進作用；另一方面，社會力量可以作為調解者，調解政府與農戶之間因溝通、指導不到位產生的問題，促進兩者之間的和諧合作和共同治理。
2.3多中心合作治理模式的構建
多中心合作農業面源污染治理模式的構建如圖2所示，分為三個層面：農戶層面、政府層面和社會層面。農戶層面從微觀角度出發，源頭治理著手，對農戶進行培訓教育和農業技術的普及推廣，旨在能從根本上緩解農業面源污染；政府層面意在轉變治理方式，制定總體規劃，把握全局，對污染治理實施宏觀調控；社會層面則希望通過完善社會力量參與機制，發揮公眾優勢，起到監督、反饋和調解作用。
2.3.1農戶主體學習機制和補償機制農戶既是農業生產的主體，也是農業面源污染的源頭治理主體，更是污染治理成果的受益者，只有實現農戶真正參與到農業面源污染治理過程中，才能實現污染治理目標。因此，政府要發揮管理者和指導者的作用，構建農戶學習機制和補償機制，加強農戶個體行為決策，讓農戶自覺參與農業面源污染治理。
目前在我國大部分農村地區，農戶不是沒有參與農業面源污染治理的意愿，而是對農業面源污染認識不深，沒有意識到其危害，農戶參與污染治理缺少利益驅動?；诖?，應從兩方面著手予以扭轉：一方面，通過構建農戶主體學習機制，加強生態經濟、和諧發展理念的普及和農業技術應用推廣，提高農戶的環保意識和科技素質，增強農戶責任感，讓農戶從根本上認識到農業面源污染的危害，意識到污染治理不僅可以帶來生態收益，更能帶來經濟收益，從而端正農戶生產行為，實現環境經濟友好發展；另一方面，通過落實農村補償機制，調動農戶參與農業面源污染治理的積極性，鼓勵農戶采取環境友好型農業技術和生態經濟型生產資料，從源頭上減少農業生產活動中化肥、農藥和農膜的使用量，從而達到減少農業面源污染的目的。
2.3.2從政府單中心治理到政府參與傳統治理模式是以政府單中心治理為主，即政府是治理體系中的唯一主體，其權利涵蓋從宏觀政策制定到微觀措施執行。這種治理模式下，制度實施、管理方式乃至市場資源配置均以政府為主體，直接點對點操作執行，農戶被動接受政策，沒有動機和積極性去進行污染治理，公眾等社會力量作用不明顯甚至發揮不了作用。因此，構建多中心合作的農業面源污染治理模式，首要條件是轉變政府單中心治理方式。需要強調的是，治理方式的轉變，不是否認政府的作用，而是政府角色的轉換：從單中心治理、壟斷治理向管理者、監督者和引導者的角色轉換，即強調政府政策法規上的宏觀調控和政策落實的監督及引導。政府部門應當集中力量健全法制建設，抓好宏觀調控，做好綜合決策，完善監督體系，確保政策實施到位和監管公正，加大宣傳力度、廣度和深度，積極提供農戶和公眾環保素質。政府要學會放權，將市場自身能夠解決的交由市場自行解決，從繁瑣冗雜的事物中走出來，僅在宏觀上把握政策和政策實施，具體的管理實務和落實行為則交由其他主體執行。
2.3.3完善社會力量參與機制環境管理實踐證明，社會力量參與在生態環境保護中的作用是不可替代的。同樣的，農業面源污染治理離不開公眾、輿論傳媒等社會力量的互動參與。社會力量參與治理并不順利，人們更多的是關注污染治理過程中的利益分配問題，但作為農業面源污染治理主體之一，社會力量具有其他主體所沒有的專業優勢和重要作用。因此，政府要清楚認識到社會力量參與治理的必要性和重要性，在完善監管機制的基礎上，鼓勵公眾參與，可以設立專門部門，預留專項資金，及時收集整理和利用公眾反饋的信息。此外，政府還應該認可非政府組織及其他民間環保組織，承認其合法地位，必要時候可以提供資金幫助和政策扶持。只有這樣，才能真正使新型多中心農業面源污染治理模式的最后拼圖――社會力量充分發揮作用。
3結束語
目前，農業面源污染已經成為比點源污染更為嚴重的污染問題。隨著對農業面源污染及其治理模式研究的逐步深入，人們也逐漸意識到，單純依靠市場機制和政府單中心治理已經不能滿足農業面源污染治理要求。政府不能僅局限于行政角色，在制定政策、發揮統籌作用之余，還應當充分認識到農戶、社會力量在農業面源污染治理過程中的重要作用。因此，本研究立足于我國農業面源污染基本現狀，將政府、農戶和社會力量引入到農業面源污染治理體系中，并基于多中心合作視角，構建了多主體參與污染治理的多中心治理模式，明確政府、農戶和社會力量角色，進一步加強政府監督管理和指導力度，提高農戶的環保意識和完善公眾參與機制建設，對我國農業面源污染的治理具有深遠意義。
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關鍵詞:協商合作 城市社區 治理結構
城市社區作為城市的基本單元，其發展過程實質上是各種力量在社區空間中相互博弈、相互作用構成網絡的過程，是一個逐步走向社區善治的過程。城市社區的日益發展及社區主體的日趨成長，為社區治理提供了多元主體。在這種背景下，無論是社區資源的整合，還是社區功能的日益完善，都要求社區的治理結構走向協商合作。
協商合作邏輯下的社區治理
合作主義也被稱為統合主義、法團主義或社團主義，是20世紀70年代由施密特(Pilippe C Schmitter)系統概括的。合作主義是“一個利益代表系統，是一個特指的觀念、模式或制度安排類型”。在合作主義的視野中，國家與社會是一種協商、合作的邏輯關系。由于中國的公民社會還不成熟，因此，一方面需要政府必須有一個規范的模式和框架，以及時地將社會的積極性和創造性納入政府的體系，另一方面國家要承擔起培育公民社會的責任，由居民到公民的成長是一個自主性、參與性、權利性增強的過程，因此培育公民社會是一個培養公民自主性、參與性、權利性的過程。從政治層面上看，公眾參與社區治理是城市基層民主的基礎和核心內容，也構成了現代民主發展的重要基礎。而公眾參與與社區治理的實現過程是國家與社會的一種相互博弈過程。從現代民主的發展趨勢與西方發達國家實踐來看，協商合作是現代社區發展的邏輯視野。
從我國社區治理的實踐來看，社區治理正經歷著深刻的變遷，主體由單一化(政府)轉變為多元化，治理組織體系由垂直科層結構轉變為橫向網絡結構，治理過程由行政控制轉變為民主協商與合作，治理關系由依附與庇護關系轉變為博弈與互惠的理性取向關系。由于利益主體的多元化，社區治理實質上成為一種利益主體間的集體博弈與選擇過程，即與社區需求和滿足存在直接或間接利益關聯的個人與個人、個人與組織、組織與組織之間的合作互動過程。在協商合作邏輯下的社區治理，應是在相關利益主體(即社區治理主體)間合作網絡體系建構與完善的基礎上，以社區參與為社區治理的結構性驅動力，通過正式和非正式制度規則的形成，塑造一種新的多中心社區治理秩序。
同時，社區治理的核心對象是社區公共事務，這也是社區治理的邏輯起點。協商合作邏輯下的社區治理結構源于社區公共事務及利益主體的多元化。社區公共事務是公共產品的組合，是涉及多個家庭和多個組織的共同需求，是個體需求的集合。社會公共事務涉及到多個行為主體之間的復雜權利關系，實質上這是一種利益關系的博弈，這就需要建立一種集體選擇機制來解決個體需求的表達與整合問題。同時，治理社區公共事務需要各相關利益主體貢獻資源、分攤成本、共享利益，這也需要建立一種平等的協商合作機制，以實現資源的效用盡可能最大化。
現行社區治理結構分析
構建或確立一種新的城市治理與社區建設模式，首先必須在理論上確立政府、市場和(社會)社區三者之間的關系。研究一國或一個地區的城市治理和社區治理模式亦是如此。國家與社會的關系從不同角度可以有多種分類，按其強弱程度的不同，可劃分為四種模式:“弱政府，弱社會”、“強政府，弱社會”、“弱政府，強社會”、“強政府，強社會”。所謂“強政府”，就是強調“國家至上論”，認為政府行政權力應當無所不在、無所不能，這種模式的典型特征是“萬能政府”。所謂“強社會”，是強調“社會至上論”，認為“管得少的政府就是最好的政府”，其典型特征是社會充分自治。
從加強和推進社區建設的目標來看，應該是“強社會”;但從實際社區建設的推進過程和經驗來看，特別是在初期階段，應該是“強政府”。從我國社區建設的推進過程來看，我國現行的社區治理結構呈現出“強政府，弱社會”的特征，其主要表現為:現實社會與強大的政府相比，還相當弱小，人們所追求的強社會所依賴的市民社會，沒有真正形成;另一方面，長期以來，政府雖經歷了多次政府機構改革，但政府權力的回縮力度過小，沒有為社區組織的發展釋放更多的權力空間。從理論上說，在“強社會”的表象特征中，社區是城市社會管理的微觀重心。從我國現行的社區管理體制來看，“強社會”事實上是不存在的。
從社區的自主權來看，當前，社區很大程度上受制于政府，難以與政府形成有效的協商合作。社區的自主權主要包括社區的財權、用人權和事權。一個充分自治的社區，必然是對自己的事務有充分的自主決策權，能動用社區財力進行社區各方面的建設?，F實中，社區的財權依靠于政府，包括各種建設經費、辦公經費、社區工作人員的工資等都來源于政府。政府對每個社區經費的劃撥具有自由裁量權，因而社區建設的狀況與前景取決于政府的投入。在用人權上，社區所擁有的自主權限也十分有限。政府一般掌握著用人權，以保證其各項方針政策得以在社區順利實行，一些地方甚至出現由政府直接任命社區工作人員的情況。在社區的事權上，社區承擔了大量來自政府的職能，而對于自身的事務反倒無暇顧及。這種情況導致了社區居民與居委會是法定的，而政府與居委會卻形成了實際的，這種雙重極易導致政出多門、令出多門等現象，從而形成委托—困境，最終出現居委會缺位。
構建協商合作的社區治理結構
自20世紀90年代我國推行社區建設與社區治理后，雖然各地區進行了治理模式的多方實踐，也取得了一些成效，但仍存在以下問題:政府仍然在社區治理中扮演著重要角色，社區居委會的力量仍舊較為薄弱，社區成員參與主動性差。伴隨著經濟發展與社會轉型，國家與社會關系也隨之不斷進行調整，在城市社區發展中的重要體現就是社區多元主體的發展和社區自治性的成長，這為社區治理協商合作的實現提供了基礎。
(一)改革城市管理體制
我國社區建設是從改革城市街道辦事處和居委會的管理體制入手的，體制問題是一個根本問題，社區建設的重點就是要創新城市基層管理體制。從目前的改革模式來看，主要是弱化模式，即弱化街道辦事處的職能，通過擴大社區居委會規模，健全社區居委會的職能，以此做大、做強社區。這種模式雖然在實踐中表現形式多樣，但從理論上看，都有一個共同的前提特征，即基于協商合作的邏輯。
基于目前各地的社區建設實踐和各地的城市基層管理體制的改革試點，本文建議的改革思路是:
第一，弱化直至取消街道辦事處的存在，在社區內設立社區行政事務服務中心，履行本社區內的行政管理與服務職能，承接現行街道辦事處的職能，同時將現在由社區居委會承擔的行政性職能轉接過來。第二，實施“一社區一黨工委”的政策，將現行的街道黨工委改為社區黨工委。社區黨工委是社區內多種組織和各項工作的領導核心，同時取代社區內原有的其他黨的組織，如社區黨委、黨總支、黨支部。第三，保留社區內現有的社區居委會組織和社區成員代表會議。這兩個組織應該成為社區居民權益的保護性機構，其主要職責是維護社區居民的合法權益不受侵犯。在法律程序框架內，社區成員代表會議由全體有選舉權的社區居民選舉產生，社區居委會是在社區成員代表會議的常設機構，由其產生，對其負責。經過這樣的組織和制度設計后，社區里有社區黨工委、社區行政事務服務中心、社區成員代表會議、社區居委會以及其它社會中介服務組織、民間組織。
(二)明確社區組織的職能
首先，要對社區事務進行明確劃分，主要分為社區公共事務和社區私人事務，凡是可以通過市場來提供的私人產品，應該通過市場來調節，由市場主體來提供。社區居委會自己創辦的便民服務點，可以通過承包、租賃等方式由個體或者私營企業來經營，同時由社區居委會負責監督。其次，將社區公共事務進一步細分為社區行政事務、社區鄰里事務、社區組織事務。凡是屬于由行政執法主體提供的公共產品，必須由相應的行政部門來獨立承擔;凡是可以通過社區居民民間組織來解決的鄰里事務，可以讓各種社區民間組織通過自我服務的方式加以解決;凡是涉及到居民權利的社區組織事務，均由社區自治組織來承擔。明晰各組織的職能，有利于推進社區各類組織的功能分化，這為社會中介組織的發展提供了充分的空間，同時也為構建協商合作邏輯下的社區治理模式奠定了堅實的組織基礎。
(三)提升社區居民的參與度
社區居民參與度的高低，決定著社區建設與城市基層民主化實現程度的高低，是實現社區建設由外源型行政推動向內生型自治發展的關鍵，也是協商合作邏輯下社區治理模式發展的本義所在。為此，要探索各種行之有效的民主實踐形式，拓寬民主渠道，提高社區居民參與的積極性，積極推進社區自治。
首先，加強對社區居民的思想培育，樹立社區意識;培育各類社區組織的社區意識，逐步建立健全共駐共建、資源共享、利益共享、責任共擔的機制。其次，強化社區居民與社區之間的利益關系，推動居民利益社區化。將社區居民的利益與社區事務緊密相聯，能使居民在利益關系的基礎上自主參與社區事務的管理。這樣，可以真正實現居民回歸社會的目標。再次，開辟多種民主渠道，為社區居民參與社區事務提供良好的機制保障。要大力試行社區事務聽證制度，要在社區內開展民主評議活動，提高社區工作的透明度和居民的信任感。
結論
綜上所述，自20世紀90年代我國推行社區建設與社區治理后，雖然各地區進行了治理模式的多方實踐，也取得了一些成效，但總體上并不理想，表現為政府仍然在社區治理中扮演著重要角色，社區居委會的力量仍舊較為薄弱，社區成員參與主動性差。伴隨著經濟發展與社會轉型，國家與社會關系也隨之不斷進行著調整，在城市社區發展中的重要體現就是社區多元主體的發展和社區自治性的成長，這為社區治理協商合作的實現提供了基礎。從我國的歷史發展趨勢來看，在國家與社會的關系上，將從國家主導型向國家與社會合作型轉變。在政府與社會的協商合作中，政府的權力逐漸向社會過渡，社會權力逐漸擴大，社會的自治能力得到增強。在協商合作的邏輯視角下，在城市社區建構一種新型的國家與社會關系將有利于中國社會的長期穩定與發展。
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關鍵詞：公共危機；協同治理；多元參與
自從有文字記載以來，危機就時刻伴隨著人們，可是說，人類文明的發展過程便是回應各種危機的挑戰的過程。所謂危機，就是指在社會生活中突然發生的、嚴重危及社會秩序、并造成重大損失或者威脅的事件。而公共危機，簡單地說，就是一個事件突然發生對大眾正常的生活、工作以至生命財產構成威脅。
隨著經濟全球化的不斷深入以及我國改革開放后經濟社會的不斷發展，特別是互聯網的發展，使得信息傳播的速度和范圍不斷加大，給予政府處理公共危機的反應時間越來越短，要求越來越高。
現如今，鑒于公共危機的不確定性、突發性的特點，以及政府的人力，財力等資源的限制，單靠政府的一己之力已經很難控制危機處理的局面，也很難滿足所涉居民的要求。新形勢下，對于政府而言，危機處理的主要任務已經不再是完善內部的機制，而是，如何建立起一個多元主體協同參與的公共危機治理管理體系，調動相關的社會資源與力量進行危機救治，并將治理體系制度化，完善監督和制約機制。
一、概念界定：公共危機與協同治理
（一）公共危機的內涵與特點
關于公共危機的內涵，不同的學者給予的不同的定義，美國學者羅森塔爾（Rosenthal）認為，公共危機是“對一個社會系統的基本價值和行為準則構架產生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件”。本文所研究的公共危機，是指對人們的生命、財產等造成威脅，且超出政府在行政常態下的管理能力，需要政府和社會能夠采取及時恰當的預警、應急措施來加以應對的事件。從定義上，我們不難看出，公共危機具有公共性、緊急性、不確定性、變動性階段性的特點。
（二）協同治理的內涵與特點
所謂協同，即“相互協調、共同作用”。 所謂治理，是指各種公共的、私人的、個人和機構共同參與事務的管理方式。那么，公共危機中的協同治理，是指在網絡技術和信息技術的支持下， 針對潛在的和當前的危機，政府、非政府組織、企業、個人等多種社會要素采用相互合作的方式，采取一系列的控制行動，有效地預防、處理危機的過程。
從定義上來看，協同治理下的政府公共危機處理，有以下幾個特點：首先，多元化的危機處理主體。政府雖然仍舊起著主導的作用，但已經不是唯一的主體。其次，合作是危機處理的運作方式。為達成社會秩序穩定的目的，各個主體通過協商對話，發揮各自所長，參與到危機處理中來，努力促成多元合作，相互制約監督的社會治理局面。第三，公共利益的增進是協同危機治理的最終目的所在。在危機處理中，各主體構成有彈性的協同治理網絡，在各自的領域發揮所長，實現整體大于部分之和的治理效果。在此過程中，不僅提高了社會以及居民對于公共事務的關心程度，更是合理的利用了社會的資源，轉移了政府的作業壓力，通過危機轉化為增進社會認同感的機遇，實現公共利益。
二、協同治理公共危機的必要性分析
轉型期的中國，正經歷著全球化的巨大考驗，人口流動加速，社會結構分化，不同國家地區的文化碰撞等，都將導致社會的不穩定性，使得公共危機時隱時現，對于政府的危機處理能力也提出了巨大的考驗?！案Ｙ獾溨?，禍兮福之所倚”，公共危機，“危險”和“機遇”的結合。在此情況下，及時、妥善的公共危機治理措施以及機制顯得尤為必要。同時我們也需意識到，在現代社會，個體限于其信息、資源、技術能力的限制，憑借一己之力解決問題已經不現實。面對日益復雜的公共危機局面，以及社會力量的不斷發展的現實，政府尋求社會的合作已經成為必然的選擇，協同治理在危機處理中也顯得尤為必要。
但是我們也需要意識到，政府是公共服務的主要提供者和管理者，擁有大量的社會資源。在公共危機治理機制中，鑒于其權威性和強制性，仍然占有著主導地位，制定危機處理的方針政策，統籌參與的社會力量，調解期間的矛盾，促使危機的解決和后期安撫工作的開展，其次，我們也需看到，公共危機不僅是對政府能力的挑戰，更是對全社會整體能力的綜合考驗。政府應該通過宣傳，強化社會和公眾對危機的意識，提供多主體參與的法律制度保障，促使公共危機治理網絡整體水平的提升。
三、協同治理視角下公共危機處理的實現路徑
通過上文的論述，我們不難發現，現如今，公共危機的治理關鍵是在于政府是否提供了一系列的制度和程序保障，來確保社會力量的作用得以發揮，矛盾得以協調，各自取長補短，實現公共危機解決，公共利益增進的目的。目前，我國協同治理公共危機的機制還未完善，危機治理網絡也存在者不足之處，因此，政府轉變治理理念、提供法律保障、完善制約監督體系、提供社會力量的參與渠道，鼓勵多元參與是如今公共危機治理的首要任務。
（一）觀念轉變：實現管理理念向協同治理理念的轉變
政府需要轉變傳統的管理理念，從自上而下、管制與命令的管理方式向多元合作治理的方式轉變。首先，樹立人本理念。在危機處理中，堅持以人為本，保護人民的生命財產安全、保障人民的權利。其次，危機處理透明化。隨著互聯網的發展，信息傳播的速度已經大大提升。如果政府故意隱瞞事態，反而會處于被動的局面。因此，在危機處理過程中，政府應該完善社會信息的傳播機制，及時的與民眾溝通，爭取危機處理的時間和社會大眾的認可。
（二）制度保障：完善多元主體參與危機治理的法律法規
在危機處理中，只有明晰各主體的權責，做到有章可循，才不會出現忙亂，促使公共危機有序解決?！锻话l事件應對法》，是我國針對公共危機的一部法律，其中對危機應對與管理作出了詳細的規定。但是我們不難看出，其主要是針對政府這一主體在公共危機中應該如何治理，對于在公共危機治理中，社會力量以及居民個人等主體的權責并未詳細做出規范。
因此，政府應加強制定公共危機中協作治理的法律規范，明晰各主體的權利和義務，并且制定相應的對于越規矩的懲罰措施，做到公共危機處理中有法可依，各部門各司其職。
（三）監督機制：保障協同治理參與者的權責實現
沒有監督的權力，會演變成“惡力”，導致權力“尋租”，破壞社會秩序。因此健全監督保障機制，保證政府和參與主體的權利，促使治理網絡運轉協調，是危機治理成功的關鍵。政府應該利用立法、司法監督體系和行政監督體系，以及社會監督、媒體監督、公眾監督等多種渠道，搭建一個完整的監督系統，各種監督力量共同參與，促使機制化的監督體系形成，實現危機治理中，參與者安于其責，有序參與。
四、結語
當公共危機事件發生后，人們不可能阻止其發生，那么，如何及時恰當的處理危機，是政府的首要任務。以協同治理為理念，調動社會力量，完善相應的法律法規，無疑是政府危機治理的一個良策。然而我們也需意識到，體制的搭建與完善，不可能一蹴而就，仍然需要政府與社會公共同的努力。
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