時間：2023-08-03 17:28:42
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉社會治理現代化，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
改變城鄉二元結構必須釜底抽薪，從改革城鄉二元體制破題。要把影響城鄉平等的城鄉二元體制作為改革重點、率先突破。改革城鄉戶籍制度，重在改革戶籍制度后面的城鄉不平等待遇；改革城鄉二元投入體制，建立在城鄉之間合理分配的投入機制；改革城鄉二元環境治理、保護體制，建立城鄉統籌的環境保護制度；改革農村土地制度改革，建立“歸屬明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度。
進入21世紀，我國總體上已進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。在工業化加速升級、城鎮化加快發展、消費結構快速升級的帶動下，產業快速升級，傳統農業向現代農業轉化，農民階層快速分工、分化。工農關系、城鄉關系快速變遷，既面臨著實現工農關系、城鄉關系的協調、從根本上解決“三農”問題的重大歷史機遇，也面臨著工農差距、城鄉差距進一步擴大、解決“三農”問題難度加大的嚴峻挑戰。構建城鄉經濟社會發展一體化體制和機制要求緊迫。不失時機地推進統籌城鄉發展的改革，建立新型城鄉關系、工農關系，為加快區域現代化進程提供新的動力，已成為各地必然的選擇和自身發展的內在要求。
統籌城鄉發展就是跳出就“三農”來解決“三農”問題的傳統思路，把“三農”問題擺在全面建設小康社會和現代化的全局上來統籌和解決，從城市和農村、工業和農業的內在聯系上來推進工業化、城市化進程，促進工業化、城市化與解決“三農”問題相結合。
“工業反哺農業、城市支援農村”是統籌城鄉發展的重大戰略。農業的基礎性、弱質性決定了工業和城市必須對其補貼、支持。但是，一方面農業和農村不只是單向的、被動的接受補貼，以工補農、以城帶鄉與工農互促、城鄉共榮是一個量變到質變、相互推移的過程。20世紀80年代我國成功的農村改革使農村經濟發展，農民增收，農村對“三大件”的消費需求擴大，帶動了輕工業、重工業，乃至整個城市的發展，形成了一個農業支持工業，城市帶動農村的非常生動的發展局面就是一個最有說服力的證明。另一方面，“工業反哺農業、城市支援農村”，不是自然而然的過程。城市的發展不能離開農村和農業的發展，但是城市發展起來以后不可能自然地去反哺農業；也不能通過削弱城市、“平調”工業來帶動農村，支持農業。“工業反哺農業、城市支援農村” 必須遵循市場經濟的規律，打破城市工業化與農村工業化相隔離，城市城鎮化與農村城鎮化不相連接的格局，通過統籌推進工業化、城鎮化、農業現代化，促進以工促農、以城帶鄉與工農互促、城鄉共榮之間形成相互推移的良性循環。
破解城鄉分割的“二元結構”是全面建設小康社會，加快我國現代化進程的重大歷史任務。城鄉“二元結構”既抑制了農業、農村的發展，反過來又使城市發展落后，“三農”問題缺乏解決基礎，一個國家和地區實現現代化的過程就是從城鄉二元結構向城鄉一體化的現代經濟結構轉變的過程，而農業部門自身的現代化是一個國家和地區的現代化的不可或缺的組成部分。計劃經濟所遺留的，以及體制轉型中新出現、體制建設滯后所引起的城鄉二元體制，是我國城鄉二元結構的制度基礎。改變城鄉二元結構必須釜底抽薪，從改革城鄉二元體制破題。要把影響城鄉平等的城鄉二元體制作為改革重點、率先突破。改革城鄉戶籍制度，重在改革戶籍制度后面的城鄉不平等待遇；改革城鄉二元投入體制，建立在城鄉之間合理分配的投入機制：改革城鄉二元環境治理、保護體制，建立城鄉統籌的環境保護制度；改革農村土地制度改革，建立“歸屬明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度。
統籌城鄉改革要注意選擇合理的路徑和策略，不搞孤軍獨進，綜合配套推進。治標與治本結合，既解決已經出現的矛盾，更注重治理產生矛盾的根源：既注意改革政策的科學性，又注意改革政策的配套性：既堅定不移地推進改革城鄉二元體制，也注意探索分階段、有步驟的過渡性的形式和制度安排，從而保證統籌城鄉的改革全面深入推進。
鏈接：
2008年初，施行了17年的《城市規劃法》“升級”為《城鄉規劃法》。這部法律的最大亮點，就是城鄉規劃納入一體化管理。在經過成都、重慶等城市長達5年的城鄉統籌實驗之后，全國城鄉一體化規劃時代正式開始。
2008年最后一天，國務院常務會議部署重慶市統籌城鄉改革和發展。會議強調，加快重慶統籌城鄉改革和發展，對于深入實施西部大開發戰略，形成沿海與內陸聯動開發開放新格局，保障長江流域生態環境安全，具有重要意義。
2009年，肩負改革探索重任的中國“新特區”再次進入公眾視野，統籌城鄉改革與發展受到廣泛關注。
尊敬的翟浩輝副部長、各位領導、各位專家、同志們：
在全省上下認真貫徹黨的十六屆六中全會、省第十一次黨代會精神，加快推進全面小康社會和現代化建設的重要時期，中國水利現代化高級論壇在無錫市隆重召開。借此機會，我謹代表*省人民政府，對各位領導、各位專家的到來表示熱烈的歡迎！向長期以來關心支持我省水利事業發展的水利部領導和兄弟省、市、自治區的同志們表示衷心的感謝！
*地處江淮沂沭泗流域下游，位于南北氣候過度地帶。特殊的地理位置和氣候條件，決定了水利在*經濟社會發展中始終處于十分重要的戰略地位?！敖洕l展，水利必先行”。發達的經濟要有發達的水利作保證，經濟社會的現代化要有水利的現代化作支撐。早在上世紀90年代中期，我省就提出了水利現代化的發展構想?！笆濉币詠?，我們在大力推進“率先全面建成小康社會、率先基本實現現代化”新征程中，不斷調整治水思路，堅持不懈地加強水利建設，新建了淮河入海水道、南水北調三陽河潼河寶應站，城市防洪、農村水利、環境水利等一大批水利工程，進一步完善了水利工程體系，不斷深化水利改革，加快推進水利現代化進程，積極謀求以水利的現代化來支撐和保障經濟社會的現代化。
在推進水利現代化的思路上，努力做到“四個堅持”。一是堅持人與自然和諧，實現可持續發展。在治水的同時，注重約束人的行為，防止人對水的侵害。二是堅持以人為本，著力解決涉及群眾利益的突出水問題。以確保人民群眾生命財產安全、改善提高人民群眾生活環境為水利工作切入點，切實解決好水安全保障、水資源保證和水環境保護問題。三是堅持遵循兩個規律，實現又快又好發展。遵循水的自然規律，進行統籌綜合治理。遵循市場經濟規律，更加注重發揮市場機制的作用，增強水利事業發展活力。四是堅持改革創新，增強水利事業的持續發展能力。不斷深化水利改革，進一步創新水利發展的體制和機制，用改革的辦法解決一些深層次矛盾，促進水利事業的加快發展。
在推進水利現代化的目標上，著力構建“四大體系”。一是建立保障社會經濟安全的高標準的防洪減災體系。以保障全省社會經濟安全為核心，建設以流域為單元的防洪除澇工程體系和非工程體系，提高整體綜合防洪除澇能力。二是建立保障經濟社會發展的優化配置的水資源供給體系。以水資源優化配置為核心，以節約保護水資源為重點，形成城鄉供水、農田灌溉、環境用水等水資源綜合開發治理格局。全面推行節約用水，初步實現水資源的合理配置、高效利用和有效管理。三是建立保障社會經濟可持續發展的水環境保護體系。以保障可持續發展的生態環境基礎條件為核心，進行水資源保護、水污染防治、地下水超采控制、水土保持等水環境綜合治理。四是建立適應現代水利要求的水利發展服務體系。使水利與經濟社會、資源、環境協調發展，形成優質服務、高效低耗、良性發展的運行模式，建立適應社會主義市場經濟體制的水利發展體制和運行機制。
在推進水利現代化的建設上，積極實施“四個統籌”。一是統籌安排防洪工程和水資源、水環境工程建設，在加快防洪工程建設的同時，加大水資源、水環境工程建設力度，提高水利工程防洪排澇、抗旱供水以及水環境保護能力。二是統籌安排流域治理和區域治理，在加大流域性工程治理的同時，加大區域性工程治理力度，使區域性與流域性工程建設同步推進。三是統籌安排城市水利建設和農村水利建設，在加大城市水利建設的同時，加大以農村河道疏浚為重點的農村水利建設力度，提高城鄉水利基礎設施的保障能力。四是統籌水利工程措施和非工程措施。在大力實施水利工程措施的同時，通過運用先進的管理模式和科學的調度手段，強化非工程措施運用，達到費省效宏的目的。
在推進水利現代化的措施上，注重強化“四個創新”。一是積極推進體制創新。大力推進水資源管理體制改革，實現地下水和地表水，城鄉水，水質、水量的統一管理，有一半以上的縣市建立水務一體化管理體制。加快推進水利工程管理體制改革，開展經營性水利企業的產權制度改革，落實公益性水利工程的財政保障政策，建立水利工程維修養護市場，提高水利工程管理效益。深入開展鄉鎮水利站改革，進一步完善鄉鎮水利服務體系，促進農村水利現代化建設。二是積極推進投融資機制創新。在征收用好防洪保安資金、水利建設基金、農重資金以及水資源費的同時，省級財政預算內水利投入實現了持續逐年增長的態勢?！笆濉逼陂g我省省級水利基本建設投資從*1的9.3億元，增加到*5年的12.4億元，*6年的14.7億元，逐步形成政府投入為主導、市場化運作為補充、群眾積極參與的多元化、多渠道的水利投入機制，保持重點水利工程和農村水利建設投入大幅度增長。三是積極推進科技創新。大力推廣新技術、新材料、新工藝、新設備，全面提高水利科技水平。加快水利信息化建設，全省水利信息化框架體系基本形成，以水利信息化帶動水利現代化，為水利現代化建設提供支撐和保障。四是積極推進管理創新。建立健全水利規劃體系，強化規劃管理。大力推進水利管理規范化、制度化、現代化、法制化建設，提高水利管理現代化水平。積極推行招標制、委托代建制，提高水利投資效益。強化水資源節約保護和優化配置，提高水資源和水環境的承載能力。
在*，從城市水利到農村水利，從流域性工程到區域性工程，從水利工程建設到水利工程管理，從水資源調度到水環境保護，都正在向現代化目標闊步邁進，努力走出一條符合*省情，具有*特色的水利現代化之路。
我省水利現代化建設雖然取得了一定成績，但與經濟社會發展的要求相比，與兄弟省市相比還有不小差距。這次全國水利現代化高級論壇在我省召開，給我們提供了一次很好的學習機會。我們將認真聽取并吸收各位領導、各位專家的意見和建議，學習借鑒各兄弟省市好的做法和經驗，堅持改革創新的發展道路，堅持水利現代化的發展方向，加快推進水利現代化建設進程，為實現“全面達小康、建設新*”的目標提供堅強的水利支撐和保障。
最后，預祝本次會議取得圓滿成功！祝各位領導、各位專家身體健康、工作順利、萬事如意！
謝謝大家。
【關鍵詞】“城中村”改造 國家治理 利益協調 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A
“城中村”之所以成為“治理難題”，是城市化發展中各種“制度性問題的糾結”，不是簡單的“推倒重建”所能“一推了之”的。“城中村”改造作為治理“城中村”問題的應對之策，在全國范圍內，從小城鎮到一線城市全面鋪開，展現了中國特有的國家治理方式。從“城中村”改造的艱難推進中，深刻反映和體現了國家治理現代化的各種制度性改革問題，從而具有了國家治理現代化的普遍治理意義。
“似城非城、似村非村”的“二元混雜”狀態，成為中國“城中村”的鮮明地域標志
中國城市化進程，伴隨著中國現代化進程相演相生，其“歷史性加速”有目共睹。據城市常駐人口統計，1952年城市化率是11%，1978年是17.9%，1992年是27.5%，2002年是39.1%，2012年是52.57%，2014年是54.77%，2016年達到57.35%，城鎮常駐人口已_到79298萬人。
伴隨著急劇擴張的“攤大餅式”的城市膨脹，在“城市包圍農村”的態勢下，受到“城鄉二元結構”的體制性約束，各種大小不一，樣態各異的“城中村”被逐漸地、一個一個地“遺留”在城市中。由于城鄉二元的土地所有制制度，農田集體所有制土地征用成本低，交易過程簡單，因此村莊農用耕地被快速征作城市國有建設用地，而農民宅基地和少量村中集體留用地由于征地程序繁瑣、交易成本高，加之宅基地之上的農民住房拆遷補償成本更高，所以留存下來。此種“要地不要人”的城市化擴張，就逐漸形成了城市周邊村莊被城市化進程“遺留”下來，“城中村”積累性產生，“城中村”問題浮出水面。
正如“城中村”在城市格局中“星羅棋布”有目共睹，“城中村”問題同樣有目共睹。村民為了獲取最大的“租房租金”，宅基地上的“民房”愈建愈高，一般都在5-8層，最高甚至高達20層；“私搭亂建”違章建筑不斷蔓延，“握手樓”、“接吻樓”鱗次櫛比，房距樓距狹小擁擠；“城中村”街道狹窄、各種電線管線密如織網，一旦發生火災等事故災害，消防車根本無法進入；“城中村”成為大量流動外來人員暫住的“常住地”，外地人與本地人之間、外地人與外地人之間的矛盾糾紛時常發生，“城中村”管理面臨極大挑戰。“似城非城、似村非村”的“二元混雜”狀態，成為中國“城中村”的鮮明地域標志。
這種各級城市政府“管不了、拆不起”的“城中村”，自然成為了“復雜難解”的“城中村”問題。城市化進程越是簡單粗暴擴張，“城中村”問題亦是越積越多，而“城中村”問題越積越多，“城中村”改造的規模和成本就越大。加之“城中村”周邊不斷攀高的城市地價和房價，更是刺激了“城中村”村民擴建樓房和加高樓層的“尋租”欲望?！俺侵写濉眴栴}隨之呈現出一個越積越多，越多越難改造的“治理困境”。
但“城中村”改造，是城市化進程中提升城市文明的必然趨勢，也是提升“城中村”民眾生活品質的民生要求?！皠菰诒匦小钡摹俺侵写濉备脑欤鎸﹂L期累積的“城中村”問題，也必定是一個階段性發展問題。這便關涉“城中村”改造中的各種深層次制度性改革問題。
“城中村”改造關涉各種“制度性問題糾結”的深層改革邏輯
“城中村”問題既然是各種“制度性問題糾結”的歷史性積累結果，就必須針對各種“制度性問題糾結”而推行深層改革?！俺青l二元結構”的制度性體系，是“城中村”及其“城中村”問題存在的總的制度根源。
城鄉二元的戶籍制度，造成了城鄉二元分治的總體性格局。城鄉戶口的天生身份差異，連鎖地界定了城鄉不同的土地所有權結構、不同的土地征用補償標準、不同的社會保障體系、不同的住房和拆遷補償標準、不同的城鄉社區管理機制等?！俺侵写濉备脑熘杏龅降母鞣N難題也由此產生。
例如，城市的國有土地所有制與農村的集體土地所有制，便有不同的土地征用程序和補償標準?！俺侵写濉备脑熘?，有關土地征用和民房拆遷的法規依據，是依據《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》？還是依據《城市房地產管理法》《城市房屋拆遷管理條例》《城鄉規劃法》？況且不同的法律法規中還有不太明確的“模糊之處”，甚至法條規定之間還有矛盾和沖突。這也是各地城市政府不斷制定適用本地的“城中村”改造管理條例的原因所在，但各地城市政府在制定本地適用的條例時，所根據的上位法和具體的實施細節則各有不同，同樣存在矛盾和不一致之處。
又如，政治制度層面，“城中村”改造后，農村村民一體登記為“城市居民”，平等一體的公民政治權利如何保障？“村民”變“居民”后的知情權、選舉權、管理權、監督權如何落實？原有“城中村”中龐大的“集體資產、資金、資源”如何有效管理？“三資”的盈利和收入如何分配到每位居民手中？“村委會”變“居委會”后如何繼續推進基層民主自治？
再如，社會制度層面，“村民”變“居民”后，有關醫療、教育、失業、養老等社會保障體系如何與城市管理體系對接？原有“村民”各自繳納、時間先后不一和金額多少不一的各種保險如何接續管理？各種社會保障所需的龐大補交和支出資金如何籌集？城市社會保障資金如何能夠接納如此突然“進入”的龐大“城中村”居民？
還有，文化融入方面，“城中村”中還有不少歷史文化“村落”，如何在快速推進的“城中村”改造中保護傳統的“鄉村文化遺存”？宗族祠堂和名人故居如何保護性開發？原有的鄉村道德禮治、風俗習慣如何在城市文明中發揮作用？
只有在“城中村”改造中，一體聯動地推進各種深層次制度性改革，才能真正持久地解決“城中村”問題，保證不發生大規模的上訪和，同時保證后續的城市化擴張中不再出現新的“城中村”問題。
“城中村”改造的關鍵制度機制是利益協調和利益平衡
“城中村”改造，從長期來看，是一個制度缺失和制度平衡問題，關鍵是推進各種保證公民一體平等的制度建設。從短期來看，則是一個各種利益相關方之間的利益協調和利益平衡問題。
在全國各地的“城中村”改造中，各地政府也在“政府引導、企業運作、社會協同、村民參與”的總體原則下，創造了各種不同的改造模式：如政府主導的“包拆包建”模式、開發商主導的“市場化運作”模式、村委會和村民主導的“自拆自建”模式。但不論哪種模式，都不能由單一方面“獨自決定”和“獨自完成”改造進程，都會涉及各種利益相關方的利益協調和利益博弈。具體來說，主要有如下相關方：
城市政府，盡管各地城市政府，在其區位優勢、城市規模和財政收入等方面各不相同，但在提升城市品質、增加城市土地收入方面，都有強烈的“城中村”改造動機。城市政府是城市發展的引導者和主導者，是“城中村”改造中的關鍵性組織者和協調者。但在“改造后的土地增值”中，城市政府也存在與開發商、村民的利益博弈。
開發商，是“城中村”改造中具體的“操作者”，只是在改造中“介入”或“主導”的程度不同。但開發商的根本“宗旨”是其利潤回報，有利可圖則介入開發，反之則沒有“改造激勵”。利用開發商的專業開發資源和專業技能，是保證“改造質量”的主要途徑。城市政府如何激勵和引入各種開發商積極介入改造開發，主要是通過“讓利與商”來實現的，但也受到“城中村”村委和村民“談判能力”的制約。
村委會，是“城中村”集體利益的“組織化代表”和集體談判代表，是村集體資產和公益的守護者。為了減少“談判對象”和“談判交易成本”，政府和開發商一般都愿意選擇“村委會”作為“談判代表”，而不會選擇與每家每戶“一對一”地分別談判。所以，村委會是否能夠充分代表“村民利益”？村委會領導是否公正無私并有能力與政府、開發商反復談判？村委會成員是否有、截取冒領征地和拆遷款行為？都成為改造進程能否順利推進，村民能否認同和支持改造工程的關鍵因素。
村民，是“城中村”改造的最終相關方，一般以“一家一戶”為利益代表。改造后收益越多的家庭，越有可能支持盡快“改造”。所謂的“釘子戶”、“上訪戶”，可能就是“改造工程”的最大“受損者”。由于“城中村”改造涉及每家每戶的直接利益，所以受到村民的極大關注，也由于各家各戶的“利益收益”各不相同，各家各戶的“參與態度”和“參與程度”也自然不同。這正是改造工程中，動員協調工作和矛盾化解工作十分“難做”的根本原因，也是考驗政府的行政能力和為民服務意識的關鍵環節。
還有一個“間接利益相關方”，那就是居住在“城中村”的“外來流動人員”，同樣由于“戶籍限制”，眾多的“外來居住者”，在“城中村”改造中，既無參與權、更無利益分享權。甚至政府和開發商無需“正視”他們的存在，他們只能“默默地”選擇“逃離”，去投奔更便宜、更邊緣的“臨時棲息地”。但“城中村”改造的大幅推進，必然“抬高”租房者的“租金成本”，對當地的勞動密集型制造業帶來勞動力雇傭的壓力。
在“城中村”改造中，除了“外來居住者”受到“外部性擠壓效應”的影響之外，城市政府、開發商、村委會、村民之間是緊密互動的“直接利益博弈者”，政府和開發商可能“合謀勾結”以最大限度獲取“土地開發增值”；開發商和村委會，也可能“合謀勾結”以私分截留補償資金；村委會和村民團結程度越高，與政府和開發商的“談判能力”就越強，贏得“城中村利益”的機會和收益就越多。
在城市政府的主導下，經過各種利益相關方反復的博弈協商，建構公平、公正、公開的利益協調和利益平衡機制，就是“改造工程”能否順利推進并沒有“后遺癥”的制度性關鍵。這在全國各地的“城中村”改造的各種成敗得失案例中可以得到佐證。
在“城中村”改造的歷史進程中構建現代城市治理體系
隨著中國全面現代化進程的整體推進，相伴而生的城市化的“歷史性加速”，“城中村”及其“城中村”問題普遍存在，考驗著現代城市的治理水平和能力。“城中村”改造，成為構建現代城市治理體系的契機和機會。
“城中村”改造前，需要健全城中村的自治組織體系，選舉公正廉潔的村集體組織和代表，完善村民利益的“組織化表達”機制，為順暢的協商與談判過程奠定良好的“自組織”基礎。同時，需要中央政府協調和統一各種有關“征地和拆遷”的法律體系，各地政府制定具體的征地和拆遷的實施細則，為“城中村”改造提供協調一致的法律和政策支持。
“城中村”改造中，各地城市政府需要制定城鄉一體協調的發展規劃，制定社會資金參與“改造”的融資途徑和運作平臺，構建政府、開發商、村委會及村民平等溝通的利益協調機制。同時，開放公共媒體和社會組織參與監督的途徑和機制。構建政府、企業、社會組織、媒體和民眾多元參與、協同治理的城市治理體系，不僅是“城中村”改造工程順利推進的制度保障，也是提升現代城市治理能力的制度體系保障。
“城中村”改造后，構建城鄉一體化的社會保障體系，使城鄉居民都能平等享有公平的權利保障，推進“城中村”居民一體深度融入“城市化”進程。在大幅增加政府公益性“廉租房”供應的基礎上，降低“城中村租房”的市魴枰和“村民建房動機”，消除“城中村”再生的“外部激勵”，防止“冒進性的激進城市化”，遏制新一輪“要地不要人”的“城中村”蔓延。同時，在消除戶籍限制、對接城鄉征地補償差別、消除外來打工者融入城市的各種制度門檻和制度限制方面，要有所作為。這有利于為新型城市文明的治理能力建設，奠定長久的制度體系基礎。
（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員、博導，政治理論室主任）
【參考文獻】
①《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，中國政府網，2014年3月16日。
在各方面支持和參與新農村建設的過程中，城市將始終發揮著不可替代的重要作用；同樣，支持新農村建設對于促進城市可持續發展，也將產生深遠的積極影響。
廣大農村沒有現代化，城市也很難真正實現現代化
帶動農村發展是城市發展的重大責任。我國行政管理體制的一個重要特點是市管縣，市管縣體制本來是有利于推進城鄉協調發展的，但是在城鄉二元結構的作用下，卻造成了城鄉差距不斷擴大的客觀現實。而目前，農村發展嚴重滯后，已經從多方面影響到城市的可持續發展?，F在已經到了逐步改變農村發展嚴重滯后局面的時候了。
統籌城鄉發展是實現城市可持續發展的基本要求。建設新農村與加快工業化、城鎮化是相輔相成的。工業化、城鎮化是我國社會經濟發展的必然趨勢，建設新農村是推進我國現代化的必然要求。沒有農村的現代化就不可能有中國的現代化。在現行市管縣的體制下，廣大農村沒有現代化，城市自然也很難真正實現現代化，至少是不能全面實現現代化。推進城鎮化可以轉移大量農業富余勞動力和農村人口，有利于加快推進農業農村現代化。建設新農村是直接推進農業農村現代化，有利于實現城鄉協調發展。應當通過城鎮化帶動新農村建設，特別在城鄉建設規劃上要實行統籌考慮和安排，有條件的地方要逐步推進城鄉一體化。在某種意義上可以說，新農村建設與城市可持續發展兩者之間存在不可分割的內在聯系。
因此，實行工業反哺農業、城市支持農村的基本方略，既是建設新農村的可靠保證，又是實現城市可持續發展的必然要求。這有利于扎實推進社會主義新農村建設，也有利于不斷增強城市可持續發展的動力。
城市如何支持和參與新農村建設?
可以從多方面著手，但重點應當是改善農村發展環境、帶動農村經濟社會可持續發展，為新農村建設創造良好的外部環境。
城市二、三產業向農村輻射。通過城市產業結構調整和升級，大力發展現代服務業和高科技含量、高附加值的新興工業，著力提高城市土地資源的利用效率。同時，有步驟地將勞動密集型產業向小城鎮轉移，努力創造農村勞動力就業機會，較快增加農民收入，逐步縮小城鄉居民收入差距。值得指出的是，向農村轉移的二三產業，必須符合環境保護和生態建設的要求，絕不能以犧牲農村環境保護和生態建設為代價。
城市基礎設施向農村延伸。依托市管縣的現行體制，進行包括城鄉在內的統籌規劃，使農村基礎設施能夠逐步與城市對接。重點是加強農村道路、通訊、自來水、垃圾處理、污染治理等公共設施建設，改善農村生產生活條件和人居環境，促進農村服務業特別是旅游業發展。需要注意的是，城市擴展包括基礎設施和工業項目上馬，必須納入非農用地計劃，做到高效節約利用土地，嚴格控制占用耕地。
城市公共服務向農村覆蓋。特別是要利用城市豐厚的社會資源，加強農村教育、衛生、文化建設，使農村教育、衛生、文化發展水平不斷得到提高，逐步實現城鄉公共服務的均等化，改善農村居民生活的社會環境，促進農村人口的全面發展。
“十二五”期間，我市基本民生保障水平穩步提高，基層治理能力明顯增強，社會服務領域全面拓展，民政發展保障體系逐步完善。
（一）民政事業綜合服務能力快速提升。
在中、省民政部門大力支持下，全市民政事業費投入年均以超過兩位數幅度增長，2015年達到11.62億元，與“十一五”末期相比增幅達163.66%。中、省、市彩票公益金投入0.37億元，與“十一五”末期相比增幅達616.67%。中、省投入項目10個、資金0.75億元。為我市民政事業持續快速推進提供強力支持。
（二）民政工作創制創新動力實足。
市委、市政府在民政方面下發文件12個，創設惠民政策制度10項。市民政局聯合相關部門出臺數十個規范性文件，推行重要改革舉措8項，參與全國性改革試點3項。創新社會救助制度，構建了社會救助聯席會議機制、與扶貧開發工作銜接機制、“一門受理、協同辦理”機制、“救急難”主動發現機制、社會力量參與機制，推動大救助體系建設。深化社會組織服務管理體制改革，全市社會組織總數達3841個，率先建立政府購買服務制度，成功創建全國社會組織建設創新示范區。創新發展慈善事業，我市連續三屆被評為慈善七星城市。積極推進行政區劃調整，建制鎮和街道辦事處占鄉級行政區劃總數比例由65%上升到71%，空間布局更加科學合理。
（三）全市民政公共服務最大跨越。
養老床位從1.61萬張增至2.65萬張，每千名老人擁有床位35.8張，比全國平均水平高19.3%。農村五保集中供養率由50%提高到56%。居家養老服務在城市社區基本實現全覆蓋。建成省級救災物資儲備庫1個，縣級救災物資儲備庫5個，多災易發鄉鎮救災物資儲備點15個。建成應急避難場所30個，創建全國綜合減災示范社區25個。建成兒童福利機構1個，建成兒童福利指導中心6個，建成流浪兒童救助保護中心6個。完成市軍休所維修改造，建成烈士紀念設施3處，47座散葬烈士墓和2處散葬烈士紀念設施得到全面維修保護。社區服務中心（站）覆蓋全市90%的鄉鎮（街道）和96%以上的社區。
（四）全市民政服務對象得到最多實惠。
城鄉低保標準年增幅分別達到7%和9%，農村五保對象集中供養標準達到每人每年400元、分散供養標準每人每年300元。重點醫療救助對象個人自付合規住院費用救助比例由最初的50%增至70%。孤兒和艾滋病感染影響兒童全部納入國家保障，基本生活費集中養育標準達到每人每月1246元、分散養育每人每月748元，分別比國家標準高24.6%和24.7%。100%的縣（區）建立惠民殯葬制度。高齡補貼政策覆蓋全市所有80歲以上高齡老人，基本養老服務補貼覆蓋率超過18.1%。困難精神病人獲得政府補貼。撫恤補助標準連續五年每年以15%-20%的比例大幅提高，下撥的撫恤補助金從“十一五”期末的1.30億元增加到“十二五”期末的2.36億元，增幅達201.5%。福利彩票五年累計銷量突破4.96億元，籌集公益金1.74億元，與“十一五”時期相比，增幅達103.3%。救助管理管理系統，優撫信息系統、婚姻登記信息系統等10余個業務系統在全市推廣普及。
民政工作中存在的不足，主要表現在民政事業發展縣（區）之間、鄉鎮（街道）之間、城鄉之間、行業之間發展不平衡，城鄉統籌發展和協調發展任重道遠?；鶎用裾犖楹湍芰ㄔO有待加強，基層人員隊伍素養能力欠缺與日益拓展的民政職能嚴重不匹配。一些民政政策宣傳力度不夠，落實協調力度不夠。作風不夠深入，造成一些困難群眾的訴求沒有得到及時解決，一些民生政策落實出現不公的現象，甚至一些地方、一些領域出現了不正之風和腐敗問題。這些問題必須引起高度重視，在今后工作中認真加以解決。
二、未來五年工作打算
“十三五”時期，我國全面建成小康社會進入決勝階段，“五位一體”總體布局縱深展開，“四個全面”戰略布局協調推進，脫貧攻堅進入沖刺期，人口老齡化日趨嚴峻，群眾對民生需求預期更加多樣化。未來五年，民政工作發展的機會、改革的難度都將與日俱增。民政民生工作需要正確認識新要求和適應新形勢新常態，推動民政事業持續健康發展。
（一）指導思想和工作思路。
指導思想是，以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為指引，以切實保障困難群眾基本生活、積極提升困難群眾發展能力為根本出發點和落腳點，以培育發展社會力量、推進治理體系和治理能力現代化為重要支撐和著力點，以“務實創新、爭創一流”為目標，充分發揮民政在社會建設中的骨干作用，努力開創民政事業發展新局面。發展思路為，緊緊圍繞民政工作兜底保障的基本屬性，強化基本民生、基本權益的保障職能；緊緊圍繞民政工作積極民生的發展要求，推動實現從完善補缺向適度普惠的轉變；緊緊圍繞民政工作多元參與的有效路徑，充分調動各有關主體的積極性和創造性，形成整體合力，實現共建共創；緊緊圍繞民政工作協調發展的目標導向，強化公平意識和包容共享精神，有效縮小城鄉、區域和不同人群之間的保障及服務差距，不斷完善基層治理體系、利益協調機制和矛盾化解機制，促進社會和諧穩定。
（二）總體要求。
民生保障能力要明顯增強，社會治理水平要顯著提高，服務國防和軍隊建設要更加有力，提供專項社會服務要更加有效，形成各個部門和各項工作之間有機聯系、分工明確、相互支撐、協同發展的推進格局，構建制度更加完備、體系更加健全、覆蓋更加廣泛、功能更加強大，與經濟社會發展水平相適應的現代化民政事業體系。
關鍵詞：新型城鎮化；健康發展；失衡
中圖分類號：F299.21 文獻標識碼：A
文章編號：1007—7685（2013）09—0012—04
2013年中央經濟工作會議提出，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導，趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。當前，我國新型城鎮化發展存在的問題主要表現為城鄉發展失衡、空間分布失衡、規模結構失衡、要素結構失衡、“四化”發展不平衡、軟硬件失衡及生態失衡等七大失衡，這七大失衡極大地影響我國新型城鎮化建設，只有采取相應的措施調整、糾正這七大失衡，才能促進城鎮化的協調、健康發展。
一、當前我國城鎮化發展中的七大失衡問題
（一）城鄉發展失衡
城鎮化不是城鎮單方面實現現代化的過程。從本質上說，城鎮化是城市文明不斷在城市發展并輻射農村的過程，是農村同步實現現代化的過程。但由于我國長期實行工業優先發展戰略及農業支持工業政策，農業資源大量流向工業等非農業部門，農村資源大量流向城市，結果造成極不平衡的城鄉與工農發展態勢，形成極具特色的城鄉“二元結構”，城鄉收入差距不斷擴大。據測算，2010年我國城鄉收入差距比已達3.23：1。當前，城鄉分割仍是我國最大的社會結構性矛盾，明顯滯后的農業現代化是我國實現現代化的短板。由于城鎮化演變成了城鎮單方面的現代化，城市的樓越蓋越高、馬路越來越寬、設施越來越先進，而農村則呈現空洞化趨勢，在經濟、文化、社會發展等方面都落后于城鎮，部分農村逐步衰落，越來越失去生產、生活的吸引力。城鄉“二元結構”嚴重制約了我國經濟、社會的持續、健康發展及現代化的建設進程，不利于我國的社會穩定與和諧。
（二）空間分布失衡
我國城鎮化發展的空間分布不平衡，呈現明顯的東高西低特征。長三角、珠三角、環渤海三個相對成熟的城市群都分布在東部地區，中、西部地區城市發育明顯不足，城鎮化發展速度相對緩慢，城鎮數量較少、規模較小，城鎮化水平較低。2010年，我國東部地區城鎮化率平均為60%，而中部、西部地區城鎮化率平均只有45%和41%。城鎮化發展的區域失衡，導致人口長距離大規模流動、資源大跨度調運，極大地增加了經濟社會運行和發展的成本。中西部地區工業化、城鎮化不足省份的千百萬勞動者背井離鄉涌入東部沿海地區就業的同時，也造成當地留守兒童、留守老人等過多而產生的三者多的農村社會問題。
（三）規模結構失衡
長期以來，由于我國政策的傾斜、資源的不合理配置，大城市集聚了政治、經濟、科技、文化等方面的資源，吸引著各地各類人才和勞動力資源蜂擁而至，導致我國城市人口過度集中于超級城市和特大城市，形成“大城市太大、小城市（鎮）太小”的不合理局面。據統計，我國10個超大城市的人口總數超過8000萬，其中上海、北京、重慶的人口超過千萬；200萬人以上的特大城市（含超大城市）有40個，總人口超過16 500萬人。同時，我國1.9萬個建制鎮建成區平均人口僅7000多人，相當多的鎮不足5000人。另外，2000～2010年，我國地級以上城市建成區面積增長95.8%，縣級以下城鎮建成區面積僅增長了50.9%。由此可見，我國城鎮的規模結構失衡已相當嚴重。
城鎮規模結構的失衡，一方面，導致大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力間的矛盾加劇，廣泛受到交通堵塞、環境污染、資源緊張等“大城市病”的困擾。統計顯示，我國兩百萬人以上的50座主要城市，居民平均單行上班時間要花近40分鐘，而歐洲同等規模城市僅需27分鐘。另一方面，中小城市集聚產業和人口功能不足，缺乏規模較大的支柱產業，基礎設施落后，公共服務缺乏，潛力沒有得到充分發揮。
（四）要素結構失衡
長期以來，我國各地都把推進城鎮化簡單地等同于城市建設，過分注重城市建成區規模的擴張而忽視了城市人口的集聚。把農業的轉移人員僅當作生產者、勞動力，而不愿意接受他們本人和家屬進入城市成為市民，結果導致現在比較嚴重的城鎮化滯后于工業化、人口城鎮化嚴重落后于土地城鎮化的不合理局面。現階段，我國城鎮化率剛超過50%，但按照戶籍人口計算僅在35%左右，遠低于發達國家近80%的平均水平。事實上，在將近7億的城鎮人口中，有近一半的人不是真正的城市市民，這就是所謂“半城鎮化”或“偽城鎮化”。城鎮化的核心是“人”的城鎮化，人口城鎮化落后于土地城鎮化，不符合推進城鎮化的根本目的。同時，人口城鎮化落后于土地城鎮化，也不利于城鎮的持續、健康發展，不利于社會的和諧穩定。
（五）“四化”發展不平衡
當前，我國工業化、信息化、城鎮化、農業現代化深入發展，但“四化”發展存在不協調和不平衡問題。一是工業化與城鎮化互動不足，城鎮化滯后于工業化。表現在一些中小城市和小城鎮缺乏產業支撐，人口承載能力不強，難以滿足工業化發展的需要。據世界銀行數據顯示，2010年，全球平均城市化率為50.9%，工業化率26.1%，兩率比值為1.95，發達國家更高，美法英德日分別達到4.1、4.11、4.09、2.64、2.48；“金磚國家”巴西、俄羅斯、南非和印度分別為3.22、1.97、1.38和1.15，而我國城鎮化率為51.3%，工業化指數是46.8%，兩率比值僅為1.09，表明我國的城鎮化滯后于工業化。二是信息化與工業化、農業現代化融合不夠。我國工業化發展很快，但大多呈簡單數量上的增加，信息化并未全面推進，仍處于以局部應用為主的階段。農業信息化較之工業信息化水平更低。信息化與工業化、農業現代化過程發生脫節，導致工業、農業都不能從廣度和深度上運用信息化，信息化與工業化、農業現代化的融合放大作用沒有充分發揮。三是相對于快速推進的工業化、城鎮化和信息化，我國農業現代化發展明顯滯后，城鄉發展失衡依然是最明顯的社會結構性矛盾?！八幕卑l展不同步、不協調，不利于我國新型城鎮化的健康發展，也極大地影響了我國國民經濟發展和社會全面進步。
（六）軟硬件發展失衡
新型城鎮化建設包括“硬件”建設與“軟件”建設兩方面。其中，“硬件”主要指城市的高樓大廈、道路交通設施、綠化及亮化等基礎設施以及經濟實力（GDP規模）等，它們是城市的“硬實力”或“硬環境”；“軟件”主要指市民素質、城市精神文明、城市社會服務等方面，它們是城市的“軟實力”或“軟環境”。當前，我國城鎮化發展過程中，偏重于“硬實力”建設，而忽視了“軟實力”和“軟環境”建設。具體表現為兩方面：一是重“大拆大建”、“推倒重來”，輕傳統保護，結果導致城市記憶的消失、千城面貌趨同，城市缺乏居民文化認同感和對外的文化吸引力，城市精神衰落。二是重GDP規模、“貪大求洋”、“攀高比新”，輕人文關懷、民生幸福。這樣的城鎮化偏離了城市發展的目的，忽略了改善民生、讓居民生活更美好的本質。
（七）環境問題及生態失衡
生態平衡是生物維持正常生長發育、生殖繁衍的根本條件，也是人類生存的基本條件。城市的凈化、綠化、美化，需要完整的生態基礎設施的支撐。但我國不少城市（鎮）盲目追求高、快、寬、大、亮等形象工程，沿襲先污染后治理、先規模后效益、先建設后規劃的發展途徑，致使不少城市（鎮）大氣污染和水污染嚴重，“垃圾圍城”現象普遍，生態惡化趨勢不斷加重。這樣發展下去必然導致生態失衡，直接危及到我們的健康和生命安全。
二、促進我國新型城鎮化協調、健康發展的措施
（一）統籌城鄉，促進城鄉協調發展
促進新型城鎮化建設，必須統籌推進城鄉建設。要將人口城鎮化與新農村建設銜接起來，協調好人口城鎮化與農村現代化的關系，既要防止出現“城市病”，也要防止出現農村逐步衰落、“空心村”等“農村病”。為此，要加大統籌城鄉發展力度，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針；要盡快在統籌城鄉發展體制、機制上實現突破，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，努力做到城鄉規劃、基礎設施建設、公共服務一體化，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果；加大強農惠農富農政策力度，確保公共財政、預算內固定資產投資、土地出讓金更多地向“三農”傾斜，把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，逐步縮小城鄉差距，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。
（二）統籌區域，促進城鎮空間布局的合理化
為促進城鎮空間布局的合理化，我國未來的城鎮化發展，應按照國家區域發展總體戰略，加強對不同地區城鎮化的分類指導，綜合考慮自然、經濟、社會、文化以及行政區劃等多方面因素，盡快制定和出臺全國統一的、綜合的、多層次的總體空間區劃和發展規劃方案，使城鎮化與區域經濟發展水平相適應，與區域人口資源環境相協調。具體說，東部地區應加強城鎮之間的網絡化聯系，促進城鄉區域基礎設施共建共享，著重提高城鎮化質量；中部地區應大力培育城鎮群和區域中心城市，增強小城鎮發展動力，促進農村富余勞動力就地就近轉移；西部地區要推行生態環境保護優先的集中式城鎮化發展戰略，促進人口向承載能力強的中心城市集聚；東北地區要提升城市綜合服務功能，促進老工業基地資源型城市轉型和產業振興。同時，運用綜合交通網絡和信息化網絡把東中西、大中小城市和小城鎮連接起來，促進各類城市功能互補、協調發展。
（三）“控大促小”，促進大中小城市（鎮）協調發展
為改變我國中小城市（鎮）發展滯后的不合理現狀，未來我國應根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，科學規劃城市群規模和布局，完善大中小城市協調發展機制，要從以“大城市”為重心向“大中小城市（鎮）”協調發展轉變，將資源、優惠政策等更多地向中小城市（鎮）傾斜。在以大城市為依托發揮大都市圈規模效應和集聚效應的同時，更重視在都市圈以外地區發展中小城市，強化中小城市和小城鎮的產業功能、服務功能和居住功能，改變人口過度集中于大城市的狀況。對小城鎮的發展，應重點關注縣域城鎮、城市圈或城市帶周邊城鎮的發展。要根據小城鎮自身的區位和資源優勢，推動小城鎮從更廣闊的空間尋求動力，積極主動地爭取產業合作，融入中心城市區域，制定聯接區域市場、輻射農村腹地、突出發展特色的發展戰略，真正進入到“區域需求——城鎮溝通——帶動農村”的體系中來。
（四）以人為本，促進農民市民化
新型城鎮化建設的根本目的是改善民生、造福百姓和富裕農民，城市的發展都應以人的福利和權利為最大化。因此，城鎮化的核心（重心）應是人口城鎮化或農民市民化。因此，推進新型城鎮化，必須重新確立以人為本的理念，以推進農民市民化為抓手，使農民在就業、教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務方面同樣享受市民待遇，以使更多的農民共享現代城市文明。為此，必須改變過去簡單地促進人口比例增加和城市面積擴張的方式，要實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等由“鄉”到“城”的重要轉變。加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮落戶條件的政策。加強農民工職業培訓、社會保障、權益保護，推動農民工平等享有勞動報酬、子女教育、公共衛生、住房租購、文化服務等基本權益，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。
（五）統籌兼顧，促進“四化”同步協調發展
促進“四化”同步協調發展，一是推動工業化與城鎮化良性互動。工業化是城鎮化的經濟支撐，城鎮化是工業化的空間依托，應以工業化催生城鎮化，以城鎮化促進工業化，構筑優勢互補、合理分工的城鎮產業發展格局，增強城鎮綜合承載能力和可持續發展能力，推進農業轉移人口融入城鎮生活，提高城市宜居水平。二是推動信息化與工業化、農業現代化的深度融合。信息化與工業化、農業現代化的融合是一種深層次的信息化，它的本質是用信息技術來解決工業、農業的問題，促進工業、農業的技術創新。因此，要推進信息化與知識創新體系的融合，加大信息網絡技術的研發和應用，促進工農業信息化水平的提高。三是推進城鎮化與農業現代化相互協調。加大統籌城鄉發展力度，完善體制和政策，著力推動工業反哺農業，使農業得到城鎮化、工業化的更大支持，促進城鄉產業協調發展。
（六）“軟硬兼施”，促進城鎮建設軟硬件協調發展
對于一個城市來說，硬件與軟件同等重要，硬件建設與軟件建設應共謀劃、同推進，不能重硬件、輕軟件，也不能先硬件、后軟件。而且，城市應承載人文精神和價值內涵，體現文化和個性，不能把城鎮化簡單歸結為土地城鎮化、房地產城鎮化。因此，我國未來的城鎮建設，應按照建設現代文明城鎮的要求，加快由以生產力布局為核心的傳統規劃模式向以人為本的全面發展為核心的現代規劃模式轉變，從滿足人的生活、交往、精神文化需求出發，在強化城市產業支撐、完善城鎮基礎設施和公共服務設施等硬件建設的同時，還要重視“軟件”建設，最重要的是彰顯城鎮體系規劃的人本價值取向，提高市民的開放意識、法治意識、創新意識、生態意識。同時，完善城市治理結構，創新城市管理方式，提升城市社會管理水平，提升社會服務和居住服務水平。
城鄉一體化管理成為必然趨勢
城鎮化是現代社會發展的一個基本走向，也是一種必然趨勢。然而，對城鎮化的理解，則需要超越傳統城鎮化的范疇。傳統城鎮化模式主要是人口向城鎮的聚集，伴隨著城鎮的發展，農村走向衰落和終結。新型城鎮化戰略的關鍵目標是實現城鄉一體化發展，而不是僅僅依靠大城市或小城鎮的發展。實現城鄉一體化發展目標，需要解決的關鍵問題就是城鄉差別、工農差別和城鄉分治的格局。而導致這些問題產生的主要根源在制度安排，所以新型城鎮化的主要途徑是要通過制度創新，逐步消除城鄉一體化發展的體制機制障礙。
目前鄉村社會治理的基本制度為村民自治，這一制度是在1982年《村民委員會組織法》頒布實施后逐步在全國農村推進，并得以不斷完善。某種意義上說，村民自治制度是繼制解體后鄉村治理模式的一次重大改革創新。村民自治制度發展至今，無論在廣度還是深度上都已經取得了巨大進步，因而也成為當前政府農村工作的一項基本政策，也是農村的一項基本社會管理體制。
村民自治在擴大農村基層民主、組織鄉村社會建設等方面，發揮了積極作用。但不容忽視的是，現有的村民自治制度是在城鄉分治的二元體制框架下設計的。從該制度的法理內容來看，村民自治主要是為了達到村民的“自我管理、自我教育和自我服務”。而從制度實施的現實來看，村民自治實際上在執行著管理鄉村基層社會經濟的職能。一方面村委會在村級集體經濟和集體產權管理中發揮著領導功能，另一方面又承擔著村級公共事務管理的職能。然而，由于村并沒有獨立的財政來源，所以無法實現真正的村自治。要讓城鎮化的推進與農村發展協調統一起來，就需要在城鄉一體化的框架下進一步改革和完善村民自治制度，也就是將村民自治納入到城鄉一體化的公共管理和社會管理體系之中。
首先，目前村民自治組織所承擔的基層公共管理的功能需要納入統一的公共管理體制之中。在地市一級的行政轄區內，按照城鄉一體化和基本民生公共服務均等化的原則，統一配置交通、文化教育、醫療衛生、水利、環境等公共基礎設施及公共服務，并實施統一管理。打破城市與農村分離的財政體系，將農村公共領域里各項投入，編入到城鄉一體的公共財政預算體系之中。對于偏遠貧困地區農村，基礎設施建設、公共服務及公共管理的支出，可由地方政府申報中央財政資金的扶持。
其次，改革農村土地制度和集體產權制度，讓村民自治組織逐步退出管理村集體土地和村級經濟。為了深化村民經濟活動的獨立自主性，避免因集體產權模糊而引發和激化農村社會矛盾，鄉村在經濟管理方面必須推進集體產權的確權改革，也就是對農村集體土地或其它集體產權加以細化，將具體權責范圍明晰到農民個體之上。并通過制度創新建立起集體產權交易機制，使農民個體的產權收益更加明確。
此外，按照城鄉一體化方式，建設和完善鄉村基層社會生活領域里的村民自治。農村的村民自治組織建設可以參照城市居委會建設模式，由村民直接選舉，組織的運行經費納入到統一的財政支出之中，以確保村民自治得以普遍地、統一地、正常地運行。與此同時，村民委員會主要致力于服務村民生活。
將村民自治作為城鄉一體化社會管理體制的組成部分去加以發展和完善，是新型城鎮化的必然要求，也可以說是新形勢下農村發展的必然趨勢。作為一項制度改革與創新，城鄉一體化社會管理體制將為城鄉均衡、和諧發展提供制度保障。當前農村與城市之間最突出的差別問題就是農村基礎設施、公共服務及其它社會生活條件的落后，而要徹底改變這種局面，僅僅靠農民自我建設和中央支農資金支持，其效率很有限。
作為生活方式的村民自治
新型城鎮化也是社會生活方式現代化的過程，在這一過程中，社會生活領域的重要變遷集中體現在社會生活的民主化。所謂社會生活的民主化，實際上也就是村民自治制度的核心內容—“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。
自治是社會生活的基本屬性和特征之一，自治并不等同于民主。傳統的鄉村社會也有自治，傳統鄉村自治通常是在鄉村精英如族長和宗教權威的主導下運行的，此種自治雖保證了村莊的相對獨立性，但其實并未實現村民的自主性，而且也因過于強調村莊內部自治導致村莊封閉性增強。新型城鎮化背景下的村民自治，自然需要從傳統自治向現代自治轉型，與現代鄉村社會生活方式保持一致。鄉村是人類居住和生活的重要場域，伴隨著社會變遷發展與城市化，一部分鄉村人口遷移至城鎮居住和生活。從遷移理論來看，人們從鄉村向城鎮的遷移行為，主要受兩種力量的作用：一是鄉村的推力作用，二是城鎮的拉力作用。推力作用機制就是鄉村中影響人們社會生活的不利條件或因素，拉力作用機制主要是城市優越于鄉村的社會條件及因素。不過，從人類社會城鎮化的整個過程來看，城鎮化并不只是鄉村人口向城鎮的遷移和聚集。城鎮化同樣還包括鄉村的城鎮化，而鄉村城鎮化實際上就是鄉村社會生活方式的城市化與現代化。
鄉村社會生活方式的城鎮化，既需要有鄉村生活物質環境和條件的改善，同時也需要營造現代的人文環境，即農村居民社會生活的民主化。民主化是社會生活領域的本質特征和要求，因為在生活中，具有自主性的個體完全能夠支配而且應該由個人來支配其自身的生活性事務，所以自主選擇、自我管理、民主決策、民主監督在鄉村基層社會生活中，不僅是可能的，而且非常重要。
作為鄉村民主化的社會生活方式，村民自治就是要不斷推進和完善基層社會生活領域的民主。首先，通過民主選舉選擇出多數村民所信任的村委會成員，由村民直接選舉出來的基層組織，主要職能就是組織協調鄉村基層社會生活及社會秩序，即為不斷改善鄉村社會生活環境而服務。推進鄉村基層民主選舉，其重要意義還在于在基層社會形成民主生活的社會風尚，為社會主義民主政治建設奠定社會基礎。讓廣大村民參與到與其生活相關的基層選舉之中，可以培養人們的民主精神、民主意識和民主作風，從而在鄉村社會生活領域形成民主化的風尚和環境。其次，村民自治中的民主決策也將主要在社會生活領域得以體現，即鄉村居民可以自主地選擇自己的生活方式、對自己生活中的事務能夠自主決策、能參與村莊內部生活中的共同事務的決策。村民自治組織的形成應該是為實現這些目標提供制度和組織保障，而不是讓村委會來實現自治。因而民主決策不能局限在村民自治組織之中，而需要拓展為一項基本原則和制度，這一原則和制度就是要促進村民個人獨立自主地支配自己的合法權益和獨立自主做出自己的合法行為選擇。當村莊成為人們自主生活的社會空間時，一方面廣大村民的個體能動性、創造性和積極性會被調動起來、激發起來，為鄉村發展提供動力來源。另一方面，村民在社會生活中民主決策范圍的不斷拓展，也將促進鄉村社會的進一步開放。只有當村民獨立自主支配其生產要素或資源配置時，農村的要素市場才能發育、發展起來；只有農村市場發展起來了，農村才會進一步開放；農村只有走向開放，才會有新鮮的“血液”進入農村，農村才會獲得新的發展機遇。
未來村民自治中的民主管理將主要是鄉村基層社會管理的民主化。由于村莊主要是社會生活的空間而不是政治單位或行政單位，因而村民自治的民主管理應該走向社會管理領域，即鄉村民主管理的范圍主要在社會性事務或生活性事務之內。目前村民自治的一個突出問題就在于政社不分、公共管理與社會管理不分。制度設計賦予村民自治過多且模糊的功能，致使鄉村基層政權建設與社會建設、公共管理與社會管理混同在一起，由此影響到村民自治的社會效益。如果讓村民自治回歸到民主管理鄉村基層社會的生活性事務，其職能也就走向專門化、單一化，村民自治組織的權責會更加對稱、更加明晰，有利于其在基層社會生活民主化建設過程中發揮更加有效、更為積極的功能。
作為一種生活方式的村民自治，民主監督的內容主要表現為村民在平常生活中的自我教育、自我監督，而且民主監督主要是在村莊及村民內部對共同生活的事務和社會行為的相互監督。由于當前的村民自治組織承擔著管理集體土地和集體產權收益的職能，以及組織和管理村級經濟的功能，所以村民自治的民主監督主要是針對村委會的，即村民對自治組織的監督。村民之所以要對村委會實行監督，村委會之所以要公開村務接受監督，在一定意義上表明村級自治組織擁有了較大權力，成為一種類似權力機關的組織，而與法律所界定的群眾性自治組織不相一致。所以，當村民自治組織逐步去權力化，村民就不需要花費大量的精力去監督村委會，村委會也就可以真正代表村民履行社會監督職責，在構建基層良好社會風尚、解決社會矛盾、維護社會秩序中發揮更為積極的功能。
作為一種現代生活方式，村民自治需要通過相互監督和行為自律來達到生活的理性化，并由此協調個人與社會的關系。村民自治一方面使個體的自主性和能動性大大提高，與此同時也就需要提高個體的社會性，以使社會關系得以協調。個體社會性的提高必須通過法律及規范來規制個體的行為選擇，并通過社會監督機制促使個人遵循法律和規范。由于村民自治組織是廣大村民直接民主選舉產生的群眾性組織，能很好地反映和代表村民意見，因而充分發揮其對基層違法違規行為的監督和教育功能，將有助于構建和諧的基層社會。
走向社區建設
在新型城鎮化及城鄉一體化發展過程中，鄉村將依然是居民居住和生活的重要社會空間，鄉村的變遷與發展將主要體現為村莊的社會生活環境越來越接近于、越來越類似于城鎮社區生活環境。要達到這一目標，鄉村在社會管理上就需要朝著社區建設與管理的方向發展，也就是說，作為鄉村治理的基本制度—村民自治要走向社區建設，與社區管理統一起來。
在社會學意義上，傳統的村落盡管也屬于一種社區，嚴格地說是一種社會生活共同體（community），這一共同體主要是基于血緣和地緣而形成的，即具有一定親屬關系的和長期居住生活在共同場域的居民而構成的社會共同體。傳統鄉村社區的存在和維續主要依靠熟悉的社會關系紐帶、禮俗規范以及認同邊界，因而容易在村莊內部形成自治格局，但同時也容易使社區封閉起來。現代意義的鄉村社區建設則是在開放的社會推進社會生活共同體的建設，即在不同社會關系的個體及群體之間建構社會共識、規范和秩序。
從發展的角度看，更好地治理鄉村社會生活空間，關鍵是要解決制約鄉村發展的三個問題：一是村莊的封閉性，二是鄉村人口的單向外流，三是鄉村發展的可持續性。就目前的村民自治狀況而言，難以解決這三個基本問題，甚至有些自治策略和措施，雖對擴大鄉村基層民主有促進作用，但對鄉村發展問題還可能具有強化和固化作用。因此，村民自治制度必須與時俱進，不斷地根據鄉村發展的實際深化改革和創新。
首先，村莊的封閉性使得鄉村發展只能按照自然循環的方式發展，即通過村莊內部人口一代一代地自然更替，維持著鄉村的存續。由于封閉的鄉村難以讓新生力量進入，因而鄉村發展最多不過是村莊內部面貌的更新，而難以與社會轉型保持協調。未來的村民自治需要改變鄉村治理策略和治理模式。具體而言，就是村民自治必須超越傳統村莊自治理念，走向現代社區建設。通過鄉村社區建設，一方面可以發揮基層社會力量更好建設和管理鄉村社會；另一方面在新的生活共同體構建過程中促進鄉村與外部世界的聯系，讓更為廣泛的社會力量參與到鄉村建設和發展之中，從而可以把鄉村建設成與城市社區相類似的社會生活空間。
其次，鄉村人口的單向外流，導致鄉村建設與發展的基礎越來越不穩定、發展的后勁越來越匱乏，由此也可能導致鄉村社會逐步走向衰落，乃至有大量的村莊因此而走向終結。盡管在城鎮化的大背景下，鄉村人口的外流是一種趨勢，流動也是農民的自主選擇，但這并不意味著有些村莊的衰落和終結是理所當然的結局。鄉村人口向外凈流出的格局是在二元體制和二元社會經濟下發生的，由于城鎮生產和生活方式已走向現代化，而鄉村的生產與生活方式依然維持在傳統落后的狀態，農民自然會不斷地走出鄉村、流向城市。如果城鄉差別過大、城鄉二元體制存在，這種鄉村人口凈外流的問題就難以得到真正解決。因此，要緩解和改善目前鄉村單向外流局面，必須要滿足兩個基本條件：一是鄉村社區得以更好的建設與發展，鄉村社區生活方式同樣達到現代化水平；二是鄉村社會是充分開放的，即鄉村市場必須充分發展。要讓村落社區不僅發展成為“本村人”共同生活的社會空間，更是市場共同體的組成部分。
再次，無論是新農村建設還是城鎮化，其共同目標都是促進發展，其中自然也包括鄉村的發展。如果只有城市擴張和發展，而鄉村不斷走向衰落和終結，那么這一發展過程很難說是協調的和良性的發展。加強農村社區建設將是解決鄉村發展的持續性問題的重要途徑之一，也是村民自治的大趨勢。農村社會的可持續發展必須有相應的社會管理體制作保障，在現代化和城鎮化的大背景下，必須改革現行的農村社會管理體制，即把村民自治的鄉村社會管理轉向新型農村社區建設。推進新型農村社區建設，主要就是按照城鄉一體化的原則來建設和管理鄉村社會，即參照現代城市的社會管理體系和模式來管理和發展鄉村社會。目前城市社會的基層管理體制已基本從居委會管理體制轉向社區管理，社區建設與管理體制實現了基層社會管理的專門化和社會化，大大提高了社區社會服務和社會管理的效率，對促進社區生活環境的改善起到積極作用。同樣，在農村推進村民自治向農村社區建設與管理的轉變，也將會提高農村社會管理的效率，對不斷改善農村社會生活環境發揮重要推動作用。伴隨著新型農村社區建設的推進，鄉村作為一種新的社會生活共同體也就會得以持續地發展。
新型農村社區建設是城鎮化背景下鄉村自治的理想選擇，通過農村社區建設，可以更好地改變人們固有的城鄉差別觀念，形成城鄉融合與一體化的新理念，樹立建設新農村的信心，重新構建鄉村社會認同體系。此外，新型農村社區建設的重點在于建立起新型的基層社會管理體系，通過新的社區管理模式，使鄉村得以更好地建設與發展。由此打破傳統村落邊界的封閉以及舊體制的束縛，把鄉村建設成為一個更加開放、更有活力的新型社會生活共同體。
關鍵詞:農村地區 民族地區 新農村建設 戰略思考 對策研究
新農村建設是黨和政府在新形勢下為治理“三農問題”而提出的著眼長遠、統攬全局的戰略舉措，是我國農村現代化的重大歷史任務和推進器?；谛罗r村建設的“整體性、系統性、全局性、長期性、復雜性”，我國要有效推進其新農村建設的穩步健康發展，就需要基于戰略的高度從理論上來加以思考和認識。本文在調查的基礎上經理性分析，提出若干理性思考，以更好地推進新農村建設，為我國社會主義新農村建設提供理論基礎。
新農村建設是一項復雜的社會系統工程
新農村建設作為我國在現代化進程中的重大歷史任務，不僅是在新形勢下治理“三農問題”的根本途徑，而且是支農惠農政策的深化，是一項全社會的事業，需要社會各方面的廣泛參與。因而，新農村建設不僅僅是農村工作—農村干部的事、農民自己的事及農業部門的事。事實上，農村工作只是社會大系統的部分工作，農村和城市是相輔相成的。因此，社會的各行各業都要積極地加入到新農村建設的偉大實踐洪流之中，“服務農民、支持農業、發展農村”—既要發揮農民的主體性，又要發揮政府的引導作用，激發各行各業支持新農村建設的熱情;既要大力發展農村經濟，又要促使城市經濟的有效發展，以充分發揮城市對農村的輻射帶動作用。
新農村建設的目的是促進城鄉協調互動發展
新農村建設戰略提出的現實背景之一就是城鄉差距擴大，農村在現代化進程中被邊緣化，農村城市社會發展失調。因而，新農村建設是基于農業生產綜合能力的提高來強化農業的基礎地位，夯實城鄉協調發展的物質基礎。城市與農村是人類社會的不同表現形態，二者互為市場，相輔相成—農村發展好了，不僅可以為城市發展提供基本生活資料和原輔資料，為城市發展輸送更多的建設者(如農民工等)，而且可以成為城市工業產品的重要市場;城市得到了有效發展不僅可以為農村發展提供更好的各種服務，而且將會吸納更多的農村剩余勞動力。因此，新農村建設戰略的實施不僅僅是促進農村社會的進步，而且是實現城鄉社會協調互動發展的重要途徑和理性選擇。
新農村建設要正確處理好經濟發展與生態建設的關系
生態建設與農業經濟發展是一種相輔相成、互為因果、協同發展的共生關系，農村地區在推進新農村建設時就應從宏觀、中觀、微觀三個層面來正確處理二者之間的關系—基于生態建設與經濟發展相統一的原則，把生態環境及其建設放在基礎地位，把經濟發展作為生態建設和環境保護的必然要求和最終體現，促進生態建設與經濟發展的良性結合，實現生態平衡與經濟平衡相一致的目標，使經濟發展與自然資源的承載能力相協調，從而實現生態與經濟的動態平衡與良性循環，這是推進新農村建設的重要環節和根本目標。
新農村建設沒有統一模式
基于農村地區的地理、氣候、交通等自然條件及社會狀況的差異，各農村地區在具體實施新農村建設時就應在有效把握新農村建設內涵的基礎上“科學規劃、分類指導、因地(時)制宜、統籌兼顧”，從而突出地方“特色”，做到“同中求異”。因此，各農村地區在進行新農村建設時，其不同地方和區域要根據自身的特征和現實狀況(自然條件和社會條件)，積極探索并實踐符合當地客觀狀況和農民意愿的新農村建設模式，允許農村地區各地的新農村建設要基于其“起點差異、進程快慢、水平高低、方式各異、模式不同”而呈現出“百花齊放”的良好格局。
農村經濟不能簡單等同于農業經濟
調查表明，一些地區在推進新農村建設時，把大力發展農村經濟擺在首要地位，不僅通過大力發展現代農業以實現農民增收，合理引導城鄉產業布局及其發展，這本是新農村建設的題中之義，但卻誤把農村經濟等同于農業經濟，從而不利于新農村建設的進一步順利開展。事實上，農村作為一種特殊的社會形態，農村經濟除了第一產業的農業外，第二、第三產業也應涵蓋其中，只是從整體上講“工業經濟、服務經濟等”在農村經濟中所占的比重低。因此，少數民族地區要大力發展農村經濟，不僅要通過對傳統農業的改造來建立現代農業，而且要大力發展第二、第三產業(如農產品加工、服務業、勞務輸出等)，以實現農村社會的健康、快速、和諧發展。
大力發展農村教育
百年大計，教育為本。要使農村地區的新農村建設得到有效持續發展，大力發展與新農村相適應的農村教育就顯得甚為必要和迫切，這不僅是農村社會得到有效發展的基礎性條件，而且是加快農村實現現代化和小康的重要保障，關系到新農村建設及和諧社會構建的全局。需要指出的是，農村教育不僅僅是指農村義務教育，如職業教育和成人教育(技能培訓)在目前顯得更加突出;同時，基于職業教育內容(農業使用技能及第二、三產業技能)，農村教育要“三教”有機結合，以實現“三教的有機統一”，這是農村教育的必然選擇和趨勢，從而造就“有文化、有技術、會經營、善管理”的新型農民。當然，成人教育不僅僅是單指農民自身，還應包括廣大農村工作干部及技術人員，農村干部素質的提高也是新農村建設的重要內容。
構建農村社會化服務體系并完善公共產品供給機制
新農村建設作為實現農村現代化的一種戰略決策，給“三農問題”的治理提供了良好的契機，可以說新農村建設與“三農問題”的治理在本質上是一致的。調查表明:目前的三農問題“不只是農業經濟和農民負擔問題，還是與集體經濟聯系在一起的農村社會組織的解體”(周建明，《建立發展的社會緯度》，2007)，這一點還未被人們所充分認識。因此，建立并完善與集體經濟相應功能相對應的農村社會化服務體系(農村義務教育 、新型農村合作醫療、農村社會保障、農村中介組織、農村集體經濟組織等)勢在必行。同時，政府應“有所為，有所不為”，大力發展農村社會事業，完善公共產品的供給機制，從而為新農村建設提供豐富的、足夠的、適合的公共產品，提高公共服務質量。
加強制度的改革與創新
謀劃未來中國經濟增長，應當順應新形勢下的新特點，尋求新階段的新動力。放眼“十三五”規劃，中國經濟具備了持續向好的條件，擁有了穩定增長的基礎。著眼“十三五”乃至更長時期經濟的行穩致遠，中國應從三個方面尋求經濟增長新動力，即向改革要動力，向調結構要動力，向改善民生要動力。“三大動力機制”將成為中國經濟新的支撐點，將為中國經濟持續健康發展提供澎湃動力。
構筑全面改革動力機制
更好發揮市場決定性作用
“十三五”規劃在本質上就是一個全面深化改革的規劃，把改革貫穿規劃始終，通過改革為中國經濟提供持續動力，是這份規劃最鮮明的特色和最本質的內容，圍繞形成強大改革動力這一目標，“十三五”規劃要以發揮市場決定性作用為重點，推進重要領域改革取得新突破，建設完成中國特色的市場經濟體制機制。
建立市場決定機制，深化重點領域改革。建立統一開放、競爭有序的市場體系，構建公平開放透明的市場規則，加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系。 “打破一畝三分地”思維，打破地方主義，建立健全社會征信體系，特別是清理和廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，通過區域一體化戰略，打破行政區劃壁壘，建設統一開放和競爭有序全領域現代市場體系。
建立政府退出機制，簡政放權促“三高”。抓住簡政放權這個“牛鼻子”，使高效市場、高效政府和高效社會有機結合，充分激發市場發展動力、社會創新活力和政府服務能力。把“錯裝在政府身上的手”換成市場的手，建立政府退出機制，推行負面清單和權力清單相結合的制度。
建立開放融合機制，優化營商準入環境。開放也是改革，開放可以促進改革。進一步提高對外開放的層次和水平，打造對外開放升級版。推動自貿區改革經驗的復制和推廣，通過改革創新形成與國際接軌的制度機制，創新涉外投資管理體制，改革涉外投資審批體制，建立外商投資準入前國民待遇加負面清單管理模式，不斷加強與國際市場的深度融合。
建立法治保障機制，推進現代市場治理體系和治理能力現代化。通過完善法治為改革護航，為改革助力，全面推進現代法治市場經濟體系建設，實現市場治理能力現代化。高度重視運用法治思維和法治方式推進全面深化改革。法治的改革和改革的法治化是 “十三五”改革動力機制的基礎。堅持于法有據、依法而為，保障改革成果公平分享、惠及全民。
優化結構調整動力機制
以轉型升級推動協調發展
“十三五”是一個必須調整經濟結構、轉變發展方式才能持續發展的時期。精準拿捏宏觀調控的方向和力度，既要把握總量平衡，更需著眼結構優化。應從優化供給和改善需求兩側精準發力，加強政策引導，推動發展從粗放型向集約型轉變。要充分認識到經濟發展中結構調整的艱巨性，關注現有產業結構對經濟增長的承載能力、經濟增長下行對產業結構調整帶來的風險以及在產業結構調整中出現的新型產業關系。
增強內需拉動力，不斷挖掘和釋放“需求富礦”。中國13億人口是世界上最大的消費市場，也是“需求的富礦”。加快現代服務業發展，推進消費主導型經濟是穩增長必由之路，要夯實消費主導的經濟基礎，增加居民收入，加強城鄉居民社會保障，加快收入分配制度改革；促進消費市場的培育創新，更新消費觀念，引導消費需求，培育消費熱點，擴大消費領域，使消費模式由雷同化、平板型向多樣化、梯度型轉變，使消費結構由生存型向享受型、發展型轉變，使消費方式由自我積累型向信貸消費型發展等。
建立新型城鎮化推進機制，破解城鄉二元結構。圍繞以人為核心加快形成新型城鎮化建設的配套聯動機制，以高效、包容理念，破解城鄉二元結構難題，加快構建轉移人口市民化轉移人口享受基本公共服務便利化的推進機制。重點包括土地制度改革、戶籍制度改革、棚戶區改造、多元化可持續城鎮化的投融資機制等，推動城鎮化布局和形態的優化升級，讓城鎮化這個推動內需的最大潛力得到充分挖掘和釋放，為 “十三五”中國經濟的發展提供強大動力。
建立區域均衡發展機制，構建梯度發展格局。中國的改革從沿海起步先行、溯內河向縱深腹地梯度發展?！笆濉逼陂g，要進一步加快實施京津冀一體化、長江經濟帶建設等國家戰略，通過東西雙向開放，借勢“兩帶一路”、形成沿海、沿江、沿邊與中西部相互支撐、均衡發展、良性互動的全新動力機制。讓各大板塊的產業和基礎設施連接起來、要素流動起來、市場統一起來，促進產業有序轉移銜接、優化升級和新型城鎮集聚發展，形成直接帶動區域經濟強大發展的新動力。
建立產業優化升級機制，深化創新驅動戰略。推動產業優化升級，根本在于創新驅動。以體制創新引導科技創新，以科技創新驅動經濟轉型升級，積極引入增量，培育“新鳥”，同時，讓“老鳥”變“壯鳥”。圍繞創新驅動，加快培育戰略性新興產業，大力引進高端新型電子信息、節能環保、新能源和新材料等戰略性新興產業，加快“機器換人”戰略實施，搶占大數據、新產業的制高點。全力打造以科技創新為核心、以制度創新為根本、以人才創新為支撐、以企業創新為主體、以載體創新為抓手、以服務創新為保障的城市創新體系。
建立生態文明倒逼機制，大力推動綠色變革。更加自覺地推動綠色發展、循環發展、低碳發展，建立科學合理的制度體系，把環境保護作為發展的“高壓線”，通過節能減排倒逼轉型升級，通過市場手段淘汰落后產能，大力推進結構節能，嚴格執行“能評”制度，加快淘汰落后產能。積極推進綠色金融體系，加強信貸、財稅、土地、價格等多種政策的協調配合，把有限的要素資源引導和配置到先進產能的發展上。
建立改善民生動力機制
增強內需拉動作用
人民對美好生活的向往，就是我們奮斗的目標。改善民生對增加消費、擴大內需至關重要。進一步深化收入分配制度改革，擴大中等收入群體，構建社會保障安全網，立足增加就業，著眼平衡發展，強調公平公正，注重改善民生，促進社會進步，推動包容性增長，把百姓對生活的熱愛轉化為中國經濟后發的動力。
建立居民收入增長機制，讓發展成果更多惠及民生。大力推動實施居民收入倍增計劃，通過收入分配制度改革促進收入公平分配，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。以推進收入分配的合理化為目標，深化以政府分配機制為主導的收入分配法律制度改革與發展。 “十三五”收入分配制度改革的重點，是建設一體化有序流動的勞動力市場體系和市場化配置資源的資本市場體系，構建和諧勞動一資本關系以及勞動一資本雙贏的收入分配關系。以“三公”經費改革為契機，有效推動公務員工資改革聯動突破，推動公務員工資收入分配改革，深化行政性壟斷行業收入分配改革，進一步完善集體協商機制。在賦予農民更多（土地）財產權利，增加城鄉居民財產性收入的同時，增加城鄉居民經營性收入。啟動新一輪稅收制度改革，構建促進收入分配公平的稅制體系，充分發揮稅收對于收入分配的有效調節作用，改革和完善再分配制度。
建立就業創業激勵機制，壯大市場主體和小微企業發展。就業是收入之源，是民生之本。加大對重點人群就業扶持力度，加強對高校畢業生、失業人員就業創業的財稅金融扶持和服務力度，加快發展現代職業教育，深化工商登記制度改革，培育更多市場改革，減輕中小微企業負擔，推進知識產權保護，營造更好的創業就業環境。
黨的十八屆三中全會首次提出以“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”為全面深化改革的總目標。在學術語境中，對國家層面系統規劃設計的深入研究，對地方治理能力創新提升的廣泛探討，對典型實踐經驗的梳理總結，構成了一個極為廣闊、極富創造性、極具理論和現實價值的領域。
深刻指出，國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。地方治理體系是國家治理體系全局中的底盤、基座，是中央決策、頂層設計執行能力的最終落腳點。因此，如何有效提升地方治理能力和治理體系科學化水平，不僅受到黨和國家的高度重視，也是地方政府、基層組織以及廣大群眾普遍關心的問題，更是推進整個國家治理體系、治理能力現代化的基礎和核心環節。
現代政治實踐中，治理形態和治理工具豐富多樣，因運而生，因時而變，因地制宜，因勢而進，難以一律。尤其在中國這樣的大國，不同的市、縣、鄉鎮，其人文環境、歷史積淀、文化特質、經濟基礎、資源稟賦、產業結構等各方面情況可能有著極大差異，相應地，也需要充分運用系統思維邏輯，以差異化的治理思維、治理方法與之分別適配。
“于一微塵中，悉見諸世界?！钡胤?、基層治理創新雖為局部，亦有深遠意義。在鞏固和加強中央權威前提下，充分釋放地方創新積極性，對一些重要領域、重要環節、尤其是體制機制桎梏加以滌蕩突破，更務實地面對實踐中的突出問題，“以問題倒逼改革”，有針對性地提出解決重大現實問題的改革方案并抓緊落實，無疑能夠為國家治理體系現代化提供不竭的能源與活力。
一種全新的國家地方治理視角，既涵蓋中央政令權威的確保和頂層設計的不斷完善，也涵蓋各地、各級根據本地實情，從民生保障、權力運行、城鄉統籌、多元參與、法治規范等關鍵環節上長遠規劃，穩扎穩打，摸索出一條絕不“在根本性問題上出現顛覆性錯誤”、又能容納各方意見、利于政府轉型、加強階層互動、合理分配利益的長效穩健機制。這需要富有人性、寬容試錯的政策環境，也需要思想理論、學術研究的上的超前探索、全面創新。
――《人民論壇?學術前沿》
一、農村經濟組織與創新
組織在農村部門的經濟行為研究中一直是熱點和具有分歧的話題。發展經濟學、新制度主義和農村組織經濟學是三個研究農村經濟組織的主流思路。發展經濟學實現了將組織研究從制度研究中剝離出來,作為影響農業發展的獨立變量,進而再到從結構研究為主向政策研究為主,重視農村個體在政策和體制下的行為方式的轉變。新制度經濟學則將交易成本、信息不對稱、委托等概念引入到農地產權和農村發展的研究中。農村組織經濟學則在農村信貸市場、農地產權市場、農業稅收和農業技術利用等方面系統解釋了組織制度對于農村資源分配以及如何變動以適應變動環境。組織理論研究的結果表明,農村發展中的組織方式、結構、規模、政策適應性對農村的信貸、產權、技術合作等生產行為具有非常重大的影響。
從中國的實踐來看,農業的家庭經營制度與合作制度的結合是迄今為止最有效的農業制度安排。在家庭經營長期不變的情況下,通過農村經濟組織創新克服農戶小規模分散經營的局限性,有序地引導農戶和市場接軌,走向專業化、商品化、現代化,實現農業增產、農民增收,從而把家庭經營與合作經營的優勢有效地結合起來。因此,中國農村經濟組織創新的關鍵在于:在保持目前家庭經營制度不變的前提下,如何將分散的小農戶組織起來,變成集中的適應現代農業發展趨勢的合作經濟組織。新形勢下的農村經濟組織創新與過去的合作化有本質的不同。它是遵循自愿平等、風險同擔、利益共享的原則,按照現代農業生產的專業化分工,由其產業鏈條和內在的經濟利益所聯結起來的合作關系。
二、城鄉一體化進程對農村組織創新的需求
進入21世紀,我國農村發展目標逐步向城鄉統籌和城鄉一體化方向邁進。以農民的居住向城鎮集中、鄉鎮工業向園區集中和農業生產向規模經營集中為特點的農村新型發展模式,客觀上要求不斷創新能夠克服分散經營局限,有效整合各種資源的農村經濟組織。農村經濟組織創新是推進城鄉一體的產業化形成和發展的基礎性條件。因勢利導地發展培育農村經濟組織對加速推進城鄉一體化進程十分必要。一是農村改革中變化的利益關系需要農村新型經濟組織調節。城鄉一體化使改革由農村內部利益關系的調整,轉向工農、城鄉以及國民經濟部門之間利益格局的調整,涉及的利益關系更為復雜。農民權益的維護很大程度上取決于他們的組織程度及參與決策程度。由于傳統的農村經濟組織在結構、規模、功能等方面已經無法滿足調節新的利益關系的要求,需要新型農村經濟組織提高農民的組織化程度,降低交易成本、自然風險和市場風險,增強農民自身在市場經濟中的利益訴求能力和市場交易能力。二是提高農業技術貢獻率需要新型經濟組織實施。農村經濟組織在農業技術轉移和擴散過程中的作用不可替代。突出的農業技術貢獻率是建立在中介組織的技術推廣基礎上的,它能消除農民參與市場經濟的技術梗阻,降低農民使用新技術的風險。土地規?；洜I后,為提高農業技術貢獻率,必須通過提高組織化程度來提升各種農業要素的利用效率,確保農戶所需生產要素的供應和先進技術的推廣與運用,延長農業的產業鏈條,增加農產品附加值。三是轉變農業發展方式需要新型經濟組織實現。將增長建立在通過對種子、化肥、農藥、能源等資源性消耗投入上的農業生產方式,不僅造成單位面積的過高能耗和不斷上揚的生產成本,而且造成食品安全、環境污染、生態系統破壞等諸多問題。通過規?；慕M織和生產,可以優化農業基礎設施和技術手段,將農業生產建立在現代化、大生產方式基礎上,剔除小農戶生產過程的隨意性和失控性。改變傳統農業分散、無序的生產流程和高消耗、高污染的發展思路,推進農業發展方式走向集約、節能、環保的新型產業化道路上來。四是農業國際競爭需要新型農村經濟組織的介入。面對規?；⒔M織化程度極高的農業跨國公司、合作社聯盟和國際性壟斷集團,我國現有的農村經濟組織競爭基礎十分薄弱。傳統的農業經濟組織不能完成農業與國外市場的對接。囿于產業組織缺陷無法通過資本與技術替代解決,農村經濟組織的未來之路必然是通過組織創新,形成規模經濟和集聚效應,通過現代農業科技的推廣和經營方式的變革,實現降低農業生產成本,提高農業國際競爭力的目的。
三、一體化進程中農村經濟組織的缺陷
與城鄉一體化快速推進的實踐進程相比,農村經濟組織的成長明顯滯后于現代農業的發展,其根源在于組織化進程中的體制性缺陷。一是動力性缺陷。由于沒有很好解決農村經濟組織發展的主體性問題,在處理利益和風險、分配和積累、決策和責任等關系上缺乏適當的激勵約束制度支撐,導致農民自主發展和參與發展的積極性不高,農村經濟組織自主管理和自主增長能力較弱。農村發展缺少在自組織中變遷的動力,自組織能力嚴重弱化,自我發展動力與活力不足。二是結構性缺陷。突出表現在經濟組織結構的層級缺陷和同質化。前者表現為溝通政府和農戶之間的中間層級的缺失,導致經濟組織結構出現斷層。后者表現為農村中的經濟組織與農村中的政治組織同質化,村級事務管理服務職能與村級集體資產經營管理職能混淆。對農村主要生產資料使用權和管理權的紊亂管理,阻礙了農村經濟組織相應功能的發揮。三是規模性缺陷。由于農戶人均資源較少帶來的組織成本的高昂、農村各種資源產權的模糊性、農村資本的稀缺以及地域封閉等影響,目前的農村經濟組織活動大多空間狹窄、內容單一。許多經濟組織由本地數量有限的農戶組成,活動空間和內容僅限于小范圍的技術和貿易服務,因此表現出規模小、影響力弱、帶動性差,缺乏適應和開拓市場能力的特點。大量組織長期徘徊在小范圍、低層次服務的水平上,很難對農戶形成持續的吸引力和獲得農戶認可。四是創新性缺陷。城鄉一體化的進展推動了部分發達地區農村集體經濟組織逐步進行公司制、股份制改造的組織轉型。但在更多的欠發達地區,農村集體經濟卻不得不面對空殼化的狀況。傳統的政府主導型的經濟組織不能及時重組改造,通過創新體制機制煥發新的生機活力,供銷社、信用社的功能不斷萎縮,鄉鎮企業面臨體制和產業轉型的困苦。新興的由農民自發形成的新型私人合作組織,則由于政策法規配套、人力資源素質、資金規模等因素困擾,處于萌芽階段。農村經濟組織的創新性缺陷導致了農業產業化的組織需求缺口。
四、一體化進程中農村經濟組織創新的思路
農村經濟組織創新的核心是按市場規律使農村各種組織得到積極有效的發展,讓農民成為市場主體,培育農村市場經濟。一是以主體創新推動農村經濟組織的活力。農民是農村經濟組織創新的主體,應充分尊重農民的首創精神和農民意愿,堅持進出自由,按照“民辦、民管、民享”的原則,進行多種形式的探索,通過農民自辦、官民合辦、能人領辦、嫁接聯辦等多種形式建立新型經濟組織,幫助農民建立起符合社會主義市場經濟體制需要的契約關系,在法律上明確其財產關系和責任形式,發展培育現代市場經濟的微觀主體,造就有文化、懂技術、會經營的新型農民,使之成為現代化的農業經營主體。政府從稅收優惠、財政補助和金融支持方面給予必要的扶持,通過法律和政策扶持提高農業的組織化程度。二是以結構創新推動農村經濟組織的功能。從完善“政府―經濟組織―農戶”的農村三級經濟組織架構著手,改變傳統的兩頭大、中間小的結構模式。充實政府和農戶之間的中介組織聯系紐帶,提高農民的組織化程度,完善農村市場經濟發展的組織架構,通過結構的組織化促進農村和農民的組織化和現代化。圍繞城鄉一體化進程中生產方式的變化,大力培育和發展各種新型的專業農村新型合作經濟組織,鼓勵農民開展多種形式的聯合和合作,建立和發展專業合作型、技術協作型、企業經營型、中介服務型的各類經濟組織體系。對傳統的信用社、供銷社等經濟組織,也要注重功能改造,提高社會化服務水平,最大限度地利用原有組織資源,實現新老組織資源的對接。三是以規模創新推動農村經濟組織的效率。要破解阻礙農村經濟組織規模發展的各種障礙,通過加強農村道路、電力、通訊等基礎設施投資,降低農村中介組織規模化的交易成本;通過改革農村資源制度體系,明確土地、林地等農村生產生活資料的“權”與“能”,奠定專業組織的規模發展產權基礎;通過建立有效的農村資源交易市場和信貸市場,為中介組織的規模發展減輕負擔;通過推進傳統經濟組織兼并聯合等規模化改造和重構,改善現有組織的集中程度,從而全面推進農村經濟組織的規?；\營。四是以治理創新推動新型農村經濟組織的發育。經濟組織的創新離不開農村治理變革。要塑造農村經濟組織成長發育的治理空間。對鄉鎮政府主要職能進行調整,應該從直接參加生產經營的職能向經濟社會的規劃、協調和服務職能轉變,從傳統單一農業管理職能向城鄉統籌發展職能轉變,從事務性和技術性職能向公益事業發展職能轉變,從而使鄉鎮政府由行政管理型向公共服務型轉變。分離村級事務管理服務職能與村級集體資產經營管理職能。逐步推動村級事務管理向城鎮社區管理轉變。健全村級服務體系,制定服務標準,大力推進實施服務標準化工作。圍繞加強產業化龍頭企業帶動能力、提高農產品精深加工水平、促進農產品品牌建設、完善利益聯結機制等目標,加大扶持農業產業化經營的力度。
關鍵詞：鄉村環境 治理變化 存在問題 完善對策
面對當前我國社會主義建設的迅速開展，我國鄉村地區在實際發展中，受經濟社會及改革開放的影響，其自然環境、內部構造以及相關組織形態都在原有的基礎上發生了極大的改變，這些改變在推動鄉村發展的同時，還給鄉村治理帶了許多問題。在此，本文筆者結合自身多年的工作經驗，從以下三個方面出發，對鄉村質量環境中出現的相關問題及完善途徑，做以下簡要分析：
一、當前我國鄉村治理環境發生的變化
自改革開放以來，我國鄉村治理環境發生的變化主要體現在以下兩個方面：首先，與傳統的鄉村社會相比，現今的鄉村社會已經被徹底重塑，在彌補傳統鄉村社會中存在的不足時，還進一步推動了鄉村社會的發展。在這一過程的變化中，第一，鄉村人口結構發生了重大變化，尤其是大量務工人員的外出，對鄉村人口的整體結構造成了極大的影響；第二，隨著社會經濟的迅速發展，在鄉村日常生活中，家電的普及，極大的改變了人們的生活方式；第三，隨著網絡信息的迅速發展及道路交通的不斷改善，鄉村居民與外界的聯系也越來越緊密，在縮小城鄉經濟收入的同時，還拉近了城鄉居民之間的聯系。其次，除了鄉村社會發生重塑外，針對我國鄉村治理環境發生的變化，還體現在鄉鎮政權上。受鄉村整體變化的影響，導致鄉鎮政權處理存在著較大的困難，尤其是鄉鎮政權自身建設中，受相關因素的影響，導致部分鄉鎮政權不完善，直接影響該地的發展。
二、鄉村治理環境變化帶來的問題
（一）鄉村社會新增了一些不和諧因素
作為當前現代化發展中的重要組成部分，鄉村重塑在附著社會整體發展趨勢的同時，還跟上了社會發展步伐。但在實際應用中，隨著鄉村重塑的大力開展，所引發的不和諧因素也逐漸浮現，首先，人口問題。面對外出務工人員數量的不斷增加，導致鄉村地區的人口結構多為老人、婦女及兒童。其次，養老問題。隨著生活水平的不斷提升，在人口流動的影響下，導致大量空巢現象出現，在影響社會和諧的同時，還極大阻礙了鄉村地區的經濟發展。再次，留守兒童問題。2006年，我國農民工子女有2300萬是留守兒童，現在也沒有減少。由于父母在外打工，使很多孩子在受教育期間多跟沒有教育能力的爺爺奶奶在一起，造成了很多問題。最后，村民自治能力難以提高。現在的很多村委會，很難找到能很好勝任村組干部的人才，很多自治組織常常被家族或鄉村混混控制著。
（二）鄉鎮政權治理能力衰退
結合當前我國鄉村社會的實際發展狀況，導致鄉鎮政權在實際實施中，引發了許多問題，首先，鄉鎮地區自主能力非常小。一般來講，只要涉及到鄉村工作，各級政府都要在鄉鎮落實，且每項工作在開展時，需要經過投票，一旦出現問題，則無法依據實際狀況進行靈活應對，導致該項工作處于癱瘓狀況。其次，在鄉鎮政府辦公中，面對大量的債務，對鄉鎮政府的信用造成了惡劣影響；甚至在情況嚴重時，導致討債沖突的發生。最后，一些鄉鎮黨委政府在開展工作時，沒有端正自己的工作態度，本著“民不舉官不究”的工作態度，導致許多該及時制止的事情發生，如：違法建房、葬墳等問題。
（三）國家統籌城鄉工作的阻力增大
在當前開展的城鄉統籌活動中，其核心目標在于廣大農民在日常生活中，能夠第一時間分享到國家現代化、工業化的發展成果，在感受改革開放帶來的喜悅時，還能第一時間了解黨和政府頒布的優惠政策。但在實際運行中，受農村地區經濟發展水平及受教育水平的影響，這些工作在實際開展中，仍會遇到一定的阻礙。
三、完善鄉村治理環境的對策
針對當前鄉村治理環境中存在的問題，需要鄉鎮政府結合著本地的實際發展狀況，本著一切從實際出發的原則，采取相應的措施進行完善，只有這樣，才能在推動鄉村發展的同時，提高村民的生活質量。而在其實際完善中，主要包括以下幾種策略：首先，在開展環境治理工作時，相關部門應積極加大環境保護宣傳，在提高村民環保意識的同時，使其積極參與到環境保護的各個環節中。從而將環保融入到日常生活中，確保鄉村環境得到良好的改善。其次，針對鄉村治理環境中存在的問題，在對其采取措施時，必須本著實事求是的原則，有針對性的進行處理，在規范環境治理的同時，還能有效的提高環境治理的效果，為鄉村地區的發展奠定堅實的基礎。再次，在鄉村環境治理中，要想從根本上取得好的治理效果，并非一朝一夕、一人兩人就能做到的，它需要村民的積極參與及鄉鎮政府的支持與引導，只有這樣才能在環境治理中有據可循，在符合科學發展觀的同時，還能推動鄉村環境的可持續發展。最后，在開展鄉村環境治理活動時，需要相關人員結合著該地環境的實際狀況，制定出與之相符的環境治理制度，并將其落實到環境治理的各個環節中，在確保環境治理順利進行的同時，還能將環境污染降到最低，以此來達到預定的治理效果。
總結：
綜上所述，面對當前市場經濟的迅速發展，鄉村地區在治理環境時，要想取得好的治理效果，其核心因素在于采取與之相符的治理措施，并在開展過程中調動村民的環保積極性，使其積極參與到環境治理中來。只有這樣，才能提高鄉村治理環境的效果，才能進一步推動鄉村地區的經濟發展。
參考文獻：
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