時間：2023-08-04 17:25:12
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會治理法治保障，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
黨和國家提出了要改革和創(chuàng)新社會管理體制，并明確了在社會管理創(chuàng)新中“法治保障”要求。那么，社會管理創(chuàng)新需要從以下兩個方面推進(jìn)，首要方面是理念的更新，另一個是方式方法上的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前社會管理的方式存在一個顯著的矛盾性發(fā)展，即管理設(shè)備與技術(shù)越來越先進(jìn)，然而管理手段卻依然像過去那樣粗放與粗暴，暴力執(zhí)法經(jīng)常被人們所詬病。究其原因是，雖然社會管理設(shè)備的性能是提高了，但我們在社會管理理念上卻沒有與時俱進(jìn)，作相應(yīng)的調(diào)整與轉(zhuǎn)變。如，我們早就提出了依法行政，建設(shè)法治政府，但是有些管理者和執(zhí)法者缺乏嚴(yán)格依法辦事的精神，把法律當(dāng)作管理老百姓的工具，某法律對自己的管理工作有利則要依法執(zhí)行，如果對己不利則放置一邊。他們?nèi)匀粵]有從最為根本的觀念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，對社會管理法治理念存在諸多誤區(qū)。中央已提出要用法治思維武裝領(lǐng)導(dǎo)干部和管理者的頭腦，要用法治方法化解社會矛盾，但由于法治理念未及時更新，尚未來得及對社會管理法治的支撐要素做出相應(yīng)的調(diào)整。而社會管理法治理念的及時更新，則為社會管理創(chuàng)新提供動力與引導(dǎo)，促成社會管理創(chuàng)新內(nèi)外部動力的一種及時回應(yīng)，這種回應(yīng)反過來又會促進(jìn)社會管理創(chuàng)新穩(wěn)步推進(jìn)。
二、法治理念更新是社會管理創(chuàng)新的先導(dǎo)
前已述及，我國現(xiàn)階段社會管理創(chuàng)新需要理念的更新及社會管理方法與方式的轉(zhuǎn)變。理念的更新是首要的，這是因為理念更新是行動創(chuàng)新的先導(dǎo)，人們的思想和眼光決定人們的行為選擇。一個沒有法治思維的領(lǐng)導(dǎo)干部，很難想象他在解決所遭遇的社會管理問題時會想到用法律解決問題;人們具有不同的法治理念，就會對社會管理中的問題與做法有不同的認(rèn)識，就會形成不同的法治實踐效果。在目前社會管理創(chuàng)新不斷推進(jìn)的進(jìn)程中，我們必須樹立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代法治理念，以全新的思維與眼光來體察社會，認(rèn)識自己，以避免在社會管理創(chuàng)新過程中發(fā)生重大偏差，把社會管理創(chuàng)新引向歧途。實現(xiàn)民主和善治是社會管理創(chuàng)新的目標(biāo)，為此，我們必須要嚴(yán)格依法辦事，依照法律和制度管理社會;而這需要一種全新的社會管理法治理念的指引。哈耶克指出，“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束”。①換句話說，政府必須要法律的框架內(nèi)活動，其社會管理的權(quán)限和職責(zé)必須由法律授予，在社會管理過程既不能越權(quán)、也不能濫用權(quán)力、更不能怠行職責(zé);要形成“權(quán)為民所授”、“權(quán)為民所用”，以及權(quán)力的行使由人民進(jìn)行監(jiān)督的意識與氛圍。如果在社會管理創(chuàng)新中還固守原來的理念，如“權(quán)大于法”、“把法律作為管理和控制社會的國家”、“不嚴(yán)格依法辦事”等，將會把社會管理創(chuàng)新引向歧途，無法達(dá)到社會管理創(chuàng)新的目的。
三、法治理念更新是規(guī)范和保障社會管理權(quán)力的需要
社會管理政策的決定者和執(zhí)行者均具有一定的權(quán)力，因而存在著社會管理權(quán)力侵害相對人權(quán)利的可能性，這已被現(xiàn)實中大量實例所證明。因此需要對社會管理權(quán)力進(jìn)行必要的規(guī)制，其實規(guī)制也是一種保障。為達(dá)到規(guī)范和保障社會管理權(quán)力的目的，需要進(jìn)行兩個方面的工作:一是對社會管理人員進(jìn)行法治理念教育，用正確的法治理念能夠武裝其頭腦，使社會管理者樹立依法行使權(quán)力和注重保障相對人權(quán)利等正確的社會管理的法治觀，遠(yuǎn)離與排斥超越職責(zé)范圍行使權(quán)力、濫用權(quán)力、侵害相對人權(quán)益的行為。二是將正確的法治理念具化于具體的社會管理制度和機制中，使社會管理的各項制度與決策能夠體現(xiàn)現(xiàn)代法治觀的要求，能真正保障公民權(quán)利。對社會管理相對人而言，具備正確的法治理念也非常重要。社會管理創(chuàng)新必須要保護(hù)相對人合法權(quán)益，這當(dāng)然要求管理人員在進(jìn)行管理活動時依法而為和自我克制，也需要相對人對法治理念的接受與理解，才能在權(quán)益被侵害時具有依法維權(quán)的意識，能采用合法方式維權(quán)，這樣才有利于社會和諧與穩(wěn)定。
四、市民社會的良性成長需要全新的法治理念
在我國改革開放以前，政府是社會管理的唯一主體，包括人們的衣食住行等在內(nèi)的社會生活各個方面均由政府統(tǒng)一安排和管理。但是，隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，我國的經(jīng)濟(jì)與社會均發(fā)生了深刻變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是日新月異，社會結(jié)構(gòu)日益多元，人們的訴求更加多樣，利益格局日趨復(fù)雜。傳統(tǒng)的“全能型政府”、由政府大包大攬的管理模式的弊端日益凸顯，已越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。社會管理模式進(jìn)行變革和創(chuàng)新是呼之欲出。于是，國家權(quán)力逐漸從一些領(lǐng)域退出，逐步構(gòu)建起職能范圍適度、組織規(guī)模適中的政府，在管理中是提供引導(dǎo)、指導(dǎo)與服務(wù)。
五、政府職能轉(zhuǎn)變及法治政府的建立需要更新法治理念
我國傳統(tǒng)的治理模式是以行政機關(guān)為主體，采用強制命令等行政手段進(jìn)行社會管理。一方面政府大包大攬，包打天下，另一方面政府應(yīng)負(fù)責(zé)的公共職能卻長期履行不到位;一方面政府承擔(dān)一些不該管也管不好的社會事務(wù)，另一方面應(yīng)該由政府履行的一些社會管理職能卻沒有得到很好的落實。這說明倚重行政手段的傳統(tǒng)社會管理模式是弊端叢生。經(jīng)濟(jì)市場化、利益格局的多元化、市民社會的生成與發(fā)展等社會結(jié)構(gòu)的變化促使政府要轉(zhuǎn)變職能，要求變革傳統(tǒng)的“一元化”的自上而下的管理模式，打破政府發(fā)號施令、群眾被動接受的單向管理方式;我們要順應(yīng)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生的新變化重新為政府定位，形成多元多維、社會協(xié)同的社會管理新格局;形成公民人人參與管理，服從管理，并從中受益的格局。這需要全新的法治理念，建立法治政府，政府需依法治理，不能越權(quán)、不能濫權(quán)、更不能怠行職責(zé)。公民需要依法參與管理活動，依法享有權(quán)利履行義務(wù)，最終，在社會管理中充分體現(xiàn)民主，使社會管理成為政府與公民之間雙向的互動的活動，政府與公民達(dá)到真正意義上的合作。
六、結(jié)語
一、主動服務(wù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
企業(yè)治安保衛(wèi)人員要更加自覺的把治安保衛(wèi)工作放在企業(yè)總體布局中謀劃和推進(jìn)，緊緊圍繞企業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，充分發(fā)揮打擊預(yù)防監(jiān)督教育保護(hù)等職能作用，為全面建成小康社會，加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供有力的法治保障。
（一）著力保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是興企之要。要緊緊圍繞中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的決策部署，找準(zhǔn)企業(yè)治安保衛(wèi)工作服務(wù)發(fā)展的切入點，更加重視依法保障和完善企業(yè)改革、改制，保障和促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，保障和促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)增長和事業(yè)健康發(fā)展。嚴(yán)厲打擊和預(yù)防在企業(yè)的違法犯罪活動，依法妥善處理改革發(fā)展中出現(xiàn)的新矛盾新問題，有效維護(hù)企業(yè)安全生產(chǎn)、生活秩序。
（二） 著力保障企業(yè)文化建設(shè)。要密切關(guān)注企業(yè)意識形態(tài)領(lǐng)域中復(fù)雜形勢，堅決打擊國內(nèi)外一些不健康的文化思潮滲透企業(yè)文化，保障企業(yè)文化事業(yè)、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。把維護(hù)公共道德作為安保的重要價值追求，促進(jìn)提升職工群眾公民道德素質(zhì)。著力保障企業(yè)生態(tài)、生產(chǎn)文明建設(shè)。黨的十把生態(tài)文明建設(shè)納入現(xiàn)代化建設(shè)總體布局，突出強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的地位和作用。治安保衛(wèi)工作要深刻認(rèn)識資源約束趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，有效預(yù)防和推動解決損害職工群眾健康環(huán)境問題，為建設(shè)美好企業(yè)作出貢獻(xiàn)。
二、積極參與平安企業(yè)建設(shè)，全力維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。
治安保衛(wèi)工作要緊緊圍繞做好維護(hù)企業(yè)社會穩(wěn)定各項工作，確保職工群眾安居樂業(yè)、企業(yè)社會安定有序、企業(yè)長治久安。要積極配合公安機關(guān)依法打擊各類違法犯罪，確保企業(yè)大局持續(xù)穩(wěn)定。要切實增強安保工作意識，高度警惕和堅決打擊各類損害企業(yè)建設(shè)發(fā)展的違法犯罪，密切關(guān)注社會治安和公共安全領(lǐng)域的新特點，新動向，緊緊抓住影響群眾安全感的突出問題，積極參與治安重點問題專項整治，突出打擊各類犯罪行為，依法嚴(yán)懲以報復(fù)社會為目的的危害公共安全和個人極端暴力犯罪，保人民群眾生命財產(chǎn)安全。
三、積極參與加強和創(chuàng)新社會管理
治安保衛(wèi)部門要加強自身素質(zhì)學(xué)習(xí)提高，認(rèn)真貫徹中央關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的決策部署，主動融入社會管理體系，充分發(fā)揮治安保障作用，促進(jìn)企業(yè)提升社會管理科學(xué)化水平。要進(jìn)一步完善機制措施，加強矛盾糾紛排查化解和源頭治理，配合有關(guān)部門加強和完善涉罪未成年人，刑釋解教人員、社區(qū)矯正對象等特殊人群以及流動人口的服務(wù)管理，不斷拓展參與社會管理的途徑和方式，促進(jìn)企業(yè)社會管理法治化、科學(xué)化。依法公正合理對待職工群眾訴求，切實維護(hù)職工群眾合法權(quán)益。解決好職工群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，是建設(shè)平安企業(yè)的重要目標(biāo)。要進(jìn)一步暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)渠道，使職工群眾真正感受到公平正義。
四、積極推進(jìn)法治企業(yè)建設(shè)。
治安保衛(wèi)部門作為企業(yè)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的維穩(wěn)隊伍，是建設(shè)法治企業(yè)的重要力量，要始終堅持中國特色社會主義政治發(fā)展和法治建設(shè)道路，自覺把加強法治建設(shè)貫穿于治安保衛(wèi)工作全過程，為全面推進(jìn)依法治企、加快建設(shè)社會主義法治企業(yè)作出積極貢獻(xiàn)。帶頭嚴(yán)格依法履行職責(zé)、行使職權(quán)，努力提高治安保衛(wèi)部門自身嚴(yán)格履職工作水平，治安保衛(wèi)部門要堅持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾，以對國家、對企業(yè)、對職工群眾、對法律高度負(fù)責(zé)精神，堅持法律面前人人平等。認(rèn)真履行職責(zé)，大力加強法制宣傳，弘楊法治精神，塑造法治文化，引導(dǎo)職工群眾依法維護(hù)合法權(quán)益、自覺履行法定義務(wù)，促進(jìn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，推動實現(xiàn)企業(yè)各項工作法治化。
五、加強過硬隊伍建設(shè)。
關(guān)鍵詞：軟法 農(nóng)村治理 困境 對策
中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5349（2017）06-0078-02
軟法是人們自愿的共同協(xié)商制定，并且是愿意共同遵守的行為規(guī)定。它有三個特征：其一，軟法制定的主體在形式上是平等的；其二，軟法制定的主體存在多元性；其三，軟法的功能具有妥協(xié)性。所以說軟法不像硬法那樣具有強硬的規(guī)定。就村規(guī)民約來說，它是每個村民在自身利益與集體利益、全村利益的衡量中，權(quán)量出一個相對公平，全體村民都可以接受的一項公約條文。
一、目前軟法在農(nóng)村治理中的困境分析
農(nóng)村軟法有其存在和實施的合法性與合理性，在實施的過程中有明顯的區(qū)域性與邊界性，在當(dāng)今現(xiàn)實農(nóng)村治理中，軟法的運用實施也面臨著些許困境。
（一）軟法創(chuàng)制主體文化偏低
現(xiàn)如今，農(nóng)民文化水平比過去有顯著提高，但就常駐在農(nóng)村的人員文化素質(zhì)來看，仍然偏低。雖然現(xiàn)農(nóng)村教育覆蓋面越來越廣，但農(nóng)村的人才短缺仍是一個嚴(yán)重突出的問題。因為農(nóng)村的資源、交通、環(huán)境等因素影響，很多接受過高等教育的村民不愿意留在農(nóng)村謀發(fā)展。再者由于打工潮的涌起，農(nóng)作物價格的下降，村民更愿意出去打工，因此留在農(nóng)村大多數(shù)是一些老弱病殘，他們文化水平不高，不愿意參與到農(nóng)村治理中。他們自身的文化水平也限制了他們的能力，若是這些人參與到軟法的創(chuàng)制過程中，軟法的內(nèi)容必定缺乏合理性與代表性。
（二）軟法規(guī)范效果失靈
軟法的效力一般靠“軟約束力”來執(zhí)行，但就其本身來說起不到規(guī)范調(diào)制的作用，對于成員的獎懲一般靠農(nóng)村輿論，這就導(dǎo)致了部分軟法的威信喪失，失去其規(guī)范作用，與道德的功效混為一談。獎懲機制的不健全與實施效果不當(dāng)會使村民對其失去信心，也沒有了參與的熱情。比如在《村規(guī)民約》中規(guī)定在村干部換屆期間，不能有黑幕及賄賂情況，發(fā)現(xiàn)后一律取消資格，但在具體操作中由于多種原因，村民不去舉報或舉報后也不予懲罰。還有的《村規(guī)民約》中規(guī)定黨員選舉、村里活動、資金流向一定要及時公布，使其透明化，而在具體執(zhí)行中，對于沒有做到的情況，村民也是作為閑談抱怨一下，并未采取具體措施予以懲罰。軟法規(guī)范效果的失靈，不僅不利于農(nóng)村自身的進(jìn)步，也會阻礙農(nóng)村法治化進(jìn)程，更可能是“善治”的絆腳石。
二、改善農(nóng)村治理中軟法困境措施
軟法作為一種有效的法律規(guī)范，它尊重了共同體成員的主角地位，可以發(fā)揮基層組織和村民個人的積極性、主動性與創(chuàng)造性。因此要及時解決農(nóng)村治理中軟法遇到的困境，充分發(fā)揮軟法的積極作用。
（一）貫徹落實法治化道路
農(nóng)村治理是一個多元的治理過程，包括政府、社會組織、群眾自治組織這些外在推動力，村民是農(nóng)村建設(shè)的直接建設(shè)者與承擔(dān)者，是農(nóng)村治理主體與農(nóng)村內(nèi)在發(fā)展動力。因此可以完善農(nóng)村治理規(guī)則與制度，做好硬法與軟法的有效銜接，推進(jìn)社區(qū)法治化進(jìn)程。如江蘇張家港推動“多位一體”治理創(chuàng)新，通過制定議事規(guī)則，協(xié)商通過《村民自治章程》及《實施細(xì)則》《村規(guī)民約》規(guī)范決策程序、強化村務(wù)監(jiān)督等完善制度，推進(jìn)基層法治進(jìn)程。
（二）培養(yǎng)規(guī)則意識
在推進(jìn)農(nóng)村治理法治化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)有效形成并落實以本村村民實際利益意愿需求為目標(biāo)的“村規(guī)民約”。“村規(guī)民約”的制定、決策與實施可以培養(yǎng)農(nóng)村村民遵守規(guī)則的自覺意識，從根本上說，我們必須以規(guī)范化的手段和途徑，將各項農(nóng)村事務(wù)、民生政策落到實處，引導(dǎo)農(nóng)村治理在具體路徑上的運作機制朝著更加符合村情、民情、社情的方向規(guī)范化發(fā)展。如今，需要建立一個有效的協(xié)商機制，有一個合理的協(xié)商參與程序，因為硬法并不能涉及農(nóng)村具體的生活風(fēng)貌，村務(wù)監(jiān)督體制等。軟法規(guī)范在某種程度上是由共同體成員約定俗成的結(jié)果，所以軟法可以潛移默化地培養(yǎng)人們的自覺意識和規(guī)則意識。
（三）提高參與意識
只有讓村民廣泛參與進(jìn)來，充分表達(dá)村民自己的意志、意愿，才可以協(xié)調(diào)改革利益主體之間的矛盾關(guān)系，減少緩和村民的抱怨心理。再者村民親自參與到軟法的創(chuàng)制過程中，增強了軟法規(guī)范內(nèi)容的針對性與實效性，也可以潛移默化地彌補村民相關(guān)法律知識的欠缺。如何提高村民的參與意識呢？我們一定要把握好時間維度，選擇避開農(nóng)忙和外出打工的時間，可以在年末或年初，村民休閑時給予意見商討和征集。這樣，使得很多村民都有機會參加，也會為了自身利益去集言獻(xiàn)策。
（四）懲罰機制合法化與有效化
軟法作為一種規(guī)范是一種效力，無規(guī)矩不成方圓，既然軟法規(guī)范已形成，我們就必須遵守。首先要規(guī)定軟法形成過程的程序化與合法化，要使軟法牢牢地套在法律這個牢籠里，要有嚴(yán)格的法律效力，就不能只依靠村民自主遵守與服從，要增加軟法的信服力。再者可以讓軟法硬起來，就是指當(dāng)軟法的相關(guān)調(diào)整在某種程度上失靈的時候，我們要充分調(diào)動政府政策手段對其進(jìn)行補充，提高政策手段在《村規(guī)民約》實施過程中的促進(jìn)和輔佐作用。在適當(dāng)?shù)臅r候可以將部分軟法規(guī)范轉(zhuǎn)化為硬法規(guī)范，賦予其完完全全的直接的國家強制力，讓軟法硬起來。
三、結(jié)語
軟法治理有利于農(nóng)村治理朝著法治化的方向前進(jìn)，也是走向農(nóng)村“善治”的途徑。軟法本身在農(nóng)村治理中也有一定缺陷。對于農(nóng)村本身來說，硬法的運用與實施也是必不可少的。硬法體現(xiàn)的是國家權(quán)力對于農(nóng)村事務(wù)的干預(yù)與控制，而軟法體現(xiàn)的是村民內(nèi)在的需求，純粹的軟法無法對某些違法行為進(jìn)行有效預(yù)防與制裁，因此在治理中必須兩者合力，軟法規(guī)范可以為硬法提供具體的正當(dāng)?shù)闹С郑卜ㄊ擒浄ㄖ付ǖ目蚣芙Y(jié)構(gòu)，軟法在創(chuàng)制與實施運行的過程中應(yīng)遵循相關(guān)硬法規(guī)范，而不能任意違反硬法的規(guī)定，除非經(jīng)過正當(dāng)?shù)姆沙绦颉?/p>
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一、主要工作開展情況
（一）高度重視，全面啟動“六五”普法工作
1、認(rèn)真研究，積極動員。一直以來，我鄉(xiāng)黨委政府將普法工作作為全鄉(xiāng)的一項中心工作來抓，召開了普法動員大會，制定了“六五”普法規(guī)劃，建立健全了各項工作制度，全面部署“六五”普法工作。分別與各村簽訂目標(biāo)責(zé)任書，并將普法工作納入我鄉(xiāng)年度目標(biāo)考評，為普法工作的順利開展打下良好的基礎(chǔ)。
2、加強領(lǐng)導(dǎo)，健全組織。為了保證法制宣傳教育工作的順利進(jìn)行，加強對法律知識學(xué)習(xí)和普及活動的管理、指導(dǎo)，明確職責(zé)，我鄉(xiāng)及時成立了普法教育和依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組，鄉(xiāng)黨委書記為組長，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，具體負(fù)責(zé)“六五”普法工作，動員各村齊抓共管。將普法當(dāng)前各項實際工作緊密結(jié)合，定期邀請講師團(tuán)成員培訓(xùn)。
3、措施得力，保障到位。“六五”普法以來，經(jīng)費方面得到了黨委政府和上級司法部門的大力支持，在法制宣傳、法制培訓(xùn)、法治長廊建設(shè)等普法工作中累計投入資金已超過10萬元，極大的促進(jìn)了我鄉(xiāng)的普法工作。聘請了專門的法律顧問，為我們提供專業(yè)的法律知識培訓(xùn)和咨詢。
（二）結(jié)合實際，“六五”普法工作有序推進(jìn)
隨著我鄉(xiāng)廣大群眾法制意識不斷增強，普法教育工作不斷深化，對我們的普法工作提出更高的要求。我鄉(xiāng)以做好“四個有機結(jié)合”全力推進(jìn)普法工作。
1、把普法與解決實際問題有機結(jié)合，確定普法工作重點。圍繞“六五”普法工作，我們以法制宣傳和依法行政為出發(fā)點。以構(gòu)建和諧平安XX為目標(biāo)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，有針對性的開展法制宣傳教育。結(jié)合全鄉(xiāng)安全生產(chǎn)、計劃生育、土地管理、社會治安，多層次、全方位的進(jìn)行《安全生產(chǎn)法》、《婚姻法》、《計劃生育法》、《土地法》、《社會治安管處罰法》等法律法規(guī)的宣傳，有效的增強了廣大群眾自我權(quán)益保障意識，為全鄉(xiāng)“六五”普法工作的深入開展奠定了良好基礎(chǔ)。
2、把普法與“法律六進(jìn)”工作有機結(jié)合，多層次推進(jìn)普法工作。不斷深化開展普法教育進(jìn)機關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位活動。
一是鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合“三送”工作和黨的群眾路線教育實踐活動，率先在機關(guān)干部中開展普法宣講，以轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)為重要抓手，認(rèn)真開展“領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法活動”，發(fā)放《公務(wù)員法律知識讀本》、《干部法律知識讀本》等法律資料，采取周二、周四集中學(xué)習(xí)和自學(xué)相結(jié)合的方式，組織全體機關(guān)干部加強法律知識學(xué)習(xí)，撰寫學(xué)法筆記和心得體會。按時組織參加全民法律知識考試，并將考試成績作為年終考評的一項重要參照標(biāo)準(zhǔn)。
二是經(jīng)常邀請法律工作者對全鄉(xiāng)村組干部、人民調(diào)解員、村治保員等人員，進(jìn)行《土地法》、《計生法》、《婚姻法》、《人民調(diào)解法》、《治安管理處罰法》等農(nóng)村實用法律法規(guī)法治培訓(xùn)，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)開展普法講座，發(fā)放法制宣傳資料，農(nóng)村反警示教育資料，有效促進(jìn)了農(nóng)村普法工作的開展。近幾年，在全鄉(xiāng)組織刷寫各類法制宣傳及平安創(chuàng)建標(biāo)語360余條，各村通過“村村響”進(jìn)行平安創(chuàng)建和法制宣傳，發(fā)放各種普法資料萬余份。
三是將社區(qū)、企業(yè)、廣大村民中的固定電話用戶聘為“平安創(chuàng)建義務(wù)監(jiān)督員”，分別頒發(fā)了聘書，為全鄉(xiāng)固定電話戶發(fā)放了平安創(chuàng)建、法制宣傳文化等宣傳物品。
四是會同鄉(xiāng)計生辦辦理《流動人口婚育證明》時，為廣大外出務(wù)工群眾免費提供外出打工法律知識培訓(xùn)，截止目前，共發(fā)放《農(nóng)民工法律知識讀本》1200余冊。
五是結(jié)合安全生產(chǎn)整治活動，深入開展安全生產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)教育，發(fā)放《安全生產(chǎn)法》50余份，大力宣傳企業(yè)安全生產(chǎn)。
六是大力推進(jìn)法治校園建設(shè)，六五普法以來，鄉(xiāng)普法辦平均每年為XX中學(xué)、中心小學(xué)、新逕小學(xué)、XX小學(xué)等校園提供兩次以上的法制報告，分別為各校配備了法制副校長。
“六五”普法以來，我鄉(xiāng)累計發(fā)放《農(nóng)村常見法律知識讀本》3400余冊，《道路安全法》、《治安管理法》、《婦女兒童權(quán)益保障法》單行頁共計10000余份。通過豐富宣傳內(nèi)容，創(chuàng)新宣傳手段，強化宣傳效果，全鄉(xiāng)上下形成了濃厚的法制氛圍，有力地促進(jìn)了普法工作的知曉率和群眾安全感、滿意度的提升。
3、把普法與抓好“民主法治創(chuàng)建”相結(jié)合，提倡廣大村民參與。我們堅持并深化“依法治理、村民自治、民主管理”的基層普法依法治理工作模式，通過重點突破、以點帶面，在全鄉(xiāng)穩(wěn)步推開了“民主法治村、民主法治社區(qū)”創(chuàng)建工作。依托村級法律顧問，合理的整合現(xiàn)有資源，一是進(jìn)一步加大村法制公開欄的實際作用，做到定期公開村務(wù)、財務(wù)、黨務(wù)；二是在村圖書室建立法治一角，方便廣大村民自行參閱和學(xué)習(xí)法律知識；三是每年組織對農(nóng)村干部進(jìn)行法制培訓(xùn)，同時，要求村干部率先垂范，爭當(dāng)法律明白人。四是發(fā)揮村兩小組長普法中心戶長作用，宣傳和引導(dǎo)廣大群眾學(xué)習(xí)、遵守國家的各項法律法規(guī)，注重基層人民調(diào)解、法律服務(wù)等職能，為全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)提供實實在在的法律服務(wù)和保障。
4、把普法教育與不同階段社會熱點問題相結(jié)合，有效解決各類突出矛盾。我鄉(xiāng)圍繞不同階段社會熱點難點問題，針對農(nóng)村危舊土坯房改造、安全生產(chǎn)、校園安全、食品安全、防火禁燒、反等社會熱點問題，開展形式多樣的“法治校園”、“誠信守法企業(yè)”、“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”等活動。把關(guān)系民生的法律法規(guī)作為普法工作的重點，深入基層使廣大群眾提高了“法在身邊”、“與法同行”的意識，有效促進(jìn)了社會和諧穩(wěn)定。
（三）強化措施，確保“六五”普法工作取得實效
1、加強法治文化長廊建設(shè)使法律走近群眾。“六五”普法開展以來，我鄉(xiāng)建成了1個普法長廊，發(fā)揮村村通廣播作用，極大地豐富和拓展了我鄉(xiāng)“六五”普法工作的內(nèi)涵。使周邊群眾在舉手投足之間了解了與自己息息相關(guān)的法律知識，為維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)和諧發(fā)展?fàn)I造了濃厚的法治氛圍。
2、圍繞維護(hù)社會穩(wěn)定開展常態(tài)性普法工作。五年來，我鄉(xiāng)一直高度重視法治建設(shè)，堅持把普法工作作為推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧的基礎(chǔ)性工作來抓。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村兩級治安巡邏隊員、人民調(diào)解員的組織網(wǎng)絡(luò)，積極開展普法教育。針對滿釋放人員和社區(qū)矯正對象加強法制教育和引導(dǎo)。向服刑在教人員講政策、講社情、講法律、送溫暖。通過經(jīng)常走訪、回訪刑釋解教人員,協(xié)助家人加強教育管控和心理疏導(dǎo),幫助他們解決生產(chǎn)生活、自身就業(yè)等實際困難，通過人性化的開展幫教工作，使解教人員徹底走出低落情緒，重新樹立起了生活的勇氣和信心。
3、扎實有效的開展“法治示范鄉(xiāng)、民主法治村、民主法治社區(qū)”等創(chuàng)建活動。結(jié)合實際制定了創(chuàng)建方案，加強領(lǐng)導(dǎo)、落實責(zé)任，不斷加大宣傳力度，提升各種層面、各類人群的學(xué)法守法意識。實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，對村務(wù)、財務(wù)定期公開，嚴(yán)格財務(wù)監(jiān)督和管理，確保了村級工作正常開展。充分發(fā)揮村法律援助點的作用，深入推進(jìn)“法律進(jìn)農(nóng)村”活動。建立法律顧問工作制度，為村民和村委會重大決策提供法律咨詢，強化了法律服務(wù)工作。
4、圍繞平安和諧XX建設(shè)，積極開展綜合治理工作。積極實施社會治安綜合治理工作，以和諧平安XX建設(shè)為主線，進(jìn)一步健全鄉(xiāng)、村、組三級聯(lián)動聯(lián)防網(wǎng)絡(luò)；創(chuàng)新工作思路，推行平安創(chuàng)建承諾制，不斷深化“法律六進(jìn)”進(jìn)程，進(jìn)一步加強干群聯(lián)系，暢通群眾糾紛訴求、法律咨詢、村情民意反饋渠道；以禁毒、反、校園周邊環(huán)境治理、防汛防火、安全生產(chǎn)為重點，深入開展嚴(yán)打整治專項斗爭，效果明顯。截止目前全鄉(xiāng)無一例刑事案件、無一例治安案件發(fā)生，社會秩序穩(wěn)定，人民群眾安居樂業(yè)。
二、存在的一些不足
我鄉(xiāng)普法工作雖取得一些成績，但仍然存在一些不容忽視的問題。
1、工作機制還需要進(jìn)一步完善，法律宣傳教育缺乏必要的保障措施，經(jīng)費相對緊張，開展活動難的問題還比較突出。
一、加強農(nóng)村法治文化建設(shè)已成為當(dāng)前的緊迫課題
法治文化是法治建設(shè)的根本內(nèi)驅(qū)力。當(dāng)前，在我國加強法治文化建設(shè)，不僅具有重大的理論價值，更具有重大的現(xiàn)實意義。
（一）加強農(nóng)村法治文化建設(shè)是建設(shè)社會主義法治國家的必然要求。黨的十五大確立了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)。十多年來，我國在法治建設(shè)進(jìn)程中取得了巨大成就。但是，也毋庸諱言，在農(nóng)村現(xiàn)實生活中仍存在大量與法治社會相悖的現(xiàn)象，侵害農(nóng)民合法權(quán)益的事情還時有發(fā)生。究其原因是多方面的，但沒有在全社會建立起深入人心的法治文化，則是最深層的、最根本的原因。可以說，離開了法治文化，一個國家的法治建設(shè)就成了無源之水、無本之木。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，13億人民有9億生活在農(nóng)村，要加快依法治國進(jìn)程，推進(jìn)農(nóng)村基層民主法治，加強農(nóng)村法治文化建設(shè)已成為當(dāng)務(wù)之急。
（二）加強農(nóng)村法治文化建設(shè)是基于揚棄中國傳統(tǒng)法律文化的現(xiàn)實需要。
產(chǎn)生于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的中國傳統(tǒng)法律文化，從根本上來說是“人治”文化，是與現(xiàn)代法治觀念相悖的。中國傳統(tǒng)法律文化的主要特點是：重禮輕法，重德輕刑；“人治”高于“法治”；重刑輕民，重義務(wù)，輕權(quán)利等等。這些傳統(tǒng)法律思想直到今天仍然具有強大的影響力，仍然在阻礙著我國法治的現(xiàn)代化進(jìn)程，特別對農(nóng)村基層民主法治建設(shè)產(chǎn)生著阻礙作用。要消除傳統(tǒng)法律文化的不良影響，就必須對中國傳統(tǒng)法律文化進(jìn)行揚棄，并借鑒國外現(xiàn)代法治經(jīng)驗和整個人類文明成果，努力建設(shè)有中國特色的農(nóng)村法治文化。
（三）加強農(nóng)村法治文化建設(shè)是構(gòu)建社會主義和諧社會的根本要求。
和諧社會，從本質(zhì)上來說必然是法治社會,離開了法治的保障，和諧社會就不可能實現(xiàn)。農(nóng)村法治文化作為和諧文化的組成部分，是和諧社會的重要基礎(chǔ)和內(nèi)容。首先，法治文化與和諧社會的目標(biāo)具有一致性。法律是一種行為規(guī)范，其價值和目的就在于裁判世間糾紛、懲罰違法犯罪、維護(hù)公平正義。和諧社會追求的也是矛盾、沖突得到有效化解，使社會歸于和平與安寧，所以兩者在目標(biāo)上具有根本的一致性。其次，法治文化是和諧社會建設(shè)的推動力。法治文化有助于社會民主法治、公平正義的實現(xiàn)，有助于營造誠信友愛的社會氛圍，有助于保障充滿活力的新農(nóng)村建設(shè)，有助于建立人與自然的和諧關(guān)系。
二、當(dāng)前農(nóng)村法治文化建設(shè)的現(xiàn)狀
多年來，農(nóng)村基層經(jīng)過持續(xù)深入開展普法教育，法治觀念逐漸深入人心，運用法律手段解決矛盾紛爭，維護(hù)自身合法權(quán)益，正在成為更多農(nóng)民的首選，農(nóng)村的法治水平正在向建設(shè)較高層次現(xiàn)代法治文化的方向提升。但當(dāng)前農(nóng)村有的地方，受自然經(jīng)濟(jì)長期形成的傳統(tǒng)觀念影響，法治文化的建設(shè)還相對滯后，農(nóng)民的法治觀念依然比較淡漠，法律在調(diào)整和化解社會矛盾、維護(hù)公民合法權(quán)益方面還未能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，社會法治化的程度不高，在一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前，阻礙農(nóng)村民主法治進(jìn)程、影響現(xiàn)代法治文化建設(shè)的因素主要有：
（一）長期人治歷史造成了人們畏法息訟的心理和行為習(xí)慣。
由于我國傳統(tǒng)人治理念的根深蒂固，農(nóng)村一些地區(qū)至今還缺乏現(xiàn)代商品社會所具有的那種民主政治的傳統(tǒng)，有一些農(nóng)民的權(quán)利和平等競爭的意識比較淡漠，重傳統(tǒng)禮俗而輕法律規(guī)范。有的農(nóng)民受封建社會“法即刑”觀念的影響，片面視法為懲罰的工具，視尋求司法訴訟為畏途，每遇糾紛和沖突，往往依憑“鄉(xiāng)下事鄉(xiāng)下了”的傳統(tǒng)，尋求“私了”或糾纏于行政解決的途徑，還不習(xí)慣也不善于通過法律途徑來維護(hù)自身的權(quán)益；有的基層干部在處理農(nóng)村大量的復(fù)雜事務(wù)時，常漠視法律，依然習(xí)慣于用傳統(tǒng)的辦法息事寧人，一味以不擴(kuò)大事態(tài)為目的，丟棄法治原則，法律調(diào)整社會關(guān)系的必要性和權(quán)威性尚未被人們所接受。
（二）落后的社會文化環(huán)境對法治文化建設(shè)產(chǎn)生消極影響。
農(nóng)村地區(qū)的法治文化形態(tài)是整個社會文化形態(tài)的一個重要構(gòu)成，兩者息息相關(guān)。作為鄉(xiāng)村文化活動中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，其社會文化環(huán)境對法治氛圍的影響十分明顯。局部農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)和社會文化事業(yè)發(fā)展相對滯后，造成鄉(xiāng)村文化生活貧乏蒼白。在一些社會文化環(huán)境較差的地方，文化設(shè)施還較為缺少，文化活動的品味不高，有的地方賭風(fēng)盛行，迷信成風(fēng)，不健康的書刊、音像泛濫，并處于無人過問的狀態(tài)，因而嚴(yán)重地毒害了社會空氣，戕害了青少年的心靈，導(dǎo)致有的青少年因此走上違法犯罪的道路。
（三）少數(shù)地方政府的隨意行為造成農(nóng)民對法律信仰的缺失。
有的農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)民傳統(tǒng)上對地方行政長官的尊從，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域常常是作為一個相對封閉的社會區(qū)域而存在的，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體的行為對區(qū)域內(nèi)法治文化的狀態(tài)發(fā)生重要影響。在一些社會文化落后、法治環(huán)境較差的地方，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因自身文化和法律水平的局限，未能依法正確有效地行使行政權(quán)力，有的甚至以言代法，以權(quán)壓法，區(qū)域內(nèi)依然是傳統(tǒng)的人治氛圍；有的公款吃喝成風(fēng)，參與賭博成癖；有的受地方勢力、家族利益所左右，利用自己手中的權(quán)力想方設(shè)法謀取私利；甚至有的干部自身違法亂紀(jì)，貪污受賄。其負(fù)面效應(yīng)所及，污染了一方的社會空氣，致使部分農(nóng)民對法律的信仰難以養(yǎng)成，對法律正義的期待難有信心。
三、加快農(nóng)村法治文化建設(shè)的對策
在推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實踐中，如何加強農(nóng)村法治文化建設(shè)，以法律手段來規(guī)范、引導(dǎo)、保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會建設(shè)納入法治化軌道，是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中亟待解決的一個重大課題。如何在新農(nóng)村建設(shè)中同步加強農(nóng)村法治文化建設(shè)，筆者認(rèn)為可把以下幾方面作為著力點：
（一）加強農(nóng)村法治文化宣傳，營造依法辦事的社會氛圍。
“五五”普法規(guī)劃首次將農(nóng)民列為普法的重點對象，為此要通過法制宣傳教育培育農(nóng)民的現(xiàn)代法治意識，引導(dǎo)他們尊重法治的理念和價值取向，營造出崇尚法治的社會氛圍，使依法辦事成為人們思維和行為的自覺，使法律成為維護(hù)自身合法權(quán)益不可缺少的武器。法制宣傳教育所具有的增強公民法治觀念、提高法律素質(zhì)的功能，在推進(jìn)法治的過程中正是承擔(dān)著法治文化建設(shè)的重要職能。隨著新農(nóng)村建設(shè)的全面啟動，村鎮(zhèn)規(guī)劃的土地征用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的招標(biāo)投標(biāo)、農(nóng)村流通體系有序構(gòu)建、農(nóng)民工權(quán)益的切實保障、社會治安的和諧穩(wěn)定等，都與法律法規(guī)息息相關(guān)。因此，在開展“法律六進(jìn)”活動中，要有效地整合社會資源，構(gòu)建農(nóng)村“大普法”的格局，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的特色和實際，開展形式多梓、豐富多彩的農(nóng)村普法，把法律真正交給農(nóng)民，使農(nóng)民了解法律，使法律的公平正義原則深入人心，使法律能夠在廣大農(nóng)村扎根開花。在普法過程中，首先要滿足人的全面自由發(fā)展的要求，從“以人為本”的人文精神出發(fā)，樹立人文的普法理念，從法律對農(nóng)民的思維、道德、生產(chǎn)和生活方式的影響入手，通過法治文化的傳播提高農(nóng)民的法律文化素質(zhì)，從而形成一種依法辦事、循法而動的行為定勢。要以村級“兩委會”成員、黨員、村民代表為重點，有計劃分步驟地進(jìn)行，注重選擇農(nóng)民身邊需要的法律，開展普法互動活動，讓農(nóng)民從被動接受向主動關(guān)注轉(zhuǎn)變，把事關(guān)農(nóng)民切實利益的《合同法》、《婚姻法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《村民委員會組織法》等法律法規(guī)的宣傳擺在突出位置。要利用村級服務(wù)中心的農(nóng)民法制學(xué)校、法律圖書角、法制宣傳欄、新聞媒體、法制文藝等平臺，大力宣傳傳統(tǒng)法律文化中的優(yōu)秀成分，并使之與現(xiàn)代法治精神相融合，逐步形成具有中國特色的農(nóng)村法治文化，讓農(nóng)民對普法宣傳效果看得見、摸的著、記得住，并從中嘗到甜頭，得到“實惠”。
（二）完善農(nóng)村民主制度，構(gòu)筑安定有序的法治屏障。
要深化民主法治村創(chuàng)建，強化村民自治，實現(xiàn)從“人治”向“法治”、“制治”的轉(zhuǎn)變。要切實保障廣大農(nóng)民群眾依法享有的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民利，讓廣大農(nóng)民真正成為農(nóng)村社會管理的主人，成為民主制度的直接受益者，切實體現(xiàn)“以人為本”，從而不斷促進(jìn)廣大農(nóng)民群眾民主意識、法治意識的提高，實現(xiàn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定與進(jìn)步。做到“民選干部為人民、民選干部受監(jiān)督”，同時要求村干部主動帶頭守法，使村級決策管理和財務(wù)活動真正走上規(guī)范化、制度化、公開化的軌道，還政于民，對村民負(fù)責(zé)，受村民監(jiān)督。
（三）加強道德文化建設(shè)，構(gòu)建和諧農(nóng)村的精神支撐。
構(gòu)建和諧法治新農(nóng)村，不僅要從法律制度上維護(hù)社會穩(wěn)定、保障社會的公平正義，還要提供教育和引導(dǎo)，從文化上營造諒解寬容的和諧意識，提供和氣、和睦、和諧的精神支撐，為法治和諧農(nóng)村奠定廣泛的群眾基礎(chǔ)和堅實的社會基礎(chǔ)，形成社會進(jìn)步的凝聚力。要建立起以法律為核心的農(nóng)村新道德體系，推動法律與道德走向統(tǒng)一。要強化《公民道德建設(shè)實施綱要》和“八榮八恥”及新農(nóng)村建設(shè)20字方針的宣傳教育，同時，還要依靠廣大農(nóng)民群眾在農(nóng)村開展禁毒、禁賭等專項斗爭，消除“黃賭毒”等社會丑惡現(xiàn)象，取締非法宗教活動和封建迷信活動，以凈化農(nóng)村社會環(huán)境，促進(jìn)村風(fēng)文明。
（四）加強涉農(nóng)執(zhí)法力度，打造依法行政的法治環(huán)境。
加強對農(nóng)民的司法保護(hù)，依法切實維護(hù)農(nóng)民的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利。為此要合理設(shè)置基層司法機構(gòu)，降低農(nóng)民的訴訟成本。要建立高素質(zhì)的農(nóng)村司法隊伍和涉農(nóng)執(zhí)法隊伍，保證其獨立、公正，依法行使職權(quán)。要堅決打擊各種坑農(nóng)、害農(nóng)的犯罪活動。加強執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊制售假種子、假化肥、假農(nóng)藥和非法吸收農(nóng)民存款、集資詐騙、賭博等犯罪活動。要落實村“兩委會“干部職務(wù)犯罪預(yù)防。建立健全村組干部監(jiān)督制度，推動村務(wù)財務(wù)公開。要落實農(nóng)民群眾工作，妥善解決農(nóng)民群眾反映的非訴類問題。強化執(zhí)法監(jiān)督，完備執(zhí)法監(jiān)督機制，嚴(yán)肅糾正和查處各種執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法違法行為，定期對執(zhí)法、司法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，保證法律法規(guī)的正確有效實施，樹立法律的權(quán)威。
【關(guān)鍵詞】銀行監(jiān)管，風(fēng)險，約束機制
中圖分類號：DF438.1
一、銀行業(yè)監(jiān)管的一般理論
（一）銀行業(yè)監(jiān)管的概念
從狹義上講，銀行業(yè)監(jiān)管是指國家金融監(jiān)管機構(gòu)對從事存款、貸款業(yè)務(wù)的銀行業(yè)金融機構(gòu)的組織行為和經(jīng)營行為活動進(jìn)行監(jiān)督和管理的總稱。從廣義上講，銀行業(yè)監(jiān)管不僅包括國家金融監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的外部監(jiān)管或他律監(jiān)管，也包括銀行業(yè)金融機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管或自律監(jiān)管。國家金融監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)外部監(jiān)管與銀行業(yè)金融機構(gòu)的自律監(jiān)管是相輔相成的。我國銀行業(yè)的專門監(jiān)督機構(gòu)是國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)，即為中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。
（二）銀行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)
監(jiān)管目標(biāo)是一個國家制定監(jiān)管制度的依據(jù)，監(jiān)管目標(biāo)的確立關(guān)系到具體的監(jiān)管規(guī)定，因此，監(jiān)管目標(biāo)的確定是對銀行進(jìn)行監(jiān)管的首要問題。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條規(guī)定：“銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行、維護(hù)公眾對銀行業(yè)的信心。”由此可見，我國商業(yè)銀行的監(jiān)管目標(biāo)是兩個：一是促進(jìn)銀行業(yè)的合法穩(wěn)健運行，保證銀行業(yè)的健康經(jīng)營和發(fā)展；二是維護(hù)公眾對銀行業(yè)的信心，保護(hù)公眾尤其是存款人的利益。這樣的銀行監(jiān)管目標(biāo)也是完全符合巴塞爾委員會《有效銀行監(jiān)管的核心原則》對監(jiān)管目標(biāo)的建議，是符合現(xiàn)代銀行監(jiān)管的目標(biāo)的。
（三）銀行監(jiān)管的內(nèi)容
銀行的監(jiān)管目標(biāo)也就決定了其監(jiān)管的內(nèi)容。依據(jù)《有效銀行監(jiān)管的核心原則》及各國監(jiān)管的實際情況來看，商業(yè)銀行的監(jiān)管大致包括以下方面：1.市場準(zhǔn)入監(jiān)管。是銀行監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)，他能夠保證進(jìn)入金融市場的銀行具備良好的品質(zhì)以及合理的銀行數(shù)量；2.銀行業(yè)務(wù)運營監(jiān)管。是對銀行的持續(xù)性監(jiān)管，必須要履行審慎監(jiān)管的原則，通過對商業(yè)銀行的資本充足率、信貸風(fēng)險及流動性等進(jìn)行監(jiān)督管理，來確保銀行的穩(wěn)健運行；3.市場退出監(jiān)管。是銀行不能滿足監(jiān)管當(dāng)局的審慎要求時，而監(jiān)管當(dāng)局所采取的一項措施。這三者有機結(jié)合在一起，服務(wù)于銀行監(jiān)管的全過程。
二、我國銀行業(yè)監(jiān)管體制的特點及其存在問題
銀行業(yè)監(jiān)管體制，是指國家對銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)劃分方式和組織制度。與本國政治經(jīng)濟(jì)體制、宏觀調(diào)控手段、金融體制、金融市場發(fā)育程度相適應(yīng)，各國確立了各自不同的銀行業(yè)監(jiān)管體制。概括起來，主要有中央銀行與其他金融監(jiān)管機關(guān)共同監(jiān)管和設(shè)立專門的銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)兩種類型。
（一）我國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀
我國現(xiàn)階段實行的是“一行三會”（中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會）的分立金融監(jiān)管格局。其中，銀監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管商業(yè)銀行、政策性銀行、信托投資公司、資產(chǎn)管理公司、農(nóng)村信用合作社等存款類金融機構(gòu)；證監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管證券公司；保監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管保險公司；中國人民銀行作為中國的中央銀行主要是負(fù)責(zé)制定并保證貨幣政策的執(zhí)行，加強宏觀調(diào)控。
（二）我國銀行監(jiān)管存在的問題
我國銀行業(yè)監(jiān)管是在改革開放后逐步發(fā)展起來的，由于金融改革的進(jìn)程一直滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，特別隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，我國銀行業(yè)進(jìn)一步對外開放，使我國銀行業(yè)監(jiān)管在與國際接軌過程中，也發(fā)現(xiàn)一些值得重視的問題，主要包括以下方面：
1.部分條款操作性不強。這些需要加強的監(jiān)管規(guī)則主要體現(xiàn)于《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中。一是審慎經(jīng)營規(guī)則可操作性不強。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第21條規(guī)定審慎經(jīng)營規(guī)則，包括風(fēng)險管理、內(nèi)部控制、資本充足率、損失準(zhǔn)備金、風(fēng)險集中、關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)流動性等內(nèi)容。同時銀監(jiān)會頒布的大量規(guī)則也涉及審慎經(jīng)營規(guī)則，但由于缺乏約束力和可操作性，基層監(jiān)管部門難以有效執(zhí)行。二是監(jiān)管措施規(guī)則的操作性不強。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定禁止分紅、禁止轉(zhuǎn)股、禁止出境等監(jiān)管措施。但未形成細(xì)化此條款的具體規(guī)則，使基層監(jiān)管部門無法有效使用這些監(jiān)管措施，從而影響銀行業(yè)的有效監(jiān)管。
2.有效的市場約束機制尚未建立。所謂的市場約束機制，就是市場參與者借助于銀行自愿以及銀行監(jiān)管當(dāng)局強制的信息披露的基礎(chǔ)上，通過自覺提供監(jiān)督和對銀行實施約束，并對銀行產(chǎn)生的激勵和制裁的行為與過程。在我國，銀行監(jiān)管仍然是以外部的行政監(jiān)管為主，有效的市場約束機制監(jiān)管并沒有建立。
3.缺乏對監(jiān)管者的監(jiān)管。在我國，監(jiān)管人員在對銀行依法監(jiān)管過程中無人對監(jiān)管人員的行為進(jìn)行監(jiān)管，其是否做到廉潔公正、秉公執(zhí)法？是否利用了職務(wù)之便謀取不正當(dāng)利益？目前，我國并沒有出臺相關(guān)法律法規(guī)，也沒有制定出一套對監(jiān)管者進(jìn)行再監(jiān)管的指標(biāo)體系來衡量監(jiān)管者的成效。因此，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間往往存在著利益關(guān)系，對于加強監(jiān)管人員隊伍建設(shè)和防范銀行的風(fēng)險是十分不利的。
三、完善我國銀行業(yè)監(jiān)管體制的建議
（一）完善銀行業(yè)監(jiān)管的法制建設(shè)
我國雖已制定了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等關(guān)于金融的法律法規(guī)，但與我國的經(jīng)濟(jì)及銀行發(fā)展需求來講，仍然存在著較大的差距。因此，完善我國銀行業(yè)監(jiān)督的法律體系，可以從以下方面入手：1.制定法律的實施細(xì)則。2.建立健全執(zhí)法傳遞機制。3.培育公眾的法律意識，優(yōu)化金融法治環(huán)境。國家要繼續(xù)投入大量的人力、財力、物力等來推行普法教育，以培育公眾的法律意識，同時也要加大法律的制裁力度，來樹立有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的觀念，從而使全社會對法律做出合理性的認(rèn)同與信賴。
（二）強化市場約束體系對銀行業(yè)的作用
市場約束是用來保證銀行體系在整體上長期安全運行的必要條件，同時也是現(xiàn)代銀行監(jiān)管體系中不可或缺的方面。在搞好外部監(jiān)管的同時，要注意發(fā)揮市場機制的約束與淘汰作用。1.完善銀行業(yè)信息披露制度。我國頒布《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》是對商業(yè)銀行信息披露的原則、內(nèi)容及管理方法等方面作出了非常具體的規(guī)定。該辦法的出臺，不僅表明了我國商業(yè)銀行將按照國際慣例來運作以及提高銀行信息透明度的決心與信心，而且在一定程度上彌補了我國在信息披露制度上的缺陷；2.充分發(fā)揮社會的監(jiān)督作用。加強銀行業(yè)協(xié)會的自律，結(jié)合我國的實際情況，可以考慮在銀行當(dāng)局的支持下，全國只設(shè)立一個國家級的銀行業(yè)協(xié)會，各級地方協(xié)會可作為其派出機構(gòu)。在運作方式上，可定期舉辦研討會，就出現(xiàn)的新情況進(jìn)行討論，加強信息交流，聯(lián)手抵制欺詐銀行資金的行為，以保護(hù)銀行業(yè)的利益及體系安全。
（三）加強對監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行再監(jiān)管
從我國實際情況來看，可以考慮由中央銀行、財政部和專家組成專家委員會，對監(jiān)管者的活動及所制定的規(guī)則進(jìn)行監(jiān)督。以至于增強監(jiān)管工作的透明度和社會輿論的監(jiān)督。通過社會公眾、中介機構(gòu)及被監(jiān)管對象的監(jiān)督，來規(guī)范監(jiān)管人員行為，來防范監(jiān)管工作中“道德風(fēng)險”，同時也要加強監(jiān)管考核制度的建設(shè)。目前，我國還未建立起一套嚴(yán)格的指標(biāo)體系來衡量監(jiān)管的績效，也無法評價監(jiān)管者的監(jiān)管成效。因此，必須制定相關(guān)的法律法規(guī)，來規(guī)范監(jiān)管者的行為，強化銀行監(jiān)管行業(yè)的內(nèi)部控制，保證監(jiān)管的公正有效。
參考文獻(xiàn)
[1]史生麗：《商業(yè)銀行公司治理與銀行監(jiān)管》，法律出版社2010年版。
[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；社會管理；社會風(fēng)險；動態(tài)關(guān)系
中圖分類號：D523文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-410X（2014）02-0064-07
城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一場全面深刻的社會變革，是引領(lǐng)加速中國全面改革和轉(zhuǎn)型的總抓手，也是影響21世紀(jì)人類發(fā)展進(jìn)程的關(guān)鍵因素。隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的加速推進(jìn)，原先的農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢a(chǎn)關(guān)系、社會關(guān)系、生活方式、社會結(jié)構(gòu)、分配方式等發(fā)生了根本性變化。城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的不協(xié)調(diào)、不科學(xué)、不可持續(xù)的負(fù)面效應(yīng)，集中投射、釋放于社會層面，對社會管理的壓力驟增。社會管理能否及時化解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中相伴而生的錯綜復(fù)雜的社會矛盾，幾乎決定了未來中國的發(fā)展前景。因此，研究城鎮(zhèn)化與社會管理的關(guān)系，成為當(dāng)前重要而緊迫的任務(wù)。
一、城鎮(zhèn)化與社會管理動態(tài)關(guān)系模型
城鎮(zhèn)化可以劃分為“以物為本”傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化和“以人為本”新型城鎮(zhèn)化，社會管理可以劃分為“管控導(dǎo)向”的傳統(tǒng)社會管理和“服務(wù)導(dǎo)向”的新型社會管理。城鎮(zhèn)化和社會管理在“傳統(tǒng)”和“新型”兩個階段分別有著不同的價值導(dǎo)向、發(fā)展路徑和總體效果。當(dāng)不同類型的城鎮(zhèn)化和社會管理相結(jié)合時，對于總體社會的穩(wěn)定和諧有著不同的影響，詳見圖1。
傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)社會管理的結(jié)合，非但無法有效化解社會矛盾，反而加劇了社會斷裂，使得原本存在的社會風(fēng)險疊加共振，對社會秩序造成極大破壞；傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與新型社會管理的結(jié)合，雖然可以通過不斷提升的社會管理服務(wù)質(zhì)量來化解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化造成的社會矛盾，但是由于城鎮(zhèn)化問題的尖銳性、復(fù)雜性和多重反復(fù)性，使得社會管理成本上升，最終降低了社會管理服務(wù)質(zhì)量；新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)社會管理的結(jié)合，雖然可以通過不斷提升的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量來增強公眾福祉和幸福感，但是由于社會管理在體制機制上改革的滯后性，使“農(nóng)民”變?yōu)椤笆忻瘛钡倪^程大大被延緩，城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)最終將傷害城鎮(zhèn)化引領(lǐng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；新型城鎮(zhèn)化與新型社會管理的結(jié)合，才真正實現(xiàn)了兩者價值和功能的動態(tài)平衡和有機融合，極大地促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。中國當(dāng)前正處于從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化、傳統(tǒng)社會管理向新型城鎮(zhèn)化、新型社會管理轉(zhuǎn)型過渡階段，不同的關(guān)系組合對未來中國影響巨大。
二、互動的失效：傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)社會管理的功能異化（一）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來系統(tǒng)性社會風(fēng)險
我國自20世紀(jì)90年代以來，城鎮(zhèn)化進(jìn)入了短期內(nèi)的突發(fā)式快速擴(kuò)張和加速發(fā)展期。由于意識形態(tài)、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會、體制機制等多方面、深層次的主客觀原因，我們對城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律、中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展模式認(rèn)識不足，走了一條問題和矛盾層出不窮的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大特點是“以物為本”，是不全面、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。在以物為本發(fā)展理念的主導(dǎo)下，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化重速度輕質(zhì)量、重規(guī)模輕服務(wù)、重單兵突進(jìn)輕統(tǒng)籌發(fā)展、重資源利用輕環(huán)境保護(hù)、重政府主導(dǎo)輕市場推動，從而衍生出一系列的城鎮(zhèn)化“陷阱”：半城鎮(zhèn)化、運動式城鎮(zhèn)化、土地和房地產(chǎn)城鎮(zhèn)化、有城無市城鎮(zhèn)化、千城一面城鎮(zhèn)化、非市場化城鎮(zhèn)化、黑色城鎮(zhèn)化和非均衡城鎮(zhèn)化等。
“半城鎮(zhèn)化”是對農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口不完全轉(zhuǎn)變的狀態(tài)描述[1]。由于戶籍制度的存在，農(nóng)民工無法享受本地一系列社會福利和公共服務(wù)的“市民待遇”，處于“融不入城市、回不去農(nóng)村”的尷尬境地。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化完成了人的地域、職業(yè)轉(zhuǎn)換，但無法完成人的身份轉(zhuǎn)換，最終導(dǎo)致人口的無序性流動、城鄉(xiāng)二元分割和對立。“運動式城鎮(zhèn)化”是對城鎮(zhèn)化發(fā)展中重面子輕里子、重地上輕地下、重硬件輕軟件、重短期輕長期等問題的綜合描述。運動式城鎮(zhèn)化缺乏頂層設(shè)計和有序推進(jìn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)盲目建設(shè)大馬路、大廣場、標(biāo)志性建筑等“攤大餅”式的空間擴(kuò)張，加劇了人口、土地、資源和環(huán)境的矛盾[2]。“土地和房地產(chǎn)城鎮(zhèn)化”是對土地財政和高房價的概括。一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，而高地價和高房價的互為因果關(guān)系，則強化了地方政府的征地動機，甚至違背農(nóng)民意愿“遷村并點”、“上樓騰地”，引發(fā)了大量群體性維權(quán)抗?fàn)幒蜕鐣熬C合并發(fā)癥”。“有城無市城鎮(zhèn)化”意味著城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有形成良性循環(huán)。一些地方的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)有名無實，一些大中小城鎮(zhèn)面臨資源枯竭、產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)集聚不足、產(chǎn)業(yè)質(zhì)量不高等問題，對勞動力吸納嚴(yán)重不足[3]。“千城一面城鎮(zhèn)化”反映了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在破壞性建設(shè)中去地方地域特色，去歷史文化特色，去民俗傳統(tǒng)特色，去民族鄉(xiāng)土特色后的城鎮(zhèn)文化基因的缺失，最終導(dǎo)致城市人文關(guān)懷精神的不足和居民幸福感的降低。“非市場化城鎮(zhèn)化”模式下由政府獨攬城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)性資源配置，壟斷土地等城鎮(zhèn)化關(guān)鍵性資源。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化極易出現(xiàn)“以地謀發(fā)展、要物不要人、政績大于天”的政府角色越位、缺位和錯位現(xiàn)象，極易超越現(xiàn)實、主觀盲動、犧牲農(nóng)民利益、排斥市場和民間參與，造成極大的資源浪費和社會不公[4]。“黑色城鎮(zhèn)化”是綠色、低碳、可持續(xù)城鎮(zhèn)化的反面，是人與自然、人與生態(tài)環(huán)境的對立。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是以高消耗、高排放、高擴(kuò)張、低效率為特征的粗放型外延發(fā)展模式，造成生態(tài)系統(tǒng)的破壞，空氣、水和土壤的污染，使“美麗中國”的目標(biāo)遙不可及。“非均衡城鎮(zhèn)化”是城鎮(zhèn)體系化發(fā)展的嚴(yán)重失衡狀態(tài)，表現(xiàn)為“新四化”發(fā)展不相同步、區(qū)域發(fā)展不相均衡、大中小城鎮(zhèn)發(fā)展不相協(xié)調(diào)、城市群數(shù)量不足與質(zhì)量不高并存，延緩了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程[5]。
由此可見，作為一種重要的資源和財富再分配方式，城鎮(zhèn)化在本質(zhì)上改變了原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)和生活方式，為轉(zhuǎn)變國民經(jīng)濟(jì)增長模式、提升國民生活質(zhì)量提供了重大契機。而城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展所帶來的經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)調(diào)整，也衍生出復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會問題。在城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的高度重合、互相影響過程中，原先作為有機整體的社會，出現(xiàn)了各個部分的不協(xié)調(diào)、不平衡、不匹配，整體社會面臨失衡、無序和斷裂的危機。而傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化則進(jìn)一步加劇了這種危機，并有可能在“蝴蝶效應(yīng)”下引發(fā)系統(tǒng)性社會風(fēng)險和整體性社會沖突。
（二）傳統(tǒng)社會管理疲于應(yīng)對城鎮(zhèn)化風(fēng)險
從鄉(xiāng)村占主導(dǎo)向城鎮(zhèn)占主導(dǎo)的社會轉(zhuǎn)型是一個充滿沖突和矛盾的復(fù)雜過程。城鎮(zhèn)化既帶來擴(kuò)大內(nèi)需與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機遇和好處，也帶來貧困與社會不公、環(huán)境退化與社會不穩(wěn)定的挑戰(zhàn)和負(fù)面后果。不過，這些挑戰(zhàn)并不是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果，可以通過有效的社會管理予以控制和化解。然而，在長期以GDP為導(dǎo)向、重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會發(fā)展的理念下，那種以“不出事”為邏輯[6]、以碎片化管理為主要特征的傳統(tǒng)社會管理[7]，非但無法有效化解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的系統(tǒng)性社會風(fēng)險，反而出現(xiàn)了成本高、風(fēng)險大和績效差的社會管理負(fù)面結(jié)果。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)社會管理的結(jié)合，使原本存在的社會風(fēng)險疊加共振，帶來極大的社會不確定性。
城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對現(xiàn)有利益格局和利益分配機制有著重大影響，由利益失衡而引發(fā)的群體性沖突、階層性沖突、價值理念沖突等時有發(fā)生。而傳統(tǒng)社會管理的行為邏輯建立在“不出事”的價值基礎(chǔ)上，即在社會管理中體現(xiàn)“不求有功、但求無過”的行為取向。在這種邏輯框架下，社會管理本應(yīng)是一項在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中以民生保障為前提的復(fù)雜綜合性事務(wù)，卻被片面地理解為“維穩(wěn)”，并且主要采取的是行政性和強制性等剛性管理手段，來防止、壓制社會矛盾和的事態(tài)擴(kuò)大，實現(xiàn)一時的、局部的社會穩(wěn)定[8]。這種片面強調(diào)社會控制、工具理性的“救火式”被動社會管理，“貼創(chuàng)可貼”、運動式的治標(biāo)不治本型傳統(tǒng)社會管理，非但沒有真正解決社會矛盾和沖突，反而使社會問題在刻意壓制和掩蓋下產(chǎn)生積聚效應(yīng)，到某一臨界點集中爆發(fā)，進(jìn)而對社會穩(wěn)定產(chǎn)生巨大的破壞。
傳統(tǒng)社會管理帶有極強的碎片化特征，即社會管理改革往往是局部性、階段性改革，缺乏與系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的頂層制度設(shè)計的辯證統(tǒng)一。由于城鎮(zhèn)化直接或間接引發(fā)的社會問題較多，從而涉及的社會管理政策也越來越多，最終呈現(xiàn)出一種無序或碎片化的改革傾向。這種碎片化的改革沿著“碎片式打補丁”的舊路而難以對社會問題實現(xiàn)標(biāo)本兼治。隨著城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，原有的城鄉(xiāng)二元分割與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢之間矛盾重重。大量的農(nóng)民工不再僅僅滿足于城鎮(zhèn)化帶來的收入增加，而是要求身份的徹底城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化未來的挑戰(zhàn)和難點在于如何構(gòu)建一體化的社會保障、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、要素互通和戶籍管理等。而社會管理改革由于碎片化的特征，其職能在中央政府各部門之間、中央和地方政府之間、地方政府各部門之間分散化存在，導(dǎo)致社會管理呈現(xiàn)出流程破碎、組織僵化、部門主義、效能低下等問題[9]，從而難以系統(tǒng)地化解城鎮(zhèn)化帶來的新矛盾和新問題。
三、互動的機理：新型城鎮(zhèn)化與新型社會管理的功能耦合
城鎮(zhèn)增長和城鎮(zhèn)化是兩個完全不同的概念。城鎮(zhèn)增長是指城市人口的增加，包括城市中心在地理上的擴(kuò)張，而城鎮(zhèn)化則是指從鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)化的過程，是人的社會行為的轉(zhuǎn)變[10]。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化更多關(guān)注城鎮(zhèn)增長，即經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化、物的城鎮(zhèn)化、數(shù)量城鎮(zhèn)化，較少關(guān)注城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，即社會城鎮(zhèn)化、人的城鎮(zhèn)化、質(zhì)量城鎮(zhèn)化，從而引發(fā)了系統(tǒng)性社會風(fēng)險和結(jié)構(gòu)性社會斷裂。
國際經(jīng)驗告訴我們，斷裂下的社會穩(wěn)定僅能維持在移民第一代。無論是1992年的美國洛杉磯暴亂還是2005年的法國巴黎郊區(qū)騷亂，都是號稱國際化都市中的移民后代未能融入城市社會而引發(fā)的社會動蕩。而在中國城鎮(zhèn)化的“弓弦模型”中，先期進(jìn)入加速發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化如同弓弦，而滯后的社會城鎮(zhèn)化如同弓柄。經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化的弓弦是在20世紀(jì)50年代城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的社會斷裂的歷史背景下拉動的，與社會城鎮(zhèn)化之間形成巨大的結(jié)構(gòu)性張力。因此，在關(guān)注城鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)上的功能和戰(zhàn)略定位的同時，必須確保城鎮(zhèn)社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定與安全。
（一）新型城鎮(zhèn)化與新型社會管理的核心要義是以人為本
新型城鎮(zhèn)化是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的揚棄，是以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以新型產(chǎn)業(yè)及信息化為推動力，追求人口、經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化以社會公正為價值導(dǎo)向、以民生保障和改善為最終目的，是尊重人、依靠人、發(fā)展人和塑造人的以人為本的城鎮(zhèn)化。而新型社會管理是對以“單一主體、被動管控、靜態(tài)控制、剛性維穩(wěn)和運動式管理”為主要特征的機械性、碎片化傳統(tǒng)社會管理的超越，升級為以“多元主體、主動治理、動態(tài)管理、柔和制度保障”為主要特征，以對人的權(quán)利維護(hù)和民生保障為主要內(nèi)容的有機性、整體性社會管理，其總基調(diào)、總方針和總目標(biāo)是以人為本、服務(wù)優(yōu)先。
由此可見，新型城鎮(zhèn)化與新型社會管理的共同價值基點在于以人為本。相同的價值旨趣和目標(biāo)指向就將中國當(dāng)下兩個最重要的現(xiàn)實議題緊密聯(lián)結(jié)起來。它們之間不是簡單的線性關(guān)系，而是相互包含、相互滲透、互為目標(biāo)、互為動力、相得益彰的共生關(guān)系：新型城鎮(zhèn)化是新型社會管理的重要背景和推動力量；新型社會管理是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要保障和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面要加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，讓更多群眾享受到發(fā)展成果；另一方面要了解百姓利益訴求，解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的矛盾，探索與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相配套的新型社會管理模式，從而充分激發(fā)兩者的聯(lián)動互益潛能，在動態(tài)平衡和有機融合中彼此推進(jìn)與發(fā)展，最終實現(xiàn)平等、和諧、可持續(xù)的城鎮(zhèn)社會，使城鎮(zhèn)化真正成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、文化繁榮、民眾幸福的發(fā)動機。
（二）新型城鎮(zhèn)化與新型社會管理是對立統(tǒng)一體
唯物辯證法認(rèn)為，矛盾是指事物之間或事物內(nèi)部諸要素之間既對立又統(tǒng)一的關(guān)系。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)社會管理由于價值理念的沖突，其內(nèi)在關(guān)系更多表現(xiàn)出斗爭性的一面，即矛盾雙方相互排斥、相互沖突、相互否定、相互離異。而新型城鎮(zhèn)化與新型社會管理由于有著共同的價值基點，在具有斗爭性的同時，更多表現(xiàn)出統(tǒng)一性，即矛盾雙方相互依存、互為條件、相互滲透、相互貫通。
新型城鎮(zhèn)化是一項長期、艱巨、繁重的任務(wù)，是為民、惠民、靠民的復(fù)雜社會系統(tǒng)工程。要保證城鎮(zhèn)化的平穩(wěn)推進(jìn)，就必須發(fā)揮社會管理的應(yīng)有作用，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與新型社會管理的協(xié)調(diào)推進(jìn)與統(tǒng)籌創(chuàng)新。城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來社會結(jié)構(gòu)的巨大變化，改變了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會條件，給現(xiàn)有的社會管理模式帶來巨大的沖擊與挑戰(zhàn)，從而形成了對社會管理轉(zhuǎn)型升級的倒逼機制[11]，為強化以公民權(quán)利、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等為重點的社會管理體制機制創(chuàng)新提供了強大動力。而以人的管理和服務(wù)為核心的新型社會管理功能與作用的改進(jìn)，將為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、要素集聚等提供良好環(huán)境，為實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的生產(chǎn)生活方式、社會身份轉(zhuǎn)換等創(chuàng)造必要條件，成為拓展城鎮(zhèn)化發(fā)展空間的重要動力源泉。
我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)從作為生產(chǎn)要素的勞動力城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀丝凇⒓彝橹鞯娜说娜娉擎?zhèn)化。城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展導(dǎo)致社會由靜態(tài)化轉(zhuǎn)向動態(tài)化、復(fù)雜化，不確定性程度進(jìn)一步放大。為此，要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和新型社會管理，將二者的統(tǒng)一性從價值理念的相互聯(lián)結(jié)轉(zhuǎn)向具體內(nèi)容的相互聯(lián)結(jié)，形成城鎮(zhèn)化加速發(fā)展和社會管理持續(xù)創(chuàng)新的協(xié)同機制，打造解決社會矛盾的突破口和殺手锏，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定的良性互動格局。
四、互動的實現(xiàn)：新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新型社會管理
自人類社會進(jìn)入城鎮(zhèn)化時代以來，社會管理的轉(zhuǎn)型升級要以城鎮(zhèn)化發(fā)展階段、發(fā)展模式及其客觀規(guī)律為前提，才能更好地回應(yīng)和化解城鎮(zhèn)化變革帶來的一系列社會風(fēng)險，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康、有序發(fā)展。當(dāng)前，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，使其成為助推中國經(jīng)濟(jì)增長的最強勁引擎已經(jīng)成為社會的普遍共識。而要實現(xiàn)積極穩(wěn)妥的推進(jìn)，除了要加大力度破除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制，還需要在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中發(fā)揮社會管理在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的積極作用，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化規(guī)劃與社會管理規(guī)劃的無縫隙對接。
（一）新型城鎮(zhèn)化前期：以風(fēng)險預(yù)防為導(dǎo)向的新型社會管理
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)循序漸進(jìn)，最先做的應(yīng)該是評估城鎮(zhèn)化帶來的社會風(fēng)險，抓住本地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中突出的社會問題，做到社會管理關(guān)口前移，變問題解決為源頭防范。一是要落實重大事項社會風(fēng)險評估機制，強調(diào)新型社會管理的預(yù)防導(dǎo)向[12]。發(fā)揮社會管理在征地拆遷、舊村改造、土地承包、安全生產(chǎn)等傳統(tǒng)領(lǐng)域風(fēng)險預(yù)警的作用，充分整合綜治、公安、司法、民政、社保、、法院等政務(wù)資源，提前構(gòu)建大調(diào)解的社會管理工作格局，用對話代替對抗、維權(quán)促進(jìn)維穩(wěn)，引導(dǎo)居民理性表達(dá)訴求，將城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重大社會矛盾化解在萌芽狀態(tài)。二是構(gòu)建重大利益協(xié)商調(diào)解機制，發(fā)揮社會管理利益平衡器的作用。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)將實現(xiàn)利益總量的增長，但內(nèi)部利益格局會面臨微調(diào)或全面調(diào)整，而利益的再分配是引發(fā)社會矛盾的根源。社會管理要針對城鎮(zhèn)化的發(fā)展對象，即農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部人口，研究城鎮(zhèn)化帶來的生產(chǎn)方式、生活方式、分配方式和民生保障方式等變化，有序且制度化地平衡、維護(hù)、保障和發(fā)展城鎮(zhèn)化對象的切實利益。三是建立重點問題多渠道排查機制，實現(xiàn)社會管理的動態(tài)預(yù)警窗口作用。城鎮(zhèn)化推進(jìn)要廣泛收集社情、政情、民情動態(tài)，在農(nóng)村和城市建立重點群體、重點事件、重要敏感時期、重要單位區(qū)域的系統(tǒng)化社會問題排查機制，增強社會管理工作的針對性、有效性。
（二）新型城鎮(zhèn)化初期：以重點人群管理和服務(wù)為內(nèi)容的新型社會管理
城鎮(zhèn)化是深刻的社會變革和人的轉(zhuǎn)變過程，新型社會管理要圍繞城鎮(zhèn)化變革所引發(fā)的人的新的社會需求，加強管理和服務(wù)，變農(nóng)村人管理為城鎮(zhèn)人管理，實現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容的轉(zhuǎn)變；變本地人管理為本地人與外來人共同管理，實現(xiàn)服務(wù)對象的轉(zhuǎn)變。一是加強對流動人口的管理和服務(wù)，建立健全流動人口一站式服務(wù)，為外來人員提供信息采集、登記辦證、政策咨詢、權(quán)益維護(hù)、計劃生育等服務(wù)。二是關(guān)注留守兒童、空巢老人、流浪乞討人員等困難弱勢群體，針對有可能出現(xiàn)的生活失助、學(xué)業(yè)失教、行為失控、道德失范、心理失衡等傾向，構(gòu)建有效的貧困救助機制和心理問題疏導(dǎo)機制。三是幫助搬進(jìn)城鎮(zhèn)居住的新人群盡快適應(yīng)生活環(huán)境的空間轉(zhuǎn)換、生產(chǎn)方式的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換和農(nóng)民變市民的心理轉(zhuǎn)換。社會管理的工作重心要從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，將工作觸角向小區(qū)、樓棟、家庭、居民延伸和覆蓋，發(fā)揮社區(qū)文化的橋梁紐帶、自我教育、凝心聚力的作用，促進(jìn)和諧社區(qū)的生成。四是加強對城鎮(zhèn)拆遷戶和農(nóng)村失地農(nóng)民的社會管理服務(wù)，建立健全社會救濟(jì)和基本醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障體系，構(gòu)建生活安全保障網(wǎng)絡(luò)。
（三）新型城鎮(zhèn)化中期：以民生保障為核心的新型社會管理
新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以人為本，在本質(zhì)上是一個民生保障戰(zhàn)略。而保障和改善民生是一項長期工作，沒有終點，只有連續(xù)不斷的新起點，要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化推進(jìn)和民生改善的良性循環(huán)。所謂民生是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機會、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)的狀況，等等。新型社會管理要以民生保障為重點，突出強調(diào)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的秩序維護(hù)、民生改善和權(quán)利保障，實現(xiàn)管理、服務(wù)和法治的融合。一是將秩序維護(hù)作為保障城鎮(zhèn)化有序推進(jìn)的基礎(chǔ)性工作。穩(wěn)定是城鎮(zhèn)化有序推進(jìn)的前提，社會管理應(yīng)著重解決城鎮(zhèn)化引發(fā)的新的社會問題、社會矛盾、社會沖突和社會對抗，寓管理于服務(wù)之中，實現(xiàn)依法管理、科學(xué)管理和人性化管理；改變以往單一的管、控、壓、罰的以表面秩序穩(wěn)定為目標(biāo)的社會管理模式，不斷完善各種社會互動機制，包括糾紛調(diào)解機制、風(fēng)險防控機制、法律法規(guī)規(guī)范機制、社會行為調(diào)節(jié)機制，使人民群眾在社會生活中切實感受到秩序的自發(fā)性和長久性。二是將民生改善作為城鎮(zhèn)化和社會管理的共同出發(fā)點和落腳點[13]。城鎮(zhèn)化不是簡單的人口比例增加和城鎮(zhèn)面積擴(kuò)張，而是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等由鄉(xiāng)到城的重要轉(zhuǎn)變過程。社會管理要適應(yīng)和強化這種轉(zhuǎn)變，重點解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中民生領(lǐng)域存在的貧富差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、勞資矛盾、同工不同酬等問題，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為重點，形成政府職責(zé)明確、社會廣泛參與、機制運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、資金落實到位、管理規(guī)范有序、網(wǎng)絡(luò)覆蓋全面的基本公共服務(wù)均等化體系、基本社會保障體系、基本就業(yè)與收入分配均衡體系等各項社會管理民生保障制度體系，使人民群眾共享城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利。三是以權(quán)利保障作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會管理法治化的基本要求。在新型城鎮(zhèn)化背景下，社會管理的法治化就是保障人民群眾基本社會權(quán)利，促進(jìn)社會公正。社會管理應(yīng)著重研究城鎮(zhèn)化背景下的公民權(quán)利，包括社會公正和適當(dāng)?shù)馁Y源分配權(quán)、工作權(quán)、醫(yī)療權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、住房權(quán)、晉升權(quán)、遷徙權(quán)、名譽權(quán)、教育權(quán)、娛樂權(quán)、被贍養(yǎng)權(quán)、平等的性別權(quán)等[14]；加強對國家公權(quán)力的制約，實現(xiàn)社會管理從權(quán)力本位向權(quán)利本位的回歸，從權(quán)力向民主法治的回歸；在科學(xué)界定政府、社會、市場、公民和法治關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究構(gòu)建以社會權(quán)利為導(dǎo)向的社會管理政策體系，以公民自治參與為導(dǎo)向的社會管理參與體系，實現(xiàn)社會管理民主與法治的有效結(jié)合。
（四）新型城鎮(zhèn)化后期：以社會資源整合為重點的新型社會管理
城鎮(zhèn)化引發(fā)的社會問題具有綜合性、復(fù)雜性和不確定性等特點。要解決這些問題，除了發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)和法治保障的功效之外，還需要公眾參與和社會協(xié)同，通過整合政務(wù)資源和社會資源，構(gòu)建多層次、多方面和多樣性的社會管理體系。一是用參與式社會管理激發(fā)公民責(zé)任感。公民是社會管理的對象，更是社會管理的參與主體，是中國特色社會管理體制中的關(guān)鍵角色。公民參與社會管理的積極性和信心來自于個人的想法、訴求和建議等，能夠在社會層面由政府職能部門集中整合，給予積極和有效的回應(yīng)，并接受公民監(jiān)督。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，這種參與式的社會管理，不僅能有效促進(jìn)新市民融入城鎮(zhèn)，增強新老市民之間的認(rèn)同感，還能激發(fā)新市民的自主活力，達(dá)到自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的效果。二是加強社會組織建設(shè)為新型社會管理注入創(chuàng)新活力。社會組織不僅是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，更是黨和政府實施社會管理的重要依托、提供公共服務(wù)的“生力軍”。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要立足社會需求分類、分重點地培育公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類等社會組織，不斷增強其自主性和獨立性。充分發(fā)揮社會組織在城鎮(zhèn)化建設(shè)中創(chuàng)新扶老、助殘、濟(jì)困、助學(xué)等公共服務(wù)提供方式的積極作用，架起政府與社會溝通協(xié)調(diào)的橋梁，把社會組織的靈活、專業(yè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為承接政府職能的社會服務(wù)優(yōu)勢，進(jìn)而調(diào)節(jié)社會矛盾、實現(xiàn)社會穩(wěn)定。
五、互動的持續(xù)：新型城鎮(zhèn)化與新型社會管理的動態(tài)匹配
城鎮(zhèn)化和社會管理都處于不斷變化的環(huán)境中，且有著自身的演化規(guī)律。中國已經(jīng)進(jìn)入加速城鎮(zhèn)化階段，一方面以魔力般的法術(shù)喚醒了超過以往世代總和的生產(chǎn)力，另一方面也空前地造成和積累了社會矛盾。中國城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展表現(xiàn)為國家力量的推動，但根本動力在于城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略符合中國農(nóng)民的迫切意愿。為了在強化這種意愿的同時實現(xiàn)社會和諧，新型社會管理應(yīng)該與新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)動態(tài)匹配，在發(fā)展中尋求和擴(kuò)大兩者的價值契合點和互動交集。一是不同類型、不同地域的城鎮(zhèn)化，要求社會管理因地制宜。中國地域遼闊、情況復(fù)雜，發(fā)展很不平衡，城和鎮(zhèn)有著不同的基礎(chǔ)、背景、環(huán)境和發(fā)展條件，由此孕育出來的城鎮(zhèn)化應(yīng)該各具特色、途徑多元、模式多樣。這就要求社會管理應(yīng)與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展實際緊密結(jié)合，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段特征，因地制宜、與時俱進(jìn)地實現(xiàn)社會管理手段、方法、模式的本土化、本地化，在動態(tài)調(diào)整中實現(xiàn)社會管理功能的擴(kuò)充和升級。二是不同性質(zhì)、不同影響的城鎮(zhèn)化社會問題，要求社會管理分類治理、有序推進(jìn)。城鎮(zhèn)化問題按照城鄉(xiāng)地域大致可分為三類：城鎮(zhèn)急劇變遷所帶來的城鎮(zhèn)自身不協(xié)調(diào)問題、城鎮(zhèn)發(fā)展帶來的農(nóng)村不協(xié)調(diào)問題和城鄉(xiāng)之間不協(xié)調(diào)問題，這三類問題相互交織，沒有絕對的界限。社會管理若不能對各類問題在社會性質(zhì)、社會影響等方面進(jìn)行清晰界定和宏觀統(tǒng)籌，就有可能被湮沒在問題的海洋當(dāng)中。為此，社會管理應(yīng)突出重點，分類、有序地做好城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重點領(lǐng)域的服務(wù)管理工作，最終實現(xiàn)社會管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋。
當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)化和社會管理正從“傳統(tǒng)”走向“新型”，正處于轉(zhuǎn)型過渡的關(guān)鍵階段。在西方近三百年的城鎮(zhèn)化演變歷程中，社會問題以階段性、漸進(jìn)性和累積性的方式呈現(xiàn)，而中國僅三十多年的城鎮(zhèn)化急速發(fā)展期，社會問題以突發(fā)式、集中式和幾何級數(shù)遞增式呈現(xiàn)。西方一些國家未能在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中同步提升社會管理短板，導(dǎo)致整體社會價值失范、沖突不斷、秩序紊亂、社會動蕩，深陷“社會管理陷阱”。中國的城鎮(zhèn)化是改變中國甚至世界的深刻的社會變革工程，城鎮(zhèn)化道路既充滿希望又布滿荊棘，它是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、實現(xiàn)中國夢的關(guān)鍵舉措，也是帶來整體社會發(fā)展深層次矛盾和系統(tǒng)性社會風(fēng)險的巨大挑戰(zhàn)。應(yīng)該重視城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會管理，實現(xiàn)二者雙螺旋式同步發(fā)展，跨越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)社會管理的“斷崖式”狀態(tài)，激發(fā)新型城鎮(zhèn)化與新型社會管理的“互動式”綜合效應(yīng)。
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