時間：2023-08-11 17:26:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農(nóng)民社會保障實施制度，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
為妥善解決被征地農(nóng)民的基本生活和長遠生計問題，保護被征地農(nóng)民權(quán)益，促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作的指導意見》（〔〕29號）和原省勞動保障廳、國土資源廳、財政廳《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作的實施意見》（勞社〔〕19號）精神，結(jié)合我市實際，現(xiàn)就做好被征地農(nóng)民社會保障工作提出如下意見：
一、基本原則
（一）要把做好被征地農(nóng)民社會保障工作作為征地制度改革的重要內(nèi)容，將落實被征地農(nóng)民社會保障問題作為征地的必經(jīng)程序，社會保障費用不落實的不得批準征地。
（二）要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的高度，依法足額安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，確保被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，長遠生計有保障。
（三）被征地農(nóng)民社會保障水平原則上不得低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴剩㈦S著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)居民平均生活水平的提高，逐步調(diào)整提高。
（四）堅持分類指導。以勞動年齡段內(nèi)被征地農(nóng)民為就業(yè)和職業(yè)培訓重點對象，促使其盡快實現(xiàn)就業(yè)；以老齡人群為社會保障重點對象，加快建立適合被征地農(nóng)民特點與需求的社會保障制度。
二、保障對象
本行政區(qū)域內(nèi)，16周歲及以上（以征地協(xié)議簽訂時間為基準）、被征地時享有農(nóng)村第二輪土地承包權(quán)、征地后人均耕地0.3畝及以下（以村民小組為單位）的被征地農(nóng)民，適用本意見。
被征地時年滿16周歲不滿60周歲的人員，依據(jù)原市勞動保障局、財政局《關(guān)于印發(fā)〈市農(nóng)村勞動力職業(yè)培訓及就業(yè)服務(wù)實施辦法〉的通知》（勞社就業(yè)〔〕21號）精神，享受相關(guān)培訓和就業(yè)優(yōu)惠政策。
60周歲及以上被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老保險范圍。被征地農(nóng)民社會保障對象的確定，要嚴格按照《省勞動保障廳國土資源廳財政廳關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作的實施意見》（勞社〔〕19號）的規(guī)定程序核準并予以公示后，報縣（市、區(qū)）政府有關(guān)部門備案。
被征地時不滿16周歲的人員，按征地補償規(guī)定一次性發(fā)給安置補助費，待其達到就業(yè)年齡后再根據(jù)就業(yè)狀況參加相應的社會保障。
三、保障標準
被征地農(nóng)民年滿60周歲時（未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險），可按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險金，養(yǎng)老保險金原則上不低于當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準。各縣（市、區(qū)）政府可結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平及財力狀況適當提高保障標準。養(yǎng)老保險金由以下三部分構(gòu)成：
（一）已開展國家新型農(nóng)村（城鄉(xiāng)居民）社會養(yǎng)老保險的縣（市、區(qū)）政府規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；
（二）征地社會保障費用補貼（用于補齊與當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準的差額）；
（三）當?shù)卣钠渌a貼。
四、資金來源
（一）已開展國家新型農(nóng)村（城鄉(xiāng)居民）社會養(yǎng)老保險的縣（市、區(qū)）政府規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，通過新型農(nóng)村（城鄉(xiāng)居民）社會養(yǎng)老保險途徑列支。
（二）征地社會保障費用補貼從各縣（市、區(qū)）征收的綜合地價社會保障費用中支付，征地社會保障費用出現(xiàn)缺口時，由當?shù)刎斦浹a。
（三）當?shù)卣钠渌a貼由當?shù)刎斦鉀Q。
五、資金管理
各縣（市、區(qū)）政府要嚴格執(zhí)行各項財務(wù)管理規(guī)定，設(shè)立被征地農(nóng)民社會保障基金專戶，被征地農(nóng)民社會保障資金實行收支兩條線，納入財政專戶管理，專款專用，獨立核算，任何部門、單位和個人不得擠占、截留、挪用、轉(zhuǎn)借或擅自將資金用于任何形式的直接投資。要加強資金監(jiān)督和管理，確保資金的安全和增值。
六、工作要求
（一）加強領(lǐng)導，落實責任。各縣（市、區(qū)）政府、市政府有關(guān)部門要高度重視被征地農(nóng)民的社會保障工作，將其列入重要議事日程和政府目標責任制考核體系，實行行政首長負責制，建立責任追究制度。要確保必要的工作機構(gòu)、人員和經(jīng)費，抓緊做好被征地農(nóng)民社會保障的具體實施工作。
根據(jù)省委、省政府提出自**年起建立被征地農(nóng)民社會保障制度的目標要求，為維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，加快推進我省被征地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)，特作如下通知：
一、充分認識加快建立被征地農(nóng)民社會保障制度的重大意義
近年來，隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，被征地農(nóng)民數(shù)量不斷增多，矛盾日益突出。各地積極進行了被征地人員保障辦法的探索，取得了一定成效。但是，這項工作尚在起步階段，發(fā)展不平衡、制度不完善、措施不落實等問題普遍存在，有的地方至今還未啟動這項工作。加快建立被征地農(nóng)民社會保障制度意義重大，有利于實踐立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨，維護被征地人員合法權(quán)益和社會穩(wěn)定；有利于進一步完善社會保障制度和健全社會保障體系，擴大社會保障覆蓋面；有利于改善投資環(huán)境，實現(xiàn)社會政治穩(wěn)定；有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，加快推進城鄉(xiāng)一體化進程。各級政府必須把加快建立被征地農(nóng)民社會保障制度，作為貫徹落實“三個代表”重要思想的具體實踐和全面建設(shè)小康社會的重大舉措，擺上重要位置，抓緊抓好。
二、進一步明確指導思想和基本原則
建立被征地農(nóng)民社會保障制度的指導思想是，以“三個代表”重要思想和黨的十六大精神為指導，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化和推動被征地人員融人城市社會為方向，以切實保障被征地人員根本利益、促進勞動就業(yè)和社會保障為主線，以確保合理集約用地需要、提高土地利用率和環(huán)境競爭力為基礎(chǔ)，建立起與我省經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，與城鎮(zhèn)社保體系既有區(qū)別又相銜接的被征地農(nóng)民社會保障的制度框架和運行機制。
根據(jù)上述指導思想，在推進工作中必須把握以下基本原則：一是堅持合理保障，強化激勵。充分考慮經(jīng)濟發(fā)展水平，合理確定被征地農(nóng)民的社會保障水平，確保政府能承受、被征地農(nóng)民能接受。充分調(diào)動被征地農(nóng)民自主擇業(yè)和就業(yè)后繼續(xù)參保的積極性。二是堅持統(tǒng)一制度，因地制宜。建立被征地農(nóng)民社會保障制度，從發(fā)展看，必須符合接軌城鎮(zhèn)社保體系的大方向。近期實施中，各地可從實際出發(fā)，進行多方案探索。實際操作中，既要有別于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，又要考慮能與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和其他社會保險相銜接。三是堅持覆蓋城鄉(xiāng)，突出重點。建立被征地農(nóng)民社會保障制度，城鄉(xiāng)基本政策要統(tǒng)一。具體實施中，可區(qū)別情況，突出重點區(qū)域、重點年齡段，實行分類保障。四是堅持多方籌資，明確責任。以縣(市、區(qū))為基礎(chǔ)，由政府、集體、個人共同出資，多渠道籌集被征地人員社會保障費用。強化監(jiān)督和管理，確保資金落實到位和安全運作。
三、保障對象、形式和資金籌措
(一)保障對象。經(jīng)省以上政府批準征地，由當?shù)貒临Y源管理部門實施統(tǒng)一征地的，被
征地時持有第二輪土地承包權(quán)證家庭中在冊農(nóng)業(yè)人員。征地時未達到勞動年齡段(16周歲以下)的人員，已享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人員，不列入被征地農(nóng)民社會保障范圍，一次性發(fā)給征地安置補償費。
(二)保障形式。實施被征地農(nóng)民社會保障，一般可先實行基本生活保障方式；也可實行基本生活保障與社會保險相結(jié)合辦法；少數(shù)地方有條件的，還可直接納入城鎮(zhèn)社保體系。實行基本生活保障的，按省勞動保障廳等五部門《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的指導意見》(浙勞社農(nóng)〔**〕79號)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。實行基本生活保障與社會保險相結(jié)合的，對勞動年齡段以上的被征地農(nóng)民，按基本生活保障方式予以解決；對勞動年齡段內(nèi)的被征地農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)社保體系。對納入城鎮(zhèn)社保體系的，按現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的相關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行。實行這一方式的，要從當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平出發(fā)，充分考慮支付能力，合理確定繳費的基數(shù)、比例和年限，不留資金缺口。
(三)資金籌措。被征地農(nóng)民參加基本生活保障和基本養(yǎng)老保險所需資金由政府、村(組)集體經(jīng)濟組織、個人出同出資籌集。政府承擔部分不低于保障資金總額的30％，可先從土地出讓金收入等政府性資金中列支；村(組)集體經(jīng)濟組織和個人承擔70％，從土地補償費、征地安置補助費中列支和抵交，并由國土資源部門統(tǒng)一扣繳并及時足額劃轉(zhuǎn)，在辦理參保手續(xù)時，一次性轉(zhuǎn)入社保專戶。省征地調(diào)節(jié)資金管理辦法出臺后，按新辦法執(zhí)行。各地可按被征地農(nóng)民基本生活保障和養(yǎng)老保險資金總額的一定比例，建立被征地農(nóng)民社會保障風險準備金，用于應對未來的支付風險。被征地農(nóng)民一次性繳納的基本生活保障和養(yǎng)老保險資金、社會保障風險準備金，實行收支兩條線和財政專戶管理，單獨建賬，專款專用，不得轉(zhuǎn)借、挪用或截留，擠占。
四、大力促進就業(yè)和相關(guān)配套措施
(一)大力促進被征地農(nóng)民就業(yè)。在勞動年齡段內(nèi)有勞動能力和求職愿望的被征地農(nóng)民，可到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)辦理失業(yè)登記手續(xù)，并享受與城鎮(zhèn)集體企業(yè)下崗職工和失業(yè)人員再就業(yè)同等的優(yōu)惠和援助政策。鼓勵被征地農(nóng)民參加各類職業(yè)技能培訓。有條件的地方可推行被征地農(nóng)民培訓券制度。被征地農(nóng)民中“4050”年齡段人群，經(jīng)培訓后未就業(yè)的，可給予一定生活補助，最長不超過24個月。各地可推行留地安置貨幣化，所籌資金主要用于解決被征地農(nóng)民參保的補助和就業(yè)援助。
(二)加快推進被征地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換。所有被征地農(nóng)民，一次性辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非。在教育、就業(yè)、兵役等方面，享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等待遇，并承擔相應的義務(wù)。在撤村建居集體資產(chǎn)未處置前，繼續(xù)享有原村(組)集體資產(chǎn)的權(quán)益和可分配收益。被征地農(nóng)民家庭人均收入低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準的，可享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇。
(三)加快推進撒村建居和“城中村”改造。市、縣城區(qū)和建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)大部分土地被征用的村，要積極推進撤村建居。原村集體資產(chǎn)要優(yōu)先用于解決村民養(yǎng)老保險、基本生活保障、醫(yī)療保險和生活困難補助及支持村民自謀職業(yè)等。
【關(guān)鍵詞】被征地農(nóng)民；社會保障；政府
隨著城市化進程的不斷推進，被征地農(nóng)民的規(guī)模不斷擴大，如何保障農(nóng)民失去土地后的生活成為政府及專家學者關(guān)注的話題，為被征地農(nóng)民建立社會保障制度成為各界共識。
一、國內(nèi)的相關(guān)研究
從被征地農(nóng)民社會保障制度內(nèi)容安排上。多數(shù)地區(qū)將工作重點集中在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險上，根據(jù)目前被征地農(nóng)民社會保障政策運行的狀況，學者們分別對其進行研究。宋青鋒（2005）指出根據(jù)目前國家和社會的實際情況。失地農(nóng)民社會保障的內(nèi)容應該設(shè)計養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)社會保險。陳信勇（2006）指出，應在制度先行、因地制宜、公平和效率有機統(tǒng)一以及與現(xiàn)行社會保障制度相銜接等原則的指引下，加快推進被征地農(nóng)民社會保障的改革。鑒于我國國情，應當首先為被征地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障制度，其他社會保障措施也應及時、逐步地建立起來。
（一）養(yǎng)老保險
不同學者從多個角度論證了建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的必要性。徐秋花、侯仲華（2006）指出，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，特別是解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險是破解“三農(nóng)”問題的重要政策選擇。袁斌、陳樹文（2008）指出，通過建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。將被征地農(nóng)民平穩(wěn)地納入社會保險體系，既解決了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，又擴大了養(yǎng)老保險覆蓋面，增強了保險的社會調(diào)節(jié)功能，又適應了和諧社會的基本要求。黃智饒（2008）提出。建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度是解決農(nóng)村老齡化問題的迫切需要。
針對目前養(yǎng)老保險實踐存在的諸多問題，冼青華（2006）認為，我國現(xiàn)有的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險沒有完善的制度，沒有形成規(guī)范管理，可操作性差。史先鋒、曾賢貴（2007）認為。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險存在以下問題：政策缺乏強制性。被征地農(nóng)民參保率低；個人繳費比例過高，保障水平過低；保險層次單一，滿足不了被征地農(nóng)民不同層次的保險需求。王莉麗（2007）認為。現(xiàn)有被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基金相互隔離。使其缺乏與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險銜接的靈活途徑。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度之間應有相通性或兼容性以保證農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的過渡。
（二）醫(yī)療保障
關(guān)于構(gòu)建被征地農(nóng)民醫(yī)療保障的總體思路，王曉瑩（2007）指出了被征地農(nóng)民醫(yī)療保障制度存在的問題并分析了原因。得出我國應構(gòu)建廣覆蓋、多層次、多形式的醫(yī)療保障制度，這一制度應包括醫(yī)療保險金的籌集、監(jiān)管、醫(yī)療保障制度的模式以及具體實施辦法、醫(yī)療服務(wù)的管理等相關(guān)內(nèi)容。燕秋梅（2008）認為建立被征地農(nóng)民醫(yī)療保障制度需要政府干預，這也是政府的職能所在， 因此政府應明確承擔以下責任：確立保障模式、立法、財政和運營的監(jiān)管。
很多學者對各地被征地農(nóng)民醫(yī)療保險的實踐模式進行了分析，并就模式的選擇提出了自已的觀點。徐瑋等（2007）認為被征地農(nóng)民應被納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系。并以杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例，提出了被征地農(nóng)民醫(yī)療保障制度設(shè)計思路：從城鎮(zhèn)困難群眾的保障、土地的保障作用、農(nóng)民的一般意識和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等角度設(shè)計被征地農(nóng)民的醫(yī)療保障。袁杰、吳廣明（2008）介紹了各地對被征地農(nóng)民醫(yī)療保險的不同做法和模式后，認為被征地農(nóng)民加人新型農(nóng)村合作醫(yī)療是最合適的。徐唐奇（2008）以湖北省為例。闡述了構(gòu)建和完善被征地農(nóng)民社會醫(yī)療保障制度的基本思路、原則、具體操作程序、運行和管理，重點研究了湖北省被征地農(nóng)民醫(yī)療保障資金的構(gòu)成與籌措、醫(yī)療保障資金的監(jiān)管、給付和運行管理。
（三）就業(yè)保障
在被征地農(nóng)民的就業(yè)方面，多數(shù)學者將目光聚焦在被征地農(nóng)民再就業(yè)領(lǐng)域。一致認為失去土地后的就業(yè)問題是解決被征地農(nóng)民生活的關(guān)鍵所在。馬馳、張榮（2004）指出，補償、保障和就業(yè)是解決被征地農(nóng)民生存和發(fā)展的三個重要方面。其中補償、保障是基礎(chǔ)，就業(yè)是關(guān)鍵。蔣和勝、涂文明（2oo4）在破解被征地農(nóng)民問題的思路上。認為不應局限于對被征地農(nóng)民補償安置制度做出修補和政府行為上做出規(guī)范。更要立足于從制度上給予根本安排。建立以就業(yè)為支撐的政府主導型被征地農(nóng)民社會保障體系。不同學者紛紛提出了解決被征地農(nóng)民失業(yè)問題的具體措施。劉海云提出可通過整改集體經(jīng)濟、發(fā)展街道服務(wù)和城郊勞動力密集型企業(yè)來增加就業(yè)機會，健全轉(zhuǎn)型農(nóng)民保障機制。萬朝林（2OO4）認為，政府應組織勞務(wù)輸出，借地發(fā)展農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展集體經(jīng)濟，發(fā)展勞動力密集型的加工產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，并給予政策傾斜，以幫助社區(qū)增加就業(yè)機會，部分吸納失地勞動力。
二、被征地農(nóng)民社會保障研究尚未解決的問題
（一）政策不統(tǒng)一
目前各地失地農(nóng)民社保政策實踐呈現(xiàn)多元化的特征。而城市化進程加快將產(chǎn)生更多的被征地農(nóng)民，各地政策的不統(tǒng)一、同一地區(qū)出臺時間有先后造成的社保工作情況之復雜、任務(wù)之繁重可想而知。縱觀全國，政策不統(tǒng)一帶來的標準不同，容易造成地區(qū)間待遇不公平，不利于社會和諧發(fā)展。
（二）各級政府責任不到位，社會保障資金來源不穩(wěn)定
中央政府未承擔起被征地農(nóng)民社保的主要責任，特別是財政責任，僅依靠地方政府對社保繳費的投入。地方政府出臺的政策常與土地出讓掛鉤，造成因土地出讓受阻而無資金來源或投入不足的狀況發(fā)生。政府責任的不到位，導致現(xiàn)行被征地農(nóng)民的社保保障水平偏低，不足以吸引被征地農(nóng)民參保。
（三）歷史遺留問題尚未解決
由于早期被征地農(nóng)民補償標準嚴重偏低。基本沒有繳費能力。集體亦缺乏幫助農(nóng)民參保繳費的經(jīng)濟能力，完全依靠地方政府解決老被征地農(nóng)民、未農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度難度很大，醫(yī)療保障、就業(yè)保障更無從談起。此外，三峽工程、南水北調(diào)工程、退耕還林、還草等移民的社會保障制度安排一直處于缺失狀態(tài)，這些問題應及早提上議程，保障被征地農(nóng)民的生活。
（四）征地制度法制建設(shè)落后，失地農(nóng)民社保缺保障
現(xiàn)行征地補償標準較低。不足以保證被征地農(nóng)民基本生活不因征地而降低，又遠低于足額支付被征地農(nóng)民社會保障所需費用；同時，“先征后保”的征地程序，使失地農(nóng)民處于被動和不平等地位，對征地拆遷標準、征地后社會保障的標準缺乏知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，導致?lián)p害被征地農(nóng)民土地權(quán)益的事件時有發(fā)生。
三、被征地農(nóng)民社會保障制度的對策研究
（一）拓展失地農(nóng)民社會保障覆蓋范圍
不斷將新增失地農(nóng)民納入社會保障制度，同時妥善解決老失地農(nóng)民、工程移民的社會保障問題，研究制定退耕還林、退木還草農(nóng)民、煤炭塌陷區(qū)農(nóng)民、資源枯竭城市或礦區(qū)農(nóng)民、失海漁民等特殊群體的社保制度，使被征地農(nóng)民的生活水平不會因為失去土地而降低。
（二）明確責任政府責任，穩(wěn)定資金來源
以人力資源和社會保障部、國土資源部為主管機構(gòu)，地方領(lǐng)導承擔全面負責被征地農(nóng)民領(lǐng)導責任，建立責任追求制度、實行問責制。形成一級抓一級，層層抓落實的被征地農(nóng)民社會保障工作領(lǐng)導責任體系。同時，建立預存社會保障款制度，開設(shè)征地預存社會保障資金專戶，暫存被征地農(nóng)民補償安置方案中用于社保的資金，專戶存儲，專款專用，確保被征地農(nóng)民社保資金的足額支付。
（三）健全被征地農(nóng)民社會保障體系，建立協(xié)調(diào)機制
首先。進一步規(guī)范和完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，研究制定《失地農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法》，對制度模式、保障對象、資金籌集、待遇水平、經(jīng)辦管理、監(jiān)督管理等辦法全面規(guī)范；其次，積極建立就業(yè)保障機制。完善被征地農(nóng)民失業(yè)保險政策、設(shè)立失地農(nóng)民就業(yè)專項基金、加大對失地農(nóng)民的就業(yè)援助；再次，做好被征地農(nóng)民社保的協(xié)調(diào)工作，建立人力資源與社會保障部、國土資源部、住房與建設(shè)部、財政部、民政部等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機制，努力解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老、就業(yè)、低保、住房等問題。
（四）進一步改革征地制度
首先，提高征地補償標準是確保足額支付被征地農(nóng)民社保和基本生活所需費用的關(guān)鍵所在。其次，依法保障被征地農(nóng)民社會保障權(quán)益。在尊重被征地農(nóng)民意愿的前提下，進行征地、確定產(chǎn)前補償標準、安置途徑等工作。
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論文摘要：目前，江蘇省的農(nóng)村社會保障仍存在著法律制度缺失、覆蓋范圍窄、保障水平低、政府扶持力度小、社會化程度低等問題，針對這些問題，本文提出了建立和健全農(nóng)村社會保障制度的法律、構(gòu)筑覆蓋廣泛的農(nóng)村救助體系、增加投入、擴大宣傳等建議，以建立健全農(nóng)村社會保障體系，實現(xiàn)社會公平，促進城鄉(xiāng)融合和共同發(fā)展。
江蘇省的農(nóng)村社會保障體系主要經(jīng)歷了三個階段，即1992一1998年為試點起步階段，1999一2002年為整頓規(guī)范階段，2003年至今為探索發(fā)展階段。截止2006年6月，全省已有13個省轄市、101個縣(市、區(qū))，1310個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立了農(nóng)保制度，參保人數(shù)已達859.95萬人(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工)，基金積累總額74. 45億元，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)127. 57萬人，經(jīng)過十多年的探索，農(nóng)村社會保障工作取得一定的進展，參保人數(shù)和基金積累居全國首位。
目前，全省農(nóng)業(yè)人口3699. 88萬人，其中農(nóng)村勞動力人口2665萬人。而江蘇省參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)僅為859.95萬人，占全省農(nóng)業(yè)人口的23.2%，占農(nóng)村勞動力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖參保人數(shù)較少，覆蓋率較低，其余地區(qū)情況大體相同。因此，總體來講，江蘇省參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發(fā)揮和實現(xiàn)。
一、江蘇省農(nóng)村社會保障存在的問題
1、制度不健全
健全的社會保障制度，是維護社會長治久安，保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，完善社會保障制度，建立市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)。由于受社會經(jīng)濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)起步較晚等因素制約，許多關(guān)于農(nóng)村社會保障的實施辦法都是通過行政性文件，缺乏法律強制力，資金難以得到有力保證，部分地區(qū)還存在政策落實不到位等問題，江蘇省尚未形成較為理想的制度模型，可以說農(nóng)村社會保障基本上處于一種缺失狀態(tài)。
2.覆蓋面窄
目前，全省農(nóng)業(yè)人口3699. 88萬人，其中農(nóng)村勞動力人口2665萬人。而參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)僅為859.95萬人，占全省農(nóng)業(yè)人口的23.2%，占農(nóng)村勞動力人口32. 2%，社會保障制度主要集中在城市各類企業(yè)下崗職工或失業(yè)人員，因此，總體來講，參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發(fā)揮和實現(xiàn)。
3、資金缺口大
目前全省農(nóng)民社保資金來源渠道少，且數(shù)量較低，與建立、健全農(nóng)民社保體系所需資金相差甚遠，隨著人口老齡化趨勢的加強，資金投入的問題會更加突出。
4、生活保障水平低
改革開放以來，全省農(nóng)村貧困地區(qū)的狀況得到了顯著改善，但是，由于城市經(jīng)濟發(fā)展迅速帶來了城鄉(xiāng)兩級分化的狀況日益嚴重，農(nóng)村居民收入相對于城市居民收入的比例下降了，農(nóng)村貧困問題仍然嚴重。因此，農(nóng)民的實際收入水平并不高，用于養(yǎng)老保障能力有限，農(nóng)民的現(xiàn)金收入用于購買生活必需品和購置生產(chǎn)資料后所剩無幾。
5、參保意識淡薄
全省的農(nóng)村社會保障工作缺乏總體的設(shè)計和政策支持，各級政府尤其是基層部門對農(nóng)村社會保障工作的緊迫性、重要性認識不足，使得保障措施難以落實到實處。由于政治、經(jīng)濟和文化條件的限制，農(nóng)民沒有參保的意識，缺乏長遠打算，因而對參加社會保險、合作醫(yī)療等積極陛不高。
二、針對江蘇目前的農(nóng)村社會保障情況。為建立、健全全省農(nóng)民社會保障體系提出了一些的對策與建議
1、建立和健全農(nóng)村社會保障制度的法律
法律制度的不完善，社會保障資金的使用監(jiān)督力度不夠，使得全省農(nóng)村社會保障沒有落實到實處，可以通過建立農(nóng)民社會保障基金的咨詢和質(zhì)問制度，給農(nóng)民提供有關(guān)社保咨詢的平臺，同時賦予農(nóng)民社保機構(gòu)相應的行政處罰權(quán)力，對應繳納農(nóng)民社保費用而未予繳納的單位和個人給予相應的處罰。
2、繼續(xù)推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度
不斷完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，切實做好新型合作醫(yī)療資金籌集工作。新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金實行區(qū)縣統(tǒng)籌，農(nóng)民個人負擔部分以戶為單位自愿繳納合作醫(yī)療費用。籌集標準原則上農(nóng)民個人負擔每人每年不低于24元，經(jīng)濟條件較好的地區(qū)可適當提高繳費標準。農(nóng)村五保戶、低保戶參加新型合作醫(yī)療，其個人應承擔的部分，由財政負擔，市和區(qū)、縣各負擔50%，確保區(qū)縣低保戶、五保戶能無障礙進入合作醫(yī)療。
3、構(gòu)筑覆蓋廣泛的農(nóng)村救助體系，農(nóng)村最低生活保障做到應保盡保
農(nóng)村最低生活保障做到應保盡保。低保資金由區(qū)、縣負擔，對經(jīng)濟較薄弱的區(qū)縣，市級財政給予適當補助，確保按時足額支付。進一步建立和完善以低保制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療救助、教育救助、災害救助為重點、社會互助為依托的農(nóng)村救助體系。全市分散供養(yǎng)的，不低于當?shù)剞r(nóng)村低保標準的110%，集中供養(yǎng)的，不低于當?shù)剞r(nóng)村低保標準的150%。進一步提高五保戶集中供養(yǎng)率。
4、堅持“個人墩費、政府補貼、以收定支、收支平衡、統(tǒng)賬結(jié)合、多繳多得、制度街接、保障基本”的原則
建立繳費水平與收入現(xiàn)狀和承受能力相適應、保障水平與本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、社會保障與家庭保障相結(jié)合、保險關(guān)系與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險相銜接的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。
5、增加投入，建立多元融資渠道
為解決全省對農(nóng)村社會保障投入資金不足的現(xiàn)狀，首先要建立穩(wěn)定可靠的資金來源渠道，建立以政府為主體的融資渠道;其次應積極拓展社保資金的來源渠道，市、區(qū)、縣要加大對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的投入，如果財政資金有限，可以開展慈善投資、社會捐贈活動減輕財政的壓力，也可以通過冷行農(nóng)民社保資金債券方式來緩解目前社保資金的不足。
6、參照城市居民最低生活保障制度，提高農(nóng)村最低生活保障水平
首先，應該完善最低生活保障制度。可以參照城市居民最低生活保障制度，增加對無人贍養(yǎng)的老年人、失去工作能力的殘疾人、無勞動能力的未成年人給予基本生存的最低保障制度規(guī)范，以解決其溫飽問題。其次，要對建立農(nóng)村低保制度所需資金進行統(tǒng)籌規(guī)劃，以確保資金來源的穩(wěn)定性，加強對資金的管理和監(jiān)督。最后，應該根據(jù)各地區(qū)的實際情況修改、完善低保制度，以確保低保制度符合各地區(qū)的發(fā)展水平，從而更好的保障當?shù)厝嗣褡畹偷纳钏健?/p>
7、擴大宣傳，提高農(nóng)民參保的積極性
全省農(nóng)民參保意識薄弱，沒有意識，參保率自然就低，因此加強社保在農(nóng)村的宣傳力度就顯得尤為重要。要充分利用電視、報紙、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等多種媒體，擴大宣傳，營造社會保障工作的輿論氛圍。對新出臺的政策措施，要及時宣傳到位;對在農(nóng)村社會保障工作上有突出貢獻的單位、個人，要及時宣傳報道。
8、各有關(guān)部門要統(tǒng)一行動，加大工作力度
關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；存在問題；措施
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）13-0036-02
土地是農(nóng)民“安身立命”之本。由于工業(yè)化和城市化進程的推進，農(nóng)村集體土地被大量地征收征用，失地農(nóng)民也就隨之產(chǎn)生了。如何解決失地農(nóng)民的社會保障問題，不僅關(guān)系到失地農(nóng)民日后的生活，而且關(guān)系到社會的和諧與穩(wěn)定。因此，分析現(xiàn)階段失地農(nóng)民社會保障所面臨的問題，探討解決失地農(nóng)民社會保障問題的對策具有十分重要的意義。
一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀
失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化進程中的正常現(xiàn)象。“失地農(nóng)民”是指農(nóng)民的土地被依法全部或者部分征收征用后，導致失去與土地相關(guān)的一系列權(quán)利，沒有基本生活保障的一類特殊的法律主體。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，每征1畝地就會造成1.4個失地農(nóng)民。根據(jù)這個比例，每年大約產(chǎn)生250～300萬的失地農(nóng)民，隨著今后城市化進程的加快推進，失地農(nóng)民的數(shù)量將不斷增多。建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度就顯得尤為重要，它是被征地農(nóng)民基本生活保障的需要，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化和推進城鎮(zhèn)化進程的需要，是實現(xiàn)社會公平正義的需要。
二、目前中國失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題
（一）現(xiàn)行征地制度對“公共利益”界定不明
失地農(nóng)民社會保障問題存在的直接原因是土地征用制度的缺陷。根據(jù)中國《憲法》第10條第3款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法按照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償。但是沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益”需要。在實際中，有些基層政府為了加快當?shù)氐慕ㄔO(shè)步伐，追求政績，常常越權(quán)非法批準征地，導致農(nóng)民失地的隨意性過大，出現(xiàn)土地征收中不規(guī)范的情形，進而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。
（二）土地征收的法律法規(guī)滯后，損害農(nóng)民的權(quán)益
1.土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。中國土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，對于由誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰來行使、如何行使卻沒有明確的規(guī)定和程序上的說明。由于征地實施單位一般不直接面對農(nóng)民個人，這就造成在征地過程中，農(nóng)民往往沒有參與權(quán)和決策權(quán)，甚至知情權(quán)，從而導致土地補償款的分配混亂，弄虛作假，暗箱操作形象普遍，補償款被層層盤剝，層層截留，真正到農(nóng)民手中只有很少一部分。據(jù)國家有關(guān)資料統(tǒng)計被征土地征用費的收益分配比例為：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10% 。
2.土地補償標準不合理，補償費過低。《土地管理法》規(guī)定的征收土地補償費、勞動力安置補償費都是按照土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來計算的，這種規(guī)定沒考慮到土地本身的價值，也沒有考慮到土地征收后地價的上漲，沒有將土地看做是資產(chǎn)來處理，不符合政治經(jīng)濟學原理，被征地區(qū)位因素、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、土地供求狀況以及被征用地的用途等因素全沒有考慮在補償范圍之內(nèi)，補償費過低的現(xiàn)象就難以避免了。明顯偏低的土地補償標準嚴重影響了農(nóng)民的基本生活。
（三）失地農(nóng)民補償安置方式較為單一
當前，中國失地農(nóng)民的安置工作主要采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置、用地單位安置和貨幣安置三種。中國現(xiàn)在主要實行的是貨幣安置這種方式。貨幣安置是將征地補償款一次性發(fā)放給被征地農(nóng)民，讓其自謀出路。但是根據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查，農(nóng)民拿到征地補償費用后，絕大部分將費用轉(zhuǎn)為消費資金，只有很少部分考慮投資再生產(chǎn)。盡管有部分農(nóng)民轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè)，但有相當數(shù)量的失地農(nóng)民仍然難以找到出路，收入不穩(wěn)定會隨時存在著被淘汰的可能。導致這種情況的出現(xiàn)與其自身因素有很大關(guān)系，農(nóng)民由于知識結(jié)構(gòu)單一，綜合素質(zhì)低，缺乏應對市場競爭的能力，失地就意味著失業(yè)，長遠的生計難以得到保障。
（四）失地農(nóng)民社會保障機制的不完善
中國長期以來實行的是二元化城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。城市實行的是“高補貼，廣就業(yè)”的“國家保障型”社會保障制度。而農(nóng)村實行的是以群眾互助和國家救濟為主的“個體自我保障型”的社會保障制度，其保障水平低，覆蓋面窄。由于大量的農(nóng)民失地、失業(yè)，他們成了一個典型的弱勢群體，生活在被社會遺忘的角落，喪失了基本的國民待遇。一方面，他們失去了土地，不再是原來意義上的農(nóng)民了，沒有了土地這個基本的生活保障；另一方面，失地的農(nóng)民并未真正地成為城鎮(zhèn)居民，因為他們失地后沒有穩(wěn)定的工作，也沒有被納入城鎮(zhèn)社會保障范疇。他們在城市受到種種不平等待遇甚至歧視，不能與城鎮(zhèn)居民一視同仁，沒有享受到城市居民的各種社會保障，就業(yè)受到排斥，子女入學接受教育也常常困難重重。所以，他們就成了種田無地、就業(yè)無門、保障無份的三無農(nóng)民，淪為國家、集體、社會“三不管”的地步。
隨著社會的發(fā)展、改革的深入，失地農(nóng)民的社會保障直接影響到中國經(jīng)濟社會的健康快速發(fā)展，影響社會的和諧與穩(wěn)定，因此完善失地農(nóng)民的社會保障機制刻不容緩。
三、完善失地農(nóng)民社會保障的對策
（一）明確界定“公共利益需要”的范圍
征地制度改革必須明確界定公共征地的內(nèi)容和范圍。要站在維護農(nóng)民利益的立場上，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍，控制征地規(guī)模，盡量不多占用農(nóng)民的土地。在公共利益之外的用地，例如商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及工業(yè)用地和各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)等用地退出國家征地范圍，使它們在土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計劃的控制下，逐步通過公開的市場交易取得土地使用權(quán)。
（二）嚴格征地程序，重視失地農(nóng)民的權(quán)益保障
政府是社會保障的主體，在征地執(zhí)行過程中，必須保證土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)。征地過程必須規(guī)范透明，政府應起到監(jiān)督職能，嚴格履行征地告知、確認和聽證程序，使農(nóng)民利益得到有效保障。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征用土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受群眾監(jiān)督。對于有爭議的事宜可以建立專門的土地法庭或土地法院，有效地解決關(guān)于土地征地方面的各種糾紛。
（三）提高征地補償標準，改革土地收益分配制度
為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須在確認農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，制定合理科學的補償標準，以土地的市場價值為依據(jù)，按市場經(jīng)濟規(guī)律進行補償。要充分考慮到失地農(nóng)民的基礎(chǔ)生活、就業(yè)、住房和社會保障等問題，從制度上做長遠安排。影響土地價值除了要考慮土地被征用前的價值之外，還應考慮因土地的區(qū)位、市場供求、經(jīng)濟發(fā)展及政府宏觀政策等因素造成土地可預見的未來價值和潛在收益，改革不合理的征用土地收益分配制度，建立合理的土地資源開發(fā)收益分享機制。例如，對工業(yè)園區(qū)建設(shè)和其他經(jīng)營性項目被征土地，可采用土地折價全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，讓農(nóng)民“失地不失權(quán)”、“失地不失利”。
（四）多層次全方位建立失地農(nóng)民社會保障制度
從根本上解決失地農(nóng)民的生存問題，讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依。從目前的情況來看，可以采取循序漸進的方式從以下幾個方面下工夫：
1.建立社會養(yǎng)老保險體系。 一是低保。將所有符合條件的失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，包括非因土地征用失地的農(nóng)民；二是養(yǎng)老保險。要采取政府補貼、征地單位代繳等方式，將被征地的土地補償費和安置補償費統(tǒng)籌用于解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)老保險等問題，不足部分應由各級財政按比例分攤兜底；三是失業(yè)保險。要建立失地農(nóng)民失業(yè)登記制度，由征地單位為在勞動年齡段、已參加養(yǎng)老保險且符合其他規(guī)定條件的失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員辦理失業(yè)保險，由社保機構(gòu)發(fā)放失業(yè)保險金。
2.建立多層次醫(yī)療保險制度。高額醫(yī)療費用支出對被征地農(nóng)民來說是巨大的壓力。中國絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平還不高，農(nóng)民無力承擔高額的醫(yī)療費用。因而，各地應該堅持因地制宜的原則，建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度，采取國家、集體和個人共同投入、風險共擔的機制，為被征地農(nóng)民建立社會醫(yī)療救助制度；政府與民間結(jié)合，強化多元投入機制；鼓勵商業(yè)保險作為一種輔助或補充模式，為被征地農(nóng)民投保團體大病保險；建立新型合作醫(yī)療保障制度等等。
3.建立教育培訓機制。政府部門應建立完善的就業(yè)培訓體系，根據(jù)不同的年齡階段、文化層次安排不同的培訓內(nèi)容，力求做到時間短、掌握快、費用低、學得會。同時還要加強市場信息服務(wù)，暢通市場與農(nóng)戶之間的聯(lián)系渠道，盡快把市場需求信息送到農(nóng)民手中，使其能盡快地找到適合自己的職業(yè)。各級政府要加大扶持力度，財政每年都應列出專項預算資金，對農(nóng)村勞動力培訓進行補貼、扶持。
4.建立再就業(yè)創(chuàng)新機制。堅持就業(yè)與創(chuàng)業(yè)并重的原則，積極為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)搭建平臺。一是鼓勵失地農(nóng)民興辦個體、私營企業(yè)，鼓勵有一技之長的農(nóng)民大膽創(chuàng)業(yè)；二是提高農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力。政府加強對失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)指導，幫助他們拓寬生產(chǎn)經(jīng)營門路，提高對市場經(jīng)濟的適應能力；三是成立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心。為創(chuàng)業(yè)者提供各種信息咨詢、科技服務(wù)、法律援助等等。
綜上所述，“失地農(nóng)民”問題是關(guān)系社會穩(wěn)定和國家發(fā)展的問題，針對目前被征地農(nóng)民的社會保障制度中存在的弊端，政府必須高度重視認真分析，推進征地制度改革，建立合理的土地資源開發(fā)收益分享機制和多層次的社會保障體系。這個看似容易但在實施過程中阻力很大，失地農(nóng)民的社會保障制度的健全完善并非一朝一夕之事，需要我們進一步的研究和探索。
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【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；社會保障；制度優(yōu)化
城市化進程的加快使得土地占用也逐年增加。近七年來， 全國已有4000多萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民， 同時具有進一步增加的態(tài)勢。從目前來看， 很難出臺統(tǒng)一的針對失地農(nóng)民的社會保障制度。而在經(jīng)濟發(fā)達的省份的部分地區(qū)，如浙江的紹興、杭州等地已經(jīng)建立了基本完善的社會保障制度。但其他的省份，基本上都是通過一次性的低額貨幣安置的方法來解決問題的， 甚至有些地區(qū)的失地農(nóng)民連最低生活保障都無法享受。既然各地的財政水平不一，那么針對各地區(qū)的實際情況構(gòu)建適合自身運作的社會保障制度具有一定的現(xiàn)實意義。
一、保定市被征地農(nóng)民社會保障制度介紹
（一）保障范圍及對象
在全市范圍內(nèi)，由當?shù)貒临Y源管理部門統(tǒng)一征地，被征地時享有第二輪土地承包權(quán)，被征地后人均農(nóng)業(yè)用地南市區(qū)、北市區(qū)、新市區(qū)及高新區(qū)（以下簡稱四區(qū)）不足0.3畝、縣（市）不足0.5畝的（包括已整體農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)村）均應參加養(yǎng)老保險。被征地后人均農(nóng)業(yè)用地市內(nèi)四區(qū)超過0.3畝、縣（市）超過0.5畝的村，可參照本實施意見解決相應人員的養(yǎng)老保險問題。二零零六年七月一日前的已征地農(nóng)民，不直接納入本保險，可根據(jù)自愿原則，繳足個人賬戶部分，參加現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險，其待遇不低于被征地農(nóng)民養(yǎng)老金享受標準；已參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的被征地農(nóng)民，不納入本保險范圍；十六周歲以下人員，按征地補償規(guī)定一次性發(fā)給征地安置補助費。達到就業(yè)年齡后，作為城鎮(zhèn)新生勞動力，參加相關(guān)的社會保障。
（二）基金的籌集
籌資比例按政府承擔部分不低于籌資額的百分之三十，集體補助部分不低于籌資額的百分之四十，個人繳納部分不超過籌資額的百分之三十分擔。其中，政府承擔部分從土地出讓金純收益中列支，由收繳土地出讓金的財政部門撥付。對“零”征地價和公益性用地本著誰用地，誰負責被征地農(nóng)民的社會保障問題的原則，由用地單位解決被征地農(nóng)民參加保險所需的資金；對以劃撥方式供應的新增建設(shè)用地（含代征用地部分），被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金中政府承擔部分，由用地單位負擔，納入用地成本。市區(qū)按每畝不低于一萬元的標準，在辦理劃撥用地手續(xù)時，一次性繳清，由國土資源部門代收，不足部分由當?shù)卣袚Ｆ渌h{市}的標準可自行確定。
二、制度設(shè)計的初步探索和成效
（一）奠定了農(nóng)轉(zhuǎn)非的制度基礎(chǔ)
在我國，養(yǎng)老問題是社會關(guān)心的熱點問題，更是關(guān)系到民生的重要問題，對于失地的農(nóng)民而言養(yǎng)老問題更為突出。在我國農(nóng)村，農(nóng)民的養(yǎng)老主要是依靠子女的供養(yǎng)，對于這些老人而言存在著一定的風險，即道德風險。農(nóng)村如果失去了土地，首先面臨的就是失業(yè)的風險。由于其文化素質(zhì)不高，除了干一些體力活沒有其他的技能。對于農(nóng)民而言，經(jīng)濟風險與道德風險并存，如果農(nóng)民失地那么其對社會養(yǎng)老保險的需求將會更高。有學者提出以征地補償費用的全部或部分為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老保險， 從制度上規(guī)避了養(yǎng)老風險，加速了農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。
（二）良好的制度績效增進了社會公平
社會的公平公正有利于良好制度的實施。如何保障失地農(nóng)民的切身利益需要政府保障到位。因為農(nóng)民除了種地沒有其他的技能，所以合理的賠償直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到基本生活保障和未來可持續(xù)保障的同時實現(xiàn)。根據(jù)不同的需求以及抗風險能力的高低， 給予不同程度的保障相較于過去單純的貨幣補償，通過多種舉措縮小失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民間的社會福利差距，從根本上解決失地農(nóng)民社會保障的缺失問題，使得社會公平得以增進，有效的提升政府的形象。
（三）政府責任進一步顯化
政府作為職能部門在解決民生問題上起到了積極地促進作用。政府在近些年不斷的加大對失地農(nóng)民的補償力度，不回避解決失地農(nóng)民的權(quán)益保護問題以及可持續(xù)生計，而且建立了完善的社會保障制度，來提升失地農(nóng)民的社會保障。這充分的說明我國政府對農(nóng)民的責任進一步顯現(xiàn)化。
三、制度優(yōu)化的再思考
政府是制度的具體實施部門，政府在社會保障制度的實施中應該承擔相應的義務(wù)。失地農(nóng)民的基本社會保障需要政府的關(guān)心，讓社會保險制度能夠充分的發(fā)揮起作用，為失地農(nóng)民提供相應的服務(wù)。
（一）提高制度實施的持續(xù)性和公平性
在我國，土地的財政收入在地方政府的總財政收入中占得比重并不小，而且也是地方政府招商引資的一項重要資源。擁有土地的農(nóng)民失去了土地，如果沒有好的政策的傾斜，失地農(nóng)民的保障水平肯定會受到一定的影響。經(jīng)濟的飛速發(fā)展固然重要，但是忽略了失地農(nóng)民這個特殊的群體，也會阻礙大環(huán)境的和諧，不利于整體經(jīng)濟的發(fā)展。所以，政府必須認識到這一點，保護失地農(nóng)民的權(quán)益，和了解其群體的特殊性。
（二）增強制度的科學性和相容性
現(xiàn)階段，我國面臨著一個重要的問題就是失地農(nóng)民的問題。在不斷的研究中，理論上得到了進一步的成熟，促進了整個制度的發(fā)展。但是還有一部分地區(qū)需要完善，尤其是西部地區(qū)，在有限的資源和有限的財力下，如何解決失地農(nóng)民的困境，完善其保障制度是十分重要的課題。有些地方提出了很好的建議，指出要注意細節(jié)，對個制度之間的銜接和融通，參數(shù)與標準設(shè)定，科學的理論支撐，要盡可能增強保險理論屬性，促使制度更加規(guī)范化。
（三）健全管理與監(jiān)督機制
制度的良好運行是以政策體系的完善和有力的監(jiān)督運行機制為基礎(chǔ)的。政府要重視健全農(nóng)村失地農(nóng)民的保障體系，完善社會保障法規(guī)，這樣才能更好的保障農(nóng)民的利益，也要盡快建立相應的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，使業(yè)務(wù)管理和監(jiān)督得以加強， 使制度運行合理有效。其別要把資金管理作為重點， 加強建設(shè)監(jiān)督機制，明確資金的使用渠道和辦法，提高透明度。
參考文獻
關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障模式；缺陷；建構(gòu)
中圖分類號：DF452
文獻標識碼：A
文章編號：1002-3933(2009)09-0057-04
一、失地農(nóng)民社會保障主要模式及利弊分析
(一)嘉興模式
嘉興模式可以簡單地概括為“三統(tǒng)”和“一不統(tǒng)”。“三統(tǒng)”即為政府統(tǒng)一實施征地，統(tǒng)一補償政策，統(tǒng)一辦理失地人員農(nóng)轉(zhuǎn)非和養(yǎng)老保險。“一不統(tǒng)”即為不同年齡段的安置對象分別進行安置。具體包括以下措施：
1，建立以養(yǎng)老保險為主的被征地農(nóng)民基本生活保障制度。保障對象為被征地時的在冊農(nóng)業(yè)人口，保障的重點是勞動年齡段內(nèi)和勞動年齡段以上人員。具體保障措施主要有以下三個方面：(1)投保標準：繳納年限以征地時在農(nóng)村的勞動年限計算，最低從年滿16周歲起算，每滿1年為其繳納1年的社會保險統(tǒng)籌費，最高為15年。(2)享受待遇：對男滿60周歲女滿50周歲人員，在簽訂征地協(xié)議后次月，開始每月發(fā)放養(yǎng)老金398元(相當于當時城鎮(zhèn)企業(yè)職工的最低退休養(yǎng)老金)。對男45—60周歲，女35—50周歲人員，每月發(fā)150元生活補助和10元醫(yī)療包干，達到退休年齡后享受遇養(yǎng)后養(yǎng)老待遇；其中對男16—45周歲，女16—35周歲人員，一次性發(fā)給自謀職業(yè)費8000元，達到退休年齡后按照實際繳費情況享受相應養(yǎng)老待遇。對16周歲以下人員目前采取一次性農(nóng)轉(zhuǎn)非，下一步擬采取逐步補償?shù)姆椒ǎ敝裂a償滿8000元。(3)資金來源：一是征地安置補助費，不直接支付給村集體和農(nóng)民，而是劃入勞動保障部門設(shè)立的“安置費”專戶，其中繳費比例中7％作為個人賬戶資金；二是部分土地補償費，有條件的村可將集體資產(chǎn)用于提高本集體經(jīng)濟組織成員的養(yǎng)老保險待遇；三是政府財政“托盤”。下一步擬采取個人、集體、政府按5：3：2比例出資投保。
2，建立就業(yè)援助和失業(yè)保險機制。(1)就業(yè)援助政策主要有四項：一是推出小額貸款擔保、稅費減免等優(yōu)惠政策；--是鼓勵發(fā)展就業(yè)容量大的勞動密集型產(chǎn)業(yè)；三是積極開發(fā)社區(qū)服務(wù)、家政協(xié)理等就業(yè)崗位，不斷拓寬就業(yè)渠道；四是開展擇業(yè)輔導和就業(yè)培訓。采取社保補貼、崗位補貼等辦法，幫助失地失業(yè)人員解決就業(yè)困難。(2)失業(yè)保險機制：對男16—45周歲、女16—35周歲的被征地人員，分流方式可選擇：自謀職業(yè)+養(yǎng)老保險，一次性發(fā)給自謀職業(yè)費8000元／人，并按征地時在農(nóng)村勞動年限(最低從年滿16周歲起算)，每滿1年為其繳納1年的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費，最高為15年。兩年后沒有職業(yè)的，可申領(lǐng)失業(yè)證。自主擇業(yè)，征地時發(fā)給，《征地人員手冊》，直接進入勞動力市場。并按征地時在農(nóng)村勞動年限，每滿2年為其繳納1年的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費，最高為15年。對未就業(yè)者每月發(fā)放生活補助費和醫(yī)療包干費160元，最高不超過兩年；對征地時16周歲以上被征地人員，自愿辦理自謀職業(yè)手續(xù)的，一次性發(fā)給自謀職業(yè)費12000元／人，兩年后沒有職業(yè)的，可申領(lǐng)《失業(yè)證》。對在征地時未滿16周歲的被征地人員或在校學生，當其進入勞動年齡或?qū)W習畢業(yè)后，發(fā)給《失業(yè)證》，進入勞動力市場。
3，推行社區(qū)股份合作制改革。按第一輪土地承包面積和對集體經(jīng)濟貢獻的大小，將集體資產(chǎn)股份量化到人，成立股份經(jīng)濟合作社，資產(chǎn)的最終所有權(quán)屬于個人。
4，建立征地調(diào)節(jié)資金。征地調(diào)節(jié)資金主要用于統(tǒng)一墊付征地補償費用、被征地農(nóng)民參加基本生活保障的補助以及被征地農(nóng)民勞動技能培訓的經(jīng)費補助。目前是政府財政資金“托盤”，下一步準備建立征地調(diào)節(jié)資金。
5，與原征地政策相銜接。1993年以前實行就業(yè)安置，又由于非個人原因而失業(yè)的被征地人員實行后續(xù)政策，除企業(yè)在解除勞動合同時按每1年工齡補助1個月的工資外，再按(征地后參加企業(yè)工作時的年齡-16歲)&pide;2×每月工資追加補助，同時參照城鎮(zhèn)集體企業(yè)下崗職工享受500元的職業(yè)培訓和50元的免費擇業(yè)指導。實行股份合作制改革的村，還從村集體凈資產(chǎn)中提出5％用于補助1993年以前的失地農(nóng)民；按人均300元標準提給新的居委會，用于補助養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療和就業(yè)。
浙江嘉興經(jīng)過多年的探索和實踐，形成的這一整套關(guān)于土地征用、補償和安置的政策措施，走出了一條“以養(yǎng)老保險安置為主要方式、與就業(yè)市場化相適應”的失地農(nóng)民社會保障新路子。這種模式比較有創(chuàng)新之處一是政府不再向村集體支付人員安置費，而是將所有費用轉(zhuǎn)入到勞動社保部門的社保專用戶，直接落實到安置人員的個人賬戶上。同時出臺有關(guān)政策，按照不同年齡段對被征地人員分別進行安置。二是在失地農(nóng)民未就業(yè)時，發(fā)放不超過兩年的生活補助費，孫助期滿仍未就業(yè)并符合城市居民最低生活保障的人員納入城市低保。就業(yè)后參加職工基本養(yǎng)老保險，其個人賬戶儲存額按照職工基本養(yǎng)老保險的政策規(guī)定進行銜接和計算。三是推行社區(qū)股份合作制改革并建立征地調(diào)節(jié)資金，并且充分考慮到現(xiàn)行政策與原征地政策相銜接，實現(xiàn)歷史與現(xiàn)實的對接。
嘉興模式優(yōu)勢在于一定程度上解決了失地農(nóng)民的社會保障問題。但這種模式也存在一些不足：第一，這種模式中的土地級差收益屬于征地主體，失地農(nóng)民沒有獲得相應的等價補償，也不可能實現(xiàn)以土地權(quán)利參與工業(yè)化成果分享的機會；第二，這種模式人為地強化了城鄉(xiāng)社會保障的分割分治。由于只有失地的農(nóng)民才能享有社會保障，現(xiàn)在還擁有土地的農(nóng)民被排除在社會保障之外，這與和諧社會構(gòu)建及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的社會大環(huán)境是不相一致的。
(二)廣東模式
“廣東模式”，是指廣東省人民政府2005年6月23日廣東省人民政府第100號政府令，實施《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，解決農(nóng)村土地與農(nóng)民的社會保障問題。《辦法》使農(nóng)地直接入市擁有了合法地位，規(guī)定集體土地與國有土地一樣，可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，按“同地、同價、同權(quán)”的原則，納入統(tǒng)一的土地市場，通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行。通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地可以用來興辦各類工商企業(yè)，包括國有、集體、私營企業(yè)、個體工商戶、外資投資企業(yè)(包括中外合資、中外合作、外商獨資企業(yè)、“三來一補”企業(yè))、股份制企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)等；興辦公共設(shè)施和公益事業(yè)；興建農(nóng)村村民住宅。《辦法》讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的主人，規(guī)定出讓、出租和抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)，須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2／3以上成員或者2／3以上村民代表的同意。《辦法》實現(xiàn)了“土地換社保”的目標，規(guī)定出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得的土地收益應當納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理，其中50％以上應當存入銀行(農(nóng)村信用社)專戶，專款用于本集體經(jīng)濟組織成員的社會保障安排，不得挪作他用。
“廣東模式”實現(xiàn)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的和諧統(tǒng)一，既解決了土地私有可能導致的土地集中和兩極分化，又使土地使用價值通過市場調(diào)節(jié)得到公平體現(xiàn)，滿足了農(nóng)民失去土地后的社會保障需要。但該模式也存在兩個問題：一是沒有四確界定“公共利益需要”征地問題；--是合法性問題。《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，依法對集體建設(shè)用地實行征收或者征用的，農(nóng)民集體土地所有者和集體建設(shè)用地使用者應當服從。但對“公共利益需要”征地的補償沒有提及。筆者認為，對于可以通過社會力量興辦的公共工程，應當按照市場規(guī)則去運作，如果對“公共利益”有爭議，應當依照行政訴訟的途徑解決，在司法判決之前，不得強行征地拆遷。《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的合法性也要迅速解決，否則一旦發(fā)生糾紛，法院在法律適用方面將難以抉擇。
二、失地農(nóng)民社會保障主要模式設(shè)計的制度缺陷及路徑依賴
(一)社會保障覆蓋面窄、受益主體少
社會保障的覆蓋面直接影響到社會保障制度的適用范圍，它關(guān)系到社會成員中有多少人能夠直接享受到社會保障權(quán)利，關(guān)系到社會保障制度的作用能否充分發(fā)揮，目前我國社會保障的覆蓋面還比較低。在城市居民中目前基本建-立了失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等社會保障制度，規(guī)定了城鎮(zhèn)居民最低生活費標準，但在農(nóng)村的覆蓋面不高。在現(xiàn)階段，各地只能根據(jù)自身情況辦理，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題易被忽略或無力解決，如果失地農(nóng)民所在地沒有建立養(yǎng)老保障體系，失地就意味著失去了養(yǎng)老保障。
(二)社會保障內(nèi)容單一，水平較低
從目前各地推行的失地農(nóng)民的保障方式來看，最主要的是提供一定程度的養(yǎng)老保障，而醫(yī)療、失業(yè)等其他保障方式則很少涉及，保障方式過于單一。而且養(yǎng)老保險的保障水平較低，難以滿足廣大失地農(nóng)民養(yǎng)老的要求，也無法達到制度設(shè)計者的預期效果。
(三)社會保障資金來源渠道少、資金匱乏
第一，征收補償?shù)姆秶M窄。《土地管理法》第47條規(guī)定，征收補償費用包括土地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費。這說明我國土地征收補償僅限于與被征收土地有關(guān)聯(lián)的直接損失，而其間接損失和一切附帶損失則不予補償。
第二，補償費標準偏低。我國《土地管理法》規(guī)定，征地補償費計算方法采取“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即土地補償費為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補償費為該土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍；如果土地補償費和安置補償費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補償費，但是其土地補償費和安置補助費的總和最高不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍，這種補償標準明顯偏低。
第三，征收補償方式單一。我國土地征收中多以貨幣補償為主，由于農(nóng)民整體素質(zhì)普遍不高，缺少就業(yè)能力和謀生手段，一旦失去土地，一次性補償費將很快被花光，農(nóng)民的長遠生計將成問題。
第四，征收補償費的分配不夠合理。據(jù)調(diào)查顯示，目前大量的土地征收中，土地補償費真正到農(nóng)民手中的只有5％-10％，村集體留下20％-30％，其他60％-70％為政府及各部門所得。目前由于土地的征收，我國部分農(nóng)民成了“無土地、無工作、無社會保障”的“三無”人口，就成了游離于農(nóng)村與城市之間的“社會性的弱勢群體”。
(四)失地農(nóng)民社會保障法律不健全
當前我國對失地農(nóng)民的社會保障沒有專門的立法對其加以系統(tǒng)的規(guī)定。與之密切相關(guān)的土地征收相關(guān)法律法規(guī)也不夠完善，其闕如主要體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定存在內(nèi)在矛盾，法律適用的結(jié)果延伸出一些實際問題并成為沖突的深層根源之一。
三、失地農(nóng)民社會保障新模式構(gòu)想
(一)改革征地制度，提高土地補償標準
在總結(jié)各地土地征收制度改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善土地征收立法，國家土地征收權(quán)的制約機制，重構(gòu)我國土地征收法律制度，維護土地權(quán)利人的合法利益。
1，建立合理的利益補償機制。土地征用補償應充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際情況，提高標準應不低于農(nóng)民征地補償費全部進入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金，而且能根據(jù)實際變化逐步調(diào)高。
2，建立合理的利益分享機制。除純公益性項目用地以外的征地項目，應逐步引人談判機制。讓集體經(jīng)濟組織作為市場主體一方代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農(nóng)民分享征地的增值收益或土地直接參與市場交易的收益。
3，確定科學合理的土地補償測算評估機制。征收土地必須予以補償，土地補償?shù)臉藴剩斜匾I(yè)的土地評估制度，建立一套健全完備的土地評估方法，以便在土地征收時委托具有豐富土地專業(yè)知識和經(jīng)驗的土地評估師，運用科學的立法進行勘察評估，以確定被征收土地的客觀正常交易價格，使被征收人和征收收益人雙方都能信服和接受。
(二)發(fā)揮政府主導作用，逐步建立失地農(nóng)民社會保障體系
1，改革城鄉(xiāng)二元社保體系，為失地農(nóng)民設(shè)立專項社會保障基金。失地農(nóng)民社會保障基金是實現(xiàn)失地農(nóng)民社會保障權(quán)利的物質(zhì)基礎(chǔ)。應建立由國家、集體和個人共同承擔的資金籌措體系，開展靈活多樣的籌資方式，基金來源可以由以下幾個部分組成：(1)安置補助費；(2)土地補償費；(3)從級差地租總額中提取和從土地招標拍賣增值收益中提取部分資金；(4)中央政府和地方政府的財政撥款；(5)被征地農(nóng)民社會保障基金運營收入；(6)慈善機構(gòu)的捐贈；(7)農(nóng)民的自籌資金；(8)以土地的潛在收益和利用價值人股分息充交保費。另外，應盡快建立健全社會保障領(lǐng)域的資金運作和監(jiān)管制度，需要將資金運作和監(jiān)管納入法制化軌道，并使其依照市場經(jīng)濟規(guī)律規(guī)范化運行。對此，我國可以借鑒國外(智利為代表)的經(jīng)驗，將失地農(nóng)民社會保障基金管理機構(gòu)與經(jīng)營機構(gòu)分開設(shè)置，前者負責對后者的監(jiān)管和對社會保障市場的調(diào)控，后者負責基金的籌集、投資運營和保險金的發(fā)放等，并保證監(jiān)管機關(guān)的權(quán)威性、公正性、科學性和獨立性，確保失地農(nóng)民社會保障基金正常運行，確保未來有足夠的支付能力。
2，建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度。保障資金籌措采取“政府出一塊，村集體補一塊，個人繳一塊”的辦法，共同出資籌集。其中政府出資部分原則上不低于保障資金總額的30％，從市縣政府土地收入中列支；村集體和個人承擔部分，從土地補償費和安置補助費中列支或抵交，集體補助應占大頭，其余部分由個人承擔。實踐中失地農(nóng)民基本上都是利用土地補償金，采用一次性繳費的完全積累模式，完全不同于城市職工在工作期間分期繳費的逐漸積累模式。一次性繳足養(yǎng)老保險費后，失地農(nóng)民可以等到約定年齡之后再按期領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險金。對于超過勞動年齡和喪失勞動力的，可以在一次性繳足保險費后直接享受養(yǎng)老保險待遇。對于尚在勞動年齡內(nèi)的失地農(nóng)民，等其在城市就業(yè)后就可以參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。在補足以前的差額和利息以后，與同年齡段的城鎮(zhèn)職工一樣采取分期繳費的逐漸積累模式繼續(xù)參加基本養(yǎng)老保險。
3，建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險制度。結(jié)合失地農(nóng)民的具體情況，在協(xié)調(diào)好與農(nóng)村合作醫(yī)療的關(guān)系的前提下，具體處理做好失地農(nóng)民的醫(yī)療保障工作。當下最迫切的任務(wù)是盡快建立大病保險制度。但我國絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平還不高，還不具備把所有失地農(nóng)民的醫(yī)療保障均納入社會醫(yī)療保險制度的條件。因而，各地應當堅持因地制宜的原則，建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度，并建立國家、集體和個人共同投入、風險共擔的機制。其一，為失地農(nóng)民建立相應的社會醫(yī)療救助制度。其二，商業(yè)保險仍不失為一條重要的選擇途徑或補充模式，可以為失地農(nóng)民投保團體大病保險等。其三，有條件的地方建立新型合作醫(yī)療保障制度。
4，建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。失地農(nóng)民的最低生活保障制度應該主要包括以下幾方面內(nèi)容：(1)嚴格界定最低生活保障對象。對于符合條件，不得以失地農(nóng)民曾獲得高額的土地征用補償費而將其排除在外。(2)科學確定最低生活保障線標準。需要考慮的主要因素是維持失地農(nóng)民的基本生活物質(zhì)需要、當?shù)厝司鶉裆a(chǎn)總值和農(nóng)民人均純收入、地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的承受能力以及物價上漲指數(shù)，在此基礎(chǔ)上確定一個較為科學、可行的最低生活保障標準。(3)堅持多渠道籌集資金，努力做到應保盡保。
5，妥善解決歷年被征地農(nóng)民的社會保障。對歷次被征地農(nóng)民社會保障問題，應該遵循新人新辦法，老人老辦法的原則，堅持從實際出發(fā)，雙向平衡政府與被征地農(nóng)民承受能力，對責任主體、資金來源、保障方案等要拿出整體的基本框架，各級政府要逐步解決好這部分被征地農(nóng)民的社會保障問題。
(三)實現(xiàn)失地農(nóng)民社會保障的法制化
從制度上確保失地農(nóng)民的社會保障權(quán)益，在制定社會保障法的時候，應將失地農(nóng)民社會保障問題納入調(diào)整范圍，并作出明確規(guī)定。鑒于目前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實狀況、國家的財政承受能力以及與城市存在的實際差距，不能盲目強調(diào)失地農(nóng)民與城市居民完全對等的社會保障權(quán)利，允許合理的差別存在。但是，從發(fā)展角度看，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，應逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障法律制度’之間的差距，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障法律制度一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證社會穩(wěn)定和諧。
(四)建立完善的再就業(yè)培訓體系，鼓勵被征地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)
為失地農(nóng)民提供一份長期穩(wěn)定的工作，是實現(xiàn)“可持續(xù)生計”目標的重要手段，積極開拓多種就業(yè)渠道，培育并完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力就業(yè)市場，加強對被征地農(nóng)民的技能培訓，采取一系列積極行政措施引導被征地農(nóng)民實現(xiàn)向產(chǎn)業(yè)工人的轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，具體而言，以下幾個方面有助于促進失地農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)：
1，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點的免費就業(yè)培訓，提高被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力，對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和被征地農(nóng)民進行現(xiàn)代市場經(jīng)濟知識和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓，多開設(shè)一些適合失地農(nóng)民的技能培訓項目，盡量實現(xiàn)就地安置。
2，健全就業(yè)服務(wù)體系，為失地農(nóng)民就業(yè)提供更多幫助。(1)建立統(tǒng)一的就業(yè)政策和制度，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的勢動力市場，促進被征地農(nóng)民有序流動。(2)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力市場，對被征地農(nóng)民與城鎮(zhèn)勞動力應一視同仁，統(tǒng)一進行就業(yè)登記、統(tǒng)計發(fā)證。(3)加強勞動就業(yè)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，搞好服務(wù)。一要完善政策咨詢、職業(yè)(創(chuàng)業(yè))指導、技能培訓、提供就業(yè)信息等功能；二要強化求職登記、職業(yè)介紹、檔案管理等服務(wù)工作；三要積極動員社會力量參與提供就業(yè)服務(wù)，鼓勵私營就業(yè)服務(wù)中介機制的發(fā)展。
3，政府應該為被征地農(nóng)民建立就業(yè)培訓基金，可從土地征收款項與集體資產(chǎn)積累中按一定比例提取，政府也應給予一定的財政支持。
（一）城市化進程的加快使農(nóng)民失去具有保障的土地。土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。一是為農(nóng)民提供基本的生活保障；二是為農(nóng)民提供就業(yè)機會；三是為農(nóng)民的后代提供土地繼承權(quán)；四是對農(nóng)民具有資產(chǎn)的增殖功效；五是對農(nóng)民有直接收益功效。
（二）因征地而給予的補償標準過低，安置方式較為單一。一方面，失地農(nóng)民得到的遠遠不夠，土地補償嚴重不足，房屋拆遷補償標準太低，集體資產(chǎn)損失得不到應有的補償。據(jù)浙江省統(tǒng)計局2003年10月的調(diào)查,被調(diào)查失地農(nóng)戶土地征用后的人均純收入為3590元,比土地征用前下降了18.4％；其中土地被全部征用的農(nóng)戶人均純收入下降幅度更大，降幅達21.9％；人均純收入在3000元以下的較低收入農(nóng)戶比例由土地征用前的23％上升到土地征用后的41％；人均純收入3000～5000元的農(nóng)戶,由52％下降到37％；5000元以上的農(nóng)戶,由25％下降到22％。另一方面，大都采取單一的貨幣安置方式，對失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習慣轉(zhuǎn)變等問題卻未予考慮。
（三）失地農(nóng)民在社會身份轉(zhuǎn)換中的風險較大。目前我國實行的對失地農(nóng)民的招工安置是計劃經(jīng)濟時期存延的一種老辦法，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的文化素質(zhì)不能滿足用地單位要求與用工單位市場化改革與招工安置在制度安排上存在矛盾。
（四）失地農(nóng)民社會保障制度的建立有利于推進城鄉(xiāng)一體化進程。長期以來，我國城市實行的是高補貼、高就業(yè)的社會保障制度，而農(nóng)村實行的是以群眾互助和國家救濟為主體的社會保障制度。失地農(nóng)民是介于農(nóng)民與城市居民的特殊的中間群體，他們的地位具有過渡性，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、差別利益到最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)完全融合、平等對待的利益承載體。
二、當前我國有關(guān)失地農(nóng)民社會保障制度中的問題
（一）我國目前嚴格說來仍未建立起真正意義上的失地農(nóng)民社會保障制度。我國目前失地農(nóng)民享有的社會保障，一方面是征地安置補償保障，另一方面是家庭保障。這種形式的保障制度只能稱得上是生活保障制度。而真正意義上的社會保障應該具有社會性、福利性、公平性和互。而且應該包括社會救助、社會保險、社會福利三個方面的內(nèi)容。
（二）在農(nóng)村征地過程中，某些地方濫用征地權(quán)，引發(fā)一系列問題。目前，我國某些地方使用的征地辦法仍然是沿用計劃經(jīng)濟時代的行政占有方式，而且征用中沒有引入市場機制，補償標準普遍偏低。最終，某些地區(qū)不切實際的發(fā)展規(guī)劃導致了“圈地風”的盛行。據(jù)《大眾日報》2003年9月5日載《山東：失地農(nóng)民如何保障》報道,目前,人均耕地不足0.3畝的農(nóng)民,青島市城陽、黃島、嶗山三區(qū)有42.24萬人；淄博市張店區(qū)達1.68萬人,占全區(qū)農(nóng)村人口的12.8％。
（三）征地過程中補償和安置費用沒有合理分配、利用，缺乏必要的社會監(jiān)督機制。《土地管理法實施條例》規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”，“安置補助費必須專款專用,不得挪作他用”。然而，工作中由于缺乏有效的監(jiān)督機制，補償費的分配出現(xiàn)暗箱操作現(xiàn)象。一項調(diào)查表明,如果以成本價為100,則擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民只得5％～10％,擁有集體土地所有權(quán)的村級集體經(jīng)濟組織得25％～30％,60％～70％為政府及各部門所得,而從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益,則大部分被中間商或地方政府所獲取。
（四）失地農(nóng)民的保障方式單一。從目前各地推行的保障方式來看，主要提供的都是以養(yǎng)老保險為主。對于失地農(nóng)民的社會保障問題還應該包括就業(yè)保障，醫(yī)療保障等其他的保障方式。另外，還應為失業(yè)農(nóng)民提供再就業(yè)所需要的知識技能的培訓方面的支持。
（五）失地農(nóng)民社會保障制度缺乏有效的制度運行機制。我國有關(guān)失地農(nóng)民的社會保障制度仍然缺乏明確的法律約束條款以及明確的監(jiān)管機制、運行機制。因此，不但造成各地在社會保障措施的具體執(zhí)行上有差別，而且，使得基層的管理處于混亂無序、無效率狀態(tài)，也不利于社會保障基金的保值增值。
三、我國失地農(nóng)民社會保障制度的政策構(gòu)想
（一）規(guī)范征用行為，并改革現(xiàn)行的有關(guān)征地補償和安置方法。征地改革應嚴格區(qū)分公共利益和非公共利益兩種不同類型的征地行為。對于公共利益征用的土地，以土地的正常價格為基礎(chǔ)，以相當補償為原則，提高征地補償和安置標準，一次性足額支付補償安置費。對于非公共利益占用農(nóng)民的集體土地，用地單位應為農(nóng)民辦理失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保險。國家還可以考慮改革我國現(xiàn)行土地制度,使農(nóng)民集體所有的土地物權(quán)化、股權(quán)化。
（二）建立失地農(nóng)民保障基金，并加強監(jiān)管。在社會保障制度的構(gòu)建中，各國采取的普遍做法就是設(shè)立社會保障基金專款專用，并采取一定的運營方式以保證其保值增值。世界銀行的一份研究報告顯示：在全世界范圍內(nèi)除美國、馬來西亞、新加坡等少數(shù)國家外,大部分國家由政府部門管理的養(yǎng)老基金的收益大都是負值,由私營機構(gòu)經(jīng)營的養(yǎng)老基金收益率普遍高于由政府部門經(jīng)營的收益率。究其原因，一方面是由于政府部門的辦事效率本身就較私人部門低；另一方面，由政府管理的基金往往不能投資于股權(quán)、不動產(chǎn)與國外資產(chǎn)，一般都投資于政府債券或以很低的名義利率向國有企業(yè)貸款，這樣風險集中且效率低下。
（三）改變單一的保障方式，從養(yǎng)老、醫(yī)療、生活、就業(yè)角度建立相應的保障制度。首先，建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度應該分清保障的對象。對征地時已經(jīng)是勞動年齡段以上的人員，實行直接養(yǎng)老保障，建立個人專戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的制度。其次，建立失地農(nóng)民社會醫(yī)療救助制度，強化多元投入機制，有條件的地方建立新型合作醫(yī)療保障制度。再次，對于建立適當水平的最低生活保障制度，應合理地界定享受此待遇的保障對象，采取適當?shù)臉藴士茖W地確定最低生活保障線，建立多渠道的資金籌集機制。此外，政府部門應建立完善的就業(yè)培訓體系，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次，有針對性的安排不同的培訓內(nèi)容。
（四）為失地農(nóng)民社會保障制度創(chuàng)造一個安全的制度運行機制。首先，加強基層管理干部的教育與培訓，提高其政治覺悟，杜絕腐敗現(xiàn)象的存在。其次，加強法制方面的建設(shè)，使得失地農(nóng)民的社會保障制度有明確的法律加以規(guī)范，真正使中央的政策能夠有效的落實到基層。再次，加強監(jiān)督機制，一方面加強民主監(jiān)督機制，進行失地農(nóng)民的法制教育宣傳，以便監(jiān)督管理干部的行為，保障自己的權(quán)益不受侵害；另一方面，明確監(jiān)管部門的職責，使保障機構(gòu)的工作開展接受市審計局、市財政局市屬單位及鎮(zhèn)人大和鎮(zhèn)、區(qū)審計辦、紀檢等單位的檢查監(jiān)督。最后，加大處罰力度，堅決杜絕腐敗及暗箱操作現(xiàn)象。
第一條 為建立農(nóng)村社會保險制度，完善農(nóng)村社會保障體系，實現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)，促進我市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會安定，特制定本辦法。
第二條 本辦法所指的農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的對象，包括農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。
凡本市十八周歲以上，男六十周歲以下、女五十五周歲以下的農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，均應按本辦法的規(guī)定參加農(nóng)民社會養(yǎng)老保險。參加農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，享有相同的待遇。
第三條 農(nóng)民社會養(yǎng)老保險，實行個人投保為主、集體補貼為輔的籌資形式和自我保障與社會保障相結(jié)合的積累式儲蓄基金制。
第四條 以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村為單位建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，在保障基本生活的基礎(chǔ)上，確定不同的投保標準。
第二章 農(nóng)民養(yǎng)老保險的組織體系
第五條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社會保障基金組織承擔管理本地區(qū)農(nóng)民社會養(yǎng)老保險基金的職能，并作為農(nóng)民社會養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)的代辦機構(gòu)，負責保險費的收繳和養(yǎng)老金的給付工作。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級社會保險工作委員會承擔農(nóng)民社會養(yǎng)老保險工作的管理職能，負責組織、動員農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加農(nóng)民社會養(yǎng)老保險等工作。
第六條 縣、區(qū)社會保障委員會負責制定本地區(qū)社會保障工作規(guī)劃，管理包括農(nóng)民社會養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保險工作。
第七條 市人壽保險公司經(jīng)辦全市農(nóng)民社會養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)。可根據(jù)本辦法制定相應的實施細則和程序、制度，負責匯集保險金，撥付養(yǎng)老金等項工作，確保養(yǎng)老金兌現(xiàn)。
第三章 保險費標準及繳納方式
第八條 農(nóng)民社會養(yǎng)老保險月交費標準，暫設(shè)五元、十元、十五元、二十元、二十五元和三十元六個檔次。
第九條 參加農(nóng)民社會養(yǎng)老保險繳納的保險費中，包括個人投保部分和集體補貼部分。
對投保者的集體補貼部分，一般不得超過月交費標準的30%.對有特殊貢獻的農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，或繳納保險費有困難、補貼年限長的農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，在條 件允許的情況下，集體補貼的比例可適當提高，但不得超過月交費標準的50%.
第十條 對參加保險的農(nóng)民的集體補貼，從集體公益金和工、副業(yè)利潤稅前提取的社會性補助開支中解決。
對參加保險的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的集體補貼，在稅前據(jù)實列支，但不得超過計稅工資的14%.集體補貼部分，可以同個人投保部分合在一起記在個人名下，計算月養(yǎng)老金領(lǐng)取額；也可以按標準個人全額投保，集體補貼單獨計發(fā)，按個人全額投保計算養(yǎng)老金。
第十一條 繳納保險費的方式，可以按月繳納，每年集中一次繳納，也可以全部一次躉繳。
投保期不足二十年的投保者，不論男女，均以二十年為最低投保期，補繳保險費。
第四章 保險的有效期與保險責任
第十二條 農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的有效期，分為繳費期和領(lǐng)取期。繳費期為：男十八周歲至六十周歲，女十八周歲至五十五周歲；領(lǐng)取期為：男六十周歲、女五十五周歲的次月至生命終止。
第十三條 在領(lǐng)取期內(nèi)，參加保險者有權(quán)按本辦法所附的《養(yǎng)老金月交月領(lǐng)金額基數(shù)表》所列標準，領(lǐng)取相應的養(yǎng)老金。
如參加保險者在領(lǐng)取期內(nèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金未滿十年死亡其受益人或法定繼承人可繼續(xù)領(lǐng)取，直到滿十年為止。
第十四條 參加保險者因下述情況要求退保或提前退休的，可按規(guī)定領(lǐng)取死亡、生存退保金或退休費：
（一）在繳費期間內(nèi)死亡；
（二）因病喪失勞動能力；
（三）因工作調(diào)離或戶口遷出本市。
死亡、生存退保金，包括個人投保部分和集體補貼部分。
第五章 保險基金的管理
第十五條 市人壽保險公司按照非盈利原則經(jīng)辦農(nóng)民社會養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)。對農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的營運，要力避風險，確保增值。
農(nóng)民社會養(yǎng)老保險基金的利率，按中國人民保險公司的統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行，由市人壽保險公司實行階段性（五至十年）的利差返還；基金的增值部分，要全部記在基金項下。
第十六條 市人壽保險公司可根據(jù)實際情況，同縣、區(qū)商定計劃，將保險基金的50% ，通過保戶借款的形式借給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以支持當?shù)氐纳a(chǎn)投資。
第十七條 市人壽保險公司可從保險費收入中提取1.5%至2%，用于市人壽保險公司的管理費和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的代辦費。
第六章 附則
一、湖北省合并城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險制度的具體內(nèi)容
《意見》將參保對象設(shè)定為具有湖北省城鄉(xiāng)居民戶籍、年滿16周歲（不含在校學生）、未參加其他社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金主要由個人繳費和政府補貼構(gòu)成：個人繳費每年從100元至1000元共設(shè)10個檔次，各地人民政府可以根據(jù)當?shù)貙嶋H增設(shè)繳費檔次；政府對符合待遇領(lǐng)取條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方政府對參保人員繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，其中省級財政負擔20元、統(tǒng)籌地區(qū)負擔10元。養(yǎng)老金的給付由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，參保者在年滿60周歲時可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶儲存額除以139。
二、政策實施前的環(huán)境
（一）全國碎片化的基本社會養(yǎng)老保險制度
我國各地政府為了擴大覆蓋面，通過降低費率、根據(jù)不同群體建立小制度的方式，將養(yǎng)老保險制度覆蓋了當?shù)氐某擎?zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、務(wù)農(nóng)農(nóng)民、失地農(nóng)民等不同群體，而這使得我國社會養(yǎng)老保險制度逐漸呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割，私人部門與公共部門分立，多種養(yǎng)老保險制度并存的“碎片化”狀況。
（二）“城居保”制度和“新農(nóng)保”制度并存
在城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險合并之前，未納入城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險的群體中農(nóng)村居民參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民參加城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。2009年開始實施的“新農(nóng)保”采用“個人繳費、集體補助、政府補貼”的籌資模式，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶，分100至500元五個年繳費檔次，繳滿15年，每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金分別為69.03、79.82、91.15、103.48、113.81元 。2011年7月1日，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險在全國試點推行，這項制度和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度共同構(gòu)成我國社會養(yǎng)老保險體系。
（三）湖北省的情況
2009年湖北省開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。截至2011年8月底，全省已參保人數(shù)達580萬人，綜合參保率達到94%，其中135萬名60歲以上的老年人已按時足額領(lǐng)取了養(yǎng)老金待遇。基礎(chǔ)養(yǎng)老金方面，在國家確定的每人每月55元的基礎(chǔ)上，湖北部分試點地區(qū)適當提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，如武漢市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為100元，加發(fā)部分的資金由當?shù)卣袚?/p>
2007年起，湖北省獲國務(wù)院批準建立武漢“1+8”城市圈，為了配合城市圈的建立，湖北省政府在社會保障方面提出“加快完善社會保障體系，增強社會保障能力”的要求，確定要建立和完善不同人群的社會養(yǎng)老保險制度，解決農(nóng)民工和被征地農(nóng)民的社會保障問題，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。同時，要建立社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制度、建立不同群體之間社會保險制度政策的銜接辦法。
三、政策實施效果
2011年7月國家啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點后，湖北省政府率先出臺的《意見》，從制度設(shè)計上實現(xiàn)了繳費、政府補貼和對特殊群體的優(yōu)惠的“三個統(tǒng)一”：將個人年繳費檔次統(tǒng)一為100元至1000元10個繳費檔次；政府的繳費補貼不低于每人每年30元；重度殘疾人均由政府代繳全部最低標準的養(yǎng)老保險費，并對湖北省原自行探索的村主職干部養(yǎng)老保險制度并軌，將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度覆蓋到了所有農(nóng)民和沒有固定收入來源的城鎮(zhèn)居民。
在實踐中，湖北省根據(jù)政策實施中出現(xiàn)的新問題，制定出臺了《關(guān)于城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險工作有關(guān)問題的處理意見》和《湖北省村主職干部基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險并軌實施意見》，對老農(nóng)保和省原自行探索的村主職干部養(yǎng)老保險制度進行了并軌，對相關(guān)政策進行了進一步的規(guī)范和完善。全省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險政策基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公平。
2012年和2013年，湖北省城鄉(xiāng)居民參保率均達98%以上，養(yǎng)老金發(fā)放率達100%，截至2013年底，全省2224萬人參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，其中，610萬60周歲以上居民按時領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇，是全國第一個基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋的省份。
四、政策評價
（一）該政策的成功之處
1.政策制定比較科學合理
該政策考慮到新農(nóng)保和城居保都是由個人繳費政府補貼構(gòu)成、在保險給付上都是采取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶的給付方式的特點，參考了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的計發(fā)上將個人賬戶總額除以139個月的方式，比較好地利用各政策原有特征進行融合，使政策執(zhí)行過程中沒有出現(xiàn)較大的轉(zhuǎn)制成本，政策設(shè)計得比較易于理解，不會引起參保者的反感。
2.有利于流動性參保者的解決轉(zhuǎn)移接續(xù)
由于政策的制定考慮了原有政策的群體的流動性問題，湖北省城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險又與湖北省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的資金來源、運營和給付比較相似，有利于解決參保者的在流動過程中的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。
（二）該政策的不足之處
1.城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平過低、繳費激勵機制不足
當前湖北省城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平偏低，大都為55元/人?月，并且自2009年試點到現(xiàn)在已經(jīng)4年未實現(xiàn)調(diào)整，無法滿足城鄉(xiāng)居民的基本生活需要。另外，目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的制度設(shè)計激勵機制不足，一方面導致16至44歲的中青年城鄉(xiāng)居民參保積極性不足；另一方面又導致人部分城鄉(xiāng)居民都選擇最低繳費檔次，使得城鄉(xiāng)居民個人賬戶基金積累不足，進而致使未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平不足。
2.“碎片化”問題仍然沒有完全解決
在合并了城鄉(xiāng)居明社會基本養(yǎng)老保險之后，湖北省社會保障制度中養(yǎng)老保險體系由企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險等組成，這種針對不同人群出臺不同的社會保險辦法帶來了制度的“碎片化”，引起制度管理上的混亂，社會保障項目進行制度整合仍然任重而道遠。
3.統(tǒng)籌層次過低
在目前的社會保險項目中，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金已基本實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金實行縣級統(tǒng)籌。由于統(tǒng)籌層次過低，使得風險只能在很小的范圍內(nèi)進行分散，不利于基金的安全，也不利于參保人社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。
五、政策建議
（一）完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的繳費激勵機制
針對中青年城鄉(xiāng)居民參保積極性不高的問題，可以采用加大政策宣傳、加強行政推動、落實長繳多補政策等措施來解決。對于長繳多補政策，建議對于繳費年限在15年以下的參保者同樣給予補貼，并且隨著繳費年限的增加實行累進制的補助辦法。同時在補助上，通過多繳多補的政策鼓勵參保居民根據(jù)自己的實際情況選擇不同的繳費檔次參保。
關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；商業(yè)保險
一、失地農(nóng)民與社會保障
“失地農(nóng)民”是我國近年來涉及弱勢群體保護中被經(jīng)常使用的詞匯，其是指在城市化進程中，由于農(nóng)村集體土地被征用，喪失了在原集體土地上享有的承包經(jīng)營權(quán)等土地權(quán)利的農(nóng)民。近年來，失地農(nóng)民數(shù)量激增，但對失地農(nóng)民的補償卻與地價的飛漲、土地出讓金收入增長不成比例，造成社會分配極不公平，社會矛盾日漸突出，甚至危及社會穩(wěn)定。因此，當農(nóng)民失去了土地權(quán)利，就有必要建立起相應的社會保障體系。由于“市場失靈”現(xiàn)象的存在，政府義不容辭地應承擔起為失地農(nóng)民建立社會保障的職責。
二、失地農(nóng)民社會保障的法律困境
（一）“國家壟斷土地一級市場”制度限制了農(nóng)民對集體土地進行流轉(zhuǎn)的權(quán)利
在我國，土地公有制決定了土地所有權(quán)在法律層面上是禁止流通的，法律所允許的土地營利行為是指對土地使用權(quán)的市場運作。雖然從法律上講，農(nóng)民是集體土地的主人，但農(nóng)村集體土地要想流轉(zhuǎn)，必須先由國家征收為國有土地后，才能進行流轉(zhuǎn)，而這時的流轉(zhuǎn)是建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，是由國家主導的，與農(nóng)民沒有什么關(guān)系了。農(nóng)民僅在征收過程中獲得一定的征地補償。隨著愈演愈烈的土地財政，地方政府向農(nóng)民征地時采用低價手段，而通過一級市場出讓土地時卻用競爭性締約方式高價出讓，這“一低”、“一高”所形成的巨額利潤使得地方政府沉迷于“倒地”之中不愿自拔。在這個過程中，面對強勢政府，失地農(nóng)民始終處于弱勢地位，合法權(quán)益很難得到保證。
（二）農(nóng)民在土地實體法上缺乏應有的保障
首先，農(nóng)民對土地擁有的財產(chǎn)權(quán)是一種私權(quán)，而地方政府擁有的征收權(quán)是一種公權(quán)。雖然都是由憲法賦予的權(quán)利，但這兩種權(quán)利卻不可避免地會發(fā)生沖突。當征收權(quán)與農(nóng)民的私人財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生沖突時，政府會借用“公共利益”的不確定性而濫用權(quán)力。其次，農(nóng)民在征收過程中所獲得的征地補償偏低。農(nóng)民根本沒有分享到農(nóng)村土地變成建設(shè)用地出讓后所形成的土地增值收益，農(nóng)民群體的土地發(fā)展權(quán)被剝奪，嚴重影響社會公平。
（三）地方保障標準各異，保障力度差別很大
為了緩解城市化進程中因失地農(nóng)民引發(fā)的社會矛盾，各地都在積極探索滿足失地農(nóng)民需求的社會保障模式，但各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，受財力限制，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗難以推廣到全國。從目前各地的實施情況來看，最主要的保障方式是養(yǎng)老保障，但醫(yī)療保障等其他保障方式則鮮有涉及，為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險、提供就業(yè)指導與技能培訓也只是在極個別地方實行。只有建立全國性的社會保障制度，才能滿足不同地區(qū)失地農(nóng)民的基本保障需求。
三、構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障的法律路徑
（一）立法完善征地補償，逐步推進失地農(nóng)民社會保障的建立
1.以“公共利益”為界限約束政府經(jīng)營土地的行為，提高征地補償標準。
政府在實現(xiàn)公共利益過程中存在著“公益人”與“經(jīng)濟人”的角色沖突，如果作為政府及其官員把個人利益放在了公共利益之前，這無疑會損害公共利益，給社會帶來危害，這就必須對政府的權(quán)力加以限制。既然政府的規(guī)范目的是追求和實現(xiàn)公共利益的最大化，這實際上也就為政府對自身利益的追求設(shè)定了邊界，即只能以不損害公共利益，并促進公共利益的實現(xiàn)為前提。《物權(quán)法》第一百四十八條沒有對什么是公共利益作出界定。考察世界各國的立法，很多國家立法采取列舉的方法來嘗試明確公共利益的范圍。筆者認為，我國應采用這種模式，在立法中明確列舉土地征收中的“公共利益”。結(jié)合我國國情，具體可列舉為：（1）發(fā)展教育、醫(yī)療、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；（2）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（3）國家機關(guān)用地和軍事用地；（4）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地；（5）發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)，維護生態(tài)環(huán)境 。
2.建立失地農(nóng)民社會保障專項基金，逐步推進失地農(nóng)民的社會保障體系的建立。
我國當前許多地方采用土地換社保、土地換戶籍的提法與操作，將農(nóng)民的土地去換他們本應得到的公共產(chǎn)品，難免產(chǎn)生道德危機。國家應逐步建立全國統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會保障體系，為失地農(nóng)民提供基本的社會保障。這種保障應以貨幣補償為先導，社會保障、就業(yè)培訓等相關(guān)措施配套跟進、完善為主，切實落實失地農(nóng)民的市民身份為輔助手段，從而達到城鎮(zhèn)化發(fā)展與失地農(nóng)民權(quán)益保護實現(xiàn)共贏的目的。
建立失地農(nóng)民社會保障制度，關(guān)鍵要落實保障資金。否則，一切都無從談起。由于《物權(quán)法》第 42 條第 2 款并未明確社會保障費的歸屬及補償標準，當前，失地農(nóng)民社會保障資金主要來源于征地單位支付的征地補償費、安置補助費以及政府轉(zhuǎn)讓土地所獲得的土地出讓金，并以征地補償費和安置補助費為主，地方財政補助只占少部分，并且是從當?shù)卣@得的土地出讓金收入中列支。這些作法不利于失地農(nóng)民的利益保護，應設(shè)立社會保障專項基金，由國家財政撥款，這筆錢雖然在征收補償范圍之內(nèi)，但是單獨列支的，它并不是從農(nóng)民法定的土地補償款轉(zhuǎn)換而來的。而且，社會保障專項基金應當直接撥到失地農(nóng)民的個人賬戶，以免層層截留，并做到專款專用。
（二）商業(yè)保險參與是失地農(nóng)民社會保障有益的補充
由于我國面向城鎮(zhèn)居民的社會保險一直實行的就是低水平、廣覆蓋的政策，即只能滿足勞動者的最低需求，解決老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)且盡量擴大承保面。因此，將來即使是通過立法確立了失地農(nóng)民全面參加社會保障，其保障水平也只能滿足失地農(nóng)民的最低需求，是基本的生活保障。這是根據(jù)我國的經(jīng)濟發(fā)展水平所制定出的一項基本國策。因此，應兼采其他方式加強失地農(nóng)民的保障，商業(yè)保險就是其中保障失地農(nóng)民權(quán)益的重要途徑。從國外的經(jīng)驗來看，都將市場機制引入社會保障管理，只是商業(yè)保險在其社會保障體系中發(fā)揮作用的方式存在差異，這些成功的經(jīng)驗完全可以為我所用，為那些沒有被納入社會基本保險范圍或雖已納入但保障水平低的失地農(nóng)民提供多項保險保障，既能減輕政府的壓力，又能發(fā)揮商業(yè)保險的社會輔助管理功能，降低政府的管理成本。因此，有必要通過為失業(yè)農(nóng)民購買商業(yè)保險來作為其社會保障的補充。
筆者認為現(xiàn)有條件下，首先要解決的是，在保險費的資金來源上，不能僅靠失地農(nóng)民來繳納，還應由集體經(jīng)濟組織拿出一部分土地補助安置費和土地補償費，地方政府再拿出一部分農(nóng)地轉(zhuǎn)移用途后的增值收益的方式來吸引其參與投保。政府這筆資金的來源可以考慮從土地出讓金收入中支付。
（三）從長遠來講，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)改革是根本的解決途徑
只有允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系，在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，才能既從根本上解決土地財政問題，同時也使失地農(nóng)民的利益得到充分保護。因此，立法機關(guān)應當正視當前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，刪除《土地管理法》這一禁止性條款，建立起合理的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制促進土地資源的合理利用，維護廣大農(nóng)民的正當權(quán)益。（作者單位：中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司總公司）
參考文獻：
[1] 叢旭文，黃晶梅.城市化失地農(nóng)民的社會保障問題研究[J].求索，2012，（3）.
一、工作回顧
（一）工作成就
五年來，市委、市政府認真貫徹落實黨的十六大、十七大精神，實施積極的就業(yè)政策，全力推進高校畢業(yè)生就業(yè)、城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)、困難群體就業(yè)和農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，探索建立大社保“模式”，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，進一步完善勞動收入分配制度，強化勞動執(zhí)法，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，全市就業(yè)和社會保障事業(yè)快速發(fā)展，取得了顯著成績。全市累計城鎮(zhèn)新增就業(yè)25.9萬人，下崗失業(yè)人員再就業(yè)11.5萬人，“4050”人員再就業(yè)2.7萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率低于4%；在全國率先啟動了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的社會保險補貼，在全省率先啟動了被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險、困難企業(yè)退休人員醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等制度，基本建立起一整套相對完善和相互銜接的社會保險制度框架，在制度層面上實現(xiàn)了無縫隙、全覆蓋，初步形成了城鄉(xiāng)社會保險無縫隙、全覆蓋、一體化、廣受益的“大社保”模式。
（二）面臨的挑戰(zhàn)
1.人口老齡化。目前，我國已快速進入老齡化社會，多年來，我市養(yǎng)老保險基金入不敷出，中央每年轉(zhuǎn)移支付達到6億元，隨著退休人員的增加，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老和醫(yī)療費用會進一步加重。
2.城鎮(zhèn)化。“十二五”期間，我市將有約60萬農(nóng)村居民進城落戶，城鎮(zhèn)人口將達到150萬人以上，由此帶來大量的就業(yè)和社會保障需求，就業(yè)、社會保障面臨巨大的壓力。
3.就業(yè)形式多樣化。近幾年，非公經(jīng)濟已成為吸納新生和存量勞動力的主渠道，傳統(tǒng)的以“單位”為基礎(chǔ)的社會保障體系不能適應這種分散化、流動性強的就業(yè)格局，為數(shù)眾多的非公經(jīng)濟從業(yè)人員，靈活就業(yè)人員尚未納入社會保障覆蓋范圍。
4.經(jīng)濟全球化。隨著經(jīng)濟全球化，社會保障體系建設(shè)不僅要與國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展相適應，還要受國際因素的影響。進一步落實和完善有關(guān)法律法規(guī)，改善勞動條件，提供基本保障，依法維護勞動者權(quán)益，是社會保障體系建設(shè)中迎接全球化挑戰(zhàn)的重大課題。
（三）有利的因素
1.黨和國家對就業(yè)和社會保障事業(yè)發(fā)展非常重視，堅持實施積極的就業(yè)政策，加快完善社會保障體系，為就業(yè)和社會保障事業(yè)的發(fā)展提供了有力的政策保障。
2.中央實施《關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，為我市加快發(fā)展、解決就業(yè)和社會保障問題提供了重大歷史機遇。
3.近年來，我市經(jīng)濟快速發(fā)展，地方財政收入快速增加，支撐社會保障能力逐步增強。
4.隨著我市大企業(yè)、大集團跨越發(fā)展、“兩區(qū)多園”、文化旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)加快進行，吸納就業(yè)能力進一步增強，解決就業(yè)和社會保障問題有了堅實的基礎(chǔ)。
（四）存在的問題
就業(yè)形勢仍然比較嚴峻，勞動者充分就業(yè)的需求與勞動力總量過大、素質(zhì)不相適應之間的矛盾仍很突出。一方面，傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)大批下崗失業(yè)人員，許多人再就業(yè)困難，另一方面，新興產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和技術(shù)性職業(yè)所需素質(zhì)較高的人員又供不應求，高技術(shù)和高智力的腦力勞動者供不應求，而簡單體力勞動者供大于求，就業(yè)和再就業(yè)工作任務(wù)十分繁重；社會保障方面，雖然我市已實現(xiàn)社會保障制度上的全覆蓋，但還存在城鄉(xiāng)差距、企業(yè)和事業(yè)單位差距、不同人群社會保障標準之間差距；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，就業(yè)服務(wù)機構(gòu)覆蓋不全，鄉(xiāng)村一級缺乏有效的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，基層公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)經(jīng)費短缺，基礎(chǔ)工作薄弱。
二、指導思想、基本原則和目標任務(wù)
（一）指導思想
深入貫徹落實科學發(fā)展觀，緊緊抓住國家實施《關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的歷史機遇，堅持民生為本，著力穩(wěn)定和擴大就業(yè)，加快推進社會保障體系建設(shè)，不斷深化工資收入分配制度改革，積極構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，加強基層服務(wù)機構(gòu)能力建設(shè)，推進就業(yè)和社會保障服務(wù)制度化、普遍化、均等化，努力實現(xiàn)就業(yè)和社會保障事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為我市全面建設(shè)小康社會提供支撐和保障。
（二）基本原則
1.注重保障公平。讓有就業(yè)能力和就業(yè)愿望的勞動者享有平等就業(yè)機會，以人人享有基本社會保障為目標，全面解決制度缺失問題，擴大覆蓋范圍，縮小工資收入分配和社會保障待遇差距。
2.注重可持續(xù)發(fā)展。就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)和區(qū)域各類勞動者需求，協(xié)調(diào)推進就業(yè)和社會保障各項事業(yè)發(fā)展。進一步加大公共財政對就業(yè)和社會保障事業(yè)的投入力度。
3.注重改革創(chuàng)新。著力解決制約就業(yè)和社會保障事業(yè)發(fā)展的體制機制問題，正確處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。進一步完善積極的就業(yè)政策體系，建立健全社會保障體系，深化收入分配制度改革。
4.注重基礎(chǔ)建設(shè)。夯實基礎(chǔ)，充實基層，加強就業(yè)和社會保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高公共服務(wù)水平，為廣大群眾提供便利、高效、多樣化的就業(yè)和社會保障服務(wù)。
5、注重共享發(fā)展成果。把改善民生作為經(jīng)濟社會發(fā)展的根本目的，發(fā)展成果由全體人民共享，把發(fā)展的出發(fā)點和落腳點體現(xiàn)在富民、惠民上。
（三）目標任務(wù)
“十二五”末，把打造成中國西部最具活力的創(chuàng)業(yè)型城市，創(chuàng)業(yè)成為帶動就業(yè)的主要增長點；建立健全為城鄉(xiāng)勞動者提供有效服務(wù)的公共就業(yè)服務(wù)體系、職業(yè)培訓體系和勞動管理體系，促進城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)、充分就業(yè)。在全市建立起以社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險為重點的“制度統(tǒng)一、標準有別、分類施保、覆蓋城鄉(xiāng)”的社會保障制度，創(chuàng)建大社保“模式”，率先在全國實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化目標。
1.就業(yè)工作。實施更加積極的就業(yè)政策，保持就業(yè)局勢基本穩(wěn)定、規(guī)模持續(xù)擴大、結(jié)構(gòu)更加合理。年前，全面達到國家創(chuàng)業(yè)型城市建設(shè)標準，完成創(chuàng)業(yè)型城市建設(shè)目標。建立政策扶持、創(chuàng)業(yè)培訓、指導服務(wù)三大平臺，全市每年創(chuàng)業(yè)培訓達到1萬人以上，創(chuàng)業(yè)成功率50%以上，每年創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)1萬人以上。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）、村人力資源有形及無形市場全面建成投入使用。就業(yè)和社會保障信息網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村聯(lián)網(wǎng)。每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)5萬人以上，城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員就業(yè)率達到80%以上，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.2%以下。全市勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)穩(wěn)定在100萬人以上，其中勞務(wù)輸出70萬人以上。每年職業(yè)技能培訓5萬人（次），城鄉(xiāng)勞動適齡青年培訓率達到80%以上，就業(yè)率95%以上。
2.收入分配。逐步擴大勞動報酬占收入分配的比重，健全和完善符合機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)不同特點的工資收入分配制度，推動形成科學合理的工資水平?jīng)Q定機制、正常增長機制，遏制并逐步縮小不合理的工資收入差距，逐步形成合理有序的收入分配格局。企業(yè)在崗職工工資年均增長15%以上，到“十二五”末，職工年平均工資達到全省平均水平。
3.勞動關(guān)系。全面落實勞動合同制度，國有、國有控股、集體、合資企業(yè)的勞動合同簽訂率達到100%，民營企業(yè)、個體經(jīng)濟組織以及民辦非企業(yè)等用人單位的勞動合同簽訂率力爭“十二五”末達到100%。勞動者勞動報酬、社會保險、休息休假等基本權(quán)益得到保障，和諧勞動關(guān)系基本建立。
4.養(yǎng)老保險。積極擴大城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍，年，各類人員參保率達到90%以上；在全面推行新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險及被征地居民社會保障制度的基礎(chǔ)上，逐步縮小待遇差距，完善轉(zhuǎn)移接續(xù)，提高經(jīng)辦能力，基本形成全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。
5.醫(yī)療保險。健全完善城鎮(zhèn)職工、居民基本醫(yī)療保險制度，參保率達到95%以上，新合療參保率達到90%以上，基本實現(xiàn)全市城鄉(xiāng)居民和在寶高校大學生人人享有基本醫(yī)療保險。逐步提高城鎮(zhèn)居民、新合療籌資標準和各級財政補助標準，縮小基本醫(yī)療保險不同類型和檔次之間的差別，到年，整合形成全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，參保率達到92%以上。
6.工傷保險。加快推進工傷保險制度改革步伐，完善農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員工傷保險制度，使城鄉(xiāng)各類務(wù)工人員人人享有工傷保險。年，工傷保險參保人數(shù)達到40萬人，年基金收入6000萬元以上。
7.失業(yè)保險。探索建立失業(yè)保險發(fā)展的長效機制，將非公有制企業(yè)全部納入失業(yè)保險覆蓋范圍，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員平等享有失業(yè)保障，全市失業(yè)保險實現(xiàn)全覆蓋，參保繳費人數(shù)確保33萬人，力爭達到36萬人。建立起覆蓋全市的統(tǒng)一的失業(yè)保險信息服務(wù)系統(tǒng)，在城鎮(zhèn)街道和社區(qū)全面建立失業(yè)保險服務(wù)平臺，為失業(yè)人員提供全方位服務(wù)。
三、工作措施
（一）實施更加積極的就業(yè)政策，千方百計擴大就業(yè)
1.建設(shè)人力資源市場網(wǎng)絡(luò)。以“金保工程”試點城市和“數(shù)字”為契機，建立“就業(yè)和社會保障信息服務(wù)平臺”。加快市人力資源市場信息網(wǎng)絡(luò)中心和“金保工程”數(shù)據(jù)機房建設(shè)，研發(fā)“就業(yè)和社會保障信息采集應用軟件”，實現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村（社區(qū)）級聯(lián)網(wǎng)；按照“五統(tǒng)一”和“一站式”服務(wù)標準，在每個縣區(qū)至少建設(shè)一個人力資源市場，在市區(qū)中山路、陳倉園市民中心及高新區(qū)建設(shè)三個人力資源市場，在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托人力資源信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)無形市場，7萬人以上的重點鎮(zhèn)可建設(shè)有形市場。在所有行政村設(shè)立人力資源信息網(wǎng)絡(luò)終端。
2.健全城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)體系。全面提升全市13個公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)、150個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，164個社區(qū)勞動保障事務(wù)所（站）和1729行政村勞動保障工作站的設(shè)施水平，加強工作人員的業(yè)務(wù)培訓，進一步完善市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組（社區(qū)）四級就業(yè)和社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度。實施《市就業(yè)失業(yè)登記管理暫行辦法》，將全市所有就業(yè)人口，包括城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的失地農(nóng)民、進城務(wù)工的農(nóng)民工、農(nóng)村富余勞動力納入就業(yè)失業(yè)登記管理范圍，由各級公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)統(tǒng)一進行就業(yè)失業(yè)登記。
4.建立面向市場的職業(yè)培訓體系。對職業(yè)教育和技能培訓的項目和資金，實行統(tǒng)籌管理，逐步推行免費職業(yè)技能培訓。實施“人人技能工程”，整合“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓”、“扶貧培訓”、“陽光工程”、“下崗失業(yè)人員培訓”和“國家扶貧助學計劃”等培訓資源，建立多層次、廣覆蓋、高效率的職業(yè)培訓體系。
5.建立全民創(chuàng)業(yè)促就業(yè)機制。以創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)型城市為抓手，完善創(chuàng)業(yè)政策，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)，建立全方位、多層次的創(chuàng)業(yè)支撐體系。加快建設(shè)創(chuàng)業(yè)孵化基地，按照政府主導、市場運作的方式，在市區(qū)高新區(qū)、陳倉園各建設(shè)一個創(chuàng)業(yè)孵化基地，各縣區(qū)依托工業(yè)園區(qū)建立創(chuàng)業(yè)基地；分別建立大學生創(chuàng)業(yè)基地、下崗失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)基地、復轉(zhuǎn)軍人創(chuàng)業(yè)基地、青年創(chuàng)業(yè)基地、婦女創(chuàng)業(yè)基地、殘疾人創(chuàng)業(yè)基地、返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)基地；優(yōu)化創(chuàng)業(yè)項目庫，在網(wǎng)上公開，向創(chuàng)業(yè)者提供項目選擇；充分發(fā)揮市創(chuàng)業(yè)指導專家顧問團作用，向創(chuàng)業(yè)者提供管理咨詢、技術(shù)支持、認證認可、籌資融資、人才培訓等創(chuàng)業(yè)服務(wù)；開展創(chuàng)業(yè)就業(yè)示范村、社區(qū)和企業(yè)的創(chuàng)建活動。
6.建立政府幫扶的就業(yè)援助機制。開辟高校畢業(yè)生就業(yè)服務(wù)綠色通道，加快畢業(yè)生就業(yè)見習基地建設(shè)，落實創(chuàng)業(yè)扶持政策，鼓勵高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)；以“創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)”為契機，發(fā)揮社區(qū)區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，開發(fā)就業(yè)崗位。加大公益性就業(yè)崗位開發(fā)力度，重點安排未就業(yè)的高校畢業(yè)生、農(nóng)村“零就業(yè)”家庭、“低保”家庭成員、大齡失業(yè)人員等就業(yè)困難人員。
7.實施人才振興工程。強力推進人力資源引進開發(fā)工作突破發(fā)展，努力為全市經(jīng)濟社會發(fā)展凝聚人才、引進智力。大力培養(yǎng)農(nóng)村實用型人才，推進農(nóng)村人力資源開發(fā)。做好吸引高層次人才來寶工作。加強專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)，做好專家人才管理和服務(wù)工作。
8.推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。加強對“技工”勞務(wù)品牌宣傳，進一步提升“技工”品牌的知名度。支持鳳翔縣、岐山縣、扶風縣、眉縣根據(jù)本縣區(qū)人力資源特點，分別打造“鳳翔技工”、“扶風建筑”、“岐山面點”、“眉縣磚機”等特色品牌。將技能培訓和打造品牌相結(jié)合，擴大培訓覆蓋面，提高培訓的質(zhì)量，把人力資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，促進我市勞務(wù)輸出向品牌化、產(chǎn)業(yè)化、市場化方向發(fā)展；在東北、山東、江西、福建等勞務(wù)需求量較大的地區(qū)，建立新的勞務(wù)輸出基地，在鞏固國內(nèi)市場的同時，積極開拓國外勞務(wù)市場。在組織勞務(wù)輸出的同時，加強技能人才的引進輸入，為本市企業(yè)提供人才支持。
（二）擴大社會保障覆蓋面，提高保障水平
1.完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。鼓勵城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、被征地居民參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，不斷擴大城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍；全面推行新農(nóng)保，調(diào)整完善養(yǎng)老保險繳費標準、財政補貼標準和養(yǎng)老金財政補貼等相關(guān)政策，逐步提高養(yǎng)老保險待遇水平；堅持政府引導與城鎮(zhèn)居民自愿相結(jié)合、制度覆蓋一步到位、參保率循序漸進、逐年提高的原則，在全市實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險全覆蓋；整合新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險、被征地居民社會保障制度，在全市范圍內(nèi)逐步建立起制度統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。
2.扎實推進城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險制度。逐步打通城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度之間的銜接路徑，保證各類人員在城鄉(xiāng)之間流動時的醫(yī)療保障權(quán)益。逐步加大財政補貼基本醫(yī)療保險的力度，適當提高個人籌資水平。進一步降低參保人員自付費用，擴大報銷范圍，提高報銷比例和最高支付額度。做好基本醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌工作，在基本醫(yī)療保險報銷起付線、診療項目、服務(wù)設(shè)施范圍和報銷比例等方面，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）傾斜，促進“基層首診、分級診療、雙向轉(zhuǎn)診”制度的落實。探索按人頭付費、按病種付費、總額預付等支付方式改革。
3.健全城鄉(xiāng)就業(yè)人員工傷保險制度。建立健全工傷保險與安全生產(chǎn)許可和建筑施工許可聯(lián)動機制，有效維護農(nóng)民工合法權(quán)益，確保農(nóng)民工依法享受工傷保險待遇。制定靈活就業(yè)人員參加工傷保險辦法，實現(xiàn)各類勞務(wù)、人才機構(gòu)掛靠、的靈活就業(yè)人員工傷保險全覆蓋；建立機關(guān)、事業(yè)單位人員工傷保險參保辦法，完善工傷預防、工傷救濟、工傷康復等工傷保險運行機制。
4.健全城鄉(xiāng)就業(yè)人員失業(yè)保險制度。逐步做實企業(yè)職工失業(yè)保險個人賬戶，完善社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度。建立健全失業(yè)保險管理服務(wù)體系，積極擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍，加強失業(yè)保險制度與城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的銜接，為失業(yè)人員提供基本生活保障的“托底線”。建立失業(yè)保險與促進就業(yè)的聯(lián)動機制，充分發(fā)揮失業(yè)保險促進再就業(yè)的功能。
5.加快建立城鄉(xiāng)社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。加快城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險市級統(tǒng)籌步伐。鼓勵有條件農(nóng)村居民進城落戶，進城后可以自主選擇參加城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。建立新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，打通三個險種間保險關(guān)系相互轉(zhuǎn)移通道，實現(xiàn)進城農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)企業(yè)職工三類人員，新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險三個險種之間自由選擇、靈活便捷、順暢轉(zhuǎn)移，無障礙對接。
（三）深化收入分配制度改革
堅持按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合，推行工資集體協(xié)商，建立職工工資正常增長機制和責任機制，把勞動者收入的增長列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展主要預期目標。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提高最低工資標準。進一步完善工資指導線、勞動力市場工資指導價位和人工成本信息指導等宏觀指導制度。強化對壟斷企業(yè)工資分配的控制和管理。
（四）發(fā)展和諧勞動關(guān)系
全面貫徹《勞動法》、《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》，建立完善工資集體協(xié)商、集體勞動合同和勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制，創(chuàng)建樹立一批勞動關(guān)系和諧企業(yè)，強化政府職能，加強對企業(yè)勞動關(guān)系監(jiān)督協(xié)調(diào)。
（五）加強公共服務(wù)能力建設(shè)
加強公共就業(yè)和社會保障服務(wù)能力建設(shè)，健全街道、社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村服務(wù)機構(gòu)，落實基層工作經(jīng)費和人員經(jīng)費。加強就業(yè)社會保障信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建設(shè)城鄉(xiāng)一體的就業(yè)和社會保障信息系統(tǒng)，提高就業(yè)社會保障信息化網(wǎng)絡(luò)應用水平，擴大應用范圍，實現(xiàn)信息無障礙傳遞，實現(xiàn)對各項業(yè)務(wù)工作、服務(wù)人群、信息系統(tǒng)功能和管理服務(wù)機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)應用的全覆蓋。加強人力資源和社會保障隊伍建設(shè)，為廣大群眾提供高效優(yōu)質(zhì)的就業(yè)和社會保障服務(wù)。
四、保障措施
（一）加強組織領(lǐng)導。充分發(fā)揮就業(yè)工作聯(lián)席會議和農(nóng)民工工作聯(lián)席會議的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強部門協(xié)作，促進就業(yè)工作。成立“市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度領(lǐng)導小組”，辦公室設(shè)在市人力資源和社會保障局，加強協(xié)作配合，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。
