時間：2023-08-28 16:56:56
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國有土地法律法規(guī)，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1、土地產權制度存在缺陷
土地產權制度缺陷是影響土地出讓市場發(fā)展的首要因素。土地出讓市場運行狀況，取決于土地市場機制能否發(fā)揮作用及其發(fā)揮作用的程度。城鎮(zhèn)土地使用制度改革以來，城鎮(zhèn)土地產權制度由土地產權行政化向市場化轉變，形成土地行政劃撥制與土地批租制并存的二元體制。這種城鎮(zhèn)土地配置方式既是一種進步，但這種產權制度存在缺陷，并阻礙了城鎮(zhèn)土地出讓市場的快速健康發(fā)展。城鎮(zhèn)土地產權缺陷主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）城鎮(zhèn)土地產權的權能空間和利益大小不明確
第一、產權的排他性體現(xiàn)不足。
依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權有償出讓和轉讓暫行條例》第四條規(guī)定“土地使用者獲得的土地使用權可以出售、交換、贈予、出租和抵押”，這意味著“土地使用者在獲得使用權的同時，亦獲得該土地的某種處分權，土地使用權在一定情況下包括了所有權的占用、使用、收益三項權能，具有十分明顯的土地財產權屬性和廣泛的使用范圍”。即出讓土地使用權包含了土地的部分處分權，可見城鎮(zhèn)土地產權權能空間界定不明確，與產權的有限性和排他性屬性不符。
第二，城鎮(zhèn)土地產權的利益大小不明確，收益分配不合理。
雖然法律規(guī)定通過出讓方式獲得土地使用權應支付土地出讓金，但對出讓金的性質和數(shù)量未曾規(guī)定，使城鎮(zhèn)土地收益不合理分配不可避免。在土地收入分配中，常常是地方政府占大頭，中央占小頭，體現(xiàn)在哈爾濱市，就是區(qū)縣政府占大頭，市政府占小頭。根據(jù)《哈爾濱市國有土地使用權有償使用收支管理辦法》規(guī)定，區(qū)縣土地出讓的收入80%以上歸區(qū)縣政府所有，市政府獲得的土地收益十分有限，尤其是新征用農村集體土地為國有用地出讓的，在收入分配上市、區(qū)縣政府比例為1:9，如此的收益分配不合理，導致地方區(qū)縣政府存在短期利益沖動而違規(guī)供地和違規(guī)批地。
（2）城鎮(zhèn)土地所有權行使主體不明確
城鎮(zhèn)國有土地所有權行使主體不明確，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)土地所有權主體缺位。我國《憲法》明文規(guī)定城市土地屬國家所有，新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第一章第二條和第五條同樣規(guī)定了“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，“國務院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作”，雖然規(guī)定了國務院代表國家行使土地所有者身份，但沒有具體界定中央、省、市、縣各級政府的城市土地所有權。現(xiàn)實中，國有土地所有權的主體由中央人民政府和地方城市政府構成，中央政府名義上擁有所有權，而地方政府通過對國有土地產權的實際控制，形成了事實上的所有。地方政府特別是縣級以上政府實際在行使土地所有權，掌握著國家土地的處分和收益權。這種不合理的土地管理政策，刺激了地方政府多賣地、低價賣地行為的大量發(fā)生，導致大量耕地流失。同時，國有土地產權在中央政府與地方政府之間缺乏明確的劃分界定，上下級政府各自在土地資產上的事權、財權模糊不清，演化出上下級政府之間的權利之爭或討價還價，人為地加大了交易成本。
（3）土地產權沒有完善的法律保障
到目前為止，我國城鎮(zhèn)土地產權分配還缺乏正式的法律形式，導致土地產權沒有形成完善的法律保障體系。在此背景下，土地尋租機制便發(fā)育起來。對于尋租者來說，一旦獲得了排他性的土地產權，實際上就得到了一種類似法律上的壟斷產權，這種壟斷產權可以通過交換而獲得巨額租金。政府部門在進行土地產權安排和重新分配的過程中，往往通過尋租活動來追求自己的利益。從這一角度來看，設租者即政府部門本身也是尋租者，他們可以從自身利益出發(fā)視不同的對象來設定租金水平，目前，城鎮(zhèn)土地出讓領域的尋租活動主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是在土地出讓活動中，盡可能采取協(xié)議方式，以便在政府價格和市場價格之間設定租金。二是由于上下級政府和同級政府不同部門對國有土地產權的權利界定不清，現(xiàn)實中大量存在為獲得土地審批權和土地出讓收益而進行的各個利益團體的尋租活動。三是地方政府從地區(qū)利益出發(fā)，利用對土地產權的實際控制權獲取實物地租，或壓低地價甚至“零地價”以吸引投資。尋租既得利益者的陣容不斷擴大，增大了產權市場化的阻力。
2、土地出讓制度不完善
盡管近年來我國己制定了一系列相關的土地出讓法律法規(guī)，也對土地市場的健康良性發(fā)展起到了重要作用。但是由于立法本身具有其滯后性，加之土地出讓制度在立法上的不完善，以及人們對于客觀事物的認識有局限性和逐漸深化過程，使現(xiàn)行的土地法律法規(guī)還難以適應土地資源市場化配置的要求，從而亟待加快立法，并修訂已有的法規(guī)。
目前，與土地出讓相關的全國性高層次法律法規(guī)有《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》、《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》等法律法規(guī)。但這些法律法規(guī)對于規(guī)范和發(fā)展土地出讓市場，還是遠遠不夠的。對于一些具體問題，法律規(guī)定尚不夠明確，比如只規(guī)定土地出讓的最高年限而沒有具體年限，對于不同地塊采取不同的出讓方式也只是籠統(tǒng)的規(guī)定，雖然有條件具備的土地應用招標拍賣方式、條件不具備的可用協(xié)議方式等條文，但所謂“條件具備與不具備”則法律未作規(guī)定，這是立法不嚴密所致。因此如果不將例外適用的條件具體化，容易使一些人鉆制度的空子，造成不必要的損失。
3、土地稅制不健全
關鍵詞：國有土地使用權；出讓；民事合同；行政合同
近年來，由于我國土地資源的有限性和經(jīng)濟高速發(fā)展的要求不相適應，導致土地市場因用地而引發(fā)的糾紛不斷增加。其中因土地使用權出讓而產生糾紛占了相當比例，主要表現(xiàn)為國有土地使用權出讓合同糾紛。而解決該糾紛的第一步就是確認國有土地使用權出讓合同的性質①。
一、 產生背景
土地使用制度改革以前，用地者依靠政府單純的行政劃撥從國家手中取得土地使用權。劃撥國有土地使用權是指縣級以上人民政府依法批準、在土地使用者依法繳納補償安置等費用后，將該土地交付其使用或無償交付土地使用者使用的制度。毋庸置疑，在這種體制下，國家與用地者之間形成的完全是一種行政法律關系。
從1982 年起，土地使用制度開始改革，1987 年國務院正式批準在深圳、上海、廣州、廈門、福州等城市開展土地使用制度的改革試點。1990 年施行的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），規(guī)定了土地使用權出讓應以拍賣、招標、協(xié)議的方式進行②，且要訂立出讓合同，即在國家完全壟斷供應市場的條件下，土地使用權在一定范圍內公平競爭，以期獲得有限的土地使用權，并就出讓金數(shù)額、出讓期限、土地用途、轉讓條件等事項與代表國家的土地行政主管部門協(xié)商簽訂合同。以這種方式取得土地使用權的克服了行政劃撥的種種弊端，更顯科學、合理。國有土地使用權出讓合同由此產生。
二、 法律關系分析
根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）等有關法律法規(guī)規(guī)定，國有土地使用權出讓，是指國家以土地所有者的身份，將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。
在該法律關系中，主體包括出讓方和受讓方。依據(jù)《條例》第十一條，出讓方是指市、縣各級人民政府的土地管理部門。土地管理部門在該合同中既是合同的簽訂者，又是合同履行的監(jiān)督者。依據(jù)《條例》第三條，中華人民共和國境內外的公司、企業(yè)、其他組織和個人，除法律另有規(guī)定之外，均可依照本條例的規(guī)定取得土地使用權，進行土地開發(fā)、利用、經(jīng)營。由此可知，受讓方包括境內外的公司、企業(yè)和其他組織和個人。在該法律關系中，客體是一定期限內的國有土地使用權。
三、 關于該合同性質的爭議
目前，無論在理論界還是在實務界，對該合同的性質并未形成一致意見。通說主要有四種觀點，即民事合同、行政合同、雙重性質的合同和經(jīng)濟法合同。下面將對四種通說進行簡要的介紹。
（一）民事合同
認為國有土地使用權出讓合同是民事合同，主要理由如下：
1.原則：《條例》第十一條，土地使用權出讓合同應當按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。平等、自愿、有償?shù)脑瓌t是民事合同的基本原則。這表明出讓合同雙方應是平等民事主體的關系，而國家在進行土地使用權出讓行為時，其法律地位只是一個特殊的民事主體。
2.主體：土地行政主管部門在出讓合同法律關系中，只是代表國家作為土地所有人，并不是以土地管理者的身份出現(xiàn)。
3.目的：簽訂出讓合同的最根本的目的是在土地所有權上設定用益物權，使其作為一種特殊的商品進行流通，從而實現(xiàn)土地資源配置的優(yōu)化和土地效益最大化。
4.法律責任：《條例》第十四條，土地使用者應當在簽訂土地使用權出讓合同后六十日內，支付全部土地使用權出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權解除合同，并可請求違約賠償。由此可知，受讓方也享有平等的解除權，并可以要求出讓方給付違約賠償，這是民事合同的顯著特征。
（二）行政合同
認為國有土地使用權出讓合同是行政合同，主要理由如下：
1. 《條例》第一條 規(guī)定為了改革城鎮(zhèn)國有土地使用制度，合理開發(fā)、利用、經(jīng)營土地，加強土地管理，促進城市建設和經(jīng)濟發(fā)展，制定本條例。
土地行政管理部門代表國家出讓國有土地、簽訂國有土地使用權出讓合同時，是為了履行其行政職責，貫徹該條例的相關規(guī)定。出讓合同一方固定為土地行政管理部門，符合行政合同的主體恒定特征。
2.出讓合同的內容主要是行政上的權利和義務。通過規(guī)定土地使用者未按合同約定進行開發(fā)建設，出讓方可以采取糾正、罰款、收回土地使用權等行政制裁措施；為公共利益、實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建等需要使用土地的，出讓方可以依法收回土地使用權等內容體現(xiàn)該合同的行政色彩
3.《條例》第十七條，規(guī)定土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地。未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。土地管理部門在合同履行的過程中，享有監(jiān)督權、處罰權和單方解除權，這都是行政優(yōu)益權的具體體現(xiàn)，具有明顯的行政合同特征。
（三）雙重性質說
認為該合同兼具民事合同及行政合同的雙重性質。主要理由如下：
1.從現(xiàn)行土地出讓實踐來看，出讓合同兼具民事屬性和行政屬性雙重法律性質。從現(xiàn)行法律法規(guī)，《暫行條例》更突出出讓合同的民事屬性，《城市房地產管理法》則在這方面有所弱化。
2.合同目的
土地管理部門作為國家土地所有權的代表，通過出讓合同在土地所有權上設定土地使用權，實現(xiàn)土地所有權的民事目的。同時其作為國家土地資源管理部門，通過出讓合同實現(xiàn)土地高效集約、用途管制、土地市場調控等行政目標。
這種雙重性質說雖避免了對合同性質判定的爭議，但卻會給司法實踐帶來一系列難題。首先導致同案不同判的結果；其次會給法律適用帶來困難；再次是影響出讓合同價值的實現(xiàn)；最后不利于行政責任和民事責任的區(qū)分，也不利于明確規(guī)劃部門與土地管理部門之間的職責權限。
（四）經(jīng)濟法合同說
持有此觀點的學者認為：土地是承包經(jīng)營、房產建筑的基礎。計劃經(jīng)濟時代土地為國家和集體所有，其利用效率和層次低造成國有資源的浪費。市場經(jīng)濟要求將土地的使用從傳統(tǒng)的束縛中解脫出來，通過出讓使用權實現(xiàn)土地的最大利用。
法律一方面要求出讓合同應當按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t訂立，違反合同義務的一方應當承擔相應的責任；另一方面依靠土地管理部門對土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押進行監(jiān)督。無疑將土地出讓合同歸入民事、行政都會出現(xiàn)“公法遁入私法”“私法遁入公法”的局面。
合同中政府既需要以平等的身份與個人、組織訂立出讓合同，又需要以管理者身份扮演監(jiān)督者的角色。經(jīng)濟法律關系以經(jīng)濟職權和經(jīng)濟職責、經(jīng)濟權利和經(jīng)濟義務為內容，既包含了“平等性”的內容，同時又對“隸屬性”內容做出了規(guī)定——突破了民法與行政法的局限性。
四、純化合同性質，完善相關制度
目前關于該合同的性質并未形成統(tǒng)一的意見，而司法實踐中此類糾紛是不可避免的，這就導致了同案不同判的司法窘境。泰豐大酒店有限公司訴大同市土地管理局土地出讓糾紛案、山東省煙臺市國土資源局與山東煙臺長城科工貿集團公司等土地行政處罰決定糾紛上訴案、湖北省武漢市國土資源局與武漢興松房地產開發(fā)有限公司行政糾紛上訴案等案件中，司法機關對國有土地使用權出讓合同的性質認定不一。理論界在討論該合同的性質時，也是各抒己見，意見不一。
在對該問題進行理論探討時，要從應然層面出發(fā)，審視和質疑現(xiàn)有的法律法規(guī)，找出現(xiàn)行法律法規(guī)的漏洞，進一步指明應該如何完善該制度。筆者認為應將該合同的性質純化為行政合同。
行政合同是一種柔和的、富有彈性的行政管理方式。其政策依據(jù)是黨的十三大報告中：“無論實行哪種經(jīng)營責任制，都要運用法律手段，以契約形式確定國家與企業(yè)之間，企業(yè)所有者與企業(yè)經(jīng)營者之間的責權利關系，都要通過競爭產生合格的經(jīng)營者。”
行政合同，在我國行政管理領域應用較為廣泛。主流觀念行對政合同的定義采取的是德國模式即主體兼目的說。體現(xiàn)在在行政合同的主體上，行政合同必須有一方是行政機關；行政合同是行政主體與行政相對人之間經(jīng)過協(xié)商而達成的一種協(xié)議；行政合同是行政機關為了實現(xiàn)行政管理目的和行政職能；最后是行政優(yōu)益權，行政合同貫徹行政優(yōu)益權原則，這也是行政合同與民事合同最大的區(qū)別。
國有土地使用權出讓合同之所以稱之為合同，就是因為它吸收了民事合同的一些特征，諸如平等、自愿、有償?shù)脑瓌t、受讓方的合同解除權、受讓方的違約損害賠償?shù)取５遣杉{民事合同的一些特征，只是為了更方便的進行土地行政管理，并不能因此改變合同的性質。
將國有土地使用權出讓合同純化為行政合同是具有重要意義的。
1.符合行政管理的發(fā)展趨勢。我國經(jīng)濟體制改革的推進促進了行政命令向行政合同方式的轉變。在土地出讓過程中，采用行政合同的方式，明確雙方的權利義務，比單純的采用行政命令的方式，更易于使當事人接受，更易于使當事人支持土地行政管理的工作。
2. 便于行政相對人尋求救濟
（1）舉證責任。在民事合同中，舉證規(guī)則是誰主張誰舉證，在這種舉證規(guī)則下受讓方明顯處于劣勢地位。如果認定為行政合同，那行政部門就要對其行政行為的合法性承擔舉證責任，行政相對人只需對行政結果承擔舉證責任。因而將國有土地使用權出讓合同認定為行政合同更有利于保護行政相對人的權益。
（2）法律統(tǒng)一。在訴訟過程中人民法院依據(jù)法律法規(guī)，參照規(guī)章，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。因而保持了審判與行政部門執(zhí)法時法律適用的一致性。
3. 便于行政管理部門行使管理職責。在行政合同中，行政機關享有行政優(yōu)益權，有權對相對人進行監(jiān)督、指揮；依照規(guī)定單方面變更或解除合同，對相對人的違約行為進行制裁。這樣更能發(fā)揮行政管理快捷、高效、經(jīng)濟等的優(yōu)勢。
五、總結
從以上分析可以看出， 盡管土地出讓合同具有民事合同的基本特征， 但無法掩飾其深深的行政烙印。將其納入民事合同， 既可能造成理論上的混亂， 又無法解決由此引發(fā)的在實踐中存在的問題。
總之， 土地出讓合同作為一種行政合同， 既是政府對土地市場進行干預的行政手段， 又是公民對政府權力進行限制的方式。隨著民主政治進程的加快， 政府行政管理手段的強制性色彩不斷弱化，越來越多的體現(xiàn)相互服務與合作、民主與溝通的行政法人文精神。國有土地使用權出讓合同正是行政法將行政權力因素與契約精神有機結合， 運用到土地管理中的一種表現(xiàn)。將國有土地使用權出讓合同認定為行政合同更夠能好的維護受讓方的合法權益，同時也可以使政府更好地發(fā)揮其土地管理職能。（作者單位：巫山縣人民法院辦公室）
注解：
①法院在審理國有土地使用權出讓糾紛時首先要確定適用民事訟訴程序還是行政訴訟程序，所以確認該合同的性質就成為關鍵的一步。
②《條例》第十三條土地使用權出讓可以采取下列方式：
（一）協(xié)議；
（二）招標；
（三）拍賣。
（四）依照前款規(guī)定方式出讓土地使用權的具體程序和步驟，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。
參考文獻：
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關鍵字：土地權屬登記；國有土地；烏魯木齊
1 引言
“勞動是財富之父，土地是財富之母[1]”，土地對于一個國家經(jīng)濟發(fā)展與社會綜合水平提升的重要意義。隨著我國改革開放進一步深化，人民對于國家經(jīng)濟建設與財富積累的重視程度也在不斷加深，相應地引發(fā)了人們對土地利用規(guī)模與利用強度的擴張[2]。其中“國有土地”作為我國土地權屬類型中的一個重要組成部分，在具體的利用過程中面臨著很多問題，其中影響最大的當屬國有土地權屬糾紛問題[3]。在這個糾紛解決過程中，合理“國有土地權屬登記”是解決這個問題的一個重要手段[4]。國有土地權屬，包括國有土地的所有權和使用權[5]。國有土地權屬登記制度，即各省、市（縣）的土地管理機構通過規(guī)范化的規(guī)則、流程以及資質審批要求，對其轄區(qū)內各土地的所有權、使用權等進行明確的產權登記，確定其屬于國家、個人或者公司團體等等，從而確認各個社會成員對土地的所有權限，避免出現(xiàn)爭端，同時也實現(xiàn)切實有效的管理。
烏魯木齊市作為新疆維吾爾自治區(qū)的首府城市，在國有土地權屬登記方面尤為重要。自1994年“烏魯木齊市第二造紙廠不服烏魯木齊市政府確定土地權屬決定案”審理結案以來，人們對于政府、企業(yè)與個人間的土地權屬問題的關注力度不斷加大，并對其權屬確立的關鍵――“國有土地權屬登記”也進行了重新的認識與重視。本文通過調查問卷的方式（在本論文中未得以體現(xiàn)），研究了烏魯木齊國有土地權屬登記存在的問題，針對這些問題，提出了相應的對策措施。
2 烏魯木齊國有土地權屬登記存在的問題
為了更好的研究烏魯木齊土地權屬登記的執(zhí)行現(xiàn)狀，進一步的分析烏魯木齊國土權屬登記所存在的問題，筆者根據(jù)實際情況，將問卷選點區(qū)域分布在烏魯木齊市內的7個行政區(qū)域，選取典型樣本，進行問卷調查。調查問卷主要包括烏魯木齊土地權屬登記初始登記以及變更登記、辦證持有的資料是否熟悉、登記的基本原則、對于烏魯木齊土地權屬登記的執(zhí)行效果、土地權屬登記申請原則等方面的問題。從實地調查分析中，本文發(fā)現(xiàn)烏魯木齊土地權屬登記中存在如下問題。
2.1 權屬制度缺失，土地登記效力不明確
我國現(xiàn)行房地產權屬登記法律制度存在著一些不足之處，主要反映在登記部門不統(tǒng)一，土地監(jiān)管部門和房產管理部門分別主管土地權屬登記和房屋權屬登記，有時候登記信息不統(tǒng)一；既有全國性的法律，又有當?shù)卣姓块T規(guī)定的地方性規(guī)章制度；房產權屬法律有的時候往往會為政令讓路等等，這些問題都給房產權利人及時有效的保護其合法權益帶來了不便。
2.2 土地登記責權不明，監(jiān)管職能失靈
土地登記權責不明確主要表現(xiàn)在土地用途不明確，或者土地使用人不明白土地是要按規(guī)定使用的。監(jiān)管職能失靈表現(xiàn)在土地管理部門監(jiān)管不到位，在土地使用權所有者在變更土地用途的時候，相應部門沒有及時監(jiān)管。烏魯木齊市出現(xiàn)過很多房屋買賣與土地買賣相交織的問題。由于人們對土地用途的輕視，以及土地登記責權不明晰，導致人們在房屋買賣的時候，連同土地也賣了出去。買都手的土地，買者隨意改變土地的用途，將農用地用作建設用地，違反了土地法的擅自改變土地用途的規(guī)定，這樣的案件屢見不鮮。這樣案件的出現(xiàn)不僅僅是土地登記責權不明確，還有就是土地部門監(jiān)管不到位。
2.3 立法沖突，土地登記法律不完善
《合同法》、《民事訴訟法》《城市房地產抵押管理辦法》等涉及土地方面的法律存在沖突的地方。關于優(yōu)先受償權的各法律的規(guī)定存在不一致的地方。有些法律規(guī)定某些權利擁有優(yōu)先受償權，有些法律規(guī)定正好相反。比如烏魯木齊市國有土地，在未支付土地出讓金300萬元的情況下，就已經(jīng)頒布了土地使用證，土地使用權人卻用該宗土地作為抵押，從銀行貸款，貸款到期無法償還。法院要求市國土局協(xié)助調查，以促進銀行工作的實施。但國土局認為，過戶可以，但應優(yōu)先清償欠繳的土地出讓金，土地出讓金為政府收益。然而銀行和法院認為土地出讓金屬于一般債權，不能享有優(yōu)先權。不同的法律對土地優(yōu)先受償權有不同解釋，這說明了土地登記法律的不完善之處。
2.4 絕對公信不當，土地登記程序不完整
烏魯木齊西山的一個煤礦工人李某從事深部煤炭開采工作。當初國家為獎勵高危作業(yè)工人，出臺獎勵性農轉非政策，李某及子女就地轉為非農業(yè)人口，獲取糧油計劃供應資格及國家安排工作待遇，但仍在原籍從事農業(yè)生產。在2004年，村委會以李某和他們的孩子都是非農業(yè)人口，不是本村村民為理由，收回李某承包的土地，另作他用。這個事實說明了土地登記程序的不完整性，若是當時在李某農轉非的時候，辦理相關手續(xù)，不至于出現(xiàn)這樣的問題，也不至于導致人們對政府絕對公信力的懷疑。
4 烏魯木齊國有土地權屬登記問題的解決措施
針對以上出現(xiàn)的烏魯木齊國有土地權屬登記中的問題，本文提出以下四個方面的解決措施。
4.1 強化國土權屬登記政策的申請制度
規(guī)范烏魯木齊土地登記行為，提高烏魯木齊土地登記公信力和權威性，是保護烏魯木齊土地權利人的合法權益，促進烏魯木齊土地市場健康發(fā)展和公民物權保護的重要手段之一。從現(xiàn)實來看，隨著物權法的實施，烏魯木齊市民的權利意識日益增強，烏魯木齊土地登記工作中不規(guī)范的問題凸顯。現(xiàn)就烏魯木齊目前國有土地登記制度存在的問題，提出了強化國土權屬登記申請原則這一解決方案，主要包括以下兩個方面：
4.1.1 登記申請強化
強化烏魯木齊土地登記制度建設是規(guī)范烏魯木齊土地權屬建設的首要任務。針對以往烏魯木齊土地登記工作中存在的一些弊端，專門制定烏魯木齊土地登記工作制度，提出具體要求，規(guī)范烏魯木齊土地登記工作程序。具體的可以依照《烏魯木齊土地登記規(guī)則》要求，在烏魯木齊土地登記的申請受理、土地權屬審核、注冊登記、核發(fā)或變更土地權利證書的各個環(huán)節(jié)，都進一步規(guī)范細化，明確告知權利人辦理程序，防止權利人有漏洞可鉆。
4.1.2 提倡主動登記
本文認為提高烏魯木齊土地登記服務水平，必須要提倡主動登記制度。建立首辦負責制、限期辦結制、服務承諾制和過錯問責制等落實措施。嚴格整頓窗口辦事人員工作作風，通過轉變工作方式，實現(xiàn)廉潔服務和高效服務，提高土地登記公信力，更好地保障權利人的合法權益。
4.2 提升國土權屬審核力度
還需要苦練內功，加強烏魯木齊土地管理相關部門的學習，提高烏魯木齊土地登記人員業(yè)務素質，提升對烏魯木齊國土權屬的審核力度。要認真組織學習《物權法》、《土地管理法》、《行政許可法》、《政府信息公開條例》、《烏魯木齊市土地登記辦法》等法律法規(guī)規(guī)章，提高烏魯木齊土地登記人員的業(yè)務能力，要嚴格實施土地登記持證上崗制度，對申請土地權屬登記的一定要嚴格按照土地審核的規(guī)章制度來執(zhí)行。對未取得《土地登記上崗資格證》的人員，調離土地登記崗位，嚴禁無《土地登記上崗資格證》人員從事土地權屬審核和登記審查工作。
在適當時機，組織相關部門對國有土地的具置以及大小用途做一次全方位的統(tǒng)計調查，并在此基礎上大力宣傳土地權屬登記的優(yōu)勢，對已經(jīng)辦理土地使用證但是缺失相關材料的要及時申報重審，分情況作出注銷登記或完善資料的處理；對未辦理或者正在辦理的，督促當事人盡早去申請，從而全面建立相關土地使用檔案，消除隱患，排解糾紛，促進烏魯木齊地區(qū)社會和諧穩(wěn)定。
4.3 重視權屬提前公告的作用
建章立制，全面落實烏魯木齊土地登記信息公開制度是土地管理之根本。本文認為，烏魯木齊國土資源部門應根據(jù)《行政許可法》、《烏魯木齊土地登記辦法》、《政府信息公開條例》、《土地登記資料公開查詢辦法》等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，將行政登記的條件、程序等向社會公開，接受公眾查閱；嚴格按照《烏魯木齊土地登記辦法》、《縣級以上地方人民政府土地登記用章管理辦法》之規(guī)定，對確認達到“權屬合法、界址清楚、面積準確”標準的，在辦理土地登記手續(xù)前，報縣政府批準。全面保障物權法的實施，認真落實不動產登記制度，嚴格審核和核發(fā)土地他項權利證明書，避免承擔國家賠償責任，妥善保管土地登記檔案材料，充分發(fā)揮土地登記簿在化解糾紛等方面的作用。
4.4 規(guī)范烏魯木齊國土權屬爭議處理制度
規(guī)范烏魯木齊國土權屬爭議處理制度，嚴格按照法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章執(zhí)行，從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實是土地管理的具體要求。建議對于區(qū)級以上國土資源行政主管部門負責土地所有權調查和調解糾紛，法律規(guī)定之內的要依法作出決定，擬定處理意見并做出決策，并指定專門機構或人員來處理糾紛的相關事宜。個人之間，個人和單位之間，單位和單位之間存在的有爭議的土地資源，則由當?shù)厝嗣裾芾砗吞幚怼?/p>
烏魯木齊國有土地權屬登記制度及其實施中存在的問題是基于我國漫長的客觀社會土地制度發(fā)展過程而逐漸生成的。在看到這些問題的同時，我們應該看到問題背后更深刻的社會問題背景。因而，解決該問題的過程，也是解決舊的社會制度的遺留問題的過程。我們只有切實根據(jù)烏魯木齊人口、社會形勢以及人口與土地的客觀關系等各方面的特點，因地制宜，在制度問題上不能一刀切，而是根據(jù)客觀國情以及地區(qū)、人民的實際需求，建立適用的土地權屬登記制度，才能逐漸將當下存在的問題慢慢解決，它需要烏魯木齊人民、政府乃至整個國家各界的通力合作。
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關鍵詞：城市土地儲備 發(fā)展模式探析 創(chuàng)新發(fā)展
中圖分類號： TU98文獻標識碼： A
主要內容：
經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成為國家建設的主要話題，而在我國的現(xiàn)有經(jīng)濟建設的架構中，土地資源無疑是最為重要的基礎要素。它既是各種經(jīng)濟形式的承載體，也是資金流轉和固定資產的主要形式，在當前甚至是未來很長一段時間內，土地資源都將是社會經(jīng)濟發(fā)展中最為重要的關鍵組成。我國的城市化建設速度日新月異，城市人口和城市規(guī)模的急劇擴張，需要大量的城市儲備建設用地，在原有的城市儲備用地的相關法規(guī)條例的規(guī)定下，城市建設用地已經(jīng)存在很大的土地缺口，城市土地的集約化利用效率很低。我國的城市土地資源中，公共用地、居民土地和流轉土地是三個主要的組成部分，在當前的土地買賣市場中，由于房地產市場的火爆發(fā)展，大量的公共用地以建設招標的形式轉讓出去，這就使得原有的城市建設規(guī)劃的執(zhí)行效果大打折扣，如何進一步的優(yōu)化城市土地儲備制度，發(fā)展新型的土地儲備模式將成為一個可行的方向。
一、城市土地儲備制度概述
土地在城市建設中的重要性和不可替代性已經(jīng)無需贅述，城市土地儲備制度是國家為了應對城市化建設和發(fā)展對土地需求的一個前瞻性政策，它涉及到了國家土地政策的諸多方面，也牽扯到了相關的技術理論基礎。首先是土地產權劃分問題，土地產權的明確是保障土地交易合法性的先決條件。土地產權是指存在于土地中的排他性的完全權利，包括土地所有權、土地使用權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權、地役權、地上權、發(fā)展權等。通常來說涉及到土地交易的土地產權主要是土地使用權和土地所有權。由于城市是國家公共建設的主要部分，因此城市土地產權集中歸國家所有，這是有別于其他土地形式的，土地經(jīng)營權、土地使用權和土地所有權構成了土地權利的三個核心。土地租讓是土地使用權轉讓的一種形式，國家對于城市入地的租讓收入主要有：土地出讓金、土地租賃收入、場地使用費、土地轉讓、出租與轉租收入等。土地作為一種最為重要的資產結構，已經(jīng)超出了固定資產的范圍，在資本市場也扮演了重要角色，國家通過調控土地政策可以有效的實現(xiàn)投資調整，與此同時城市儲備土地也是城市市政公共管理的核心內容。
二、我國城市土地儲備發(fā)展模式
通過分析我國當前的城市土地儲備的發(fā)展現(xiàn)狀，我們可以發(fā)現(xiàn)在當前的城市土地儲備中，仍然存在著許多亟待解決的發(fā)展桎梏。
2.1我國城市土地儲備弊端分析
自我國建立具備國家職能部門性質的土地收購儲備機構之后，土地儲備制度已經(jīng)在全國各大中小城市中得到了廣泛普及。但是在實際的城市土地儲備操作中，我們可以看到問題仍然是層出不窮。1）土地作為當前資本市場最為主要的運作內容，已經(jīng)成為了資本調控的首選要素，各級城市政府通過城市經(jīng)濟發(fā)展預算方案，制定相適應的土地儲備機制，通過預先確定的土地收購支出和土地租讓、出讓收益分成，可以對城市建設預算進行合理的分配。這種模式雖然能夠充分發(fā)揮市場的主觀能動性，但是由于政府行為很難形成較好的強制性，使得土地租讓和轉讓的實際效果難以預判，土地帶動經(jīng)濟的最終效果還需要政府更強有力的控制。2）政府作為土地產權交易的中心，可以合理的規(guī)劃土地儲備、出讓和開發(fā)的分配量，土地管理部門的作用得到發(fā)揮，但是這極大的限制了土地的交易價值。3）混合型的土地儲備模式綜合了兩者的優(yōu)勢，但是也不可避免的存在著共有的缺陷。
2.2完善我國城市土地儲備發(fā)展模式
1）完善土地儲備管理機制，提高市場參與度。土地儲備涉及到的職能部門眾多，從城市總負責人到土地監(jiān)管部門，重大土地儲備政策的出臺往往需要城市各個部門的集中參與才能制定具體的方案，這大大限制了土地儲備方案的靈活性和市場靈敏性。因此，采取責任劃分和總負責相結合的形式，結合國土部門、土地儲備管理部門、市政機關的職能特點，對土地儲備的具體細節(jié)進行職能劃分，采用問責制和總負責制度，將權利逐步下放到區(qū)一級的土地管理部門，提高城市土地儲備的靈活性。建立企業(yè)性質的城市土地儲備管理機構，對土地儲備進行企業(yè)化管理和業(yè)務拓展，擴大土地儲備管理的市場參與力度，綜合考慮土地儲備市場經(jīng)濟效益、市政建設效益和城市建設預算方案，綜合決策土地儲備的實際政策。
2）明確土地儲備形式，優(yōu)化儲備結構
土地資源的經(jīng)濟效益的增長來源于靈活多變的土地流轉。針對不同的儲備對象采用不同的儲備方式，包括實物儲備(熟地儲備)和紅線儲備(生地儲備)，不能單純用一般商品庫存的概念來理解土地儲備。針對城市土地中的集體土地，要強化土地開發(fā)力度，提高土地利用的整體經(jīng)濟效益，縮短土體儲備周期；對于國有土地，土地產權集中，就要綜合考慮城市建設的長遠需要，提高土地儲備的預算周期。以此優(yōu)化城市土地的整體結構，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和城市建設需求的雙贏。
總結：
土地收購儲備己經(jīng)成為政府調控城市土地市場、促進城市土地優(yōu)化配置和保證國有土地資產保值增值的重要舉措。本文立足于我國現(xiàn)有的土地法律法規(guī)和土地儲備現(xiàn)狀，分析了我國土地儲備存在的主要問題，著重探討了我國土地儲備的未來發(fā)展模式，為土地儲備的創(chuàng)新發(fā)展提供了新的建設思路。
參考文獻
6月13日，《人民網(wǎng)》和《中國經(jīng)濟周刊》同時報道，山東濟寧北湖景區(qū)濕地公園里秘密建造了一個名為北湖壹號俱樂部的高爾夫球場。據(jù)了解，該高爾夫球場從3年前就開始建設，占地2000余畝，國際標準18洞，目前已經(jīng)建好了9洞，還有9洞正在建設中。此外，球場規(guī)劃的五星級酒店與會所已開始動工。下一步，高爾夫別墅項目也將啟動。
如此大規(guī)模占用原本就十分稀缺的土地資源，當?shù)氐谋焙聟^(qū)管委會竟然表示“并不知情”，涉事的高爾夫球場負責人倒是故作鎮(zhèn)定地聲稱：“建設高爾夫球場是我們企業(yè)自己的行為，現(xiàn)在高爾夫球場的相關手續(xù)正在辦理當中，確實有很多手續(xù)還沒有辦完”。
我們不禁要問：難道開發(fā)商想建高爾夫球場就可以擅自“圈地”修建嗎？為何國家三令五申暫停新建高爾夫球場的政策禁令在某些地方變成了一紙空文？為何最嚴格的土地管理制度在某些地方總是不能落地貫徹？
且不說早在2004年，國務院辦公廳就下發(fā)了《關于暫停新建高爾夫球場的通知》，其后我國針對高爾夫球場的禁令先后下發(fā)過十多個；這些禁令明確規(guī)定，地方各級政府、國務院各部門一律不得批準建設新的高爾夫球場項目。
單從土地管理方面來看，《土地管理法》第43條明文規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。換言之，沒有土地管理部門的批準，任何單位和個人都不得擅自占用土地搞項目建設。即使個別地區(qū)個別項目僥幸未批先建，也絕無可能長時間逃避土地管理部門的執(zhí)法處理。
近些年來，國土資源部每年都要搞一次覆蓋全國的土地衛(wèi)片執(zhí)法大檢查，據(jù)說已經(jīng)用現(xiàn)代技術手段在土地報批、供地、用地、違法違規(guī)用地查處等環(huán)節(jié)建立起了“天上看、地下查、網(wǎng)上管”的監(jiān)管系統(tǒng)。
我國的土地管理制度體系，堪稱世界上最為嚴格的。對于土地違法違規(guī)行為，有著明確的追究行政責任和刑事責任的規(guī)定。但一些地方在一些具體的土地執(zhí)法實踐中，確實存在地方保護主義、有法不依和執(zhí)法不嚴等問題。近年來，針對土地違法違規(guī)行為，土地管理部門多次通過衛(wèi)片執(zhí)法、“百日行動”、檢查督察問責等形式進行查處，但其中大多數(shù)的處罰結果僅僅停留在黨紀、行政處罰上。土地違法違規(guī)行為責任追究的“尚方寶劍”，更多時候都處于一種高高舉起、輕輕落下的狀態(tài)，這又反過來助長了土地違法違規(guī)行為的滋生蔓延。
俗話說“牛欄里關不住貓”，解剖上述土地管理法規(guī)制度執(zhí)行不到位、土地管理制度本身有漏洞是濟寧高爾夫球場得以“隱身建設”的根本原因。
因此，解決問題的關鍵在于筑牢土地管理的制度樊籬，才能關住像濟寧高爾夫球場這樣違法違規(guī)用地的“大貓小貓”，才能真正做到“十分珍惜、合理利用土地”，才能真正做到節(jié)約集約用地。
二、完善土地制度的幾點建議
筑牢土地管理的制度樊籬，首先是將現(xiàn)行土地管理法規(guī)制度執(zhí)行到位，在土地執(zhí)法上做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。在《土地管理法》沒有修改、廢止之前，現(xiàn)行土地法律制度還有效的情況下，土地管理的法律就必須得到尊重，土地管理的制度規(guī)定必須不折不扣地執(zhí)行。這是法治國家起碼的要求。
[關鍵字] 土地 隱形市場
[中圖分類號] F3
[文獻碼] C
[文章編號] 1000-405X（2012）-10-24-2
我國從99年《土地法》重新修訂和實施后，施行的土地管理制度已根據(jù)經(jīng)濟體制的轉變，在逐步實現(xiàn)著從計劃經(jīng)濟體制下的土地管理方式向社會主義市場經(jīng)濟體制的土地管理方式地轉變，控制土地供應總量，實現(xiàn)土地粗放型管理向集約型管理轉變。對城鎮(zhèn)建設用地、農村集體建設用地，進行無償使用變有償使用、無流動變有償、有流動、有限期使用方式的改革，改革了土地使用制度。幾年的實踐，使土地從總量供應上得到了控制，從土地存量上盤活了閑置土地，亂占、亂開發(fā)耕地的現(xiàn)象得到了遏制，閑置和不合理利用的土地得到了清理。
但由于歷史的積淀和隨著經(jīng)濟發(fā)展而產生的市場需求等因素的作用，在土地市場上也慢慢形成一股因經(jīng)濟利益驅動而涌動的暗流--土地隱形市場。
1 土地隱形市場的現(xiàn)狀
土地隱形市場通常是沒有法律規(guī)定，為了各自的經(jīng)濟利益，違反國家法規(guī)進行土地交易，手段多種多樣，大致有以下幾種表現(xiàn)形式：
1.1 變相出租、買賣土地使用權
我國的法律規(guī)定行政劃撥的國有存量土地是不允許非法出租、買賣的，在農村集體土地也是不允許非法出租、買賣的，但房屋買賣在我國的法律上是允許的。因此一些單位和個人以出租、買賣房屋為名，將地價隱含于房價中，變相出租和買賣土地，即買賣土地使用權。如：在城鎮(zhèn)中，一些單位和個人利用劃撥的國有土地的地理位置不同，產生的地價有高低之別，所以出租和買賣的房屋價格也不同，這其中的房屋價格不同，實際上是土地區(qū)位因素決定了土地的價格不同而形成的。在農村出租和買賣房屋，實際上也是將地價包含在其中，也是隨著土地地理位置的不同，而出租、買賣房屋的價格有所不同。
1.2 直接出租和買賣土地使用權
在城鎮(zhèn)，由于過去土地使用權是無償劃撥取得的，土地利用不是很合理，有的單位苦于無地擴大生產經(jīng)營，有的單位卻有大量的閑置土地，這樣供求雙方達成私下交易，以土地使用權獲取租金或轉讓費。在農村為了獲得更捷徑的，更快的經(jīng)濟利益，將一些土地甚至耕地，通過非法手段進行出租甚至買賣，獲取租金和非法的地價款。
1.3 聯(lián)建分成
這種方式是以出租、轉讓土地使用權，通過實物來收取土地轉讓費。它是將行政劃撥而來的國有土地，部分出租、轉讓給新的用地單位和個人，假以聯(lián)合建設開發(fā)為名，實由用地單位完成一定的工程或通過分得聯(lián)建房屋來收取地租或轉讓費。這種方式一度很流行，你出地、我拿錢，工程結束后，三七分成或四六分成，使國有資產非法地流轉了。
1.4 聯(lián)辦企業(yè)入股分紅
這種情況多發(fā)生在農村，城市中也存在極少一部分。如：甲企業(yè)經(jīng)濟狀況不好或其他原因，通過引資與乙企業(yè)聯(lián)姻，那么甲方以房屋、土地作為股份入股，乙方出資，兩家聯(lián)辦企業(yè)，年底抽紅。這種形式從表面看，似乎土地使用權未發(fā)生轉移，但原土地使用者以土地入股分得了紅利，即土地使用權租金。這部分收益應為國家所有，但通過多樣的渠道流失了。
1.5 其他土地收益流失形式
土地使用權收益流失還有很多表現(xiàn)形式。如：簽訂真假協(xié)議，隱價瞞租，明借暗租，明贈暗賣，逃避政策法規(guī)的管理；以取得土地使用權為目的的合并、兼并，是為了取得廉價的土地，象征性的交一點費用，便將土地使用權劃轉過戶；企業(yè)改制中，對土地資產模糊處置，既不設立國家股，又不受讓成為企業(yè)股，企業(yè)依舊用地，獲取收益；以土地使用權抵押債務，不辦理任何有關手續(xù)；集體土地變相使用等等。
2 土地隱形市場引發(fā)的問題
2.1 導致土地資產的大量流失
國家作為土地的所有者，理應獲得土地的收益，但無償無限期的使用制度淡化了國家與用地者之間的這種利益關系。用地者可以憑借手中的土地將本應歸政府所有的地租占為己有。更為嚴重的是，一些用地者將國家無償提供的土地私自轉讓，獲取大量的土地收益，扭曲了土地經(jīng)濟關系，造成政府投入越多，負擔越重的不合理局面。如：地處繁華的老單位，其用地多是無償劃撥得來的，且大都面積較大，他們利用優(yōu)越的位置和富余的土地進行出租，大量的土地收益據(jù)為己有。而繁華地段政府的基礎建設投資也遠高于一般地段，但作為土地所有者的政府卻分文不得。
2.2 造成管理秩序的混亂
一些用地單位和個人，不經(jīng)土管部門的批準和辦理權屬變更手續(xù)，通過公開和隱蔽的房屋交易改變了土地使用權權屬性質，導致土地權屬管理混亂，變相買賣或非法轉讓土地等違法占地現(xiàn)象屢禁不止，嚴重影響了正常的土地管理秩序。
2.3 妨礙城鎮(zhèn)建設良性循環(huán)
城市土地的增值效益，通過隱形交易源源不斷的流失，使國家和地方政府不僅沒有因對土地的大量投入而獲得直接經(jīng)濟效益，相反的還在城鎮(zhèn)配套設施上背上了沉重的包袱，影響了整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟的建設發(fā)展 ，造成了城鎮(zhèn)建設的惡性循環(huán)。
3 土地隱形市場產生的成因
3.1 城鎮(zhèn)土地隱形市場的成因
（1）直接原因。建立土地市場相關法律法規(guī)的滯后與經(jīng)濟發(fā)展要求土地進入市場的矛盾是形成土地隱形市場的直接原因。隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟的迅速發(fā)展，商服業(yè)不斷擴大，人口不斷增加，加之企業(yè)的兼并擴建，迫切要求對地理位置優(yōu)越的住宅、辦公等用地改變用途和進入市場流轉。而我國1988年以前土地使用權的轉移是法律禁止的，1988年《憲法》和《土地管理法》修改以后，允許土地使用權可依法轉讓，并在1990年公布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土地使用權的出讓和轉讓作出了具體規(guī)定，但仍然規(guī)定通過行政劃撥手段獲得的國有土地使用權不準出租、轉讓。到1999年《土地法》再次進行修改后，使國有土地實行有償使用制度，在小范圍內實行行政劃撥。因此，土地市場法制建設建立的滯后，與經(jīng)濟發(fā)展需求之間的矛盾，成為土地隱形交易產生的直接原因。
（2）客觀原因。存量土地不能進入市場與市場對土地流轉需求的矛盾是形成土地隱形市場的客觀原因。我國現(xiàn)行土地配置運行機制，是行政劃撥和有償出讓"雙軌"并行，法律規(guī)定只有以出讓方式取得土地使用權，土地才能進入市場轉讓、出租。但我國以出讓方式提供的土地數(shù)量相對較少，近年來才不斷加大土地的出讓工作，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)以出讓方式提供的土地更少，還是以行政劃撥方式提供的土地占主要地位。因此，法定可以進入市場的土地數(shù)量極少，與經(jīng)濟發(fā)展需要進入市場的土地數(shù)量相對較大之間的矛盾，就成為土地"隱形"進入市場交易的客觀原因。
（3）內在原因。城市土地的商品屬性和級差收益的擴大是引起土地隱形流轉的內在原因。土地具有使用價值，城鎮(zhèn)土地凝結了一定人類勞動和資金投入，因此城市土地具有一般商品的屬性--具有使用價值和價值，即土地可以像商品一樣進入市場流轉（土地的永久性使用使土地作為商品進入市場流轉的只能是一定年限內的使用權）。但城市土地的有限性和固定性使之隨著經(jīng)濟發(fā)展，城市人口增加和用地需求的增加而級差地租的收益不斷擴大。因此，通過土地流轉和改變土地用途，追求更高的土地級差收益的目的與土地不允許非法流轉的矛盾，就成為土地隱形流轉的內在原因。
3.2 農村土地隱形市場的成因
（1）非法將集體所有的土地轉為非農用地。在農村，一些單位和個人將集體所有的土地通過審批或者不審批的方式來獲取土地，在沒有嚴格監(jiān)督的情況下，自行的進入了非農用地的流轉。這種地沒有付出任何補償費用，而將土地推入土地市場流轉，自然獲取的利益也是非常客觀，但同時又傷害了農民集體的利益。
（2）傳統(tǒng)觀念傳統(tǒng)認識，造成對土地的認識不清。在我國法律上規(guī)定，土地所有權屬國家和集體，單位和個人只能擁有土地的使用權，使用權的處置是有許多法律規(guī)定的。而在廣大農村地區(qū)，由于傳統(tǒng)觀念和傳統(tǒng)習慣，認為土地是自己承包的或土地使用權是自己的，便可以自由處置土地，這種對土地法律的認識不清，造成了土地私有意識的形成，使農村出現(xiàn)了很多將土地私下承包、轉讓的現(xiàn)象，從而造成土地與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調的混亂局面。
（3）對宅基地的控制不嚴。由于政府部門乃至鄉(xiāng)、村的管理控制不嚴，使得本應是一戶一份的宅基地，在農村一部分地區(qū)，有些人巧立名目地獲取更多的宅基地，然后變賣、贈送，加大了人與人之間的矛盾和人與地的矛盾。
4 土地隱形市場的清理整治
隱形土地交易的存在，有其客觀必然性，但同時帶來諸多社會和經(jīng)濟問題，因此治理是刻不容緩的。要通過強化所有權，搞活使用權的基本思路，運用行政、經(jīng)濟、法律的綜合手段，強化土地資產管理，培育完善的地產市場。
4.1 轉變觀念，整治隱形
由于長期施行土地的無償使用制度，許多單位和個人把土地當做私產，隨意處置，既傷害了土地所有者的經(jīng)濟利益又擾亂了土地經(jīng)濟關系，所以要對土地隱形市場進行整治。土地從無償?shù)接袃數(shù)氖褂弥贫雀母铮瑳_破了土地無價的束縛，在此基礎上應加大改革的宣傳力度，使土地管理從單純的資源管理思維向資源與資產并重的觀念轉變，讓土地市場合法化、公開化。深化土地使用制度改革，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，加強土地資產管理的手段，徹底解決城鄉(xiāng)土地依法統(tǒng)一管理的問題。
4.2 加強執(zhí)法，清理整頓
中央多次提出土地使用制度改革的重點，是抓清理整頓土地的隱形市場和加強原劃撥土地使用權的管理，并以此為突破口來加快土地使用制度改革的步伐，推進國有土地使用權的流轉，擴大土地有償使用的主體和范圍；嚴肅執(zhí)法，對未批準發(fā)生土地流轉的使用者，除沒收違法所得外，應處以重罰，并收回其土地使用權；要抓典型，以點帶面推動整體。隱形市場目前局面的形成，從更本上講，是由于執(zhí)法不嚴、行政干預和地方保護思想造成的。今后要在土地流轉的過程中嚴肅執(zhí)法，本著既有利調動轉讓、出租者的積極性，又有利于國家地租收取的原則，掌握好出讓金分配的尺度，按轉讓用途的不同確定不同的比例，讓土地使用者和承租者也獲得利益，這樣才能消除抵觸情緒，同時兼顧國家和轉讓、出租者的利益，逐步規(guī)范劃撥土地使用權的管理。
4.3 強化地政、地籍、產權變更登記等薄弱環(huán)節(jié)
健全和堅持變更登記制度，要花大力氣抓跟蹤檢查，凡發(fā)生土地使用權流轉的，不管以任何形式發(fā)生的和正發(fā)生的，都要在補辦出讓手續(xù)，補交出讓金的同時，向土管部門申請權屬變更登記手續(xù)，更換或重新頒發(fā)土地證書。
4.4 加強土地的流轉管理，實行農村土地與城市土地市場接軌
國家明確規(guī)定：農村集體土地不能直接進入土地市場進行交易。從市場調查分析，農村土地已是土地"隱形"交易的源頭之一，而且面積相當大，特別是耕地的數(shù)量。因此，加強對農村土地流轉的管理，使農村土地的使用與城市土地市場接規(guī)，堵截土地交易的暗流。土地部門要嚴把審批關，杜絕各種名目的非法交易，審慎對待集體土地的流轉，也是我們"保住生命線"的重要任務。
4.5 優(yōu)化和完善企業(yè)改制中的土地資產處置方式
目前土地資產的管理主體代表還有點不明晰，土地收益分配扭曲，一方面使土地資源逐年被蠶食；另一方面土地增值部分被其他主體侵吞，形成土地隱形市場的大主流。應建立規(guī)范化的改制企業(yè)土地資產管理體制，借鑒成功經(jīng)驗，加強改制企業(yè)土地資產評估的管理。結合本地實際，根據(jù)企業(yè)自身狀況，建立一個合理的、規(guī)范化的地租與股息標準，分別采取出讓、承租和設立國家股等形式，或者綜合形式，并妥善處理好土地資產進入股份企業(yè)的收益管理問題，來搞活土地資產的經(jīng)營，明晰企業(yè)資產。
4.6 建立完善的土地中介服務
關鍵詞：土地使用權；抵押；擔保；制度
文章編號：1003－4625（2009）03－0101－03中圖分類號：F832.4文獻標識碼：A
一、土地抵押權的概念
在我國，土地抵押是指土地使用權人在法律許可的范圍內，在不轉移土地占有的情況下，將土地使用權作為債權的擔保；當債務人不履行債務時，債權人有權依法處分該土地使用權并由處分所得的價款優(yōu)先受償。其中，提供土地使用權作為擔保的，為抵押人，接受土地使用權擔保的債權人，為抵押權人。
土地抵押權是指在土地抵押關系中，抵押權人對作為抵押物的土地使用權和土地附著物所享有的處分權和優(yōu)先受償?shù)南嚓P權利。
從我國現(xiàn)行法律規(guī)定來看，土地抵押權是指的土地使用權抵押權，法律只允許對土地使用權進行抵押，而對土地使用權以外的其他土地他項權利，沒有明確規(guī)定。
二、土地抵押權的法律特征
第一，土地抵押權具有擔保物權和土地他項權利雙重性質。土地抵押權作為抵押權的屬概念，應當歸入擔保權或者擔保物權的范疇，《中華人民共和國擔保法》第34條第3項和第5項均把國有土地使用權和集體土地使用權作為可以抵押的財產，因此，從物權法的意義上說，土地抵押權是一種擔保物權；同時土地抵押權又是土地他項權利的一種，是設立于土地使用權之上的權利和負擔。因此，土地抵押關系的調整，不僅要適用《擔保法》的規(guī)定，而且要適用《土地法》的規(guī)定。
第二，土地抵押權的標的為土地使用權。土地使用權與抵押權是兩種不同的權利，但土地抵押權必須是基于土地使用權（利）才能成立，并以土地使用權作為實現(xiàn)抵押權的標的。土地抵押權成為他項權利，因其標的物為土地，地上物及某些土地權利，抵押在于確保債務的經(jīng)濟價值的實現(xiàn)。故提供擔保之物必須具有交換價值。出讓土地使用權是使用者以出讓金錢為代價而取得的，因此，土地使用權可以成為抵押標的物。目前，我國尚無法律明確規(guī)定其他土地他項權利可以作為抵押，故土地抵押權的標的僅是土地使用權而非其他。
第三，土地抵押權附屬于土地使用權，但兩者又有著密切的聯(lián)系，土地抵押權的效力對土地使用權有著重大影響。一方面，它的發(fā)生要以土地使用權的存在和行使為條件，根據(jù)我國現(xiàn)行法律，作為利的土地使用權，因行政機關依照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規(guī)定，做出收回土地使用權的處罰而消滅時，在該土地使用權上設定的抵押權隨之消滅。另一方面，它的實現(xiàn)必然導致土地使用權歸屬的變動。
第四，土地抵押權的設定屬于要式行為。設立土地抵押權必須訂立書面的抵押合同，并進行土地抵押權抵押登記，抵押合同自登記之日起生效。我國對土地抵押權登記實行強制登記制度，抵押權登記應當作為抵押合同生效的要件，當事人訂立書面抵押合同后未辦理登記的視為效力未定，效力未定的書面抵押合同，其效力經(jīng)登記而確定。
第五，土地抵押權具有擔保物權的功用和效力，它的目的是通過土地權益歸屬的變更來實現(xiàn)債權的保障，而不是直接滿足對土地的利用需求。因此，它不具有對土地占有使用的權益。從土地他項權利性質來劃分，土地抵押權是擔保性他項權利，而其他諸如地上權、地役權等均歸屬于用益性他項權利。這也是土地抵押權不同于其他土地他項權利的重要特征。
三、土地抵押權登記制度
（一）土地抵押登記的作用
1.抵押權的公示及生效的作用。土地抵押權屬于擔保物權，是一種對世權。因此，對土地抵押權的設立應進行公示，向社會公眾展示土地抵押的設立、變更及消滅的法律狀況；并且登記制度對土地抵押權的生效起著決定性的作用。如前所述，抵押權的生效均以登記為必要條件。2.警示效力。土地抵押權登記的目的在于告知公眾土地抵押權設立、變更以及消滅的法律信息。其目的，是讓公眾了解該抵押權的變動情況，自己決定是否進行有關的法律行為。因為根據(jù)民法的意思自治原則，法律對債權人對自己是否成為土地抵押權人以及成為第幾順序的抵押權人的事宜無權作出禁止性規(guī)定。如果在土地使用權上已經(jīng)存在著順位優(yōu)先的抵押權，抵押權人的權利實現(xiàn)就會存有風險，但如果進行土地抵押登記，就可以給抵押權人提供足夠的警示，使之了解設立后順位抵押權的風險，從而為其行為選擇提供全面的法律幫助。
（二）土地抵押權登記程序
根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，辦理抵押權登記，首先應當由當事人根據(jù)不同的土地使用權情況進行地價評估，并鑒定書面的抵押合同，其次在鑒定抵押合同后15日內，由抵押人和抵押權人持被抵押的土地使用權證、抵押合同、地價評估及確認報告、抵押人和抵押權人的身份證件共同到土地管理部門申請抵押登記（如一方到場申請抵押登記，必須持有對方授權的委托文件）。最后，土地管理機關審查，進行登記注冊，核發(fā)《土地他項權利證書》。
（三）土地抵押權登記的效力
根據(jù)《擔保法》的有關規(guī)定，土地抵押登記為抵押合同的生效條件，也就是說，以抵押登記為生效條件的土地抵押合同，自辦理抵押登記之日起生效，登記生效日即為抵押合同的生效日。抵押權登記后，抵押權人可以對抗一切的第三人。其效力具體表現(xiàn)為：1.當同一土地使用權存在兩個或者兩個以上抵押權的，如果有的抵押權已經(jīng)登記，有的抵押權未登記，先登記的抵押權優(yōu)先于后登記的抵押權受償。2.在土地抵押權存續(xù)期間，抵押人轉讓土地使用權未通知抵押權人或者未告知受讓人的，如果抵押權已經(jīng)登記，抵押權人仍可行使抵押權。也就是說，抵押權一經(jīng)登記，無論抵押財產的受讓人是否屬于善意，抵押權人都可與之對抗行使追及權。3.抵押合同成立后，抵押人又將土地使用權出租的，抵押權人行使抵押權導致土地使用權轉移的，租賃合同不具有對抗抵押權受讓人的效力。4.已經(jīng)設立抵押的土地使用權被查封、扣押等財產保全措施或執(zhí)行措施的，抵押權不受影響。5.在抵押期間，抵押人的行為足以導致土地使用權的價值減少或者土地使用權滅失的，抵押權人有權予以制止。6.債務人到期不履行債務時，抵押權人有權請求人民法院依法實施扣押，并自扣押之日起對由該土地產生的自然孳息、法定孳息享有收取權。7.債務人到期未清償債務的，抵押權人有權通過拍賣、變賣的方式將該土地使用權轉讓于第三人，并在轉讓所得的價款中優(yōu)先受償。
四、 規(guī)范土地使用權抵押登記的對策及建議
關于土地使用權抵押的立法還不能適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，必須加強立法工作，解決立法上存在的問題，制定相應的配套政策，理順部門關系，規(guī)范土地使用權抵押行為。
（一）必須修改法律法規(guī)內容不夠銜接、相互沖突的問題
1.對《條例》第45條關于劃撥土地使用權抵押的規(guī)定按《城市房地產管理法》第50條的規(guī)定進行相應的修改，使其一致起來，在法律法規(guī)上進一步明確劃撥土地使用權抵押既可以直接設定抵押，也可以經(jīng)抵押雙方同意先辦理土地使用權出讓手續(xù)，然后再進行抵押。
2.對《擔保法》第41條的規(guī)定按《城市房地產管理法》第38條的規(guī)定進行相應的修改，明確規(guī)定未達到轉讓條件的土地使用權不能設定抵押。
（二）必須解決法律法規(guī)不夠全面和明確的問題
1.對《土地管理法》第63條的規(guī)定改為：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并及抵押權實現(xiàn)等情形致使土地使用權發(fā)生轉移的除外。”
2.對《擔保法》以上第36條第3款的規(guī)定按《土地管理法》第63條的規(guī)定進行相應修改。
3.對《城市房地產管理法》第46、50條的規(guī)定按《擔保法》進行相應修改，增加折價、拍賣、變賣3種抵押權實現(xiàn)方式，當事人就可以根據(jù)不同情況采取不同的抵押權實現(xiàn)方式，可以迅捷、有效地完成抵押權實現(xiàn)。這樣，更符合市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，也更有利于保障債權及促進資金融通和商品流通目的的實現(xiàn)。
（三）必須從法律的角度明確部門職責、理順部門關系
1.在法律上明確抵押登記的主管部門。我國土地、房產行政管理職能基本是由土地管理部門和房產管理部門分別實施的。土地使用權抵押登記是他項權力的登記，是土地管理中一項重要的權能和有機組成部分，其登記、評估價值的確認、注銷登記、處置和監(jiān)督檢查是一個有機的業(yè)務體系。由于房產管理部門及其他部門沒有地籍資料，在登記時無法了解土地使用權的性質及土地使用權上是否設有負擔，以致劃撥土地使用權常常未經(jīng)批準就連同地上建筑物的抵押而抵押。因此在辦理房地產抵押登記時，應遵循房產和土地使用權登記機關一致的原則，應由房產和土地兩個主管部門分別登記，即在法律上明確房地產抵押登記主管部門是房產管理部門和土地管理部門，以解決兩個部門權力之爭。
2.明確界定法院的司法權與政府的行政權。出讓土地使用權抵押權的實現(xiàn)時，法院可以依法判決或調解，使土地使用權發(fā)生轉讓。而劃撥土地使用權是一種受限制的權力，土地使用權人無權進行隨意處分，法院也不能只是根據(jù)雙方爭議的事實判決或調解土地使用權抵押權的實現(xiàn)，而必須根據(jù)劃撥土地使用權設定的不同情況進行處理。如果抵押權設定是經(jīng)過政府批準的，法院可以判決或調解土地使用權抵押權的實現(xiàn)；如果抵押權設定是未經(jīng)過政府批準的或未設定抵押權的土地使用權，法院就不可以判決或調解土地使用權抵押權的實現(xiàn)或未設定抵押權的土地使用權的轉讓，而必須先通過政府批準并補交出讓金，否則就屬于法院的司法權侵犯了政府的行政權，判決或調解應認定無效。只有明確界定法院的司法權與政府的行政權，才能既避免法理上的邏輯矛盾，同時也避免法律上的沖突。
（四）必須規(guī)范土地使用權抵押行為
1.房地產必須同時抵押和處置。土地是房屋建筑物及構筑物的載體，房屋必須建筑在土地之上，房地是相互依存，相互關聯(lián)密不可分的統(tǒng)一體。因此，房產所有權與土地使用權有著密切聯(lián)系，對房產所有權或土地使用權中一種權力的處分都牽扯到另一種權力的變動。因此我國有關法律法規(guī)都對房地產抵押做了“同時抵押”的規(guī)定。同時這些法律法規(guī)也都對處置作了具體的規(guī)定，由此可見，登記與處置是密不可分的。因此，只有房產所有權和土地使用權都辦理了抵押登記，房地產抵押登記才最終完成，才受國家法律保護，也使抵押的房地產處置能依法進行，同時也可以避免重復抵押和分權抵押。
2.必須注重土地使用權的抵押。據(jù)調查，企業(yè)房地產總資產中土地資產占主體地位，大部分土地資產占房地產總價值的70%以上。房產分布較零散，且隨時間的推移而逐漸折舊貶值，而土地是有限的、稀缺的，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和基礎設施投入的加大，土地資產將逐漸增值。金融單位往往因為房地產的這一特性，才把土地作為重要的擔保物。同時，土地資產管理若不到位，將會造成國有土地資產的流失。
3.要明確可以設定抵押權的房地產。 按照《城市房地產管理法》第47條、《擔保法》第30條的規(guī)定，可以設定房地產抵押權的房地產為：一是依法取得房屋所有權連同該房屋占用范圍內的土地使用權；二是地上無任何建筑物、構筑物的出讓土地使用權；三是依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的“五荒”荒地（包括拍賣“五荒”荒地）土地使用權，其他房地產要嚴格限制抵押權。
4.嚴格限定房地產抵押額。房地產估價時要同時評估，房產價格要按房屋的重置價進行評估，避免評估房屋價格時包含土地價格，造成房地產超值抵押。出讓土地使用權抵押時，抵押期不得超過土地使用權出讓年限，抵押金額不得超過評估地價的90%。劃撥土地使用權抵押時，要有條件抵押，要考慮處置土地使用權時補交土地出讓金因素，抵押金額要控制在地價的50%以內。
5.處分抵押的房地產要依法進行變更登記。抵押人逾期不能向抵押權人履行債務時，抵押權人有權要求處分抵押的房地產。抵押的房地產一經(jīng)處置，必須向房產管理部門和土地管理部門申請變更登記，由兩個部門依法辦理變更登記。按最高人民法院《關于擔保法若干問題的解釋》（法釋[2000]44號）第12條規(guī)定，“當事人約定的或者登記部門要求登記的擔保期間，對擔保物權的存續(xù)不具法律約束力”，“擔保物權所擔保的債務的訴訟時效結束后，擔保權人在訴訟時效結束后的兩年內行使擔保物權的，人民法院應當予以支持”。即在抵押期結束后兩年訴訟時效期內抵押權繼續(xù)有效，抵押權的實現(xiàn)在訴訟時效結束后兩年內有效。國土資源部門可以按此規(guī)定提醒抵押權人盡快主張權利，避免造成追索逾期，使抵押權人的合法權益受到傷害。
參考文獻：
關鍵詞：土地管理；制度；分析；完善
中國土地制度是從適應中國不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段需要而逐步建立并完善起來的，既在保護耕地、促進節(jié)約用地、保障經(jīng)濟社會發(fā)展、維護社會公平正義、參與國家宏觀調控等方面發(fā)揮出重大作用，但也具有了某種局限性。本文主要從《土地管理法》中有比較明確表述的制度入手，就這些制度存在的問題及如何完善做一粗淺分析。
1 存在的問題
1.1 土地征收制度
《土地管理法》第一章《總則》第 2 條第 4 款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。目前，征地制度存在的主要問題有：（1）征地范圍過寬。大量經(jīng)營性用地和城市規(guī)劃區(qū)外許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地，也以“公共利益”和“國家建設”名義征用，農民感到難以接受。（2）補償太低。政府付給集體和農民的征地費用，與土地的市場價格差距太大，引起農民不滿。（3）對因征地而產生的失地農民的生產、生活缺乏妥善安置。集體與農民的利益分配關系中，對農民的利益保障不夠。
1.2 土地有償使用制度
《土地管理法》第一章《總則》第 2 條第 5 款指出“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。”當前中國土地使用制度離規(guī)范化的土地市場尚存在較大差距，具體體現(xiàn)在：（1）土地市場機制不夠完善，劃撥用地、協(xié)議出讓土地仍占相當比重；（2）土地市場監(jiān)測、調控技術手段缺乏，不夠有效；（3）城鄉(xiāng)土地收益分配嚴重失衡。由于農民收益受損、城鄉(xiāng)收入差距擴大可能累積許多新的矛盾。
1.3 土地用途管制
《土地管理法》第一章《總則》第 4 條指出“國家實行土地用途管制制度”。和適應社會主義市場經(jīng)濟體制和建設“法制型、服務型”政府的要求相比，中國土地用途管制制度存在的問題有：（1）規(guī)劃彈性不足。《土地管理法》規(guī)定了縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要劃分土地利用區(qū)，明確每一塊土地的用途。這樣一來，就沒有市場配置土地資源的余地了，也就談不上發(fā)揮市場配置的基礎性作用。市場經(jīng)濟條件下，政府應從規(guī)定每一塊土地用途轉向限制土地使用權，通過用途管制規(guī)則來管理不同分區(qū)土地用途。（2）土地利用規(guī)劃缺乏法律權威，規(guī)劃管制失效、規(guī)劃實施缺乏監(jiān)督、規(guī)劃隨意修改、計劃指標屢屢突破的現(xiàn)象普遍。（3）管制目標的實現(xiàn)過度依賴審批方式。目前還存在審批環(huán)節(jié)多、審批內容重復、審批鏈條長、審批權限設置不合理等問題；與經(jīng)濟社會快速發(fā)展和市場環(huán)境變化的不確定性不相適應，不利于發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，不適應經(jīng)濟社會轉型和政府職能轉變。
1.4 土地調查統(tǒng)計制度
《土地管理法》第 27 條規(guī)定“國家建立土地調查制度”，第 29 條規(guī)定“國家建立土地統(tǒng)計制度”。當前土地調查制度仍存在不適應形勢發(fā)展的方面：（1）土地調查數(shù)據(jù)已不單是地方土地管理的基礎性數(shù)據(jù)，更成為地方在耕地保護、規(guī)劃編制、計劃指標分配、執(zhí)法監(jiān)察等方面謀求利益的工具。這種情況下，很難完全保證數(shù)據(jù)的真實性。（2）隨著經(jīng)濟和社會高速發(fā)展，要求土地調查及時、快速、準確。而基層調查人員和時間都難以保證，中介機構又良莠不齊，實際工作中規(guī)范化管理難度大，成果質量高低不一，很難適應土地調查快速反應的要求。（3）在全面建設小康社會和“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會的形勢下，土地質量日益引發(fā)關注，土地生態(tài)和生活功能越發(fā)突出，單純以數(shù)量和生產功能為主的調查顯然已經(jīng)不能適應新形勢的要求，急需進一步向土地質量和土地生態(tài)狀況調查擴展。
2 未來中國土地管理制度完善的思考
（1）更新管理理念。樹立新型資源觀和資源管理觀。加強土地管理的社會風險、經(jīng)濟風險防范管理體系和制度設計。加大對土地資產和資本化背景下有關經(jīng)濟與社會問題的關注，增強土地管理的經(jīng)濟安全意識、民生保障意識、風險防范意識和權益保護意識，大力加強這些方面的管理制度創(chuàng)新。
（2）加強土地基礎制度建設。①產權制度：一方面建立城鄉(xiāng)產權主體明晰，權能明晰的現(xiàn)代土地產權制度，實現(xiàn)土地及其地上附著物的統(tǒng)一登記。同時，加快推進農村土地確權登記頒證，開展土地統(tǒng)一登記試點工作，加快全國宗地統(tǒng)一編碼工作。②規(guī)劃制度：一方面改變多部門分頭規(guī)劃的現(xiàn)狀，建立以空間約束和功能布局為主要特征的國家空間規(guī)劃分級體制。推動《土地利用規(guī)劃法》立法，確定規(guī)劃的法定地位，保證土地利用規(guī)劃的權威性。實現(xiàn)“立法―規(guī)劃許可―計劃制度―管制規(guī)則”的管理體系。同時，加快國土空間開發(fā)的管制體系建設。③土地調查制度：一方面建立國家直屬的土地調查機構，建立專職的土地調查隊伍，從體制機制、人、財、物等保證土地調查的正常開展，提高國家把握土地資源和利用狀況的快速性、全面性和準確性。同時，適應數(shù)量、質量、生態(tài)三位一體資源管理觀念轉變，開展土地數(shù)量、質量和生態(tài)綜合監(jiān)測與調查，建立產業(yè)用地和生態(tài)用地調查統(tǒng)計制度。
（3）進一步發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。①征地制度：一方面逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場實現(xiàn)市場主體的平等地位。同時，縮小征地范圍，合理控制征地規(guī)模，推進經(jīng)營性集體建設用地流轉；保護農民權益，完善征地補償和安置；完善征地程序，健全征地補償爭議救濟程序。②審批制度：一方面除國家關乎國際民生、經(jīng)濟安全、軍事安全等重大建設項目由國家審批，逐漸以規(guī)劃許可制度代替審批制度。同時，調整各級政府用地審批權限，減少省級以上政府土地審批職能，強化宏觀調控、規(guī)劃管制和綜合監(jiān)管職能；具體審查事項下放到地方，提高整體審批效率。③土地有償使用制度：一方面結合財稅改革，開征房產稅、土地閑置稅。建立和完善有利于土地集約利用，實現(xiàn)社會公平，防止土地投機的土地交易稅費制度。同時，縮小劃撥用地范圍，規(guī)范劃撥建設用地使用權出讓、轉讓行為；探索基礎設施、公益用地的有償使用。
（4）完善土地法制，提高權利保障、市場運行、執(zhí)法監(jiān)察的法律保障。一方面通過法律法規(guī)制定，保護不同權利主體，構建平等交易制度等。同時，提升征地制度改革、集體建設用地流轉改革的法律空間。
參考文獻
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一、充分認識加強和規(guī)范土地執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)察工作的重要性和必要性
近年來，按照上級統(tǒng)一部署，我區(qū)深入開展了國土資源部衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地違法違規(guī)案件專項行動和土地執(zhí)法百日行動，查處了一批違法違規(guī)案件，依法依紀嚴肅追究違法責任人的責任，取得了明顯成效。但是，我們也清醒地認識到，隨著我區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，建設用地供需矛盾更加突出，個別鎮(zhèn)還存在“以租代征”、未批先用、甚至占用基本農田搞建設等違法違規(guī)行為，土地違法違規(guī)問題還沒有得到根本遏制，土地執(zhí)法監(jiān)管的形勢依然嚴峻。這些問題的存在，不僅嚴重擾亂了正常的土地管理秩序，引發(fā)大量的土地，影響到我區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定，同時也造成了執(zhí)法成本的增加和社會財富的浪費。因此，我們必須充分認識到實行嚴格的土地管理制度是貫徹落實科學發(fā)展觀，保證經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求，各鎮(zhèn)辦和全區(qū)各部門要認清當前面臨的形勢，認真學習和貫徹上級文件指示精神，提高對查處土地違法違規(guī)案件的認識，把查處違法違規(guī)案件工作擺上重要議事日程。各有關部門和各鎮(zhèn)政府要成立相關的工作機構，層層落實土地違法違規(guī)案件的查處工作。
二、強化政府責任,嚴格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)，切實履行國土資源執(zhí)法監(jiān)察職責
要牢固樹立遵守土地法律法規(guī)的意識，深入持久地開展土地法律法規(guī)的學習教育活動，深刻認識我國國情和保護耕地的重要性，本著對人民、對歷史負責的精神，進一步提高依法管理土地的意識，要在法律法規(guī)允許的范圍內合理用地，對違反法律法規(guī)批地、占地的必須承擔相應的法律責任。嚴格依照法定權限審批土地，嚴格執(zhí)行占用耕地補償制度，禁止非法壓低地價進行招商工作，違反規(guī)定出讓土地造成國有土地資產流失的，要依法追究責任。涉嫌犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。
今后，全區(qū)要建立健全區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村的國土資源執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡。各級國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作人員，應當嚴格按照《市國土資源執(zhí)法監(jiān)察職責和責任追究暫行辦法》（濟國土資字〔2011〕214號）明確的職責，在職責范圍內充分發(fā)揮工作的主動性，認真履行土地執(zhí)法監(jiān)察職責，嚴肅查處非法批地、供地、占地等違法行為，堅決杜絕失職、瀆職的行為發(fā)生。
區(qū)國土資源分局負責全區(qū)土地管理和土地執(zhí)法監(jiān)察工作，公安、監(jiān)察、審計、環(huán)保、稅務、建委、行政執(zhí)法局等部門應當依法予以配合。區(qū)政府建立國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作定期會議制度,聽取國土部門及有關部門對國土資源執(zhí)法監(jiān)察的有關意見和建議。
要進一步強化鎮(zhèn)村保護國土資源的責任，《省實施〈中華人民共和國土地管理法辦法〉》第三條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府依法負責本行政區(qū)域內土地管理的有關工作”，各鎮(zhèn)政府主要領導為第一責任人，分管領導是具體責任人，堅決督促和支持監(jiān)察機構、國土資源部門依法履行職責，加大工作力度，采取有效措施，有效懲治和遏制土地違法違規(guī)行為。各鎮(zhèn)政府土地執(zhí)法監(jiān)察主要職責是，組織本轄區(qū)內的國土資源動態(tài)巡查工作，及時發(fā)現(xiàn)、制止土地違法行為，組織對村(居)違法占地建筑的等工作。要全面實行村級土地管理責任制，建立村級土管員、基本農田管護員、信息員、土地監(jiān)督員“四位一體”的管理機制，進一步深化完善村級土地管理責任制。
嚴格實行國土資源執(zhí)法監(jiān)察“問責制”。對于國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作不安排、不研究、不部署的,對違法違規(guī)行為不制止、不組織查處以及違法批地的,對于國土資源違法違規(guī)問題瞞案不報、壓案不查的并造成嚴重后果的,將按照失職瀆職追究有關領導及責任人的責任。
三、進一步明確土地執(zhí)法監(jiān)察內容，加大土地違法違規(guī)案件的查處力度
當前要著重解決有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究和濫用行政權力侵犯農民合法權益的問題，有下列行為者將受到法律法規(guī)的制裁：
（一）未經(jīng)有權批準機關批準，占用土地行為；
（二）以“以租代征”方式轉讓集體土地行為；
（三）拖欠征地補償費行為；
（四）私自占用農村集體土地進行非農業(yè)建設行為；
（五）占用“基本農田”進行建設行為；
（六）占用耕地進行磚、瓦窯場建設，開礦采石行為；
（七）村民私自建住宅行為。
如發(fā)生以上違法違規(guī)占用土地進行非農業(yè)建設，特別是占用基本農田的，區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作人員應依照法律法規(guī)，按照以下程序進行立案查處：
1、進行現(xiàn)場制止違法行為；
2、對其違法行為制止無效，違法單位或個人不聽勸阻，繼續(xù)進行施工建設要依法下達《責令停止土地（礦產）違法行為通知書》；
3、及時上報各級政府及國土資源管理部門；
4、國土資源執(zhí)法監(jiān)察人員對違法用地現(xiàn)場進行勘測、立案調查、詢問當事人、現(xiàn)場拍照、錄像取證、索取卷宗相關資料，整理違法用地卷宗報區(qū)國土資源分局審批后將違法用地卷宗上報市國土資源局執(zhí)法監(jiān)察支隊，由市國土資源局依法下達行政處罰文書。
5、對于違反產業(yè)政策，占用耕地，特別是占用基本農田的違法用地現(xiàn)場，區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察人員應積極配合鎮(zhèn)政府依法給予，并督促檢查土地復耕、恢復土地原貌。
四、強化措施，防止發(fā)生新的違法用地行為
為進一步加強國土資源監(jiān)管工作，使我區(qū)國土資源管理更加規(guī)范有序，促進經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定，防止新的違法用地行為發(fā)生，建立健全土地執(zhí)法監(jiān)察制度：
（一）動態(tài)巡查制度
各鎮(zhèn)政府要完善鎮(zhèn)村兩級土地巡查制度，做到職責明確，制度健全，措施得力，明確分工，分片包干，責任到人。鎮(zhèn)村要建立檢查巡查檔案、公開舉報聯(lián)絡電話，認真作好檢查巡查記錄，發(fā)現(xiàn)問題及時溝通，能現(xiàn)場查處制止的堅決查處制止，不留后患。
區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察人員負責我區(qū)轄區(qū)內國土資源動態(tài)巡查工作，堅持每周三次動態(tài)巡查，各國土資源所要做到每日巡查，并認真進行巡查登記，建立動態(tài)巡查臺帳。做到巡查監(jiān)管關口前移，發(fā)現(xiàn)得早、處理得了，力爭把違法案件消滅在萌芽狀態(tài)。
（二）案件處理及報告制度
各鎮(zhèn)政府對轄區(qū)內發(fā)生的違法用地行為，要做到及時發(fā)現(xiàn)，及時查明違法違規(guī)情況，鎮(zhèn)政府要在五日之內處理到位，該拆除的一定拆除，該復耕的堅決復耕，力爭將問題解決在基層，并將查明處理情況函告區(qū)國土資源分局。確實因困難無法拆除的要及時與區(qū)國土資源分局聯(lián)系，由區(qū)國土資源分局積極配合鎮(zhèn)政府依法，必要時，由區(qū)政府組織有關職能部門依法。鎮(zhèn)政府既不處理又不報告要追究鎮(zhèn)政府主要責任人的責任。
區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察人員負責在本轄區(qū)的違法案件查處工作，各鎮(zhèn)國土資源管理所發(fā)現(xiàn)違法用地行為時，要在兩天之內書面報告給鎮(zhèn)政府和區(qū)國土資源分局。區(qū)國土資源分局接到報告后，要報告區(qū)政府和市國土資源局，并依法及時查處，督導鎮(zhèn)政府做好善后工作。各區(qū)域的違法用地如巡查發(fā)現(xiàn)不及時，對責任人進行追究，上一級國土資源執(zhí)法部門在巡查中發(fā)現(xiàn)的違法用地行為，下一級未發(fā)現(xiàn)同一違法行為，將追究相關責任人的責任。
（三）聯(lián)合辦案制度
要建立由區(qū)政府牽頭,公安、監(jiān)察、發(fā)展改革、國土、建委、環(huán)保、房管、電力、工商等部門參加的聯(lián)席會議制度,并確定專人作為聯(lián)絡員,做到信息共享,責任共擔,構建共同責任機制。在查處違法用地案件及違法用地現(xiàn)場工作中，采取部門聯(lián)動的辦案機制，要集中時間、集中力量，形成合力，重拳出擊，對典型案件公開查處曝光，切實起到查處一宗、震懾一方、教育一片的警示作用和執(zhí)法效果。
（四）土地違法綜合防控制度
違法違規(guī)用地行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須立即制止、限期整改，由國土部門向相關單位或個人下發(fā)整改通知書。凡不停工整改或限期整改不到位的，區(qū)國土資源分局函告相關部門，各有關部門立即停止辦理違法違規(guī)用地單位或個人的相關審批手續(xù)、行政許可等事項。對未獲取用地批準的項目，凡未取得合法用地手續(xù)的建設項目,公安部門不得批供民爆物品,發(fā)展改革部門不得立項或核準備案,房管部門不得辦理房產手續(xù),供電、供水部門不得供電、供水,國土資源部門不得受理土地登記申請。未依法辦理農用地轉用審批手續(xù)占用農用地設立企業(yè)的,工商部門不得登記。
五、嚴格責任追究，確保土地執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)察工作落到實處
區(qū)政府對土地管理工作實行嚴格的問責制，根據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會保障部與國土資源部第15號令）、《市國土資源執(zhí)法監(jiān)察職責和責任追究暫行辦法》（濟國土資字〔2011〕214號）的規(guī)定，對違反本意見規(guī)定的給予下列形式的處理：
（一）對區(qū)國土資源分局及國土資源管理所責任人員的追究
1、區(qū)國土資源分局主要領導和分管領導對本轄區(qū)內國土資源執(zhí)法監(jiān)察負總責，是防范和查處國土資源違法案件的第一責任人；國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構主要負責人及其區(qū)域監(jiān)管責任人和國土資源管理所執(zhí)法監(jiān)察人員對本轄區(qū)內國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作具體負責，是防范和查處國土資源違法案件的直接責任人。
2、具有下列情形之一的，對負有責任的相關責任人，給予警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予記大過或者降級處分；情節(jié)嚴重的，給予撤職處分。
（1）對違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報、壓案不查的,對違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處的；
（2）在執(zhí)法過程中，因調查取證不細、認定事實不準、適用法律不當、違反辦案程序等原因，導致錯案發(fā)生或者訴訟敗訴的；
（3）對上級機關或者領導交辦的案件，逾期不辦理又不說明情況，造成不良影響和嚴重后果的。
（4）應當依法對違法行為建議給予行政處罰而不建議給予行政處罰的，應當依法建議追究違法責任人黨紀政紀或刑事責任而未依法依紀建議提出處理意見并移送的；
（二）對鎮(zhèn)政府責任人員的追究
1、各鎮(zhèn)政府對轄區(qū)內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負總責,主要領導是第一責任人,分管領導是具體責任人，具體辦理的人員是直接責任人。
2、相關責任人違反土地管理規(guī)定，，具有下列情形之一的，給予警告、記過或者記大過處分，情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分，情節(jié)嚴重的，給予開除處分。
（1）非法批準征收、占用土地行為；
（2）以“以租代征”方式轉讓集體土地行為；
（3）非法占用農用地行為；
（4）未批先用土地行為；
（5）非法出讓土地行為；
（6）非法出租土地行為；
（7）對土地違法行為不制止、查處不力，達不到整改要求的；
（8）對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的。
（三）對村級責任人員的追究
1.各村民委員會負責加強農村宅基地管理，堅決執(zhí)行“一戶一宅”、“戶宅基地標準”、“農村村民將原有住房出賣、出租或贈予他人，不得再批準宅基地”的法律規(guī)定，以及“公開審批宅基地”的審批程序。嚴禁村級組織擅自占用農用地“以租代征”；以村級組織與外來投資者合作經(jīng)營的名義占用農用地，提供項目用地；違法利用農用地開發(fā)、銷售商品住宅等行為。各村委會主任是本村是第一責任人,具體辦理的人員是直接責任人。
2、相關責任人違反土地管理規(guī)定，，具有下列情形之一的，建議有關部門給予相應處分，情節(jié)較重的，移送司法機關追究刑事責任。
（1）非法批準占用土地行為；
（2）農村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租未經(jīng)批準的非集體建設土地用于非農業(yè)建設；
（3）占用基本農田搞建設的；
（4）沒有按照審批標準亂批宅基地的；
[關鍵詞]：地籍測量 地形測量 大比例尺地形圖 研究
中圖分類號： TU198+.1 文獻標識碼： A 文章編號：
近年來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化建設進程的不斷加快，城市土地資源正面臨著非常嚴峻的形式，土地管理工作顯得尤為重要，因此加強對地形測量與地籍測量問題的研究，具有非常重大的現(xiàn)實意義。
一、地籍測量的含義
所謂地籍測量，實際上就是指通過先進測繪技術的應用，根據(jù)標準精度對土地境界、權屬位置以及面積和土地應用類型以及分布等專門測量情況進行確定，同時這也是土地管理的重要資料信息，為土產權地登記也提供了重要的參照依據(jù)。從以上分析可知，地籍測量實際上就是測繪技術與相關法律法規(guī)的綜合應用，同時也是基礎建設中具有行政行為的體現(xiàn)，對于土地行政管理部門的職能實現(xiàn)和落實，具有非常重大的意義。地籍測量操作，為土地管理工作提供了可靠、精準的地理參考體系，地籍測量建立于地籍調查基礎之上，表現(xiàn)出勘驗取證等方面的法律特點。地籍測量過程中，其操作技術標準應當滿足土地方面的法律法規(guī)之要求，具有非常大的強勢性。在地籍測量過程中，采用的技術、方法主要是目前最先進的測繪技術、測繪方法，是一個綜合性的技術體系。同時，地籍測量將地籍測量外業(yè)與測量內業(yè)有機地結合為一個綜合作業(yè)整體，這也是計算機信息技術應用于土地管理的必然趨勢。
二、地籍測量的特點
較之于傳統(tǒng)的專業(yè)測量而言，地籍測量具有自身的特點，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，地籍測量為土地管理提供精確、可靠的參考數(shù)據(jù)和信息。作為基礎行政行為，土地地籍測量過程中表現(xiàn)出自身的獨特之處。當前國內地籍測量工作之目的在于有效地保護國有土地，并使之能夠更為合理的應用，以保障土地所有人員的合法權益。
第二，勘驗取證。實踐中可以看到，地籍測量建立在地籍調查基礎之上，因此表現(xiàn)出勘驗取證之特點。地籍測量過程中，主要利用了一系列的測量手段和技術，對土地實施全方位的勘查與驗證，并且為土地產權的變更、登記等，提供了有效的證明。
第三，規(guī)范性。地籍測量過程中，所采取的技術標準應當符合土地法律法規(guī)之規(guī)定。同時，地籍測量中的各項技術均為當最為先進的測繪技術，而且測繪方法也比較科學合理，比如普通測量、數(shù)字測量、面積測算以及空間定位等方面的技術方法，均為目前最為規(guī)范和前言的。土地測量過程中，選擇何種形式主要根據(jù)土地管理、房產管理部門對圖形、數(shù)據(jù)以及布局等方面的要求進行操作。
三、測繪大比例尺地形圖
地形測量過程中，所采取的主要測繪形式為大比例尺地形圖，其主要是將地表地貌、地物作為最重要的測量部分，利用數(shù)字、符號、文字、圖、線以及點等，對地形地貌之景觀以及地物等內容進行全面的描述，并利用三維空間予以客觀、準確的表示。下圖是重慶地圖。
對于測繪大比例尺地形圖而言，其主要將地表上的某項地貌作為具體的描繪對象，并利用現(xiàn)有的規(guī)范面、線、點以及圖例等形式，利用數(shù)字、文字以及注記等，對地形地貌以及地上物進行面熟。從實踐來看，該工作非常的專業(yè)，可準確、客觀地描述出所測區(qū)域的地形地貌，并采用三維坐標形式將其描繪出來。由此可見，大比例尺地形圖在土地管理過程中具有非常大的應用價值。較之于地籍測量這一較為全面的測量方法而言，大比例尺測量就會顯得非常的粗糙，而且地籍測量過程中逐漸趨向數(shù)字化測量模式，比如應用先進的GPS系統(tǒng)和設備、應用地理信息數(shù)據(jù)體系等等等。從本質上來講，地籍測量與測繪大比例尺兩種操作在地形圖測繪過程中具有非常密切的關系和區(qū)別。土地測量過程中，不可將二者完全分離開來，而是應當在測量開展之前，確定采用那種測量方法更為高效和經(jīng)濟。
四、關于地形測量與地籍測量的比較
從實踐來看，地形測量與地籍測量之間存在著一定的關聯(lián)性，但同時也存在著較大的差異性，具體分析如下：
第一，要素和方法方面。對于地籍測量而言，其重點在于權屬要素，即權屬界線、地物要素等，對傳統(tǒng)地形測量中的高程點、管線以及等高線等要素，沒有太多的強制性要求；對于地形測量而言，除了對權屬界線和地籍編號等因素不予標示外，通常對地表上的地物和地貌等，均應當予以標示，同時依照比例尺、用戶要求等進行合理的取舍。地籍測量過程中，通常對地貌和布設的管線等因素沒有太多的要求，因此野外信息采集、編輯成圖等方面的工作量就會隨之大幅度降低，然后續(xù)制作宗地圖以及入庫工作量都非常的大，而且因入庫而對拓撲要求非常的嚴格。對于地形測量而言，它對測量成圖中的各種要素要求都非常的高，而且野外采集、內業(yè)編輯公路也較為繁瑣，然地形測量后續(xù)編輯成圖過程卻非常的簡便、快捷。基于此可以看出，若在地籍測量基礎上將地形圖成圖，則應當將地籍權屬界線和相關注記刪除，對地形要素進行適當?shù)难a測，其中主要包括測線桿、高程點、檢修井以及交通附屬設施等內容。
第二，精度方面的比較。較之于地形圖而言，地籍圖顯得更為精確一些。若制作地形圖，首先應當對地籍圖進行分析；若制作地籍圖，也要對地形圖進行分析研究，二者雖然在精度上有所差異，但彼此之間也存在著非常密切的關系。
第三，應用軟件。地籍測量過程中所用到的軟件以MapGIS系統(tǒng)居多，地籍測量為后續(xù)各項工作無縫連接而使用測量成圖模塊。實踐中若僅對地形進行測量，應用軟件有較大選擇空間；若在地籍測量基礎上實現(xiàn)地形成圖，可應用原軟件、或者把原格式轉為所需格式。
結語：地籍測量質量優(yōu)劣，直接關系著地籍信息系統(tǒng)的完整性與可靠性，同時它與地形測量之間存在著非常密切的關系，實踐中為全面提高地籍測量水平， 應當在各時期采取有針對性的措施，以滿足精度之要求，為我國土地管理事業(yè)的發(fā)展保駕護航。
參考文獻：
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美國是一個高度發(fā)達的資本主義國家，實行的是公私兼有的多元化土地所有和分級管理體系。美國政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上：服務美國公眾的標準”，主張建立顧客至上的政府。土地管理方面同樣貫穿著服務經(jīng)濟社會發(fā)展、服務社會公眾的理念和意識。
1 土地管理的任務和原則充分體現(xiàn)管理的服務新理念
美國土地管理局管理工作的主要目標是：支撐國有土地的健康、多樣、多產開發(fā)與利用，滿足當代及子孫后代對土地資源開發(fā)與利用的需求。對應任務主要有三方面：服務當前及未來公眾、恢復和保持土地健康和提高管理績效。“服務當前及未來公眾”具體指提供環(huán)保型休閑及娛樂機會；提供環(huán)保型商業(yè)活動；保護自然、文化遺產資源；降低土地資源開發(fā)利用對公眾衛(wèi)生、安全及財產的威脅；提供土地資源信息；提供經(jīng)濟、技術幫助。可見美國土地管理一切以人為本的服務理念。而“提高管理績效”所涉及的十項具體工作別提出一條即“收集和評價顧客、所有者及雇員反饋意見”，將客戶服務質量作為管理績效的重要評價內容。
美國土地管理工作有十大指導原則，從這些原則中更可以看出關于土地管理服務的重要思想。
(1)對自然資源進行多目標利用與長期價值管理，承認已經(jīng)批準的土地用途將隨時間的推移而存在利用變化。
(2)承認國有土地在提供開闊空間及保護文化、自然遺產中所起的重要作用。
(3)以顧客為中心，對顧客需求作出快速反應，或者滿足他們的需求，或者向他們解釋為什么不能滿足他們的需求。
(4)借助現(xiàn)代科學和信息技術，了解和掌握土地利用情況及其隨時間的推移是如何變化的。
(5)理解與土管局管理的國有土地相關的社會、經(jīng)濟條件，土地利用的環(huán)境、社會、經(jīng)濟條件的改變，對國有土地使用者和地方社區(qū)的影響。
(6)充分認識到土管局與其他組織及個人分享長遠目標的重要性，土地及其利用如何隨時間變化而進化的重要性；共同承擔的人力、財力資源對實現(xiàn)長遠目標的重要性；分享和理解新的信息對如何監(jiān)測改進方案的實施，以及如何對管理進行調整的重要性；并與其他部門或組織建立長期的工作伙伴關系。
(7)建立高效的工作程序和服務傳遞系統(tǒng)。
(8)作出正確的商業(yè)決策，理解成本及稅收狀況，避免預料不到的長期債務。
(9)對土管局擁有的公共信息――國有土地狀況及其利用情況，土管局管理與商業(yè)實踐，國有土地及其資源是怎樣影響人民的日常生活等信息提供公共接口。
(10)建立起一個全民參與、鼓勵競爭、力爭生存、適應能力強的組織。
第一條原則實際上從最高層面明確土地管理應以土地的多目標利用和價值提升為目標，管理的政策和措施制定緊緊圍繞服務于此目標的實現(xiàn)；第三條和第七條原則直接闡述了顧客至上的服務目標；第二條和第五條原則強調了土地管理服務于經(jīng)濟、社會和生態(tài)的目標；第六條和第十條強調了土地管理服務主體和服務客體多元化的新觀點；第四條和第九條表達了土地管理的信息數(shù)據(jù)服務使命。
2 細化的法律法規(guī)保障管理的服務導向性
二百多年來，美國從聯(lián)邦政府到州、縣、市，自上而下都有配套健全的土地管理法律法規(guī)，建立了非常完善的土地管理法律體系。聯(lián)邦法律明確界定了各級政府對于土地利用與管理的內容和權限，將細致的管理措施予以立法，使得土地管理不是事后控制干預而是事前引導控制，體現(xiàn)新型的導向特征。以下述的幾個方面為例，可以看出服務導向型的政策措施特點。
(1)在土地所有權的基礎上設置了土地發(fā)展權，政府通過購買耕地的發(fā)展權，使這些土地不再具有改變耕地用途的其他發(fā)展權利。在規(guī)劃許可的條件下，土地產權人或受讓人也必須向政府購回發(fā)展權之后才能改變土地的耕作用途。
(2)實施用途管制的農地保護制度。美國的農地保護始于20世紀30年代，到20世紀60年代，隨著城市化進程加快和西部荒漠化的日趨嚴重，美國政府進一步重視對農地的保護。1981年美國政府制定了《農地保護政，策法》，并據(jù)此將全國的農地劃分為四大類，實行嚴格的用途管制：①基本農地：最適于生產糧食、飼草、纖維和油料作物的土地，總面積1.588億公頃，禁止改變用途；②特種農地：生產特定的高價值糧食、纖維和特種作物的土地，禁止改變用途；③州重要農地：各州的一些不具基本農地條件而又重要的農地，可有條件改變用途；④地方重要農地：有很好的利用和環(huán)境效益，并被鼓勵繼續(xù)用于農業(yè)生產的其他土地，可以或有條件改變用途。1983年至1994年，各州、縣、市完成了對農地的劃分。農場主在與政府簽訂協(xié)議保證農地農用后，可獲得政府減免稅費等一些優(yōu)惠待遇和政策。
(3)建立土地利用區(qū)劃制度。區(qū)劃最初起源于19世紀末的德國，20世紀在北美得到發(fā)展。區(qū)劃屬于規(guī)劃的范疇，實質是一種地方法規(guī)，由地方政府或立法機構批準，具有法規(guī)性、程序性、公開性、公共性、確定性等特點。地方政府主要以土地利用區(qū)劃法規(guī)為手段，以土地細分規(guī)定為輔助手段來控制土地資源利用。進入六、七十年代，區(qū)劃技術由“控制性”轉化為“發(fā)展管理”，在控制的同時，通過各種鼓勵措施，促進開發(fā)商提供公共設施，遵循城市設計準則，引導城市開發(fā)方向，并增加了許多包含環(huán)境因素的新措施。
(4)美國聯(lián)邦通常會通過設定特定的土地資源管理標準和條件，并出臺政策鼓勵各州在土地資源管理中努力實現(xiàn)這些標準和條件，并為達到標準和條件的州提供大量的資金支持，引導他們實現(xiàn)對土地資源的利用和保護，體現(xiàn)管理的服務導向意識。
3 普遍的公眾參與制度確保服務質量和多元性
公眾參與始終貫穿到美國土地管理的各環(huán)節(jié)。如，土地利用方針或規(guī)劃都是自下而上、在公眾參與下完成的。美國的土地利用規(guī)劃編制是從基層的社區(qū)、市做起，逐級向上歸并，一般只到縣一級。公民有權決定是否編制土地利用規(guī)劃，主要通過公告、召開聽證會等形式，讓專家學者、社區(qū)民眾提意見，一般要經(jīng)過半數(shù)以上民眾討論同意，方可進行。
美國土地管理的公眾參與，不僅保證土地管理相關政策措施的有序進行，同時也確保土地管理始終服務各層次多元主體，不會偏離其服務經(jīng)濟社會、服務大眾的宗旨和目的。
4 規(guī)范的業(yè)務流程和開放的信息系統(tǒng)奠定服務基礎
美國政府在制定政策的時候非常注重規(guī)范和透明性，政策制定的每個環(huán)節(jié)都是按照預先設定好的流程進行，保證公眾能夠了解到其政策是如何制定及實施的。與此同時，美國政府也特別注重信息的公開性和服務
性，讓公眾能夠通過各種手段和渠道，方便的獲得想要知道的信息。
美國政府信息技術服務小組提出的政府信息技術服務的遠景報告認為，改革政府不只是人事精簡、減少政府赤字的問題，更需要善于運用信息技術的力量徹底重塑政府對民眾的服務工作。
美國土地管理部門在進行土地管理的時候非常注重建立規(guī)范、透明的業(yè)務流程和土地管理信息系統(tǒng)，以保證與土地相關的規(guī)劃信息、產權信息能夠以最快的速度最大限度的公開。例如在圣地亞哥市，地理信息中心建立地理數(shù)據(jù)庫，并向公眾提供各種類型的清晰地圖和每塊土地的權屬狀況。地理信息中心甚至保留有被制作成電影膠片的170年前的土地權屬證明，而所有的這些資料都能在公開的資料庫中查詢到。
加拿大：分權分級管理下的土地管理服務理念
加拿大土地所有制有三種形式：聯(lián)邦公有土地、省公有土地和私人所有土地，聯(lián)邦和省公有土地又稱皇家土地。聯(lián)邦公有土地占全國土地的40％，約4億公頃，其中有近9萬公頃在大城市地區(qū)。一般都是港口、機場和聯(lián)邦辦公機構及其他重要設施用地。省公有土地占全國土地的50％，約5億公頃。私人所有土地占全國土地的10％，約1億公頃。聯(lián)邦政府負責管理聯(lián)邦公有土地；省政府負責管理省公有土地；私人土地則由所有者自主經(jīng)營管理。各級政府和業(yè)主對土地的開發(fā)、利用和保護，均根據(jù)聯(lián)邦和省的有關土地法規(guī)行事。
聯(lián)邦政府對省公有土地和私人土地基本上不直接參加管理，主要是通過研究和建立土地信息系統(tǒng)強化科學管理手段，對全國的土地利用提供指導。
1 明確服務意識和服務內容
自然資源部負責加拿大的能源、礦產和金屬、森林及土地科學方面的管理事務，并明確規(guī)定其四個方面服務內容：
(1)向加拿大人提供最前沿的地球科學理論、知識和技術，引導和幫助加拿大人合理使用國家資源，減少成本，保護環(huán)境，開發(fā)新產品，提供完善服務；
(2)建立和維護國家級的加拿大土地和資源方面的知識庫，以便所有的加拿大人都能夠很容易地得到最新的經(jīng)濟、環(huán)境和科學信息；
(3)執(zhí)行和落實環(huán)境、貿易、經(jīng)濟、國土、科學和技術發(fā)展等方面的政策法規(guī)，確保加拿大自然資源對國民經(jīng)濟作出最大貢獻。同時確保這些政策和法規(guī)對加拿大人起到保護環(huán)境、健康和安全的作用；
(4)同國際機構及其他國家一起，提高加拿大的國際影響，幫助加拿大實現(xiàn)其與自然資源有關的承諾，為加拿大產品、服務和技術進入國際市場創(chuàng)造良好的通道。
加拿大土地管理機構通過制定詳細的土地管理服務內容，提高了土地管理的服務功能和意識，保證了土地管理服務功能的有效實施。
2 建立跨部門的協(xié)調機制，保證服務的高效率
加拿大的國土資源管理涉及多個部門，此外加拿大又是一個聯(lián)邦國家，各省政府對國土資源的管理擁有相當大的權力。聯(lián)邦政府除直接管理部分國土資源外，主要是通過制定計劃和政策來指導聯(lián)邦國土資源的規(guī)劃、利用和保護，這些政策和計劃需要各部門的支持。為了協(xié)調聯(lián)邦各部門間、中央與地方、產業(yè)部門與政府部門的關系以及相應的政策，聯(lián)邦政府與地省政府建立有一些協(xié)調機構，協(xié)調各方面的關系。這類協(xié)調機構大致分三類：
(1)專門的政府協(xié)調機構。由于資源管理涉及聯(lián)邦和地方政府以及政府內的多個部門，為協(xié)調中央與地方政府問的關系和部門間的關系，加拿大組建了許多專門的政府協(xié)調機構，如加拿大土地利用委員會、聯(lián)邦政府土地利用委員會、加拿大海洋事務機構委員會等。
(2)主管部門兼作協(xié)調機構。對加拿大的某一類資源或某一地區(qū)的自然資源，加拿大聯(lián)邦政府設有一個主管部門，但其管理同時又涉及其他多個政府部門，如海洋資源管理。加拿大漁業(yè)和海洋部是聯(lián)邦政府的海洋資源主管部門，同時它又是有關的聯(lián)邦政府和省政府部門的協(xié)調機構。
(3)產業(yè)部門與政府部門間的協(xié)調機構。加拿大在資源產業(yè)部門和管理部門之間也建有相應的機構或協(xié)會，用以協(xié)調兩者之間的關系。
通過上述各種類型的協(xié)調結構，加拿大土地管理相關部門能夠有效地溝通、共享相關的經(jīng)驗和信息，提高土地管理部門的服務效率。
3 實行規(guī)劃管理，確保服務導向
對于土地資源，加拿大政府制定了一系列規(guī)劃進行管理。土地利用規(guī)劃權主要集中在省以下地方政府，大體分為省級、地區(qū)級和市(包括縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))級規(guī)劃。
(1)省級規(guī)劃，又稱省級政策宣言，以白皮書形式下發(fā)。這是一種政策性和戰(zhàn)略性文件，主要是劃分城市和農村地區(qū)的界線，強調保護農業(yè)用地，增強土地管理的經(jīng)濟社會服務功能等等。如安大略省土地政策宣言主要堅持以下三條原則：一是確定一種能夠促進經(jīng)濟強勁增長的土地利用模式；二是保護自然資源以確保其經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，其別強調1～2類農用地不可用于非農業(yè)用途；三是通過引導對公共健康和安全潛在危險的開發(fā)項目遠離居住區(qū)來減少潛在風險。
(2)地區(qū)級規(guī)劃，又稱土地利用大綱或者總體規(guī)劃方案。土地利用大綱由地方政府制定，省政府批準，是政策性文件。主要目的是省級政策宣言變成自己的行動綱領，以指導地方政府以下幾項工作：制定《用地分區(qū)管理法》；對分成小塊出售的成片開發(fā)地產進行控制和管理；制定公共建設和基礎設施計劃。
(3)市級規(guī)劃，又稱《土地分區(qū)管理法》，由省政府授權市級政府制定。與省級政策宣言和地區(qū)級土地利用大綱不同，《土地分區(qū)管理法》是法律條文，非常詳細和具體，具有強制性。主要內容包括：用途(住宅、商業(yè)和工業(yè))、密度、建筑體積等。
4 利用社會力量建立土地信息系統(tǒng)，降低服務成本
信息技術作為當代科學技術的先鋒，在資源管理方面起到了重要的促進作用，加拿大政府非常重視發(fā)展信息技術。在加拿大，“電子政務”是其管理的發(fā)展方向。在發(fā)展信息技術時，有幾個關鍵問題要解決，一是數(shù)據(jù)源；二是標準；三是經(jīng)費。前兩者對于政府不成問題，但在資金方面，由于數(shù)量太大，比較困難。在這方面，加拿大有獨到之處，采用“公私聯(lián)營”的方式，解決了資金不足的問題。例如加拿大在地理信息系統(tǒng)的建設中，政府非常注重與一些公司的合作，如DMR公司、Teranet土地信息系統(tǒng)公司和MGP信息系統(tǒng)公司等。政府提供數(shù)據(jù)，私人公司出資建立加拿大資源信息系統(tǒng)。這樣在加拿大就出現(xiàn)了一批半政府半私人的公司，既保證了信息的權威性，又降低了信息系統(tǒng)建立所需的投入，在提高服務質量的同時，還能保證政府運行的低成本。
5 注重土地管理的公眾參與意識，提高服務參與性
加拿大政府在一些重大的資源產業(yè)項目管理中，鼓勵公眾參與意見，
政府認真聽取，并酌情采納。例如在礦山項目上馬之前，對礦業(yè)開發(fā)的環(huán)境評價要求非常嚴格，礦業(yè)公司必須向聯(lián)邦政府或省政府有關部門提交環(huán)境評價報告，在有關專家組成的環(huán)境評價報告審查組通過之前，項目是絕對不能開工的，審查期間允許任何對該環(huán)境評價項目有興趣的公眾參與審查意見，政府根據(jù)情況決定是否批準。許多很有前景的項目，因環(huán)境問題未通過而被放棄。
新加坡：推進土地管理服務的典范
新加坡政府根據(jù)國情建立了現(xiàn)代的公共管理理念，突出公共管理的服務功能，形成了顧客至上、市場導向、講求績效、創(chuàng)新求變、廉潔高效、選賢重能、運作規(guī)范的公共服務特色，大大增強了國家競爭力，提高了政府管理的質量。
1 土地管理機構服務理念
新加坡土地管理職能主要是由法務部下的土地管理局來承擔。土地管理局由新加坡的土地管理相關4個部門合并成立于2001年。
在新加坡土地管理局，其特別強調對土地管理的服務質量的持續(xù)改進，并視為其最重要的目標和核心的任務之一，主要體現(xiàn)在以下方面：
(1)提供更加便捷的服務。新加坡土地管理局注重不斷對現(xiàn)有的政策、制度進行再思考和再評價，并及時作出修改，保證土地管理的服務功能。
(2)強調服務質量。新加坡土地管理部門強調無縫服務，為每一個顧客提供細致周到的服務。新加坡提出了“一站式柜臺服務概念”，提出顧客在任何時候都能享受到新加坡土地管理局貫穿于土地交易各個環(huán)節(jié)的持續(xù)服務所帶來的便利。
(3)精簡相應程序以提高服務效率。新加坡土地管理局的各個組成部門都采取了一系列的措施，精簡一些不必要的程序和步驟，以降低行政費用及縮短服務的周期。在過去的兩年里，新加坡土地管理局以其服務對象的需求出發(fā)，精簡了許多政策手續(xù)，如產權人變更登記、共有產權出售等方面的一些手續(xù)都進行了相應的修改和簡化，給顧客帶來了便利，也提高了服務效率。在世界銀行的商業(yè)環(huán)境調查報告中，新加坡在“產權登記”方面名列全球第15位，在“產權登記管理最便捷”方面列全球第10位。
2 土地管理服務推進措施
新加坡是一個政府管理效率高、服務意識強的國家，土地管理的服務功能及土地管理的服務意識體現(xiàn)得尤為明顯，并且通過各種內外部措施來強化和提高服務質量和水平。
(1)復核土地政策、精簡程序
新加坡國家土地管理局通過削減一些不必要的繁文縟節(jié)、降低交易成本及消除過時的法律法規(guī)，致力于為新加坡創(chuàng)造一個透明、友好及負責任的氛圍。該局定期對土地的相關政策及程序進行評估，以確保它們是緊密相關的并且能夠滿足顧客需求的。例如，2006年，新加坡土地管理局取消了臨時占有許可證從一方轉讓到另一方時所需交納的轉讓手續(xù)費，因為在進行土地政策復核中所得到的公眾反饋認為，這一費用已經(jīng)包含在臨時占有許可證處理費用當中。這一舉措不僅降低了獲取臨時占有許可證所需的費用，也簡化了相關的程序。
(2)土地管理注重各方的協(xié)調參與機制
新加坡土地管理局注重和顧客及相關伙伴建立合作關系。除了注重土地直接相關的一些政府機構和人員如注冊測量師、房地產開發(fā)企業(yè)協(xié)會、城市再開發(fā)組織等機構的合作伙伴關系之外，土地管理局還和新加坡經(jīng)濟發(fā)展委員會、新加坡旅游局等相關機構開展合作，為新加坡的經(jīng)濟發(fā)展提供服務和保障。例如，，2006年5月，新加坡土地管理局和新加坡經(jīng)濟發(fā)展委員會合作，為在舊區(qū)上建立140公頃的航空園區(qū)的用地提供便利條件，預計2015年完工的這一項目將為新加坡提供超過10000個新的就業(yè)機會和33億新元的國內生產總值。
(3)土地管理注重信息共享和服務
綜合土地信息服務是新加坡土地管理局的信息服務門戶，為公眾提供土地信息查詢、土地測繪、土地規(guī)劃、土地地圖等方面的信息，保證為公眾提供一站式的土地相關信息服務。包括：
提供更精準的土地信息系統(tǒng)。2006年9月，新加坡成功地建立了衛(wèi)星定位參照系統(tǒng)，可以為測量、制圖、導航等提供精確的服務。
提供即時的土地查詢服務。新加坡土地管理局在更新升級之后重新了新加坡綜合土地信息服務系統(tǒng)，為普通大眾提供包括產權信息在內的土地信息在線免費查詢系統(tǒng)。
提供信息網(wǎng)上申報服務。新加坡的物業(yè)測量師能夠在網(wǎng)上方便的提交相應的勘察報告和工作報告等，為他們的工作提供了便捷。
(4)攜手其他部門，充分了解顧客需求
新加坡土地管理局制定并實施了和其他相關部門人員對調的計劃，以了解不同的顧客對其業(yè)務的不同的需要。如，土地管理局和同屬法務部下的土地政策制定委員會的人員開展人員借調制度，使雙方都能增進了解，滿足對方的需求，同時也為工作人員的職業(yè)發(fā)展提供了一個更廣闊的平臺。
(5)強調可持續(xù)發(fā)展服務
提供更多的敞開空間。新加坡土地管理局致力于為社會發(fā)展提供所需的合適土地，主要是為社區(qū)和公眾提供更多的公共敞開空間。例如土地管理局改造一些荒廢或者利用效率低下的土地為社區(qū)居民休閑娛樂活動的場所，如足球場、小型體育場等等，營造一個和諧、融洽的社區(qū)生活環(huán)境。
保障社區(qū)安全和健康發(fā)展。新加坡國家土地管理局致力于建立一個健康和安全的社區(qū)生活環(huán)境。新加坡國家土地局和新加坡國防部隊合作，對新加坡的國有土地進行安全防火方面的檢查。同時，新加坡國家土地管理局還和環(huán)保機構開展相關的疾病防疫方面的合作，如預防登革熱等傳染性的疾病。
關鍵詞：盤活；土地；開發(fā)；建設用地
中圖分類號：[Z-0101] 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2012）-04-0037-1
土地是一切生產生活的載體，土地資源是人類的生存和社會經(jīng)濟發(fā)展的重要保證。它是關系到千家萬戶，影響子孫后代，在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的地位。切實保護和合理利用土地資源，對實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)相統(tǒng)一的綜合效益具有現(xiàn)實和深遠的戰(zhàn)略意義。
近年來，大量的土地資源被“吞占”掠食，耕地不斷銳減勢頭仍在加劇。無疑，勢必會給糧食生產和人們生活帶來嚴重威脅。可見，土地資源在我國乃至全球都具有重要的作用。
就目前情況看，盤活存量土地，使其發(fā)揮更大的經(jīng)濟效益，從一定意義上講，也是促進節(jié)約用地，集約經(jīng)營土地，防止濫用土地、亂占耕地的有效途徑之一。因此，各級政府及土地管理部門都要正視現(xiàn)實，面向未來，在提高認識，統(tǒng)一思想，形成共識的基礎上，堅持落實科學發(fā)展觀，進一步全面開拓盤活存量土地管理的新局面，就此問題，談點粗淺看法，供參考：
1 正確理解和掌握存量土地和盤活存量土地的基本涵義
存量土地主要是指通過各種方式取得土地使用權的已經(jīng)利用和未利用的各類建設用地。其表現(xiàn)形式：一是以劃撥方式取得土地使用權的建設用地。二是以招標拍賣方式取得土地使用權的建設用地。三是取得土地使用權后的未利用的閑置土地和臨時用地。四是由于歷史原因土地產權未盡明晰的建設用地。五是農村集體土地和集體建設用地。這些都視為存量土地。從土地使用性質看，可分為國有存量土地和集體存量土地兩大類。目前尚需盤活的主要是指國有土地和部分集體建設用地。
盤活存量土地基本含義，就是指以政府行為，將那些具備土地使用權和所有權的各類建設用地通過采取經(jīng)濟制約手段，對其實行土地出讓、轉讓、租賃等的有償使用，進一步實施優(yōu)化資產配置，充分顯示土地資產定位價值和產出能量，進而獲得社會、經(jīng)濟、生態(tài)相統(tǒng)一的綜合效益。當前，迫在眉睫的是，盡速著手將利用和未利用的各類存量土地實施經(jīng)濟手段和法定程序給予盤活。同時也是節(jié)約用地，集約經(jīng)營利用土地的最佳方式。使國家、社會、土地使用者多方受益。
2 盤活存量土地在國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用
據(jù)調查分析，目前城市和城鎮(zhèn)中的國有土地80-90%為原劃撥的存量土地，土地閑置過多，利用率偏低現(xiàn)象普遍存在，這就意味著不排除土地資源利用上的隱形浪費。利用盤活存量土地資產這個經(jīng)濟平臺，因地制宜合理解決“土地與發(fā)展，吃飯與建設，人增地減，開源與節(jié)流”等諸多矛盾問題，是當前和長遠戰(zhàn)略機遇的現(xiàn)實選擇。實踐證明，通過盤量土地資產，發(fā)展經(jīng)濟軟環(huán)境使經(jīng)濟，社會雙贏。一是有效抑制城市（城鎮(zhèn)）發(fā)展規(guī)模的外延和擴張，盤活存量土地可減輕對增量土地的供求壓力，有效保護城鄉(xiāng)結合部的菜田。有利于實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡。二是有效促進土地資源的優(yōu)化配置，充分利用閑置土地，提高土地利用率。實現(xiàn)盤活存量土地效應可節(jié)約用地，節(jié)省耕地。三是為地方政府提供稅收創(chuàng)造有利條件，不斷增加地方政府的財政收入，可適當緩解以縣域資金“吃緊”狀況起到積極作用。四是解決國有企業(yè)資金短缺問題，如年租、長租，政府注入資本金等，企業(yè)本身增加資金收入，用于擴大再生產。五是充分顯示土地資產特定價值和產出功能，不同方式存在的存量土地，都可以實行開發(fā)、復墾、轉讓、出租、租賃入股，人們利用土地，土地為人類造福。
3 盤活存量土地的有效途徑和措施
隨著國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，土地需求量增大，供地和增量矛盾日益突出。靠增量供給土地，勢必還要征占大量土地侵占耕地，造成耕地銳減的惡性循環(huán)。因此，各級政府和土地管理部門必須深入實際，調查研究，因地制宜采取有效措施，最大限度地盤活存量土地，拓寬這個經(jīng)濟平臺，彌補增量土地的現(xiàn)實需求，有效緩解土地的供需矛盾，以政府行為壟斷盤活，為經(jīng)濟建設可持續(xù)性發(fā)展服務。主要措施有：
3.1 全面實行土地年租制
就是所有土地使用者逐年逾期向當?shù)卣耐恋毓芾聿块T繳納年租金。土地管理部門與土地產權使用者簽訂具備法律效力的合同，即以繳納年租金方式換取土地的使用權年限。繳納的年租金由土地管理部門代收存入銀行專戶，定期上繳同級財政。繳納年租金實際上是利用有利機遇，擴寬土地經(jīng)濟管理平臺，在城鎮(zhèn)，城市閑置土地開發(fā)改造，舊老城區(qū)（棚戶區(qū)）改造項目和招標、拍賣、出讓、轉讓的用地上，企業(yè)改制土地資產處置上下工夫，實行年租金方式同樣有效。著力構建資源節(jié)約型社會，為地方財政注入生機活力，促進經(jīng)濟建設和社會發(fā)展。
3.2 實行土地使用權長期出讓
土地使用者依法取得一定年限的土地使用產權，按出讓年限一次性或分期分批向當?shù)卣U納土地出讓金。土地管理部門代政府簽訂土地出讓合同。繳納的土地出讓金，按國家有關規(guī)定比例上繳同級或上一級政府財政。此項盤活方式應在各項規(guī)章完善和業(yè)務手續(xù)健全的基礎上操作，同時必須經(jīng)法律公證。
3.3 實行土地產權作價入股
即政府將一定年限的土地出讓資金融入土地使用者（或企業(yè)），參與合作經(jīng)營。政府委托國有資產管理部門跟蹤監(jiān)督檢查監(jiān)測。及時反映企業(yè)或土地使用者經(jīng)營土地使用權的盈虧現(xiàn)勢依法執(zhí)行現(xiàn)行的土地法律法規(guī)方針政策。定期召集專業(yè)會議，分析總結階段性成果。并實行“問責制”及時掌握動態(tài)信息。依法嚴管出讓、入股方式的依法實施。土地管理部門主動服務，積極支持和配合，為政府當好參謀。
3.4 實行土地開發(fā)，復墾、治理和整頓，增加土地可利用面積，提高土地利用率和產出功能
依據(jù)存量土地現(xiàn)狀和集體建設用地的使用情況，有組織、有領導、有規(guī)劃的對閑置土地進行開發(fā)、復墾和整理。
3.5 建立經(jīng)濟制約，宏觀調控，微觀管理和部門監(jiān)督檢測機制
