時間：2023-09-05 16:58:20
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地管理調研報告，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
農村土地問題調研報告
農村土地問題是“三農”問題的關健，涉及面廣，政策性強。但就單純的土地管理而言，無外乎農用地和建設用地兩個方面。我基層所地處山區農村，轄區地面大，人口分布廣。由于長期工作在農村，通過具體的工作實踐、調查了解到農村土地的管理仍有較多的問題存在。
一、農村土地管理存在的問題
(1)農用地管理問題
目前，我國實行土地承包30年不變，廣大農村現存的農用地管理模式，基本上是按照土地下戶時農戶、人口的分配土地訂立承包合同，明確30年不變的。這一做法給以后的工作留下了許多弊病。一是長期的人口增減，即使是原有農產不變，各戶耕地的多寡已明顯凸現，二是隨著移民并村，新增人口入戶易，種地難；三是原有的小自然村，人口遷徙已盡，耕地悉數撂荒；四是離遷居地較近的戶，一戶種著多戶的地，粗放經營，廣種薄收；五是大村少數農戶由于人減地多，或是耕種不了，或是看重眼前利益，進行私下租種,甚至轉讓建房等。這些問題已經嚴重威脅了我國土地資源的可持續發展。這樣下去后果將不堪設想。
(2)建設用地管理問題
建設用地問題，主要涉及到農民宅基地問題和鄉鎮村建設用地問題以及部分國家建設用地問題。農民宅基地問題主要表現是：一戶兩宅甚至一戶多宅，村中舊房空占土地有增無減，村外新宅蠶食農田與日俱增；鄉鎮村建設占地問題，尤以公蓋占地和鄉村養殖園區建設占地為主，鄉鎮自恃政府有權，村委認為集體是主，致使鄉鎮村建設用地想占就占；部分國家用地更是新建設該批批、該占占，舊用地(如撤鄉并鎮后的原各鄉政府、地稅、醫院、獸醫站等單位)想租就租，想賣就賣。這些問題的存在和繼續，一是由于少數地方干部尤其是少數鄉村干部對土地法規的不學習不理解，二是由于國土資源管理體制局限，不敢自把嘴巴。由此形成了鄉鎮、村、戶非法贏利多多，國家土地資源流失嚴重。
上述問題的存在，在地廣人稀山區農村干部乃至極少數縣、鄉鎮干部看來沒什么大文章可作，可作為國土資源部門的執法者，卻不能熟視無睹，聽之任之。
二、對加強農村土地管理的幾點建議
(一)農用地管理方面
(1)摸清家底，合理利用。以現鄉、村為單位，詳細核準農用地尤其是基本農田的實際數據，依法落實承包合同，層層落實承包責任，解決實際中合同不落實，責任不明確的弄虛作假問題，對邊遠荒蕪土地或還林還草，或栽種經濟作物，如建設果園、藥材基地等。
(2)責任到戶，保證質量。按農產承包合同，逐戶核準承包土地面積，明確土地質量。對少數種地過多、廣種薄收粗放經營戶給予適當調整，使農戶真正明確使用權與所有權的關系，解決少數農戶合同外耕種土地和空有合同，實際無地的問題。
(3)合理規劃，嚴格管理。要以科學合理的態度，按照土地管理要控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則，重新對鄉村土地利用規劃進行修訂完善。農用地尤其是基本農田經過確定之后，嚴格按照各級簽訂的責任狀，層層負責，年年檢查，嚴格監督，嚴厲查處。
(二)建設用地方面
(1)規范建設用地審批。嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》之規定做到該批的依法審批，不該批的堅決不批。最好能改現在的村、鄉鎮和國土資源部門三級審批為用地單位(個人)申請，村、鄉出具依法用地證明，國土部門獨家[本文轉載自[批準，使審批權力高度集中。
(2)規范收費標準。集體土地如本集體組織成員農戶建房占用非耕地可不交費，但農用地轉建設用地，因失去土地造成損失，補償必不可少，建設用地不交費顯失公平。
(3)杜絕搭車收費。在規范本部門收費的基礎上，要從根本上杜絕鄉鎮村搭車收費。
2007年10月18日下午，丁大衛市長在市政府513會議室主持召開十二屆市政府第71次常務會議。會議聽取了海安縣、如皋市、如東縣關于提高林木覆蓋率的調研報告，通州市、海門市、啟東市貫徹落實市政府第68次常務會議關于提高林木覆蓋率議題情況的匯報，市交通局關于全市高速公路綠化建設情況的匯報。會議要求各地、各部門要充分認識植樹造林的重要性，不斷加大植樹造林力度，確保如期達到全面小康指標的要求。會議聽取了海安縣、如皋市、如東縣關于污水處理廠規劃建設情況的匯報。會議要求，各縣（市）、區要認真研究，確定到“十一五”期末的規劃建設目標和污染減排目標，并落實有效措施抓緊推進各項工作。
會議研究了市政協《關于大力推進“三創三增”的建議案》和《關于搶抓大橋機遇，促進南通新一輪跨越發展的建議案》的辦理要求。
會議討論并原則同意《關于加快服務外包發展的意見（送審稿）》。會議聽取了全市公路橋梁建設管理運行情況匯報。會議要求，各地、各部門要按照保障發展、保證安全的要求，加快橋梁建設、完善管養機制、確保橋梁質量。要確保重要道路、重要航道特別是通行大型客車公路的橋梁安全，一旦發現隱患要及時采取措施。會議傳達了全國、全省質量工作會議和全國、全省產品質量和食品安全專項整治工作電視電話會議精神，聽取了我市產品質量和食品安全專項整治情況匯報。會議要求，各地、各有關部門要高度重視產品質量和食品安全專項整治工作，以食品和與人的身體健康密切相關、與安全緊密相連的產品為重點，進一步細化措施，強力推進，確保實現12個100%的整治目標。要將質量整治工作與培育品牌結合起來，建立與制造業體系相配套的完整的質量檢測體系，積極發展多種形式的產品檢測檢驗中心，加快培育強化生產功能，進一步提升質量競爭力和產業競爭力，促進經濟社會的又好又快發展。會議聽取了全市部署開展涉地問題系列專項行動的情況匯報，原則同意市國土局提出的意見并要求認真組織落實。會議要求，要高度重視涉地問題系列專項行動，采取扎實有效的措施，深入開展查糾，大力推進整改，確保我市涉地系列專項行動取得實效，確保順利通過國家檢查。要把這一過程變成更加自覺堅持科學發展觀的過程，變成更加自覺轉變經濟發展方式、節約集約利用土地的過程，變成更加自覺執行涉及土地方面的法律法規、進一步改善土地管理法治環境的過程。會議還研究了其他事項。
國土局半年工作總結
各位領導、同志們：
上半年來，全系統各項工作，按照市、縣國土資源工作會議精神和年初簽訂的目標管理責任，堅持以“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》精神，牢固樹立科學發展觀和服務經濟建設大局的工作思路，始終把國土資源管理工作作為穩定全局、振興縣域經濟的基礎地位來抓。堅持保護節約國土資源、保障支持經濟發展，體制進一步完善干部隊伍，素質進一步提高，各項管理進一步規范業務進一步強化。重點工作有了較大突破，整體工作成效顯著。概括起來有以下八個特點：
一、宣傳教育工作不斷創新。一是圍繞“3.19”礦產法頒布日、“4.22”世界地球日、“6.25”全國土地日,突出國土資源法律法規、市政府1、2號令、落實最嚴格的耕地保護政策和農宅建設“三停止”規定廣泛開展宣傳。期間縣局出動宣傳彩車并播放專題宣傳錄音，沿正周、南羅公路制作大理石鑲刻的大型國土資源宣傳碑12座。沿街懸掛橫幅22條、發放宣傳資料2000份。二是“6·25”全國土地日宣傳活動專場文藝節目匯報演出，從戲曲、舞蹈、獨唱、快板的策劃、創作、編導、排練、音樂、服裝等工作精心組織、安排有序，整臺節目主題鮮明、內容豐富、形式多樣，赴市縣匯報演出后，收到了良好的反響，得到了各界人士的一致好評。特別是現代眉戶劇《三戰萬能嘴》，在全省國土資源政策法規宣傳工作方面獨樹一幟，既又鮮明的時代感又有較強的藝術性，令觀眾耳目一新。三是選拔了熟悉國土資源政策法規，知識豐富、思維敏捷、語言表達能力強的3名年輕干部參加全市“6·25”國土資源法律法規知識競賽，并獲組織獎。四是強化了干部教育培訓。圍繞增強“四種能力”、確保“十項規范”，組織全系統干部職工開展了“規范管理，提高素質”活動，舉辦了土地收購儲備、地質礦產、地籍管理、耕地保護、國土資源執法監察和土地復墾等6個方面的業務知識專題輔導培訓13場次；聘請蘭通公司專業技術人員，對全局職工進行了辦公自動化啟動培訓；積極選派政治立場堅定、思想覺悟高、業務能力強、工作積極主動的青年干部參加了入黨積極分子培訓；五是信息報送工作成效顯著，充分利用了國土資源網絡系統和新聞媒體，廣泛宣傳我縣國土資源工作中的新亮點、新成績和新經驗，編發國土資源簡報11期，網絡圖文信息58條；六是“四五”普法碩果累累。日前，國土資源部作出決定，授予北京市國土資源局大興分局等148個單位“2001～2005年國土資源管理系統法制宣傳教育先進集體”稱號。正寧縣國土資源局榮獲國土資源部表彰的“‘四五’普法先進集體”殊榮，擴大了社會影響，提高了部門聲譽。
二、基層所整體工作成效顯著，各有特色。山河所機關管理及制度建設不斷完善，措施具體落實到位，土地違法案件查處事實清楚，處理恰當，案卷整理規范；湫頭所團結協作，合作共事，整體素質高，業務能力強；宮河所機關環境整潔，各項工作扎實有效，案件查處敢于碰硬，執法力度不斷加大；榆林子所農宅清理工作成效顯著，規費收繳任務完成較快，能充分調動每個職工的積極性，凝聚力強，工作方法靈活多樣，并有所創新；永和所基礎業務工作扎實有效，發證和年檢嚴格規范。各國土資源所在農宅清理工作中，頂烈日，冒酷暑，吃苦耐勞，不計較個人得失，面對個別土地政策法規意識淡薄、思想觀念認識模糊的群眾，動之以情，曉之以理，耐心細致地宣傳講解《土地管理法》及中央執行最嚴格的耕地保護政策，甚至有時還要忍受個別群眾的冷嘲熱諷，惡意中傷而毫無怨言，努力工作，體現了基層干部流汗又流淚的可貴精神。止6月16日，各所共清理12個行政村，收繳規費105780元，其中：山河所清理4個行政村，收繳規費16000元；湫頭所清理2個行政村，收繳規費24680元；永和所清理2個行政村，收繳規費19500元；宮河所清理2個行政村，收繳規費19600元；榆林子所清理2個行政村，收繳規費26000元。
三、土地整理儲備工作再創佳績。一是編制完成了國家土地復墾示范項目實施情況調研報告；二是繼續扎實有效的實施國家土地復墾示范項目永正南住片土地平整后期工程，規劃整修項目區內道路，榆林子馬家片、宮河東山頭片拆遷工作繼續加大力度，周家片正在實施拆遷，待二期項目資金到位后，正式實施土地平整工程項目，并完成了宮河雷村片項目區的道路綠化任務。三是編制完成了2006年基本農田整理項目規劃設計和預算編制；四是編制完成了正寧縣土地開發整理項目近期規劃；五是對外承包了收購儲備的廣場南端耕地，有效地防止了土地荒蕪；六是收購儲備了原公證處，律師事務所機關辦公用地1.41畝；七是辦理了南苑住宅小區供熱公司和民政局職工住宅樓等單位的用地手續。
四、執法監察力度不斷加大。一是認真接待群眾來信來訪，上半年共接待來信來訪20余人（次），查處土地違法案件2起，處理土地違法群眾9戶，收回罰款2346元；二是加大土地動態巡查力度，制止并處理在基本農田內挖坑取土6件，恢復耕地原狀1235平方米，規范企業用地8宗，制止亂修建行為2件；三是清理整頓規范土地市場，查處了正寧縣農行與榆林子樂安坊基督教會非法買賣土地案，分別向當事人做出了處罰決定；清理鄉鎮企業、公共設施、公益事業用地單位28戶，面積853.24畝；四是全面處理了磚瓦廠、預制廠在用地上的遺留問題，收回土地補償費62947元；五是緊密配合地礦股收繳各磚瓦企業礦產資源補償費。
五、礦產資源管理工作措施得力，服務企業全面優質。一是對全縣24戶磚瓦企業進行了年檢，年檢率為100％，并給16戶礦山企業頒發了采礦許可證；二是征收礦產資源補償費2.2萬元，占市局下達全年任務的140.67％；三是為石油勘探開發創造了良好的工作環境，協調解決了水、電、路用地等問題，并切實維護了農民利益；同時，積極配合了慶咸輸油管道鋪設工作，對青苗及其他附屬物進行了調查摸底；四是編制《正寧縣地下水應急監測預案》，完成了對我縣地下水調查監測評價工作；五是有效的開展了整頓和規范礦產資源開發工作，集中“治”亂、突出治“散”、注重治“本”、嚴格規范，此項工作已順利通過了市局督查驗收；六是加強了對礦山企業、礦業秩序治理、礦產資源補償費、地質災害調查統計工作。七是協助執法大隊清理收繳各磚瓦廠、預制廠耕地開墾費。
六、耕地保護工作落實嚴格，保障發展持續有力。一是完成了統一年產值測算工作，目前測算結果已報省廳預審平衡；二是建立了建設用地電子臺帳；三是完成了2005年度農宅建設用地審批工作，共批準農民宅基地491戶，用地面積196.4畝；四是清理規范2000年以來建設用地45宗，其中未辦理批準手續的3宗，超面積的3宗，對清理出的問題正在督辦之中；五是加強了建設用地申報及管理工作。嚴格按照省、市關于建設用地報批的總體要求，規范管理，為奧神洲等6家企業及單位下達了用地指標共49.08畝；六是給長慶油田的三個勘探井位辦理了臨時用地手續；七是完成了2006年度農用地轉用計劃指標402.75畝,其中鄉鎮企業用地132.45畝,農村公益事業用地130.65畝,小康示范村居民點用地139.65畝。
七、地籍測繪管理工作嚴格規范。一是完成了農用地分等定級及估價工作，已報送省規劃研究院并通過驗收；二是完成了2006年上半年土地變更調查統計工作；三是完成了慶陽市地圖集資料收集工作給我縣下達的全部任務；四是編寫了農村土地產權調研報告；五是完成了城區16平方公里坐標系改造擴建工作；六是完成了土地登記發證9宗，收繳規費2860元；七是督促糾正了縣旅游局、信息中心網上“問題地圖”。
八、基層國土所建設有新的舉措。按照省上要求，加強基層國土所標準化建設，一是按照“機構設置規范化”的具體要求，對原配置崗位進行了調整，重新確定了人員分工。二是加強了硬件建設。完善了山河、湫頭、永和3個所的設施建設，宮河所于今年5月10日投入使用，榆林子所已動工建設。各所分別配置計算機和打印機各1臺，山河、宮河、湫頭3所院內綠化工作已全面完成。投資一萬多元建成了高標準的職工食堂，并完成了職工住宅樓籌建的前期工作，已動工建設。
受區政府委托，2020年6月3日至4日，區自然資源局組織各鄉、涉農街道到焦作市，學習農村集體經營性建設用地入市相關經驗和做法。調研組先后到焦作市自然資源和規劃局、馬村分局學習交流座談，學習收獲對我區做好農村集體經營性建設用地入市工作具有一定的借鑒意義。現將調研情況報告如下：
一、焦作市農村集體經營性建設用地入市基本情況
焦作市農村集體經營性建設用地入市準備工作始于2019年初，截至目前，焦作市共出讓農村集體經營性建設用地2塊，其中：地塊一，位于武陟縣北郭鄉益莊村村北1.07公頃（16.05畝）土地，以140.38萬元的成交價，被焦作市益瑞合金材料有限公司拍得。地塊二，由焦作市馬村區安陽城鄉廟前村、谷堆后村共同申請，經焦作市人民政府批準入市，決定以網上掛牌方式出讓一宗集體經營性建設用地使用權，并委托焦作市公共資源交易中心具體承辦。具體地塊位于馬村區安陽城辦事處廟前村、谷堆后村，面積約11.3186公頃（合169.78畝），起掛價格為2751萬元，土地為工業用地50年使用年限。5月29日，該地塊以2751萬元被焦作市浩瑞建材有限公司拍得，是河南省首宗入市交易的城區農村集體經營性建設用地。
二、焦作市農村集體經營性建設用地入市的主要做法
（一）制定完善入市制度，推動依法入市
為了更好的規范農村集體經營性建設用地入市行為，焦作市印發了《焦作市農村集體經營性建設用地入市交易工作實施方案》《焦作市農村集體經營性建設用地入市管理辦法（試行）》《焦作市農村集體經營性建設用地使用權網上拍賣掛牌出讓交易規則（試行）》等文件，規范了全市入市交易程序，強化了過程和環節控制，對入市主體、入市地塊、入市程序、交易細則、監督管控以及收益管理等作了明確規定，既簡化程序、提高了服務便捷性，也保障了入市合法合規。
（二）嚴格規范入市程序，保障農民權益
焦作市明確入市范圍為國土空間規劃（指土地利用總體規劃、城鄉規劃）確定為工業、商業等經營性用途的集體建設用地。入市主體為依法取得法人資格的集體經濟組織或村民委員會；未取得法人資格的集體經濟組織或村民委員會可授權/委托其組建的資產公司，或者委托授權其他具有法人資格的組織實施入市。入市前嚴格按照“四議兩公開”，由村民自己決定農村集體經營性建設用地是否入市、怎樣入市，形成決議后，逐級向上申請，從根本上保障了農民權益。交易結果需在本集體經濟組織事務公示欄公式，接受社會和群眾監督。保障農民受益的方法：一是逐年支付租金；二是一次性支付土地收益；三是作價入股，每年持股分紅；四是租金保底加分紅，每年收租金，定期分紅。
三、焦作市相關經驗、實例對的借鑒意義
（一）新《土地管理法》為農村集體經營性建設用地入市提供了法律依據
新《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》關于集體經營性建設用地入市的條款修改主要體現在四點：一是規定國土空間規劃（土地利用總體規劃、城鄉規劃）確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，明確了集體經營性建設用地入市的合法化；二是集體經營性建設用地出讓、出租等應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，規定了集體經營性建設用地入市的民主化決策程序；三是通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押；四是集體建設用地的使用者應當嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地。
（二）簡化程序，促進鄉鎮招商引資項目加速落地
農村集體經營性建設用地入市，省去了轉為國有建設用地的征收環節，市、縣兩級自然資源部門審批，市（縣）人民政府核準，節約了審批時限，更有利用各類項目加速落地，避免項目未批先建，造成違法用地行為。
（三）降低征地用地成本，減輕財政壓力
農村集體經營性建設用地入市，不涉及繳納社保費等稅費，征地用地成本顯著降低。同時，出讓起始價、出讓底價等不得低于宗地實際取得的各項客觀成本費用之和，每宗土地出讓均可實現正收益，可有效避免以往工業用地供地過程中成本大于收益等情況的出現。
（四）拓展財政收入渠道，增加財政收入
按照焦作市試點的經驗，農村集體經營性建設用地入市，區財政可依法取得工業用地出讓收益5%的土地增值收益調節金。下一步，焦作市正在謀劃農村集體商業用地的出讓，預計縣（區）政府可獲取出讓收益的20%作為土地增值收益調節金。
（五）有效盤活農村建設用地，促進鄉村經濟發展
農村集體經營性建設用地入市，農民獲利，企業降低用地成本，為盤活農村集體建設用地、促進農村集體經濟發展、增農民收入、緩解農村就業壓力、建設美麗鄉村提供了有力支持。
四、存在問題及下一步工作打算
農村集體經營性建設用地入市仍在探索階段，目前焦作市的試點仍局限于工業、商業用地，全國首批試點區域河南長垣縣、重慶大足區在住宅用地入市探索中走在全國前列，但可復制性待進一步了解學習。在推動農村集體經營性建設用地入市過程中，仍需注重以下工作推進：
（一）編制國土空間規劃、鄉鎮規劃
符合國土空間規劃是農村集體經營性建設用地入市的首要條件。受上級國土空間規劃政策的影響，我區各鄉國土空間規劃尚未完成。國土空間規劃啟用前，該項工作可依照各鄉現有的總體規劃和土地利用總體規劃所覆蓋的范圍來實施。下一步，將加大國土空間規劃編制力度，同時在規劃過程中充分考慮、預留農村集體經營性建設用地入市的相關條件，在規劃中推動農村集體經營性建設用地入市。
（二）上級政策支持
向三門峽市政府、市自然資源和規劃局等上級政府、部門申請政策支持，出臺符合三門峽市、實際的農村集體經營性建設用地入市管理辦法等政策，為入市提供政策支持。
（三）完善鄉街道基準地價
基準地價是影響農村集體經營性建設用地入市地價的重要因素。目前，的基準地價尚未覆蓋全區廣大農村，可能掣肘農村集體經營性建設用地入市。下一步，將完善各鄉基準地價。
論文關鍵詞：城鎮化，新農村建設，村莊規劃，豫東平原，周口市
一、周口市的基本情況
周口市地處豫東黃淮平原，屬暖溫帶大陸性季風氣候，區內地勢平坦，土壤肥沃，水熱條件適中，農業生產的自然條件較好。因本區開發歷史悠久，人口稠密，人均耕地占有量較少。據周口市統計局2009年資料，全市總人口1090.57萬人，耕地面積1251.2萬畝，城鎮化率29.4％。當年，全市糧食播種面積1683.44萬畝，總產量716.71萬噸，兩項數據分別占河南省總量的11.59％和13.3％[1]，均居河南17個地市榜首之位。
二、周口市農村村莊規劃建設的現狀
通過對周口市轄區內部分縣（市、區）的農村調查，我們認為目前該地區在村莊規劃建設方面存在以下幾點問題，第一、部分村莊居民房屋建設布局零散，農民在村頭或路邊的責任田及自留地里亂搭亂建小飯店、小超市、小加工廠、田間宅院等現象普遍存在；第二、單戶宅基地占地面積較大。通過實地調查發現，幾乎所有農村住戶宅基地面積都超出了河南省政府規定的167平方米的最高標準[2]，不少住戶宅基地面積超過300平方米，有的甚至超過400平方米；第三，農村基礎設施建設水平較低，教育、醫療、文化等公共服務質量較差；第四，耕地資源浪費現象嚴重；第五，土地使用中的違法現象普遍存在。
三、農村新建居民點的情況調查
（一）新建居民點的基本情況
通過走訪有關部門，我們了解到該市所轄區域近5年來搬遷新建的村莊數量不多，總體來看，因工程建設或城市開發搬遷的村莊數量多于新農村建設試點村的數量。根據調研分析需要，我們選取了H縣和S縣有代表性的5個新村建設案例，這5個案例中，因高速公路建設、河道防汛整治及城區開發而搬遷新建的村莊各一個，新農村建設試點兩個。5個遷建點的建設資金來源分兩種情況，一種情況是因工程建設、城區開發搬遷的三個村莊，村民的房屋建設資金主要來自相關部門和開發商給予的拆遷補償，差額部分由村民自己籌集，搬遷責任方對新村基礎設施建設的投資相對較少；另一種情況是兩個新農村建設試點村，村民房屋建設資金全由自己籌集，村中基礎設施建設資金主要由政府一方幫助解決，新村規劃基礎設施齊全項目管理論文，需投入的建設資金較多。
（二）群眾反映
訪談中我們發現，由于各個村莊、各個家庭的情況不同，群眾對村莊遷建的反映態度有所不同。因工程建設和城區開發搬遷的村莊，由于搬遷戶得到了一定數額的經濟補償，且居住環境有了明顯改善，總體來看，他們對村莊搬遷的反映意見不大，但對政府低價征收土地表現出的是更多的無奈。兩個新農村建設試點村由于采取的政策不同，群眾的反映意見也有所不同。正在建設的L村由于不存在強制搬遷和限期搬遷問題，目前尚未發現群眾有不滿情緒。已經建成的Z村，由于經歷了村莊的整體拆遷和重建過程，完成了地塊的調整工作，村民的反映意見則有明顯的不同，那些搬遷前在老村建了新房的農戶因房屋拆遷損失較大，對村莊搬遷抵觸情緒明顯，尤其對村委會拆了樓房蓋瓦房的決策更為不滿；部分計劃建房的農戶，因新村宅基地面積沒有減小（有的還略有增加），舊房正常拆除不存在經濟損失，居住環境和出行條件有了明顯改善，感覺相對比較滿意。從Z村和L村村民的普遍反映看，他們對新村基礎設施和環境條件的改變比較認可，但又認為新村各項建設占地面積較大，搬遷并沒有節省出土地。
（三）新村規劃建設中存在的問題
1．地方財力難以包攬更多村莊基礎設施建設的大規模投入
調查中我們發現，地方黨政部門為推進新農村建設工作，鼓勵農民遷村并居，一般都會采取一些積極有效的措施。為支持Z村的建設，H縣委、縣政府通過行政手段“動員”縣里條件較好的職能部門對該村的基礎設施建設進行對口援建。據Z村村委干部介紹，H縣教育局、財政局、民政局、衛生局、公用事業局、交通局、電業局等單位為該村小學、村文化大園、村委會辦公樓、敬老院、衛生所、自來水廠、村內外道路、供電及照明等項目建設共計投資3000多萬元。新農村試點可以在政府的主導下大手腳投資建一兩個形象工程，如果更多村莊趁機跟風，地方財政根本無力應對核心期刊目錄。
2．關聯部門對試點區的農村現狀缺乏深入調查研究
根據對本文調查的兩個試點村有關負責人的走訪，我們了解到，在新村規劃建設方案實施前關聯單位（主要是建設規劃部門）沒有對當地農村及農民的情況進行調查研究，舊村該不該拆遷，新村如何建設，完全是基層政府部門的領導說了算，規劃部門只負責村莊布局和居民房屋建設方案設計，至于試點村建設涉及的農戶有多個家庭有建造新房的經濟能力，村莊整合后能騰出多少土地，沒有單位和個人為此提供相關的調研報告。由于對上述基本信息缺乏全面掌握，結果在實踐操作中出現了諸多尷尬局面。如Z村在遷建規劃中本打算全行政村6個自然村全部集中到新村居住，但其中兩個自然村因新建樓房住戶較多村民拒絕搬遷，結果只有四個自然村的村民遷進了新村。表面上看，村莊整合騰出了一部分土地，但實際上由于新村建設宅基地數量增加，村內主干道、環村路及單戶宅基地占地面積較大，加上臨街門面房、自來水廠、文化大院、敬老院、衛生室等新增基礎設施用地，騰出的土地與新增加的建設用地基本持平。而對于該村的搬遷農戶來說，由于沒有分到老村騰出的土地，又要公攤新村的基礎設施用地，結果凡得到一處宅基地的住戶責任田差不多減少了1畝左右。如此新農村建設，的確讓人覺得尷尬。
3．村莊規劃脫離地方實際
理論上講，新農村規劃建設應具有一定的前瞻性和超前意識，但也應注意與本地實際結合，不可盲目照搬縣城或鄉鎮經濟點的規劃模式。這里仍以Z為例，一個總人口不足1600人、常住人口不足1000人、距鄉政府所在地不到兩公里、對外聯系并不通暢的村莊，村中卻規劃了一縱一橫寬30米的主干道，主干道兩側規劃建設了近450間門面房（占地面積至少相當于110處住宅），由于本地勞動力素質較低，加之發展項目缺乏，目前已建成的門面房用于加工或其它經營活動的不及總數的3％，這樣不切實際的規劃建設，不僅浪費了寶貴的土地資源，也造成了建設資金的極大浪費。
4．農村經濟發展缺乏產業支撐
通過對5個新建村莊的調查了解，我們感覺地方政府官員對中央新農村建設文件精神的理解存在一定的偏差，具體表現是，在落實《十一五規劃綱要建議》文件精神的過程中把新農村規劃建設的實踐任務幾乎全部交給了市、縣級規劃建設局，同級農技推廣部門、能源部門及其他相關部門則很少參與。從目前的實際看，所謂的新農村建設只是房屋、道路及社區附屬設施的建設，規劃設計者并沒有把發展現代農業、農村經濟和農村富裕勞動轉移就業放在重要地位。除此之外，新村建設在太陽能、沼氣等新能源的開發利用方面做的還遠遠不夠，5個建設點在規劃建設方案中根本沒有體現出這一發展理念。
四、對策建議
1．做好農村居民點規劃建設的編制指導工作
目前，從全國范圍看，新農村建設尚處在試驗探索階段，個別地方雖然積累了一些成功的經驗，但由于各地情況不同，難以在全國普遍推廣，如四川成都的“拆院并院”改革試驗，浙江嘉興的“兩分兩換”試驗項目管理論文，天津的“宅基地換房”改革以及重慶的“地票交易”改革試驗等[3]都是靠城市周邊高昂的土地出讓金收入補償給農民實施搬遷的。周口經濟發展落后，城市化水平較低，近期城市發展用地少，農村可以整合的土地多，如果政府方面在農村住房建設管理問題上不采取一定措施的話，新的一輪建房很快會掀起，以后再進行村莊布局規劃需要考慮的問題會更多，拆遷的難度會更大。眼下對于政府部門來講，關鍵是做好縣（市）域、鄉（鎮）域村莊布點規劃工作，無論建設新村還是整治舊村，都應盡快給群眾有個明確的表態。
2．堅持依法管理土地，剎住農村亂搭亂建亂占耕地的歪風
前已述及，目前該市農村住房建設混亂狀況的形成，主要是政府有關部門在前期對土地使用中的違規違法行為監管和處理不力造成的，如果繼續放任自流，后期治理整改的難度或將更大。針對目前的現狀，我們認為最有效、最可行的辦法是認真貫徹落實國務院及河南省政府有關土地管理和村鎮規劃的法律、法規文件精神，用法律手段制約亂占、濫建現象的發生。
3．抓好試點示范工程建設
綜合對周口市5個農村建設點的情況調查，我們認為，該市新農村建設工作進展緩慢的主要原因之一是前期試點示范工程建設不夠成功，群眾參與的意愿不強，積極性不高，甚至有的試點建設對新農村建設工作的進一步開展產生了負面影響，如不切實際的規劃造成的土地資源浪費，強行遷建使農民造成了嚴重的損失等。因此，我們建議，基層政府在以后的工作中對農村試點工程建設一定要給予高度重視，在政策措施的制定、規劃建設方案的實施、建設資金的籌集等方面多做調查研究，根據各自發展狀況和各類村莊的不同特點，積極探索不同的村莊建設和治理途徑。根據我們的調查體驗，我們認為試點示范工程的建設應該做好以下幾點：第一、對那些規模較大、基礎條件較好、布局較為合理的村莊，或雖然規模不大但區位優越、生產生活便利的村莊，要注意基本保持村莊整體布局結構和農民住房現狀，重點做好公共設施建設和人居環境治理工作，著力發展教育、文化、醫療等社會事業；第二、對那些因城市擴展、重大工程建設等需要整體搬遷的村莊，可采取土地置換等方式另選新址遷建新村或直接遷建到小城鎮、中心村；第三、對那些村莊規模偏小、位置偏遠、基礎設施配置困難的村莊，可就近集中向基礎設施條件好的中心村遷建；第四、調整充實舊村中的“空心”部位，合理安排公共基礎設施或住宅建設。第五、拓展農村建設資金的來源渠道，通過制定切實可行的政策，廣泛吸納社會各方面資金支持本區的農村經濟發展和農村基礎設施建設。
[參考文獻]
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[關鍵詞]：返鄉農民工 權益損失 原因分析
隨著市場機制逐步形成和傳統二元社會結構體制的松動，中國的市場化、城市化與現代化進程加快，曾經被固定在土地上的農村勞動力開始大規模進城務工，實現自身職業的轉換，成為中國市場化進程中獨特的社會經濟現象。然而長期以來由于一系列制度的安排，農民在中國更多的是一種身份的象征，而不是一種職業的稱謂，身份上是農民，職業上是工人，從而出現了不被現行制度認可的具有雙重身份―亦工亦農。這種身份和職業的矛盾使他們并沒有同工業化和城市化同步，沒有真正融入城市的主流社會和主流生活，而是演變成為一個日益被邊緣化的新弱勢群體。農民工處在城市底層勞動力市場上，在非正規勞動力市場上從事著臟、苦、累、差和技術含量低的職業，收入低且工作沒有保障，他們的合法權益屢遭侵犯，成為城市中的弱勢群體。為保障農民工的合法權益，加快農民工市民化進程，促進農民工群體盡快融入城市社會生活，構建社會主義和諧社會具有現實意義，本文從制度、經濟和社會三個方面對農民工權益受損的原因進行分析。
一、制度原因分析
1.戶籍制度
1958年實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，把人口分為農業人口和非農業人口兩類，它是在特定的歷史時期為推動傳統工業的起步和發展，控制農村人口向城市遷移，減輕城市壓力的背景下制定的，是計劃經濟體制的產物。把公民分為農業戶口和非農業戶口兩類，實際是兩種不同的社會身份。現在的戶籍管理制度成為城市農民工所面臨的勞動就業、技能培訓、義務教育和社會保障等方面的差別與歧視的制度基礎，這一制度是造成農民工受到不公平待遇的根本原因。雖然經過三十多年的改革開放，一些地方的戶籍制度進行了改革，對農村人口進入城鎮的限制有所松動，但效果不明顯。流入城市的農民工在城市工作后，仍然受到戶籍制度的阻礙而無法融入城市的社會經濟組織內。農民工是隨著我國經濟體制改革而出現的一個社會群體，他們不得不在體制外生存，在城市的邊緣徘徊，變成漂泊不定的流動人口，并在婚嫁、幼托、教育、住房和社會保障等方面遇到一系列困難，城鄉勞動力市場上的二元勞動力市場分割的根本原因亦在于城鄉分割的二元戶籍制度。
2.就業制度
農民工就業制度的歧視是發生在具有同等競爭能力的人受到不平等的對待，或具有不同平等競爭能力的人受到同等的對待。包括在進入勞動力市場前、進入勞動力市場中以及退出勞動力市場過程中遇到不平等的待遇，如對城市農民工的總量控制、職業和工種限制，先城后鄉控制，強制性收取管理費和用工調節費，等等。市場前就業歧視，農民工在城市或流入地的職業身份，是通過進入勞動力市場獲得的，在與戶籍相連的就業制度作用下，城市管理部門制定了對于職業進入的種種限制，提高了農民工就業門檻和務工成本，加上農民工自身素質普遍低于城市居民，使農民工被排斥到了次屬勞動力市場上，從事一些城市居民不愿干的工作，成為城市社會的底層。農民工在職的時候也會受到就業待遇歧視、就業培訓歧視和就業保障歧視等，“同工不同酬”“同工不同時”的現象越來越普遍。農民工離職時，沒有失業保險金，沒有社會保障，也沒有退休金。
3.社保制度
社會保障權是我國現代社會中社會成員應享有的一項基本權利，當社會成員遭遇就業、疾病、工傷和意外傷害等風險時，國家（政府）有責任為其提供物質援助及相應幫扶。現行國家社會保障制度存在很大的缺陷，表現在門檻高，覆蓋率低；社保金不能實現城鄉之間的有效對接；地方“障礙”導致社保金無法在城市之間轉移。城市職工普遍享受養老、醫療、失業、生育以及工傷五大保險和最低生活保障，農民工雖然實現了農轉非的職業轉變，但是，他們基本上被排除在社會保障之外。以目前的五大社會保險體系為例，保障農民工生命健康的工傷保險是與農民工無緣，因為他們不是工人；他們也沒有失業保險，因為他們在農村有土地保障；養老保險的參保形式是“企業”加“個人”，農民工必須自己承擔全部養老保險的帳戶支持，有的地方財政狀況不好，就根本難以落實。農民工不享受這些保險待遇，被排除在社會保障之外，一旦農民工在城市就業、生活遭遇風險與困難時，他們無權享受城市的最低生活保障制度，享受不到和城鎮居民相同的低保待遇。
4.土地制度
我國憲法和《土地管理法》規定：農村土地屬集體所有制，但是“集體”的邊界不清，《農村土地承包法》對農村土地使用權、承包權未明確界定范圍，是一種模糊處理。在現實中，集體所有權有時成為虛假的空殼，農村承包權似乎發揮著所有權的作用，當土地使用權發生變更時，土地所有者難以獲得應有的權益；同時，土地制度在城鄉之間存在的嚴重不平等性和不公平性一直沒有改變：城鎮國有土地可依法相對自由交易，而農村土地在處置時要受非所有者的干預和制約。我國農村土地產權基本虛置，農民的主體地位難以確定。《土地管理法》規定的補償標準將補償限于直接損失，間接損失的補償則不予考慮，并且目前土地征用具體補償標準主要是由行政機關裁量，法律賦予了地方政府征地的合法性和強制權，卻并未形成有效的監督，非常容易造成任意降低補償標準的現象，往往導致農民損失嚴重。同時，由于征地的決定權高度集中在政府手中，加之土地審批權重利大，容易滋生腐敗。
二、經濟原因分析
本文根據問卷調查的結果，農民工外出打工在廣東地區高達52.6%，返鄉期間失業率在6個月以上的占65.3%，因此本文計算農民工的損失以一年為基準，計算農民工權益損失的工資差異和失業保險金，均以廣東省城鎮職工和廣東省失業人員為參照物。
第一，與城鎮職工對比，農民工權益損失持續增加，由2002年的1530.17元增加到2008年的2816.5元，平均每年以12%的速度增長。金融危機造成農民工返鄉潮，企業出現“民工荒”，勞動力市場上勞動力供給小于需求，因此企業以提高工資為前提吸引勞動力。
第二，與農村務農人員對比，機會成本的損失逐年增大，并將持續上升，機會成本和農民工返鄉現象成正相關關系，機會成本越高，農民工返鄉人數越多。國家實施惠農政策，加大對三農的投入，提高對農業的補貼，加上農產品的價格上升，農民的收入增加。另外，政府提供就業崗位，創業補貼，崗前培訓指導，降低了農民工尋找工作的成本，從而提高了外出勞動力的機會成本。
三、社會原因分析
1.對待城鄉發展的態度
城市對進城的農民工采取的是“經濟吸納”和“社會拒入”的雙重態度。農民工能否在城市得到身份認同，能否市民化與城市化，依托于城市現有的政策能否為他們提供最大程度利益，能否維護他們的合法權益，政策法律法規的不完善也是造成農民工權益損失的原因。由于歷史發展的不可分割性和延續性，先前不合理的政策措施所造成的不良后果又必然影響到后來的制度建設及其良性運行。人為的制定一些剝奪農民工就業權利和勞動權利的政策法規，使得農民工受到就業歧視和社會歧視，加上農民工自身與城市的文化差異背景，逐漸演變成城市邊緣一帶的人群。某些政府認為農民工的流動很大程度上是盲目無序的，組織大量人力管制外來流動人口，把農民工看成是擾亂城市管理秩序，造成社會不安的主要因素。限制性政策造成農民工受到社會歧視、經濟損失和人身自由權利的侵害。上海市對其用工政策確定為“先城鎮，后農村，先本市，后外地”。據不完全統計，城市限制農民工進入行業或領域最高可達60多種，一般中等城市也有40多種。政府制定的公共政策有失公平正義這一價值取向，沒有充分發揮公共管理的職能，監管、協調缺位，對侵害農民工權益的行為制止不力，政策偏差（尤其是財政政策）和政策機制某種程度上的失靈是導致農民工問題產生的主要根源。
2.城鄉文化融合程度
從文化的適應性來看，對于農民工而言， 城市的生活方式、待人接物方式、看待事物的觀念、人際關系以及風俗習慣都有別于他們的鄉土文化習俗，這使得帶有濃厚鄉土文化氣息的農民工進入城市后會發生價值觀、生活方式以及思維方式上的沖突。但相應的由于農民工文化適應力較弱，使他們在城市生活中逐步形成了自我隔離的狀況，逐步與城市的主流社會、主流文化相疏離。人力資本存量低、從數量上看，農民工是一個巨大的群體，但農民工人力資本低是其勞動力的顯著特征。表現為文化素質和職業技能素質低。文化素質低決定了其法律意識、維權意識及抵御風險的能力弱。缺乏對相關勞動法律法規的了解，在權益受到侵害時，不懂得如何用法律武器來維護自身的權益。職業技能低，表現為職業設計模糊、就業意向盲目、就業突進狹窄、就業行業和工種范圍窄，導致了在勞動力市場中沒有競爭優勢，只能在次級勞動力市場尋找不需要太高勞動技能的工作。由于中國農村與城市長期隔離，農民與市民之間長期缺少必要的溝通，傳統的文化觀念仍將農民歸入缺乏教育、愚昧落后、迷信保守之列，使得我們社會還存在輕視體力勞動者，輕視基層勞動人民的思想。
3.政府立法執法與監管不力
我國的社會預警機制還有待健全，一些相關政策總是在問題十分嚴重后才相繼出臺，這種滯后性勢必使得農民工權益遭受長期的、極大的損害。其次，政策法規實施的滯后性。目前已出臺了很多保護農民權益的相關政策規定，但從實際情形看，農民工權益保障卻有每況愈下的趨勢。其原因正如有些學者認為的那樣，保障農民工權益的法律法規以及訴求侵犯權益制度的渠道“不具備有效性”。由于多種因素的影響和制約，特別是地方政府對私利的追求和強大的傳統文化的影響，官商結合與政府及行政人員的尋租活動使法律失去有效性。另外，《勞動法》明文規定，勞動行政部門監督檢查人員有權進入用人單位檢查，但現實中監察員的嚴重短缺已使該條文形同虛設，許多勞動侵權行為無從監控，只能依賴年關時節運動式的大檢查，而此時農民工的許多權益已經受損。
4.不完善的公眾利益訴求機制
作為社會的弱勢群體，農民工們具有提高工資待遇、改善工作環境、維持基本尊嚴和獲取基本社會保障等方面的利益訴求渴望，有恢復國民待遇的強烈訴求。但在現實生活中，由于沒有一個爭取自身權益的“代言人”，在公共政策決策中沒有話語權，他們缺乏較為暢通的利益訴求渠道。目前，我國各行各業都有工會組織，唯獨農民工這個數目龐大的社會群體沒有自己的工會組織，工會維權組織的邊緣化。農民工在權益遭到侵犯的時候，只能求助于政府，這也是出現“政府替農民工討薪”的原因之一。缺乏正規的工會組織，農民工沒有合法的權益訴求渠道，權益的訴求得不到政府、社會的重視，導致權益長期缺失而無人問津；沒有專門化的維權機構，農民工得不到維權方式的正確指導，使得個別農民工被逼無奈采取極端暴力手段，最終走上違法犯罪的歧路。
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為深入貫徹落實科學發展觀，統籌推進災后恢復重建與經濟社會發展，推動xx鎮農村經濟繼續健康發展，進行了一些研究和探討。
一、xx鎮農村經濟發展狀況
xx鎮位于中江縣南端，距鎮城約40公里，屬丘陵地區。全鎮幅員面積70平方公里，轄22個村，2個居委會，278個村民小組，總人口43000余人，其中：農業人口近40000人，非農業人口3000余人。我鎮農村經濟受農業基礎設施薄弱、農民整體素質不高、產業結構調整力度不夠等因素制約，新時期xx鎮所面臨的農村工作任務仍然十分艱巨。
(一)農業基礎薄弱，農村生產、生活條件相對較差。由農村基礎設施設施數量少、配套不夠完善，水利設施損毀嚴重，部分地區人畜飲水和農業灌溉用水未徹底解決。
(二)農村人口總體素質低下，發展意識不強。受地理條件、文化水平的限制，“小富則安”、“小進則滿”、“等、靠、要”的惰性心態依然存在，缺乏開拓創新能力和敢闖、敢冒的精神，創新發展意識不強。接受科技能力差，農產品的科技含量極低，基本上維持著傳統農業的耕作和管理模式。農村實用人才缺乏，科技示范戶和專業大戶培育少，農民科技意識淡薄，接受新技術、新品種的能力弱。
(三)農村社會事業發展緩慢，統籌城鄉協調發展難。農村教育水平已不能滿足農民對優質教育資源的需求，突出表現在農村缺乏優質教育資源和優秀教師，教師資源配置嚴重失衡。農村醫療衛生建設遲緩。農村公共衛生體系建設滯后，農村疾病預防控制、婦幼保健、衛生服務、突發公共衛生事件應急體系尚不完善。農村社會保障制度有待于進一步完善。
(四)農村缺乏活力和動力，農民增收渠道不多。為積極拓寬農民增收渠道，xx鎮不斷探索產業結構調整、助農增收的新方式、新舉措、新思路，先后引導農民搞基地建設、科技示范、反季節蔬菜、特色水果、勞務開發等，也取得一定成效。
二、對加快xx鎮農村經濟發展對策建議
(一)明確新形勢下農村經濟發展的指導思想和目標任務。黨的十七屆三中全會和省委九屆六次全會確立的深化農村改革的方針政策為農村帶來新的發展機遇，，我鎮提出了“保穩定、抓重建、強三農、壯支柱、促發展、創輝煌”的總體工作思路，以科學發展觀統攬“三農”工作，在“抓重建”和“強三農”上狠下功夫，緊緊圍繞農業增產、增效和農民增收目標，抓住地震災后恢復重建、國家富民安康工程、扶貧開發和社會主義新農村建設等機遇。使農村經濟體制更加健全，綜合效益明顯提高，農村基層組織建設進一步加強，社會事業更加完備，可持續發展能力不斷增強。
(二)以深化農村改革為契機，加強農村發展基本制度建設。一是穩定和完善農村基本經營制度。堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民更加充分而有保障的土地。努力推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變。積極發展新型集體經濟，大力培育新型合作組織，建立健全農業社會化服務體系，著力提高組織化程度，推動統一經營向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。二是建立健全農村土地管理制度。按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地。三是建立和完善農業支持保護制度。加大對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，加大對農村公益性建設項目的投入。拓寬農業投入來源渠道，整合投資項目和支農資金，加強資金使用、監管，提高資金使用效益。
(三)以強化帶動為助力，走現代化特色農業發展道路。按照“特色高產、優質高效、生態安全”的要求，加快轉變農業發展方式，構建現代農業產業體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產力以及農畜產品商品化率，推進傳統農業向現代農業跨越。一是大力發展特色效益農業。二是加快發展二、三產業。三是建立和完善新型農業社會化服務體系，不斷提高農業生產的組織化和市場化程度。
(四)以恢復重建為紐帶，加大和改善農村基礎設施建設。突出抓好特別是汶川地震損毀基礎設施恢復重建，進一步加大 投入力度，發動群眾搞好農業生產設施重建，盡早恢復農業生產和農村經濟，不斷改善生產條件，提高人民群眾的生活水平。一是加強農田水利基本建設。。二是加快農村交通通訊恢復重建。三是提高農村災害預報、處置和自救能力。
1問題的提出
長期以來，確保國家18億畝耕地紅線，保障糧食的安全供給，是維護國家安全和社會穩定的戰略性任務。《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009―2020年）》指出：“應積極引導社會資本參與糧食生產能力建設，促進投資主體多元化。建立健全以公共財政為主體的多元化投入機制，落實相關財稅優惠政策，吸引社會資金投向糧食生產。”
實踐中，由于種糧的成本收益低下，工商資本在糧食生產環節的投資積極性小。農業部的典型調查顯示：“外來業主流轉耕地從事農業生產活動的，只有7% 以制種等方式與糧食生產相關，其他的無一例外的都是蔬菜、瓜果、藥材等附加值更高的經濟作物，更有甚者打著休閑觀光農業的幌子肆意改變土地用途。”[ZW（]郭曉鳴中國糧食安全的遠憂與近慮[J].農村經濟，2013（2）.[ZW）]即使和糧食生產有關的企業，比重也是越來越小，而且越來越傾向于農資供給、糧食加工、流通等在糧食生產鏈中相對高利潤的環節。
通過解讀國家相關政策，筆者認為：糧食生產領域并非工商資本主營業務。2013年中央1號文件指出：“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業。”但文件并未明確提出工商資本投資糧食種植。2015年，農業部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局四部門聯合下發《關于加強對工商資本租賃農地?O管和風險防范的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出：“各地要強化租賃農地的用途管制，采取堅決措施嚴禁耕地非農化。”“對撂荒耕地、非糧化等行為，可以停發糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼。對在糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實施區、全國新增1000億斤糧食生產能力規范實施區違反產業規劃的，停止享受相關農業生產扶持政策。”我國《土地管理法》第19條規定：“我國將嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地。”可以看出，在對待工商資本非糧化問題上，國家政策導向只是對糧食安全保障核心區進行了特殊強調，不允許工商資本在上述區域內大面積租賃糧田后改變用途。對于非糧食安全保障區，工商資本要能夠保證參與農地經營，杜絕非農化。從二者的關系角度看，非農化一定是非糧化，但非糧化不一定是非農化。非農化是非糧化的必要而不充分條件。
新時期，為了更好地規范和引導工商資本參與糧食生產，首先，嚴禁工商資本規模化農地流轉后非農化行為，明確工商資本在糧食種植上的定位；其次，全面分析典型地區工商資本投資糧食生產的實踐，合理引導工商資本參與糧食產業鏈，充分發揮資本在糧食生產中的生產要素功能。
2工商資本投資糧食生產的相關文獻梳理
目前，學術界的爭論主要集中在兩個方面：一是工商資本投資種植業的范圍界定，糧食是否屬于工商資本投資的主營領域；二是工商資本種糧的運作機制，投資糧食生產環節能否盈利，是否能夠帶來農民增收。綜合近幾年工商資本投資糧食生產的相關文獻，大多數學者認為：工商資本種植糧食是不現實的，家庭規模經營才是糧食種植的主要方式（賀雪峰，2012；陳靖，2013；涂圣偉，2014；蔣永穆，2014；呂軍書、張鵬，2014；劉成玉、熊，2015；中國人民銀行達州市中心支行課題組，2017）。少數學者認為：工商資本通過延伸農業產業鏈、規模化經營實現規模經濟，促進農業增效、農民增收（楊立、郝晉珉，2014；張洪源、張利庠，2015；曲峻嶺、孔凡丕，2016；穆娜娜、孔祥智，2017）。綜上所述，學者們大多從理論視角對糧食種植的特征、成本收益率、資本逐利性等進行了分析。接下來，有必要對工商資本投資糧食生產進行實地考察并做出形勢判斷。
3工商資本投資糧食生產的現狀調查及形勢研判
本部分選取了工商資本投資糧食生產的幾個典型區域，包括了農業部賀軍偉、王忠海、張錦林（2013）在湖南省的調研；陳靖（2013）在安徽省的實地調查；筆者（2014）在四川省的調研；賀雪峰（2015）以華中為主區域的全國范圍調研。
31現狀調查
（1）陳靖在安徽省的實地調查。安徽黃村通過招商引資推動整村流轉形成大規模經營，外來資本下鄉并進入農業產業各個環節。資本主導下農地規模化經營更加注重資本、技術的投入，地租和工資也成為資本有機結構的重要部分。黃村的規模化農地流轉后選擇了成本―收益更高的行為：一是良種種植。部分工商資本經營的是改良后的小麥種子，收獲后作為良種出售而非主糧；二是轉向規模化種植經濟作物如蔬菜、苗木等。若資本單純種糧，除去地租、雇工工資、固定資產等投入外，年畝均收入僅為200～400元；三是轉向深加工和銷售渠道，拓展產業鏈獲益。一旦進入糧食深加工、流通、銷售環節，在轉嫁風險的同時提高增值收益。因此大資本更愿意進入農業產業鏈前、后端，將生產環節直接外包。
（2）農業部賀軍偉、王忠海、張錦林的調研。根據農業部賀軍偉、王忠海、張錦林（2013）的調研：“工商企業進入農業，主要瞄準了附加值較高的蔬菜、水果、花卉、苗木等經濟作物和生豬養殖、水產養殖等規模化、特色性的養殖業。在湖南省衡陽縣，前幾年搞糧食生產的工商企業有十來家，現在只剩兩家，一家是湖南安邦農業科技股份有限公司，一家是富農優質稻專業合作社。目前，兩家在全縣共流轉土地43000多畝。”[ZW（]賀軍偉，王忠海，張錦林邁進農門以后一三省工商資本進入農業領域的調研報告[J].農產品市場周刊，2013（21）.[ZW）]而在這僅有的糧食生產的企業中，其重心已經開始向糧食加工、流通以及農資經營等產前產后利潤率高的產業鏈環節轉移。
（3）賀雪峰覆蓋全國的調查。調研顯示：在適宜耕種的地方無土地拋荒，然而資本與農民爭田耕種的現象愈演愈烈。目前，工商資本流轉土地占全國流轉土地的1/10左右。工商資本加速進入與土地要素密切相關的種養環節。結果顯示：工商資本規模化農地流轉后非糧化比例很高，資本下鄉種田很難成功。工商資本種糧，需要支付地租、固定資本、市場價格下的勞動力工資等，難有利潤空間。華中某地推動土地流轉搞土地產權交易所，但是幾乎沒有流轉土地用于種糧。這在一定程度上會擾亂工業化、城鎮化進程。
（4）筆者在四川省的實地調查。四川省工商資本在糧食種植上具有以下特點：一是以銷售為目的的綠色有機糧食種植。由于普通的糧食作物種植幾乎沒有收益，所以工商資本投資糧食種植，也是以高附加值的有機綠色糧食為主。比如，四川省航粒香米業有限公司以有機稻米的生產、加工為主，種植有機大米11000畝；二是以有機農產品生產原料為目的的有機糧食種植。西充縣金科種養殖有限公司是大型的高科技種養殖企業，主要以牛奶、豬、葵花雞、蓮花茶等為特色。該公司有機大豆、有機玉米等僅是公司產業鏈的前端，屬于原料供給環節；三是在生產耕作期間以糧食套種為輔。比如四川綺香紗絲業有限責任公司是一家絲綢企業。不過在桑樹種植以及蠶桑生產期間，該企業兼有2000畝大豆套種。總體來看，四川省工商資本在種糧上積極性較低，種糧也是以高附加值的綠色有機糧食種植為主。
32形勢研判
（1）工商資本下鄉種糧的成本―效益分析：規模化糧食生產并非有效。規模化農地流轉能夠培育一批糧食生產主體。城市工商資本機會成本較高，投資于糧食生產仍服從收益分配的微笑曲線。因此直接投資糧食生產是不經濟的選擇。
規模化種糧效果不佳的原因如下。
一是農地租金高。理性資本下鄉，必須形成規模經濟，才有可能形成線性利潤積累。實踐中，工商資本租賃連片耕地種糧，必須以連片耕地中最不愿意土地流轉的農戶租金為基準，這無形中提高了租金的標準。因此，相比農戶間自發土地流轉的租金，工商資本租賃農地的租金要更高。據不完全統計，有的地區農地租金高達每畝每年1000元，這使得工商資本的利潤空間被大大壓縮；二是固定資產和勞動力投入高。資本下鄉進行規模經營，技術和勞動力等要素投入增加。機械化程度提高帶來了固定資本投入的增加，雇工投入意味著更高的市場價格下的勞動力成本。在資本主導下的雇工模式中，與家庭經營方式相比，田間管理細碎、無法計量、監督成本高。
糧食種植上，國家對糧食實行最低保護價收購，因此糧食作物一般不存在與市場對接的問題，糧食種植收益穩定。因此，規模化糧食經營也難突破產業分工體系和收益分配格局，只能通過規模化線性累積而獲得微薄利潤，這是工商資本投資糧食生產環節的結構性缺陷。
（2）工商資本種糧的機會成本高。從農產品供給角度看，主要分為種植業與養殖業。種植業中主要包含糧食和經濟作物。工商資本種植經濟作物，是一個高風險高收益的選擇。“從工商資本種糧的機會成本看，種植經濟作物，可能收益高，也可能嚴重虧損。若總體上糧食供給充足，當種植經濟作物收益較大而風險較小時，糧田轉而種植經濟作物就是理性選擇。”[ZW（]賀雪峰澄清土地流轉與農業經營主體的幾個認識誤區[J].探索與爭鳴，2014（2）.[ZW）]此外，工商資本種糧面臨著多重風險。一旦發生旱澇災害、農資漲價，其盈利空間會被進一步壓縮。
（3）初現強勢資本與弱勢農戶間新型二元結構。馬九杰（2013）指出：“當存在資本、土地、勞動三個要素分配不公平，或在交易、配置過程中不同要素主導權不一樣時，擁有資本所有權的主體往往擁有主導權，從而在農業價值分配中對農戶不利。”[ZW（]馬九杰“資本下鄉”需要政策引導與準入監管[J].中國黨政干部論壇，2013（3）.[ZW）]因此，農戶的談判話語權被大大弱化。從長遠看，若工商資本大規模進入糧食種植，則會使農民加大資本依賴性，影響農業自我積累和自我發展能力，不利于農業深層問題解決。
（4）糧食補貼政策的低效化。以承包地面積平均發放補貼的普惠制方式是糧食直補的主要方式，補貼的只是土地承包者而非實際生產者，因此僅能達到惠農民而非強糧食的政策目標。實踐中，多地土地撂荒后農民繼續享受種糧補貼，政策效能大大弱化。在分級承包的背景下，糧食補貼由農戶獲得，扶持大戶政策被規模化主體獲得，真正種糧者沒有獲得扶持。
4新時期進一步推進工商資本投資糧食生產的思考
新時期進一步推進工商資本投資糧食生產，應從以下幾個方面進一步思考。
41適合企業化經營的糧食范圍界定
適合企業化經營的種養業是指產業鏈相對較長、產業化程度較高，能延伸農業產業鏈、拓展農業多功能性、提升農產品價值鏈的領域。在糧食范疇內，玉米、大豆等相對于小麥和水稻，產業鏈相對較長更適合企業規模化、產業化運作，可以進行精細加工和深加工。在種養業中，應結合區位優勢以及資源稟賦特征，優先鼓勵企業進入玉米、大豆等產業鏈價值長、附加值高的糧食領域，而非進入小麥、稻米這種價值鏈短、不適合企業化經營領域。
42家庭規模經營是糧食生產最佳方式
馬九杰（2013）指出：“作為農業要素的所有者和配置主體，家庭擁有剩余索取權，將會克服農業企業管理對生產員工的監督困境。”[ZW（]馬九杰“資本下鄉”需要政策引導與準入監管[J].中國黨政干部論壇，2013（3）.[ZW）]對于不適合企業化經營的小麥、水稻等，更適合以家庭農場等家庭經營為主。在農地分級承包的背景下，工商資本等流轉大戶規模化農地流轉后并非自己種植。對于分級承包后，以家庭經營形式種糧面積10～15倍、約100畝的，應給予重點扶持。
43鼓勵將種糧低端環節外包，充分發揮工商資本生產要素優勢
2015年中央1號文件指出：“鼓勵工商資本發展適合企業化經營的現代種養業、農產品加工流通和農業社會化服務。” 因此，應鼓勵工商資本投資糧食生產中的適宜產業化、?模化與集約化的領域：一是良種服務。比如改良后的小麥種子，并非糧食市場中流通的主糧，而是附加值較高的良種；二是糧食全產業鏈。
糧食價值鏈可以通過延伸來實現增值：“一是縱向擴展。工商資本一方面要注重糧食全產業鏈縱向擴展，實現生產、加工、銷售一體化經營；二是節點裂變。從糧食產業鏈加工、銷售等中下游環節入手，在每個節點不斷裂變出新的橫向子環節，使農產品附加值產生倍增效應。”[ZW（]張尊帥工商資本投資農業的風險及其防范[J].現代經濟探討，2013（8）.[ZW）]因此，應延伸糧食生產產業價值鏈，讓農民平等分享增值收益；三是社會化服務。在農產品商品化進程中，鼓勵工商企業在糧食生產基地設立如烘干、配送、倉儲、物流等生產配套設施，提供全程服務。
44提高糧食補貼瞄準度，注重分級承包后思路轉變
2014年11月，國務院《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出：“加大糧食生產支持力度，原有糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼歸屬由承包農戶與流入方協商確定，新增部分應向糧食生產規模經營主體傾斜。”在農地分級承包的大背景下，應實行“有種有補，無種無補”“誰種糧誰受益”的基本原則。在農地種糧的農戶享受補貼，而非由土地承包者獲得。在補貼標準上，將按主要糧食作物的實際種植面積進行補貼。
45相關保障措施
摘要：隨著工業化和城市化進程的加快，農地通過征用變成城鎮建設用地的數量不斷增加，速度不斷提升，失地農民數量不斷增加，產生了倍受關注的“失地農民問題”。通過分析我國征地制度及失地農民安置補償的現狀，揭示失地農民問題的實質，并通過對國內現有的解決失地農民的各種嘗試進行分析，以期找到解決失地農民問題的切實有效的辦法，以促進社會經濟持續、健康、穩定發展。
關鍵詞：失地農民；社會保障
1我國失地農民的現狀及問題
改革開放以來，隨著城市化進程加快，我國已有4000萬失地農民，約有50%以上的農民失地同時失業，50%的失地農民家庭經濟生活困難，10%的家庭經濟特別困難，造成失地農民經濟困難的主要原因就是失去土地后，失地農民大量失業，個人及家庭收入普遍減少。有調查統計失地前平均每個勞動力年收入在1萬元左右，家庭年收入在2萬元左右，失地后不僅收入減少，加上其他方面的費用增加，平均每年每戶農民減收1.13萬元；另外失地農民參與勞動力市場競爭能力差，應對市場變化能力弱，就業困難。據統計，70-80%的人都是到建筑工地等粗放型企業打短工，從事簡單且廉價的看管、搬運等臨時性工作；此外，失地農民的子女受教育問題令人堪憂，留守兒童問題已經上升到社會問題。最后，針對失地農民的社會保障機制并不到位，主要包括土地置換保障和參加農村社會養老保險兩種，但存在著農村征地補償標準太低，保障覆蓋面狹窄，生活補助少等問題。
2失地農民問題原因分析
2.1農村征地補償標準低
失地農民失去土地后，只能用政府的征地補償費重建家園和創立自己的非農事業。根據我國《現行土地管理法》，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地征地前三年平均產值的10-16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，對農民補償雖有地區差異，但以現金形式補償的通常都在每畝1.5萬-3.5萬之間。在人均耕地面積處于聯合國建議的0.5畝危險線以下的地區，一個被征地的農民有時每畝只能得到7000元的補償，并從此割斷了與土地的聯系，面臨新的生計問題。所以在現行的補償標準下，失地農民很難用它作為自己的創業資金，失地農民想創業卻缺乏資源，土地補償標準低可稱為阻礙失地農民自主實現可持續發展的瓶頸。
2.2農村土地制度存在缺陷
由于財產權主體不明確，所以農村集體經濟組織在現實中基本不存在，集體土地所有者只是一個模糊的概念，從實際情況看，主要是農村行政機構即村民委員會來管理農村經濟，土地所有權變為“政府所有”，政治法律上所說的集體土地所有權與農戶經濟上擁有的使用權事實上是分離的。于是，財產權主體立法沖突，集體所有權權能缺位。而在征地補償時，政府部門—村民委員會代表農民進行協商與補償標準的制定，遇到利益時互相爭奪，遇到責任時互相推諉，而作為真正的所有者-農民自己卻完全不知情，對于補償有異議卻又說不出理由。農民的土地所有權缺失。可以說是實際暴露的是中國土地制度的問題。
2.3農村社會保障制度與就業培訓缺失
由于相關制度的缺失，征地部門只是對土地進行經濟補償，大都不愿解決失地農民的就業、養老、教育和安置的問題，雖然有些地方也已開始實施失地農民社會保障，但是由于缺少法律依據，導致這些措施缺少持續進行的條件。另外，針對失地農民的就業培訓機制也不到位。首先，農民就業意識有偏差。許多失地農民在得到大額補償款之后，戶口也轉為了城鎮戶口，于是不愿再繼續做以前比較辛苦的工作，轉而希望從事較體面的工作，而對于他們的自身條件和政府提供的培訓而言，這是很難達到的目標。其次，現有的培訓機制，不適合失地農民。對于文化水平有限的失地農民來說，現有的培訓時間太短，課程主要以理論為主，與實踐結合較少，對于農民來說，更不容易接受，很多農民雖然參加了培訓，但很少有堅持到底的。
3解決失地農民問題的政策建議
3.1合理確定經濟補償標準
土地征用費相當于土地價值，這部分的計算必須引進市場機制，綜合考慮土地區位、產值、地區經濟發展水平等因素進行地價評估，確立適當的土地補償標準。首先，要考慮到土地對農民的保障功能，不能僅僅考慮土地的產出而以此對失地農民進行補償，其補償價格應以能保證失地農民最低生活標準為條件。其次，考慮土地的區位價格。我國城市土地都已劃分區位，不同的區位根據其不同的經濟、環境等條件確定不同的區位價格，農業用地也應按照不同的條件如：環境條件，地理位置，經濟發展水平，工業水平，居民消費水平、投資規模等劃分不同的區位，比鄰較發達工業區的土地價格應考慮到周圍投資對土地價格的影響，應適當提高評估地價。第三，考慮土地用途轉移的增值部分，保證失地農民得到依法補償，在土地由農業用地轉變為其他用途是，其價格將一路飆升，可是在對失地農民進行征地補償時，沒有考慮到土地未來的增值收益，其中巨大的“剪刀差”完全沒有補償給失地農民，損害了農村集體經濟組織對土地的所有權，所以，應改變現有的征地補償制度，讓農村集體經濟組織也享受到土地增值部分的收益，保證社會的公平和效率。所以最后確定的土地的征用費應為以上三個部分之和。
3.2健全失地農民社會保障機制
現階段失地農民的養老保險交費標準和享受標準，應以“低門檻進入、低標準享受”為原則，養老保險金的來源也應以個人為主，政府和集體支持為輔。對于建立失地農民社會保障體系基金的來源，可以采取以下的途徑：一是政府財政撥款。農民集體所有土地轉為國有土地，其使用權又被出讓給公司或企業進行開發建設，發展經濟，農民作為支持我國城市化水平的貢獻者，有權利享受國家福利補償，國家財政應拿出專項基金建立失地農民社會保障體系，并出臺相應法規對失地農民社會保障的種類、水平等進行規定。二是政府從土地出讓金凈收益中提取一部分資金。農民集體所有土地，在轉為國有土地時，價格將大大提高，而作為原所有人的農民也有權享受這部分增值。同時，為了保證失地農民的可持續發展，政府可從土地出讓金中提取一部分資金，用于完善失地農民的社會保障系統。三是失地農民自己交納一部分。對于農民自己繳納的社會保障費用應采取低標準、低享受的原則，不能金額過高。
3.3加大失地農民就業培訓力度
據2003年4月國務院研究室權威的《中國農民工調研報告》指出：“我國農村勞動力中接受過短期職業培訓的占20％，接受過初級職業技術培訓或教育的人數占3.4％，接受過中等職業技術教育的人數占0.13％，而沒有接受過技術培訓的高達76.4％。”因此，要提高失地農民就業機會，首先就要加大其培訓力度。應大力推行政府購買培訓成果的辦法，動員社會力量開展城鄉勞動者就業培訓，大力加強公共培訓機構建設，鼓勵用人單位、具有資質的各類職業教育和培訓機構積極參與職業技能培訓。由市和區（市）縣就業部門擇優確定并向社會公布培訓機構，根據培訓協議驗收培訓成果，給予培訓經費補貼。并建立對培訓機構進行檢查、評估和淘汰的培訓管理制度。另外要根據用人單位需求，大力開展訂單式培訓和定向培訓，積極開展引導性培訓和職業技能培訓，幫助失地農民了解就業渠道，學會求職技巧，掌握1—2門勞動技能。結合被征土地開發項目，有針對性強化失地農民的技能培訓。
20__年工作總結
20__年，在局黨政班子的正確領導下，在總隊全體員工的共同努力下，堅持以黨的十七大精神為指導，貫徹落實科學發展觀，圍繞市局中心工作，始終堅持服從和服務大局，始終堅持保持奮發有為的精神狀態，始終保持行政執法理念，始終保持清正廉潔的工作作風，認真履行房地資源行政執法職能，各項工作都取得了一定成效，基本完成了全年預定的各項目標任務。
一、行政執法工作穩步推進，執法成效比較顯著
20__年，總隊始終堅持和加強業務能力建設，在土地執法、房產執法、工作、安全工作等各方面都做到了穩步推進。
（一）土地執法工作得到了進一步加強
1．堅持動態巡查工作關口前移，新發生違法用地基本得到遏制。開展土地執法動態巡查是治理違法用地的有效機制。總隊始終把這項工作作為出發點和落腳點，繼續堅持開展網格化的土地動態巡查工作，關口前移，基本做到了到底、到邊、全控制、全覆蓋。經統計，本市今年1-11月份動態巡查共發現新發生違法用地122件，涉及土地面積1228.5畝，僅占年度計劃總面積的40.95%。。
2.違法用地消除和整改工作成績突出。一是發揮政權優勢，做好違法用地的拆除工作。在拆除消除違法用地工作中，總隊緊緊依靠各區、鎮政府、區房地局和紀監委，綜合各有關部門力量，全體執法人員發揮主觀能動性，積極進行溝通協調，拆除消除了一批違法用地。如：嘉定區外崗鎮楊甸村上海鼓舞餐飲有限公司非法占地53畝，建造蒙古包，奉賢區金匯鎮資福村園藝場非法戰地20畝，建造廠房等一批面積較大的違法用地，現已全部拆除，復墾并具備種植條件。今年，拆除和消除違法用地項目共計95件，涉及土地面積831.5畝；擬拆除消除的違法用地34件，涉及土地面積151.4畝；通過拆除消除，使實際存在的違法用地大幅減少，讓違法者付出高于守法的成本和代價，對遏制新的違法用地發生起到了震懾作用。二是區分重點，區別對待，抓好違法用地嚴重鎮的整改工作。對新發現的新增違法用地根據不同的責任主體提出不同的意見，通過五聯單制度將責任分解到各個相關部門。使區縣紀監委、執法總隊和區縣政府根據自己各自的職責做好監管、督促、推進消除違法用地的工作，取得了很好的成效。不定期將違法用地的重要情況向各區委區政府主要領導以書面的或口頭的形式進行通報，推動各區縣黨委召開制止違法用地工作會議30次左右。通過各區縣黨委政府召開的全區鎮、委辦局的主要領導會議，落實制止和消除違法用地的工作。今年以來，總隊以及各執法處到各區縣召開協調會190次，向各區或鎮政府發出《違法用地通知書》546份。編發《土地執法工作簡報》8期。通過努力，整改消除工作取得了明顯成效。
3.違法用地案件查處工作依法依規進行。一是依法查處土地違法案件。據統計，1-10月份，共查處土地違法案件589件，已發出行政處罰決定421件，涉及土地面積535.47公頃，罰沒金額6297.71萬元。正在查處的68件，其中，已通過會審，擬作出行政處罰的43件。二是做好違法用地案件的移送工作。堅決貫徹既要查事又要查人的原則，加強與市、區紀監委的協調溝通，及時向監委移送違法用地案件材料，并協助市區監委做好土地執法百日行動和專項行動中移送案件的調查工作。目前，已有52件的土地違法違規案件中，涉及相關責任人員26人次，其中：處級干部4人，和行政撤職1人，誠勉談話3人。基層黨員干部21人，其中免職5人，通報批評1人，黨紀政紀處分7人。正在查辦的4件案件中，涉及相關責任人6名，其中處級干部4人，一般黨員干部2人，目前，已處理處級干部1人，被給予行政記大過處分。對未執行行政處罰違法用地當事人均向法院申請強制執行，已向法院移送案件175件；配合有關區政府，以涉嫌非法占用農用地罪將趙國天、周志榮等嫌疑人及案件材料移送公安部門。目前，涉案人中已有1人被刑事拘留，1人被網上通緝。
4.國土資源部第八次衛片和網上圖斑的核查工作基本完成。一是認真組織，妥善協調做好核查工作。按照國土
資源部《利用衛星遙感監測成果開展第八次土地執法檢查的通知》，及時召集10個區局開會部署了部第八次衛星圖片核查工作，進一步明確了檢查的目的和原則、范圍、內容、時間安排及工作要求。根據衛片執法檢查的需要，及時將變化圖斑核查工作底圖提供各區縣房地局。同時，制訂了《八次衛片數據填報口徑和注意事項》，加強同各區縣的工作聯系和技術指導，指導幫助各區縣局的數據填報工作。總隊全體員工在確保土地執法巡查不間斷的前提下，克服時間緊、任務重等困難，加班加點，按照時間節點完成了核查工作。經核查：部八次衛片變化圖斑共涉及宗地數3108宗，總用地面積71340.2畝，其中合法用地1698宗，土地面積50524畝，違法用地180宗，土地面積2555.8宗，合計新增建設用地1878宗，土地面積53090.7宗。二是狠抓落實，做好督促檢查工作。9月17日至24日，總隊會同市局土地處、規劃處、權籍處組成兩個檢查組，由總隊領導帶隊，采取聽取匯報、抽查卷宗、實地核查相結合的方式，分別對浦東新區、松江、金山、南匯、閔行、奉賢、寶山、青浦等區縣的部第八次衛片執法檢查工作開展情況進行檢查，重點對實地未變化、農業結構調整等情況以及對應拆除違法項目是否按規定、按計劃落實拆除整改工作進行現場查看。通過檢查，及時督促相關責任人對發現問題進行糾正整改，確保了核查工作的效果。同時，今年以來，組織了對網上圖斑的核查工作，共核查圖斑4521宗，其中，合法用地1194宗，農業結構調整304宗，實地未變化1962宗，違法用地1061宗。
5.全國百日行動成效顯著單位的評估工作順利完成。一是高度重視，認真組織。按照國家土地總督察辦公室《關于做好全國土地執法百日行動成效顯著單位評估工作的通知》的要求，總隊及時組織相關部門負責人進行專題學習，吃透文件精神，統一思想，提高認識，成立組織，加強指導，積極推進土地執法百日行動成效顯著單位評估工作。二是嚴格標準，狠抓落實和檢查考核。按照評估標準，制訂了《土地執法百日行動成效顯著單位評估檢查工作方案》，組成了由市局土地利用管理處、綜合規劃處和執法總隊參加的評估小組，于10月24日、27日，對浦東新區、嘉定區、青浦區三個全國土地執法百日行動成效顯著單位進行評估和審核，并形成了評估報告，確定了排序順序（排序為：浦東新區、青浦區、嘉定區），11月日至5日在上海房地資源網站上對本市全國土地執法百日行動成效顯著單位排序名單進行了公示，按要求將《全國土地執法百日行動成效顯著單位評估意見》和審核意見報國家土地督察上海局。
（二）房產執法有效開展
1.積極推進房地產市場執法工作。一是組織開展全市房地產經紀市場專項執法檢查工作。根據19個區縣局上報的數據，本次專項執法檢查工作共檢查經紀企業6431家，其中檢查發現無工商營業執照的有773家，占檢查總量的12%；無房地經紀企業資質備案證書的有1490家，占檢查總量的23.15%；其中做出行政處罰309家，停業121家，補辦手續67家。二是配合市局交易處對定金合同撤銷率高的《天山華庭》和《黃浦華庭》等15個樓盤進行執法檢查。下半年針對新聞媒體曝光的云天綠洲、陽城貴都等11個合同撤銷率畸高的樓盤，根據由龐局長親自主持召開的專題會議精神，總隊會同市局交易處、交易中心有關同志對媒體報道的11個樓盤的定金合同和預售合同進行了全面清查，并將檢查情況形成書面調查報告，同時對樓盤撤銷信息以及相應的管理監控措施提出專門意見。
2.積極做好案件辦理和查處工作。一是加強對各區縣拆違工作的指導協調。對各區縣每月新增違法搭建處理數據進行匯總、分析、截止9月底，全市住宅小區新增違法搭建1813件，已處理完畢1638件，處置率為90.34%；未處理175件，占新增總量的9.65%。對12319熱線反饋的數據進行分類核實，并根據核實結果會同市局物業處召開了各區縣房地、城管數據分析會。二是認真進行案件查處工作。完成了對違規估價的誠誼房地產估價公司和兩名估價師，對違規銷售中心村房屋的松江區石湖鎮政府，對非法轉讓集體土地上建成的房屋的上海市松江區葉謝鎮人民政府和上海市洋金海實業公司的行政處罰工作，今年共完成行政處罰案件6件。
3.進一步推進群租房整治工作。今年以來，積極貫徹滬委辦[20__]17號文件精神，按照 “條塊結合，以塊為主”的屬地化管理原則，依托市加強住宅小區綜合治理聯席會議制度，加強部門協作，指導推進，督察區縣開展整治。根據局領導在《重視輿論監督加強督察整改》的批示，及時向普陀區房地局了解并到現場調查，并將中遠兩灣城群租回潮現象的調查結果及整改措施形成書面材料報告市局。
（三）其他業務工作穩步推進
1．高度重視工作。工作一直是總隊業務的重要組成部分，也是關乎群眾利益，關乎總隊形象的重要因素。今年以來，共收到并處理案件137件，其中涉及土地違法83件，目前已處理83件，房產違法案件54件，
目前已處理完畢54件。對受理的每件案件，均能做到認真登記，按時處理、及時反饋，做到了事事有回音，件件有答復。今年來，案件的辦結率和回復率均達到了100%。2．安全生產工作穩步推進。針對車輛多，出勤率高的實際情況，總隊始終把車輛行駛安全作為一項重要工作來抓。20__年8月，進一步完善了駕駛員出勤考核機制，出版并下發了《上海市房地資源行政執法總隊車輛管理駕駛員管理制度匯編》。同時，還利用gps在線監控等高科技手段在線監管巡查車輛，基本做到了全年行車無重大事故發生。
20__年，恰逢奧運會和殘奧會在我國舉辦。總隊積極貫徹中央、市委和市局關于保障奧運期間安全的指示精神，高度重視，狠抓細節，確保了奧運期間的安全穩定。
二、制度建設成效突出
今年以來，總隊一直注重建章立制工作，真正做到用制度管事、用制度管人、用制度管物，相繼制定出臺了一批行之有效的規章制度。
(一) 健全辦案制度，堅持依法依規辦案。
1.制定了《土地違法案件辦案流程》。通過該規定，進一步明確了土地違法案件的查處工作，對查處土地案件的職責分工、受理、立案、調查、送達、執行和結案等處理程序做出明確規定。
2.建立了動態巡查檔案制度。動態巡查一直是總隊工作的重中之重，但因為執法人員較為分散，分管區域之間差別較大，也是管理上最難的環節之一。為進一步規范動態巡查工作，總隊建立了動態巡查管理制度。一是印制了專門的檔案袋和相關表格。規范了臺帳填寫格式、動態跟蹤記錄、臺帳信息管理，從制度上保證了對違法用地及時發現，及時如實上報。二是指派業務管理室專人負責檔案號的發放和跟蹤監管工作。切實做到一案一號，一袋一案，及時處置，及時匯報。三是將檔案填寫情況列入對責任的考核體系。明確了違規填報或不填報的相關責任，確保檔案信息的及時、準確。
3.制定出臺了《土地執法監察動態巡查工作規定》。作為總隊制度建設的重要內容之一，總隊今年制定出臺了《土地執法監察動態巡查工作規定》，將于20__年1月1日正式施行。一是嚴格制定程序，確保科學合理。在總隊領導的直接領導下，由業務管理室和辦公室制定了《土地執法監察動態巡查工作規定》草稿。總隊辦公會議對草稿進行了多次討論修改，并征求各執法處的意見，匯總后又進行了反復討論修改，最終形成的版本由辦公會議審議通過，力求該規定的科學合理。二是體系完備，涵蓋廣泛。該規定共計八章四十一條，具體明確了動態巡查工作的職責、范圍和相應的處理、考核機制，從源頭上規范了責任人的動態巡查工作，為進一步進定完善辦案機制和問責機制奠定了基礎。
4.基本實現了網上辦案。從20__年2月開始，依托市局土地管理平臺，總隊各責任人作為系統的用戶及時的向系統報送信息和及時處理系統下達的任務，并按系統規定的程序進行案件查處，做到所有違法用地案件必須通過系統進行查處。總隊按照系統的信息數據，對每個責任人進行考核，考核結果與獎懲掛鉤，從執行的情況看基本上達到了系統共用的目的。
（二）不斷探索三級土地執法監管體系
1.形成并下發《關于建立健全本市三級土地執法監察體系的意見》。今年以來，總隊在認真總結過去土地執法工作中的經驗教訓，分析土地執法工作面臨的新情況、新問題的基礎上，廣泛征求各區縣和有關部門的意見，形成并下發了《關于建立健全本市三級土地執法監察體系的意見》，進一步明確和強化了區縣房地局和鎮政府、土地管理部門在土地監管工作中的職能作用。
2.積極開展試點和調研。今年以來，為總結實踐經驗，總隊在南匯區、青浦區、崇明縣組織開展了三級土地巡查監管機制試點，努力構筑“政府帶頭、上下聯動、齊抓共管”的土地監管體系。總隊領導為學習國內同行的先進經驗，數次組織了專題調研工作，組隊赴南京等地學習研究，并形成了專題調研報告。
3.認真總結，深入探討，不斷推進機制成型。11月24日，總隊組織召開了三級網絡巡查機制建設專題研討會，各試點區縣相關負責人到會。通過這次研討會，總結了一年以來取得主要成績，也分析了還存在的一些問題和困難，更明確了下一步工作的計劃和任務，為三級巡查機制的成型奠定了基礎。
三、依法行政不斷加強
（一）堅持依法行政，不斷規范隊伍的行政執法行為
在行政執法工作中，全體執法人員能自覺遵守《行政執法人員工作守則》、《執法人員“十不準”規定》，行政檢查、行政強制、行政處罰 “三告知”率達到100%。今年以來，共發放“三告知”和“十不準”規定768份；在違法案件審理中，按照發現、調查、處置、執行相分離的原則，加快形成職責明確、相互制約、優勢互補的執法監察體制，堅持違法用地案件集體會審制度，嚴格案件辦理程序，確保公正、公平。為保證當事人享有充分的陳述權、申辯權和聽證權，積極協助市局法規處做好土地違法案件的聽證工作，配合市局法規處做好14件案件的聽證、4件案件的行政復議答復議以及4件行政訴訟案件的審理工作。
（二）繼續開展執法監察監督工作
本年度，總隊聘請涉及動態巡查工作的10個區縣的監察委、房地局的25名同志擔任政風監督員，對總隊的執法監察工作進行監督。總隊和各執法處領導經常向政風監督員了解情況，并征求進一步做好執法監督工作、黨風廉政建設的意見和建議。9月份，專門邀請政風監督員來總隊聽取意見，并發放了政風測評表，從發揮作用、工作作風、辦事規范、廉政建設四個方面聽取意見。據統計，四個方面表現為好和良好的平均在62%和35%以上。
20__年的工作雖然取得了一些成績，但也存在著如下幾個方面的不足：一是少數執法人員在嚴格執法、依法執法上有欠缺。動態巡查中不能做到及時發現、及時上報違法用地，有的甚至隱情不報或形成事實后再報。二是抓制度的落實還不夠有力，執法人員按章程辦事、按制度辦事的意識不夠強，制度落實和基礎工作比較薄弱。三是少數執法人員的事業心、責任心不夠強，自身要求不嚴，工作不到位不落實的現象依然存在，工作作風和思想作風有待進一步轉變。對這些問題和不足，我們在今后的工作中要認真加以解決。
20__年工作安排
以黨的十七大精神為指導，深入學習實踐科學發展觀，按照機構改革賦予總隊新的職能和工作要求，圍繞全局中心工作部署，堅守陣地，保護紅線，進一步加大對新發生違法用地的查處力度，進一步加大房地執法監察力度，內強素質，外樹形像，依法執法，公正執法，不斷增強隊伍的凝聚力、戰斗力，不斷加強和提高總隊的全面建設，以科學發展觀推動總隊各項工作再上新臺階。
一、進一步強化房地資源行政執法工作
（一） 堅決將新發生的違法用地行為發現與初始，制止于萌芽。
1.進一步轉變觀念，創造性的開拓工作思路。以科學發展觀為指導，把堅守耕地紅線作為我們工作的重中之重。進一步更新觀念，轉變作風，發揮主觀能動性，加強與相關部門的協調合溝通，創造地開展工作，真正做到土地執法關口前移，
重心下移，將違法用地遏制在萌芽狀態、初始階段。力爭使本市新增違法建設用地基本得到控制，努力完成市局下達的年度工作目標任務。2.繼續強化土地執法動態巡查工作。要按照總隊即將下發執行的《土地執法監察動態巡查管理規定》，進一步規范土地動態巡查工作，堅持不懈地組織開展土地動態巡查，進一步加強責任心，對所在責任區做到底數清、情況明、掌握得了、控制得住，切實做到到底、到邊、全控制、全覆蓋，切實在違法用地發現于初始、制止于萌芽上下功夫、見成效；并采取日常檢查和專項檢查相結合的方式，對土地執法監察動態巡查工作中上報的信息、衛片圖斑核查成果和建立違法用地巡查檔案實行督導制度，對責任人上報信息的真實性、準確性、及時性和完整性進行現場核查。
3.進一步加大查處違法用地的力度。繼續加大拆除違法用地項目的力度，對新發生的違法用地項目做到“露頭就打”，國家和市政府重大工程項目要督促其盡快完善相關用地手續。無特殊情況的其他項目，要督促區、鎮政府組織力量堅決予以拆除；要按照歷史違法用地的處置口徑，認真做好歷史違法用地的處置工作；要繼續加大對案件的查處力度，認真貫徹落實15號令，按照“既要查處事，又要查處人”的要求，對嚴重的違法用地案件，公開曝光、公開調查和處理，嚴肅追究違法用地責任人的黨紀、政紀責任，并接受社會監督。對違法用地行為涉嫌犯罪的，要按照土地法有關規定，移送司法機關依法追究當事人的刑事責任；對嚴重違法用地的地區，建議市局停止其新增建設用地的審批。
（二）進一步加強房產執法工作，規范房地產市場
1.加大對破壞優秀歷史建筑行為的查處力度，著力推進優秀歷史建筑保護工作。根據市政府關于“建立最嚴格的保護制度”的要求，圍繞《優秀歷史建筑三年工作計劃》的實施，認真貫徹《保護條例》，加大對破壞優秀歷史建筑行為的執法力度。一是推進各區逐步建立優秀歷史建筑的巡查機制，預防為主，把違法行為遏制在萌芽狀態。二是會同相關部門對第二批175處保護建筑及世博亮點項目開展專項執法檢查，通過專項執法行動，加強法制宣傳和教育，堅決查處一批典型案件，并適時予以曝光，推進優秀歷史建筑保護工作落實。
2.加強對小區違法搭建執法工作的指導。總結去年各區在整治違法搭建和工作中的經驗，進一步加強對各區房地執法部門的指導，加大執法力度，全力推進《三年行動計劃》目標的完成。一是加強對各區區違法搭建執法工作的指導，加大查處力度，嚴格控制新增違法搭建。加強與法院的溝通協調，加大法院強制執行的力度。加強研究和探索，通過綜合方法，多管齊下，逐步拆除存量違法搭建。二是配合市局相關部門做好群租的預防和整治工作。三是會同物業管理行政事務中心開展對維修資金繳納和使用情況的執法檢查，切實維護業主的合法權益。
3.加強房地產市場違法違規行為的查處力度，推進誠信規范透明執法的房地產市場體系的建設。根據房地產市場的變化，結合市局明年整治房地產市場的重點部署，圍繞房地產開發建設和交易中的關鍵環節，加大執法檢查力度，懲防并舉，標本兼治。一是繼續對房地產開發企業的違法違規行為組織查處。重點查處捂盤惜售，無證預訂預售等違法違規行為。二是依法查處房地產估價機構及其從業人員違反估價規范和標準。迎合委托人意愿任意抬高或壓低房屋評估價格行為。三是配合市局相關部門建立房地產市場管理長效機制。
二、進一步推進制度建設
1.繼續抓好建章立制工作。20__年，總隊依然把建章立制工作作為工作的重點來抓。一是要繼續建立健全各種規章制度，重點是抓好土地執法發現機制、辦案機制、責任追究機制的制訂和完善工作，力求各種制度的科學性、針對性和可操作性。二是要狠抓現有制度的落實，通過多種方式對落實情況進行檢查和考核
2.繼續推進三級巡查機制建設。20__年是三級巡查機制發展的關鍵一年。要在深入研究20__年以來在試點區縣取得的經驗教訓的基礎上，進一步理清工作思路，逐步在全市范圍內推廣土地執法三級巡查工作，切實做到有序推進。
三、進一步加強隊伍建設
一、概述
土地資源是不可再生的資源，節約用地是關系整個國民經濟發展和社會穩定的重大戰略問題。我國的基本國情是人多地少，人均土地面積只有世界人均的1/3，人均耕地面積不足世界人均的43。我省位于我國東南沿海，地處長江三角洲南翼，全省陸域10.18萬平方公里，其中山區面積占70.4，平原占23.2，河流和湖泊占6.4，有“七山一水二分田”之說，土地資源相對稀缺，人均耕地面積不足0.55畝。近年來，隨著我省國民經濟和交通等基礎設施建設的快速發展，以及人口的增加，人均耕地逐年減少，供需矛盾日漸突出。在中央號召建設節約型社會和節約型行業的今天，作為建設用地的“大戶”，公路建設與節約用地之間的矛盾也越來越成為人們關注的焦點。在公路建設中如何更加節約、更加合理的利用土地，成為今后公路交通可持續發展中最為關鍵的問題之一，值得我們深入研究。
(一)我省建設用地現狀及形勢
國土資源部年4月份公布的調查數字顯示，我國人均耕地面積由年的1.41畝進一步減少到1.4畝，僅為世界平均水平的40。短短兩年間，總量減少已經多達1300多萬畝，反映出我國耕地面積持續減少的趨勢尚未發生根本改變。
近幾年，我省公路建設特別是高速公路迅猛發展，取得了十分巨大的成就。從1995年杭甬高速公路建成通車后，又相繼建成了滬杭、上三、甬臺溫、金麗溫、杭寧、乍嘉蘇、杭金衢、杭州繞城、甬金等一大批高速公路。至年底，我省高速公路總里程已達1866公里，約占地11.8萬畝，省內高速公路網已和上海、江蘇、江西、福建等周邊省市的高速公路網相接，高速公路的網絡效應已初步顯現;年計劃建成通車447公里，約占地4.9萬畝，預計年，我省將再新建成通車約700公里高速公路，高速公路通車總里程將達到3000公里，約總占地30.4萬畝。到年底，我省國、省、縣道通車里程達到29952公里，(其中國省道6855公里)，其中年-年完成新、改建里程2270公里，今后數年計劃實施新改建里程3000公里。我省經濟持續、快速的增長，快捷的公路交通網絡對經濟、社會發展起到了重要作用，根據交通部和我省“十一五”交通規劃，公路交通作為主要的交通方式，在“十一五”期間仍將有著較快的發展，預計新增高速公路1480公里,續建1445公里,新增建設用地23.1萬畝;國省道及其他干線公路新增一級公路695公里,二級公路2504公里,三級和四級公路2113公里,增加建設用地11.9萬畝。
(二)公路建設用地形勢分析
在我省公路建設歷程中，特別是近年來公路建設的大發展時期，交通行業深入落實科學發展觀，按照中央和省有關政策，嚴格控制占用耕地和保護土地資源，取得了明顯成效。但在實施過程中，仍存在一些問題亟待解決，面臨的形勢不容樂觀。
>！<<p>1、公路建設用地總數量較大近年來，公路建設特別是高速公路用地量維持在一個較高的水平，并且在全省建設用地總量中占較大的比例，年甚至達到了55，在全省建設用地供需矛盾相對突出的情況下，使得高速公路用地量大與節約用地的矛盾突出，成為其他建設行業等有關方面的關注的重點問題之一。而且高速公路建設用地在近期還在繼續增加：首先，為適應激增的交通量需求,目前有近一半的高速公路項目設計按照6-8個車道實施;其次,高速公路的互通間距越來越小：如全線基本處于山嶺重丘區的諸永高速公路平均間距僅為13.3公里，杭浦高速公路為9.3公里，申嘉湖高速公路平均間距只有7.3km;第三,隨著高速公路成網加密,樞紐互通數量迅速增加，目前基本每條高速公路都有2個以上的樞紐互通;第四,隨著車流量的激增,服務管理需求也在不斷提高,房建工程規模也在變大。如一般管理中心建筑面積為3000-4000平方米左右、管理所建筑面積為1500平方米左右、服務區總建筑面積在5000-10000平方米之間。
2、公路設計及實施階段相關重視不夠、措施不力
一直以來，我省交通系統上下十分重視節約用地問題，要求在公路建設設計及實施階段貫徹執行這一重大方針，但在具體項目設計中未能全面實施貫徹節約土地的思想，設計不盡合理，工程實施階段節地措施執行不力，導致土地資源浪費。
3、相關控制措施等研究工作相對滯后
對公路用地的評價體系，以及公路建設各階段節約用地的控制措施研究還不夠深入，有關指標、措施等的制訂工作相對滯后，在深挖公路建設節約用地的潛力方面，工作開展不夠深入。
(三)調研的主要方向和內容
針對高速公路用地中存在的問題，經過認真的分析，我們的調研工作主要以下幾個環節：一是公路建設前期工作階段，該階段的工作對節約用地、合理用地起著決定性作用;二是工程實施階段，該階段工作抓的不好，很可能會額外的增加征地范圍，導致多占良田、二次征地，給工程建設節約用地帶來不利因素，需要嚴格控制;三是管理方面，管理部門要高度重視，研究并制訂各項節約用地控制對策與措施，嚴把各道關口。因此，結合__省公路建設的實際情況，本調研主要從設計、施工、管理入手，對如何節約高速公路建設用地進行研究。
二、存在問題的原因
分析
(一)前期工作不“深”不“細”
有些工程由于前期勘測工作深度不足，方案比選工作不細，設計人員節約用地意識不強，表現在三個不合理：一是路線選線不合理;二是線形指標選用不合理;三是橋、路、隧方案選擇不合理。如一些高速公路線位橫穿村鎮或標準農田，未很好的利用山地、林地、邊角等，給征遷造成難度同時，也給高速公路增加了安置地、占補平衡用地等額外的征地;如個別高速公路線位多次調整，造成重復征地;另外在一定程度上使工程實施過程中變更的地方較多，特別是山區高速公路，往往由于沒有充分掌握復雜的地質條件而導致高邊坡滑坡等，如杭新景、諸永、兩龍、申蘇浙皖等高速公路邊坡滑坡，造成二次甚至多次征地。
(二)實施階段多“征”多“占”
在工程實施期間，部分施工單位不按工程實際需要，盲目擴大施工場地、施工便道等臨時用地，工程完工后，復耕工作敷衍了事
，造成部分耕地等農用地的損失;路基、隧道工程等取土、棄土，不嚴格按照環評指定的場地，隨意取土、棄土，擅自擴大范圍，棄土場不按標準進行防護，造成水土流逝，也造成土地資源浪費;在工程變更設計時，也可能出現多征用土地的現象。(三)工程管理把關不嚴
在工程前期設計階段，對設計方案審查不嚴不細，在節約用地方面的評價不全面，可能造成多占用土地資源、多占用標準農田;在工程實施階段，招標文件中對施工單位臨時用地、預制場、棄土場、生活用房等沒有按要求復耕規定，具體實施時重視不夠，把關不嚴，沒有做到節約用地精打細算。
三、措施和建議
在公路建設中節約用地，實行最嚴格的耕地保護制度，是公路建設持續、快速、健康發展的客觀要求，也是建設節約型交通行業重要組成部分。在公路建設各個環節要落實各項措施，合理和有效的利用土地資源。從合理、有效利用土地資源出發，正確處理好公路建設與土地資源限制的關系問題，以提高土地利用效率為核心，以科學規劃、精心設計、規范施工、嚴格管理為重點，以完善管理評價體系為保障，嚴格控制占地數量，集約用地，建設我省節約型交通行業。
(一)項目前期階段建議
1、把好規劃關
高速公路節約用地從規劃階段就已開始，規劃的科學合理與否，直接決定著全局的高速公路規模、難度以及總體占用土地。規劃階段考慮的主要因素是整體的路網容量、經濟社會發展布局、國家和省有關方針政策，并充分考慮項目所在地區的綜合運輸體系、遠期發展，經充分論證后確定。公路建設項目立項應立足扎實的調查研究和科學的分析論證，提高項目決策的科學性、準確性，綜合考慮土地、環境、資金等技術經濟條件，根據地區社會和經濟發展的需要、現有路網狀況和未來交通需求，確定項目是否應該立項建設，避免重復建設，浪費土地資源。
我省地域面積小，土地供需矛盾日益突出，公路建設用地數量大，提高土地的有效利用率更顯重要。公路建設應充分利用老路改建，實現土地資源可持續發展。如龍麗龍高速公路地處__中南部中低山區的河谷地帶，山勢陡竣，溝谷縱橫，建筑空間十分狹小，目前已通車的50、53省道貫穿其間，龍麗龍一級公路線位只能與其平行，未來要在這一狹窄空間再建一條高速公路，其經濟和生態環境所付出的代價將十分高昂。為充分利用寶貴的土地資源，利用初建未成的一級公路改建成高速公路平均每公里增加用地23.11畝(如果新建相同標準的高速平均每公里征地133.2畝)，即可達到實行全封閉目的。其中路線部分平均每公里增加用地約7.0畝，因增設互通立交平均每處增加用地80畝，增設服務區，每處增加用地約75畝。改建后的四車道高速公路其適應交通量相當于四車道一級公路適應交通量的1.83倍，行車速度提高41.6。將一級改為高速，為可持續發展節約了可貴的土地資源。
2、把好選線關
高速公路選線工作，實際上是影響高速公路節約用地最大的因素，一旦高速公路線位確定，整體的路線規模和結構物(橋梁、隧道等)數量也基本確定，其余只能做一些局部的優化和調整工作。但選線也是最為設計人員最難以把握的，因為路線的走向往往不是可以單純通過技術優化可以決定的，往往要受地方規劃、自然人文景觀的保護、地方政府的決策等諸多非技術性的因素影響。
工可選線及初步設計階段的局部線位調整。在這個過程當中，有關高速公路設計的規范標準是必須遵循的原則，為了設計盡可能少占用土地，必須圍繞這一原則，結合其他影響選線的因素進行深入的研究，通過反復比選和論證，確定合理的線位走向方案。
3、注重工可與初設階段的路線方案比選
在兩階段設計中，工可階段的選線是整個高速公路選線的重點，因此，進行項目工程可行性研究時，應在深入調查、論證的基礎上確定合理的路線走廊帶和主要控制點，應詳細調查當地土地情況，收集土地資料，進行分類研究，將土地占用情況作為路線走廊方案選擇的重要指標。在初設階段，要在“工可”確定的基本線位上，逐段進行方案比選，要盡量減少占用耕地，避讓基本農田和經濟作物區。
要運用各種先進手段對路線方案做深入、細致的研究，結合用地情況和占用農田情況進行多方案論證、比選，確定合理的線位方案;在工程量增加不大的情況下，應優先選擇能夠最大限度節約土地、保護耕地的方案，要充分利用荒山、荒坡地、廢棄地、劣質地;要重視環境保護，盡量不破壞原有自然生態，與周圍環境、景觀相協調;認真勘察、仔細計算，合理調配土石方，在經濟運距內充分利用移挖作填，嚴格控制土石方工程量;應合理設置取、棄土場，并盡量不占用農田，將取、棄土和改地、造田結合起來。
4、加強平、縱面線形方案的比選論證
路線平、縱面線形方案的合理與否直接關系著橋梁、隧道、互通立交等大型構造物的選址及其規模，這些大型結構往往對征用土地數量起著舉足輕重的影響，在山區，路線平、縱面線形方案還往往決定著填挖方量的大小，因此，路線平、縱面線形設計應根據有關技術標準、規范，結合橋梁、隧道、互通立交等大型結構物的選址和規模，合理選用技術指標，進行詳細的比選優化，在滿通要求的情況下，盡量選用中、低值，以期達到最佳的工程經濟合理性。
5、高度重視地質選線的研究和實踐
在我省高速公路建設過程中，不乏因地質問題導致設計變更，增加二次征地，甚至影響工期，如兩龍、臺縉、杭新景等山區高速公路建設中都有深刻的教訓
。由于目前設計費用在各階段的分配問題，工可階段的地質勘探費用往往不足以提供全面和深入的地質勘探報告。在這樣的條件下，工可階段的地質選線應該更多的加強地質區域調查和現場地質形態的觀察和分析，有經驗的地質工程師往往能夠根據地形地質形態的觀察和分析作出較為客觀的工程地質條件評估，有時比不夠全面的地質勘探更加有效。
6、嚴格控制互通立交的數量和規模
我省互通立交密度較大，標準偏高，致使規模較大。客觀上講，我省經濟發展較快，特別是經濟相對發達地區，沿線需要增設接口。但也有的高速公路投資方與地方無關，地方也可能提出一些不切實際的過高要求增設互通，而實際進出車流量寥寥無幾。互通立交的規模和數量對高速公路總體用地有著相當大比重，因此，應嚴格控制我省互通立交的數量和規模，有利于節約土地。
7、細化、優化、深化設計方案比選
認真進行高填路堤與橋梁、深挖路塹與隧道、互通立交規模型式、路基填料、邊坡坡率、排水溝尺寸與型式、取棄土設計、沿線設施布設等方案比選，在環境與技術條件可能的情況下，宜采取低路堤和淺路塹方案，減少高填深挖;在通過基本農田及經濟作物區的高填深挖路段，應在技術經濟比較的基礎上，盡量考慮設置擋墻、護坡、護腳等防護設施，縮短邊坡長度，節約用地。
(二)設計階段建議
1、把好橋梁設計關
橋梁的征地采用投影面積征地，而路基征地受填筑高度影響，征地范圍除路基范圍還包括兩側邊溝、綠化帶等，長遠可持續發展考慮，在造價控制允許范圍之內，應盡量可能增加橋梁代替路基，可大幅減少征地面積。并采用能夠降低標高的新型橋梁結構，以降低橋頭填土高度。
新的橋涵設計規范已經明確提出了“美觀和有利
環保”的原則，導致了設計理念的更新，從過去單純為降低造價而大填大挖的情況已轉變為盡量減少大填大挖，以橋梁和隧道取代大填大挖，充分體現了環保要求，降低了對環境和水利的影響，同時也大大的節約了建設用地，為我省地方經濟的高速發展預留可持續發展的空間，這在黃衢南高速公路的設計中已有充分體現。2、把好互通設計關
(1)路網規劃階段
實踐證明，良好的路網規劃，可以更加合理有效的設置互通，包括互通形式和規模，都能得到良好的控制。因此路網規劃要有一定超前性，盡量避免多條高速公路近距離平行或相交于一點，以盡可能降低互通的復雜性和規模。建議今后的路網規劃將互通立交(包括分離式立交)的設置作為一個重要的考慮因素。
(2)互通間距
互通的平均間距是非強制性指標，主要用以衡量在特定區域互通設置密度的合理性，目前我省高速公路的互通間距越來越小。如全線基本處于山嶺重丘區的諸永高速公路平均間距僅為13.3公里，杭浦高速公路為9.3公里，申嘉湖高速公路平均間距只有7.3km。根據互通有關研究，建議：
a、大城市周圍、主要工業地區的互通平均間距：5-10km;
b、在平原區一般路段的互通平均間距：9-15km;
c、山嶺重丘區一般路段的互通平均間距：12-25km。
d、在互通間距較小時，應將樞紐互通與一般互通組合成一體設置，從而大大減少征地數量。
互通間距采用還應根據互通影響區域范圍的gdp、人口數量、出入交通量等指標進行衡量而定。此外，還應該符合《公路工程技術標準》(jtgb01-)中互通最小間距和組合式互通的規定，充分考慮交通標志設置的合理性和行車的安全性。
(3)互通形式
為了便于比較，按主線為六車道高速公路考慮。目前我省高速公路的互通構成比例，采用以單喇叭形互通為主，其他形式為輔的多種形式共同發展模式，總體上較為合理。但應該進一步根據不同的地形、交通量和路網關系，豐富互通形式，充分發揮不同互通的適應性和特點，達到既能優化交通流，又能控制建設用地的目的。
(4)互通連接線
地方連接線用地一般與高速公路建設用地捆綁報批。由于我省經濟發展較快，各地政府已經充分認識到道路建設對地方經濟發展的重要性，地方道路等級、寬度要求均很高，尤其是杭嘉湖寧紹地區，規劃和建設的地方道路極大部分為一級公路，并設置較寬的非機動車道，超過了省內規定的互通連接線一般采用二級公路的要求，這也是造成高速公路用地偏高的重要因素。互通連接線設置應與地方路網有機結合，按照就近連接地方等級公路的原則設置連接線，我省規定連接線長度原則上不應超過4公里，等級為二級。
3、把好隧道設計關
近幾年來，我省隧道工程數量和規模迅速增加，隧道工程在高速公路建設中呈快速增長趨勢，究其原因，主要是隨著我省高速公路逐漸向西南部山區挺進，山區高速公路建設里程迅速增長，同時由于出于節約控制建設用地，減少大開大挖，加強環保的考慮，隧道里程迅速增加，比如金麗溫一、二期隧道里程基本在10左右，但到三期時已經達到了24.71。
在合理造價范圍內增設隧道及優化隧道設計對節約建設用地有著重要的意義。應從合理確定隧道選址、加強地質調查和地質選線、加強方案比選、細化設計參數等方面努力。
根據我省及福建等鄰近省份的情況分析，各種隧道形式的造價與用地情況比較為：分離式隧道造價最低但用地最多，多小凈距隧道造價一般用地也一般，聯體隧道造價最高但也是最節約用地的形式，建議設計時根據實際情況采用相應的隧道形式和規模。
4、把好路基設計關
(1)改進邊溝設置型式，減少土地占用。
改進邊溝型式能有效減少土地占用，比如以往常常采用開口寬度1.8米的梯形邊溝，為了減少征地寬度，建議多采用開口0.6～1.2米的u型或者矩型邊溝，并根據匯排水分析計算，對于不需要邊溝的路段建議不設邊溝，通過自然長草或人工植草方式自然排水。如果平均按1.8米開口寬度改為1.0米的開溝邊溝計算，能減少土地占用約2.4畝/公里。
(2)降低路堤高度，減少征地寬度。
公路路基高度對占用土地數量也有明顯的影響，高度減少1米，路基邊坡比率按1：1.5計算，土地占用就減少4.5畝/公里。在__省杭浦高速公路初步設計、申嘉湖高速公路設計優化等咨詢工作中，都分別提出了有關的降低路堤高度建議，對節約用地起到了良好的作用。
(3)減少填方路基邊溝或路塹上邊坡截水溝外用地寬度，降低土地占用。
通常路堤排水邊溝或路塹上邊坡截水溝外2～3米作為公路征用土地，現一般建議改為1米，以節約用地，按此計算，大約可節約土地4.5畝/公里。比如在《龍麗溫(泰)高速公路云和至景寧段工程可行性研究報告》中提出的路堤排水溝外緣2.0m，路塹邊坡坡頂截水溝外緣3m以內的土地為公路用地范圍，偏大，建議路堤排水溝外緣1m，路塹邊坡坡頂截水溝外緣1m以內為公路用地范圍。
(4)因地制宜安排綠色通道用地，減少土地占用。
通常按邊溝外5～10米考慮，現一般建議因地制宜設置，實際上，由于我省大部分地區綠化情況較好，除個別地段外，多數路段已不需要專門設置綠色通道，公路兩側的田野和自然植被也是沿線公路景觀的重要部分。
(5)合理設置上邊坡臺階寬度，減少征地寬度。
挖方路塹上邊坡臺階寬度通常設置為2米，根據實際地質條件和防護需要，現在一般建議改為1米，不但節省了大量土方工程，而且節約了用地，一般挖方路段按一級臺階計算，可節約1.5畝/公里。
通過上述的各項綜合措施，一般路段平均每公里大致可以爭取節約10畝以上的土地。
5、有條件的采用低路基設計的建議
經過對省交通設計研究院提供有關低路基設計有關材料的分析，對低路基在我省高速公路中采用，提出以下看法：
(1)采用低路基設計的必要性。
高速公路路堤高度直接影響其造價和經濟效益，由于地方經濟快速增長，地方路網不斷加密，高速公路路堤日趨增高。過高的路堤將大量占用土地資源，增加工程土木工程工程難度。如何有交往地降低填土高度，節省不可再生的土地資源，走可持續發展道路，對高速公路建設來說尤其重要。因此，有必要對大幅度降低高速公路填土高度設計思路進行探索，選擇合適的路段進行試點，為今后進一步探索高速公路低路堤方案建設積累經驗。
(2)采用低路基路段應具備的條件。
資料顯示，國外有很多高速公路填土很低，特別是發達國家更是如此，但其大部分有特定環境，如交通工具基本是汽車，可以直接使用高速公路，農村人口比例極少，農業全部是機械化，對橫向跨越高速公路的需求極少。人口密謀小，農村多集中居住，出行方向較明確，便于采用支線上跨解決橫向跨越。
①低路堤路段應具有足夠的長度，不宜少于10km。
②宜在人均耕地面積相對較少，取土困難地區選擇。
③宜在低路堤實施后，利用線外工程能有效地發送地方路網交通地區選擇。
④充分重視低路堤實施可能性，宜選在地方矛盾相對不突出，便于建設管理路段。
所謂低路堤設計方案首先應是對某具體的路段來說，設計思路的路基填土高度有大幅度降低的方案。對于低路堤設計方案不宜確定某一個具體填土高度或某一個填土高度范圍，它的填土高度應視不同的路段和不同
的設計約束條件有所不同，其填土高度應該是在滿足高速公路本身的技術要求的前提下采取一定的措施后，在降低路堤填土高度的同時，又解決高速公路以外其他的需求，并且達到綜合效益最佳作為目標值。(3)低路基設計采用的技術措施。
控制高速公路填土高度的因素一般有：河流的防洪和通航、相交道路的通行凈空、鄉村道路橫向穿越的凈空、高速公路路基的最小填土高度等。如果使相交的等級道路和鄉村道路全部上跨高速公路，縱斷面只受防洪、通航和路基最小填土高度控制，理論上，其填土高度應是最低的。但使所有橫穿道路都上跨也是很不利的。采取以下技術措施來降低填土高度。
①對相交的等級公路交叉方式進行分析，盡可能使支線上跨高速公路，但應視具體情況具體分析;
②對機耕標準以上的地方道路進行歸并，結合路網，每2～5km設置一處支線上跨天橋解決橫向溝通問題;
③采用輔道使地方路網與合并后設置的支線上跨天橋銜接。
從江蘇、上海部分高速公路低路堤方案實施的經驗來看，低路堤方案對于節約用地(可節約10-20)，對保護生態環境也非常有利，同時由于我省杭嘉湖等平原地區路基填料短缺、運輸距離遠、價格高，因此低路堤方案對于減少填料工程量，降低工程造價也將起到積極的作用。但低路堤的實施需要沿線有關方面的配合，比如農田灌溉系統的改造。
6、控制房建規模
(1)統籌規劃，合理設置各房建工程的規模，集約化使用，收費站采取“大站帶小站”方式，則不但能夠更好的發揮房建工程的服務功能，而且也能夠有效節約房建工程用地。
(2)目前我省高速公路應結合當前公路養護社會化的趨勢，在初步設計時合理減小養護工區的規模。
(3)高速公路應根據交通量大小、路段長度、地形條件、社會服務需要，選擇適當地點設置服務區，并合理確定服務區的功能和規模。盡量利用廢棄地、荒山和坡地，或結合棄土場設置，原則上不得占用農田。
(三)工程實施階段的建議
1、項目施工招標時，應將耕地保護的有關條款列
入招標文件，并嚴格執行。合同段劃分要以能夠合理調配土石方，減少取、棄土數量和臨時用地數量為原則;項目實施中要合理利用所占耕地地表的耕作層，用于重新造地;要合理設置取土坑和棄土場，取土坑和棄土場的施工防護要符合要求，防止水土流失。
2、項目法人要增強耕地保護意識，統籌工程實施臨時用地，加強科學指導;監理單位要加強對施工過程中占地情況的監督，督促施工單位落實土地保護措施。項目法人組織交工驗收時，應對土地利用和恢復情況進行全面檢查。
3、施工單位要嚴格控制臨時用地數量，施工便道、各種料場、預制場要根據工程進度統籌考慮，盡可能設置在公路用地范圍內或利用荒坡、廢棄地解決。施工過程中要采取有效措施防止污染農田，項目完工后臨時用地要按照合同條款要求認真恢復。
4、公路建設中廢棄的舊路要盡可能造地復墾，不能復墾的要盡量綠化，避免閑置浪費。
(四)管理方面的建議
1、交通主管部門要在“工可”評估、初步設計審查階段，嚴把設計審查關，千方百計節約用地。
關鍵詞:物權法；金融法規；擔保物權；風險防范
中圖分類號:F832.39文獻標識碼:A文章編號:1007-4392(2008)01-0032-04
一、《物權法》中與擔保物權相關的重要規定及對金融業的影響
(一)實施不動產統一登記和預告登記制度
《物權法》第10條規定“國家對不動產實行統一登記制度”。從制度上避免了因多頭登記人為造成的登記效力沖突。第20條規定“當事人簽訂不動產物權協議時，可以申請預告登記，登記后未經預告登記的權利人同意，處分該不動產的，不發生物權效力”。
我國企業融資難、融資成本高除了動產擔保制度薄弱的原因外，現行抵押登記制度存在的不足也是一個重要原因。比如，登記機構分散、有些權利找不到登記機構、登記信息查閱困難、登記收費過高等。《物權法》在第二章第一節專門規定了“不動產登記”，確立了不動產統一登記制度，第13條和第22條還專門規定:禁止實踐中出現的登記機構給登記設置門檻、亂收費等行為。統一、高效、低成本的不動產登記制度有利于當事人辦理物權登記，降低雙方的交易成本，提高擔保的可靠性，保護交易安全和交易秩序。當然，物權法還只是對不動產統一登記制度做了原則性的規定，具體的內容有待出臺《不動產統一登記法》明確。
物權公示是確認所有權屬的一項重要原則。《物權法》規定，動產物權的公示形式為交付，不動產物權則以登記為公示方式。但現行的法律規定，不動產必須在不動產實際存在后才能到有關部門辦理登記手續，這就導致在現實生活中經常出現的“一房多賣”、“多重抵押”等現象，給銀行貸款管理帶來了諸多麻煩。
針對這些問題，《物權法》設立了預告登記制度，規定當事人簽訂買賣房屋或者其他不動產物權的協議，為保障將來實現物權，按照約定可以向登記機構申請預告登記。預告登記后，未經預告登記的權利人同意，處分該不動產的，不發生物權的效力。預告登記具有排他的效力，以確保將來只發生該請求權所期待的法律效果，從而解決了“一房多賣”和“多重抵押”問題，也切實保護了銀行的合法權益。
(二)允許約定實現抵押、質押權
根據《擔保法》，只有在主債務人到期不履行債務時才能實現擔保物權。《物權法》對此作了補充，第179條規定“債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形，債權人有權就該財產優先受償”，第208條規定“債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現質權的情形，債權人有權就該動產優先受償”，這些條款對債權人相當有利。規定發生當事人約定的實現擔保物權的情形時，也可以實現擔保物權。《物權法》的這一規定將實現擔保權的條件留給當事人自己約定，將會使金融機構具有更大的自主性。
(三)擴充了抵押、質押物范圍
《物權法》實施前，由于受法律制度和金融機構經營理念的約束，我國的融資擔保一直過分依賴于不動產擔保，這在一定程度上影響了經濟協調發展。據人民銀行2006年初步估算，由于擔保法和登記制度的限制，我國約有價值16萬億元的企業和農戶動產(主要是存貨、應收賬款、農業資產等)無法用于信貸擔保。如果按照50%的貸款折扣率計算，這些動產原本可以擔保生成約8萬億元的貸款，相當于我國金融機構三年的新增貸款額。與《擔保法》相比，在《物權法》中，可用于擔保的范圍擴大了。主要體現在兩方面:
一是由一般禁止修改為一般許可。1995年的擔保法規定:依法可以抵押的其他財產才可抵押。這就意味著那些法律、行政法規既沒有規定不得抵押，又沒規定可以抵押的財產都不能抵押。而《物權法》第179條第(七)項規定:法律、行政法規未禁止抵押的其他財產可以抵押。也就是說只要是法律、行政法規未禁止抵押的財產都可以抵押。極大地拓寬了抵押物的范圍。
二是應收賬款可以質押。在世界大多數國家，應收賬款是最重要的動產擔保品，尤其是對中小企業。從我國經濟生活的實際情況看，中小企業的實物財產，如房地產、機器設備等相對來說比較少，或者價值比較低，符合擔保法規定的融資擔保工具比較少。據報道，目前中小企業60%以上的資產為應收賬款，法律不支持應收賬款融資造成的沉淀資本高達5.5萬多億元。雖然，我國部分銀行也嘗試開展應收賬款質押，比如出口退稅質押。但由于擔保法沒有明確規定出口退稅的權利是否可以質押，也沒有明確相應的質押登記機關，使得銀行的權利是否構成質押權缺乏法律根據，銀行貸款安全存在一定的法律風險。雖然2004年最高人民法院以司法解釋的形式肯定了出口退稅質押的效力，但物權法的頒布使得這一質押形式具有了更高的、法定的效力。因此，物權法明確將應收賬款納入了擔保物的范圍，也就明確了在包括出口退稅在內的應收賬款上設定的質押權的合法有效性，這對緩解中小企業融資難將會起到很好的作用。
(四)創設動產浮動抵押
《物權法》第181條規定了動產浮動抵押制度。浮動抵押制度是英國首創的一種擔保制度，是指企業以全部財產或部分財產為企業債務提供擔保，該財產的總價值隨著企業自由經營流轉而增減，只有在合同約定或者法律規定的事由發生時，抵押財產的價值才能確定的一種抵押。它的核心就在于抵押財產價值的浮動性，而我國傳統抵押制度的特性恰恰在于強調抵押財產的特定化。值得注意的是，物權法規定的動產浮動抵押制度，只是部分借鑒和引進了浮動抵押制度，與國外相比，有兩個特點:第一，抵押物范圍窄。抵押物只是動產，而且僅限于抵押人的生產設備、原材料、半成品和成品等動產，不包括其他動產、不動產、知識產權和應收賬款等；第二，抵押人范圍更廣。國外法一般強調抵押人只能是公司，甚至是只能是股份公司。而我國物權法將抵押人的范圍擴大為所有類型的企業(包括公司、合伙企業、個人獨資企業、“三資企業”等)、個體戶、農業生產經營者。擴大抵押人范圍的主要目的在于解決中小企業、個人經營者融資難的問題。同時第188條規定，動產浮動抵押應辦理登記，抵押權自合同生效時設立，未登記的不得對抗善意第三人。動產浮動抵押豐富了商業銀行的擔保類型，擴大了商業銀行追索財產的范圍，有利于金融機構開拓新的市場，優化信貸結構，降低信貸集中度。
(五)創設最高額質權制度
所謂最高額質押指出質人與質權人協議，在最高額限度內，以質物對一定期間內連續發生的債權提供擔保。最高額質押的優點在于不必每次交易都設定質押權，不但手續簡化，而且可以滿足快速、安全辦理業務的需要。所以在實踐中，很多銀行都希望辦理質押貸款時能夠采取最高額質押的方式。《物權法》規定，出質人可以協議設立最高額質權。這就賦予了最高額質押方式的合法地位，使一直困擾銀行界“最高額質押”無法可依的問題得到了最終解決。最高額質押擔保方式的確立，有利于簡化質押擔保手續，方便當事人，節約當事人成本，更好地發揮質押擔保的功能，促進金融市場交易的發展。
(六)縮短抵押權存續期間
為督促抵押權人積極行使權利，《物權法》第202條規定:“抵押權人應當在主債權訴訟時效期間行使抵押權；未行使的，人民法院不予保護”，改變了《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》關于主債權訴訟時效結束后2年內仍可通過訴訟行使擔保物權的規定。
(七)取消保證人先履行抗辯權
《物權法》第176條關于“第三人提供物的擔保的，債權人可以就物的擔保實現債權，也可以要求保證人承擔保證責任”的規定，突破了《擔保法》第28條“同一債權既有保證又有物的擔保的，保證人對物的擔保以外的債權承擔保證責任”的規定，使得債權人可根據實際狀況，靈活選擇清償對象，最大限度維護債權。
(八)不通過訴訟也可處置抵押物
根據《物權法》第195條的規定，如果債務人對債權逾期未清償的事實沒有異議，只是就如何處理抵押財產與債權人未達成一致，債權人可直接申請法院強制執行，拍賣變賣抵押財產來償債，無需對借貸行為提訟。
二、金融業面臨的法律風險
盡管《物權法》中作了許多新的規定，對于金融機構的經營管理有著明顯的促進作用，但是應當看到《物權法》在帶來積極作用的同時也帶來了較大的法律風險，主要表現為:
(一)動產浮動抵押的風險
《物權法》規定動產浮動抵押，對加快金融業務發展是一個良好機遇，但同時也潛含了不少的風險。浮動抵押的主要優點在于:第一，抵押物的浮動性擴大了抵押物范圍，增加了抵押人的擔保能力；第二，對于抵押人而言，浮動抵押使抵押人既能融通資金，又對其經營活動不產生任何影響和妨礙，抵押人實際上獲得了雙重利益；第三，浮動抵押的設定手續簡便，只需要登記浮動抵押合同即可，無須也無法對抵押人用于抵押的財產分別做登記。比如，以全部財產抵押的，可以登記為“以現有或將有的全部動產抵押”；以部分財產抵押的，可以登記為“以現有或將有的機器設備、產成品抵押”等。但對這一制度的固有缺陷可能導致金融機構貸款利益受損的后果也應當高度重視:第一，只有在合同約定或法律規定事由出現時，抵押物的具體范圍才能最終確定，這就給金融機構在簽訂抵押合同時預測抵押物的價值，確定相應貸款額度帶來困難；第二，浮動抵押設定后，抵押人有自由處分抵押財產的權利，流出抵押人的財產就自動退出抵押物的范圍，正如物權法第189條規定的那樣:浮動抵押權登記設定后，仍不得對抗正常經營活動中已支付合理價款并取得抵押物的買受人。也就是說，在合同約定或法律規定事由出現前，抵押人賣出的財產都不屬于浮動抵押物。這樣的話，浮動抵押權的登記可以說是形同虛設，也很難避免抵押人故意通過處分財產逃避金融機構貸款債權。可以說，物權法規定的動產浮動抵押制度是一柄雙刃劍，使用不當的話，很可能影響金融機構貸款安全。
(二)應收賬款質押的風險
《物權法》中關于“質押”的規定相對于《擔保法》，最大的亮點就是增加了“應收賬款”可以作為質押的標的。但應收賬款主要是一個會計學上的概念，在法律上包括哪些具體內容，物權法沒有或者只有原則性的規定。且應收賬款容易被當事人虛構貿易背景捏造出來，對金融機構甄別真實的貿易背景提出了較大的挑戰。另根據《物權法》規定，并不是所有的普通債權都可以作為可質押的“應收賬款”，質押的“應收賬款”，要經過信貸征信機構辦理出質登記后才成立質押權。
(三)訴訟時效縮短的風險
訴訟時效是指民事權利受到侵害的權利人在法定的時效期間內不行使權利，當時效期間屆滿時，即喪失了請求人民法院依訴訟程序強制義務人履行義務權利的制度。在法律規定的訴訟時效期間內，權利人提出請求的，人民法院就強制義務人履行所承擔的義務。而在法定的訴訟時效期間屆滿之后，權利人行使請求權的，人民法院就不再予以保護。可見，訴訟時效是權利人行使請求權，獲取人民法院保護其民事權利的法定時間界限。它包含兩層意思，一是權利人在此時間內享有依訴訟程序請求人民法院予以保護的權利；二是這一權利在此時間內連續不行使即歸于消滅。
《物權法》頒布實施之前的主要法律依據是最高人民法院關于適用《中華人民共和國擔保法若干問題的解釋》第12條規定:“擔保物權所擔保的債權的訴訟時效結束后，擔保權人在訴訟時效結束后的二年內行使擔保物權的，人民法院應當予以支持”。而《物權法》第202條則規定:“抵押權人應當在主債權訴訟時效期間行使抵押權；未行使的，人民法院不予保護”。上述規定確認了擔保物權的訴訟時效為主債權的訴訟時效，不再有2年的額外時效，大大縮短了擔保物權的訴訟時效。這就要求金融機構一定要在主債權的訴訟時效期間內行使擔保物權，否則法院將不予保護該擔保物權。
《物權法》還規定:抵押權人若不在主債權訴訟時效期間內行使抵押權，法院便不予保護；出質人請求質權人及時行使質權，因質權人怠于行使權利造成損害的，質權人應予以賠償；若接受已預告登記的不動產為抵押物，而抵押人未在3個月內辦理正式登記，抵押人就未得到不動產所有權，金融機構的抵押權也將面臨落空的風險。
(四)異議登記的風險
《物權法》規定，權利人、利害關系人認為不動產登記簿記載的事項錯誤的，可以申請更正登記。不動產登記簿記載的權利人不同意更正的，利害關系人可以申請異議登記。異議登記的目的在于限制不動產登記簿上的權利人的權利，以保障提出異議登記的利害關系人的權利。
但目前我國異議登記制度還不完善。一方面實行異議登記后，登記的公示作用將會減弱，甚至權利設定和移轉的登記因為異議登記的存在而降低了其應有的價值。另一方面，異議登記制度在實踐中也不易操作。
在我國金融機構已經發放的貸款中，擔保貸款的比重占到了82%，其中人保和物保平分秋色。在各登記機構記載的擔保物權人，90%以上的債權人為銀行。在目前我國異議登記還不夠成熟的條件下，如果當事行在辦理擔保登記時，法律把關不嚴，稍有疏忽就有可能導致登記手續存在漏洞，利害關系人即可通過辦理異議登記來削弱銀行的擔保物權。如異議成立，對于債權金融機構來講，無疑就失去擔保保障。
三、完善物權擔保的相應措施與建議
(一)積極修訂和完善現行的規章制度
各金融機構應以各類貸款合同和擔保合同為清理重點，修改其中的無效條款，確保合同內容與《物權法》保持一致；要增加相應的債權保護條款，加快金融債權處置效率，最大限度減少風險。
(二)準確適用法律沖突規則
《物權法》是關于物權的一般法，但不是規范物權的唯一法律，其他法律有關物權的規定難免與《物權法》發生沖突，只有正確適用沖突規則，才不至于產生法律上的混亂，具體運用如下:
《土地管理法》、《農村土地承包法》等特別法與《物權法》沖突時，依據特別法優于一般法之規則適用特別法。
《擔保法》與《物權法》沖突時，依據上位法優于下位法之規則適用《物權法》。
同階位的《民法通則》與《物權法》沖突時，依據后法優于前法之規則適用《物權法》。
(三)及時行使抵押權
《物權法》規定“抵押權人應當在主債權訴訟時效期間行使抵押權；未行使的，人民法院不予保護”，這與《擔保法》的司法解釋規定“擔保權人在訴訟時效結束后2年內行使擔保物權的，人民法院應當予以支持”有很大的不同。
(四)密切關注其他相關制度的調整和出臺
由于《物權法》的很多規定都屬于原則性規定，具體實施細則和操作規程有待于其他法律法規和司法解釋進一步細化和完善。因此，各金融機構應當密切關注《物權法》配套的法律機制建設，及時將這些互相聯系和作用的法律法規作為一個法律整體來理解和把握。根據變化及時提出應對方案，調整和完善各項業務的經營管理。如《物權法》明確規定，不動產統一登記的范圍、登記機構和登記辦法由其它法律、行政法規規定。且具體登記工作事關擔保物權效力，而將要制定的登記規定與現行規定有較大差異，因此各金融機構應密切關注相關制度的起草工作，認真提出修訂意見，出臺后應及時學習，確保登記行為的有效性。
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［5］謝問蘭，2007:《關注物權法對銀行的影響》，中國銀行業監督委員會，《參閱信息》第118期。
［6］陳正理，2007:《物權法實施后銀行擔保物權所面臨的法律風險》，中國銀行業監督員會，《熱點問題調研報告》第22期。
