時間：2023-09-07 17:41:22
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇新頒布的土地管理法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
福建省土地管理局：
你局《關于耕地拋荒有關問題的請示》（閩土籍〔1998〕20號）收悉。經研究，現批復如下：
在土地利用現狀調查初期，雖然為了統一確定調查分類標準，對歷史上形成的拋荒地的地類做過規定。但是，自1986年《土地管理法》頒布實施以來，黨和國家十分重視土地的合理利用和耕地保護工作，嚴禁耕地拋荒，并且在新修訂的《土地管理法》中將嚴禁耕地拋荒上升為法律。新修訂的《土地管理法》第三十七條規定：“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”。“承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。”因此，任何棄耕拋荒的，不僅不能在土地變更調查和建設用地報批時按非耕地對待，而且要盡快采取措施予以復耕。不得通過土地變更調查改變地類，使棄耕拋荒的違法行為合法化。
被告：四川省綿陽市國土局。 法定代表人：劉期益，局長。
第三人：綿陽市高新區街道辦事處。 法定代表人：宋少華，主任。
李清蓉系下崗職工，原有住房86.25平方米。1995年5月19日，李清蓉又申請修建50平方米的住房。5月22日，李清蓉所在的村、組簽批同意。同日，李清蓉向綿陽市高新區街道辦事處交納建房押金200元及建房管理費50元。6月9日，綿陽市高新區街道辦事處國土管理所以不符合建房條件為由，未予批準。后李清蓉又口頭向該街道辦事處申請修建營業用房。同年9月4日，綿陽市高新區街道辦事處國土管理所又批示，同意李清蓉租用集體土地修建50平方米的營業用房。同月22日，李清蓉與綿陽市高新區凝祥寺村居委會五組簽訂《土地出租合同》。即李清蓉承包集體土地120平方米修建營業用房及綠化帶，并按時向居委會交納各種承包費。租期暫定兩年。11月6日，李清蓉與唐某某簽訂《建房合同》，并動工修建樓房。
1999年1月14日，綿陽市國土局根據群眾舉報，派員去李清蓉占地建房現場調查，并作了《勘驗筆錄》。李清蓉在此筆錄上簽字，表示同意接受處理。3月10日，綿陽市國土局就李清蓉違法占地建房一事召開聽證會。同月29日，綿陽市國土局作出綿國土監（1999）1號處理決定。該處理決定認定李清蓉在沒有取得有批準權限機關有效批準的情況下，在原住宅前面占用集體土地153.2平方米修建永久性建筑物，其行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第三十八條、《四川省〈土地管理法〉實施辦法》第二十三條的規定。依據《中華人民共和國土地管理法》第四十五條之規定，處罰如下：（一）責令李清蓉在收到本處罰之日起十五日內，自行拆除違法修建的建筑物；（二）拆除建筑物后，必須將非法占地面積恢復原狀，并交綿陽市高新區凝祥寺村五組，按新頒布的《中華人民共和國土地管理法》的有關規定進行管理。
李清蓉不服綿陽市國土局的處理決定，向綿陽市中級人民法院提起訴訟。 原告李清蓉訴稱：1998年5月19日，按規定向村委會和5社提出建房用地申請，得到村、社和街道辦事處的批準，持批文與村、社訂立了土地租賃合同，并按街道辦事處的要求交納了建房管理費和建房押金計250元，按照國家和街道辦事處有關規定申報辦理了批準手續，不存在違法占地，亦投入20余萬元進行修建營業用房，被告稱原告用地違法，強令原告停止施工，于1999年3月29日作出處罰決定，要求撤出即將峻工的房屋。原告不服，認為被告的處罰決定缺乏事實和法律依據，嚴重損害了原告的合法權益，向四川省綿陽市中級人民法院提起行政訴訟。
被告綿陽市國土局辯稱：被告依照法定程序查實的物證、證言等調查筆錄和現場勘驗，原告沒有縣級人民政府發出的用地批文。被告對原告違法占地的行為，只能依據土地管理法律、法規的具體規定作出行政處罰決定。原告的建房申請與村社簽署的意見以及辦事處國土管理所簽具的意見和辦事處財政所收取的費用，不是法律規定行使最終審批建設用地的政府機構，不具有法律規定的合法性。被告從原告建房下基礎開始即多次到場制止違法占地建房，原告卻繼續強行修建。故原告違法占地建房依法應予拆除，所受損失應由原告自行承擔。 第三人未作答辯，但向法院提供了本案有關的書面材料。
「審判
綿陽市中級人民法院經審理認為：原告李清蓉申請建房，雖填寫了《農房建設用地規劃申請表》，村、社又簽了同意修建的意見，因其原有住房面積已達到國家土地管理法所規定的標準，未予批準。后又租用其住宅前面的承包空閑地及垃圾坑建造營業用房，發展培育種植技術，經國土管理所批準50平方米建勞營業用房，按此批文與本村5組簽訂土地租賃合同，期限暫定兩年。建房實際占用土地153.2平方米，超過批準面積103.2平方米，認定事實清楚，證據確實，程序合法，處罰正確。但被告及第三人責令原告停建查處中措施不力，原告并未停止修建，故原告不應承擔全部過錯責任。第三人在原告建房申請中未批準給建住宅用地正確，但在越權批準原告建營業用房中的批文不規范，批文后行政監督不嚴，又未具體交待辦理他項手續，亦未上報綿陽高新區國土分局備案，其發現原告超面積建房后制止不力，到1999年2月1日才將書面停建通知發出時，原告修建的營業用房已基本竣工。
根據《四川省〈土地管理法〉實施辦法》第四十一條的規定，應予承擔越權批地造成損失的責任。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第1款第（1）項之規定，該院于1999年9月1日作出判決： 一、維持被告綿陽市國土局對原告李清蓉違法占地建房的處罰決定。 二、因第三人越權行政行為給原告造成的損失賠償另案處理。
一審判決宣判后，李清蓉不服，以上訴人占地建房是經綿陽市高新區街道辦事處國土管理所批準的，系國土部門極不規范的管理造成的，應由批準部門承擔責任等理由，向四川省高級人民法院提起上訴。 四川省高級人民法院經審理認為：上訴人李清蓉申請建房用地，雖經辦事處國土管理所批準，但國土管理所對此無法定審批權，其批準行為屬超越職權，無效。上訴人在國土所越權審批的情況下又超面積占地建房，系違法行為。國土所越權審批導致上訴人違法用地建房造成損失，應承擔賠償責任。被上訴人對上訴人違法占用土地建房的行為作出處罰，其認定事實清楚，主要證據充分，定性準確，程序合法，應予維持。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。上訴人的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（1）項之規定，于1999年11月16日作出判決：駁回上訴，維持原判。
「評析
本案系一起基層國土管理所超越職權批準建房導致違法占用土地建房的行政處罰案，在處理中應當注意以下幾個問題。
一、關于超越職權批準占用土地建房的認定和處理問題。 本案原告（上訴人）李清蓉系下崗職工，原有住房86.25平方米。1998年5月19日李清蓉又申請修建50平方米的住房，填報了《農房建設用地規劃申請表》，經所在的高新區凝祥寺村和5組居民委員會簽具意見“同意修建”，街道辦事處亦收取了其建房押金200元和建房管理費50元后，于同年6月9日經辦事處國土管理所批簽：“不同意修建，因已有住房，不符合建房條件”，國土管理所未批準給建住宅用地是正確的。但后來經李清蓉以從事個體經營需要，為改變住宅周圍環境達到創衛要求，利用原告房屋前荒地垃圾坑修建營業用房等再次提出申請后，辦事處國土管理所于同年9月4日批簽：“茲有凝祥寺居委會5社社員申請50平方米建營業用房一事，因結合創衛需要，故同意以租賃性質建房，其占地土地性質不變，仍屬集體土地，該戶應與5社簽訂租地協議，另該戶建房以后涉及國家建設需要，要無條件拆遷。”其超越職權批準李清蓉所建營業用房中批文不規范，批文后行政監督不嚴，又未具體交待辦理他項手續，亦未上報綿陽市國土局高新區國土分局備案，當其發現原告李清蓉超面積建房后亦制止不力，僅于1999年2月1日才將書面停止修建的通知發出，此時李清蓉修建的營業用房已基本竣工。 綿陽市國土局對辦事處國土管理所超越職權批地的行為作出綿國土監（1999）第2號處理決定：“1.撤銷第三人1998年9月4日批準李清蓉與凝祥寺村5組簽訂租地協議建房等所有文件；2.高新區國土分局應監督并協助第三人收回李清蓉違法占用的案件土地并交凝祥村5組；3.第三人應在收到本決定之日起3日內將有關部門收取原告所交的有關費用全額退還；4.第三人的直接責任人應在收到本決定5日內寫出書面檢查送市國土局高新區分局，等候處理。四川省綿陽市中級人民法院根據《四川省〈土地管理法〉實施辦法》第四十一條的規定，認定第三人應承擔超越職權批準用地建房造成的損失，判決因第三越權行政行為給原告造成的損失賠償另案處理是合法的、正確的。
關鍵詞：經濟法；行政法；界限
作為新興的法律部門，經濟法與傳統的民商法和行政法存在著“天然”的聯系。正如施米托夫教授在分析英國經濟法的要領時所指出的：“經濟法應位于商法與行政法之間。它與商法分享對經濟事務的調整，與行政法分擔政府管理的職能。”[1]關于經濟法與民商法的界限，隨著民法通則的頒布和民商事立法的完善，法學界的看法已基本趨于一致了。但經濟法和行政法的界限如何劃分，這仍然是一個有待探討的問題。有不少專著、文章都對此問題進行了論述，但顯得過于抽象，本文意在通過對土地管理法的分析來具體論述經濟法與行政法之關系，使經濟法的本質特征能被較直觀地把握。
對土地可從不同角度進行觀察。首先，它是民法上的物；其次，它是一種不可再生的資源；再次，它又是行政管理指向的對象。我國的土地管理法正是基于土地的“物”、“資源”及“管理對象”的多重屬性進行綜合性立法的。因此它集民事性規范于一體。而其中經濟性規范占著很大的比重。《土地管理法》共分八章，除總則（第1章）、法律責任（第7章）、附則（第8章）外，土地的所有權和使用權（第2章）主要由民事規范構成，監督檢查（第6章）主要由行政性規范組成，其余三章，即土地利用總體規劃（第3章）、耕地保護（第5章）、建設用地（第6章）基本上是經濟性規范，只是個別兼具行政性規范屬性。
土地管理法中這些經濟性規范所涉及的內容包括：立法宗旨（第1條）、基本國策（第3條）、土地用途管制制度（第4條）、土地利用總體規劃制度（第17條）、建設用地總量控制制度（第24條）、土地調查制度（第27條）、土地統計制度（第29條）、建立土地管理信息系統對土地利用進行動態監測制度（第30條）、占用耕地補償制度（第31條）、基本農田保護制度（第34條）、土地劃撥制度（第54條）、土地有償使用費專項使用制度（第55條）等。此外，還有一些關于促導性措施的規定，如關于獎勵的規定（第7條）、鼓勵開發未利用土地（第38條）、鼓勵土地整理（第41條）、支持被征地的農村集體經濟組織和農民從事開發經營、興辦企業（第50條）等。還有一些特殊的規定，如關于增加安置補助費的規定（第47條）、征地補償方案須聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見的規定（第48條）等。
上述這些規定，體現了經濟法的一些特性，以此為基礎可分析出經濟法與行政法的如下差異：
首先，經濟法與行政法調整的社會活動領域及其調整宗旨不同。經濟法，又可稱之為經濟政策法，是國家管理經濟活動的法律規范的總稱，其宗旨是執行國家經濟政策，實現社會公共利益。如國家針對耕地嚴重流失，建設用地外延式擴張的現狀，基于“社會經濟的可持續發展“的認識，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地“的基本國策，為了執行這一國策，于是進一步完善了《土地管理法》，以法律的形式將上述政策要求制度化、規范化。由此可見，經濟法帶有極強的經濟政策性，是國家貫徹經濟政策的手段。就其宗旨而言，是為社會公益的。如為了確保現有耕地規模，防止農用地轉為建設用地，土地管理法規定了土地用途管制制度，占用耕地補償制度，在農用地內，又劃出基本農田進行特殊保護，這都是基于我國耕地面積有限、開墾潛力不大、農村人口眾多這一現狀考慮的，以期達到確保農民生活水平、農業發展、農村穩定及社會經濟可持續發展的社會公益目的。因此，國家一定階段特定的經濟政策是經濟立法的依據，保證該經濟政策所確定的社會公益目標的實現，是經濟法的功能和宗旨，它有著特定的、具體的經濟內容。行政法則與此不同，行政法以國家行政主體的設置及其職權行使為其調整領域，其宗旨是保障國家行政職權的依法行使和行政管理相對人的合法權益不受行政機關的侵害。英美法系和大陸法系由于歷史傳統不同，關于行政的認識也存在著差異。英美法系側重于控權說，重視程序規則，認為“行政法涉及對行政機關的授權；行使行政權力必須遵從的方式（主要強調法定程序規則）；以及對行政行為的司法審查”[2].而大陸法系側重于保權說，以行政職權及其行使作為研究中心，“強調的是行政行為，即作有效意思表示的主體資格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、確定力、拘束力和執行力），有瑕疵意思表示的補救和違法意思表示的法律責任，以及緊急狀態下的意思表示問題”[3].由此，不管是英美法系的行政法，還是大陸法系的行政法，都不十分關心行政管理活動的具體社會經濟內容及其要實現的社會經濟政策目的。這是行政法區別于經濟法的一個根本點。以我國土地管理法第6章“監督檢查”為例，該章規定了監督檢查的主體（第66條）、可以采取的措施即職權（第67條）、關于身份公開的程序規則（第68條）、其他職權及公法上負擔的義務（第68、70、71、72條）等。這些規定充分關注的只是行政組織及其權力設置、行使、制約、監督，而不大關心活動的具體經濟內容和要實現的經濟政策目標。總之，經濟法和行政法都分擔國家管理經濟的職能，但其側重點不同，前者側重管理的具體內容和要實現的目標，后者側重于管理主體及其職權。
其次，經濟法與行政法立法上所遵循的科學原理不同。經濟法主要以經濟學的原理為指導，如土地管理法規定的土地利用總體規劃制度、土地調查制度、土地統計制度、土地利用監測制度等，就是在經濟學原理的指導下，將一定的經濟技術手段運用于土地管理，以期達到土地資源的科學、合理地開發、利用和保護。在這里，立法只不過使其獲得了強制執行和一體遵循的效力而已。行政法則主要以政治學原理為指導。如土地管理法關于土地利用總體規劃實行分級審批的規定（第21條）、將土地利用年度計劃的執行情況列為國民經濟和社會發展計劃執行情況的內容的規定（第25條）、農用地轉用審批手續的規定（第44條）、關于監督檢查的規定（第6章）以及關于行政責任、行政救濟的規定（第7章）等，體現了行政機關與權力機關、司法機關之間，行政機關上下級和管理相對人之間相互監督的關系，這些都是政治學分權制衡原理的運用。
再次，經濟法與行政法追求的法律實施所要達到的社會效果不同。法律的實施效果指法律的實施對社會、經濟、政治生活產生的影響。這種影響有積極的，也有消極的，而法律所追求的則是積極的影響。經濟法的實施追求的是，它所執行的特定的社會經濟政策目標得到全部或部分的實現，整個社會經濟呈協調有序持續發展的狀態。就土地管理法而言，是要通過實施實現土地資源開發、利用、保護的科學化、合理化，耕地得到了切實有效的保護，整個社會經濟在此基礎上能夠得以持續發展。而行政法實施要追求的是，國家行政管理活動的民主化、法治化，即依法行政。具體言之，就是行政主體的設置、職權必須有明確的法律依據，行政活動做到合法、合理，一旦違法，則承擔相應的法律責任。還是以土地管理法為例，它的實施在行政方面就是要實現土地行政管理的法治化，使國家的土地行政管理職能得到實現。總之，經濟法追求的是社會經濟運行的效率和有序，行政法追求的是國家政治生活的規范和進步。
最后，從經濟法與行政法既相區別又相滲透的客觀現實和辯證關系出發，應該注意到二者間的界限具有相對性。就法律部門的劃分而言，具有主觀性的一面，它并不是法律現象客觀的必然的界限所惟一導致的。這正如有的學者所指出的：“法的部門劃分是相對的，具有一定的模糊性，這是由立法和法學的主觀性決定的。這種相對性主要表現為法律部門之間的交叉性和層次包容性，也表現為同一項法規在不同的國家或不同時期可以屬于不同的法律部門。“[4]而一個時期以來，我國的一些法學者卻未能足夠認識這種法的部門劃分的相對性。有的行政法學者基于經濟法調整手段的不完備、無獨立的責任制度等，就否認經濟法作為一個獨立的法律部門的地位；而一些經濟法學者則從論證經濟法有不同于其他法律部門的獨立的、完整的調整手段和責任制度出發，沒有令人信服地論證經濟法具有像民法、刑法、行政法這些傳統的法的部門那樣所具有的全部特征。與此不同的是，有的學者獨辟蹊徑，從反思和重新確立法的部門劃分標準出發，既看到了經濟法與行政法的差異，又看到了兩者的交叉、重疊，既論證了經濟法作為一個獨立部門法的地位，同時也”純化“了行政法的研究范圍。更難能可貴的是，他們從法律史的角度指出了新興法律部門對傳統法律部門在制度上大量借鑒的客觀現象[5].總之，經濟法與行政法二者間的界限是相對的，經濟法在調整手段和責任制度方面大量地借鑒了行政法的某些做法；同樣，也不能以此否認二者是不同的獨立的部門法。得注意的是，現代法律更加關注特定的社會活動領域和特定事項。在立法上，一方面，新的法律部門不斷出現；另一方面，法律部門相互滲透和綜合性法律文件的制定。前者如環境法、社會保障法等，后者如本文分析的土地管理法。這在法學上，既要求具有開拓意識的新領域的法學工作者的涌現，也要求不同部門的法學者對同一立法文件從各自的學科背景出發進行研究和闡釋，不是相互否定，爭奪地盤，而是合理分工，相互促進，共同繁榮法學事業。
注釋：
[1]（英）施米托夫：《國際貿易法文選》，趙秀文譯，中國大百科全書出版社1993年版，第32頁。
[2]（美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，第2"3頁。
關鍵詞：土地資源，法律制度，耕地保護，土地登記
一、我國耕地資源面臨的嚴峻形勢
（一）耕地整體素質下降
隨著工業化和城市化過程的加快，耕地總量的增加是困難的，相當長的時期內還會減少，更糟的是耕地整體素質趨于惡化：優質高產農田在減少，劣質低產農田在增加。論文格式。根據國家土地管理局的資料，中國位于城鎮郊區和村鎮周圍的耕地減少2/5，有些地方甚至超過3/5，這些區位的耕地通常都屬于優質高產田。
（二）后備耕地資源不足
從合理開發的角度看，在0.35億公頃成片荒地中，約有0.133億公頃可作為耕地用，按墾殖率60%計，可凈得耕地800萬公頃，后備耕地嚴重不足，甚至難以彌補現有耕地的損失已基本成為事實。并且宜耕地0.133億公頃主要集中在西北地區和東北地區，極易受風蝕、沙化、鹽漬化和潛育化影響，開發利用難度較大。
（三）耕地總量和人均占有量較小
建國50多年來，中國耕地統計面積累計減少4273萬公頃，扣除開荒造田的2633萬公頃，耕地凈減少1640萬公頃。隨著經濟發展和人口增長，耕地占用不可避免，加之后備耕地資源十分有限，中國耕地總量和人均量在相當長的時期內都將進一步下降，中國耕地總量和人均量在相當長的時期內持續減少，必將加重本已緊張的人地、人糧矛盾，直接影響中國的現代化進程。
二、耕地資源惡化的原因
（一）認識原因：
認識到耕地保護重要性的主要以學術界和中央有關部門為主，許多人并沒有真正認識到它的迫切性，更不知道保護耕地同計劃生育、環境保護一樣是我國的基本國策。論文格式。值得注意的是，也存在不少政府管理部門的領導干部將發展城市經濟和保護耕地對立起來，缺乏保護意識。另外，我國的耕地還承擔著社會保障功能，對農民來說，失去耕地，就意味著失去一切，在我國還不能將失去耕地的農民很好安置的情況下，現在的征地補償不足以讓農民安身立命，社會成本很高。考慮耕地的這許多功能，將包括生態服務功能、社會保障功能和它的產出價值都算在征地成本中去，提高征地的經濟成本，從而保護耕地。
（二）深層次原因：
（1）我國國土資源管理的法律、法規還不夠完善。與新《土地管理法》相配套的各種單行法律還欠缺或不夠翔實完善，使全國土地管理工作缺乏很好的法律依據，對各級領導部門、單位和個人的約束力不夠，不能很好指導操作。如根據我國《土地管理法》的規定，農用土地所有權的主體是集體經濟組織，既可以是村農業集體經濟組織，也可以是村民委員會，還可以是鄉鎮農民集體等等，這種土地所有權產權界定不明晰，產權主體模糊的直接后果，會造成土地保護、監督上的乏力，集體對耕地保護非不為，而是不能為，無權為；如仍缺乏土地征用方面的專項法律、法規，致使征地權力的濫用并以低廉的價格征用農用土地用于非農建設，導致耕地大量損失。（2）地方政府的政績觀念。現在衡量政府官員政績的標準是經濟增長、城市擴張，而不是從可持續發展的標準來衡量，政府官員的耕地保護的積極性難以提高。 三、關于我國土地資源可持續利用的法律思考
我國對耕地進行保護的主要法律有《環境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復墾條例》、《耕地占用稅暫行條例》等。這些法律法規更多是從經濟利用、土地管理、土地利用、土地規劃及土地的權屬問題進行規定。但對具體實施則比較籠統。如新修改的《土地管理法》中對耕地保護的一些特殊制度如基本農田保護制度、土地用途管制與審批、節約用地與耕地、土地整理與開發生產區相結合制度等，只規定了制度而對具體的實施沒有應對措施，這在很大程度上形同虛設，因此要進一步制定和完善與《中華人民共和國土地管理法》相配套的各種單行法律，如土地管理部門的職責、權利、土地利用規劃、土地登記、土地征用、耕地保護、土地保護、土地租稅、土地監察等方面的法律法規，并且這些配套法律應目的明確，針對性強，條目內容詳細，便于實際操作。一旦這些土地法律法規頒布實施就應作為全國土地管理工作的依據，成為約束全國各級領導部門、單位和個人的統一法律、法規。同時要加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》為核心的市場經濟下的土地法律體系。
四、完善耕地資源可持續利用的法律制度
（一）完善土地征用制度
我國是一個人均耕地資源十分緊張的國家，當前，我國的經濟又處于高速發展階段，經濟的發展必然導致城市數量的增加和城市規模的不斷擴大對土地的需求不斷增加。征用土地是土地管理的一個經常性工作，盡管《土地管理法》對我國的土地征用制度進行了進一步的修改，但修改后的土地征用制度在征用目的、補償標準、征地程序等方面還有待于進一步界定、補充和完善。論文格式。因此，征用制度完善的主要內容之一就是以農地基準地價為基礎測算征地補償，提高征地補償安置費用標準，調整征地過程中政府、用地單位和農村集體組織和農民利益分配關系，加上規劃、計劃等行政管理措施，有利于建立保護耕地，高效利用土地的制約機制。
（二）完善土地整理制度
在有利于生態環境優化的前提下，土地整理力爭數量的增加和質量的提高并重，保證補充的耕地質量不下降并有較大幅度的提高，使耕地總量的動態平衡不僅僅是數量的平衡，而是數量和質量的雙平衡，首先，國家有關部門應能制定出相應得可操作的土地整理質量標準，使土地整理質量的提高有章可循；其次，應對整理增加的耕地進行地力鑒定，凡是對整理對象的土地其適宜性評價不宜用耕地的土地，政府部門不應投資對其進行整理；凡是通過土地整理用作補充耕地的地力或耕地的總生產能力與已占用的耕地不相對等的，政府部門在驗收時堅決不予驗收合格。
（三）污染綜合防治制度
污染綜合防治制度強調隊土壤的綜合治理與保護，這實質上是一項嚴格的許可準入制度，要求利用先進的污染防治技術，潔凈的原材料和有效的污染防治手段，同時對生產者的生產實行嚴格的許可證制度，對耕地保護最大的一塊是農村土壤的污染防治和保護，這要求對耕地生產者實施嚴格的管制，特別是對農藥化肥的生產者進行控制，鼓勵支持企業提高技術，生產無害得制品，鼓勵農村發展生態農業，因此加強“三廢治理”，提高農業科學技術，防止農田污染是實現耕地可持續利用必不可少的措施（四）建立檢查考核制度
加強中央和省級政府土地管理職能，強化土地的集中統一管理，特別要加強各級土地利用規劃管理的職能，樹立規劃的權威性，省級土地管理部門每年要將本地區實現耕地總量，動態平衡的情況向國務院土地行政管理部門報告，要實行耕地總量動態平衡的領導責任制，把完成耕地保護和節地挖掘指標的情況作為考核政府工作和干部政績的主要內容之一。
參考文獻：
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《土地管理法》頒布實施以來，及時調整了我國土地管理立法的指導思想，明確規定：“保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展。”
是我國實施可持續發展戰略的重要步驟。可持續發展是針對以資源高消耗和環境污染為特點的生產和消費體系來支撐整個社會文明的傳統發展模式而提出的“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發展”明確地把“促進社會經濟可持續發展”作為立法的指導思想，成為強化土地資源管理，防止土地資源衰退與短缺，實施土地可持續利用的重要保證。符合我國市場經濟發展的客觀要求。因此，我國把促進社會經濟可持續發展，作為土地資源立法的指導思想，符合社會主義市場經濟公平、有序、高效、持續發展的客觀要求。
一、加強土地利用總體規劃管理，切實保障有限的土地資源的開發利用和社會經濟的協調發展
土地利用總體規劃是指縣級以上人民政府為貫徹執行國家土地利用政策，并根據國民經濟和社會發展對土地的需求，以及地區的自然、社會經濟條件而編制的合理分配土地和調整各類土地的利用結構與布局的戰略構想和設計方案。《土地管理法》實施土地用途管理制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，明確要求土地利用總體規劃應當規定土地用途；同時還對土地利用總體規劃編制的依據、原則，土地利用總體規劃的構成及其編制程序作了明確的規定。
1、土地利用總體規劃編制的依據和原則。《土地管理法》第17條規定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃，國土整治和資源環境保護的要求，土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。”土地利用總體規劃編制的原則包括：（一）嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；（二）提高土地利用率；（三）統籌安排各類、各區域用地；（四）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；（五）占用耕地與開發復墾耕地相平衡。
2、土地利用總體規劃編制的內容
土地利用總體規劃按不同層級政府的職能不同，地域空間尺度不同，各級政府負責編制和實施本級土地利用總體規劃的任務和內容也不盡相同。總的來看，國家、省、市、縣、鄉 五 級規劃體系中，從上至下，規劃任務和內容由宏觀逐漸向中觀，進而向微觀轉變。 國家和省級土地利用總體規劃屬于高層次的政策性規劃，主要起宏觀調控作用；地區（市）級規劃是由由省級規劃向縣級規劃過渡的中間層次，其中，市域土地利用總體規劃仍屬于政策性規劃的范疇，中心城區土地利用總體規劃則屬于管理型規劃；縣級土地利用總體規劃屬于管理型規劃，是土地利用管理的重要依據，也是保證省級和全國土地利用總體規劃實現的關鍵。 根據地級規劃所規定的土地利用方向、重點基礎設施的布局，結合本縣的土地資源特點，確定縣內的土地利用方向、各類用地的規模和布局，重點確定耕地、土地開發整理和城鎮建設用地控制指標和布局，并把指標分解到鄉；進行土地利用分區，編制各分區用途管制規則；制定實施規劃的措施。
3、土地利用總體規劃編制的程序
土地利用總體規劃工作一般可分為準備、編制、審批三個階段。即組織與技術準備階段、編制規劃階段、規劃審批和公布實施階段 。
為了確保土地利用總體規劃編制的質量，切實保護土地資源，特別是作為社會經濟持續、穩定、協調發展基礎的農用地和必要的建設用地的合理配置，國家對土地利用總體規劃中的建設用地實行總量控制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。
二、實行土地用途管制制度，強化耕地保護措施，保障土地資源合理的開發利用
實行土地用途管制是我國土地資源管理的新舉措。《土地管理法》第4條規定：“國家實行土地用途管制制度。”這是根據我國人口多，耕地少，土地資源承載能力已接近極限的基本國情而確立的法律原則。我國過去土地管理法雖然也規定各級人民政府必須貫徹執行十分珍惜和合理利用土地的方針，但因具體措施不力，保護手段落后，亂占濫用土地，掠奪式使用耕地的現象仍在繼續蔓延，土地資源衰退現象十分嚴重。《土地管理法》將土地按用途劃分為農用地、建設用地和未利用地，并明確界定其法律概念。根據《土地管理法》規定，縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途；鄉鎮人民政府編制土地利用總體規劃應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。國家對土地用途實行建設用地總量和耕地保有量控制指標管制，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位或個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地；未經批準，不得改變土地總體規劃確定的土地用途。
耕地保護是《土地管理法》的重點。耕地保護的實質在于預防耕地減少和退化，防止對耕地造成污染、破壞和損害，以有效地提高和改善土地的自然經濟條件，促進土地對社會經濟可持續發展的支撐作用。當前，我國土地利用的結構和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降，耕地承載力已接近極限；土地利用尚不充足，土地退化、損毀和質量下降問題突出。因此，切實保護耕地已成為當務之急。《土地管理法》確立了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”的法律原則，并明確規定耕地的特殊保護等相應的措施。
1、國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位或個人負責開懇與所占耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開懇或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開懇費，專款用于開懇新的耕地。因此，現金補償不得以現金替代應開懇的耕地，借以穩定耕地的保有量。省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃的土地年度利用計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令其在規定期限內組織開懇與所減少耕地的數量與質量相當的耕地。
2、國家實行基本農田保護制度。依照《土地管理法》， 下列耕地應當根據土地利用總體規劃列入基本農田保護區，嚴格管理：（一）經國務院有關主管部門或者省級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地；（二）有良好的水利與水利保護設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；（三）疏菜生產基地；（四）農業科研、教學試驗田；（五）國務院規定劃入基本農田保護區的其它耕地。國家對劃入基本農田保護區的耕地實行特殊保護，基本農田及其以外耕地超過35公頃的，因公共設施建設需要征用，也必須由國務院批準禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。
3、禁止閑置、荒蕪耕地，提高土地利用質量。 已辦理土地審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應繳納土地閑置費；連續兩年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，并交由原農村集體經濟組織恢復耕種。承包經營耕地的單位或個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。
4、加強未利用地管理，防止水土流失。 水土流失是我國土地資源保護所面臨的一個嚴重問題。水土流失不僅直接減少現有的土壤面積，而且還能使土地地質退化，土地生產能力衰退。因此，新《土地管理法》在對耕地特殊保護的同時，對未利用地的開發也作了相應的規范。從總體上看，國家鼓勵單位或個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用土地；開發未利用的土地如果適宜農用地的，應當優先開發成農用地。但是，開懇未利用地必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃的可開懇耕地，禁止圍湖造田和侵占江潭灘地。根據土地利用總體規劃，對破壞生態環境開懇，圍墾的土地，要有計劃、有步聚地退耕還林、還湖、還牧。
三、建立土地監督、檢查制度，強化土地利用管理
土地監督檢查制度是指縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為以及土地利用狀況、效果的檢查、監測和驗證等一系列經濟、技術和法律措施的總稱。其主要內容包括：（1 ）建設用地總量和耕地保有量的監督檢查，確保耕地保有量不減少；（2 ）土地用途的監督檢查，嚴格限制農用地轉為建設用地和耕地轉為非耕地，保證國家土地用途管理制度的順利實施；（3 ）土地利用總體規劃的編制和執行情況的監督檢查，堅決制止、查處弄虛作假、移花接木等行為；（4）占用耕地補償和開懇情況的監督檢查，保證“占多少， 墾多少”原則得以實現；（5）土地利用狀況及其效果的監督檢查， 加強對造成土地沙化、鹽漬化、土地污染，以及閑置、拋荒耕地等違法行為的查處；（6）土地權屬的監督檢查等。
四、為適應新形勢的發展需要，進一步完善土地管理制度。
土地制度改革是解決當前土地資源利用不當與保護不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產權制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農民社會保障制度改革。土地征用實質是土地產權及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產權制度改革。產權的安全性、穩定性和延續性是土地資源高效利用與保護的根本動力。當前土地征用范圍過寬、補償過低、失地農民安置不當已經成為較大的社會不安定因素，嚴重影響未來公益性用地的供給，土地利用的社會效益大大降低。以穩定土地市場為目標的城市土地儲備制度行為異化，經營性用地儲備比例過高，片面追求土地收益最大化，基礎設施等用地供給不足；同時，土地儲備規模不適，制度運作風險與資金負擔過大。只對當期地方政府負責的土地收益分配制度刺激了低地價、零地價等惡性競爭行為，導致建設用地供給失控，土地資源嚴重浪費。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產權邊界，規范政府土地行為，保障一般經濟主體與未來政府的合法土地權益，為土地資源高效利用與合理保護奠定結實的制度基礎。
土地資源的高效利用和保護還有賴于政府的宏觀調控。我國土地市場的發展現狀決定了要求政府必須執行產權界定，完善市場交易規則，建立土地收益分配體制，培育市場競爭主體，完善土地市場體系等職能，促進土地資源流動和優化配置。同時，由于市場無法對土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發揮的生態和環境功能進行全面評價，無法自動內部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補市場缺陷。由于分割的地方土地市場難以控制土地出讓中的惡性競爭行為，需要由省政府統一實施適用于不同區域、不同產業（尤其是工業）的用地門檻制度，為建立區域統一土地市場奠定基礎。同時，改變當前工業用地過于分散、土地浪費與污染嚴重的局面也需要政府通過規劃優化工業用地布局，加強用地與治污管理。完善政府土地宏觀調控機制，是實現土地資源市場化配置的必要輔助，也是土地保護得以實現的基本要求。
1.建立科學有效的保護機制，切實保護耕地資源
未來一段時間內，耕地保護政策體系面臨著巨大的考驗，審時度勢地調整現有耕地保護思路，建立科學的耕地保護機制是實現快速經濟發展階段耕地資源保護的重要舉措。
2.建立健全土地市場機制，高效配置土地資源
數量龐大的建設用地能否用好，是耕地保護目標與經濟發展目標能否同時實現的重要基礎。我國20多年的市場經濟改革經驗表明，市場及價格是實現資源高效利用的最重要的工具。進一步建立健全土地市場，全面提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。
2007年中國法制建設的進展，成績卓著。
――3月， 旨在平等保護公私財產的《物權法》在全國人代會上通過；4月，對打造“陽光政府”有著關鍵作用的《政府信息公開條例》正式頒布；6月，旨在加強勞工保護的《勞動合同法》出臺；8月，有“經濟憲法”之稱的《反壟斷法》出臺。此外，還有《企業所得稅法》《突發事件應對法》等一系列重要法律，在2007年獲得通過。《國有資產法》《社會保險法》等也在2007年首次提交立法機關審議。
――最高法院正式收回死刑復核權，以此為發端，全面推動了刑事司法體制的改革，包括死刑案件二審開庭制度，訊問當事人錄音錄像制度等逐步建立完善。
――國家預防腐敗局掛牌成立，最高法和最高檢聯合《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，對打擊、預防腐敗犯罪起著積極影響。
不過，以上成就主要還是“法制”（rule by law）的進步，距離“法治”（rule of law）還有不小的差距。
2007年3月，也就在《物權法》出臺一周之后，重慶“釘子戶”事件成為輿論關注的焦點，很多人將其視為《物權法》出臺后面對的第一次重大考驗。
在具體事件中，“釘子戶”當事人和重慶拆遷部門各執一詞，一方認為自己是為了公共利益進行舊城改造，拆遷有理；另一方則認為對方是商業開發，不屬于公共利益。由于《物權法》對“公共利益”一詞沒有界定，很多人便認為該案件是一個法律盲區，并呼吁應該制定《物權法》實施細則或者頒布司法解釋，來解決此現實問題。
其實，盡管《物權法》沒有界定“公共利益”一詞，但根據2004年最新修訂的《土地管理法》第58條的規定，“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的……”從這些法律規定可以看出，盡管《土地管理法》也沒有界定何為“公共利益”，但至少已用排除法，將“舊城區改建”劃在了公共利益的范圍之外。但幾乎所有的討論，甚至很多權威學者的發言，都只意識到《物權法》的疏漏并試圖加以注解，而忽略了《土地管理法》的實在規定。
從《土地管理法》修訂到《物權法》出臺，不過才短短三年。當年對“公共利益”界定的激烈爭論幾乎已被人淡忘，法律一經出臺便成為束之高閣的擺設。事實上，《物權法》的命運也不比《土地管理法》好多少。《物權法》明確規定不動產實施統一登記，但該法實施后，建設部和國土資源部依然分別制定房屋和土地的登記辦法。
2003年出臺的《行政許可法》，曾經被視為中國打造“法治政府”的扛鼎之作，其實施后，諸多行政機關名義上不再任意“許可”，對企業、項目不搞審批，但要求“備案”、要求“申報”――一個簡單的文字游戲就繞過了《行政許可法》。至今不過短短四年，《行政許可法》曾經被寄予的厚望幾乎無人再提。
與其說中國缺少法律，不如說缺乏法律的執行。中國許多法律缺乏內在的威嚴，因此，幾乎每屆政府平均五年左右就得新制定或至少修訂法律。如2007年《勞動合同法》出臺，人們對其備加關切，卻很少記起，相關的立法精神、原則，甚至一些具體規定，早在1994年的《勞動法》中已有記載。
2007年發生了一件不為國人關注的事件。美國律師協會（ABA）聯合國際律師協會、泛美律師協會、泛太平洋律師協會等律師組織，發起了“世界正義工程”（the World Justice Project），試圖建立一個全球統一的規范，以衡量一個國家遵循法治的程度。
該衡量指標被稱為“法治指數”（The Rule of Law Index）。按照“世界正義工程”準備的法治指數初稿，衡量一國的法治，大約有14種主要指標，分為三大部分：第一部分是，即執政權力受到約束；第二部分是立法，包括代議制立法機關立法和行政機構立法；第三部分則偏重于執法，包括對法律法規的執行和管理。“法治指數”特別強調，衡量一個國家遵循法律的程度，不能只著眼于法律法規條文，還應關注實際的執行情況。
對照“法治指數”的標準，中國目前在立法上基本達標，但和執法方面就明顯存在差距。當然，“法治”很難用一個標準來界定，但作為一種參考指標，中國確實應該反思自己。
展望2008年，中國如果要真正在法治方面取得長足進步，最值得期待的是兩個變革――一個是違憲審查制度的建立；另一個是司法體制改革的深化，尤其是司法獨立的真正確立。前者是構建體系的必要條件，后者則是法治有效運行的根本保障。
當然，考慮到中國現實國情，在政治體制改革尚未到位的前提下，很難指望這兩個制度在2008年，甚至未來幾年內一蹴而就。但法治的實現本身就是一個需要長期努力的過程，作為一個方向，全面落實憲法，真正實現司法獨立，應該是理論界研究、實務界探索、輿論上關注的重中之重。
可以預見，在2008年，中國的法治化進程，主要還將通過以行政為主導的、自上而下的政府自我束權來獲得突破，即推進依法行政，仍將是中國2008年乃至未來幾年內最主要、也是最可行的法治化路徑。
關鍵詞：農村集資房；小產權房；產權登記
中圖分類號：F235 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）011-000-02
1992年至1996年房地產開發熱期間，廣州市農村城市化過程中，經濟利益驅動及政府審批監管不規范致使大量農村集資房涌現，市政府曾于1997年出臺《關于處理廣州市農村集資房問題的決定》（穗府〔1997〕48號，下文簡稱《決定》），同意農村集資房完善用地審批和規劃報建手續后，辦理房地產權證。但由于1999年新修訂《土地管理法》施行，集體建設用地的審批權限和利用主體發生重大調整，《決定》在解決少量農村集資房辦證問題后，補辦手續工作基本處于停滯狀態。大量農村集資房已經成為居住成熟、人口密集的社區，但是由于產權不清，難以管理，此類歷史發展特定時期衍生的問題亟待解決。
一、集資房作為歷史遺留問題的成因分析
集資房作為歷史遺留問題，除了上世紀90年代房地產開發初期市場供需、利潤驅動等經濟因素外，法律政策變化較大、政府監管缺位是其重要成因。
（一）法律政策因素
我國雖然是二元制土地管理制度，但早期法律及有關政策允許非村民購買農村房屋，且非村民利用集體土地建房用地審批手續簡便：
第一，1987年1月1日至1998年12月31日期間施行的原《土地管理法》①規定用地經縣級政府批準后非村民可以使用集體建設用地。
第二，按照原國家土地管理局《關于確定土地權屬問題的若干意見》（〔1989〕國土[籍]字第73號）規定②，非村民可以購買集體土地上的房屋，且房屋售出后無需辦理報批手續土地即屬國有。
第三，1987年1月1日至2000年1月8日期間施行的《廣東省土地管理實施辦法》③規定非村民經村集體同意可以使用集體土地作住宅用地，且不涉及占用耕地的需鎮政府批準。
因此，土地管理的法律政策逐步趨緊，加之城市規劃的調整、早期村鎮規劃不完善，導致集資房萌生于特定歷史時期，且存續至今也難以按現行規定完善手續。
（二）管理體制因素
早期集資房開發建設雖然未辦理或未完全按照有關規定辦理用地、規劃等審批手續，但是由于此類開發建設不僅會給所在村集體帶來經濟效益，當地鎮帶也能獲取一定收益。因此，村集體在自行開發或“供地”給其他單位進行開發建設時往往經過當地鎮政府的同意或默許，部分項目甚至持有鎮政府核發的宅基地證或給購房小業主辦理宅基地證充當產權憑證。而早期政府部門在違法用地、違章建設的監管力度不夠，甚至放任不管，在一定程度上消極助長了集資房在幾年之間迅速擴張。
二、歷史遺留集資房與“小產權房”的區別
長期以來，國家及地方一直未對集資房、小產權房的概念予以明確界定④。集資房、小產權房等都是伴隨著市場經濟發展出現的產物，將農村集資房從廣義的小產權房范圍中剝離，有利于甄別對待、分類解決。鑒于我國的土地、建設的管理也處于逐步完善的階段，因此筆者建議應當以重要法律、政策施行的標志性時間節點，劃分為歷史遺留集資房、其他農村集資房和小產權房等三大類。
（一）歷史遺留集資房
為與《決定》銜接，且便于適用1997年4月1日前無須提交規劃驗收合格證的有關政策，筆者建議將區分歷史遺留集資房和小產權房的時間節點定在1996年12月31日前，未放寬至1998年12月31日新修訂的《土地管理法》施行前。因此，歷史遺留集資房的范疇應當限定為1996年12月31日前已建成或已按《決定》進行認定，未辦或未辦結用地、規劃等行政許可手續，由村集體單獨或聯合其他單位自行開發建設，面向非本村集體經濟組織成員的群體性小業主，以集資、銷售、拆遷補償安置或其他有償方式進行房地產交易，主要用途為居民住宅⑤的房屋。
（二）其他農村集資房
1997年7月1日至2007年6月30日前在集體土地上未辦或未辦結用地、規劃等行政許可手續，自行開發建設并銷售的、主要用途為居民住宅的房屋。
（三）小產權房
通常所稱的“小產權房”并非一個嚴謹的法律概念，沒有準確的范疇，一般是指在農村集體土地上未經用地及規劃等行政許可自行開發建設、對外銷售、不能獲得合法產權的房屋。1999年起施行的新修訂的《土地管理法》修改了原1986年《土地管理法》第四十一條城鎮非農業戶口居民建住宅經批準可以使用集體建設用地的有關規定。1999年5月6日《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（〔1999〕39號）規定“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”。但是，長期以來，我國的法律法規及有關政策并未使用“小產權房”，直到2007年12月下發的《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）要求“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’”，第一次在公開的正式文件中采用“小產權房”這一概念，但并未予以界定。因此，兼顧與土地執法相銜接，建議將2007年后的此類房屋歸入小產權房，即小產權房是指2007年6月30日以后在農村集體土地上未經用地及規劃等行政許可自行開發建設、對外銷售、不能獲得合法產權的房屋。
三、解決歷史遺留集資房辦證問題的積極效益
（一）集資房問題是事關保障民生、維護社會穩定的熱點難點問題。廣州市集資房產生近20年，按《決定》頒布時期的初步統計，此類房屋建筑面積約為900萬平方米，完善手續的約30萬平方米，尚有800多萬平方米久拖難決，涉及小業主近10萬戶，已形成另一種規模性、群體性的“辦證難”。
（二）解決集資房問題有利于加強查處“兩違”，節約集約用地，合理分配保障性住房資源。集資房產權不明晰，影響違法用地、違法建設的認定和查處。大多數集資房已逐步淪為城鄉土地的邊緣化產物，土地資源利用效率低下，區域發展陷入惡性循環。集資房業主多為本市中低收入人群⑥，產權不清晰，不利于廣州市保障性住房資源的分配和后續監管。
（三）“三舊”改造為破解歷史遺留集資房問題提供了良好契機和借鑒模式。不僅改造本身可以消化、解決一部分集資房項目，而且省、市“三舊”改造政策的創新思路為破解歷史難題、統籌城鄉發展提供了有利契機。
四、解決歷史遺留集資房產權登記難題的對策建議
在堅持尊重歷史、分類處理、穩妥推進、風險可控、以人為本、寬嚴相濟的原則下，充分借鑒“三舊”改造的創新思路，建議根據前述分類，按以下方式處理：
（一）歷史遺留集資房
按照前述劃分方式，就廣州市現有廣義上的集資房項目來看，歷史遺留集資房所占比例最大⑦。對此類房屋，鑒于法律政策更迭、政府管理缺位是其重要成因之一，應充分尊重歷史、實事求是，只要其符合土地利用規劃、城市總體規劃，就應當最大化地保護購房小業主的權益。
1.用地符合現行土地利用規劃、界址清晰、權屬無爭議的，可以確認為國有建設用地：①項目用地未辦理集體土地所有權登記的，經地籍調查、公示后在登記簿上注記為國有建設用地，土地使用權由全體小業主共有；②項目用地已辦理集體土地所有權登記的，村集體如配合同意申請所有權更正登記的，依申請辦理所有權更正登記，更正后在登記簿上注記為國有建設用地，土地使用權由全體小業主共有；村集體如不愿配合的，經地籍調查、公示后在登記簿上注記為國有建設用地，土地使用權由全體小業主共有。
2.確認為國有建設用地后，納入廣州市政府辦公廳《轉發市國土房管局關于解決廣州市歷史遺留的辦理房地產證問題若干意見的通知》（穗府辦〔2010〕67號，下稱67號文）的適用范圍，辦理房地產登記。
（二）其他農村集資房
1.已辦理部分用地、規劃審批手續的，符合現行土地利用規劃和城市總體規劃的，用地界址清晰、權屬無爭議，參照歷史遺留的集資房完善用地手續、確認國有建設用地及辦理房地產權登記。未辦理用地審批的部分，按用地發生時的土地管理法律政策落實處罰，罰款數額由購房小業主按面積分攤。
2.未辦理過任何用地、規劃審批手續的，①屬廣州市138條城中村范圍的，可按城中村轉制的規定將集體土地轉為國有土地，并按用地發生時的土地管理法律政策落實處罰，罰款數額由購房小業主按面積分攤。②城中村的村集體不愿配合辦理轉制手續或不屬廣州市138條城中村范圍的，應當補辦征地報批手續，并按用地發生時的土地管理法律政策落實處罰，罰款數額由購房小業主按面積分攤。③轉為國有建設用地后納入67號文適用范圍，辦理房地產登記。
（三）小產權房
小產權房屬嚴肅查處、嚴厲打擊的對象，應當依法按照廣州市違法用地、違章建筑查處的有關規定辦理。
（四）產權登記中的具體操作問題
1.稅費繳交問題。歷史遺留的集資房補辦手續辦理產權登記前，購房小業主應當按繳納土地出讓金、房屋測繪費、登記費、房地產交易手續費及契稅；其他集資房參照辦理，如涉及罰款或補辦征收手續時應當由購房小業主繳納的，須在辦理產權登記前一并繳清。
2.限制轉移的產權注記。為體現市場的公平性，凡通過補辦手續辦理產權登記的集資房，登記部門應當在登記簿及房地產權證上注記“集資房，自發證之日起五年內不得進入二級市場交易流通”。如同一項目存在同等情況下，部分小業主在2000年以前已憑相同用地、報建材料領取了無注記的國有土地房地產權證的情況，則剩余小業主領取房地產權證時不再注記。
3.懲戒性費用。為體現與此前按照《決定》補辦全部手續后辦理產權登記的集資房⑧的區別，按上述建議補辦手續的集資房項目今后在房地產二級市場交易時，出售人應當承擔更高的費用，建議按照房屋交易價的7%補交土地出讓金，并按照二手房交易的收費項目和標準繳納相關稅費。
4.已領取集體土地房產證的處理。凡屬歷史遺留集資房項目及其他項目已領取集體土地房產證的小業主，在本項目完善手續后可以補交土地出讓金、房地產交易手續費及契稅后可以申請換領國有土地房地產證，并注記“集資房，自發證之日起五年內不得進入二級市場交易流通”。
5.普查及產權信息備案。建議明年上半年由市政府牽頭發動鎮街對歷史遺留集資房及其他集資房項目進行一次全面普查，制作樓盤表，備案全部小業主身份信息以便今后分配保障性住房資源時核對有關信息。
6.與保障性住房的銜接。一是凡屬可以按上述建議補辦手續的項目，原購房小業主無法承擔有關稅費的，經核實符合經濟適用房或限價房申購條件的，辦理產權登記時可以按經濟適用房或限價房的有關條件暫時免交全部或部分稅費，經市住房保障辦的書面確認后，登記部門在登記簿及房地產權證上并注記“經濟適用房”或“限價房”。二是凡已爛尾未實際建成或已建成但未入住的集資房項目，可依法納入保障性住房儲備。
注釋：
①該法第四十一條規定，“城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級市人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費”
②該意見第六條第二款規定，“城鎮及市郊農民集體土地上的房屋出售給本集體以外的農民集體或個人，其所售房屋占用的土地屬于國家所有”，該《若干意見》于1995年5月1日起廢止，其后施行的《確定土地所有權和使用權的若干規定》（〔1995〕國土[籍]字第26號）已刪除上述規定。
③該法第二十條規定，“農村居民、回鄉落戶的干部、職工、軍人以及華僑、港澳同胞和臺灣同胞建住宅用地，應向鄉（鎮）、村農民集體經濟組織提出申請，經同意后，上報審批。使用原有宅基地的、村內空閑地的，由鄉（鎮）人民政府批準，辦理用地手續；使用耕地的，經鄉級人民政府審核，報縣級人民政府批準，并由縣（市）人民政府國土管理部門辦理用地手續。”第二十一條第一款規定，“鄉（鎮）、村居民興建住宅用地應當使用原有的宅基地和村內空閑地；需要適用耕地的，必須從嚴控制。”
④廣州市對外的新聞通稿中一般對“小產權房”與集資房概念作如下表述：“‘小產權房’一般是指村集體組織或開發商在農村集體土地上未經用地、規劃行政許可自行組織建設、自行銷售的房屋，僅僅有鄉鎮政府或村委會的蓋章以證明其權屬，或直接由建設單位與購買人簽訂契約銷售，未合法獲得政府房管部門核發的《房地產權證》，故稱為小產權房。在廣州市也存在類似‘小產權房’，被稱之為‘集資房’或‘農村集資房’。”
⑤商業及工業性質的集體土地房屋可以通過集體建設用地使用權流轉辦理合法產權。
⑥根據廣州市某區的抽樣調查結果顯示，逾九成小業主購買集資房的目的是自住；業主中本市居民約占三分之一、本村村民及外來務工人員約占三分之一、外省務工人員及其他類型業主約占三分之一；集資房購買者年均家庭總收入4萬元以下的占了近七成。
⑦根據廣州市某區抽樣統計數據，屬1996年12月31日前建成的歷史遺留集資房項目占其總量的95.8%；1997年1月1日至1998年12月31日新《土地管理法》施行前建成的項目占總量的2.8%；1999年1月1日至2007年6月30日期間建成的項目所占比例為1.4%；2007年6月30日后無類似項目。
今年以來，在縣局和鎮委、政府的領導下，根據縣局對每月的工作安排和今年工作責任目標全面開展了工作，按時完成了各項工作任務，取得了較好的成績，具體匯報如下：
一、強化責任，提高認識
為了明確工作任務，提高領導干部和職工的工作責任心，根據本所人員結構、**鎮土地利用情況和縣局下達的經濟任務指標，有機的進行了人員分組，合理安排了各項工作任務，分配了經濟任務，并簽訂了工作責任合同書。
二、建立健全各項規章制度
為了文明執法、規范干部職工的行政行為，建立一支高素質的國土資源管理隊伍，建立健全了工作責任制度、學習制度、考勤制度等六項制度，并彩印成刊予以上墻公布，使全體干部職工行為有準則、工作有標準、服務有要求。健全了用制度管理，約束個人行為的管理機制，避免了人為操作，做到了公開、公平、公正。
三、實施機構改革，確定人員編制
根據縣委縣政府和縣局關于鄉鎮事業單位改革人員分流的意見及配套改革實施方案，在縣局專班人員督導下，按程序按時間要求組織了民主推薦、綜合考試，按從高分到低分擇優錄用的原則，確定了*名定編人員，*名返聘人員。改革中有*名主動分流領取生活費，*名買斷，順利完成了機構改革。
四、各項工作責任落實
1、嚴格落實耕地保護制度。為了認真貫徹落實國務院《決定》精神，嚴格執行“五不準”規定,進一步深化基本農田保護工作，在年初與各村簽訂了2008年基本農田保護責任書，制定了全年基本農田保護工作方案，定期堅持對基本農田利用情況進行巡查，確保本行政區域內耕地保有量不減少。
2、大力推進土地集約節約化利用
為大力開發土地市場，摸清家底，掌握土地動向，我們對閑置土地單位進行了跟蹤調查，根據各宗地的實際情況擬對中國人民銀行**支行、**縣第二看守所、**勞動預制廠等幾個單位實施收購。現正在做土地收購的前期準備工作。
3、積極配合確保更新調查順利開展
4月中旬，縣局確定在**鎮開展土地利用更新調查試點工作，為了工作的順利開展，發揚了主人翁精神，事事處處考慮周到，從培訓教室，下鄉聯系解決交通，租車到進餐和住宿都進行了一一安排，為作業人員提供了最大的方便，為縣局工作專班提供了工作場所。目前，土地利用更新調查工作正在按計劃進行。
4、深入廣泛的做好“六.二五”宣傳。
今年正直《土地管理法》頒布“雙二十周年”縣局進行了大型的慶典活動，我所在機構改革剛剛結束，時間緊的情況下于6月25日組織全所在職職工上街頭舉辦法律咨詢臺，發土地宣傳資料2000余份，為數10人解答了法律有關知識。在農村刷寫了160條固定標語，在城鎮拉過街橫幅5條。
5、深化礦產資源管理。鎮磚瓦廠是本鎮唯一的采礦單位，為了加強礦產資源管理，對鎮磚瓦廠的采礦權、采礦范圍、采礦量進行了復核，并落實了礦產資源管理費。
五、強化財務管理，抓“兩費”征收工作
為了加強財務管理，促進開源節流，常年堅持財務收支每月一公示，做到公開透明，為了節約開支，控制亂支現象，充分發揮民主理財小組的監督作用，民主理財小組組長直接參與財務管理，凡用現金支票到銀行取款，必須經民主理財小組組長蓋章才能支取。
今年縣局下達經濟任務純收益**萬元，通過全體干部職工的半年努力共完成經濟任務**萬元，占全年任務的58.8%實現了時間過半任務過半階段目標。年初縣局下達支出計劃**萬元，實際上半年已支出**萬元,占計劃****。
下半年工作安排
我們將在下半年重點作好以下幾項工作：
1、為實施土地利用總體規劃，適度開發土地后備資源，在縣土地整理中心的指導下，完成**鎮**村土地整理項目；加大土地開發整理力度，配合完成政府責任性開墾項目實施工作，開墾增加耕地**公頃。
3、加大土地有償使用費征收力度，使有償使用費按計劃完成任務，并作到按比例增長。
4、做好2008年以來非農業建設用地的清查，重點對越權審批、違法用地及侵占征地補償費的情況進行查處。
5、繼續加強《土地管理法》宣傳力度，使《土地管理法》深入到千家萬戶，使土地使用者能自覺遵守土地法規，形成用地單位或個人主動上門辦理用地手續的新風尚。
隨我國市場經濟的高速發展，城市化進程的日益加快，用地使用權人私自變更土地用途的現象時有發生，并且得不到有效的遏制，同時腐敗逐漸在國土系統漫延。如何防控改變土地用途、不造成國有資產流失，就成了當前一項重要的任務之一，同時也是為了維護和保護我國經濟的發展和穩定。
一、什么叫“擅自更改土地用途”
《土地管理法》第四條規定：國家實行土地用途管制，通過編制土地利用總體規劃，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第18條規定：“土地使用者需要改變土地全用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部分和城市規劃部門批準，依照本章的有關規定重新簽訂土地使用權出讓全同，調整土地使用權出讓金，并辦理登記”。土地開發商在拿地塊時就已經確定了土地用途，并且要求開發者必須按其確定的用途進行開發。凡未經批準實際用途與土地出讓合同中規定的用途不一致的，都應認定為擅自改變用途。
二、擅自更改土地用途帶來的危害
1、它干擾破壞了土地利用總體規劃和正常的土地市場管理秩序。《土地管理法》明確規定改變土地用途必須經過嚴格的批準程序，然而一些單位和個人為滿足自己的私利，或未經批準、擅自改變土地用途，或利用法律漏洞，一味追求土地的經濟效益，嚴重破壞了土地利用總體規劃和正常的土地管理秩序。
2、它造成了國有土地資產的流失。國土資源部2002年7月1日頒布實施的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權》明確規定，各類經營性用地必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓，但還是有些人會利用各種手段從政府手中以協議出讓的方式獲得廉價的工業用地，然后再通過各種關系和手段把工業用地改變為利潤高的經營性用地，適當的被交不同用地的差價，逃避經營性土地必須以招標、拍賣或掛牌方式出讓的規定，從而達到賺取暴利，造成國有資產大量的流失。
3、它給權力腐敗提供了空間和機會。一些官員為了獲取得私利，不惜犧牲國家利益，與一些開發商勾結起來，把本應該以招標、拍賣、或掛牌方式的土地變為以協議方式低價出讓，利用各種關系和人情設法改變土地用途，這嚴重的損害了國家利益和黨政干部形象。
4、它可能潛藏著對土地利用的短期性和掠奪性,為土地的可持續性利用種下隱患。
三、防控私自更改土地用途的建議
1、應明確對土地用途變更進行審批的部門為土地規劃部門,凡是要求變更土地用途的由土地管理部門作為申請人統一將申請提交規劃部門,以確保規劃部門在不考慮土地用途變更的實際受益人的情況下,單純地從規劃技術角度去判斷土地用途是否適宜變更。經規劃部門審批，可以變更的土地，再根據新用途的性質（是否為劃撥類型），或走市場程序（按新用途重新評估），由國土部門統一招標拍賣或掛牌出讓，或由國土部門與原土地使用者簽訂協議。通過透明化的處置方式有利于新用途下的土地能夠注射真正有能力有誠意去發展它的市場主體，杜絕土地“炒賣現象”，更大程度的實現“物盡其用”。
2、經規劃部門同意變更的土地,根據新用途的性質采取不同的變更方式:改變為劃撥用地的,由國土部門與原土地使用者簽訂協議;改變為其他用地的,由國土部門統一以招標、拍賣、掛牌方式重新出讓。通過制定一些管理辦法、操作細則，逐步把所有的變更土地用途引入到法律和程序上來，即實現了公平、公正、公開，同時也杜絕了暗箱操作的可能性。
3、提高違法成本，保護合法用地者。土地使用權人擅自改變土地用途的主要目的是為了獲取土地改變用途后的增值收益。那么我們就應該按照法律賦予的“政府土地主管部門收回土地及合同解除”的權力，不管是出于公平原則還是基于制止擅自變更土地用途的行為考慮，都不應出現違法改變土地用途的好處大于合法改變土地用途的好處，應讓其負出更為慘重的代價。
4、土地所有者和使用者在土地利用問題上均追求自身利益的最大化,從而可能產生利益上的沖突,可通過土地用途變更管制以平衡個人利益與國家利益,協調兩者之間的矛盾,以實現社會綜合利益的最大化，維護市場的正常秩序,促進經濟的有序發展,
5、完善擅自變更土地用途的責任制度，并且為每個土地使用者記錄一個信用記錄。針對原規定的僵硬性,對于擅改土地用途可規定酌情處理:如果土地用途改變后所建筑物不符合城市建設總體規劃的要求,應堅決拆除,損失由擅改用途方自付;如果符合城市總體規劃的,可以在保留所建物業的情況下,由受讓方按照土地新用途的市場價補交出讓金,同時處以相應的罰款，但是處罰不能走形式或過場，必須是比合法變更土地用途所用的成本要高，而且為每個違法變更土地用途人記錄信用，對有不良信用記錄者，在辦理相著手續和取地時給予一定的限制。
6、完善變更土地用途的監督制度。
關鍵詞：集體土地；集體土地流轉；相關問題；探討
當前市場經濟條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經濟機制的調節，如國有土地使用權以有償使用的方式進入市場后，在社會經濟活動中發揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權并存的農村集體土地使用權，在流轉過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進入市場流轉，如何在流轉過程中充分體現其市場價值以及維護好農民集體利益是當前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。
一、我國集體土地流轉的現狀
我國現行的國有與集體“兩種產權”制度形成了兩個分割的土地市場。現行《土地管理法》明確規定禁止農村集體所有土地使用權流轉用于非農業建設。但早在20世紀80年代，我國經濟發達地區就普遍以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地，集體建設用地的隱形市場實際上早就客觀存在。[1]現在隨著全國城市化進程地不斷加快，城市郊區、縣城、中心集鎮，大量的集體土地進入市場已成為不爭的事實。但這些現象與現行集體建設用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》對集體建設用地使用權的相關問題進行了規定。該《辦法》在全國第一次對集體建設用地的流轉范圍、用途、流轉的程序和流轉后的收益及法律責任等問題都作出了具體明確的規定。[2]但在全國范圍內適用的法律法規至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農村集體土地的流轉一直處于比較尷尬的地位。
二、集體土地流轉存在的問題
（一）集體土地所有權的歸屬不明
在與土地集體所有權相關的法律制度框架中，集體土地的產權主體并不明晰。中國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農業法》等重要法律中都有明確的規定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規定中卻沒有予以明確的指出。《憲法》中，集體土地產權被籠統地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村民合作社等集體經濟組織或村民委員會經營管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有。在《農業法》中則被界定為鄉（鎮）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”由此可見，集體土地所有權的主體有三種形式：鄉鎮農民集體經濟組織、村民集體經濟組織、村內農業集體經濟組織，可以簡稱為“鄉鎮、村、組”三級。
（二）法律對農村集體土地流轉的規定嚴重滯后
對于集體土地流轉，目前沒有專門的法律法規，惟一涉及土地分類、用途、規劃等相關的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第63條明確規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”據此，農民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設用地，都必須通過征收轉為國有后才能出讓。這意味著，農民實際上并沒有對集體土地的處分權，當然也就沒有土地財產權，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅，經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。第二款規定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”這些法律條文嚴格限制了集體土地非農建設的使用范圍，只允許農村集體經濟組織自建自用。即集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地辦企業或者建住房，但是不得出讓、轉讓或者出租集體土地使用權，也就是說，集體建設用地向本村鎮以外的企業和個人的流轉行為是法律明文禁止的。[3]而現實中，大量集體土地通過出租、轉讓、合作、入股等方式流轉到農村集體經濟組織以外的企業和個人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來，各地通過集體土地流轉用于工業園區建設和城鎮建設，已成為當地經濟發展和城市建設的重要組成部分，經濟發展和用地矛盾十分突出。
（三）當前我國的農地征用制度不合理
國家為了公共利益需要，采用行政手段強制征收集體土地，并給予一定經濟補償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權并非私法意義上的權利，而是公法意義上的權力，是依據國家或行政管理權行使的。[4]在市場經濟的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應由社會或市場主體（包括國有企業）來完成的事業，利用自己手中的公權力，隨意低價征用農地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至中飽私囊，而失地農民卻得不到應得的補償或補償很少，引發了諸多矛盾。
三、對集體土地流轉進行改革的幾點思考
（一）合理配置土地資源，推進集體土地制度改革，允許集體土地進入市場
土地作為要素市場特殊商品，應通過市場機制調節和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機制實現土地的價格和價值相符。集體土地進入市場，對充分發揮農村集體土地的資產效益，加快形成土地資源的市場配置機制具有推動作用。
（二）切實保障農民的土地財產權，賦予集體土地與國有土地同等權利
保留農村集體土地所有權，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進入市場流轉，為實現集體土地和國有土地同等權利，建立統一、規范、有序的城鄉一體化的土地市場體系，為全面推行集體土地流轉并將之納入規范化、制度化軌道奠定法律基礎。
（三）集約節約利用土地，加強總量控制與用途管制，規范農村集體建設用地的流轉
集約節約利用土地資源是國家指導土地開發利用的基本方針，也是集體土地流轉必須遵循的基本原則。要通過經濟、行政、規劃等手段和措施，改變農村土地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節約集約利用。在允許集體土地進入市場的同時，還要通過集體土地供應的總量控制以及土地利用總體規劃和城市總體規劃，并將集體土地供應指標納入年度供應計劃等手段來規范。
（四）完善集體土地流轉的相關法律法規，確保國家土地政策的更好銜接
首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權在所有制基礎上是相同的——均為公有制。既然國家土地所有權上可以設定建設用地使用權，且建設用地使用權可以依法流轉；邏輯上的推論應是集體土地所有權上亦可設定集體建設用地使用權，且集體建設用地使用權亦可依法流轉。
其次，建議修改《土地管理法》，制定規范農村集體土地進入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設用地出租、轉讓的條款已完全滯后于農村土地市場的現實，這一滯后不僅降低了法律的權威性，也不利于保護集體土地所有者和使用者的權利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。[6]在這個問題上廣東省已經給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。
隨著我國工業化、城鎮化建設的步伐加快，社會經濟得到快速的發展。國家對農業政策進行了大幅調整，隨著集體土地效益的提升，農村土地問題也不斷的增多，嚴重影響了社會主義新農村的建設步伐，阻礙了農村經濟的平穩、快速的發展。本文主要探討了在農村土地管理中存在的問題，并提出一些解決措施以供參考。
關鍵詞：
農村土地；管理問題；解決措施。
土地是農民賴以生存和發展的生活保障，是農民最基本地生產資料。近年來，我國農村政策的不斷變革，使土地效益得到了大幅的提升，這使農村中的土地問題日益增多并凸現出來。土地和農民的利益緊密相連，解決好農村的土地管理問題關系到新農村建設的步伐。因此我們要認真的審視土地管理中存在的問題，努力的找出解決的辦法，以促進農村的可持續發展。
1、農村土地管理中存在的問題。
改革開放以后，我國農村土地采取，各項法律法規也隨之不斷完善，得到了廣大農民的擁護，促進了農村的發展。但是，也有一些地方無視法律的存在，有法不依，違背農民群眾的意愿，侵害農民的合法權益，影響了農村的穩定發展。總的說來，農村的土地管理中存在以下幾點不足：
1.1農村村民宅基地違法層出不窮。
目前，農村宅基地主要存在著以下三類違法現象：一是未經批準擅自占地和采取欺騙手段騙取批準宅基地；當前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準宅基地。二是非法轉讓宅基地，利用集體資產進行隱形交易；《中華人民共和國土地管理法》第63條規定：
“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”。在我縣的土地件案中有很多是反映部分村民通過不正當的手段取得了兩處甚至多處宅基地，然后將宅基地倒手轉讓，從中非法獲取暴利。這種現象尤其在縣城結合部和城鎮郊區比較突出，無形中建立了土地隱形交易市場，既影響了宅基地管理，也給社會造成了許多社會不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農村宅基地用途現象時有發生；《湖南省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規定：“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用荒山荒地不超過210m2，使用其他土地不超過180m2”，而在實際操作中，每戶都大大超出了批準面積。依據《中華人民共和國土地管理法》76，77條規定，對違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設施、恢復土地原狀或沒收新建的建筑物和其他設施，而法律賦予土地管理部門的執法權力就是單一的制止權，按照法定程序處罰、申請法院執行，還得需要很長的時間，期間違法建筑已成規模，這時候再去執行，群眾抵觸情緒極端強烈，它必定牽扯著農民的經濟利益。沒收或拆除很不現實，這是當前土地管理中非常棘手的問題，違法占地處理難的問題。因此，對違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經濟和法律手段綜合處理。
1.2節約集約用地意識薄弱。
隨著我國工業的發展，城鎮化建設步伐加快，這使人地關系呈現緊張的狀況，同時在土地利用方面，資源浪費和資源短缺現象并存。主要體現在三個方面：一是當前的非農建設大量的占用耕地，導致農村的土地面積的減少，影響到農民的利益。據調查，每年的非農建設所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據的比例至少為30%，尤其在城鎮周邊或者主要交通干道附近的優質耕地，這些損失是難以用開發出的荒地來彌補的。二是截至2010年12月31日，中國耕地面積為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，保護耕地的壓力不斷增大。中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%“，當前，一些地方在房地產開發、城區改造和各類園區建設中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農田的現象。雖然各地有序開展農村土地整治，對土地實現了”占補平衡“的管理，補充了新增耕地，但是新增耕地的質量也不過關，這必然會影響到農民的收入。三是當前城鎮建設的步伐加快，有些地方為了追求建設的速度，忽視了建設的合理安排與規劃。在建設中沒有對用地進行合理的規劃，造成土地閑置現象較多，另外農村的居民點不集中，呈現分散狀態，一戶多宅、空心村以及超標用地現象也造成了土地資源的嚴重浪費。
1.3土地承包經營操作不規范。
農村稅費改革以后，農村集體經濟收入大大地減少，導致集體經濟較為薄弱，入不敷出。一些地方的經濟來源除了較少機動地承包費以外，幾乎沒有其他收入，甚至出現了新債務。因此，為了提高集體經濟的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調整農民的承包土地，使農戶的權益受到很大的損害。還有一些地方的基層領導為了在城鎮建設中獲得個人的利益，不經承包戶的許可強制流轉農戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經濟效益，其中挪用農民的土地補償費和安置補助費的現象最為突出，造成農民的不滿，甚至出現群體上訪事件。
2、解決農村土地管理中的對策分析。
2.1嚴把宅基地審批關，要規范宅基地審批程序。
新建宅基地由村民個人申請，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉鎮國土資源所負責宅基地的審查申報工作，縣國土資源局統一審核，對符合條件的進行審批，登記確權，頒發證書。在審查的過程中，要嚴格執行農村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標。農村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統一安排使用。對經村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，原則上要尊重農民意愿，不得強行拆除。對于房地產繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應當依法收回。
對于新建的房屋，要做到建房用地審批結果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場及竣工驗收到場，接受群眾監督。
2.2嚴格遵守農村土地承包經營管理制度，維護農民的合法權益。
由于農村普法的大力宣傳，廣大農民對我國的土地政策和法律法規有了充分了解，懂得了自身的權利和義務，懂得如何維護自身的合法權益。基層干部就更應當提高法律意識，因此應當組織基層干部認真學習土地管理的相關法律法規，提升他們的法律意識，做到依法執政，確保相關政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民承包土地期間的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉和違反合同的行為。在堅持穩定和健全農村土地承包經營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉的新機制。
2.3做到保護耕地和經濟發展并重，嚴格土地的補償標準。
嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法按規定足額補償到位，切實做到先安置后拆遷，依法維護被征地農民合法權益，在城鎮化和工業化進程中，不僅要看到經濟發展的重要性，還應當堅持發展的可持續性，保證耕地的合理利用，防止浪費土地。努力實現經濟、社會的全面發展。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節流，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，努力提高土地利用率。在農村的征地問題中，普遍存在的問題就是土地的補償費低，且土地增值分配不科學的現象嚴重，這也是導致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農村的持續發展，應當嚴格征地補償標準，嚴格區分公益用地與經營用地征地補償，結合當地的土地市場價格，使老百姓得到應有的補償。全面考慮本地農民的生活狀況，并按照最低生活標準賦予土地應有的市場價值。
2.4加強執法監督，嚴肅處查違法占地的行為，為失去土地的農民提供必要的社會保障。
關鍵詞：農村宅基地管理；使用權；自由流轉
一、宅基地管理的歷史沿革
我國第一個有關農村宅基地立法的文件是1950年的《法》，主要內容為：宅基地屬于農民所有；受法律保護；可以買賣、出租及繼承；宅基地與房屋兩權合一。1956年3月《農業生產合作社示范章程》，1956年6月《高級農業生產合作社示范章程》以及1962年《六十條》規定，社員宅基地屬于集體所有；不準出租和買賣；歸各戶長期使用；地上附著物歸社員所有；社員房屋出賣后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主；建新房須由本戶申請，經社員大會討論同意；修建房屋不能侵占耕地。1982年《村鎮建房用地管理條例》規定，宅基地屬于集體所有，社員只有使用權；社員出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地；城鎮個人建造住宅的建筑面積，由省級人民政府確定。1986年《土地管理法》規定，宅基地屬于集體所有；農村居民建住宅，應當使用原有的宅基地和村內空閑地。使用耕地的，經鄉級人民政府審核后，報縣級人民政府批準，使用非耕地的，由鄉級人民政府批準。農村居民住宅用地，不得超過省級政府規定的標準。出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。1998年的《土地管理法》新增的內容有：農民建房，應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃，一戶一宅，面積不超標；經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批準。2004年《土地管理法》及2007年3月頒布的《物權法》承襲1998年《土地管理法》關于宅基地的規定。
二、宅基地交易的悖論
悖論一：大量閑置與需求旺盛
現行宅基地集體所有、農民無償獲得和無償使用的制度，由于占用無需成本，并且占用總是存在潛在收益，促使農民多占地，占好地。這種供應上的“大鍋飯”就造成了耕地資源的大量浪費。這一點與經濟學上著名的“公共牧地的悲劇”如出一轍。來自國土資源部的調查數據表明：目前我國村鎮建設用地總量是城市建設用地總量的4.6倍，且用地布局散亂、分散無序，粗放利用現象嚴重。我國農村居民點用地高達16.4萬平方公里，接近于河南省的總面積，人均用地185平方米，遠遠超過國家標準。而隨著城鄉融合的加劇，我國每年都有數千萬的農民進城務工。在找到合適的工作之后，大多買房置業，不愿意再回到農村居住。根據法律規定，宅基地是農民基于身份無償獲得的福利，只要其成員的身份存在，集體經濟組織也無權收回其宅基地。另外，宅基地所具有的潛在收益，也使農民絕對不會輕易放棄它。在農村，只要擁有農民戶口，便可分配宅基地，也可以擁有土地承包權，經濟發達地區還可以參加集體分紅，因此，現在很多地方，尤其是城市近郊的農民都不愿改變身份，也很少有舉家遷移的，往往是在城市中賺來的錢全部帶回農村，在農村建房，再返回城市打工，房子依然處于閑置狀態。因此出現了工業化進程雖快，但非農業人口比重卻沒有明顯變化，以至城市化一直處于低水平的現象。
悖論二：財產增值與有價無市
我國的宅基地制度，將農民緊緊捆綁在土地上。因為農民一旦離開農村進入城市，其主要的房屋財產，將不再具有真正的財產意義。要素資源的充分流動是資源實現最優配置的前提，產權作為一種資源只有有效流動才能促進經濟效率的實現。隨著城市化進程的加快，人口數量的增加，住房需求越來越大，在城市郊區，作為農民財產重要組成部分的房地產必然產生巨大的增值。但是這種增值因為法律禁止劃撥宅基地轉讓而無法合法“變現”成為“死產”。農民在劃撥宅基地上建造的房屋，雖然法律規定可以轉讓、繼承、抵押，但由于房屋和宅基地的不可分性，導致對劃撥宅基地的限制必然“株連”到房屋。法律規定宅基地轉讓只能在集體經濟組織內部進行，而實際上集體經濟組織一般以村民小組為單位，一個村小組十幾戶或二三十戶人家，每戶均有無償取得宅基地的權利，沒有宅基地且符合條件的成員可以通過申請獲得宅基地，沒有必要通過轉讓獲得。另外，一個農民亡故后，其建在宅基地上的房屋應作為私人財產被繼承。如果繼承人雖為本集體成員，但已經擁有一處宅基地或者繼承人不是本集體成員，那么根據“一戶一宅，面積不超”以及宅基地的使用者只能限定在本集體成員內部的法律規定，依據“房隨地走”的原則，享有繼承權的公民并不能繼承被繼承人的房屋。侵犯公民正常地行使繼承權的權利，違反了《憲法》第十三條保護公民的繼承權的規定，有悖于《民法通則》第三條確立的平等原則，農民房屋是私有財產，農民可以自由處分，有權抵押。但《擔保法》第三十七條規定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。根據“房地一致”原則，很顯然，農民的房屋不能抵押。
三、農村宅基地如何自由流轉
經過改革開放近30年的洗禮，以及市場經濟的發展，市場化觀念的普及，農民的素質也得到了很大的提高，農民完全有能力做出有利于自己的判斷。我認為，取消劃撥宅基地，允許宅基地的自由流轉是適應城鄉雙向流動，促進城鄉融合的客觀要求。
首先要廢除宅基地劃撥制度存在的基礎。必須對現行的政策有所突破，取消限制宅基地流轉的相關規定，允許宅基地進入土地交易市場，公開交易，自由流轉。其次要在立法中明確宅基地的所有權是集體的，但使用權在一定年限內(可參照城市土地使用周期確定)屬于家庭個人。在使用年限內農民擁有房屋土地的完全的使用權、收益權和處分權，可以轉讓、出租、抵押、繼承及贈與。對居民有新增宅基地需求的，必須通過市場流轉途徑解決。農民轉讓宅基地，必需提供擁有另一處合法房產的證明。符合規劃的宅基地均可以采用轉讓、租賃、作價出資(入股)以及土地置換等形式進行流轉。按照“國家收稅、集體收費、原使用者收交易金”的原則分配宅基地流轉收益。至于具體流轉方法，我建議，可以先以戶為單位核實農戶宅基地資產，明確宅基地的產權內容、結構、歸屬及流轉狀況。本著“尊重歷史，面對現實”的原則明晰產權，先確定一個有償時點，如土地管理法實施的時點，在這個時點之前獲得的宅基地，按照“一戶一宅、面積不超”的原則，將宅基地無償讓渡給農民，屬于初次分配范疇。村民在這個時點之后獲得的宅基地，必須補交集體土地使用權出讓金。
同時，應從源頭上克服目前城市不動產登記機構不統一的現狀，確定國土資源部門作為農村房地產的唯一登記機關，且“房地”證件合一。對手續齊全、符合規劃、面積不超的宅基地給予登記發證；對有手續、符合規劃、面積超標的，因繼承、贈與、遺贈、建新不拆舊等而產生的“一戶多宅”和歷史原因造成的單戶宅基地超標的，標準以內登記發證、超標準部分登記不發證；對于騙取批準、未批先建、批少建多等非法占用和戶口遷出后的宅基地，不予登記，并采取行政手段依法強制收回；有手續、不符合規劃的，采取標準以內登記發證、超標準部分登記不發證并規定禁止翻建的手續。對超標宅基地每年按超標面積累進收費，超標面積越大收費越高，促使農民退還多占的宅基地或者通過土地置換的方式向小城鎮集中，從而達到集約利用土地的目的；對于“一戶多宅”，按面積大小采取累進收費，以后每年依此為基數按年限累進收費，面積越大、占用時間越長收費越高，隨著時間推移，舊房殘值降低，收益下降，而保有舊房的成本攀升，農民自然會主動退還宅基地。為增加工作透明度，年初將各村超占戶、“一戶多宅”、無證戶的實際使用面積、超占面積、應繳納的超占費及處理結果張榜公布。對村民補交的集體土地使用權出讓金、超占費以及集體對宅基地流轉收取的費用，必須實行銀行專戶儲存、專款專用，專項用于村莊復墾、農村基礎設施配套、公共衛生、綠化美化以及作為本集體成員的社會保險保障金的來源等，切實做到“取之于農，用之于農”。
按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量、節約集約”原則，充分利用農村閑置和空閑的宅基地，提高土地利用效率。農村居民點人均用地面積大，隨著城市化進程的推進，未來20年，每年將有上千萬畝宅基地閑置，所以，一般情況下，新增的居住用地需求完全可以通過市場(即宅基地流轉)來解決，不要輕易新增宅基地。宅基地占用農用地年度計劃指標由省級政府單獨核定、單獨下達到各縣(市)，然后由各縣(市)一次性申請辦理農用地轉用。針對目前宅基地使用粗獷的現狀以及可用于占補平衡的耕地后備資源越來越稀缺，應成立村委會領導下的宅基地整理中心和提高耕地開墾費征收標準。對空置、等待出售、“一戶多宅”或面積超標的存量宅基地，可以由宅基地整理中心統一收購或沒收超標部分，適宜整理成耕地的整理成耕地，整理出的耕地歸原集體經濟組織，指標在全省公開出售，用于耕地占補平衡，出售指標的收入歸集體經濟組織；不適宜整理成耕地的整理成建設用地，由集體經濟組織儲備，在時機成熟時出售。在“堅守耕地紅線”、土地后備資源匱乏的背景下，為了保證發展經濟用地，化解“農村住宅大量閑置浪費，城市經濟建設供地緊張”的尷尬局面，建立農村宅基地使用權自由流轉制度無疑是最佳方案。
作者單位：南京農業大學公共管理學院
參考文獻：
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