時間：2023-09-07 17:42:10
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村宅基地土地管理辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：宅基地使用權流轉問題對策
（一）受經濟利益驅動的影響
隨著社會經濟的快速發展和城市化進程的大力推進，農村的耕地逐步減少，加之農民的收益甚微和我國目前農民社會保障制度不健全情況下，許多農民將自己住房的一部分用來出租獲取租金。農民通過宅基地流轉的方式為有效利用農村的閑置土地，發展農村經濟，增加農民收入，提高農民生活水平發揮重要的作用。
（二）受農民進城發展需要的影響
改革開放30年來，隨著大量農民進城務工的影響，我國的城市化進程發展迅速，而城市各方面的優越條件使得進城農民大多不愿再回到農村，而想在城市發展并定居，然而城市的高額房價卻是其存留產生的最大障礙，于是想在城市定居的農民就把閑置在農村的房屋及土地出售或轉讓來緩解進城發展所需的資金困難。
（三）受城市退休人員休閑養老需求的影響
很多市民厭煩了喧鬧的城市生活在其退休以后則向往農村的田園風光。在退休后城市居民想在農村購買一套住宅用作休假和養老。在這種情況下買賣雙方形成了利益互補，達成買賣宅基地使用權的協議。
目前我國農村宅基地使用權流轉中存在的問題
（一）法律法規不完善且有關規定滯后
一是關于農民宅基地管理的法律法規數量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規范性文件和地方政策調整。目前我國還沒有一部調整農村房屋和土地方面的民事法律。近年來，一些地方雖然制定了相關的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內容上的不統一，且有的地方管理辦法不夠規范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國土資源部雖出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產管理相比，農村宅基地管理方面的立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內容比較粗淺。
二是我國的《物權法》僅在第十三章專門對宅基地使用權作了規定，但只有四個條文，相對比較簡單。從第153條（宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。）、第155條（已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。）的規定來看，《物權法》并未禁止宅基地使用權的流轉，這和以前草案中“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”的規定形成鮮明對比，這一規定明顯為制度的變革留出了一定的法律空間。但從《土地管理法》第62條（農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。）、第63條（農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。）的規定來看，又是明顯禁止宅基地使用權流轉的。在合法流轉無法進行的情況下，農村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易數量日益增多。這充分說明當前有關宅基地的法規政策己很難滿足經濟發展的要求。隨著城鎮化進程的不斷加快，宅基地流轉將呈不斷上升的趨勢。如果法律不加以系統規定，必定會引起各種糾紛，影響社會主義新農村的進程和我國的社會主義和諧社會建設。
（二）宅基地的市場流轉面臨體制
由于有關流轉的法律法規滯后，對宅基地流轉的條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉后土地產權關系調整等方面缺乏規范和指導，大量宅基地私下流轉，擾亂了土地市場的正常秩序；宅基地隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛。突出的表現為：當有關的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補償時，由于缺乏宅基地使用權和農村房屋的強制登記制度，轉讓方憑建房申請表和審批機關的審批文件，仍向有關拆遷部門主張征地的補償費用，糾紛便由此而生。有時賣方在城里生活困難，回村里再要批地；有時勢力強大的村落強行收回已被村民賣掉的宅基地，買方損失嚴重。這些糾紛一旦到法院，法院在調解無果的情況下，只能按法律規定來判，對買方不利。由此更易導致矛盾激化，甚至會釀成重大案件，影響農村社會的穩定。
（三）宅基地使用權證發放需要規范
與《土地管理法》等法律法規一樣，宅基地使用權的登記發放程序仍未明確規定。在我國的大部分農村地區存在著宅基地使用權證發放滯后的情況，這一狀況既不利于農民明細產權，依法保護自己的宅基地使用權，也不利于宅基地建檔造冊影響土地管理部門對宅基地流轉的監管，同時也是宅基地在流轉過程中造成農村宅基地糾紛發生的潛在隱患。
（四）審批管理不嚴
盡管《土地管理法》對宅基地的劃撥實行嚴格的審批制，要經鄉（鎮）政府審核，并最終由縣級人民政府批準，其目的在于加強政府對于土地資源保護和利用的監督管理。但實踐中宅基地的具體分配基本上是由村干部把握大權，很多地方的宅基地管理村級民主程度較差，一些地方的村委會或村干部不經過村民會議，自己行駛宅基地報批決定權，村干部、、越權劃撥的現象嚴重。原因在于，現行法律法規對村級基層組織在宅基地管理中的權責缺乏明確界定，農村法制教育宣傳措施缺乏有效性和針對性，村委會和村干部依法管理的責任不明確，對超標用地、宅基地流轉、亂建亂蓋等違法使用宅基地放任不管，造成集體土地權益的損害。在農村宅基地使用權的管理中，房地產及其產權產籍管理至今不明，導致許多地方一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現象普遍。
完善我國農村宅基地使用權流轉的法律思考
（一）加強立法并規范宅基地使用權的流轉
《物權法》作為規范財產關系的基本法，不可能對每個制度都作出詳細的規定。《物權法》對宅基地使用權規定比較原則，即對宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。因此應當加強宅基地立法體系建設，規范宅基地管理。針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，以及新形勢下出現的一些新情況新問題，應加強宅基地立法體系建設，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產權，明確宅基地流轉、收益分配及宅基地登記發證等問題。對宅基地使用權的取得、行使、轉讓（轉讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉讓后土地產權關系的調整等）和法律責任等方面作出明確規定，形成一整套規范的宅基地使用權管理制度。
（二）建立農民宅基地使用權流轉制度
現行有關農村宅基地使用權的流轉僅限定為村內集體經濟組織之間，禁止城鎮居民在農村購置宅基地，這種規定基本禁止了宅基地使用權以及農宅的流轉，不利于實現城鄉協調發展和建立資源節約型社會的原則。據專家估計，到2020年，我國城鎮居民總數要增長3億人以上，同時，每年將有1500萬農民進城成為城市居民。這種趨勢將引致不斷增加的非農建設用地需求。與此同時，大量農民進城將導致空置住宅的不斷增加。在合理的宅基地流轉制度下，農民進城后宅基地將會成為農村非農建設用地市場的重要客體，這一市場的建立和完善，將促進城市化進程，促進城鄉一體化。建立農民宅基地使用權流轉制度，參照土地承包權的改革方向，調整農村宅基地的產權設置。確定每一塊現狀宅基地的長期使用者并依據規劃新增或者縮并宅基地面積。允許農村宅基地在城鄉居民內自由流轉，打破城鄉二元分割的土地利用機制。進一步開展長三角、珠三角、環渤海等發達經濟帶周邊的農村宅基地流轉研究，探索建立與農村宅基地合法流轉相配套的財稅體制和集體土地產權制度等。
（三）建立合理的宅基地流轉收益分配機制
按照收益的初次分配基于產權的原則，宅基地流轉中地的流轉收益即絕對地租應歸集體土地所有者，這需要建立地、房分別獨立核算體系。因國家投資的各類公共基礎設施等產生的土地增值即級差地租I歸政府，但從鼓勵農村宅基地流轉角度考慮，國家不宜直接收取，應以不動產稅、土地保有稅及土地流轉稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級差收益。這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化。收益再次分配即級差地租Ⅱ應歸宅基地使用權人。
（四）加強農村宅基地清查和集體土地所有權確權
農村宅基地使用權的流轉，宅基地的多少將直接給農民帶來巨大的經濟效益。為防止少數鄉、村干部利用職權多占宅基地，各地必須加強對現有農村宅基地使用情況進行徹底的清查，對手續齊全、符合法律規定的宅基地給予登記造冊，對不符合法律規定，多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時用地予以處理。另外，根據法律規定，我國農民集體所有土地也應由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。當前，可在全國范圍內開展的土地利用現狀更新調查之際，利用現有人、財、物資源，兼顧做好宅基地的清查和集體土地所有權確權的地籍調查工作。開展對宅基地的清查和集體土地所有權的確權，可為農村宅基地的有償使用和流轉打下良好基礎。
（五）建立農村宅基地有期限與有償使用制度
《物權法》明確將宅基地使用權界定為一種用益物權。從理論上講，他物權的存在都是有期限的，無期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權就一直存在，一個農民可能以繼承、受贈等方式取得幾處房產，一直延續下去，這不利于節約土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對期滿不再需要的宅基地使用權予以收回，避免浪費土地。
參照城市國有土地上的住房土地使用權期限為70年的規定，農村宅基地使用權的期眼也應規定為70年，自農民申請宅基地獲得批準之日起計算，同時建立配套的一定條件下的農村宅基地有償使用制度。具體表現為：農民經申請取得宅基地使用權的，在70年內可以無償使用。70年屆滿后，該農民或其家庭成員仍為本集體經濟組織成員的，且只有一處宅基地的，該宅基地使用權自動延長70年；該農民或其家庭成員不再是本集體經濟組織成員的，則應向集體經濟組織交納宅基地使用費后，可再次取得為期70年的宅基地使用權，如不交納宅基地使用費的，則集體經濟組織有權收回宅基地使用權。農民轉讓宅基地使用權的，如受讓方為本集體經濟組織成員，且無宅基地的，宅基地使用權的轉讓應為無償，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權。轉讓方仍有權再次申請取得宅基地。通過繼承或受贈與而取得農村宅基地使用權的，參照上述構想執行。
參考文獻：
1.張奇.農村宅基地法律問題探析[J].財貿研究，2005(2)
關鍵詞 農村 宅基地管理 問題 建議
中圖分類號：F321.2 文獻標識碼：A
1農村宅基地的現狀及存在問題
（1）農村村莊宅基地布局混亂。長期以來，由于缺乏住房建設規劃引導，絕大多數村莊建房選址隨意性大，村民建房選址、座向可根據所謂的“風水”及自己的喜好，在自認的祖宗地、自留地等土地上，亂圈亂占、亂搭亂建，房屋座落不致，高矮不一，雜亂無序，影響村容村貌。
（2）村莊外延擴張，中心空置。一方面是近年來，很多農民選擇在自家的承包地或交通便利的公路兩側占用耕地建房，使得村莊外擴；另一方面，農民在建新房的同時，并沒有拆除老房子。此外，由于一些五保戶、困難戶等遺棄在村中的破房因無人居住，使得村莊成為破舊的“空心村”。
（3）農村“一戶一宅”制度難以落實，存在超標建房現象。由于歷史遺留問題和農民思想觀念的原因，很長一段時間以來，農村建房亂占、多占現象嚴重。政策規定農村每戶宅基地面積不得超過175平方米，但實際情況是超出規定面積擁有宅基地的農戶大有人在，“一戶多宅”、“一戶多基”現象普遍存在，大多也沒有得到相應的處罰。
（4）私買私賣現象嚴重。農村居民對農村宅基地所有權普遍存在認識偏差，認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是私有財產，可以自由支配、買賣，加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加農村集體土地管理難度。
（5）農村宅基地違法案件屢屢發生，案件查處、執行難。近年來，強占土地、強建房子、破壞耕地、私自買賣土地等違法案件在我省一些市縣農村都不同程度地存在。有關土地執法部門雖然投入大量的人力物力，采取強制措施對違法用地等各種行為進行了查處，也取得了一些成績，但在總體上，受人員、裝備、技術、執法手段和執法機制等方面的限制，對土地違法現象難以做到及時發現和及時查處，對特殊違法主體，缺乏過硬手段，查處難度大，執法效果差。
2對策與建議
（1）加強領導，強化制度建設，規范農村宅基地管理。各級政府要成立農村宅基地整治管理領導小組，把農村宅基地管理工作納入議事日程。要依據國家及省相關政策、法律法規，制定出臺農村宅基地管理的指導性文件和制度。如《農村宅基地管理辦法》、《農村宅基地登記條例》、《集體建設用地流轉管理辦法》等規章制度，逐步把農村宅基地的管理走向制度化、規范化、程序化。
（2）加大宣傳力度，轉變農民思想觀念，切實提高農民法律意識。要針對農民群眾文化特點，利用主流媒體、農村宣傳欄、法制宣講團等各種方式方法深入農村進行宣傳，提高村民遵守土地法律法規的自覺性，增強依法用地意識，轉變農民落后的思想觀念。同時采取有效措施加強鄉村干部土地法律法規培訓，增強村干部依法保護、利用資源的意識，提高農村土地管理水平。
（3）創新機制，成立土地綜合執法大隊，加大執法力度。在各市縣成立土地綜合執法大隊，定員定崗定編。各鎮、村也相應成立土地綜合執法小組，做到縣、鎮、村三級土地執法網絡。同時要在資金和編制上加強基層國土資源管理部門執法隊伍的建設。
（4）加強鎮、村兩級日常監管力度，規范審批程序，引導和保護農民建房。各市縣的鎮一級政府可與各村委會簽訂宅基地管理目標責任書，進一步健全土地執法動態巡查制度，規范宅基地管理規程。各村委會要結合本村實際，制定符合政策、法律法規規定的鄉規民約，加強農村宅基地的管理和日常監控，規范農民用地建房行為，及時發現和制止土地違法現象。在村莊規劃基礎上，規范宅基地審批程序，規定村民在需要使用宅基地時，應當向村委會提出申請，由村委會公布并提交村民會議或村民代表會議討論，經討論同意并公布后，報鎮政府批準方可使用該塊宅基地。宅基地批準后，用戶必須在規定時限內建房，如超過規定時間不建房，該塊宅基地由村委會收回重新安排。
（5）科學規劃，嚴格各項規劃實施。各級政府應當把村莊、集鎮規劃作為當前農村工作的大事來抓，安排專項資金統一編制村鎮規劃和村莊治理試點建設，嚴格控制宅基地用地規模和布局。要綜合鎮、村和相關部門的意見，結合新農村建設規劃，注重解決當前村莊整治的重點，充分考慮后續的村莊規劃與管理需要，突出鄉村特色和可持續發展等多個方面進行規劃。有關部門可提出一個規劃樣板，在每個縣挑選個別鎮的兩三個村委會中推出規劃樣點，然后逐年鋪開。
（6）以開展宅基地使用權登記發證工作為契機，開展調查清理、整治工作。要在全省對農村宅基地進行全面調查，摸清住宅用地數量，以及一戶一宅，一戶多宅，空閑房屋，出租轉讓住宅和違法用地等現狀，及時掌握動態信息，建立數據庫，實行信息化管理。對“一戶多宅”和空置住宅，鼓勵農民騰退多余宅基地。對“一戶多宅”和宅基地超占部分可實行有償使用制度。同時積極探索“宅基地置換”模式，將分散居住的農民集中起來，搬入新建多層或規劃合理的住宅中，“騰出來”的農村非農建設用地可用以村莊綠化休閑、建設村內文化室等其他用途。
參考文獻
一、農村宅基地的概念及其法律基本特征
通過此次在江園村調查走訪，我們發現九成以上的村民對什么是農村宅基地，如何合法取得和擁有宅基地，宅基地的使用法律規定等情況一無所知，所以我們認為有必要在此與大家一些了解這些政策法規知識。
宅基地是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型。
宅基地使用權是指自然人依法取得的在國家或集體的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權利，宅基地包括建筑物的基地以及附屬于建筑物的空白基地，一般是指自然輔助用房、庭院和歷年來不用于耕種的生活用地以及生活用房中的生產場地。宅基地的使用權也應及于地下。其法律基本特征如下。
1、集體所有。我國1982年《憲法》規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。
2、使用主體特定。即特定的宅基地僅限本集體經濟組織特定的成員享有使用權。農村村民申請宅基地只可向本集體經濟組織提出，特定村民申請取得宅基地后只可自己建房不可將其出賣、轉讓。
3、取得單一性。法律規定了宅基地取得方式的單一性。
4、一戶一宅。根據我國《土地管理法》第62條第1款的規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”從字面上看，如果一戶農民擁有了兩處以上宅基地當然就構成違法。
5、不可流轉性。特定村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉讓。也不可以抵押。
二、全縣的基本概況
連城縣是個山區縣，地勢起伏較大。全縣共有17個鄉（鎮），232個行政村，大部分行政村由于地理環境的原因，經濟條件相對落后。目前，隨著交通區位優勢的凸現、全縣工業化的不斷推進以及外出務工人員的不斷增多，農村經濟逐步活躍，農民收入有較大提高，農民建房需求不斷增大，要求建房的農戶越來越多。我縣農戶擁有房屋主要是以自建的方式取得。根據2007年統計年鑒統計，2006年，全縣平均每人新建房屋面積0.8平方米，均為鋼筋混凝土結構，每平方米新建房屋價值540元；新建房屋生活用0.8平方米；每人年末使用房屋面積29.8平方米，其中磚木結構7.55平方米,鋼筋混凝土結構16.25平方米。年末每戶使用房屋價值24000元。
歸納起來，主要有以下幾種原因導致農民要求建房。一是生活條件改善。近年來，由于農村經濟活躍，農民收入多元化，原來的一些無房戶、困難戶生活水平得到很大改善，希望新建或擴建住宅來改善居住條件，以贏得更好、更舒適的生活環境。二是家庭人口結構發生變化。一些村民因結婚、生孩子后，欲和父母、兄弟分開立戶，要求以一戶一宅為原則單獨審批宅基地；有的家庭因小孩長大，需要單獨的房間，致使原來的住房顯得擁擠，要求按照政府規定的人均住宅面積計算擴建原有住宅。三是房屋年久失修需重建。部分建于20世紀70、80年代的房屋出現地基下沉、屋頂滲漏、墻體開裂等現象，有的還經有關專業部門鑒定屬危房，存在一定的安全隱患。基于此，危房戶為了居住安全和改善住房條件需要，提出了翻建房屋的要求。我縣2006年重建家園的洪災受災戶就屬于此例。四是涉及重點工程建設需要拆遷。為確保贛龍鐵路、龍長高速、永武高速及204國道改線、蓮中路拆遷等重點建設項目的順利實施，對于部分涉及拆遷并選擇自建房的農戶，政府給予安排了宅基地，但由于農村宅基地審批需要一定時間，類似這些因重點工程建設需要拆遷的農房是在未辦理相關法定手續的情況下先建房的。
三、抽樣調查情況
北團鎮江園村共有5個自然村，14個村民小組，總戶數為393戶，人口1635人，農民人均純收入3250元。該村以烤煙種植，生豬、連城白鴨養殖和米粉加工業為主導產業，農村基礎設施較為完善，村風民風、村容村貌較好。
1、村莊規劃方面。就北團鎮江園村調查情況來看，該村建房一直以來都沒有統一規劃，2006年被列為新農村建設市級試點村后，才開始有史以來的一次全面、正規、科學的規劃設計。全縣17個鄉鎮，除了集鎮所在地的行政村和新農村建設試點村外，情況一般都類似江園村。
2、房屋面積方面。根據2004年12月1日起施行的《福建省農村村民住宅建設用地管理辦法》第九條的規定，農村村民每戶建住宅用地面積限額為80平方米至120平方米。利用空閑地、荒坡地和其他未利用地建設住宅，或者對原舊住宅進行翻建的，每戶可以增加不超過30平方米的用地面積。但是就江園村的調查情況來看，用地面積超過120平方米（含120平方米）的有222戶，占56%；80平方米至120平方米（含80平方米）的有109戶，占28%；而不足80平方米的只有62戶，占16%。而且40%左右的農戶都至少還有1處舊宅基地（即閑置舊宅），且絕大部分處于無人居住、年久失修狀態。國土部門除宅基地墾復補助政策外，至今也沒有出臺其它多余宅基地清理收回的政策措施，浪費了大量的土地資源。
3、土地收費問題。按照我國法律規定，宅基地是村民無償使用的，不存在支付土地價款的問題，唯一需要交納的費用就是土地登記費，按照《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》和原國家土地管理局《關于土地登記收費及其管理辦法》（[1999]國土[籍]字第93號）的規定辦理，具體包括兩項：一是土地權屬調查、地籍測繪費，此項費用農村居民生活用地面積在200平方米（含200平方米）以下每宗地收5元，200平方米以上每宗地收10元。如果已經有了土地利用詳查成果資料的村農民集體所有土地，則必須利用該成果資料進行登記發證，免收土地權屬調查、地籍測繪費。但應每宗地以圖幅為單位每幅收10元圖件編繪資料復制費。二是土地注冊登記、發證費，此費用個人每證5元，單位每證10元。“三資”企業和其他國家特制證書的，每證20元。以上屬于土地登記發證應收取的相關費用，除此以外的任何收費都屬于亂收費項目。
根據《福建省農村村民住宅建設用地管理辦法》第十九條的規定，我省農村村民經批準使用集體土地建設住宅，只需參照《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規定的征地補償標準和辦法，向農村集體經濟組織或者村委會支付土地補償費用。農村村民對原舊住宅進行原址翻建、申請新的住宅用地后將原舊住宅用地退還村集體經濟組織的，不繳納土地補償費用，但超過本辦法規定的最高住宅用地面積限額擴建住宅的，應繳納超出面積部分的土地補償費用。
四、存在的問題
1、農村宅基地缺乏統一規劃，用地粗放。村民建房選址多數是在自家承包田、自留地或交通便利的村莊道路附近，沒有統一規劃，隨意選址，使村莊布局雜亂無章，零散分布，浪費土地，聚集效應不高。村發展用地規劃成果資料沒能發揮應有的規劃控制作用。蓋房子要講究“風水”、“坐向”，造成各村各戶往往只按自家的意愿進行建設，而違反了城鎮發展用地規劃的要求。
2、超標準使用宅基地現象十分普遍，少批多用宅基地行為仍然存在。按新《土地管理法》和《福建省條例》規定，農村村民每一戶只能有一處(新舊宅基地合計)不超過標準120平方米的宅基地。但很多農村村民戶均宅基地都超過120平方米。甚至在1999年1月1日新《土地管理法》實施后分配劃撥的宅基地，每宗地面積仍不止120平方米。有一些村(居)多占用的宅基地比國土部門批準的還要多。
3、土地使用法律意識淡薄。由于小農意識的局限，不少村民認為農村宅基地在“一戶一宅”原則下是無償取得的，不少村民在新建或擴建住宅時，有意擴大經審批的建筑面積，認為只要建了房，這塊地就是自家的了。而對于這種情況，基層村干部有的沒有及時發現加以制止；有的即使加以制止，但效果不明顯；還有的則礙于情面，對超面積建房的行為采取放任自流，聽之任之。這樣，使得農村宅基地盲目擴張，“占補平衡”無法實現，建設用地指標無法落實，耕地得不到有效保護。更有甚者借土地資源較為緊缺，在有些村民宅基地無法落實的情況下，將宅基地、承包地、自留地隨意有償轉讓給他人，實施隱易，從中非法牟利。“一戶多宅”、亂占地建房、多占地建房的現象盛行，“空心房”現象明顯。在有一戶多宅的情況下，還有許多農民沒有宅基地一家幾代人居住在一起，這就是幾戶有一處住宅。甚至不經申請就搶占耕地建房，當地主管機關有時也無可奈何。江園村曾于2004-2007年期間刮起一股“私占農田、未批先建”的歪風，后在國土執法部門的嚴厲打擊下情況才有所好轉。
4、受經濟利益驅動違章搭建。部分群眾由于受經濟利益驅動和期望在以后征地、拆遷過程中能確認更多的房屋面積或獲得更高的經濟補償，在自家的房屋上突擊加層、違章擴建，或在宅基附近的公用地塊上違章搭建；也有些村民建造簡易房出租給務工人員，或建造豬舍養殖家畜，以獲取更大的經濟收益。這種情況在國、省道沿線工業和商貿業較發達的鄉村尤為多見。
5、審批程序繁雜導致部分村民違法用地。按照規定，村民建房首先由本人提出申請，經村民委員會同意，提交鄉（鎮）國土資源所核實，再上報縣國土資源局審批。手續、程序較繁雜，若在審核過程中有一個環節發現問題，都導致無法審批。由于條件嚴、程序繁、時間長、審批難，尤其近幾年對宅基地審批愈加嚴格，部分群眾對申請報批宅基地有畏難心理，導致了未批先建、違法用地等情況屢禁不止。同時，宅基地的審批劃撥權為鄉(鎮)及村干部所操縱，越權劃撥，的現象嚴重。
6、現實狀況與法律規定矛盾沖突較為突出。農村宅基地使用權的流轉秩序混亂，背離了《土地管理法》的立法目的；法律規定的單一性和取得方式多樣性沖突；舊宅基地的收回及其具體規范沒有法律明確規定。
五、思考與對策
通過以上分析可以發現，農村住宅法律制度以及農村宅基地制度，是計劃經濟時代的歷史產物，已不符合社會主義市場經濟體制的要求。一不適應社會主義市場經濟體制；二不適應農村人口消長變更之勢；三不適應以家庭為經濟單位的傳統習慣；四不適應農村產業結構改革的客觀要求；五不適應改善農民生活，促進農村經濟發展。我們認為應從以下幾個方面對農村房產和宅基地管理加以規范。
1、加強立法。出臺新的法律法規或者對已有的阻礙正確引導，管理，監督宅基地使用的法律法規進行廢除。要著重理好以下三個關系：一是正確處理農村宅基地的福利性和財產性的關系，全面反映農村宅基地的屬性。二是正確處理國家和農民集體的關系。在宅基地的審批過程中，農民集體沒有對宅基地的處分權，這與農民集體的所有者地位極不相稱；另外，也沒有賦予農民集體對宅基地使用的監督、管理權。法律對宅基地所有者的漠視使得所有者并沒有發揮出其應有的作用。三是正確處理國家干預和市場機制的關系。
2、宅基地使用權的擴大。立法的核心的核心是允許完善農民的宅基地使用權，允許其買賣，抵押等并且要給這些行為一定的限制，例如宅基地的使用權只能歸本村居民所有，那就意味著通過其他途徑獲得本村宅基地使用權的外村人只能將它轉讓給本村居民，但要遵循等價有償原者則，不得強制將其收回。
3、完善制度建設。既然城市有房管局，農村也應建立相應的管理機關，主管農村的建房，宅基地的申請，使用和轉讓和收回。現在雖然鄉鎮有國土資源所，但發揮的作用不大。我們應該像對待城市市民買房一樣設立登記機關，記載該戶農民的宅基地的實際面積和大置，發給農民房產證和土地使用權證書。農民轉讓宅基地必須登記，否則，不受法律保護。也就越是說登記是取得宅基地使用權的唯一合法要件。即使申請新的宅基地也必須登記。應做到城鎮農村一體化，不應區別對待。
4、針對實際情況放寬原則。在新的制度下，應該突破一戶一宅的原則，建立以一戶一宅為原則，特殊情況可以擁有兩塊以上的宅基地，并給以法律的明確規定。首先說明戶的概念，就是以一對夫婦為核心的家庭單位或者以單親父母為中心組建的家庭單位，或者以一個或幾個孤兒組成的生活單元都叫一戶。在現實中有不少一戶多宅的情況，對此應特別對待，使其合法化，同時應該每年對此收取一定的稅收，也叫土地使用費，督促其將多余的宅基地的轉讓給同村其他缺乏宅基地的用戶，加強自動調節功能。同時，允許達到結婚年齡的男青年擁有一塊宅基地，這也符合中國的傳統美德和現實需要。
關鍵詞：宅基地；宅基地使用權；典權
中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）30-0142-03
一、農村宅基地使用權概述
宅基地使用權是我國特有的一種用益物權，是指農村居民及少數城鎮居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權利。宅基地使用權可以分為兩種：即農村宅基地使用權和城鎮宅基地使用權。農村宅基地使用權的權利主體包括農村集體經濟組織的成員和符合一定條件的城鎮居民。新修訂的《土地管理法》和《物權法》沒有確認城鎮非農業戶口居民在農村建房、對集體土地享有宅基地使用權。城鎮宅基地使用權的主體是解放以后因歷史的原因形成的城鎮私房所有者及經批準在城鎮建房的城鎮居民。
宅基地使用權具有以下的法律特征：
第一，權利主體特定。《土地管理法》第62條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。這意味著土地管理法將宅基地的使用權人限定為農村村民，即宅基地使用權是農村居民因建造自有住宅對集體所有的土地占有、使用的權利。而《物權法》第152條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”該規定對宅基地使用權人的身份并未加以限定。但《物權法》第153條規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”這說明《物權法》將對農村宅基地使用權的規制留給了《土地管理法》和其他相關立法。
第二，權利客體僅限于集體土地。這一點《土地管理法》和《物權法》都有明確的規定。首先，宅基地使用權的客體僅限于集體所有的土地上，在國有的土地上不得設定宅基地使用權。其次，宅基地使用權的客體僅以土地為限，但在解釋時應不限于“地面”，宅基地使用權人在地面之上或者地下也得進行建設附屬設施并保有所有權。
第三，“一戶一宅”。集體經濟組織的成員只能申請一處宅基地。《土地管理法》第62條明確規定一戶只能擁有一處宅基地。
第四，目的特定。宅基地使用權的土地使用用途，根據現行法律規定只能用作農村村民住宅的建設。《物權法》第152條也明確規定只得在該土地上建造住宅及其附屬設施。解釋上，這里的住宅是指農村村民所建住房及與住房和居住生活有關的其他建筑物和設施，例如住房、車庫、廁所、沼氣池、牛棚等。
第五，權利的取得具有無償性。我國現行法律中，宅基地使用權的原始取得是無償的。按照現行《土地管理法》的規定，宅基地使用權是農村集體經濟組織為了保障其成員的正常生活，無償將土地作為一種福利向本集體成員提供失。
第六，權利無期限。我國現行法律沒有對宅基地使用權的期限進行限制性規定，宅基地使用權不因期限屆滿而消失。
二、農村宅基地使用權的流轉方式分析
宅基地是農村居民的基本生活資料，我國相關法律限制宅基地使用權的自由流轉，權利人不得就其宅基地使用權單獨轉讓、出租或者設定抵押。如：
《土地管理法》第62條規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”第62條第3款規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”
《物權法》第153條規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”
《擔保法》第37條和《物權法》第184條規定，宅基地使用權不得抵押。
另外，國家土地管理局關于《確定土地所有權與使用權的若干規定》的第169條規定：“宅基地使用權不得單獨轉讓。建造在該宅基地上的住房所有權轉讓的，宅基地使用權同時轉讓。”國務院辦公廳1999年頒布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”國家土地管理局[1990]國土函字第97號《關于以其他形式非法轉讓土地的具體應用問題請示的答復》也明確規定：原宅基地使用者未經依法批準通過他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產權，是屬“以其他形式非法轉讓土地”的違法行為之一。
從以上法律規定可以看出：第一，宅基地使用權人只能是農村村民。那么，農村村民的身份是根據什么標準確定的？是按照從業標準還是戶籍標準，或是按照實際常住標準？對這一問題，我國立法沒有正式的規定，個別部門規章有按從業標準的，如1989年1月16日國家工商行政管理局《私營企業暫行管理辦法》第3條規定：“農村村民，指農民個人，不含農村中的非農業居民。”也有地方法規按戶籍標準的，如2007年7月1日起施行的《上海市農村村民住房建設管理辦法》第3條規定：“農村村民，是指具有本市常住戶口的本市農村集體經濟組織成員。”所以，要從立法上規范宅基地使用權制度，就有必要從立法上對農村村民的身份進行科學合理的界定，統一農村村民身份的界定標準。
第二，宅基地使用權不得單獨轉讓、抵押，但宅基地使用權可以隨房屋所有權轉讓、抵押。實踐中，這種轉讓也存有限制：即受讓人只能是本集體經濟組織成員，而且還必須是農村村民，因為前文已述及宅基地使用權人僅限于農村村民。如果要轉讓給本集體組織外人員，該人員必須首先在本集體組織中落戶并符合申請宅基地的條件。這種限制，違反了物權法平等保護原則，使農村的不動產難以進入市場進行交易，在一定程度上限制農民的融資手段，繼而阻礙農村經濟的發展；另一方面，這種限制會讓農村宅基地使用權的轉讓出現兩難境況而使得這種允許隨房轉讓的法律規定形同虛設：目前在大量農村人口向城鎮流動的情況下，許多農民已經進城打工，有的在城里已經購置了房產，在經濟欠發達地區，“空心村”和宅基地閑置情況十分突出，而農村村民幾乎每戶都有自己的宅基地，所以，這些空置的宅基地在農村本集體經濟組織內進行轉讓幾乎沒有市場可言，而對農村房屋有需求的城鎮居民卻無法在農村購房。在城里購置了房產的農民無法轉讓閑置的空房，將會造成農民房屋的長期空閑，不符合“物盡其用”的原則。
同樣道理，如果農村村民通過抵押自己的房屋融資，在農村村民無法償還借貸款物時，抵押權人的抵押權就有可能無法實現，因為該抵押的房屋無論是折價還是拍賣，繼受取得房屋所有權的人也必須是農村村民，前文述及，大多數農村村民對宅基地沒有購買需求。所以，這在實際上限定了農民通過自己的房屋融資的可能。而同樣都是房屋，法律對城鎮居民的房屋所有權幾乎沒有限制，對農民房屋所有權的這種限制，顯然是一種歧視。近年我國農村進行產業結構調整，實行農業現代化，在這種情況下，農民需要資金發展生產，但可以取得融資的只有房屋和宅基地。所以，對宅基地使用權制度的改革勢在必行。
對宅基地使用權，法律作出農民可以無償使用不得轉讓的限制，主要基于以下考慮：一是為了使農民“居者有其屋”，保證農民不要成為流入城市的無業游民，造成兩極分化；宅基地和住房是農民最后的生存基礎，盡管在市場經濟形勢下，農民的生產和生活方式發生了很大變化，但農民對住房和宅基地依然有著極大的依賴性。農民的生活在很大程度上離不開房屋和宅基地，房屋和宅基地抵押轉讓后，一旦生活和生產發生變化，農民將無依無靠，淪為無居無業的失地農民。二是因為宅基地使用權具有一定的福利性，按照現行《土地管理法》，宅基地使用權與農村村民的身份相聯系。集體組織為了保障其成員正常生活，將宅基地使用權作為一種福利向集體成員無償提供。在目前房地一體的格局下，如果允許農村村民將宅基地上的房屋轉讓給非本集體經濟組織的成員，處分房屋的同時也處分了宅基地，損害了集體經濟組織的權益。
一般而言，無論是城鎮居民還是農村村民，大多都是在急需資金而又無其他融資渠道時才會變賣房屋或抵押房屋融資，或者是房屋長期閑置而房主自己沒有居住需要也不愿出租。在因為融資出賣房屋或抵押房屋后，城鎮居民出現無居無業情況時，往往可以靠低保生活，但農村村民卻沒有低保制度的保障。筆者認為，國家應盡快建立健全農村的社會保障制度，不能因為農村社會保障制度的缺失而又通過立法限制農民對自有房屋的處分權，這種限制，是不平等的，也是一種歧視，不利于保障農民的合法權益。
三、農村宅基地使用權可否設定典權的分析
允許農村宅基地使用權隨房屋轉讓而轉讓，需要制修訂一系列的法律，也需要一定的時間，在立法部門沒有將相關法律納入制修訂進程之前，本人認為，可以通過司法解釋的方式，允許農村村民通過對自有房屋設定典權，不限定典權人身份的方式融資，①對農村村民的私房設定典權，即為宅基地使用權設定典權。這一方面可以滿足城鎮居民對農村住房的需求，另一方面讓農民在融通到資金的同時又保有房屋的所有權，在典期屆滿后，農民可根據自身的需要，決定是否需要回贖或找貼房屋。
典權，是指支付典價，占有他人不動產而為使用收益的權利[1]。這里的不動產，僅指建筑物及其所占用基地的基地使用權[1]。其中，支付典價者為典權人，而以自己的不動產供典權人占有、使用、收益者為出典人，作為典權標的物的不動產為典物。
典權在我國具有悠久的歷史，是中國傳統思維和習慣在法律上的反映。如學者言：“典權系物權編所定物權中，唯一純出于固有法制者，其所以興起之緣由，乃因眾人認為變賣祖產尤其是不動產，籌款周轉以應付急需，乃是敗家之舉，足使祖宗蒙羞，故絕不輕易從事，然又不能不有解決之計，于是有折衷辦法之出現，即將財產出典于人，以獲得相當于賣價之金額，在日后可以原價將之贖回，如此不僅有足夠之金錢，以應通融之需，復不落得變賣祖產之譏。而典權人則得以支付低于賣價之典價后，即取得典物之使用收益權，且日后尚有因此取得典物所有權之可能，是以出典人與典權人兩全其美，實為最適宜之安排。”[2]
因為對宅基地使用權人的身份限定，農民出典房屋同樣受到諸多限制。筆者認為，允許農村村民通過對自有房屋及宅基地使用權設定典權，而不限定典權人身份的方式融資，主要理由如下：
首先，從上文對典權的簡短分析看出，典權的設定主要是為滿足融資的需要，而農村村民對自有房屋設定典權，也多是基于融資需要，出典房屋可使其獲得經營活動急需的流動資金，以解一時之需；同時也滿足了典權人對他人不動產的占有、使用并獲取收益的需要，而且，在出典人不回贖的情況下，典權人有可能取得典物的所有權。而不限定典權人的身份，一方面可以讓農村村民通過出典房屋很快融通到所需資金，另一方面，即使出典人不是為了融資需要而出典房屋，也可避免該房屋長期閑置，這對于物盡其用有積極的意義。
其次，限制宅基地使用權轉讓主要是擔心農民將房屋和宅基地抵押轉讓后，一旦生活和生產發生變化，農民將無依無靠，淪為無居無業的失地農民。因為《土地管理法》第62條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。但農村村民將自有房屋設定典權后，仍對房屋保有所有權，在將來可以通過回贖的方法重新占有和使用自己的房屋，在將來不會淪為無居無業的失地農民。同時也避免了損害到本集體經濟組織的對宅基地的所有權及其相關利益。
再次，有利于避免不必要的訴訟糾紛。實踐中農村私有房屋買賣糾紛案件比較多，①這類糾紛被界定為是名義上買賣房屋，實際上是買賣宅基地使用權，因為我國法律禁止宅基地使用權的自由流轉，所以，農村私房買賣當事人如果都為農村村民，則買賣合同被認定為有效；而糾紛的訴訟雙方當事人如果出賣人為農村村民，買受人為城市居民的，則買賣合同被認定為無效。②被認定為無效的這些買賣合同，交易發生的時間多在前兩年以上，有的甚至在10年以上；出賣人交付了房屋，買受人入住并給付了房款，但多未辦理房屋登記變更或宅基地使用權變更登記手續；大多數訴訟是緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素，房屋現值或拆遷補償價格遠遠高于原房屋買賣價格，出賣人受利益驅動而；很多買受人對房屋進行過裝修、翻建、改建等添附行為。房屋買賣合同被認定為無效，買受人的利益損失往往比較大，如北京宋莊畫家李玉蘭與宋莊某村民買賣宅基地使用權糾紛一案。同時也縱容了出賣人不依誠信履約。如果法律允許農村私有住房出典而不限定典權人的身份，則會避免這些不必要的糾紛。房屋出典后，如果土地增值以及土地征用、房屋拆遷等使得房屋現值或拆遷補償較高，都不會影響到典權關系的雙方當事人為此而提訟。如果出典人在典期屆滿后不愿回贖房屋，可依照當時的市價找貼房屋給典權人。
這里還有個問題需要說明一下。農村私有房屋設定典權后，典權人有留買權，即出典人轉讓典物時，典權人在同等條件下有優先購買權；還有典物取得權，即典期屆滿，出典人不回贖的，典權人取得典物的所有權。這樣，典權人最終也取得農村村民房屋的所有權，同時也取得農村宅基地使用權。有人會認為這也是名義上賣房實際是買賣宅基地使用權，應該無效。筆者認為，首先，典權設定后，典期一般都較長，大都在10年到30年之間，出典人對自有房屋是否有居住需要，在典期屆滿時是否有必要將房屋贖回，有足夠的考慮時間。出典人轉讓典物或在典期屆滿不回贖典物的，都說明出典人對自有房屋沒有居住的需要。法律限制農村私房自由轉讓的第一個原因，即擔心農村村民轉讓房屋后淪為無居無業的失地農民便不存在，而且農村村民的私房屬于農村村民的私產，他們有權處理，法律不應過分干涉。其次，無論是留買還是絕賣，出典人和典權人處分的都是農村私有房屋所有權和宅基地使用權，而不是宅基地所有權，即并沒有侵犯到集體的宅基地所有權。典權人作為典物的使用人，長期在農村居住生活，只是沒有農村戶口，是否可以將其看作是農村村民？而對于農村村民的認定標準，法律并沒有統一的規定。
綜上，筆者認為，法律應該允許農村村民對自有房屋設定典權而不限制典權人的身份，適當放寬對農村村民私房及宅基地使用權流轉的限制，以保障農村村民的合法權益。
參考文獻：
在我國城市郊區，雖然相當面積的建設用地還是屬于集體所有土地，其中很多是當地村民的宅基地。但這些土地作為城市發展預留用地，需要通過加強權屬管理和利用管理來保障城市未來可持續發展的潛力。在某市下轄城區開展集體土地宅基地確權調查和登記發證工作過程中，我們對城市郊區宅基地違法用地的的主要類型進行了調查分析，并提出了制止違法用地現狀的對策建議 。
一、宅基地違法用地的表現形式及原因分析
1、“一戶多宅”
目前在城市郊區的農村集體經濟組織中，大多數村民都有兩處或多處以上的宅基地。產生這一現象的原因，主要是因為隨著人口的增加，原有的居住面積已經滿足不了人們現有居住的需求。原有的舊房有的受前后左右四至限制，要想擴大使用面積很困難，只好另辟新居，另外一種原因是經濟發展了，農民生活水平提高了，對住房的要求也在不斷發生變化，特別是一些青年農民通過進城務工，開闊了眼界，城里的居住條件確實好。回鄉之后他們首先想到的也是要改善自己的住房條件，而舊房是祖業不能亂動的觀念又一時改變不了，于是棄舊建新。而原來的舊房大多數都閑置或用來堆放一些柴草雜物。這些現象的出現，既造成了農村宅基地浪費，又造成農村宅基地緊張，農村土地得不到合理利用。
由于農村的宅基地實行的是終身繼承制，由分家獲得新宅基地后，老的宅基地仍可繼承，也可以獲得多處宅基地，許多村民不愿交出閑置下來的老宅基地。大量存在的是村民通過繼承房屋等方式依法取得了宅基地，又分別在院落里邊蓋起了磚混結構的房屋居住。這就造成了 “一戶多宅”的典型表現形式，此種違法用地形式占到該市區違法用地總數的70%。
2、 “未批先占”
這里包括村民未經批準擅自占地和村委干部越權批地等情況。農村未批擅自建房現象普遍。隨著農村稅費改革的深入，農村負擔減輕，農民建房不收費政策的出臺，有的農民認為，既不收費，也就不需要審批，想建房就建。
村一級組織對農民建房管理放任，村民建房只要向村委提出申請，有的村委會不管農民建房是否符合條件，是否符合村莊規劃，一律同意報批。
究其原因是宅基地使用權的分配缺乏必要的制約。盡管《土地管理法》對宅基地的劃撥實行嚴格的審批制,即要經鄉(鎮)政府審核,并最終由縣級人民政府批準。這種嚴格審批制將權力完全集中在政府手中,其目的在于加強政府對于土地資源保護和利用的監督管理。雖然基層國土所承擔著宅基地審核及違法用地監察的職責,但由于種種原因,農村宅基地的具體分配基本上還是由村干部把握大權，鎮（街)干部及村干部、亂占地建房、多占地建房的現象仍然存在。還有些村委會集中提出申請要求建房，抱著“大家都有，法不責眾”的想法，大量村民占用原宅基地附近的空地另建新房，后經管理處罰，部分村民沒有繳納罰款，或者繳納了罰款，但是沒有辦理審批手續，這種屬于土地違法行為尚未處理或正在處理的情況不能登記發證。
3、 “面積超限”
根據《土地管理法》等相關法律法規，村民使用宅基地的面積不應超過相關規定的標準。但近年來，由于農民收入的增加，住房條件不斷得到改善，庭院以及其它附屬建筑的面積比以前擴大，房子比以前更大更寬。村民普遍存在這樣一種心態，村委會、國土資源管理部門批準建房后，建多少就是我自己的事情。因此，在博白農村地區，宅基地超面積現象十分普遍。
經實地權屬調查，其中一個村民小組共計60戶農戶中，其宅基地面積超過100平方米的有49戶，占該村民小組總戶數的81%。其中，根據規定可按實際占地面積予以登記的有20戶；另外27戶的由于不符合下述的自治區文件規定，只能對其符合規定的部份面積進行登記。
4、“破壞耕地”
博白縣只有少數村莊開展了村規劃，各村宅基地無序建設狀況十分嚴重。一些村組建房的生產用地與生活用地，舊村莊與新建房混在一起，在村莊外延擴張過程中，農民房屋零亂無序，許多村莊“只見新房、不見新村”，“只見新村、不見新貌”，農村居民點布局分散，沒有形成集中布局的勢態，老的居民點中搬出的一部分農戶的宅基地由于零零碎碎無法進行復耕，形成“空心”村。例如，如果平均一戶農戶建房面積130平方米，但加上農戶四周的場院雜地占地則在1畝以上，而場院雜地占到2／3左右。土地利用粗放，耕地破壞和土地資源浪費嚴重。
農民建房選址愿意選在自留地、自家承包的耕地中，或交通較為便利的道路兩側，哪里地勢好、“風水好”就在哪里建，形成很多路邊店、獨家院，浪費土地現象嚴重。據統計，博白縣2011年涉及農民違法建住房，占用耕地的住房比例占違法用地總數的30%。
二、解決對策及建議
1、加大宣傳力度
一是要通過宣傳，讓每個村民都認識到：珍惜每一寸土地、嚴格保護耕地是全社會的共同責任。讓廣大農村家喻戶曉：農村宅基地所有權歸集體所有，個人只有使用權，享受標準都一樣，讓依法用地成為村民的自覺行動。二是對典型違法用地公開曝光。達到查處一起、教育一片、震懾一方的作用。三是以正面預防和反面警示教育相結合，通過法制教育專題講座、違法人員以身說法、相關案件圖片展覽、制作教育錄像片等，進行更為廣泛、生動、直觀的宣傳和教育，形成合理合法的用地觀念。
同時國土部門還要注重自身建設，加強內部工作協調，提高工作效率，樹立良好形象。同時在社會上注重發揮新聞媒體的作用，采取各種形式，大力開展學習宣傳活動。特別利用每年“6•25”全國土地日，通過在廣播、電視中開設土地法律專欄和召開座談會等形式，宣傳土地管理法律法規，普及土地法律知識。
2、抓日常預防，建立巡查制度和監查網絡。
要認真貫徹對違法用地，以預防為主、預防和查處相結合的方針。實行國土資源動態巡查制度，形成區、鄉鎮、村三級國土資源監察網絡，將違法案件行為消滅在萌芽狀態。要加大動態巡查力度，做到早發現早處理，避免給當事人造成不必要的經濟損失。
對已經審批獲得土地使用權的，要搞好跟蹤管理工作，要求基層土地管理工作人員做到“三到場”。對不按出讓合同約定開發利用土地的，要依法收回土地使用權，避免土地閑置。
1、規范農村宅基地管理辦法。
堅持一戶一宅的原則、按“嚴控增量，盤活存量”的原則，鼓勵農民騰退多余的宅基地，凡經批準新建住宅的，應退出舊宅基地；新建項目應在合埋規劃基礎上優先通過村鎮改造和填補空心鎮(村)方式取得土地；在國土資源執法監察工作中，對于符合土地利用總體規劃和村莊規劃的住宅要予以嚴格的保護，對于違法亂占、多占地的農戶要責令其自行改正，恢復土地原狀促進農村節約使用宅基地。
2、“一戶一宅”應具體情況具體分析。
依據國家有關法規提供了處理此類問題的依據，例如《確定土地所有權和使用權的若干規定》（國土資源部）關于“繼承”、“分戶”、“轉移”、“一戶一宅”等登記問題處理就制定了有關規定。在工作實踐中可分情況處理。
根據當前農村實際情況，應該建立以一戶一宅為原則，特殊情況可以擁有兩塊以上的宅基地，并給予法律的明確規定。在現實中有不少一戶多宅的情況，對此應特別對待，使其合法化。同時，允許一定年齡的男青年（結婚年齡是22周歲）擁有一塊宅基地，這也符合中國的傳統和現實需要。
3、完善宅基地登記制度。
每戶只能有一處不超標準的宅基地。農民建設、繼承、轉讓宅基地必須登記；否則，不受法律保護。也就是說，登記是取得宅基地使用權的唯一合法要件。應做到城鎮農村一體化，不應區別對待。其中本著“尊重歷史、實事求是”的原則，對已既成歷史事實違法建房的行為，在符合“一戶一宅”、不超面積住宅的前提下，責令其限期完善手續，并依有關法規予以加重處罰后，給予登記發證確認其宅基地使用權；對占用宅基地超過規定面積標準的，按照實際批準面積進行登記，其面積超過規定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定作出處理,并按照規定的面積標準重新進行登記。依據各個時期國家和有關管理部門對集體建設土地的相關規定，應按照劃分的各個時期和各項類型分別規定處理。其中的難點在于提供客觀直接的證據說明該項宅基地處于該時間段內。
4、建立健全宅基地建設與退出機制。
積極探索“兩圖一表”（宅基地現狀圖和規劃圖、宅基地申請計劃表）管理模式，實現宅基地規范化、信息化管理。新建住宅必須在規劃區內實施。在城鎮近郊的農村或者村莊整體被撤并前的過渡期間，根據實際建設需要，由規劃行政主管部門根據城市發展進程和規劃實施的需要核發臨時鄉村建設規劃許可證，實行定位、定性、定規模，并出臺相關配套的操作辦法，授權村鎮（街）政府對農村宅基地翻新、集體土地等進行統一規劃許可管理。對于閑置的宅基地建立閑置罰金制度和收回制度，規定一個合理的期限，在閑置時間達到該期限，需要每年繳納一定數額的宅基地閑置費。
5、完善土地執法共同責任制建設。
進一步明確各鎮（街）政府在農村宅基地管理中的責任，發現有任何企業、集體或者個人未經批準違法在農村集體土地上建房或者進行其他建設的行為，由鎮（街）政府牽頭組織國土、規劃、供水、供電、行政執法、公安、法院等相關部門共同對違法用地行為進行制止。
（一）城市化進程加快了農村宅基地閑置
隨著我國城市化進程加快發展，大量農民進城打工謀生，其中很大一部分人在城市有了穩定的工作和收入，很少回家鄉居住，使得相當一部分的原住宅基地被閑置或廢棄，在一些地方形成了規模不等“空心村”。另外，有的農民在城市賺到錢后，在城市買房的同時，又在農村修建新房，舍棄老宅破屋，進一步擴大了宅基地占用的土地面積，也使農村出現大量閑置宅基地、閑置住房。根據統計，已經約有2―3億農民從農村轉向城市就業、居住。正是由于這部分農民由農村轉向城市就業，使得全國2億畝農村宅基地中有10―15%處于閑置狀態，有的地區甚至空置率達到30%。
（二）當前不少地方要求進城落戶的農民退出農村宅基地
進城落戶農民是否必須要退出農村的宅基地，目前，國家法律對此并無詳細的規定，僅在《中華人民共和國土地承包法》第26條規定，“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”但此規定也只是針對承包的耕地和草地，并非針對宅基地。不過各地根據實際情況出臺了不少有關規范宅基地的規章或條例。北京市政府1989年《39號令》規定：“由農業戶口轉為非農業戶。以后另有住房的，其原有宅基地由集體經濟組織收回。宅基地上的房屋和其附著物應由原房屋所有人自行拆除，也可經鄉政府批準，按照規定的價格出售給符合申請建房用地條件的村民”。湖北十堰市《市政府辦公室關于加強農村宅基地管理工作的通知》（十政辦發〔2005〕62號）指出，“農村村民戶口遷出本集體經濟組織到其他集體經濟組織”（要退出宅基地）。《菏澤市農村宅基地管理辦法》（政府令〔2005〕第13號）指出，“因遷移、病故等原因銷戶而停止使用的宅基地”（需退出）。《寧波市農村宅基地管理辦法》（2001年寧波市人民政府令第93號）指出，“因實施舊村改造涉及的非本村經濟合作社社員且長期不在本村居住人員原在本村的宅基地”（需退出）。
（三）農民的宅基地只能無償退出或在集體內部流轉
農民的房屋是在集體經濟組織的宅基地上建造的房子，房子是農民的私有財產，宅基地的所有權歸農村集體所有。當農民進城后想將房子流轉出去，目前，國家現行法律強調的是“房地一體”的原則。在農村，房屋買賣會引起土地權屬的變化，法律禁止集體土地使用權自由轉讓，農民的宅基地只能無償退出或在集體內部流轉。《中華人民共和國土地管理法》第63條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，《中華人民共和國物權法》規定，“農村宅基地只能在村集體內部流轉，而不能轉讓給集體經濟組織以外的居民、單位”①。《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建筑和購買的住宅發放宅基地使用證和房產證”。同樣，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》指出，“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》再次強調，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住房。”因此，我國目前禁止農村宅基地使用權的單獨流轉，但不限制在集體經濟組織成員間流轉。只能在集體內部流轉，不能上市交易，農民便不能獲得進城所需要的資本。
（四）農村宅基地不能進行抵押
隨著市場經濟的不斷推進，在城鄉統籌背景下，城鄉各種要素流動加速，農民對宅基地不僅限于居住的要求，也有通過抵押等方式實現資金融通進而獲取利益最大化的訴求，宅基地資本功能日益凸顯。目前，根據有關法律，農民的宅基地不能進行抵押。《中華人民共和國物權法》第184條規定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”。《擔保法》第37條規定，“耕地、宅基地、自留地等為不得抵押的財產”。但是農民的房屋作為私產，理論上可以擔保，且法律在禁止宅基地抵押的同時，對地上房屋的抵押未明確。根據“房地一體”的原則，房子也不能進行抵押。宅基地和房子是農民最大的財產，不能抵押也就不能獲得各種貸款，這對很多農民來說無異于割斷資金融通的渠道，成為制約農村經濟發展的瓶頸。
（五）農村宅基地隱易不同程度存在
當前，雖然法律上對農村宅基地流轉禁止，但實際上隨著城鄉人口流動加大，大量人口進城打工，產生了大量住房需求，由于農房價格低廉，在城鄉結合部，尤其是在許多經濟發達地區、市場交易較活躍的大城市周邊的城鄉結合部或城中村，農房買賣、出租、抵押相對較為頻繁，宅基地使用權變相流轉與灰色交易大量存在。并且在當前農村房屋升值、集體房屋拆遷獲得大數額拆遷補償的現實情況下，農村房屋買賣糾紛不斷出現，引發了不少法律糾紛。
（六）部分退出宅基地的進城落戶農民，處于就業、社保不完善下的尷尬境地
宅基地作為一種自然資源，具有無償取得、無期限擁有和居住、生存、福利保障等功能。進城落戶的農民退出宅基地后，失去了擁有宅基地所帶來的一系列保障功能，如生活福利保障功能、資產增值功能、融資功能（抵押貸款）、財富積累等功能。同時，卻又無法享受與城市居民同等的社會保障待遇，使得進城落戶的農民既不同一般在農村務農的農民，也不同于城市“原住民”，處于進退失據、左右尷尬的境地。
（七）進城落戶農民被剝奪了分享農村集體建設用地收益的權利
2004年，國務院28號文提出了“城鄉建設用地增減掛鉤指標置換”方案，規定地方政府新增建設用地不得超過農村退出宅基地的面積，如果農村不能退出宅基地，城鎮就不能新增建設用地，城市發展就會受到制約。一定程度上通過村莊整理、宅基地換房等將節省出來的農村建設用地轉為國有建設用地，用于工業建設和城市發展，是有積極意義的。但是整理節約出來的農村集體建設用地產生了巨額收益，被政府和開發商獲取。農民僅能就集體土地上的房屋獲得補償，其享有的集體土地利益絕大部分被剝奪。目前法律和政策上對于農民是否對農村整理出來的建設用地享有收益權，還未有明確的說法。根據《物權法》，農民只對宅基地享有占有、使用的權益，并沒有收益的權利。2010年6月26日國土資源部的《關于進一步做好征地管理工作的通知》指出，“拆遷補償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。房屋拆遷按建筑重置成本補償，宅基地征收按當地規定的征地標準補償”，也只是提出了宅基地的征收要按當地規定的征地標準補償，并未涉及退出宅基地轉為集體建設用地農民的收益問題。
二、關于宅基地問題的思考
（一）當前宅基地的資本功能凸顯
隨市場經濟發展，農民的資產意識顯著提高，而征地、拆遷的補償也觸發了農民的權利意識，認識到宅基地及其上房屋是自己手中的“沉睡資產”，宅基地的資本功能日益凸顯，價值日益顯化。但由于農民住宅產權的不完整性，使農民僅有的財富不能作為資本來運作。結果是，由于限制流轉和抵押無法實現其資產信用功能，不能對擴大生產、更新住宅和規避風險提供支持。不僅影響了金融資本進入農村，也不能保證在交易中保持公平和保值增值。目前，城市住房已經成為城市居民最重要的財產，如果繼續維持農村宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，農民住房就不能享受同城市居民住房一樣的財產權利和可能獲得的財產性收入，對農民來講就不再是利益保護，而是一種財產利益的制度性損失了。
（二）強制要求進城落戶的農民退出農村的宅基地值得商榷
農民市民化是一個職業、居住方式、社會權利、法律規范、價值觀念、行為模式、社會角色等諸多方面轉變的過程，不應附加任何條件，也不應該把與放棄農村的宅基地聯系起來，把要求農民以放棄對宅基地的權利要求換取城市樓房的分享為代價獲取市民身份和各種福利有失公允。中國人口眾多，各地的情況千差萬別，如果不顧農民的意愿，一刀切，一味地強調進城落戶必須退出農村宅基地，如此則“農轉非”容易造成“被城市化”和“以國家名義對農民的一次廉價剝奪”。實際上，目前一些地方的“撤村并居”、“拆房占地”、“村莊整理”在一定程度上已經侵犯了農民的宅基地權益，產生了一系列社會問題。讓農民帶著宅基地或者是土地權利進城作市民，分享原有土地權利，這既是對農民宅基地權利的尊重，也為農民提供了安全可靠的“避風港”。
（三）不允許農民自由、自愿地處置宅基地，是對農民宅基地權利的侵犯
《物權法》將農民的宅基地使用權明確為用益物權，規定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”。農民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產，表面看是保護農民利益，防止農民陷入“失房、失地”的絕境，但實質是對農民宅基地權益的侵犯。按現行法律規定，農村宅基地只能被國家征收，農民也只能得到很小一部分國家補償。那么，不允許農民自由、自愿地處置宅基地，土地資產的價值就無法顯現，是對農民宅基地權益的侵犯。
（四）農民的宅基地轉讓給集體經濟組織之外的人，并未動搖土地的集體所有性質
集體經濟組織外的農民或城鎮居民購買了農戶的房子，單純采用將宅基地收歸集體或要求將宅基地上的房屋及附屬物拆除清理等手段，不但不利于和諧社會的構建，而且也不符合物權法的立法精神。允許農村宅基地隨房屋轉移實際上不會侵害農村集體經濟組織的土地所有權，也不會影響土地利用總體規劃。因為買受人在取得了房屋所有權的同時也成為了宅基地使用權的享有者，其法律意義僅在于特定位置特定面積的農村宅基地使用權享受主體發生了變動。在權利屬性上，沒有動搖農村土地的集體所有性質。同時由于宅基地使用權的不可移動性，決定了權利主體的變更不會也不可能影響土地利用總體規劃。如果禁止宅基地使用權隨房一起轉移，把宅基地的使用權和房屋的所有權分離，實際上損害了權利人對房屋所有權的完全行使。
（五）宅基地不能入市，不利于資源的有效配置和合理利用
如果宅基地不能入市，那么，將造成農村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用。一邊是農房的大量閑置和宅基地的低效利用，一邊是城鎮居民對低廉住房的大量需求，由于沒有合法的流轉市場，導致資源配置效率低下，形成“城里的房子買不起,鄉下的房子賣不掉”的困境。不能物盡其用，不僅是土地資源的浪費，也不符合市場經濟發展的要求。農村“空心村”的存在和大量宅基地的空閑，無不與限制農村宅基地流轉制度有關。根據相關資料統計，近年來，東部發達地區有5―10%的農民在城市里購房，約有1500萬戶左右宅基地處于閑置、空巢狀態②。另一方面，則是農村宅基地私下流轉活躍，農民出租、轉讓宅基地或住房，收益基本上歸農民個人所有，使本來屬于農村集體所有的宅基地收益在私下交易中流入買賣雙方，造成了集體土地資產收益的流失。由于宅基地房屋不能市場化交易，就只能進行簡單的成本估值估價。這樣，在有農民宅基地參與的大量交易活動中――無論是政府拆遷還是私下買賣、租賃，農民宅基地及房屋的真實交易價值就肯定會被低估。
同樣，在現行規則之下，城鎮居民所享有的商品房所有權及建設用地使用權可以自由流轉，但農民所享有的房屋及宅基地使用權卻限制流轉，使得農民房屋及宅基地使用權無法成為真正的財產，體現了城鄉二元房地體制差別，使城鄉不平等現象更加突出。
（六）進城農民社會保障的獲得并非必須以宅基地的退出為前提
為進城的農民提供社會保障等公共服務，是任何一個政府應盡的責任，把社會保障、養老、醫療等種種福利的獲得以農民放棄農村宅基地為前提，是對政府自身的不負責任，是對農民宅基地權益的剝奪。
三、政策建議
（一）對要求進城落戶農民放棄宅基地的政策做修正
一則可以最大限度保護農民的利益，二則也是促進城鎮化健康發展的需要。
（二）宅基地無論如何處置，都堅持依法、自愿、有償的原則
無論宅基地如何處置，都要在農民自愿、在保護和尊重農民宅基地用益物權的基礎上，讓進城落戶的農民決定是否放棄宅基地及其上的住房，并設計一套規范的管理制度，不得強行收回或變更宅基地使用權。
（三）建立農民房屋財產和宅基地使用權登記制度
根據《物權法》登記生效原則，土地登記是物權變動的要件，是保護產權人合法權益的法律手段，也是維護和規范土地市場秩序的基礎條件。可以借鑒城市房地產登記管理辦法，建立農村房屋財產登記制度和登記體系，賦予農民具有法律效力的房屋產權證書，不登記不生效。同時，也需要加強宅基地登記確權發證工作，使宅基地使用權人的權利得到明確，這樣可以使宅基地在流轉、抵押、退出等處分中基礎堅實，有效避免各種紛爭。
（四）建立宅基地使用權流轉制度
在現階段，宅基地使用權的流轉應連同其上的房屋一同流轉，禁止宅基地使用權的單獨流轉；宅基地使用權的流轉不得改變土地用途，僅限于居住使用，否則受相應用途管制措施的約束；宅基地使用權的流轉不改變宅基地所有權的主體和性質；在農村社會保障體系完善時，可以考慮放開宅基地使用權的流通市場。同時，應規定非本集體成員（城鎮居民或其他農民）成為宅基地使用權人后的權利和義務。可以規定，宅基地使用權人不得擅自改建和擴建繼承和流轉過來的房屋，買賣房屋只能賣給村集體和符合申請宅基地建房條件的本集體經濟組織成員。當因為公共利益、村莊建設和舊村改造需要占用時，國家和村集體僅對房屋進行補償，對新的“使用權人”使用的宅基地不予補償，當繼承的房屋滅失時，宅基地由村集體收回。
（五）建立宅基地有償退出機制
對于一些愿意退出宅基地但又有后顧之憂的農戶來說，可以由國家與地方政府提供補貼，相應獲得宅基地使用權。農戶退出宅基地使用權，獲得補貼，或獲得進入城鎮購買經濟適用房、公租房、保障性住房的優惠，以及獲得城鎮醫療、社保等的優惠等。國家與地方政府獲得宅基地使用權，并不改變宅基地的農民集體所有權。同時，還應專項設立農村宅基地整治項目，建立宅基地儲備平臺，對閑置宅基地進行整治、復墾、置換等活動，將目前的宅基地換房等地方性活動納入統一、有序、有政策可依的規范渠道。
（六）建立規范的農村房屋抵押制度
首先，農村房屋獲得產權證，從形式上就把農村村民對房屋的所有權固定下來。其次，要規定農村房屋抵押的范圍和條件。農村房屋抵押的范圍應包括房屋所有權的抵押和宅基地使用權的抵押。再次，要制定具體的法律法規，包括抵押的程序、具體的登記、管理措施及相關的管理部門、抵押權實現的方式等。抵押權實現的方式可以包括原房屋所有人以租賃的方式繼續租住房屋、折價、拍賣和變賣等。
（七）建立合理的宅基地增值收益分配機制
由于現行的宅基地使用權制度是無償、無限期使用，宅基地使用權流轉收益大都歸宅基地使用人所有，但宅基地屬于集體建設用地，集體作為土地的所有者，應當享有一部分土地收益。因此，基于農村宅基地使用權流轉所得收益，應當在國家、集體、個人之間分配收益。但具體比例，應考慮各個地區實際情況，根據公平、效率原則，在廣泛參與下制定。
（八）保障農民對宅基地整理節約出的建設用地享有一定收益權
要允許進城落戶的農民有權繼續享受集體財產權益。要建立農民對宅基地整理節約出來的建設用地享有一定收益的分享機制。對一些自愿放棄宅基地權利的農民，要探索建立宅基地用益物權的財產化實現機制和交易機制。對于那些在城市化進程中被動退出宅基地的農民，在補償地上房屋損失的同時，要連帶補償宅基地的損失。對于村莊整理節約出來的建設用地，有關法律和政策應明確農民享有對節約出來的建設用地的收益權。
（九）完善退出宅基地農民的社會保障、就業機制
社會保障直接關系到進城農民的切身利益，是影響進城農民對城市歸屬感的重要因素。對于全部退出宅基地、承包地、林地的農民，要加大對這些“弱勢群體”的扶持力度，全部納入城鎮社會保障體系，保障退出農民的社會保障的穩定性和可持續性，解除進城落戶農民的后顧之憂，使他們安心落戶。同時，將此類農民納入城鎮就業體系，且優先保障，并發展符合實際的產業，搭建農民進城就業平臺，更好地促進農民進城穩定就業并安家落戶，使他們有房住、有就業、有社保。
①宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住宅轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。（162條）
關鍵詞：農村宅基地；拆遷；補償；救濟；安置
近年來，隨著我國經濟社會不斷發展，土地利用中產生的矛盾不斷增多，土地糾紛已經成為農民維權抗爭活動的焦點。
在近年來所反映的三農問題中，農村土地問題占68.7%居首位。其中，農村宅基地的征收問題更是占了相當的比重，究其原因則主要可以歸結于在征收農村宅基地過程中補償程序的不規范和補償機制的不合理，這些都成為了問題引發的源頭。
一、北京市農村宅基地拆遷補償現狀
（一）補償程序不規范
在征收農村宅基地的過程中，補償程序的不規范導致房屋的所有權人無法得到合理的補償和安置。
1、監管不利導致審批不規范
在征地初期，由于監管機制的不完善，市公路局對地區鄉政府提交的拆遷和安置方案，以及補償預算缺少一些詳細的審查過程，沒有做好重建宅基地的保障工作。例如，關于重建宅基地的選址和重建時間等問題，導致農民房屋在被拆以后，鄉政府選定農耕地等非法地塊作為重建地。在重建時由于違反了國家建設農業住宅的相關規定，得不到建設用地批準，引起地區鄉政府與地方人民的矛盾。
2、權威濫用導致村民補償權益無法充分落實
補償方式由地方政府單方定價，拆遷補償價格與市場價格相距甚遠，補償權益無法落實常歸因于行敗。在農村宅基地被征用的過程中，農民的知情權、監督權、表達權、參與權被無形地剝奪了，更不要說利益的補償。在權力失控的情況下，行政機關就較容易侵犯公民的權利，因此，對行政權利的約束顯得尤為重要。例如，李遂鎮鎮政府未在村民在房屋拆遷之前告知村民重建宅基地的地址和重建期限，并且在公告發出之后沒有聽取村民的任何意見，于規定日期拆除了村民房屋，侵犯了村民的知情權、監督權、表達權、參與權等等。
3、急于求成導致強制拆遷變為野蠻拆遷
為了在規定時間內完成上級下達的拆遷任務，地方政府常常在農民不愿搬離自己的居住地時實施拆遷，這種行政權力與農民的權利的沖突將會愈演愈烈，其表現就是強制拆遷，一旦協商不成，便采取越權行為，強制執行拆遷，在戶主不在家時就拆房或將戶主從其住所中驅趕出來。
根據《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，在區、縣國土房管局公告的搬遷期限內，拆遷人與被拆遷人沒有達成拆遷補償安置協議的，經一方或雙方當事人申請，由區、縣國土房管局裁決。裁決規定的搬遷期限屆滿被拆遷人拒絕搬遷的，屬于征地拆遷宅基地上房屋的，由區、縣國土房管局申請人民法院強制執行。
（二）宅基地補償機制不合理
宅基地使用權是用益物權，由農民以戶為單位享有。在宅基地征收過程中，因政府的征收行政行為造成各種權利的消失或損害，都要給予權利主體以充分補償。而對于征用農民宅基地的補償方面，由于補償機制有待完善，沒有統一的補償標準，實踐中北京市各地區對農村宅基地使用權被征收，農民是否應獲得補償或者應該獲得怎樣的補償作法不一，從而埋下諸多補償糾紛隱患。
1、對被征收者的救濟措施規定不足
根據《土地管理法》的規定，被征收者在征地范圍、補償標準等方面存在爭議的，由縣級以上地方政府協調；協調不成的，由批準征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒有規定被征收者向司法機關獲得救濟的權利，導致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過大的權力，而被征收者連起碼的司法救濟權都沒有。權利失衡，無法通過司法權來制約政府征地行為，也不能有效地維護被征收者的利益。
2、補償標準不一
據悉，北京市用于各項征地建設的款項是一定的，因而對某些大項目能夠提供大量資金，或對于用地較少的項目投入資金相對充足，以致對這些項目征地過程中征地的補償相對較多，甚至達到使農民暴富的現象。例如，北京市順義區t3航站樓的農村征地項目，使當地擁有大面積農村宅基地的所有權人得到了大量的補償金。而對一些占地面積大但是卻資金投入小的小項目中，農民宅基地征地所得補償則非常少。
3、補償救濟暗箱操作
國家征收耕地等的補償具有具體的標準（《中華人民共和國土地管理法》），但對于征收農村宅基地并沒有具體的標準。在現實當中，國家征收城市郊區或者“城中村”農村宅基地的情況并不在少數。由于沒有具體的補償機制，各地方政府為了自己的小金庫而截留一部分補償金額，或者為了引進外資而降低補償費用而導致補償不合理，而使得農民的利益受損，從而引起農民與地方政府和開發商的糾紛不斷，甚至影響社會穩定。
4、住宅安置辦法有待解決
北京市房地產價格近幾年來持續攀升，居高不下。這對于失地農民無疑是一個重大的負擔。北京市宅基地按照地理位置可分為兩類：郊區土地；城中村土地。對于城中村土地的征用，政府大多經過長久的考慮與規劃，使得補償標準較合理。但對于郊區，由于近年來修建公路和基礎設施日益增多，并且農村居住土地面積日趨不足，因此鄉政府的補償一般都是采取一次付清安置費用，村民自行解決居住問題。然而，由于經濟補償不到位，補償救濟不足以及地理位置的限制，農村人口的安置問題常常不能得到妥善的解決，從而引起了一系列土地征收上訪問題。據不完全統計，每年全國民間調解的宅基地房屋糾紛數量，近十年來每年約55.2萬件，而且這個數字每年都在攀升。
5、農民被征用宅基地后的生計問題
由于國家建設用地需要，可供重新建設宅基地的土地面積日益減少。對于那些無法得到重建宅基地的農民，一些當地政府會考慮在給予了合理的補償金之后，為當地農民辦理農業戶口轉為非農業戶口。但由于大多數農民在拆遷之前以耕地為生，并沒有很高的文化水平和專業技能。對于較為年輕的農村人口來說，還可以繼續學習專業技能或靠勞動力尋求新的生活來源。而對于年齡較大的農村人口來說，學習與再就業顯然并不現實，這些人很難在戶口改變之后尋找到一份可以維持生計的工作。
二、合理化建議
（一）加強宅基地補償機制的合理性
1、加強補償程序的公正性
合理的補償機制需以公正作為保障，公正則涉及征地利益相關人的知情權、參與權、救濟權等。因此，為了確保被拆遷人對補償程序的參與權利，在拆遷活動的關鍵環節，如立項、規劃等環節，建議引入聽證制度。同時，對過渡期內農民的安置問題做出更具體的規定，并設專門審查機構，確保拆遷人在具備安置條件的情況下才能開始拆遷。賦予農民作為被拆遷人時的訴訟主體資格，使農民能夠通過訴訟獲得司法救濟。
2、完善補償方案的制定原則
補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定后，征收者與被征收者應對征地的補償標準等問題進行談判、協商，由政府和農戶選派的代表組成委員會共同確定征收補償方案，意見不一時，由批準征收土地的政府裁決，對裁決不服的，可以向法院起訴，由法院裁定，以保證補償方案的公正性。然后，對補償方案進行公告，這是土地補償的必經程序，也是有關地方政府的義務和職責。這些建議有利于減少土地征收補償中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協商，實現各方利益的最大化和平衡化。對征地補償進行公開，讓征地補償透明，同時讓從村民眾了解到自己的法律權利，既保護了農村集體經濟組織和農民的知情權，方便了國家機關、社會團體、農村集體經濟組織和農民的監督，又可以避免因土地權屬不清等而產生的糾紛。
3、聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見
根據《征用土地公告辦法》有關規定，土地征收補償方案公布以后，有關市、縣政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農村集體經濟組織和農民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償的公平與合理以及土地征收工作的順利進行。最后，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到每個農民的合法權益，因此，法律賦予并保障政府部門和農民的依法監督權，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。
4、提高農村人口的法律意識
合理的補償機制，也需要農村民眾有一定的法律意識。針對農民的法律知識薄弱的現狀，為保障農民一系列權利的視線，政府應加大對農民的法律知識教育，安排專門人員為農民提供法律指導、法律咨詢和法律援助，引導他們通過正當、合法的途徑解決糾紛。當拆遷人與拆遷人之間，對有關補償安置協議履行中的糾紛，應以對方為被告向法院提起民事訴訟；如果是對政府有關部門的具體行政行為不服，可以向其上級主管機關提起行政復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。
（二）提高農民宅基地使用權補償
1、提高補償金額
雖然北京市已出臺宅基地房屋拆遷補償規則，即房屋拆遷補償價＝宅基地區位補償價×宅基地面積＋被拆遷房屋重置成新價，但關于“宅基地區位補償價”、“被拆遷房屋重置成新價”還應結合當地具體情況予以確定，因此，政府應盡快出臺該價格的制定的相關細則，并增加制定方案的透明度。
2、落實住房安置問題
對于有條件的農民集體，應鼓勵由所在村組重新安排被拆遷人的宅基地，供原宅基地使用權人自建房屋；對于所在村組安排宅基地確實有困難的，考慮到農村人口主要以耕種為工作的原因，宅基地的喪失不得不是一部分農村人口到縣城或城市購房，政府可以考慮提供廉租房或兩限房。
3、解決被征收宅基地后農村人口的生活問題
為解決農村人口拆遷后的生計問題，可以參考國外通行的做法，以市政建設為目的進行拆遷時，在市政工程項目如公路等建成后，分配給拆遷戶合理的股份，以股利分紅對其進行補償，這種做法在深圳市的拆遷工作中已得到較為成功的運用。僅給予數萬元的安置、保養費用，不如給予股利分紅，更有利于農民的生存利益。或者通過采用發行土地債券的方式，解決農民宅基地補償低與國家建設用地征地成本高的矛盾，也使農民可以獲得較長時期的土地收益，并獲得生產自救和發展所必需的資金。
三、結論
為了完善農村宅基地征收補償機制，針對執行者，在土地征收的過程中，每一個環節都要增加透明性，進行公示并向公眾或者相關利害關系人隨時提供可查閱的相關文件報表，以對行政主體的行政行為進行有力制約，以權利制約權力，防止征收權濫用；針對拆遷房屋的所有權人，則應加強協商性，注重被征收者在征地行為過程中的參與，讓他們在征收目的性、征收范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發表意見的機會，并能采取足夠的措施及時保障自己的合法權益，此外還要明確可訴性，設置科學、合理的救濟措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自身合法利益。允許被征收者采取復議、申訴或者訴訟等救濟措施，在條件成熟時，還可設立由專業人員組成的征地仲裁機構，主持有關征地過程中產生的異議仲裁，以更好地維護被征收者的合法利益。
參考文獻：
1、高勇.城市化進程中失地農民問題探討[j].經濟學家,2004(1).
為了解在城鎮已購房農民工農村老家宅基地利用情況、退出的意愿、補償方式及期望標準等，河南省地方經濟社會調查隊對全省進行了抽樣調查。本文就調查結果進行了深入分析，并提出了順利退出農村宅基地的機制措施。
一、城鎮購房農民工基本情況
河南省地方經濟社會調查隊針對城鎮購房農民工農村宅基地現狀，于2016年1月在全省范圍內進行了隨機抽樣調查。這次調查對象必須同時滿足五個條件：戶籍在河南省農村、高中（中專、職業中專）以下學歷、已在城鎮購買商品房、有穩定的收入來源、農村老家擁有宅基地，調查內容主要包括被調查對象的基本情況、對于宅基地的認知、宅基地的退出意愿和補償方式等。此次共收回1844戶有效樣本。
（一）調查范圍及分布情況
這次在全省18個省轄市調查務工人員941戶，占51.0%；于77個縣城所在地的鎮調查903戶，占49.0%。
（二）被調查農民工基本情況
在這次調查中，男性占絕對多數，16～45歲年齡段占大部分，已婚者處于絕對優勢，未參加過培訓的較多，其中政府及單位組織的更少。詳見表1。
（三）被調查對象生產生活情況
被調查對象生產生活情況分為以下四個部分。
1.被調查農民工職業類型
各行各業都有在城鎮購房的農民工，其中從事個體的最多，達兩成多，為20.7%。其次是從事商業、服務業工作人員，占15.4%。緊隨其后的是從事建筑業工人，占14.3%。第四是從事工業企業工人，占10%。從事其余行業購房的較少，所占比重都在10%以下。
2.調查農民工承包地的耕種情況
在承包耕地的農業生產中，自己耕種的為53.4%。有償耕種的為24.8%。無償讓他人耕種的占19.0%，撂荒的占2.8%。據此看出，雖然這些農民工在城鎮生活、工作都穩定下來，但仍然有高達78.2%的人非常看重農業收入，表明他們對城鎮生活缺乏安全感。
3.被調查農民工收入來源中非農業收入占比情況
在農民工家庭總收入中，有43.6%的家庭非農業收入占絕大部分，農業收入只起輔助作用。占全家總收入50%以下的為31.8%，其中收入在10%～30%之間的人最少，為8.8%；其次是收入在10%以內的人為9.0%；而收入在30%～50%之間的人較多，占14.0%。有將近70%的家庭非農業收入占全部收入的比重在半數以上，其中達到90%及以上的最多，占27.0%；其次是在70%～90%之間的相對較少，占16.6%；在50%～70%之間的占24.6%。
4.被調查農民工家庭人均年收入情況
絕大部分農民工家庭都是高收入，高達近七成家庭人均10000元以上。人均收入在3000元～5000元之間的家庭占17.6%，在5000元～10000元之間的占23.7%，在10000元～30000元之間的占40.8%，在30000元～50000元之間的占12.7%，在50000元以上的占5.3%。這個數字與農民工所從事職業類型中的私營業主和個體戶二者之和的比重相吻合。
（四）被調查農民工購房、居住及未來養老地區情況
第一，據被調查農民工購房所在地情況分析，在縣城所在鎮購房者最多，占67.7%。結合農民工在城市和縣城的工作人數進一步分析，說明在縣城工作的和許多在省轄市工作的農民工都在縣城買房。
第二，在被調查農民工農村老家是否有住房情況中，有6.0%的農民工農村老家沒有住房。說明他們外出務工時間較長，長期離開老家，住房已經倒塌，宅基地長期閑置。
第三，就被調查農民工全年在哪里居住時間長情況分析，74.7%的人一年內在城鎮居住時間較長。可以看出，絕大多數農民工認為城市居住環境較好，愿意住在城鎮。
第四，根據被調查農民工將來打算在城鎮還是農村養老情況觀察，53.1%的人希望在農村老家養老。再次說明，由于受葉落歸根傳統思想影響，農村鄉情較重，留戀農村老家。詳見表2。
二、被調查農民工宅基地狀況
被調查農民工宅基地狀況分為以下五個方面。
（一）被調查農民工家有宅基地數量及其面積情況
本部分從以下兩個方面進行分析。
1.被調查農民工農村宅基地數量情況
根據被調查農民工農村有幾處宅基地情況分析，只有一處宅基地的家庭最多，占87.7%。有兩處宅基地的家庭也占一成多，為11.4%。有三處宅基地的家庭接近一成，為0.9%。
2.被調查農民工農村宅基地的面積情況
就被調查農民工農村宅基地的面積情況再深入分析，在第一處宅基地的面積中，少于一分地的最少，占4.5%。其次是一分到二分地的，占26.5%。第三是三分以上的，占29.7%，最多的是二分到三分地的，占39.3%。
在第二處宅基地的面積中，少于一分地的最少，占3.8%。其次是一分到二分地的，占18.3%。第三是三分以上的，占35.2%，最多的是二分到三分地的，占42.7%。
在第三處宅基地的面積中，少于一分地的最少，占4.4%。其次是一分到二分地的，占17.4%。第三是三分地以上的，占34.8%，最多的是二分到三分地的，占34.8%。
以上情況說明，農村宅基地面積隨著數量的增多而增多，最多的可能超過一畝。這是基層亂批宅基地，造成空心村的重要原因之一。
（二）農民工農村宅基地確權比例
農民工農村宅基地已確權的58.4%，正在確權的22.7%，沒有確權的18.9%。近八成農民工農村老家的宅基地已經或正在勘察確權，這將為宅基地有效退出打下較好基礎。
（三）城鎮購房農民工農村宅基地的地形
在城鎮購房的農民工農村宅基地位于平原的占76.2%，位于丘陵的占16.1%，位于山區的占7.7%。這同他們居住在省內各種地形的總人口分布相關。
（四）城鎮購房農民工農村宅基地位置
據被調查農民工農村宅基地所在省內區位情況分析，豫南占33.1%、豫北占28.3%、豫東占19.5%、豫西占15.1%，最后是省會鄭州市占4.0%。這同各地區外出打工人數的多少相關聯。
（五）城鎮購房農民工農村宅基地與城鎮的距離
從被調查農民工農村宅基地級差區位情況分析，在城鎮購房的農民工農村老家宅基地位置在遠離城鎮的農村37.4%，縣城周邊占16.6%，城市周邊占9.0%。這表明，在城鎮購房農民工農村老家宅基地的位置好壞同數量多少成反比。
三、對宅基地認知度
對宅基地認知度的調查分為以下三個方面。
（一）被調查農民工農村宅基地所有權情況
農民工認為農村宅基地的所有權屬個人的占59.8%，認為屬于集體的占28.1%，認為屬于國家的最少占12.1%。認為宅基地所有權歸個人的理由，主要是從祖上繼承來的，前輩出錢買的理應歸個人。
（二）被調查農民工農村宅基地使用年限情況
農民工認為農村宅基地是永久使用的高達87.4%，認為70年的只有12.6%。這與他們所持有的宅基地屬于私人財產高度相關。
（三）被調查農民工農村宅基地的出租出售處置權情況
農民工認為農村宅基地自己有權處置的為77.3%，認為無權處置的占22.7%。這再次表明，絕大部分農民工認為農村的宅基地是個人私有財產，自己有處置權。
四、城鎮購房農民工農村宅基地退出意愿、方式及標準
本部分從以下兩個方面進行分析。
（一）被調查農民工農村宅基地退出意愿
在這次調查中，課題組設計了以現金、置換耕地、置換房子等幾種補償方式為前提條件，征求他們得到合理補償后把農村老家的宅基地退給村集體的意愿，結果顯示，不愿意的人數占58.4%，愿意的人數占41.6%。這同前述農民工未來返家養老關聯較大。
（二）被調查農民工希望退出農村宅基地的補償方式情況
本部分從以下兩個方面進行分析。
1.被調查農民工愿意退出農村宅基地希望的補償方式
在上述41.6%的得到合理補償后同意退出老家宅基地的農民工中，希望得到的補償方式有，要求獲得現金的為63.8%。要求置換房屋占31.2%，其中要求在現居住地置換的為14.1%，在本村置換的為10.0%，在戶口所在地鄉鎮置換的為7.1%。要求置換耕地的為5.0%。
從級差區位進一步分析在城鎮購房農民工退出農村老家宅基地希望得到的補償方式，在現金補償中，城市周邊要求的人最多。在置換耕地補償中，偏遠農村要求的人相對最多。在本村置換房屋補償中，城市周邊要求的人最多。在戶口所在地鄉鎮房屋置換中，鄉鎮政府所在地周邊要求的人最多，城市周邊要求的人最少。在現居住地房屋置換補償中，縣城周邊要求的人最多。詳見表3。
2.被調查農民工愿意退出農村宅基地希望的補償標準
在城鎮購房農民工同意退出農村老家宅基地的補償中，期望得到政府給予的補償標準是，全省現金平均，每平方米2455元，宅基地平均每分地41892 元。房屋平均置換標準為：本村置換房屋平均1∶1.5，戶口所在地鄉鎮安置房置換平均1∶1.5，在現居住地置換安置房平均1∶1.4，宅基地置換耕地平均1∶2.4。
從省內區位分析，同意退出農村宅基地要求補償的標準是：①現金：房子、宅基地最高的都是鄭州市。②房屋置換：本村置換豫北最高，戶口所在地鄉鎮安置房置換豫東最高，在現居住地置換安置房豫北最高。宅基地置換耕地豫西最高，鄭州市，沒人置換耕地。
從土地級差區位分析，同意退出老家宅基地要求補償的標準是：①現金：房子城市周邊最高，宅基地城市周邊最高。②房屋置換：本村置換，偏遠農村最高，戶口所在地鄉鎮安置房置換，除了城市周邊沒有置換外，其余3個區位都差不多，在現居住地置換安置房，最高的是偏遠農村。宅基地置換耕地，最高的是鄉鎮政府所在地周邊。上述情況詳見表4。
五、影響城鎮購房農民工農村宅基地退出意愿的因素
在城鎮購房農民工農村宅基地退出的意愿中，同意退出者除了受我國葉落歸根的傳統文化思想影響外，還受不同性別、年齡、學歷、居住區域等各種因素的影響。
（一）女性比男性更愿意穩定在城鎮
從性別方面觀察，女性同意退出農村老家宅基地者占44.5%，高于男性40.3%的4.2個百分點。這主要是由親情所致。農村有男性撫養老人的習慣，宅基地多在男方家，距離男方父母親近，他們回去多為照料年邁父母方便。另外家務活多由女性照料，城鎮購物、做飯、清潔室內衛生等比農村方便輕閑。
（二）體力較強年齡段的愿意退出農村宅基地者較多
農村進入城鎮已購房的農民工中，事業有成、體力較強年齡段的愿意退出農村老家宅基地的較多。其中16～25歲的為36.2%，后隨著年齡的增加而上升，至46～55歲時達到43.5%，隨后又下降。這首先與技術熟練程度有關。年齡越小，技術越不熟練。而隨著年齡的增長，鍛煉機會增加，技術越來越熟練。其次是收入。農民工收入同技術熟練程度成正比，技術熟練程度高，工資收入多。最后是生活穩定。收入越高，生活越穩定。
（三）文化水平高低同愿意退出農村宅基地的多少成正比
在學歷方面，學歷越高同意退出農村老家宅基地的越多。因學歷高接受技術快，很快能成為熟練技術人員，收入就多，生活水平相應也高。二是依附關系。目前進城務工小學及以下文化水平的多是老人，基本上失去了種田能力，只能從事技術含量低收入低的類似保潔等工作，無法養活自己，依附兒女家，愿意退出農村老家宅基地。
（四）丘陵地區愿意退出宅基地的意愿較高
居住在丘陵地區退出宅基地的意愿最高，其次是山區，最低的是平原地區。這是因為丘陵地區同山區比缺乏資源。山區有著豐富的礦山、水和林木等資源，能夠為山民帶來豐厚的收入。同平原比種地辛苦。平原地區耕地平坦，農業耕種收等都是機械化，比較輕閑。
（五）土地區位級差高低同退出宅基地多少成正比
從距離城市遠近的耕地級差區位情況分析，離城市越近同意退出的人所占比例越高，離城市越遠愿意退出的則越少，即由城市周邊農村的44.8%，到離城市最遠的農村降至39.2%。這主因也是同房屋拆遷補償高低有關。其次是環境污染。近幾年，城市空氣污染嚴重，遠離城市的農村空氣最好。一些在城鎮購房的偏遠農村農民工為了自身健康，愿意回到空氣相對清新的農村養老，影響宅基地退出。
六、鼓勵進城購房農民工退出農村宅基地機制措施
對于農民來說，農村宅基地具有三項基本功能：用于居住、養老的保障功能和滿足鄉土情結的效用，以及通過流轉獲得貨幣補償的資產功能。從上述情況分析可知，影響進城購房農民工農村老家宅基地退出主要受葉落歸根傳統思想觀念、生活沒保障和宅基地認知度三大困擾。因此，宅基地退出意愿不僅是愿不愿意退出的問題，也是農民工接受何種退出安置模式問題。建議采取以下措施。
（一）加強宅基地管理立法體系建設
我國現行的農村宅基地制度是計劃體制的產物，已經不能適應市場經濟的需要。現實中農村房屋財產權和宅基地使用權沒有很好地分開，導致房屋財產權權益殘缺，農民房屋財產權很難完全實現，降低了農民住房的市場價值。
當務之急是要抓緊《土地管理法》等有關涉地法律的修法、立法工作，建立與宅基地退出相適應的產權制度以及與宅基地退出相適應的政府土地管理機制。明確規定宅基地使用權，明確宅基地產權、流轉、收益分配及宅基地登記發證等法律規定。啟動宅基地入市改革。同時建立規范的宅基地流轉制度，明確流轉范圍及形式，制定宅基地流轉管理辦法，設計流轉主體、客體、用途、流轉方式，規范流轉合同，允許宅基地使用者流轉宅基地，并依法享有流轉所得的收益。
（二）建立農村宅基地入市交易機制
在農村宅基地退出問題上充分尊重農民意愿的最佳方式是通過市場化機制引導宅基地退出。農村宅基地是農民的財產，其使用權屬于農民的用益物權，農民對于自己的宅基地應該有自由轉讓的權利。應當允許農民宅基地有償出讓、轉讓、出租和抵押，并和國有土地同地、同價、同權，引導農民工在市場交易中自愿有償退出農村宅基地。當前要完善2015年河南省出臺措施探索農村宅基地有償退出機制，最重要的是要建立農村宅基地入市交易市場機制，在法律上可以規定農村宅基地流轉的必要條件。
（三）加快建立宅基地退出后的各種保障措施機制
農民工最關心的問題是失業風險和養老無保障。第一，要加強以城鎮就業為導向的適齡農民的職業技術教育。創建農民教育培訓通向就業的“綠色通道”，重點強化經濟欠發達地區職業技術教育的投入，提高農民工子女在城鎮就業的機會。政府有關部門應針對進城購房失業的農民工，建立免費技術培訓機制，使每人都至少掌握一門實用技術，能夠重新回到工作崗位，提振他們在城鎮長期生存的信心。
第二，要落實養老金全覆蓋社會保障政策，建立低收入農民工城鎮低保機制。河南省2011年啟動城鎮居民養老保險以來，已基本實現全省城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋，并統一了城鄉居民養老繳費標準。當前要抓緊落實各項養老政策，更好地保障參保城鄉居民的老年基本生活。同時，對收入較低無力繳納社會養老保險的農民工，政府應納入城鎮居民低保范圍，使他們能在城鎮安心養老，推動農村宅基地退出。
（四）通過多種形式推動宅基地退出
政府應根據農民工上述退出農村宅基地多種需求的意愿，制定能滿足不同農民工愿望的政策，推動宅基地順利退出。經濟發達和城市郊區的農村可探索通過市場機制退出農村宅基地。大多數邊遠和經濟落后的農村地區，也可探索國家或地方政府給予農村退出宅基地補償的方式。支持農民自愿以其宅基地置換成一定標準的城市住宅，增加農民資產價值。積極探索宅基地的抵押方式，完善金融市場，實現宅基地資本化。確保農民自愿退出宅基地后能夠享受應得的收益。
其次，農村宅基地使用權流轉應該與居民點集中建設相結合，結合城鎮化規劃做好整村改造機制。地方政府應出臺相應的優惠政策，鼓勵農戶進入中心村、鎮建房，提高住宅用地的建筑容積率。政府必須結合城鎮化規劃，在統一改造村莊中，做好宅基地置換房屋工作。
關鍵詞：宅基地使用權流轉；體系構建
一、概述
2007年10月1日起施行的《物權法》規定了宅基地使用權制度，這是宅基地使用權制度正式在權威法律文件中出現。中國物權法草案稱宅基地使用權是在宅基地的基礎之上建立的，宅基地使用權是指宅基地使用權人，用于居住在土地上建造住房以及其他附著物，而占有、使用集體所有的土地的權利。①
宅基地使用權具有物權屬性，但其在一定程度上結合集體經濟組織的成員資格和福利制度，只有具備一定的條件才能流轉，所以宅基地使用權是一種限定性的用益物權。也就是說，宅基地使用權人享有占有、使用、收益和處分的權利，但是收益和處分權只有符合特定的限制條件才能行使。具體來說，宅基地使用權是一種特殊的用益物權，其權利主體是集體經濟組織內部成員，客體是集體所有的土地，權利取得的方式有別于國有土地使用權，其使用具有無償性但處分受到限制。
無論是宅基地使用權制度的產生，還是宅基地使用權制度的發展，都鮮明的選擇了保障農民居住權的價值取向。這種價值取向，就我國住房保障制度的城鄉二元結構而言，是唯一的選擇。解放后，在城鎮，政府采取將公房以象征性的租金標準提供給城鎮居民以及單位修建宿舍分配給職工居住的方式來保障城鎮人口居住權的實現；在農村，國家則通過將沒收的房屋無償分配給無房農民的方式，從而保障農民的居住權。當集中的房屋分配結束之后，國家又通過立法給農民無償提供宅基地，由其自己建造住房保障居住權的實現。②
二、宅基地使用權制度的特點
《土地管理法》第8條、第62條以及《物權法》第十三章對宅基地使用權作出了規定。除法律法規外，國家對宅基地使用權也有相關的政策性規定，如《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（[2007]71號）等。
從宅基地使用權的性質、價值取向以及國家的相關法律法規、政策來看，以保障農民的基本居住為目標的宅基地使用權制度，具有以下特點：
1.農村宅基地的所有權歸集體所有。農民僅僅享有對宅基地的使用權。但是，農民可以無償享有宅基地使用權。這與國家的福利政策相關，城鎮居民能夠享有國家提供的醫療、教育等福利保障，國家賦予農村居民無償的宅基地使用權，使他們具有基本的居住條件。
2.宅基地使用權依身份而取得，具有一定的身份屬性，即能夠享有宅基地使用權的主體必須是本集體經濟組織的成員，這也是由土地的保障性決定的，它只保障本集體成員的居住權，從而將非本集體經濟組織成員、城鎮居民等排除在外。
3.以戶為單位，除有特殊情況外，每戶村民僅能擁有一處宅基地，且宅基地的適用要符合相關法律法規的規定，且宅基地所有人出售、出租宅基地上所建房屋的，不得再申請宅基地。
4.宅基地使用權的使用、流轉受到一定的限制。基于宅基地的福利性質，宅基地只能用于建造住宅和附屬設施，不能用于營利性活動。由于宅基地的所有權歸集體所有，農民只對宅基地上的房屋享有使用權，所以宅基地使用權不可能單獨轉讓，且不能轉讓給非集體經濟成員，不能單獨出租，不能單獨抵押、繼承、作為出資入股。
不難看出，在賦予農村居民宅基地使用權的同時，法律、政策對宅基地使用權的流轉也作出了限制。這符合當時的社會環境，也為一定歷史條件所迫。一方面是由于宅基地使用權本身的保障性，另外一方面也有一定的政治性。宅基地使用權制度并非是一項簡單的保障制度或者是物權制度，其涉及到國家的土地政策。我國的人口基數較大，耕地資源缺乏，對于宅基地使用權的限制性規定實則體現了國家對耕地的保護政策。宅基地使用權的這一政治色彩也是限制宅基地使用權流轉的一個重要因素。
三、宅基地使用權制度現階段存在的問題
我國對宅基地使用權制度的立法，崇尚的是社會法的價值理念，以對農民的生存保障功能作為首要的制度設計因素，宅基地使用權制度體現了國家對農民基本生存權的保障。但是，社會是不斷發展的，沒有任何一個制度能夠自始至終滿足社會發展的要求。我國的宅基地使用權制度在現在的社會環境下逐漸暴露出一些問題：
1.宅基地閑置。一方面，中國的工業化和城市化快速發展，人口向經濟發達地區聚集成為一種必然。隨著城市化進程的推進，農民市民化已經成為大趨勢。一些已經取得宅基地的農民因為升學、就業等原因，選擇了在城市落戶，無可避免地造成了農村出現大量"空心村"的現象。另一方面，宅基地取得及使用具有無償、無期限性，一些農民在申請到一處宅基地后由于合法的房屋繼承關系，又取得了另一處甚至幾處宅基地，這就造成了"一戶多宅"的合法存在。而由于缺少閑置宅基地回收制度，法律又對宅基地使用權的流轉進行了諸多限制，農民多余的宅基地無法通過市場進行轉讓，宅基地被閑置成為一種必然。根據一項資料顯示：中國城市化率從1996年的30.5%提高到了2006年的43.9%，正是在城市化增長最快的這10年，城鎮常住人口1.7億，城鎮面積增加到3209萬畝，而與此同時的數據顯示農村人口減少了9308萬，農村居民點卻增加了150萬畝。截至2006年底，我國村莊建設用地已達2.48億畝，是城鎮用地規模的4.86倍，按當年農業人口計算，人均村莊建設用地224平米，高出國家定額最高值（150平米/人）的49.3%，其中宅基地1.85億畝，占村莊建設用地的75%。根據一些省市農村宅基地和房屋閑置情況的調研，估算出宅基地閑置率在10%-15%左右，即使按照較低的標準10%計算，全國2億畝農村宅基地中有近2000萬畝處于閑置狀態。③
2.立法缺失，管理混亂。我國現行法律中，只有《土地管理法》、《物權法》等對農村宅基地有所規定。但是這些規定大多是原則性規定，較為籠統，缺乏可操作性。很多涉及宅基地的糾紛都是依靠地方政府來解決。由于地區差異，各地關于宅基地觀點不一，導致了各地宅基地的管理混亂。目前，國家進行新農村建設的文件接連出臺，但各地"拆舊建新"為主要模式的新農村建設僅僅處于起步狀態，村鎮規劃相當混亂。沒有相關的責任主體對舊宅基地進行收回、開發和整理。④
3.宅基地使用權流轉隱形市場的存在。雖然法律對宅基地使用權的流轉進行了諸多限制，但是在一些城鄉結合部，由于經濟利益的驅動、農民與市民需求互補等原因，實際上已經大量存在著宅基地出租、抵押、買賣等各種形式的流轉，如"畫家村"宋莊。由于缺乏法律規范，無法可依，買賣雙方的利益都得不到保障，法律糾紛不斷。這種隱形市場的存在，也嚴重擾亂了土地市場，造成了土地權屬的混亂。
4.宅基地登記制度不完善。現階段，很多地方沒有形成完善的宅基地登記制度，有的地方甚至對宅基地沒有做任何登記。沒有登記或者登記不完善，就很難對宅基地進行監管，沒有監管就很難避免違章建筑和違法流轉等的產生。
四、宅基地使用權流轉的意義
一個法律制度，如果跟不上時代的需要或要求，而且死死抱住上個時代的只具有短暫意義的觀念不放，那么顯然是不可取的。⑤法律對宅基地使用權的流轉規定了諸多限制的初衷是為了維護農村土地集體所有的性質，維護農民的合法權益，保障農民的居住權。但是隨著改革開放和市場經濟的不斷深入，農民不再完全依賴于土地，其收入來源逐漸廣泛，農民的居所也不僅僅局限于宅基地上所建的房屋，在這樣的情形下，宅基地的財產功能已經遠遠超過其保障功能。所以，對農村宅基地的改革迫在眉睫，放寬宅基地使用權的限制具有重要的意義。
1.憲法規定："公民在法律面前一律平等"、"國家依照法律的規定保護公民的私有財產權和繼承權"。我國《物權法》第三條第三款也明確規定："國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體平等法律地位和發展權利。"城市的房屋可以自由移轉，農村的宅基地房屋即使有所閑置也無法進行移轉，對農村宅基地使用權流轉的過多限制與憲法及法律規定的平等原則有悖。物體能夠充分滿足人類的需要，才能充分發揮其使用價值。宅基地使用權作為用益物權的一種，其最終目的和價值取向就是充分發揮宅基地的使用價值。 因此，筆者建議應該還原宅基地使用權為真實用益物權的本來面目，充分發揮宅基地的作用。
2.市場經濟發展的要求。在市場經濟下，要充分發揮市場這只"無形的手"的作用。目前，已經出現了宅基地使用權交易的隱形市場，這是政府難以進行調控的。為了避免隱形市場對土地市場造成負面的影響，就應該將宅基地使用權流轉置于市場經濟體制中，用市場來對宅基地使用權的流轉進行調節。市場的調節，加上政府的宏觀調控，宅基地使用權的流轉必然會走上正確的道路。
3.社會發展的需要。改革開放以來，我國的經濟發展取得了很大的成就，但同時也不可避免地造成很多社會問題，如貧富差距的擴大等。隨著市場經濟的發展，城市興起了房地產開發的浪潮，城市的居民在房地產開潮中獲得了巨大的收益。城市的居民只要取得房產證、土地證等就可以將自己的房屋上市交易。但是，農民即使有多余的宅基地房，也無法上市交易。為了避免貧富差距的進一步擴大，筆者建議應放寬對宅基地使用權流轉的限制。《國民經濟和社會發展"十二五"計劃》提出："統籌城鄉發展規劃，促進城鄉基礎設施、公共服務、社會管理一體化。"但是，在對宅基地使用權移轉進行限制的情形下，很難做到城鄉一體化統籌發展。宅基地使用權的限制給農民的融資帶來種種阻力，嚴重阻礙了農村的發展。因此，放寬宅基地流轉政策，有利于加快農村的發展，推進城鄉一體化進程。
4.有利于解決土地資源稀缺的問題。從上個世紀九十年代開始，住房問題就一直是社會普遍存在的民生熱點問題。特別是2003年以來，城市商品房價格一路飆升，炒房固然是導致這一問題的因素之一，但其真正問題是住房緊張，也就是住房供不應求。一方面，城市土地資源的缺乏，加上農村居民市民化，給城市帶來了各方面的壓力；另一方面，農村居民大量涌向城市，農村的土地閑置。對宅基地使用權流轉進行相對放寬，既可以緩解城市的壓力，又可以解決農村土地閑置的問題，將資金引進農村，促進農村的建設。
五、宅基地使用權流轉體系的構建
宅基地使用權的流轉是指農民個體將其占有的宅基地通過出租、轉讓、入股等方式讓他人使用的狀態。從現階段情況來看，允許宅基地使用權合理流轉是十分必要的。但同時，要防止宅基地無限制地進入市場，對農村的土地資源和農村的穩定造成威脅，也要預防因宅基地使用權的流轉而引起的投機和地產經營的波動，沖擊土地市場。所以，筆者認為，應當構建一個合理的宅基地使用權流轉體系。要建立合理的宅基地使用權流轉體系，就要從大方向上進行把握。第一，以符合國家的總體規劃為大前提。宅基地使用權的流轉要符合土地的規劃方針，要在土地總體規劃的范圍內。第二，對土地的用途進行管制，嚴格區分建設用地和耕地，防止國家的耕地流失。第三，建立宅基地使用權流轉審查機制。應對宅基地使用權流轉的各方面進行審查，只有符合條件的才能允許流轉。第四，建立完善的宅基地使用權流轉登記制度。無論是宅基地使用權通過出租、轉讓還是入股等其他方式流轉，都要進行登記以供管理。
如何放寬以及放寬程度是宅基地使用權流轉制度放寬的難題。是否任何宅基地使用權都可以自由流轉？宅基地使用權的本質是保障農民的居住權，所以宅基地流轉不應違背這一本質。只有在保障農民基本居住權的基礎上，才允許宅基地使用權的流轉。所以筆者認為，宅基地使用權流轉應具備以下幾個條件：第一，轉讓人具有兩處以上的宅基地，這樣保障轉讓后至少留有一處宅基地，保障了自身的居住。但是，也有例外：如果轉讓人在城鎮有自己的住所且宅基地閑置的，可以將允許其轉讓。第二，宅基地使用權的受讓方一般應為本集體經濟組織的成員。至于城市居民能否成為宅基地使用權受讓人，有很多觀點。有的學者認為，宅基地使用權的轉讓人和受讓人都必須為同一經濟組織成員；有的學者認為應當放寬宅基地使用權的受讓人必須為本集體經濟組織成員這一條件，應當用市場來決定受讓方。筆者認為，城鎮居民能否成為宅基地使用權的受讓方不能一概而論，可以規定低收入的城鎮居民如因特殊貧困等原因不能購買房屋的，可以成為宅基地使用權的受讓方。現階段，政府采取了很多方式來解決城市低收入家庭的住房問題，如果允許城市的低收入家庭可以購買宅基地，可以減輕政府的壓力。但是，在確認城市居民可以成為宅基地使用權的受讓人時，政府應當嚴格把握，防止投機的產生。
目前，我國尚未規定宅基地使用權流轉的細則，要想真正將宅基地使用權流轉起來，必須對宅基地使用權的流轉細則進行詳盡的規定。筆者認為，應當從以下幾方面入手：第一，對現階段的宅基地使用權情況進行登記，對宅基地使用權的情況進行全面了解。對于合法的宅基地使用權，應當辦法產權證；不合法的應當進行糾正或者通過其他方式轉變為合法的，產權證為宅基地使用權的憑證。第二，各地對宅基地使用權的情況進行調研，根據各地宅基地使用權的不同情況來制定不同的管理辦法，設定一個宅基地使用權流轉的范圍。第三，對于可以流轉的宅基地使用權進行審批，對滿足流轉條件的，允許其上市交易。第四，簽訂流轉協議。在簽訂流轉協議時，應當對協議進行全面的審查。第五，根據轉讓協議進行變更登記并頒發新的產權證。
結語
宅基地使用權流轉制度的改革和發展是歷史的必然趨勢，現階段對宅基地使用權制度的改革已經迫在眉睫。雖然現階段我國宅基地使用權的流轉還沒有完全放寬，但宅基地使用權流轉的改革已是必然。各部門應當在宅基地使用權流轉的過程中發揮自己的作用，才能使宅基地使用權滿足社會發展的需要，使宅基地使用權制度更好地度過轉型期，讓宅基地使用權正確、有效流轉起來。
注釋：
①白非：《物權法例論》，法律出版社2005版第223頁。
②劉俊：《土地權利沉思錄》，法律出版社2009版第89頁。
③李萍、黃義忠：《城市化視角中的農村宅基地流轉問題研究》，載《上海農村經濟》2012年第6期第11頁。
④邢琳：《我國農村宅基地使用權流轉現狀的法律研究》，載《中國經貿導刊》2012年6月上第78頁。
關鍵詞 新農村 建設 土地管理
中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A
1前言
社會主義新農村建設不僅是戰略任務更是實現中國現代化建設的重要基礎。黨的十六屆五中全會作出建設社會主義新農村的決定，是貫徹落實科學發展觀，統籌城鄉經濟社會發展的重大戰略決策，是深得人心，順乎民意的一項德政工程。這次會議從建設中國特色社會主義現代化的全局出發，明確把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，提出了建設社會主義新農村的重大戰略任務，堅持科學發展觀，統籌城鄉發展，建設農村和諧社會，全面實現小康社會的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的目標。作為國土資源管理部門，很多工作與之緊密相連，息息相關。這就要求國土資源部門努力提高管理水平，維護農民切身利益，從搞好農村用地規劃管理，保護耕地，積極推進土地管理、征地足額補償等方面，切實將工作做到實處，從而促進社會主義新農村建設。
2建設新農村的思路
建設新農村，必須認真貫徹黨在農村的一系列方針政策，堅持多予、少取、放活和城市支持農村的方針。以發展農村經濟，增加農民收入為核心，開展先進生產進農家，幸福生活進農家，文明新風進農家，美化整潔進農家，和諧民主進農家的“五進農家”實踐活動，在促進農業產業化、改善農村基礎設施、促進農村和諧穩定上求突破，促進農村經濟、政治、文化和社會協調發展。而土地管理就是要根據新農村建設既定的發展目標，著實解決農民生產、生活中最迫切的耕地保護和節約集約用地問題，切實保障國家和糧食安全，按照土地利用總體規劃依法提供用地，把好土地審批關，指導土地整理工作，使新農村建設帶給農民實惠，受到農民擁護，扎實穩步的推進社會主義新農村建設。
3新農村建設的土地管理措施
社會主義新農村建設，并非一朝一夕的事，是我國發展進程中的一項戰略安排，是一項重大而又艱巨的歷史任務。在推進新農村建設的過程中我們要大膽實踐、勇于創新。國土資源管理部門作為新農村建設的一個重要職能部門，要加強國土資源管理，在用地保障、土地規劃、資金配套等方面積極出謀劃策，努力推進新農村建設，堅持依法管理、貫徹節約資源的基本國策和嚴格保護、合理利用資源的方針，落實嚴格的管理制度，整頓土地市場秩序，大力支持社會主義新農村建設。
3.1科學編制土地利用總體規劃，用規劃指導新農村建設用地
新農村建設要以村鎮建設整體規劃、土地利用總體規劃為依據，以現代鄉村理念科學規劃、合理布局，科學合理地確定土地利用戰略目標，做好新一輪土地利用總體規劃是我縣可持續發展，健康協調發展的重要保證。通過新一輪土地利用總體規劃修編，進一步擴大建設用地比例，擴大中心鎮建設用地規模，實事求是地確定耕地保有量、基本農田保護區面積等，使規劃適應發展的需要。特別是要處理好社會主義新農村建設的用地需要，認真做好規劃，為建設社會主義新農村留足用地空間，從而使新農村居住和產業發展用地得到保障，并引導農村和農民節約集約用地，達到改善農業生產條件，農村基礎設施和農民生活居住條件的目的。
3.2積極推進農村宅基地復墾，推動新農村建設
建設新農村，主體是農民，戰場在農村，要千方百計調動農民的積極性。農村宅基地復墾是推進新農村建設的一個契機，一是宅基地復墾新增的耕地指標首先用于新農村建設，用地指標得到有效保證；二是拆遷戶的集中搬遷有利于新農村的集聚；三是“政府補一點、集體貼一點”的模式減輕了廣大農民向新農村點集聚的經濟壓力，也更為廣大群眾所接受。
3.3建立和完善農村發展的土地收益分配體系
在我國現行土地稅、費體系下，政府土地收益在農用地轉用和土地供應環節取得的多、在土地保有環節取得的少。在使用上，投向城市地區的多、投向農村地區的少，投向經濟建設的多、投向社會事業的少。這種格局加劇了城鄉發展差距和征地引起的矛盾沖突，同時也使地方政府盲目擴張建設用地。新農村建設，要對這種格局進行必要的調整。比如，提高耕地占用稅的征收標準，加大力度支持農村綜合開發；制定和完善全國性的耕地開墾費征收標準以及使用、轉移和監督管理辦法，保障對占用耕地的有效補償；嚴格新增建設用地土地有償使用費的征收管理，建立土地收益基金專項管理制度，嚴格規范土地出讓收益用于失地農民的社會保障、農村建設用地整理、農村基礎設施建設等具體標準，促進城鄉經濟社會協調發展。
3.4開展農村建設用地整理，改善農村生活環境
近年來，隨著農村人口不斷外流和遷移，一些農村的住房和宅基地隨之廢棄或閑置，出現了空心村等現象，而與此同時，大多數生活在農村的居民要求改善生活居住環境的愿望越來越強。在新農村建設中，要在村鎮規劃的統一指導下，尊重并引導農民積極參與，因地制宜的開展土地規整以及廢棄閑置地的開發利用等多種形式的農村建設用地整理。減少農村居民用地的無序發展，確保農村居民點用地，不侵占城鎮用地規劃指標，使農村用地向中心鎮集中，用地指標向工業化、城鎮化發展。
4結語
建設社會主義新農村就是要堅持以科學發展觀為指導，以求實創新的態度，全面推進農村的政治、經濟、文化和社會經濟建設，進而實現由傳統農村向現代農村的轉變。而其中涉及到的土地管理問題需要進一步深思和探索，要切實履行保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的職責。嚴格保護耕地，合理利用土地資源，落實嚴格的管理制度，及時研究解決新農村建設中出現的新問題，積極主動的支持社會主義新農村建設。
參考文獻
關鍵詞 小產權房 土地流轉 對策
中圖分類號：DF521 文獻標識碼：A
一、“水岸江南”事件引發小產權房危機
2010年7月15日，國土部通報掛牌督辦違法案件情況。上半年，全國共發現本期發生的違法用地行為2.2萬件，涉及土地面積11.7萬畝，同比上升14.1%。其中，在第二季度被公開掛牌督辦的北京市懷柔區楊宋鎮出售集體土地建小產權房，國土資源部已責令開發商停止對外銷售，對尚未銷售的和2007年12月30日以后新建、續建的房屋予以拆除，責令退還對外出租待建土地，并落實了對相關責任人的黨紀、政紀處理和行政處罰 。
事實上，小產權房成為輿論的焦點，也是矛盾的必然。一方面是農村土地流轉制度的日漸催生；另一方面則是城市居民面對高房價“鋌而走險”，小產權房的前途究竟如何，一直讓人們猜測不斷。一種觀點認為對于違法占有耕地建成的小產權房等情況惡劣的，極有可能施以嚴厲的處罰措施。對于絕大多數的小產權房業主而言，小產權房終會轉正，只需假以時日 ；另一種觀點則堅決反對小產權房合法入市，認為小產權房“轉正”一旦開閘，可能會打亂合理城鄉規劃，增加城市建設的成本和難度。極大沖擊房地產市場，影響房地產市場平穩發展，同時使侵占農村耕地現象更加猖獗 。在兩種觀點的交鋒中，前一種觀點一直占據上風。然而，隨著14部委高規格聯合調查引發的“水岸江南”事件的出現，在地下默默發展了十多年的小產權房再次被推到了輿論的風口浪尖上，并引發了人們對于小產權房命運的擔憂。
二、小產權房的發展成因與現狀
小產權房在各地以舊城改造、城中村改造、新農村建設等名義存在已久，發展到今天已呈難以遏制之勢。即便無產權，小產權房也仍以燎原之勢，遍及全國，尤其在發達城市的產區，小產權房市場異常活躍。
據國土部門不完全統計，目前全國小產權房面積已達66億平方米 。一些機構、專家的抽樣調查顯示，珠三角地區小產權房的數量驚人，深圳這樣的城市小產權房（農民房）占城市住房總面積的比重可能高達40%至50% 。在西安，小產權房主要集中在城郊和城鄉結合部，許多小產權房都是以城中村改造的名義進行，村委會拿出一部分土地，以城中村改造的名義和開發商合作建設或自己建設，在安置了本村村民之后將剩余房子拿出來銷售 。在南京，城郊的小產權房從2000年左右就出現了。2007年前后，市場上大約有將近200個小產權房項目，有的村組開發的項目現在已經住進了幾萬人 。在天津，不僅近郊地區有小產權房在銷售，遠郊地區也開始有所分布。由于其價格相比同地段商品房每平米至少低2 000元左右，吸引了不少購房者的目光。據有關部門統計，在天津，郊縣地區小產權房銷量已經占到整個市場的20% 。在珠三角，城市化、城鎮化進程速度相對較快，程度（水平）相對較高，由此直接促進和造就了城郊和城中村的小產權房以規模化的方式不斷蔓延和拓展。在珠三角地區，農民宅基地的出租甚至出售早已形成了一個龐大的灰色市場。
從以上數據不難看出，小產權房已不是一個區域性問題，而是一個全國性問題，其影響力已經觸及國計民生，社會安定，必須謹慎對待，及時處理。然而，一刀切式的強行拆除，顯然不能從根本上解決問題，相反可能滋生更多的民生矛盾。因此，必須對小產權房進行有區別的性質界定和政策處理。
三、農村土地流轉制度改革背景下的治理對策
由于小產權房問題直接牽扯到農民小產權房購房人的利益，影響房地產市場的規范發展，更是社會和諧、社會主義新農村建設以及城鄉統籌發展必須面對和解決的實際問題，因此必須盡快處理。目前，農村土地流轉改革試點進入一個新階段，與之相關的《土地管理法》也是修改在即，在此背景下，解決小產權房問題，可從宏觀政策法規和微觀具體措施兩方面尋求對策。
（一）宏觀政策方面。
1、深化征地制度改革，讓農民共享土地增值利益。在現有的土地制度和法律框架沒有得到根本改變的情形下，可嘗試暫時建立一個有效的土地收益分享機制，讓政府、集體、土地開發商和失地農民均能分享到城鎮化和工業化的成果。具體措施是，對公益性項目用地（如城市綠地、水庫等），仍由國家統征后劃撥（無轉讓收入），但應提高補償標準（由全體受益人或納稅人共同負擔補償費）；對商業性項目用地（如房地產開發等），允許集體土地逐步進入一級市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，直接參與市場交易。
2、深化土地流轉改革，破除用地違法性。自20世紀90年代進行土地流轉改革試點以來，各地紛紛出臺政策，探索改革新模式，不少地方實際上已經讓農民的集體土地直接進入到建設用地市場中。據報道 ，雖然法律仍然認為屬于違法，但實際上，珠江三角洲集體所有的土地占所有建設用地的50%。尤其是廣東省人民政府在2005年6月23日，以省政府令的形式了《廣東省建設用地使用權流轉問題管理辦法》，規定自2005年10月1日起，廣東省內的農村集體建設用地可以直接進入市場，并與國有土地同地、同價、同權；因轉讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物可導致住宅用地使用權轉讓、出租和抵押。這個方案徹底解決了“小產權”房交易的違法性，并取得了一定的成效。
3、改革農戶宅基地制度，引入土地置換機制。目前農村宅基地使用存在諸多問題：農戶宅基地不能異地置換，選址往往局限于自然村或村民小組，導致村莊農宅零星分散、雜亂無章；對“一戶一宅”折舊建新標準缺乏明確界定，導致老宅不拆新房亂建；農民建在集體所有的宅基地上的住宅不發房地產證，不能自主買賣、抵押，變成不可交易的“死產”，一些已經在城鎮務工經商和安居樂業的農民不肯放棄無償宅基地的權利，繼續在農村建房，造成財產閑置和土地浪費。因此，可考慮學者馮媛媛的建議，即國家明確農戶宅基地指標可以在縣域范圍內異地置換使用，即符合“一戶一宅”新建住宅條件的農民，可以帶宅基地指標到相關部門辦理異地建房手續，有條件的農戶也可帶宅基地指標到縣城或中心鎮換購一套經濟適用房 。
有了上述政策支持，小產權房的土地來源就能得到一定程度的控制。一方面集體經濟組織不會輕易為了蠅頭小利，與開發商進行違規操作；另一方面，農民對土地使用的監督也會更加積極。最終，將使農村土地的流轉與利用進入一個良性循環。
（二）具體措施方面。
宏觀政策方面的調控是對“小產權房”問題釜底抽薪的徹底解決辦法，但是由于時效性差，起不到立竿見影的作用。而解決“小產權房”問題卻刻不容緩，如果再繼續放任自流，不僅會嚴重擾亂我國經濟和社會的穩定，還會加重人們法不責眾的心理，嚴重損害黨和政府的威信和執政能力。所以，在宏觀調控政策出臺之前，必須先行政命令來澆滅“小產權房”蔓延的勢頭。
1、時間點的確定。
即應該確立以某個日期為準，當即停止進行有關“小產權房”規劃、建設和出售等所有一切活動。只有先劃定一個確定的時間，才能為今后合理的處理“小產權房”問題提供空間與時間的銜接，才能對分類處理“小產權房”問題提供有效而明確的界限。只有將“小產權房”問題由動態化為靜態，處理起來才能以靜制動。梳理小產權房發展過程中的相關新聞可以發現，自2007年起，國家各部委開始加強對小產權房交易的監管。2007年6月，原建設部發出風險提示，提醒購房者以城鎮居民身份到農村購買農村住房，不符合現有土地管理制度的規定；2007年12月 國務院常務辦公會明確要求城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房；2008年7月國土部下發通知，要求盡快落實農村宅基地確權發證工作，但明確指出不得為小產權房辦理任何形式的產權證明；2009年9月國土部下發《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，堅決叫停各類小產權房；而在此次“水岸江南”事件中，國土部督查公告將2007年12月30日定為分界線，對尚未銷售的，和2007年12月30日以后新建、續建的房屋予以拆除，此前銷售的已建成房屋，待全國小產權房處理政策出臺后一并處理。
由此，筆者認為，該時間點的確定可以“水岸江南”事件中國土部督查公告為參考，確定為2007年12月30日，既有利于判定小產權房交易雙方的主觀狀態，又與類似案件的處理時限相統一，避免個案差異。
2、類型化視角下的區別處理。
首先，對于占用耕地和違反城鎮規劃的“小產權房”，正在建設當中的要予以拆除；建好未售的要予以沒收；建好已售且入住率較低的，要退還購房者全部房款后，予以沒收；建好已售且入住率較高的，應向受益方收取土地補償金，并暫時予以保留，等待社會保障性住房到位后進行集體搬遷；對于沒收的“小產權房”，進行整改后可以暫時作為政策性租賃房或廉租房使用，其收益應用于補貼失地農民和該房的日常維護以及基礎設施的修建。
其次，對于未占用耕地但違反城鎮規劃的“小產權房”，正在建設當中的要予以拆除或沒收；對于建好的并嚴重影響城鎮規劃的房屋要堅決予以拆除，損失由原開發商和鄉、村政府共同承擔；建好未售對城鎮規劃影響不大的要予以處罰，并嚴禁其變相的銷售，但允許其進行租賃經營；建好已售且入住率較低還不符合建筑規范的，退還購房者全部房款后，予以整改，整改合格后，允許以租賃方式經營，整改后仍不合格的，要強行拆除；建好已售且入住率較高還符合建筑規范的，退還購房者部分房款后，要以長期租賃方式來經營，收益用于賠償城鎮規劃修改和改善“小產權房”周邊生活環境。
最后，對于既未占用耕地又沒有違反城鎮規劃的“小產權房”，正在建設當中的可以監督其在符合建筑規范的前提下繼續施工并完工，嚴禁其進行變相銷售，但允許其進行租賃經營；建好已售且符合建筑規范的，要退還居住者的全部購房款并允許以長期租賃方式來經營，不得再對城鎮居民進行變相的銷售。對于這類型“小產權房”，國家還可以根據實際情況對其進行有計劃分類別按步驟的回收作為商品房或社會保障性住房，使其轉化為合法化住房。
基金項目：湖北工程學院2011年度科學研究項目（湖北省農村土地流轉制度創新與政策研究）（r2011021）
（作者：湖北工程學院政治與法律學院副教授）
注釋：
趙瑩瑩.水岸江南小產權房被查處.北京晚報，2010-7-15
陽瑞雪.關于小產權房合理性與可行性的思考.商業時代，2008（28）
萬晶.小產權房“轉正”口子不宜開.中國證券報，2009-6-16
朱寧寧.購房人博弈政策預期 小產權房逼宮政府進退維谷.法制網， 2009-08-05.
石志勇.有“產”無“權”，“小產權房”路在何方.新華網，2007-08-16，.
江平.《物權法》的核心還有三個難題.焦點房地產網，2007-03-22
關鍵詞：土地管理；社會主義新農村；建設
中圖分類號：S-9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-03-0058-2
建設現代新農村，推進城鄉一體化，是現代化建設中一項重大而長期的戰略任務。黨的十六屆五中全會作出建設社會主義新農村的決定，是貫徹落實科學發展觀，統籌城鄉經濟社會發展的重大戰略決策，是深得人心，順乎民意的一項德政工程。這次會議從建設中國特色社會主義現代化的全局出發，明確把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，提出了建設社會主義新農村的重大戰略任務，堅持科學發展觀，統籌城鄉發展，建設農村和諧社會，全面實現小康社會的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的目標。作為國土資源管理部門，很多工作與之緊密相連，息息相關。這就要求國土資源部門努力提高管理水平，維護農民切身利益，從搞好農村用地規劃管理，保護耕地，積極推進土地管理、征地足額補償等方面，切實將工作做到實處，從而促進社會主義新農村建設。
1 推進新農村建設過程中的幾個問題
1.1 新農村建設的用地指標問題
根據土地管理法律法規的規定，農民建房涉及占用農用地的應當依法辦理農用地轉用審批手續，而農用地轉用的年度計劃實行的是指令性管理，層層切塊下達，中央切塊到省、省切塊到縣、縣切塊到鎮。雖然在下達土地利用年度計劃時，一再申明要合理安排、優先安排新農村建設用地，但事實上用地指標大多用到了其他項目上，最后落實到新農村建設上的指標少之又少。特別是在實施城市化、工業化進程中，進一步完善城市基礎配套設施、鞏固城市發展基礎，推進社會主義新農村建設，需要大量的土地。
1.2 土地調整和流轉問題
土地調整和流轉困難已經成為新農村建設的嚴重問題，新農村建設規劃先行已取得共識。但規劃就得調整土地，而目前國家的土地政策是30年不變，自從國家免收農業稅之后，競相要地已成為農民糾紛的熱點之一。在新農村建設的過程中，農民建房除部分項目帶征的拆遷安置用地外，絕大多數的用地均為集體使用土地，如果不解決好土地流轉和承包地調整的問題，建設工作很難開展，往往由于一戶農民的承包地無法調整可能導致整個新農村點的建設處于停滯狀態。
1.3 用地報批的嚴要求一時難以適應
全國開展治理整頓土地市場到《決定》的出臺，國家對土地管理越來越嚴，確屬急需的建設項目用地，可報國務院審批。這一政策對急需建設項目的范圍、條件和報批程序都作了詳盡的規定，用地報批的程序和要求十分嚴格，加上當今社會體制人治重于法治的癥結未能徹底糾正，還有歷史上遺留問題等，造成用地仍較混亂無序。如因用地指標對必要的用地無保障，因此需要征用土地時往往顧不了用地指標。
2 建設新農村的思路
建設新農村，必須認真貫徹黨在農村的一系列方針政策，堅持多予、少取、放活和城市支持農村的方針。以發展農村經濟，增加農民收入為核心，開展先進生產進農家，幸福生活進農家，文明新風進農家，美化整潔進農家，和諧民主進農家的“五進農家”實踐活動，在促進農業產業化、改善農村基礎設施、促進農村和諧穩定上求突破，促進農村經濟、政治、文化和社會協調發展。而土地管理就是要根據新農村建設既定的發展目標，著實解決農民生產、生活中最迫切的耕地保護和節約集約用地問題，切實保障國家和糧食安全，按照土地利用總體規劃依法提供用地，把好土地審批關，指導土地整理工作，使新農村建設帶給農民實惠，受到農民擁護，扎實穩步的推進社會主義新農村建設。
3 新農村建設的土地管理措施
社會主義新農村建設，并非一朝一夕的事，是我國發展進程中的一項戰略安排，是一項重大而又艱巨的歷史任務。在推進新農村建設的過程中我們要大膽實踐、勇于創新。國土資源管理部門作為新農村建設的一個重要職能部門，要加強國土資源管理，在用地保障、土地規劃、資金配套等方面積極出謀劃策，努力推進新農村建設，堅持依法管理、貫徹節約資源的基本國策和嚴格保護、合理利用資源的方針，落實嚴格的管理制度，整頓土地市場秩序，大力支持社會主義新農村建設。
3.1 科學編制土地利用總體規劃，用規劃指導新農村建設用地
新農村建設要以村鎮建設整體規劃、土地利用總體規劃為依據，以現代鄉村理念科學規劃、合理布局，科學合理地確定土地利用戰略目標，做好新一輪土地利用總體規劃是我縣可持續發展，健康協調發展的重要保證。通過新一輪土地利用總體規劃修編，進一步擴大建設用地比例，擴大中心鎮建設用地規模，實事求是地確定耕地保有量、基本農田保護區面積等，使規劃適應發展的需要。特別是要處理好社會主義新農村建設的用地需要，認真做好規劃，為建設社會主義新農村留足用地空間，從而使新農村居住和產業發展用地得到保障，并引導農村和農民節約集約用地，達到改善農業生產條件，農村基礎設施和農民生活居住條件的目的。
3.2 積極推進農村宅基地復墾，推動新農村建設
建設新農村，主體是農民，戰場在農村，要千方百計調動農民的積極性。農村宅基地復墾是推進新農村建設的一個契機，一是宅基地復墾新增的耕地指標首先用于新農村建設，用地指標得到有效保證；二是拆遷戶的集中搬遷有利于新農村的集聚；三是“政府補一點、集體貼一點”的模式減輕了廣大農民向新農村點集聚的經濟壓力，也更為廣大群眾所接受。
3.3 建立和完善農村發展的土地收益分配體系
在我國現行土地稅、費體系下，政府土地收益在農用地轉用和土地供應環節取得的多、在土地保有環節取得的少。在使用上，投向城市地區的多、投向農村地區的少，投向經濟建設的多、投向社會事業的少。這種格局加劇了城鄉發展差距和征地引起的矛盾沖突，同時也使地方政府盲目擴張建設用地。新農村建設，要對這種格局進行必要的調整。比如，提高耕地占用稅的征收標準，加大力度支持農村綜合開發；制定和完善全國性的耕地開墾費征收標準以及使用、轉移和監督管理辦法，保障對占用耕地的有效補償；嚴格新增建設用地土地有償使用費的征收管理，建立土地收益基金專項管理制度，嚴格規范土地出讓收益用于失地農民的社會保障、農村建設用地整理、農村基礎設施建設等具體標準，促進城鄉經濟社會協調發展。
3.4 開展農村建設用地整理，改善農村生活環境
目前我縣農村居民人均建設用地140m2左右。隨著農村人口不斷外流和遷移，一些農村的住房和宅基地隨之廢棄或閑置，出現了空心村等現象，而與此同時，大多數生活在農村的居民要求改善生活居住環境的愿望越來越強。在新農村建設中，要在村鎮規劃的統一指導下，尊重并引導農民積極參與，因地制宜的開展土地規整以及廢棄閑置地的開發利用等多種形式的農村建設用地整理。減少農村居民用地的無序發展，確保農村居民點用地，不侵占城鎮用地規劃指標，使農村用地向中心鎮集中，用地指標向工業化、城鎮化發展。
