時間：2023-09-07 17:42:11
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇投資項目管理標準，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
在日前舉行的中國項目管理國際會議上，有專家提出，行業投資項目過度重復建設有多方面的原因，但政府投資宏觀調控部門、行業投資監管部門、金融信貸機構、投資項目業主等各項目利益相關者缺乏正確的行業投資信息的指導，投資項目信息不對稱是行業過度重復投資的重要因素。因此，在全球化和信息化進程加快的背景下，推進行業和地區投資項目的管理信息化是“健全行業信息制度、正確引導社會投資方向”的技術前提與基礎。
投資項目管理的軟肋
項目投資是全球經濟持續低迷和國內有效需求不足的形勢下保持我國經濟繼續增長的重要保證，今年將達到54000億元，固定資產投資和GDP的比例達到43%。投資信息專業委員會會長高新民說，與投資在我國經濟發展中的重要作用相比，與其他國民經濟領域的信息化建設工作相比，投資領域的信息化工作并沒有得到相應的重視和發展。對于一個經濟總量已經接近GDP一半的重要經濟活動，沒有行業性、整體性的信息化基礎支撐，無論對于國家投資宏觀調控還是對于國民經濟的整體穩定協調發展都是極其不利的戰略隱患。
在我國的項目管理領域，“項目上馬扎攤子，項目竣工散攤子”是很普遍的現象，整體上處于粗放水平。針對目前我國重大建設項目的管理現狀，國家發改委已經建立了完整的工作體系，包括設置了從中央到省、市、區一級的監管機構，制定了一系列相關的法律法規，初步形成了以監督檢查為主體的項目監管工作模式。監管范圍主要是每年經國務院和發改委審批、審核的400多個新建項目，以及正在實施的8904個國債項目，涉及國債資金5100億元，項目總投資約36000億元，同時對各部門和地方政府實施的重點項目進行宏觀監控。但是以人工紙介質為主體的項目監管模式難以對數量巨大、行業眾多、地理分布廣泛、建設內容復雜的國家重大建設項目進行有效監控，也無法對項目進行準確有效的評價。
專家分析說，從投資主體和承建商層面看，項目信息數字化管理本身可產生巨大的經濟效益。研究和統計表明，投資建設項目中10%至33%的成本增加都與項目信息溝通處理有關，尤其是大型建設項目中，信息溝通導致處理的成本增加約占總工程成本的3%到5%。
更為重要的是，項目信息數字化管理是國家投資宏觀監管和調控的微觀基礎。必須立足國內目前已有的信息化基礎，以網絡化和數字化作為兩大技術支柱，通過項目管理體制和項目管理技術創新，建立起我國項目管理的投資、稽查、宏觀監測服務平臺，推進國家重大項目管理信息化。
同步推進微觀項目管理
縱觀世界各個國家的企業，尤其是世界500強的企業中，80%都建立了管理信息系統，使用了統一的管理軟件。項目管理在國際上十分普遍，管理信息化已經徹底改變了很多跨國企業的管理模式，極大地提升了他們的市場適應能力和競爭能力。
業內人士指出，在大力推進我國重大建設項目投資管理信息化的同時，要同步促使投資項目業主方并通過業主方項目信息化帶動咨詢方、設計方、施工方、物資供應方等單位的項目管理信息化，這既是國家投資宏觀調控總量和行業、地區投資中觀調控總量信息的數據源，也是項目建設各方企業信息化的重要內容，對于加快投資項目建設進度、提高項目建設質量、降低項目建設成本具有重要作用。
推進投資項目管理信息化，必然需要很多的技術支持，而管理軟件至關重要。推進行業和地區投資項目管理信息化，則有利于投資項目管理軟件產業做大做強，同時反過來支撐投資項目管理信息化的發展。目前在投資項目管理信息化的過程中存在著許多不可回避的問題，特別是缺乏涉及數據、報表標準和網絡接口標準，造成總體規劃困難、重復建設嚴重，難以資源共享。日前由北京聯合金投工程科技有限公司會同微軟、普華等12家國內外知名管理軟件企業共同發起的中國投資項目管理軟件產業聯盟(英文縮寫CIPA)成立，其宗旨是推進投資項目管理信息化，在投資項目決策與管理領域引入現代項目管理思想和現代信息技術，為國家投資宏觀調控機制提供全面數字化解決方案，為聯盟各成員企業創造有利的產業發展環境。
業內人士指出，CIPA創造了一種新的企業競爭合作模式，各成員要發揮在投資項目管理信息化領域的專業優勢，研究在新形勢下投資項目管理信息化的難點、重點和熱點問題，共同打造項目管理數字化平臺，推進中國投資管理信息化進程，完善國家投資宏觀調控機制的總體規劃、設計思想和技術路線。
關鍵詞：固定資產；投資項目；投資；項目管理
固定資產投資在企業經營管理中占據重要的地位，固定資產投資管理是否完善高效，將直接決定一個企業的生存和發展。鑒于此，企業要在激烈的市場競爭中始終保持優勢地位，必須要做好固定資產投資項目的管理工作。當下，很有企業出現破產、倒閉或者經營不善等現象，重要原因在于沒有很好地管理其固定資產項目的投資工作，一旦企業固定資產投資項目出現大的風險，企業的生存和發展便失去了經濟基礎保障。因此，提高企業固定資產投資項目的規范性有效性對很多企業來說是一個亟待解決的問題。
一、企業固定資產投資項目管理的基本情況
（一）固定資產投資項目管理的特點企業固定資產投資項目的管理不同于企業其他資產的管理，在管理理念、管理方式等方面有很大的不同。首先，企業固定資產的投資項目管理有一定的合規性要求。企業固定資產投資項目的管理必須要遵守國家相關法律法規，對于相關法律法規禁止的投資領域，企業固定資產投資項目不得隨意進入相關投資市場。其次，企業固定資產投資項目的管理是一種規范化的管理。不同于個人投資項目管理，企業固定資產投資項目的管理必須根據公司建立起來的規章制度，有關責任人員應嚴格按照公司章程及其他有效文件的約定，規范管理固定資產投資項目。最后，企業固定資產項目管理的工作內容是一個系統性的過程，其包括了投資計劃制定、項目審批等多個環節，歷經的管理周期也往往比較長。
（二）固定資產投資項目管理的步驟企業固定資產項目的管理一般包括前期準備階段、實施階段及竣工階段。前期準備階段，企業通常要制作項目建議書并報上級主管部門審批，待上級主管部門批準后，企業方能進行項目可行性的研究，最終企業會就固定資產項目投資的可行性出具可行性分析報告。需要注意的是，可行性分析報告的作出并不意味著企業就可以開始施工。可行性分析報告只有再次獲得上級主管部門的批準后，項目方才可以進行施工。企業固定資產投資項目的施工階段有規范化的運作要求。項目方必須嚴格按照可行性報告的所說明的要求，委托符合資質要求的機構編制進行施工圖的設計，設計完成后，還必要經過上級主管部門的審批，審批通過后方能按照施工圖進行施工。企業固定資產項目的竣工階段，項目竣工后，上級主管部門會組織專門的人員就項目竣工所耗費的成本進行竣工決算審核，審核通過后，上級主管部門會再組織人員進行驗收，項目驗收合格后即可完成固定資產的交付。
二、企業固定資產投資項目中存在的問題
（一）前期項目準備工作不足企業固定資產項目投資的邏輯是在擬展開項目投資前，應當就項目的可行性進行系統分析，制定合適的投資決策。但從企業固定資產投資項目的管理現狀來看，企業在對擬展開的企業固定資產項目往往忽視了項目可行性的研究，反而在前期的準備工作中分外看重該項目是否能夠得到有關部門的審批。之所以會出現這種現象，主要原因在于政府對于企業固定資產投資項目開展的要求十分嚴格，導致了企業在項目前期的準備階段，會加班加點制作項目可行性分析報告，這種速成的項目分析報告，不論對項目可能產生的問題是否分析到位，其對于市場定位、市場分析都不可能獲得大數據的支撐。
（二）項目規劃嚴重不符合實際情況項目規劃是企業固定資產投資項目中最為關鍵的一環。從當下企業對于項目的實施管理情況來看，有些企業往往忽略了項目規劃這方面的工作，很多情況下這些企業只是做一個簡單的項目規劃或者根本就沒有項目規劃，對項目進行施工，這直接導致了項目規劃與實際情況脫節。除此之外，有些企業經常將項目規劃的工作直接交由設計單位來完成，問題在于設計單位對于企業的具體情況往往不是很了解，出具的項目規劃書與企業的實際發展情況很難實現有效銜接。這樣，不但會造成人力財力上的耗費，而且也可能會滋生一些腐敗問題。實踐中，已經出現了有些設計單位為了在項目中謀利擅自進行超標設計，這不但影響項目的成敗，而且對項目的安全也會產生一定的影響。
（三）項目管控不符合標準為了增強企業固定資產投資項目在實踐中可控性，防止違法違規行為，政府針對企業固定資產投資項目從制度層面進行了多項規范要求。包括對投資項目的招投標管理、財務管理及工程管理，也包括對投資項目審批、驗收等方面的管理制度。通過這些頂層制度設計來保證投資項目的順利運營。然而問題在于，在企業固定資產投資項目的實踐中，很多企業為更快地推進項目進程，在具體開展投資項目的過程中，并沒有嚴格按照國家關于投資項目標準的要求執行，由此導致非常嚴重的一個問題就是由于項目整體建設水平尚沒有達到國家相關標準的要求，整個投資項目的建設情況存在潛在的風險。
三、企業固定資產投資項目管理優化措施
（一）建立合理的項目評估體系項目評估體系對于項目可行性分析報告而言非常重要，要保證項目可行性分析報告的準確性和可實施性，企業在前期準備工作階段就要做好項目的科學統籌工作，要對項目認真進行策劃和調查，這是項目得以順利開展的一個基本前提。在項目評估體系的構建上，要做好以下三個方面的工作：首先，做好項目分類工作。企業要對項目前期的調查與策劃工作進行細致的分類，對于每一類工作都應該安排相應的工作人員來承擔，明確分工。其次，參與項目調研的每一個工作人員應樹立牢固的責任意識，企業建立明確的責任機制，健全合理的責任追究制度。在調動相關工作人員積極性的同時，做好責任管控這一關鍵環節。最后，要規范工作模式，將相應的工作內容進行規范。投資項目模式的構建可以利用數據庫來輔助，這其中最重要的就是確保數據庫的真實性，因此要不斷地對數據庫進行更新，確保項目決策依據的準確性。
（二）建立統一的項目規范標準由于企業固定資產項目的投資可能會涉及到企業各個部門人員，各個投資項目的順利開展實際上依賴于企業各個部門的合力協作。基于此，企業固定項目的管理工作就不應該局限于某個部門或者某個責任人員，項目管理工作必須從全局的角度進行統籌，要對參與項目建設的所有部門、所有人員進行統一的管理，督促各個部門之間協力配合保證項目順利開展。此外，為保證各個部門之間的有效協作，防止各個部門在項目開展過程中出現爭執或者責任推諉的現象，企業應當為項目開展建立一個完善的項目規范標準，要求所有參與項目開展的部門、人員要嚴格按照項目規范標準開展工作，避免各個部門之間因標準不同而可能引起的一系列問題，提高項目工作質量和效率。
（三）加強固定資產投資項目過程管控企業固定資產投資項目的管理是一個長期的系統工程。在企業固定資產投資項目的管理工作中。在這個長期的系統工作中，勢必會涉及到眾多工作環節，而每一個工作環節的失敗都有可能導致整個投資項目失敗。因此，對于企業固定資產投資項目來說，要切實加強項目每一個環節的管控力度，對于每一個工作環節都應該做好記錄。除此之外，在企業固定資產項目投資的管控工作中，企業不但要根據項目的實施情況做好跟蹤記錄，同時還要對這些跟蹤記錄進行整合分析，加強企業對于項目的管控力度。如在項目前期準備階段工作，企業要對可行性分析報告的出具進行明確規范；在項目實施階段，要嚴格按照審批的內容開展工作；在項目完成階段，要加強對項目質量的評估工作，保證項目能夠順利竣工。
[關鍵詞] 政府投資建設項目 代建制管理模式
1 政府投資項目管理現狀
政府投資項目是全社會固定資產投資項目的重要組成部分，因其具有投資大、公益性等特點，為經濟和社會發展做出了巨大貢獻。但是，長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式多實行財政投資，政府管理的單一模式，即建設、監管和使用多位一體的模式，該模式發揮了一定作用，但也存在著諸多弊端。
（1）政府部門既負責投資審批監管建筑市場，又直接組織工程項目的建設實施，存在著政企不分、責任不明、監管不力和效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗。
（2）政府投資項目由臨時組建的基建班子負責組織實施，部分單位缺乏建設所需的工程管理、技術人員，不具備與項目管理相關的專業技術、經驗和水平，項目結束機構即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費。
（3）政府投資項目由建設單位自建自用，致使所有者和使用者的責任與利益分離，使用單位受自身利益的驅動，極易造成爭項目、爭資金，導致釣魚工程和超規模、超標準、超預算、拖延工期，甚至因資金缺口出現而拖欠工程款等現象的產生。
（4）政府投資項目各自組織建設，難以實施有效監督，難以及時糾正建設過程中的違法違規問題，也不能適應市場化改革的需要。
2 推廣代建制管理模式的意義
由于單一模式的政府投資項目管理存在種種弊端，國內一些省市相繼對政府投資項目試點推行代建制，成效顯著，而且已取得了不少的成功經驗。通過代建制，實現專業化建設管理，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創新。結合各地試點的成功經驗，國務院于 2004年7月16日 了《關于投資體制改革的決定》，明確“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”,“對非經營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經營性政府投資項目實施代建制的步伐。2004年11月16日 建設部又出臺了規范性文件《建設工程項目管理試行辦法》，使得代建制這一特定的項目管理模式的具體操作有了一定的規范依據。
實施代建制后，代建單位作為項目建設階段管理主體，可以充分發揮其社會化、職業化、商業化的優勢，給項目建設帶來益處。概括起來有以下作用：
2.1 使項目決策更加科學合理。使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業咨詢機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規定的相關深度要求，更重要的是必須滿足項目后續工作的需要。前期決策階段所確定的建設內容、規模、標準及投資，一經確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現。同時，政府需根據合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為，從而可改變當前因政府實施項目過多而產生的負債建設、拖欠工程款等不良現狀。
2.2 提高項目管理水平和工作效率。通過招標選擇的代建單位往往是專業從事項目投資建設管理的咨詢機構，它們擁有大批專業人員，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，熟悉整個建設流程。委托這樣的機構代行業主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂全過程項目實施計劃，協調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率；使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業務中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。
2.3 使項目控制得到真正落實。代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度要求，在使用單位與代建單位的委托合同中一經確定，便不得隨意改動；代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重于監督合同的執行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不得無故干涉。
2.4 充分發揮市場競爭機制的作用。代建制采用多道環節的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，將會盡其所能，以合理的報價提供優質的技術方案、服務和產品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優化項目的作用。
2.5 有利于遏制腐敗。代建制的實行將打破現行政府投資體制中投資、建設、管理和使用四位一體的模式，使各環節彼此分離、互相制約；使用單位不再具體介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環節的招標定標活動，代建單位在公開、公平、公正的環境下進行招標和定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中腐敗現象的發生。
2.6 政府對項目的監管更加規范有力。代建制下政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據國家政策審批項目的建設內容、投資、規模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃。財政部門將政府資金集中起來，根據發展和改革委員會等部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位。發展和改革委員會、財政、審計、監察等部門運用審計、監察等手段，對項目進行強力有效的外部監督。
3 代建制管理模式
就代建制實施的模式而言，可以針對政府投資項目的不同要求、不同特點，選擇適合的工程項目管理模式實施，沒有必要采取固定的、單一或統一的模式。下面對工程項目管理的幾種模式進行分析來加以認識。
3.1 項目管理（PM）的基本形式
項目管理（PM）就廣義而言，泛指為實現項目的工期、質量和成本目標，按照工程建設的內在規律和程序對項目建設全過程實施計劃、組織、控制和協調，以項目目標為導向，執行管理各項基本職能的綜合活動過程。
從狹義上理解，項目管理（PM）是指項目業主委托專業化的項目管理機構為其提供全過程的項目管理服務，其基本特征是業主不再自行管理項目，而是委托項目管理機構幫助其對項目進行管理，項目管理機構按照委托合同的要求代表業主行使項目管理職能，為業主提供的是項目管理咨詢服務，包括提供項目的前期策劃服務。項目管理（PM）不承包工程，只代表業主利益，是業主的延伸，行使業主方項目管理的有關職能。在這里，業主既是投資者，也是未來項目產權所有者，由于業主的投資、使用與產權關系的一體化，使得項目管理機構除關注自身利益外主要考慮業主的各種利益，在實施中可以較好的協調處理投資與使用需求的矛盾，監督服務商、供貨商、承建商對合同的履行。
在這種關系結構下，PM尋求的是為業主提供一個實現投資與使用需求達到最佳平衡的管理咨詢服務。PM在性質上不屬于承包商，其只與業主簽訂管理咨詢服務合同，與服務商、供貨商、承建商沒有合同關系。PM模式下，需要業主對項目管理要有一定程度的介入。
3.2 項目管理承包（PMC）的基本形式
在上世紀90年代中期，國外開始應用項目管理承包（PMC）模式，即項目管理機構受業主委托，作為業主的代表，幫助業主在項目前期策劃、可行性研究、項目計劃、融資咨詢，以及設計、采購、施工、試運行等整個實施過程中控制工程質量、進度和費用，保證項目成功實施。
PMC使用的管理理念、管理原則、管理程序、管理方法與PM相比沒有本質的不同，但根本區別在于PMC在性質上屬于承包商，即項目管理承包。在合同關系上，PMC除與業主有合同關系外，在項目實施過程中，還與各服務商、供貨商、承建商分別簽訂分包合同。PMC模式下，業主對項目管理介入的程度較淺。
3.3 工程總承包的基本形式
工程總承包是發達國家根據市場需要演變和發展起來的，已有近百年的歷史。上世紀80年代，“設計＋采購＋施工”總承包（EPC）模式開始受到認可。在EPC模式下，業主只與總承包商建立合同關系，即由一個承包商承包工程項目的全部工作，包括設計、供應、工程施工，甚至包括項目前期策劃、方案選擇、可行性研究和項目建成后的運營管理。承包商向業主承擔全部工程責任。
一、我公司及所屬企業固定資產投資管理制度建設及執行情況
1、固定資產投資管理制度建設情況
*****工業公司成立于20*年9月。根據國家局關于進一步加強對煙草行業重大投資管理要求，我公司于當年9月，成立了公司投資管理委員會（*煙工〔20*〕87號），主要負責公司所屬企業重大投資項目的審議和決定，并相繼制定了《江蘇**工業公司投資委員會工作職責》（*煙工〔20*〕159號）。20*年7月，為了加強煙草制品生產企業投資項目及非煙草制品投資項目管理，按照國家局有關規范要求，制定下發了《**中煙工業公司關于煙草制品生產企業投資項目審批管理辦法》（*煙工〔20*〕185號）、《**中煙工業公司關于非煙草制品投資項目內部審批管理規定》（*煙工〔20*〕186號）。
20*年12月，**中煙工業公司完成合并重組后，為進一步加強投資管理體制建設，規范投資決策程序，強化監管機制，先后制定下發了《**中煙工業公司對外事務印章使用規定（暫行）》（*煙工〔20*〕344號）、《**中煙工業公司投資管理委員會工作規則（暫行）》、《**中煙工業公司投資項目管理規定（暫行）》（*煙工〔20*〕194號）、《關于加強基建技改投資項目規范管理工作的通知》（*煙工〔20*〕216號）和《**中煙工業公司固定資產投資審計實施辦法》（*煙工[20*]361號），進一步明確了工業公司及其所屬企業投資管理的權限、程序、操作過程以及必備的文件附件等。同時，所屬企業按照省公司的要求，相應制訂了一系列的管理制度（詳見企業附件）。
2、固定資產投資項目管理制度執行及監管情況
（1）嚴格項目程序管理。
為了進一步規范投資程序，我公司明確了省工業公司作為全省工業企業固定資產投資管理主體，公司綜合計劃部作為固定資產投資管理的具體責任部門。公司所屬各企業基建、技改部門受企業和工業公司綜合計劃部雙重領導，業務主要以工業公司綜合計劃部垂直管理為主，公司及所屬企業的固定資產投資管理必須在綜合計劃部的具體管理和指導下進行。
所屬企業上報的固定資產投資項目，按需要進行企業論證，并經企業投資管理委員會討論通過后，以文件的形式上報省工業公司。工業公司按照國家局批準的權限和要求，對于重大投資項目申請，組織專家論證后上報國家局，一般項目需要組織技術論證，經公司投資管理委員會討論同意，上報公司總經理辦公會議或總經理批準后執行。
（2）做好項目審批備案
根據我公司投資項目管理制度，對于企業權限范圍內的投資項目，公司要求所屬企業嚴格按照項目管理的要求，在企業進行備案，由省公司負責進行抽查。對于省公司批準的項目，由省公司進行檔案管理。同時，為了進一步強化我省的投資項目檔案管理，我們和北京五洲工程設計院聯合開發了“**中煙工業公司投資項目管理信息系統”，進行具體的監管工作。有關建設項目按照《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[20*]20號）、《**省企業投資項目備案暫行辦法》（*政發[20*]38號）以及地方政府關于投資項目備案暫行辦法的要求，做好了地方政府備案工作。
（3）執行項目的審計和監督制度
在《**中煙工業公司固定資產投資審計實施辦法》中，首先對固定資產投資項目進行分級管理、合理授權，明確實施項目權限。第二，為加強固定資產投資全過程管理，合理控制造價，明確了跟蹤審計和決算審計的內容，將合同條款和工程進度、工程量、工程質量考核相結合，嚴格控制付款進度。第三，為加強固定資產投資審計項目的管理，建立了相應的考核制度，有效保證保證固定資產投資審計管理。這樣在項目執行過程中，就形成了企業的審計部門、第三方審計、地方政府的紀律監督部門相互牽制、相互制約的有效的內部監督制度體系。
二、我省固定資產投資專項檢查工作開展情況
根據國家局20*年全國煙草行業整頓和規范市場經濟秩序工作會議，和全國煙草行業發展計劃會議有關規范固定資產投資管理專項規定，我公司按照國煙辦〔20*〕135號文件中對固定資產投資管理專項檢查的要求，于20*年5月份組織了全省所屬企業固定資產投資的專項檢查活動。7月份，結合國家局下發324號文件《關于20*年加強工程投資項目管理監督的實施方案》，制定了我省有關在固定資產投資方面的貫徹文件，并按照要求進行了任務分解、責任到人，20*年8月底，我省所屬企業均基本完成了固定資產投資方面的自查工作。
1、投資項目自查的過程和方法
20*年9月下旬，根據國家局全國煙草系統固定資產投資專項檢查電視電話會議工作部署，和《關于煙草系統固定資產投資專項檢查工作安排的通知》（國煙辦綜〔20*〕372號）要求，我公司組織了認真的傳達和學習，并按照電視電話會議和文件要求，在工業公司所屬企業自查的基礎上，由公司牽頭再次組織一次全面的檢查。
為更好的貫徹落實全國煙草行業整頓規范工作會議的要求，工業公司制定了《**中煙工業公司關于貫徹落實整頓規范工作六個實施方案的工作意見》（*煙工〔20*〕268號文件），明確了各個方案的責任部門、工作內容和完成時間。其中《關于20*年加強工程投資項目管理監督的實施方案》由綜合計劃部牽頭組織，審計部、財務管理部、監察部配合實施。各所屬單位根據《工作意見》的總體安排，制定了各自工作安排，并上報了工業公司。
20*年5月上中旬，工業公司組織固定資產投資項目檢查組，對全省公司系統固定資產投資項目進行了專項檢查。
檢查方式主要是按照國家局、省公司近幾年審批的固定資產臺帳，查閱相關直屬單位固定資產投資管理各類項目的合同、標書、批復文件等相關資料，并進行了實地檢查。通過檢查摸清了公司所屬各單位近幾年的固定資產投資管理的基本情況。
2、加快項目管理信息系統實施工作
為了適應我省固定資產投資項目的集中管理要求，我公司組織開發了“江蘇中煙工業投資項目管理信息系統”。系統管理主要分為兩個方面：一是今后凡屬于國家局（總公司）、工業公司批準的基建、技改項目從投資項目立項開始，必須將各類原始資料錄入“投資項目管理信息系統”，以便于國家局（總公司）和工業公司技術查詢和控制，對于沒有錄入系統的項目一律不予批復和實施。二是對于江蘇中煙工業公司成立以來（20*年9月）所有已完成的基建、技改項目，按照項目的實施順序，補充錄入，便于跟蹤項目實施，指導和協調項目的管理。目前，此項工作正在有條不紊的進行之中。
三、我省工業系統固定資產投資項目的自查情況
1、全省工業系統累計完成投資自查情況
20*年1月1日至20*年6月30日，全省工業系統經批準的項目總投資金額202169.*萬元，實際發生的投資金額16**.6萬元。
2、全省工業系統完成投資項目分類統計
20*年1月1日至20*年6月30日，全省累計完成投資項目
299個。其中煙機設備購置項目113個，基本建設項目23個，技術改造項目186個。
3、國家局批準的重點投資項目概況
（1）**卷煙廠重點技術改造項目執行情況
**卷煙廠本期基建技改項目主要包括“十五”后期技術改造項目、制絲配套設備和物流系統技術改造項目、南廠區新建生產輔助綜合樓項目、煙草專用機械購置、澄城分廠煙草專用機械購置、澄城分廠制絲線技術改造項目等，上述項目分別由國煙計[20*]562號、[20*]874號、[20*]631號、[20*]876號、[20*]3*號和蘇煙工[20*]302號文件批復。“十五”后期技術改造項目批復建筑面積39300㎡，批復投資18600萬元；制絲配套設備和物流系統技術改造項目批復投資19000萬元；南廠區生產輔助綜合樓項目批復建筑面積21000㎡，批復投資18680萬元（待建）。
（2）**卷煙廠重點技術改造項目執行情況
**卷煙廠本期技術改造項目主要包括“十五”后期規劃調整項目、62畝土地搬遷工程、煙葉倉庫建設項目和其他相關配套工程，上述項目分別由國煙計[20*]183號文件、國煙計[20*]814號文件、國煙計[20*]178號文件和江蘇中煙工業公司相關文件批復。“十五”后期規劃調整項目批復建筑面積65000㎡，批復投資17500萬元。煙葉倉庫建設項目批復建筑面積51140㎡，批復投資7700萬元。
（3）南京卷煙廠重點技術改造項目情況
南京卷煙廠現有制絲及卷接包車間受原設計限制，不能適應制絲生產分組加工的需要。為進一步打造中式卷煙特色工藝，繼續保持“南京”品牌良好的發展態勢，根據南京市人民政府市長辦公會議紀要（20*年第15號），南京市政府提供300畝土地用于南京卷煙廠的技術改造工程。由于土地拆遷難度大、耗費時間長，經南京市人民政府協調，需要按照拆遷進度支付300畝土地出讓金。如不及時按照拆遷進度繳納土地出讓金，南京卷煙廠將失去進行技術改造的空間。江蘇中煙工業公司根據拆遷進度分別批準南京卷煙廠支付土地出讓金987.84萬元、919.24萬元、823.2萬元。目前，土地拆遷事宜已接近尾聲，項目進入供地階段。
（4）格瑞公司投資項目情況
格瑞公司本期基建項目主要包括倉庫樓和浴室綜合樓項目，分別由蘇煙工[20*]165號（改工業備字[20*]0008號）和改投資備字[20*]0*2號文件批復。倉庫樓批復建筑面積8000㎡，批復投資980萬元。浴室綜合樓項目批復建筑面積1300㎡，批復投資298萬元。項目實施過程規范，均已經按規定向相關部門報批、備案。
（5）南通煙濾嘴有限責任公司投資項目情況
江蘇中煙工業公司以蘇煙工[20*]85號文批準南通煙濾嘴有限責任公司生產車間改造項目，批準投資520萬元；后南通煙濾嘴有限責任公司根據南通市環保局和南通市規劃局意見分別于*年11月20日和*年3月28日對初步設計進行了變更，申請增補費用480萬元，江蘇中煙工業公司論證后以蘇煙工[20*]235號予以批準。該項目于20*年1月開工，目前主體結構已封頂，正在進行公用工程設備安裝工作，預計11月份投入使用。
四、我省在固定資產投資項目管理中存在問題及情況說明
按照國家局、省工業公司有關投資項目管理規定，在工業公司組織的檢查和企業自查中，主要發現了以下投資過程中的問題：
1、項目招標超前的問題
淮陰卷煙廠在國家局批準“十五”后期規劃項目后，因地方政府征用土地拆遷時間影響了總體規劃的實施，后根據拆遷后的情況結合企業的總體規劃要求，省公司以蘇煙工[20*]2*號文件，上報了《關于上報江蘇中煙工業公司所屬淮陰卷煙廠“十一五”技術改造項目申請報告的請示》。由于企業考慮到實施期間正值企業所在地淮安的雨季，以及部分項目整體性、連續性和相關性等方面的問題。先期對部分項目進行了招投標工作，并簽定了相關合同。在省公司5月份組織的專項自查中，及時發現并制止了該問題。省公司要求淮陰卷煙廠全面停止合同執行，以國煙計[20*]183號文批復的17500萬元投資金額為準，不得再進行施工，等待國家局的批準文件。目前該項目投資全部停止，投資金額控制在國家局批準的17500萬元以內。
2、存在項目先期運作的問題。
20*年國家局以國煙計［20*］562號《關于徐州卷煙廠“十五”后期技術改造項目的批復》，批復了徐州卷煙廠“十五”后期技術改造工程。徐州卷煙廠在總體規劃項目的實施過程中，因考慮實施項目施工的優化和項目報批時間，在實際施工中對高架庫物流系統、鍋爐房、部分附屬工程等部分建設內容在沒獲得批準的情況下，先期進行了項目的招標和部分的實施，涉及的先期投入金額80萬元。為此，我公司向國家煙草專賣局轉報了徐州卷煙廠的檢討，得到了國家局領導的諒解，對配套項目及時給予了批復。
3、部分項目超支問題
徐州卷煙廠在實施國煙計［20*］562號《關于徐州卷煙廠“十五”后期技術改造項目的批復》項目中，由于先期對項目設計要求不高，后考慮到地質條件復雜，防火、環保、節能要求提高，原材料價格上漲和設計變更等原因，造成了工程實際發生費用超出了預算批復投資額約3500萬元。雖然在在批復總投資15%以內，但是在項目的報告中未做具體的匯報。
五、相關建議
1、加快出臺相應的投資項目管理制度。
國家局組織進行的實施六個方案中，關于20*年加強工程投資項目管理監督的實施方案，提出的《煙草行業投資項目招投標實施辦法》，目前尚未出臺，使得在對照檢查、制度修改等方面缺乏明確的執行標準。
2、有關投資項目的建設標準不應一刀切
對技改投資的建設標準方面，以企業年實際產量（年生產能力），職工人數等因素，劃定投資總額范圍，生產用房、輔助用房、辦公用房及附屬設施的建筑面積以及單位面積的施工標準，應修改后出臺。但是應考慮到各省的發展情況不一，地方建設相應的要求不一，以及各省的發展要求等方面的問題，不宜規定過細、限制過死，具有一定的彈性，便于固定資產投資項目的實際操作。
3、建議國家局組織開發統一的固定資產投資項目管理信息系統
為規范煙草系統的固定資產投資的管理流程，提高管理效率，增強管理透明度，建議國家局組織開發統一的固定資產投資項目管理信息系統，內容主要包括：固定資產投資項目的招投標管理、投資項目的合同管理、投資項目的資金給付管理、投資項目的統計管理等。同時適當增加系統管理及數據錄入人員的數量。
4、建議在技改項目中對節能減排給予傾斜。
【關鍵詞】政府投資項目；代建制管理內涵及其目的；代建制管理運作模式；存在問題及其原因分析
一、引言
代建制最早起源于美國的建設經理制（CM制），我國的代建制于近幾年提出，2002年國家有關部門組織了“政府投資工程項目管理方式”課題研究，2003年國家發改委提出要積極推行“代建制”試點，2004年7月16日，國務院出臺了《關于投資體制改革的決定》，2005年浙江省出臺了《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》（以下簡稱《規定》）。根據《決定》及《規定》，代建制是指“政府投資項目通過招標等方式，選擇社會專業化的項目管理單位（簡稱代建單位）負責項目的投資管理和建設組織實施工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成竣工驗收合格后移交給使用單位的建設管理制度”。
政府之所以推行建設項目實行代建制管理，其根本目的就是借助于社會化的專業管理水平來規范政府投資項目的管理行為，以期通過管理手段來提高政府資金的使用效益。但如何達到這一目的，需要我們在實踐的過程中不斷地探索與完善。
二、政府投資項目代建制管理的運作模式
政府投資項目實施代建制的基本模式歸納起來大致分為以下四種：
（一）聯合體模式
所謂聯合體模式即具有建設開發資質的相關單位（例如房地產開發公司）與具有施工資質的施工單位組成聯合體的形式共同承攬項目的建設管理工作。在該模式中代建單位主要負責協助業主項目前期辦證工作，項目實施過程中，主要負責聯絡工作，無實質性工作內容。項目前期工作（包括征地、拆遷、項目規劃、項目設計、項目施工招標等）、項目施工過程中的管理工作（包括質量管理、進度管理、投資管理、合同管理等）以及項目竣工驗收工作均由項目業主自行操作。
（二）項目咨詢管理模式
所謂項目咨詢管理模式即選擇一家具有咨詢資質的單位自項目設計開始直至項目竣工驗收結束整個過程中對項目管理進行咨詢管理服務，主要控制項目造價，其工作內容包括概預算編制、標底編制、招標、施工過程中的造價控制、竣工結算審核等具體工作，在該模式中代建單位主要為業主提供技術咨詢服務，實施造價控制。項目前期工作（包括征地、拆遷、項目規劃、項目設計、項目施工招標等）由項目業主負責實施，項目施工過程中的管理工作（包括質量管理、進度管理、投資管理、合同管理等）以及項目竣工驗收工作仍由項目業主負責實施，但代建單位在這一過程中向業主提供全方面的技術咨詢服務，特別是在項目投資管理方面。
（三）施工階段委托代建模式
所謂施工階段委托代建模式即項目業主完成項目的前期工作直至施工招投標工作完成之后，自項目施工開始即委托一家具有相應資質的專業項目管理公司對項目實施全面管理，項目竣工驗收合格后，再由項目管理公司移交給項目業主的管理模式。在這一模式中，項目前期工作包括征地、拆遷、項目規劃、項目設計、項目施工及監理招標等由項目業主負責實施，并由項目業主與相關承包商簽訂合同，項目施工過程中的管理工作包括質量管理、進度管理、投資管理、合同管理等以及項目竣工驗收工作由項目代建單位負責實施，項目業主負責監督，重大問題由項目業主負責。
（四）全過程委托代建模式
所謂全過程委托代建模式是指由項目業主（或項目出資人）通過招投標方式確定并委托相應資質的項目代建人（或稱專業項目管理公司）對項目可行性研究、項目勘察、項目設計、項目監理、項目施工等全過程進行管理，并按照項目項目規模、項目標準、項目投資的目標要求完成建設任務，直至項目竣工驗收后交付使用人的項目建設管理模式。這種模式的特點是將財政性投資的工程項目交由專業的項目管理公司進行管理，專業的項目管理公司不僅負責組織設計、施工、材料設備的選型等，還直接承擔工程全過程的管理職能，實現了過去自建制的小生產管理方式向專業化管理方式的轉變。
三、政府投資項目代建制實施過程中存在的問題及其原因分析
（一）代建費的計取無據可查，形式各異。
政府投資項目代建費的約定標準與計取形式各不相同，概括起來大致分為四類，一為零費用，主要是以聯合體模式的代建制，其費用均包含在施工費中，不單獨支付代建費用；二為按建筑面積包干；三是按費率計取；四是按房產證建筑面積單方造價大包干等。
（二）代建合同不規范，內容不全面
根據《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》，“代建制實行合同管理制，由政府投資綜合管理部門、使用單位、代建單位三方簽訂《項目代建合同》……”，“項目代建實行履約擔保制度……”，“代建工作結束后，根據代建單位管理目標完成情況，給予獎勵或懲罰”，《寧波市政府投資項目代建制暫行規定》中也明確規定，建設單位應當與代建單位簽訂項目委托代建合同，明確代建項目的范圍、形式、代建費、合同各主體的權利及義務、履約擔保及獎懲辦法等具體內容，以達到約束各方在項目管理過程中履行各自應該履行的義務，形成科學的項目管理體系，規范項目管理，提高管理效益。但調查發現，有的代建合同極不規范，內容不全，大部分只約定了雙方的權利、義務，而無相應的違約責任或稱獎懲措施。
（三）建設管理單位對代建制管理操作不規范，代建單位的選擇存在較大隨意性。
由于對代建單位的選擇存在較大隨意性，通常選擇其所在地的房產公司，甚至其下屬單位，不能形成有效的市場競爭機制，導致不能達到國家倡導推行代建制的真正目的與意義。實行代建制的關鍵在于用公開競爭機制選擇具有專業素質的代建單位，通過經濟合同來約束代建單位完成代建任務。
在投資項目管理過程中，經濟合同管理是一項貫穿始終的工作，是一項基礎性工作，投資項目經濟合同管理起著至關重要的作用。投資項目經濟合同管理作為投資項目管理的起點和核心，為投資項目管理的順利進行提供了法律基礎和法律依據，也為投資項目良好有序的實施提供了有力的保證。
加強投資項目經濟合同管理意義非凡
經濟合同管理作為投資項目管理的重要內容之一，貫穿在投資項目管理的各個環節和各階段。一旦某一環節出現差錯，都會引起連環的反應，影響到項目的總體成效。
隨著煙草行業投資管理機制的不斷建立健全，行業明確指出，投資項目的管理不能簡單地靠經驗式的管理模式，一定要突破傳統觀念的束縛，要更多地應用法律、法規和規章制度實施管理，而不是用行政命令。
縱觀目前各行各業的市場經濟活動及交易行為，所出現的誠信危機、經濟合同糾紛、不正當競爭等現象，多與法制觀念淡薄及項目經濟合同管理意識薄弱有關。加強投資項目經濟合同管理，可促使項目涉及各方能夠按照經濟合同約定履行義務并處理所出現的爭執與糾紛，能夠起到規范投資主體和各相關方行為的積極作用，對整頓和規范投資管理工作起到了促進作用。
投資項目經濟合同管理的四大問題
行業固定資產投資工作的長期性、復雜性和不可逆轉性等特點決定了投資項目經濟合同管理的艱巨性。目前，投資項目經濟合同管理中尚存在一些問題和不足，主要表現在以下幾個方面：
對經濟合同的嚴肅性認識不足
項目經濟合同是當事人雙方意志表示一致的結果，對當事人雙方都具有法律約束力。但是實際操作過程中，一方面有些實施單位簡單認為反正只要確保項目及時啟動實施就行，經濟合同手續遲早一點無所謂，使經濟合同手續的辦理有時成了“補辦手續”，時間邏輯不符合規范；另一方面是在經濟合同辦理過程中，填寫規范性有待加強，并且經常出現部分內容填寫不全的現象。
少數經濟合同有失公正
少數投資項目經濟合同文件存在經濟合同雙方權利、義務不對等現象。從目前實施的建設施工經濟合同文本看，經濟合同中絕大多數條款是體現了投資方的意愿，對發包方的制約條款偏少，這不利于施工經濟合同的公平、公正履行。比如經濟合同工期，更多強調的是按照發包單位的時間要求竣工交付使用，而忽視了項目地塊地質、基礎設施等現實情況。
經濟合同文本不規范
為規范項目經濟合同管理，國家工商總局和建設部等行政主管部門都制定了許多經濟合同示范文本。但有時在簽訂經濟合同時，不采用標準的經濟合同文本，而采用一些自制的、不規范的文本進行簽約。通過自制的、籠統的、含糊的文本條件，避重就輕，這樣的經濟合同根本起不到任何約束作用。
經濟合同條款不夠嚴謹全面
一部分承包方為了迎合投資主體的要求，在經濟合同簽訂時，投資主體的一切要求和條件都能夠接受。經濟合同簽訂后，投資項目在實施過程中，一些市場實際情況與項目經濟合同條款存在一定差異，就會提出一些經濟合同約定之外的意見和要求，以求協調滿足。市場材料價格問題在這方面顯得尤為突出。另外，在項目經濟合同實施過程中，一些實際問題無法在經濟合同中找到對應條款。
加強投資項目經濟合同管理的措施
在投資項目管理過程中，筆者認為，需要進一步加強投資項目經濟合同管理，嚴格執行經濟合同管理，不斷提升投資項目經濟合同管理水平，提高企業固定資產投資管理水平。
強化經濟合同法律意識
作為行業投資管理工作的從業人員，必須認真學習學懂國家及煙草行業固定資產投資管理有關的法律法規，熟悉項目經濟合同的相關法律知識，充分理解、融會貫通相關條款的精髓，增強經濟合同觀念和經濟合同法律意識，學會利用法律和依法訂立經濟合同，在保護本企業合法權益的同時，正確維護好對方權益。
盡量使用經濟合同示范文本
國家建設部等行政主管部門在投資項目實施、監理、設計及勘察等方面的經濟合同均有示范文本，并有很強的操作性。推行經濟合同示范文本，一方面有助于雙方了解掌握有關法律、法規，使具體實施的投資項目經濟合同符合法律法規的要求，避免缺款少項，防止出現顯失公平的條款，也有助于減少經濟合同履約過程中的爭議和糾紛。另一方面，有利于行政管理機關對經濟合同的監督，有助于仲裁機構或人民法院及時裁決糾紛，維護雙方的利益。
強化經濟合同履約過程管理
項目承包方應加強經濟合同履約期間的動態管理，防止違約事件發生。應設立專職經濟合同管理人員進行工程經濟合同管理、分析和研究，收集各種資料和信息，將經濟合同實施情況與經濟合同進行對比分析，找出其偏離的原因，做出正確的診斷或建議，從而制訂防范風險的對策，將風險損失程度降到最低。
加強投資項目經濟合同整理與存檔
強化投資項目經濟合同管理職能，統一管理投資項目各個部分，建立科學的經濟合同管理制度，將經濟合同管理任務分解到投資項目的各個階段，使之落到實處，并且，對投資項目經濟合同要做到及時整理和及時存檔。
加強經濟合同相關部門之間的信息交流與溝通
投資項目經濟合同從談判，到簽訂，到運用，涉及行業內政策法規與體制改革、財務、審計、紀檢監察、計劃等職能部門，實施好項目經濟合同的監管，就必須加強相關部門之間的信息交流與溝通，通過相互之間的配合，確保投資項目經濟合同的真實全面合法有效。
政府投資項目是為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展,為了滿足社會的文化、生活的需要,以及出于政治、國防等因素的考慮,由政府通過財政投資、發行國債或地方財政債券,向證券市場或資本市場融資,利用外國政府贈款,以及行政事業性收入所興建的固定資產投資項目。在我國傳統的計劃經濟體制下,政府充當著唯一的投資主體的角色,將投資高度集中在其行政控制之下,使政府成為推進國民經濟發展的主要動力。20世紀80年代初,我國開始了以市場經濟為主導的經濟體制改革,國家對計劃經濟體制沿襲下來的政府投資管理體制暴露出的許多弱點和弊端,如效率低下、資源浪費嚴重、滋生腐敗現象等等,進行了一系列改革,打破了傳統計劃經濟體制下高度集中的投資管理模式,初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。
目前,受世界金融危機影響,在外需疲軟不斷加劇,內需潛力亟待挖掘的現狀下,我國出臺了一系列刺激經濟增長的政策。國家實施積極的財政政策以擴大內需,政府投資數額急劇增大,今年中央政府投資總額達9080億元。所以如何解決代建制實施中存在的問題,盡早對代建制這種建設管理新模式進行系統的分析和研究有著非常重要的理論價值和實踐指導意義。
2傳統政府投資項目管理模式及其弊端
2.1傳統政府投資項目管理模式
(1)組建臨時機構建設。這是一種最常用的傳統方式。即從政府有關部門臨時抽調人員設立工程指揮部或籌建處,負責人通常為政府部門的主管領導,當工程項目完成后,即宣布解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程以及環境治理工程等多采用這種方式。
(2)自行組織建設。即由建設單位的內部處(科、室)自行負責組織項目建設,各行政部門(如教育、文化、衛生、體育部門)或一些工程項目較多的單位,多采用這種方式。
2.2傳統政府投資項目管理的主要弊端
(1)項目超概算現象突出。我國政府投資項目的建設者、管理者、使用者都是國家同一機構,在建設實施過程中,往往從本部門利益出發,擅自擴大建設規模,提高建設標準,增加建設內容,導致投資難以控制。三超現象極為嚴重,多數都超過預算20%-30%,超過一兩倍的現象也屢見不鮮。產生這一問題的根源就在于所有者(政府)與使用者(有關建設單位)的責任與利益相分離。在這種關系中,政府投資并承擔風險,使用者只收益無風險,導致大量的建設單位不規范行為和“三超”現象存在。
(2)機構重復設置,管理水平低下。目前,大量政府投資項目是由建設單位組建項目管理班子。大部分建設單位(特別是行政事業單位)沒有配備熟悉基建技術和經濟管理的專業人員,為了某一項目臨時組建的基建班子,這種管理班子通常是“大而全、小而全”,管理職位、人員設置復雜,管理人員的水平低下。工程建成后項目管理班子自行解散,導致業主的各項責任難以落實。工程建設中的經驗和教訓也難以總結和積累,只有“一次教訓”,沒有“二次經驗”,造成社會資源的重復設置,浪費了大量的人力、物力和財力,并引發了大量的質量和安全問題。
(3)政府投資缺乏科學決策和監督評估機制。我國傳統的政府投資項目體制以“審批制”為核心內容,政府投資的無償性,和政府利益部門化及“長官”意志影響很大,政府投資項目的實施又能體現“政績”,再加上政府官員本身又是“經濟人”。因此無決策權力或者權力層級較低的地方政府或部門,將其主要精力用于“跑部錢進”,花精力跑項目、跑資金,卻對爭取到手的政府投資疏于管理,對項目實施的決策缺乏科學性。另外,政府權力尋租現象嚴重,政府官員利用自己手中的權力收受賄賂、,使得國家或者政府來承擔巨額的投資風險,從而導致政府投資失敗,“釣魚工程”、“胡子工程”、“豆腐渣工程”層出不窮,最終嚴重地損害了政府信譽和廣大納稅人的利益。
3代建制的源起和發展
3.1代建制產生的背景
在特定的歷史條件下,單一投資主體的投資管理體制對加快國民經濟和社會發展發揮了積極的作用。但是,隨著市場經濟體制的建立,政府投資項目實行的“財政投資、政府管理”的單一模式,即“投資、建設、管理、使用”四位一體,開始暴露出許多的弊端,如“三超”現象,權力尋租現象,政府官員腐敗問題等層出不窮,使得傳統的政府投資項目管理模式到了非改不可的時候。對政府投資項目的建設實施方式進行體制創新,代建制就是在這種背景下作為一種新型的政府投資項目管理模式而出現和發展起來的。
3.2代建制的發展
代建制管理模式在中國源于廈門。從1993年開始,廈門市在深化工程建設管理體制改革的過程中,通過采用招標或直接委托等方式,將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業公司,由這些公司代替業主對政府投資項目實施建設,并在改革中不斷對這種方法加以完善,逐步發展成為現在的項目代建制度。2001年7月,廈門市開始在重點工程建設項目上全面實施項目代建制。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財政性投資建設的社會公益性工程項目中實施項目代建制度。上海從2002年起實行代建制,其核心為:實行政府投資職能與投資管理職能分離,投資管理職能與工程管理職能分離,從而切實轉變政府職能,最大可能地發揮投資效益,提高建設管理水平。深圳市借鑒我國香港地區的做法,于2002年7月18日成立了深圳市建筑工務局,作為負責政府投資的市政工程和其他重要公共工程建設管理的專門機構,代表政府行使業主職能。其改革的總體思路為:按照“相對集中,區別對待”的原則。2002年北京市第一個代建制項目試點是回龍觀醫院項目,之后又陸續推出了北京市殘疾人職業培訓和體育訓練中心、北京市疾病預防控制中心等建設試點項目。國家發展改革委于2004年9月決定以中國殘疾人體育綜合訓練基地建設項目為試點,實行中央政府投資項目代建制。
3.3代建制的管理模式
代建制在我國的出現已有十余年,目前全國有二十多個省市開始了代建制的試行和推廣工作。到目前為止,已形成了三種不同的管理模式:以政府為主導、以社會為主導和介于二者之間的模式。
(1)模式一:政府專業代建公司模式,由政府組建或指定若干具有較強經濟和技術實力的國有建設公司、投資公司或項目管理公司,對指定項目實施代建,按企業經營管理。
(2)模式二:政府專業管理機構模式,由政府成立具有較強經濟、技術實力的機構,按事業單位管理,對所有政府投資項目實施代建。
(3)模式三:項目管理公司競爭代建模式,政府設立準入條件,核準若干具有較強經濟技術實力,有良好建設管理業績并能承擔投資風險的項目管理公司參與項目代建競爭,由政府招標選擇較好條件的公司承擔代建任務。
比較而言,模式一政府意愿雖然可以較好的實現,但由于代建單位事實上與政府還是一種行政隸屬關系,市場化不夠徹底,難以避免政府尋租行為的存在。模式二中代建事業單位以政府的身份出現,便于協調建設中的各種問題,代建事業單位是新設機構,實質上是政府機構的一種職能
延伸,是一種變相的行政性壟斷。不僅增加了財政支出,而且使得其它市場主體失去了競爭項目管理的機會。一旦項目多,任務重,會導致管理力度和水平的降低,會降低政府投資項目的效率。模式三由政府設立準入條件,引入競爭機制,通過招標選擇代建單位,可以避免制定做法的不科學性,也可以較好地避免“三超”的弊端。但是由于代建單位屬于贏利性企業,在委托問題中由于信息不對稱,會使得政府主管部門和代建單位之間存在道德風險的問題。
4代建制的完善措施
4.1制定完善代建制的法規政策
目前我國地方出臺了一些代建制管理的暫行規定,各自為政,比較混亂,全國缺少統一指導規范。建議我國相關部門積極組織力量,盡快出臺《政府投資項目代建制管理辦法》,將代建制的基本框架建立起來。該辦法主要內容應該涉及代建項目類型、代建項目工作程序、項目代建單位條件與選擇、代建工作內容、代建單位的權利與責任、代建項目執行標準、代建項目報告制度、代建項目執行標準、代建項目報告制度、代建項目的驗收與移交、代建項目咨詢管理費用標準與支付、代建項目中止與終止、防止腐敗條款等眾多內容。從而為代建制的實施與發展指明方向。
4.2建立簡單可行的承包商準入制度
為了有效地遏制承包商的舞弊行為,可以要求承包商在參與政府投資項目時,必須提供有關資料來證明自己沒有偷稅漏稅、違法、違約、行賄的前科。也可借鑒英國承包商資質管理模式,建立政府投資工程認可承包商名冊,這樣就可以減少業主對公司審查的工作,簡化工作,節約費用。
4.3建立全面的績效評估體系
為了更好地對項目建設進行全過程監控,實施評估代建單位的工作績效、誠信行為,不僅對項目實施的前期、項目實施中進行有效地評估,更重要的是對項目完工后進行評估,并將評估結果作為今后代建單位招投標的重要衡量指標,建立起全面的績效評估體系。
4.4加強政府監督
對于政府監督要做到內外結合,即內部監督是防止個人舞弊,外部監督是防止組織舞弊。要打破傳統的重審批,輕管理,實現政府投資管理模式由被動的審批管理向搞好項目儲備、前期研究和加強事中、事后監管轉變,對新批準的政府投資項目要依法實現百分之百招標,防止暗箱操作,權利尋租和政府官員腐敗等現象,對公益性項目要實行“代建制”,對政府投資的重點項目要上網公布,讓社會監督,真正做到“陽光化”。
作者簡介：樓小明（1972-），男，浙江東陽人，武漢科技大學中南分校城市建設學院教師；岳丹（1978-），女，湖北武漢人，湖北健龍房地產開發有限公司技術員。
摘 要：通過對政府投資項目實施“代建制”的發展現狀及在隧道工程中推行“代建制”緊迫性的分析，研究了目前在隧道工程中推廣“代建制”的優勢和存在的問題，并提出了解決問題的相關建議。
關鍵詞：政府投資項目；項目管理；隧道工程；代建制
隧道工程建設項目是一個系統工程，其內在規律需要通過與之相適應的管理模式、程序、方法和技術去實現，這就是項目管理。目前國際、國內高速公路的項目管理模式大都是業主自營管理即自行管理模式、委托管理、業主聘請管理承包商模式。由于隧道工程建設項目過程中，地質條件的相對復雜多變性，以及路線較長、技術復雜、涉及學科廣等特點，要求對項目管理應有相當數量的管理人員、相當高的技術水準、相當好的協調能力和相當全面的技術水平。因此，隧道工程項目應嘗試一種較為可行的方法：建設模式――“代建制”，即代建管理機構代行業主方委托的建設管理職責。
1 “代建制”的發展現狀
隨著我國市場經濟運行機制的逐步建立和政府機構改革、政府職能轉變的不斷深入，政府投資項目的建設管理模式已由多位一體的投、建、管和用模式，逐漸轉化為投、建、管和用職能分離模式。如何更好地改革政府投資管理模式已經成為各地、各級政府關注的一個焦點。各行各業，根據自身特點，結合自己發展的需要，研究或提出了在部分政府投資項目中試行“代建制”的改革方案。
“代建制”是世界上一種比較先進的項目管理方式，“代建制”中的“代”字，在法律上可理解為“代行”，而非“”。在我國《民法通則》中規定：是“人在權限內，以被人的名義實施民事法律行為。被人對人的行為，承擔民事責任。由政府選擇有資質的項目管理公司，作為項目代建人，全權負責項目建設全過程的組織管理，促使政府投資工程的投資、建設、管理和使用職能分離，通過專業化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。
國內一些省市如北京、上海、廣東和福建等相繼對政府投資項目試點推行“代建制”，成效顯著，而且已取得了不少的成功經驗。通過“代建制”，實現專業化建設管理，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創新。結合各地試點的成功經驗，國務院于2004年7月16日了《關于投資體制改革的決定》，明確“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”，“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。2004年11月16日建設部又出臺了規范性文件《建設工程項目管理試行辦法》，使得“代建制”這一特定的項目管理模式的具體操作有了一定的規范依據。隨著政府投資領域改革的不斷深化，“代建制”作為政府投資非經營性項目的管理方式越來越引起人們的關注，在政府投資的建設項目中實行“代建制”的體制和時機也日趨成熟，可以預見，“代建制”即將進入一個高速發展階段。
2 “代建制”在隧道工程建設中的緊迫性
隨著經濟的高速發展和城市化進程加快，交通需求不斷增長，城市人口急劇增加。為解決交通擁擠，加速區域經濟發展，全國各地隧道工程正在逐步規劃和大量建設，其中包括公路、鐵路隧道和城市地鐵隧道等。如此大的建設規模和隧道工程自身的復雜性,使隧道項目管理模式改革與公路、鐵路等投融資體制改革一樣凸顯其重要性,推行隧道工程“代建制”逐漸擺上了有關各方的議事日程。
2.1 推行隧道工程“代建制”符合國家政策導向，是項目公益化屬性的需要
2004年7月，國務院出臺關于投資體制改革的決定，明確提出要加強政府投資項目管理，改進建設實施方式，對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”：即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。隧道工程是關系國計民生的大型項目，其投資主要以政府為主，不同程度地承擔著公益。所以，對于其工程項目，需要推行“代建制”。
2.2 推行“代建制”是促進項目法人責任制落實的需要
1996年，國家計委就制定頒發了關于實行建設項目法人責任制的暫行規定，要求經營性政府投資項目必須組建項目法人。按照這一思路，包括隧道工程在內的各個基礎建設行業，都在積極推行項目法人責任制。然而，政府工程推行的項目法人責任制面臨很多問題。如：由于項目投資主要源于政府，項目法人自我積累資金能力和向外部融資能力有限，法人行為深受政府影響，無法自主經營、決策，等等。所以，多數的項目法人深陷于項目的具體組織，而項目的策劃、資金籌措、債務償還和資產的保值、增值等職能反而轉嫁于政府。
這種情況下導致全面落實項目法人責任制十分困難。這就要求在推行政府投資工程項目法人責任制的過程中，必須按照投、建、管、用相分離的指導思想，推行“代建制”，明確各方職責。基本框架就是通過政府、業主、項目管理企業、承建商、使用單位(運營單位)等五大主體進行政府投資工程的建設管理，它們之間的主要關系是：政府組建法人作為項目業主，并負責對建設工程項目管理市場進行監管；業主招標選擇項目管理企業，并負責投融資和建設資金管理；項目管理企業負責建設管理，并接受政府和業主的監管；承建商按合同負責項目的設計施工和材料采購等，接受項目管理企業管理；使用單位(運營單位)最終使用(運營)竣工后的項目，并在使用過程中接受政府和業主監管。
顯然,“代建制”能夠解決多年來政府部門在政府投資工程中角色和責任不明確的難題，是實現“投、建、管、用”職能分離的關鍵,是確保政府投資工程項目法人責任制真正落實的有力措施。
3 在隧道工程建設中推行“代建制”的優勢
3.1 可使項目決策更加科學合理
使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業咨詢機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規定的相關深度要求，更重要的是必須滿足項目后續工作的需要。前期決策階段所確定的建設內容、規模、標準及投資，一經確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現。同時，政府需根據合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為，從而可改變當前因政府實施項目過多而產生的負債建設、拖欠工程款等不良現狀。
3.2 可提高項目管理水平和工作效率
通過招標選擇的代建單位往往是專業從事項目投資建設管理的咨詢機構，它們擁有大批專業人員，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，熟悉整個建設流程。委托這樣的機構代行業主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率；使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業務中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。
3.3 可充分發揮市場競爭機制的作用
“代建制”采用多道環節的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，將會盡其所能，以合理的報價提供優質的技術方案、服務和產品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優化項目的作用
3.4 可使項目控制得到真正落實
“代建制”為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度要求。在使用單位與代建單位的委托合同中一經確定，便不得隨意改動；代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重于監督合同的執行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。
3.5 有利于遏制腐敗
“代建制”的實行將打破現行政府投資體制中投資、建設、管理和使用四位一體的模式，使各環節彼此分離、互相制約；使用單位不再具體介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環節的招標定標活動，代建單位在公開、公平、公正的環境下進行招標和定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中腐敗現象的發生。
3.6 政府對項目的監管更加規范有力
“代建制”下政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據國家政策審批項目的建設內容、投資、規模和標準，并下達項目建設汁劃和資金使用計劃。財政部門將政府資金集中起來，根據發展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位。發展改革、財政、審計、監察等部門運用審計、監察等手段，對項目進行強力有效的外部監督。
4 在隧道工程建設中推行“代建制”尚存的問題及應對策略
在隧道工程建設中推行“代建制”，尚存較多的問題，如代建單位由指定委托產生，與招標產生相比代建單位缺乏提高自身競爭實力、贏得信譽的激勵作用；沒有簽訂代建合同，缺乏對項目管理中投資、安全、質量、進度等方面的量化考核；代建單位的技術力量、資金實力、資質水平不能滿足“代建制”的需要。所以，隧道工程推行“代建制”還存在很多問題亟待解決。
4.1 應盡快出臺強制推行“代建制”的相關行業法規和辦法
由于改革涉及到權力的重新劃分和調整，不可避免地觸及到一些部門和人員的利益，“代建制”在實際推行中遇到了相當大的困難和阻力，甚至很多地區根本無法實施。而“代建制”作為一種新興的管理模式，還沒有現成的經驗可借鑒，必須依賴于一套科學合理、可操作性強、符合市場經濟體制的運作模式和管理辦法。因此，要使這項改革順利進行，必須加強政府主導作用，制訂相關法規，提供政策環境，予以強制推行。隧道工程作為國家基礎建設的重要行業，也應著手調查研究，綜合各地做法，盡快出臺“代建制”的行業管理辦法。
4.2 加快建設管理市場的形成步伐
隧道工程建設項目一般屬于線形工程，具有項目專業構成復雜、點多線長、施工過程多的特點，在涉及運營安全時，需要與運營單位進行大量的協調配合工作。所以，隧道工程建設項目管理有其自身的特點和難點。在新一輪的隧道工程建設即將來臨之際，各方應進一步更新觀念，加快建設管理市場的改革和市場的形成。
4.3 大力發展隧道工程代建企業
積極推行工程項目管理，培育專門的工程項目管理公司，是深化我國政府投資項目建設組織實施方式改革、提高工程建設管理水平、保證工程質量和投資效益、規范建筑市場秩序的重要措施。針對目前隧道工程建設管理中存在的管理力量分散、技術力量薄弱等各種問題，應加強整合，按要求組建新的項目管理公司，使其具備同時承擔多個項目管理的技術力量和資質水平，具備承擔項目管理風險的經濟實力，具備市場競爭意識和自我生存能力。
4.4 要借鑒各省市行業“代建制”的試點經驗
要借鑒各省市行業“代建制”的試點經驗，編制隧道工程項目“代建制”管理模式的標準合同文本，制定“代建制”收費標準和辦法，量化對項目管理效果的考核。
面對未來極為廣闊的建設管理市場和嚴格的政策要求，各個單位應著眼未來，未雨綢繆，大力引進技術人才，提升技術實力和資質水平，完善人員的執業資格，從人才、資金、技術、建設理念、項目管理等各方面早做準備，應對即將到來的激烈競爭，提前占領市場一席，謀求轉型、生存、發展、壯大的機會。
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關鍵詞：代建制；實際；應用；研究
Abstract: Agent construction system in government investment projects in one embodiment, the present project management is more and more widely applied, this article takes the project generation to build several main model as an example to carry on the discussion, let the government investment projects according to the specific circumstances in a specific analysis to choose suitable Dai Jian mode.
Keywords:Agent construction system; practical; application; research
中圖分類號：F832.48文獻標識碼：A 文章編號：
一、序言
近年來，隨著投資體制的改革，政府投資項目建設管理模式已由投，建，管，用多位一體的模式，逐步向投，建，管，用分離的功能模型轉換。國內一些省份和城市如北京，上海，廣東和福建相繼對政府投資項目實施代建制的試點，取得了顯著的成果，并取得了很多成功的經驗。通過建設專業化建設管理系統的實現，最終達到控制投資，提高投資效益和管理水平的政府投資項目管理，這是一個創新。
二、目前項目代建的幾種主要模式
1、聯合代建模式。這種模式適用于業主中心不是很了解的情況下，由發改委在該項目的可行性研究報告通過論證，確定了基本建設項目的建設規模，投資水平和長遠規劃，由業主與代建中心組成聯合體，參與投標和招標選擇施工單位、監理單位等，在這種模式下，代建單位要讓業主充分參與，讓業主了解代建的運作模式，以消除業主的疑慮。
2、兩階段代建模式。該模式是適用于業主對代建單位具有一定的知識，但不完全信任的情況，工程分兩個階段，第一階段為項目前期，第二階段為工程施工代建。第一階段由業主和代建單位共同參加，相當于聯合建設，編制完成項目建議書，協助業主編制項目可行性報告，負責組織項目可行性研究報告的評估工作并通過論證，完成立項工作。通過招標落實設計單位，工程設計，初步設計，初步設計概算審核的內容，施工圖設計，取得規劃許可證和土地使用證，協助業主完成征地，拆遷等前期工作，通過招標方式選擇監理單位，在這一階段通過溝通交流加強業主對代建單位的了解，從而產生信任感，放心讓代建單位進行工程施工代建。第二階段，代建單位可以根據合同義務，根據初步設計的建設標準和內容，投資預算項目，辦理項目開工申請等手續，取得施工許可證，組織管理和協調工程建設，履行工程如期竣工驗收和按期交付使用的職責。在這個階段，因為業主建設單位有一定的了解，可以完全由代建單位來操作。
3、全過程代建模式。這種模式適用于代建單位已發展到一定規模，社會反響效果好，業主對代建單位充分理解和信任的情況下，直接在項目立項后與業主簽訂代建協議，包括兩階段代建模式中的第一階段和第二階段的代建范圍，業主不參加代建單位的日常管理工作，完全由代建單位根據職責范圍建成交給業主單位。
三、代建制存在的問題
代建制總體上仍處于探索和完善階段，由于思想認識不統一，規章制度不完善，實踐經驗不足等原因，代建制還存在許多方面的問題。
（1）代建人的法律地位不明確
目前代建制實施建設過程，代建人的法律地位不明確。一方面是由于代建制度的相關法律和條例的行為主要是由國家發展和改革委員會在力主推行，另一方面，項目管理和監理制度是由建設行政主管部門在推進，使得代建制在向項目管理靠攏時出現脫節現象。代建人履行職責的法律環境不完善，代建人在國家基本建設程序中沒有法律授予的地位，客觀上得不到各級政府和建設相關管理部門、備案部門的認可，在實際操作過程中遇到很多困難。
（2）代市場發育不完善，缺乏高水平，專業性強的代建主體
目前各地對所有代建單位資質和市場準入的要求也比較模糊，對代建單位資質認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據，代建市場正處于發展階段，代建單位較少，尤其是缺乏經驗豐富，水平高的代建企業，沒有形成良性的市場競爭。
（3）尚未建立統一的選擇機制
目前我國選擇代建單位主要有3種形式。一是由政府有關部門通過招標方式選擇施工單位，二是由政府成立專門的代建管理機構，作為政府投資項目的建設單位，負責政府投資項目的投資管理職能，直接負責具體項目代建工作的，三是直接由政府委托項目管理公司實施項目代建。
這三種模式是取得使用單位和建設單位分離，在很大程度上解決了建設單位的專業水平不高、控制投資能力不強和投資規模控制問題，但這三種模式都存在著許多問題。首先看二、三種情況，它僅僅是將現有政府的相應職能部門進行重組或者是另外組建新的政府公司，承擔所有政府投資項目的代建管理，這種做法從理論上僅僅就是政府職能的內部轉移．沒有解決政府投資項目建設中所迫切需要解決的最根本的分權與制衡問題，這種模式不能從根本上解決政府投資項目管理中權力尋租現象，無法有效避免工程腐敗。其次作為以盈利為最終目的項目管理公司充當代建人的模式，雖然解決了質量責任的追究問題，但代建企業權力落實的問題、工程風險擔保問題依然沒有解決。
四、結論
我國的政府投資管理體制的改革仍有很大的空間，需要不斷探索新的管理模式。在這一領域，推進改革，加強管理，提高投資效益和工程水平已迫在眉睫，代建制管理模式將發揮更積極的作用。
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[關鍵詞] 代建制 制度變遷 理性分析
國務院2004年7月頒布的《關于投資體制改革的決定》中提出：“對非經營性政府投資項目加快實行代建制，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量、工期，建成后移交使用單位。”至此，近年來在一些地方政府中試行的代建制，首次在中央政府的文件中被正式推出，發展中的代建制有了政策性依據，但與代建制相關的基礎理論還需進一步研究。
一、代建制的內涵分析
1.代建制的概念
項目代建制最早起源于美國的建設經理制(CM制)。CM制是業主委托――稱為建設經理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經理作為業主的人，在業主委托的業務范圍內以業主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業主則對建設經理的一切行為負責。采用CM制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理，一般來說，精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能，并具有豐富經驗和良好信譽，是一名優秀建設經理所必須具備的素質。
2.代建制與工程項目管理和工程總承包
所謂“工程項目管理”,是指從事工程項目管理的企業受業主委托，按照合同的約定，代表業主對項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理服務。在項目管理過程中，項目管理企業不直接與項目的總承包企業或勘察、設計、施工等企業簽訂合同,只是協助業主與上述企業簽訂合同并受業主委托監督合同的履行。項目管理的主要方式由項目管理服務(PM)和項目管理承包(PMC)兩種。
所謂“工程總承包”，是指從事工程總承包的企業受業主委托，按照合同約定對工程項目勘察、設計、采購、施工、試運行(竣工驗收)等實行全過程或若干階段的承包。在工程總承包中，總承包企業按照合同約定對工程項目的質量、工期、造價等向業主負責、總承包企業依法將所承包工程中的部分工作發包給具有相應資質的分包企業，分包企業按照合同的約定對總承包企業負責。工程總承包中的主要方式有設計――采購――施工(EPC)或交鑰匙總承包、設計――施工總承包(DB)等幾種。
綜合上述三個概念的表達，可以得出如下結論：
第一，項目管理對于項目建設單位來講，是在合同范圍內為之提供一種技術性管理服務，工程總承包則是為建設單位提供技術性與建造勞務相結合的服務。在這一點上，代建單位的代建工作與項目管理相同，而與工程總承包有所區別。
第二，在項目管理中，項目管理企業的管理行為是代表建設單位，以建設單位的名義做出的;而在工程總承包中，總包企業除了以自己的名義完成承包范圍內的工作外，對從自己這里分包工程的分包企業的管理和協調也是以自己的名義而非代表建設單位進行。在這一點上，代建單位完全以自己的名義完成工程建設及其管理的操作方式與工程總承包相同，而與項目管理有所區別。代建制是對建設管理費用的承包，項目管理企業具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利(包括在業主監督下對建設資金支配權)，同時承擔相應責任，包括投資保值責任。
第三，與項目管理和工程總承包一樣，工程項目的“代建”從根本上講是一種適應市場發展和變化的工程建設方式，我國將其作為公共工程建設的制度化范式，從公共投資管理角度來講，無疑是一種體制創新。
政府投資項目代建制的主要宗旨是為了解決在我國現有行政管理體制之下，行政機關直接管理尤其以國家名義投資建設項目所造成的“投資、建設、管理、使用”四權合一模式所造成的“責、權、利”難以分清，難以具體落實的嚴重弊端，是以分權和市場化的方式對政府機關的行政權利運行進行一定的限制，在實施的效果上則主要表現為項目投資和工期的節省、質量的提高和工程建設領域腐敗現象的防治。因此，基于政府投資項目管理的主旨，我們在對代建制進行制度定位時，不應將其混同于一般的項目管理方式，否則將難于理清代建單位的代建和對于項目的管理之間的關系，而應當將其歸位為解決政府業主的“虛位”問題，提高項目管理的效率，明確各主體責任而將政府對于公益性項目的建設管理通過一攬子的方式委托代建單位實施的行政管理方式，是一種具有中國特色的政府投資項目管理方式。
二、代建制的新制度經濟學分析
新制度經濟學認為，制度之間是相互依存的，一項制度安排的變動將使原有結構失衡，從而可能引發其他制度安排的變遷。我國傳統的政府投資項目管理制度具有典型的計劃經濟特征，是政府直接配置資源的一種制度安排，但是在市場經濟條件下，原有制度所使用的環境發生了實質性變化，從而為其制度變遷提供了條件。
我國從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，實踐已經證明原有政府投資項目管理制度出現了邊際效用遞減趨勢，不但導致了社會和經濟效益的日趨低下，而且還導致了腐敗現象的大量滋生，充分暴露出原有制度的無效性，政府投資項目代建制的出現和實施，就是原有制度變遷的過程。
傳統的政府投資項目管理制度為計劃經濟時期的政府投資項目建設做出了應有的歷史貢獻，但是，它明顯與市場經濟體制不適應，并逐步顯露出其制度的無效性。一是政府職能的越位、錯位。二是趨利機制導致投資失控。三是項目建設的自營性、臨時性、分散性導致質量與效益低下。四是監督制約機制缺失導致腐敗。政府官員的參與造成行政權力直接介入項目投資和建設，容易產生“長官意志”、“拍腦袋決策”問題，當監督機制缺失時更會導致腐敗。五是導致建設市場混亂。
政府投資項目實際上就是政府向社會提供的公共物品，其投資管理模式是由政府向社會提供公共物品制度所決定的。長期以來，我國實行高速集中的計劃經濟和相對單一的所有制形式，政府壟斷了社會資源的配置，成為公共物品的惟一供給者。因此，在計劃經濟體制基礎上建立起來的政府投資項目管理制度，必然與基本經濟體制相適應，與政府向社會提供公共物品的制度保持高度的一致性。同時，政府投資項目管理制度與投資體制和建筑業管理制度密切相關。
隨著我國市場經濟體制的逐步建立，與政府投資項目管理制度密切相關的其他制度發生了深刻的變遷：一是公共物品供給制度，從政府是惟一的供給主體，演變成為公共物品多元化供給的一種新的制度安排；二是打破了傳統計劃經濟體制下的投資體制，形成了投資主體和資金渠道多元化格局；三是建筑業管理制度的變革，促使了項目法人責任制、招投標制度、工程監理和工程總承包等一系列制度的建立。
上述表明，在公共物品供給制度、投資體制和建筑業管理制度發生變遷時，一方面，原有的制度安排出現了結構失衡，傳統的政府投資項目管理制度已經無法適應這一環境變化，必須通過制度的變遷來改變這一狀況；另一方面，其他制度安排的改變也為政府投資項目管理制度提供了變遷的基本條件。所以，政府投資項目代建制是原有制度安排的一種變遷。
三、代建制委托理論分析
委托――理論興起于20世紀60年代末，由羅斯（Ross）、詹森（Jensen）與麥克林（Meckling）等經濟學家提出來的。委托――理論認為委托人與人之間存在信息不對稱性，人掌握著比委托人更多的信息，憑借這個優勢獲取更多的利益，而造成委托人的損失。信息不對稱性從發生的時間來看，可分為事前不對稱和事后不對稱，事前不對稱發生在當事人簽訂契約之前，產生逆向選擇；事后不對稱性發生在簽訂契約之后，產生道德風險。逆向選擇指委托人處于信息不利地位，不清楚潛在人的真實情況，可能選擇到并不滿意的人。而且人還會利用這部分隱蔽信息選擇有利于自己的契約，犧牲委托人的利益。為解決逆向選擇問題，委托人可通過制定一套策略或契約來獲取人的信息，采用信息甄別手段；或者高質量人利用信息優勢向委托人傳播自己的私人信息，采用信號傳遞手段。道德風險發生在委托――關系確立以后，指方利用信息優勢隱瞞對委托方不利的信息和行為，使委托方遭受損失，而實現利己的目的。道德風險會增加不利事件發生的概率、影響資源的最優配置和導致低效率。為了解決道德風險對委托人造成的利益損失，委托人在與人簽約時就應考慮如何減少道德風險的損害。一種解決方案是在合同中簽訂避免道德風險的條款，以防止人采取危害委托人的行為。采用這種方案，委托人需要在合同履行過程中監督人的行為。合同條款是否能避免道德風險，關鍵在于委托人能否監督人的行為，以及監督成本的大小。監督越困難，道德風險出現的可能性越大，而且道德風險的危害也越大。另一種方案是為了彌補監督的困難采取的激勵措施，以激勵促使人為了自身效用最大化自愿地或不得不選擇與委托人標準或目標相一致的行動。
對于政府投資項目，傳統上是采用項目使用單位自建的建設工程管理模式，即通過組成項目法人、工程指揮部或基建辦等對政府投資項目直接管理，項目使用單位因分別與規劃設計單位、建設承包商和建設監理單位之間直接簽訂業務承攬合同而建立了委托――關系:首先,政府投資主管部門與項目使用單位之形成了委托――關系，在這里政府投資主管部門為委托人，項目使用單位為人,其次,則是由項目使用單位因分別與規劃設計單位等簽訂業務合同而形成的委托――關系，在這里項目使用單位為委托人，而規劃設計等單位為人。但這種在我國計劃經濟下的建設工程管理模式所產生出來的委托――關系中在著許多弊端。在這個以項目使用單位為紐帶所形成的委托――鏈當中，使用單位無論作為人，還是作為委托人都是不合適的。
實行代建制后，項目使用單位只是對項目提出建筑功能和使用上的需求后便不再直接參與項目的建設和管理，其主要職責變為和政府投資主管部門一道對代建單位的建設活動實施監督。這樣以來，對于政府投資項目在代建制框架下就形成了一條以代建單位為紐帶的委托――鏈:項目投資主管部門通過公開招標選擇專業化的項目管理單位(代建單位)負責項目的投資管理和建設實施活動，這里政府投資主管部門(包括項目使用單位)為政府投資項目的委托人，代建單位為人。在這個以代建單位為紐帶的委托――鏈中，代建單位因其專業化和第三方等特點使其成為政府投資項目成敗的關鍵環節。作為人，因為代建單位具有豐富的項目管理知識和經驗，熟悉投資規律和基建程序，委托其代行業主的職能對政府投資項目全過程負責，不僅能克服設計、施工、試運行等項目各階段相互脫節的矛盾，而且出于自身經濟利益的考慮，代建單位會主動發揮其專業優勢，運用各種有效的項目管理手段來實現政府投資項目投資效益的最大化。
四、代建制隱形激勵理論分析
所謂激勵就是要使得人達到一種狀態,在這種狀態下,他具有采取行動動力。20世紀80年代以來,經濟學將動態博奕理論引人委托――關系的研究之中,論證了在多次重復關系情況下,競爭、聲譽等隱性激勵機制能夠發揮激勵人的作用,充實了長期委托――關系中激勵理論的內容。由克瑞普斯等人提出的聲譽模型, 解釋了靜態博奕中難以解釋的“囚徒困境”問題。當參與人之間只進行一次易時,理性的參與人往往會采取機會主義行為,通過欺騙等手段追求自身效用最大化目標,其結果只能是非合作均衡。但當參與人之間重復多次交易時,為了獲取長期利益,參與人通常需要建立自己的聲譽,一定時期內的合作均衡能夠實現。法瑪的研究表明,“人市場的競爭對人施加有效壓力”,在競爭性人市場上,人的市場價值決定于其過去的經營業績,從長期來看,人必須對自己的行為負完全的責任,因此,即使沒有顯性激勵的合同,人也會有積極性努力工作, 因為這樣做可以改進自己在人市場上的聲譽,從而提高未來的收入。霍姆斯特姆將上述思想模型化,形成人――聲譽模型。這一機制的作用在于,人工作的質量是其努力和能力的一種信號,表現差的人難以得到人們對他的良好預期,不僅內部提升的可能性下降,而且被其他企業重用的機率也很弱。
綜上所述，政府投資項目代建制在我國的產生有其深厚的理論基礎，解決了傳統體制所有者代表缺位的問題，解決了傳統體制下由“基建辦”、“指揮部”等臨時機構外行管理內行的問題，解決了政府機構過多直接參與項目建設實施,以及概預算軟約束的問題等，體現項目管理的專業化、科學化,以及責權利的統一。
參考文獻：
[1]錢省三 梁 穎:關于代建制的理論基礎分析.中國工程咨詢，2007（12）
一、提高思想認識。規范固定資產投資項目管理是全面落實科學發展觀、建設資源節約型社會、構建社會主義和諧社會的需要，是建立和完善投資宏觀調控和監督管理機制的需要，是加快投資項目布局集中、用地集約、產業集聚，優化投資結構，提高投資效益，打造產業特色的需要。各鎮（辦）和各有關部門要切實提高規范固定資產投資項目管理對打造具有持久競爭力的重要意義的認識，把管理工作放在重要位置上來抓。
二、投資項目管理的依據。市國民經濟和社會發展中長期規劃、總體規劃、各專項發展規劃、固定資產投資年度計劃和國家產業政策、行業準入標準、環保標準等是企業投資決策的主要依據，是有關部門規范投資項目管理的重要依據。
三、明確職責分工。招商局、經濟發展局是投資管理部門，分別負責轄區內基本建設、技術改造投資項目的管理工作。經市政府授權，招商局負責市發展和改革局、對外貿易經濟合作局權限內基本建設項目的審批、核準或備案，以及權限以上基本建設項目的上報。經濟發展局負責技術改造項目的初審和申報工作。
四、加強規劃和土地管理。強化產業布局，鼓勵各類投資項目向產業園區集中，促進生產要素的有效配置，提高土地資源利用率。（一）基本建設項目（新建工業、服務業類項目），一律進入產業園區和各鎮產業集中區。（二）鼓勵現有企業以技術改造為契機向園區搬遷；限制園區外的企業新增用地進行技改擴能，如有特殊原因，確需在原址新增用地建設技改項目，投資業主必須書面承諾：一旦因公共利益、重點重大項目建設需要統一拆遷時，新投入形成的固定資產，不要求予以補償安置。
五、明確投資項目申報材料和程序。（一）項目申報單位在向投資管理部門報送項目時，除提供《省企業投資項目核準暫行辦法》、《省企業投資項目備案暫行辦法》、《外商投資項目核準暫行管理辦法》（國家發改委令第22號）等文件要求的資料外，還需要附送投資業主與各鎮（辦事處）簽訂的“投資協議”。新增用地的固定資產投資項目，還需提供“用地協議”（用地價格不得低于管委會設定的最低限額）。（二）項目申報單位應按照擬建項目的類別（基建類、技改類）向相應的投資管理部門申報。經審查，符合要求的項目，投資管理部門應當及時受理，具備即辦條件的立即辦；不具備即辦條件的應在10個工作日內出具批復、核準意見、備案通知或上報請示。經審查不符合要求的項目，應當在收到申請材料后5個工作日內一次性告知項目申報單位需要澄清、補充與完善的內容或不予批復、核準、備案的理由。依法應當評估（論證）或需評估、聽證，或需要現場調研的項目，投資管理部門應及時組織（所需時間不計入上述期限）。
六、加強投資政策引導。投資管理部門要建立產業政策和投資信息制度，及時公布政府對投資的調控目標、調控政策和重點行業投資狀況、發展趨勢等信息，引導全社會投資活動，防止低水平重復建設，促進經濟結構調整和經濟增長方式的轉變。
七、加強投資信息統計。要加強投資項目的統計分析工作，進一步及時、準確、全面地反映全社會固定資產存量和投資的運行態勢，建立各類信息共享機制，為投資的有效調控提供科學依據。建立投資風險預警和防范體系，加強對全社會投資運行的監測分析和引導。
八、全力營造良好的投資環境。各鎮（辦）、經發、招商、規劃建設、港口事務、財政、審計等部門要按照各自的職責，立足服務，密切配合，高效運轉，管理到位，建立和完善投資有效調控和監督管理機制，優化配置資金、土地資源等生產要素，充分發揮資源對社會投資的調控和引導作用，發揮固定資產投資對經濟和社會發展的重要支撐作用。
借鑒其他城市所的代建管理辦法，結合松江區政府性投資項目的管理運行中存在的問題，本文從以下幾個方面對代建制進行思考。
一、代建單位應具備的資格條件分析(或哪幾種單位具備代建)
1、以設計單位為基礎創建代建單位
設計單位屬于知識密集型企業，人才薈萃，技術人員占的比重較大，水平高，且具有一定的經濟實力，積極推行大型設計單位的功能性改革，創建代建單位有利于保證工程質量，有利于控制投資。研究表明設計階段對投資的影響占到75%--95%，現項目投資的最佳控制期為設計階段。但設計人員缺乏現場管理經驗，對施工過程中能出現的問題難以預見，組織與協調能力不強，設計概算及預算造價方面的控制不強，也是薄弱的地方。
2、以監理公司為基礎創建代建單位
監理公司是受業主委托提供工程項目管理服務的咨詢單位，我國1996年全面推行監理制度，經過十幾年的發展，已建成一支龐大的監理隊伍，監理公司提供工程監理服務，擁有大量的項目管理人才，但目前國內的監理公司通常在項目實施階段方介入項目管理，業務職能單一，公司規模較小，管理水平較低，缺乏高水平的項目管理人員，尚不具備從事全方位，全過程項目管理的能力。
3、以工程造價咨詢公司為基礎創建代建單位。
工程造價咨詢公司是為業主提供工程管理服務的專業咨詢機構，咨詢公司擁有大批有技術、會管理、懂法律、有財務的高水平咨詢管理人員，有條件向專業代建單位轉變，但目前國內的工程咨詢公司規模普通偏小，業務過專，資源十分有限。
4、以工程總承包公司為基礎創建代建單位。
工程總承包公司是受業主委托，對項目建設的可行性研究、勘察設計 ，工程施工、竣工投產實行全過程的總承包或部分階段的總承包，我國從80年代開始發展項目總承包模式，到目前已取得了一定的成果，積累了一定的經驗，工程總承包公司擁有大批高素質的技術人員、項目管理人員，這些人員在長期的施工過程中積累了豐富的現場管理經驗，且公司有較為雄厚的經濟力和較強的施工力量，因此以工程總承包公司為基礎創建代建單位也是一條可行途逕。
綜上所述,政府性投資項目應以各個代建項目對代建主體的資質要求根據項目自身的具體情況來決定，代建單位必須具有工程設計甲級資質、或工程監理甲級資質、或工程造價甲級資質、或施工總承包一級資質，同時還要具有與同類工程建設管理相適應的組織機構和項目管理體系，具體與工程建設規模和技術要求相適應的技術、造價、財務、管理和法律等方面的專業人員，并且有從事同類工程建設管理經驗，并且具有與項目適應的資金實力。最好將代建單位資格分為專業類和綜合類，專業類主要指道路、交通市政、水利、綠化等行業，綜合類則不受專業限制。
二、代建單位在實施代建過程中面臨的各種風險分析
1、法律風險
我國目前無適應項目代建制的法律、法規及操作細則，相關法律制度的欠缺和配套制度的不完善，對代建制有效運行產生制約，由于法律法規沒有對代建人授于相應的法律地位，代建合同主體之間的關系不清晰，代建人在履行代建職能時，難以正確地把握工作的范疇和職責，實際操作過程中遇到很多困難。
2、項目過程管理風險
項目代建風險自合同簽訂之時起就存在，并在整個代建服務行為過程中貫穿其中，主要風險是投資失控風險和工期延期索賠風險，這些風險可能在立項初期并沒有體現出來，當項目進行中時，由于人員、氣候、突發事件、財務失控等無法控制的因素對項目建設影響，可能會引起投資浪費或者工程延期后，面臨來自委托方和施工承包方的索賠風險。
3、代建費用風險
