時間：2023-09-08 17:14:18
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地管理法培訓，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第一條 為加強土地監察工作，保障土地管理法律、法規的實施，依法查處土地違法行為，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律、法規規定，結合本省實際，制定本條例。
第二條 本條例所稱土地監察，是指土地管理部門依法對單位和個人執行和遵守土地管理法律、法規情況進行監督檢查以及對土地違法行為進行查處的行政執法活動。
第三條 本條例適用于我省行政區域內土地所有者、使用者及有關單位和個人土地違法行為的監察管理。
第四條 縣（市）以上土地管理部門主管本行政區域內土地監察工作。
監察、公安、審計等有關部門和人民法院、人民檢察院應按照職責分工，各司其職，密切配合，做好土地監察工作。
第五條 設區的市土地管理部門對市轄區、縣（市）土地管理部門對鄉、鎮土地監察工作實行集中統一領導。
第六條 縣（市）以上人民政府應加強對土地監察工作的領導和監督，對土地管理法律、法規的實施，實行行政首長負責制，并納入政績考核的內容。
縣（市）以上人民政府應向本級人大常委會報告土地管理法律、法規實施情況和重大土地違法案件的查處情況。
第七條 任何單位和個人都有保護土地的義務，對違反土地管理法律、法規的行為，有權向土地管理部門和有關部門舉報。
對舉報土地違法行為、協助查處土地違法案件成績顯著的單位和個人，由人民政府給予表彰或獎勵。
第二章 監察職權
第八條 土地監察職責：
（一）監督檢查土地管理法律、法規貫徹執行情況；
（二）受理對土地違法行為的檢舉和控告；
（三）制止土地違法行為，查處土地違法案件；
（四）監督檢查建設用地的審批、征用和使用情況；
（五）監督檢查國有土地使用權的劃撥、出讓、轉讓、出租、抵押、終止等活動和集體土地使用情況；
（六）監督檢查土地權屬登記和發證情況；
（七）會同有關部門監督檢查非農業建設用地計劃執行情況；
（八）監督檢查土地開發利用和復墾情況；
（九）監督檢查征地費用和國有土地使用權出讓金繳納、管理和使用情況；
（十）依法應監察的其他事項。
第九條 土地管理部門對正在發生的土地違法行為，應責令違法單位和個人停止違法行為；對依法受到限期拆除新建建筑物和其他設施處罰的單位和個人，繼續施工的，有權查封繼續施工的設備和建筑材料。
第十條 土地管理部門發現下級土地管理部門實施違法或不當的土地行政行為，應責令其限期改正；逾期不改正的，上級土地管理部門有權予以撤銷、變更。
第十一條 土地管理部門發現下級人民政府實施違法或不當的土地行政行為，應報請本級人民政府予以糾正。
第十二條 土地管理部門發現本級人民政府實施違法或不當的土地行政行為，應及時建議本級人民政府糾正，并向上一級土地管理部門報告。
第十三條 土地管理部門應根據土地監察任務，配備相應的土地監察人員，具體負責土地監察工作。
第十四條 土地監察人員應恪盡職守，秉公辦事，清正廉潔，嚴格執法。
土地監察人員必須經過培訓、考核，取得執法資格后方可從事土地監察工作。土地監察人員依法履行監察職責時，須佩帶行政執法標志，出示行政執法證件。
第十五條 土地監察人員在調查土地違法案件時，有權查閱、復印有關文件，要求當事人提供證明材料，并可進入土地違法現場檢查。
被檢查單位和個人必須接受檢查，不得拒絕。
第十六條 土地監察人員依法執法公務，受法律保護。
第十七條 符合法定條件的土地監察隊可以接受土地管理部門的委托，行使土地監察職權。
土地監察隊負責人需要任免、調動工作的，有關部門應征求上一級土地管理部門的意見。
第三章 違法案件查處
第十八條 省土地管理部門管轄全省行政區域內下列案件：
（一）市人民政府（行署）及其土地管理部門非法批準占用土地的案件；
（二）在全省范圍內有重大影響的土地違法案件；
（三）省人民政府和國家土地管理局交辦的土地違法案件。
第十九條 市（地）土地管理部門管轄本行政區域內的下列案件：
（一）縣（市）人民政府及其土地管理部門非法批準占用土地的案件；
（二）在本行政區域內有重大影響的土地違法案件；
（三）同級人民政府和上級土地管理部門交辦的土地違法案件。
第二十條 縣（市）土地管理部門管轄本行政區域內的土地違法案件。本條例第十八條、第十九條規定的除外。
第二十一條 管轄權發生爭議的，由共同上一級土地管理部門指定管轄。鄉、鎮人民政府對管轄權有爭議的，由縣（市）土地管理部門指定管轄。
第二十二條 上級土地管理部門發現下級土地管理部門對依法由其管轄的土地違法案件不及時查處或查處不力的，應發出土地違法案件查處督辦通知書，必要時可以直接依法查處。
第二十三條 土地管理部門立案查處土地違法案件，應符合下列條件：
（一）有明確的行為人；
（二）有違反土地管理法律、法規的事實；
（三）依照土地管理法律、法規應追究行政法律責任；
（四）屬于土地管理部門管轄；
（五）在追責時效內。
重大土地違法案件立案后，應抄報上一級土地管理部門備案。
第二十四條 立案查處的土地違法案件，由兩名以上土地監察人員承辦。
案件承辦人員和主管負責人，與本案有利害關系或與本案當事人有近親屬關系的，應予回避。
第二十五條 經立案調查認定有違法行為的，土地管理部門應及時發出《責令停止土地違法行為通知書》，送達當事人。當事人接到通知書后，應立即停止土地違法行為。
第二十六條 土地違法案件調查結束后，土地管理部門分別情況依法作出如下決定：
（一）認定違法事實清楚、證據確鑿，應給予行政處罰的，作出土地違法案件行政處罰決定；
（二）認定侵犯土地所有權或者使用權的，作出土地侵權行為處理決定；
（三）認為國家工作人員有違法違紀行為需要給予行政處分的，提出書面處理建議，按照干部管理權限移送有關單位；
（四）認為當事人違法行為構成犯罪的，將案件移送司法機關；
（五）認定證據不足、違法事實不成立的，決定撤銷案件。
監察、司法機關對土地管理部門移送的案件，應及時查處，并將結果反饋給土地管理部門。
第二十七條 土地管理部門查處土地違法案件，應自立案之日起60日內作出處理決定。重大、復雜的案件，經上一級土地管理部門批準，可以適當延期，但延長的期限不得超過90天。
第二十八條 各級人民政府應積極支持并監督土地管理部門依法查處土地違法案件。對土地管理部門查處土地違法案件遇到干擾、阻撓的，應采取有效措施予以排除，保障土地管理部門依法進行查處。對土地管理部門不依法查處土地違法案件或查處不力的，應督促其糾正。
第二十九條 土地管理部門查處土地違法案件，應使用省土地管理部門統一監制的文書。
案件處理完畢后，承辦人應寫出結案報告，經本級土地管理部門審查批準結案。辦案過程中形成的文書、圖片、照片等資料收集整理立卷歸檔，并將下列文書報上一級土地管理部門備案：
（一）《土地違法案件行政處罰決定書》；
（二）《土地侵權行為處理決定書》；
（三）《土地違法案件結案報告》；
（四）經復議機關復議或人民法院審理的案件，應附復議決定書副本或人民法院判決書副本。
對重大的土地違法案件，土地管理部門或人民政府應予以通報。
第四章 法律責任
第三十條 非法批準征用、使用土地的，批準文件無效，對批準的單位主管人員或責任人依法給予行政處分；情節嚴重，構成犯罪的，依照《刑法》第四百一十條規定追究刑事責任。非法批準占用的土地嚴格依法處理。
第三十一條 買賣或以其他形式非法轉讓土地的，依法給予行政處罰，對主管人員依法給予行政處分；情節嚴重，構成犯罪的，依照《刑法》第二百二十八條規定追究刑事責任。
第三十二條 違反法律規定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采礦等，嚴重毀壞種植條件的，或因開發土地造成土地沙化、鹽漬化、水土流失的，依法給予行政處罰；情節嚴重，構成犯罪的，依照《刑法》第三百四十二條規定追究刑事責任。
第三十三條 違法批準出讓或擅自出讓國有土地使用權的，批準文件或出讓行為無效，對有關責任人員依法給予行政處分，占用的土地由土地管理部門依法處理。
第三十四條 拒絕、阻礙土地監察人員依法執行公務或對土地監察人員、舉報人打擊報復的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規定給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十五條 土地管理部門依照本條例第九條規定查封施工設備、建筑材料等所發生的費用，由建設單位或個人承擔；因建設、施工單位或個人過錯造成查封財產損失的，由建設、施工單位或個人承擔。
土地管理部門違法實施查封措施，給建設、施工單位或個人造成損失的，應依法予以賠償，對直接負責的主管人員和直接責任人員依法給予行政處分。
第三十六條 當事人對土地行政處罰或行政處理決定不服的，可以依法申請復議或提起訴訟。
當事人逾期不履行行政處罰或行政處理決定的，由作出行政處罰或行政處理的決定機關申請人民法院強制執行。
第三十七條 各級人民政府、土地管理部門及其工作人員對土地違法行為隱瞞不報、不查，或者在處理土地違法案件中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，對有關責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五章 附 則
第三十八條 鄉、鎮人民政府依照《中華人民共和國土地管理法》第五十二條規定，可以處理本行政區域內農村居民非法占用和超標準占用土地建住宅的案件。鄉、鎮人民政府不依法作出處理或處理不當的，縣（市）土地管理部門應依法予以糾正。
Abstract: In today's accelerated development of urbanization, more and more farmers lost land in land acquisition process, and their post-impact protection has become an important topic of China's peaceful rise. So we propose to revise laws and regulations, give farmers more rights, strengthen social insurance and employment protection and so on.
關鍵詞： 失地農民；保障；法律機制；措施
Key words: land-lost farmers；protection；legal mechanisms；measures
中圖分類號：D9文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）01-0303-01
1我國迫切需要加強失地農民權益保障法律機制建設
我國當前之所以迫切要求建立更強有力的失地農民權益保障法律機制，其基本出發點是土地對于農民的重要性。我國十三億人口中有九億農民，而土地是農民的安身立命之本，是其生存權的最后一道保障。近7年來全國失地農民至少有4000多萬，其中2000萬以上是“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無”農民。更令人擔憂的是，今后每年需征用土地約400萬畝左右，每年約新增500萬失地農民。從社會穩定和國民經濟持續平穩發展的角度出發，我國迫切需要建立失地農民的社會保障法律機制。
2現階段我國失地農民后期保障法律機制存在缺陷
2.1 在所有權及使用權分配及保護方面，農民個人權利被架空
當前法律雖然規定了集體土地所有權的權利主體是農民集體，但未明確規定農民集體的組織形式。一旦土地被征用，農民個人總是處于弱勢地位，在法律體系中的實體權利易被架空，加之《土地管理法實施條例》第二十五條規定：“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”使農民維權難上加難，甚至出現村委會侵害農民權益的事件。
2.2 現階段征地相關規定已不能滿足國家政策與憲法根本要求土地管理法規定對征用的土地按照原用途給予補償，以年產值為依據。因其未考慮土地綜合利用價值，使農民在此過程中權益受損。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出要“使被征地農民生活水平不因征地而降低”，“使被征地農民的長遠生計有保障”，但實際上大部分農戶失地后生活水平均有所下降。這種法律制度層面的脫節，導致大部分人享受了因社會公益征地帶來的好處卻使小部分的農民背負權益損失。
2.3 缺乏全國統一征地法規，難以有效約束地方政府行政侵權
目前征地補償依據以及細則，均是國務院的部門規章或地方條例。當部門規章與省級地方條例沖突時，根據《立法法》第八十六條規定，需經法定程序由國務院或人大常委會確定。這無疑造成司法困境，也使當事人難以適從。在部分以賣地為重要財政收入的地區更易發生頒布地方條例以規避國務院部門規章的狀況。
2.4 過分依賴一次性補償，缺乏農民失地后長效保障法律機制
地方政府和企業為了自身利益往往對失地農民的處境視而不見，而農民作為特殊群體，文化素質普遍較低，對生計缺乏長遠規劃，易在短期內用盡補償金；加之受自身能力及條件限制，無法順利融入城市工作生活，只能被邊緣化；遭遇養老、醫療保險不力時往往難以安度晚年。補償金只是“輸血”系統，失地農民更需要適合的“造血”系統解決其長遠生計問題。
3對于失地后農民社會保障法律機制的完善與構想
3.1 明確公權范圍，賦予農民保障自身土地利益的各項權利 被征地的農民個人直接面對國家公權力，因此必須嚴格限制“公共利益”的范圍。在因公共利益而征地時，應當確保其生活水平不低于征地前。筆者建議“公共利益”應該嚴格控制在公共交通、基礎設施、公共教育、公共衛生、社會保障、環境保護等方面。如出現爭議，建議通過訴訟形式由該土地征用許可審批機關的同級法院予以確認，避免行政權的過分擴張。建議將土地權能分為：土地所有權（國家土地所有權、集體土地所有權）、土地用益物權（建設用地使用權、土地承包經營權、農用地使用權、宅基地使用權、地役權）與土地抵押權。使失地農民在其權利范圍內具有更多參與權、決定權，包括知情權、協商權、在建筑用地征用過程中就征收與否、補償安置方案的表決權、失地后以土地份額入股享受分紅的權利等。筆者認為可以嘗試在農民個人權益和社會公益中尋找最佳平衡點，建立健全征地過程中的公眾參與制度，建立“征地門檻制度”，即當地農村集體中反對征地的農民人數比例達到三分之二以上，征地方案將被否決。
3.2 建議修改《土地管理法》，制定頒布《國家土地征收法》建議在修改《土地管理法》時授權國務院頒布全國統一的行政法規或單獨立法。主要修改內容除上述土地權能界定、公眾參與制度外，還應包括：
3.2.1 建立市場化的征地補償機制征地補償應當包括失地農民的實際損失，土地現有功能價值、土地增值部分以及失地農民社會保障等部分。制定征地統一年產值標準和區片綜合地價，做到征地補償同地同價并建立征地補償標準動態調整機制。
3.2.2 在《土地管理法》中確立土地監察制度此部分可授權國務院制定具體條例，授權國家土地監察機構依法監督檢查各級人民政府耕地保護責任目標的落實情況、土地執法情況、土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況。對不符合法律法規、國家政策的行為及時予以糾正，若地方政府嚴重失職或不能按時有效達到糾正要求，追究主要行政人員責任。
3.3 在養老、醫療保險與就業保障方面確保失地農民老有所養
根據“政府為主，個人為輔”的原則，養老保險應依據年齡確定繳費比例，按當地經濟水平確定繳費數量，并且做定期動態調整。在醫療保險方面應加大對農村醫療的支持力度，失地農民轉為城鎮戶口后不應直接進入城鎮醫療保險體系，而應平滑過渡到新型農村合作醫療系統中。最后，政府應進行合理的城市規劃，將勞動密集型企業安置在城市郊區，在政策上鼓勵服務型行業招收農轉工，并提供免費上崗培訓，以保障失地農民的可持續生計。
參考文獻：
[1]陳磊，薛興利.城市化進程中失地農民社會保障問題研究[J].前沿，2005（05）.
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[3]農業部.關于加強農村集體經濟組織征地補償費監督管理指導工作的意見.北京，2005.
關鍵詞：土地征收 公共利益 問題 對策
我國土地的所有形式分為國家所有制和農村集體所有制兩種，我國的土地征用是發生在國家與農村集體之間的所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。
一、我國當前土地征收過程存在的問題
（一）土地征收程序不夠規范
依照法律規定的程序，是土地征收權合法行使的程序保障。我國的《土地管理法》僅對土地征收程序作了原則性的規定，缺乏規范性，實踐中操作性不強，具體表現為：第一，程序立法尚顯簡單、粗糙，在許多制度的設計上存在一些不足。如土地征收目的合法性審查沒有納入程序中，征地公告與補償安置公告的設計不科學，“我國現行土地征收程序基本上是內部程序。征地公告與補償安置公告是在征地申請被批準之后及補償安置方案制定之后的公告，屬于事后程序。”第二，土地征收執行程序中政府處于主導地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批準以及補償標準都是政府說了算，被征地人在征地過程中缺乏表達自己意見的機會。第三，土地征收程序中對被征收者的保護不足。如農民對補償程序參與不夠充分，缺乏農民實際參與聽證的保障渠道，農民權益得不到充分的保障。
（二）土地征收征用范圍不夠嚴格
土地征用是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的一種行政行為，直接關系到農民的切身利益。目前，我國對“公共利益”概念的界定模糊。我國《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作為集體土地征用的前提條件，但對于“公共利益需要”的內涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無論何種投資主體搞建設，均可征用農村土地的現象。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用，而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給使用。
（三）補償、安置費用的分配辦法不夠精細
根據《土地管理法》第10條規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。《土地管理法實施條例》第26條規定：土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。就補償費用而言，地上附著物和青苗補助費計算標準比較簡單和單一，而且受償主體明確，兩項補償費用的分配在實踐中爭議不大。經常引發爭議的是土地補償費和安置補助費這兩項補償費用，按照《土地管理法》第47條規定，這兩項補償費用有不同的計算標準，在確定補償時是分別計算的，但許多地方政府在征地過程中往往對土地補償費和安置補助費不加細化，大多采取捆綁式補償。土地補償費在整個補償款中占有很大的比重，這就意味著補償款的大部分還不能直接分到農民手中；由于集體土地所有權不明確，所有權權屬糾紛大量存在，實踐中出現很多村民小組與村民委員會以及村民委員會與鄉（鎮）政府就土地權屬產生的糾紛。
二、完善我國土地征用制度的對策
（一）對“公共利益”做出明確界定
“公共利益”的定義，各個國家和地區有不同的規定，并不統一。為了便于實踐中對是否符合“公共利益”進行判斷和嚴格限制政府的征收權，我國應借鑒征用制度比較成熟國家的經驗，對公共利益的概念、范圍進行明確。將征收區分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內，以限制借“公共利益”目的濫用征地權的現象。我認為在以后的土地立法和地方的相關土地征收立法當中，選擇列舉的方式效果比較好。在理論界有不少學者已經從更具體、明確的角度界定公共利益的范圍。“借鑒列舉的表達方式，現階段可考慮認定以下用地具有公共利益性質：國防軍事，能源交通，國家機關及公益事業單位，公共設施，公益及福利事業，國家重點工程，水利及環境保護，文物遺跡保護，其他由法律授權部門裁定?！背鲜龅母黝愴椖坑玫赝?，非公益性以及營利性建設項目用地，政府不再直接介入征地過程的具體工作。將這些建設項目直接以立法的形式列入公共目的的用地范圍，既便于操作，也不易出現擴大化的解釋。同時，應該嚴格執行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經審核符合公共利益用途，方可核準征地。
（二）擴大征地補償范圍
相對于我國的不完全補償原則，國外一些發達國家土地征收補償范圍的確定，除了要考慮征地行為給農民帶來的直接損失外，還要綜合考慮由征收行為引起的一系列間接損失，盡可能地給予農民公平、完全的補償。為了保障失地農民能在城市里得到進一步的發展，我國應借鑒各國通行的做法，借鑒境外有關法律的規定，逐步擴大補償的范圍。立法者不能過分單方面強調國家土地征收的強制性，而忽視被征地農民的經濟利益。補償金應相當于被征用地前一段時期經營的平均收益，征地補償所考慮的主要因素應當包括生活費用、重新就業和創業的資本、住房、社會保障以及一定的土地價值收益。具體可以包括以下幾個方面：1.土地補償；2.地上附著物的損失補償；3.營業損失補償；4.殘地損失補償；5.社會保障補償以及其他相關損失補償。
（三）完善社會保障制度
第一，建立被征地農民基本生活保障制度，并需有充足的資金保障，一旦征地行為發生，社會保障體系應立即啟動，對失地農民給予全方面的關懷，包括基本生活費用、求學、就醫上的優惠、養老保障等各方面，解除農民的后顧之憂。第二，要拓寬就業門路，多形式、多渠道安置被征地農民，鼓勵用地單位盡可能地把適合于農民就業的工作崗位，優先安排給被征地農民，最好是制定合理的獎勵措施。要切實加強農民的勞動技能培訓，努力做到定向培訓，提高被征地農民的就業競爭力和實際就業率。第三，要鼓勵被征地農民自主擇業、自主創業。通過各種信息渠道及時傳遞各類創業信息，在創業資金上予以扶持，提供小額貸款及各種稅費優惠照顧，并以制度形式規定下來，使之有章可循。第四，有條件的地區可試行土地征用補償方式的改革。據報載，上海青浦區在建設境內50公里滬青高速公路時，由區政府牽頭，將公路沿線土地征用涉及的鎮、村集體，以土地使用權作為資產紐帶組成土地公司，與高速公路投資方聯合成立股份合作公司，合作期限為25年。合作公司以每年1100元/畝的標準支付土地使用回報。此舉改變了過去一次性補償的做法，使被征地農民的生活有了長期穩定的保障。這種做法是改革征地制度的一個創新和探索。
（四）堅守18億畝耕地紅線
確保18億畝耕地，是中央的既定方針，是在土地征收過程中需要堅守的重要原則之一。但落實這項任務的關鍵在地方政府。工業化、城市化加快形成的旺盛需求，土地出讓帶來的巨大收益，政績與GDP增長掛鉤，部門發展規劃的用地期望，農民對種地缺乏積極性等，都成為沖擊耕地保護紅線的重要因素。因此，我們首先要科學界定耕地概念，以糧食生產恢復能力為標準，將耕地細分為在耕地和宜耕地，因農業結構調整減少的農地，必要時可以恢復為耕地。其次是嚴控耕地流失途徑。建設占用、災毀耕地、生態退耕、農業結構調整，應通盤考慮，預防將耕地報為災毀，然后再搞建設的現象。再次是繼續強化耕地保護問責制。細化各級政府耕地保護責任制，加大行政責任，約束其它規劃。最后，要努力形成節約用地倒逼機制。制定集約節約用地標準，將城鄉建設用地納入整體規劃，統一管理。參考文獻：
[1]張慶華.中國土地法操作實務.法律出版社，2003.
[2]土地管理法實施條例.
[3]國土資源執法監察手冊.
關鍵詞：土地；違法案件；問題；對策
Abstract: The current land management in our country there are still problems that can not be ignored, mainly in the land of the situation, the national policy and the concept of law is not strong, not to deal with the development of economy and the rational use of land, the land of China in recent years, the problem of countermeasures and simple.
Key words: land; cases of illegal; problem; countermeasure
中圖分類號：D912.3 文獻標識碼： 文章編號：
前言：
近年來，土地違法案件呈上升趨勢。原因有三，其一，建設用地審批難；其二，城市建設發展快；其三，經濟利益趨動；因此，在土地行政執法實踐中，查處土地行政違法案件有三難。
一、違法土地調查難
根據《中華人民共和國行政處罰法》規定，查處土地行政違法案件，要按照一般程序進行，即：立案、調查、告知、處罰、執行等程序。而且，根據《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政復議法》規定，在處理土地違法行政案件程序中，有告知期限、行政復議期限和行政訴訟期限等規定，按照一般查處土地行政案件程序需要三個月時間。周期比較長，在復雜的調查程序中，往往會遇到村集體組織不指證，土地違法案件當事人不配合，做不了筆錄，致使調查程序無法進行。我們在調查村民在國家統征地里亂搭亂建土地違法案件時，找村干部，村干部說：“不知道”。就是我們知道是某個村民占的地，找到戶里做筆錄，問啥啥不說，筆錄還是無法做。找周圍村民作證，都怕得罪人，見我們就躲，無人配合。因此，致使許多土地違法案件無法按法律程序正常進行，許多土地違法當事人逍遙法外。同時，也引起了許多村民的攀比，影響了土地管理秩序。
二、違法土地制止難
因土地行政執法沒有強制性措施。根據《河北省土地管理條例》第六十條“對于依法受到責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的處罰拒不執行并繼續施工的，土地行政主管部門可以查封，扣押其實施違法行為的設備和建筑材料”的規定，也是在按照程序立案、調查、告知、下達《行政處罰決定書》之后，對拒不執行并繼續施工的，土地行政主管部門可以行使查封、扣押權。另外，《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》規定，當事人在提出行政復議和行政訴訟期間，不影響案件的執行。這些行政執法強制措施，往往不能有效地制止土地違法行為，特別是，對剛發生的土地違法行為或者是正在實施的土地違法行為不能馬上有效地制止。我們在查處土地違法案件的法律實踐中，常常會遇到，發現土地違法行為后，我們發出了《停止違法行為的通知書》，當事人不聽勸阻，仍然實施違法占地行為，或者對一批新地土地違法行為，我們張貼制止土地違法行為《通告》，《通告》上規定了限期自行拆除時間，當事人看了《通告》后，等待觀望，看過期后，國土資源部門會不會依法拆除。但是，國土資源部門查處土地違法案件都有嚴格的法律程序，按照一般程序下來，到申請法院執行也要四個月，違法占地行為早已實施完畢。我們查處某村違法占地建倉庫時，從挑槽開始制止，經過發《停止違法行為通知書》、下達《行政處罰決定書》，再到申請法院執行，這一系列程序走下來，倉庫早已建成使用，拆除已非常困難。
三、查處違法土地執行難
執行是查處土地違法案件的結果。在土地違法案件執行當中，我們遇到的問題：一是大型違法占地建筑難以執行，如：村集體違法占地建的村民住宅樓群、個體房地產老板違法占地建的商品樓等。二是符合規劃村民搶占宅基地建的二層住宅樓問題。按法律規定，沒收非法建筑，但在實際執行當中法院執行，強行把東西搬出來，更換門鎖，第二天當事人把鎖子砸了破門而住。三是村民在規劃路邊違法占地建門臉，申請法院依法拆除了，過兩天又建起來了。違法者與執行者打游擊戰。執法周期長，違法建筑快，很難有效地制止土地違法行為。而且，在土地執法依法拆除中，特別是在城市道路兩側，拆除違法建筑，造成一片廢墟，給城市市容造成影響，有礙觀瞻，效果并不好。
四、違法土地問題解決對策
1、解決調查難問題
筆者認為：一是必須強化村自治組織的土地管理責任?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會依照法律規定，管理本村屬于農民集體所有的土地。根據法律規定，村委會有管理集體所有土地的法律責任，同時也有依法使用土地的義務。權利和義務是相一致的。實踐證明、哪個村土地管理的嚴格有序，哪個村社會秩序就穩定，經濟和各項事業就發展。土地管理是一門經濟學，應用好能繁榮村的經濟，反之、會影響社會管理秩序和社會穩定。
我國的土地管理不只是政府職能部門的責任，鎮、辦事處和村（居）都有管理土地和合理使用土地的權利義務。加強鎮、辦事處和村（居）土地管理工作，這是土地管理工作的基礎。如果土地實行社會化管理，人人有責，那么我們的土地管理工作就會更好。因此，應該強化鎮、辦事處和村（居）的土地管理責任，應當對鎮、辦事處和村（居）的干部進行年度土地管理責任考核。
二是加強土地管理法律政策宣傳，增強全民遵法守法意識?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動材民履行法律規定的義務。我們認為，宣傳土地管理法律法規和政策的重點，應該是村（居）干部和村（居）民。我們應當加強對村（居）干部和村（居）民的土地管理法律、法規和政策的宣傳力度，增強村（居）干部和村（居）民的遵法守法意識，使他們能夠自覺地履行法律規定的義務。
教育村（居）民，首先是教育村（居）干部。因為，村（居）干部擔負著宣傳國家法律、法規和政策的責任。宣傳教育工作應當做好三個方面：1、是教育培訓村（居）干部，特別是換屆選舉之后新上任的村（居）干部。讓他們學習掌握國家有關土地管理法律法規和政策，確保土地管理法律、法規和政策的宣傳和貫徹執行；2、對村（居）民進行以案說法。在辦理案件當中或者以召開現場會的方式，教育村（居）村自覺遵守法律、法規和政策規定，合法用地；3、利用每年“6. 25”全國土地日，開展廣泛宣傳活動。宣傳當年新的土地管理法律法規和政策規定，把中央新的精神傳達到老百姓中去。
2、解決制止難問題
筆者認為：一是應采取寬嚴相濟，適時調整相關政策，有效地管理土地。土地管理應該講堵疏結合。只堵不疏，結果是亂搭濫建。應該學習“大禹治水”，實行寬嚴相濟，適時調整相關政策。
二是簡化執法程序，快速查處土她違法案件。建議查處情節輕微、違法占地后果不嚴重的土地違法案件采取簡易程序，對發現土地違法行為苗頭或正在施行的土地違法行為能當場實施行政處罰。這樣程序上也合法，又減少當事人不必要的損失。
3、解決執行難問題
筆者認為：一是對一般程序查處的土地違法案件，申請法院執行。因為，一般程序查處的土地違法案件，都是違法占地面積大，建筑規模大的土地案件，對這類案件要嚴格地按照法律程序辦理。
二是對簡易程序查處的土地違法案件當場執行。一般這類案件都屬于違法占地面積小，建筑規模小，而且是剛挑槽，剛砌墻，未建成的土地違法案件，適用于立即制止的土地違法案件。
第一條 根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），國家有關的法律、法規和《河南省〈土地管理法〉實施辦法》（以下簡稱《省實施辦法》），結合本市的實際情況，制定《洛陽市〈土地管理法〉實施細則》（以下簡稱《實施細則》）。
第二條 十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國的一項基本國策。各級人民政府應加強管理，全面規劃，合理開發，科學利用，切實保護土地資源，嚴格控制非農業用地，禁止亂占濫用土地。
第三條 本《實施細則》適用于本行政區域內的一切土地。本行政區域內的所有單位和個人，必須遵守《土地管理法》、《省實施辦法》和本《實施細則》。
第四條 任何單位和個人，有權檢舉和控告違反土地管理法律、法規的行為。
第五條 對保護和開發土地資源，合理利用土地以及有關的科學研究等方面成績顯著的單位或個人，由人民政府給予表彰或獎勵。對違反土地管理法律、法規和本《實施細則》的單位或個人，應依法處理。
第二章 管理機構與工作職責
第六條 市、縣土地管理機構，直屬同級人民政府，主管本行政區域內的土地統一管理工作。
郊區、吉利區人民政府土地管理機構，主管本行政區域內的土地管理工作。
城市區土地管理分局，直屬市土地管理部門領導。
本《實施細則》所稱的區僅指郊區和吉利區。
鄉（鎮）人民政府土地管理所，負責本行政區域內的土地管理的具體工作。
村民委員會和村農業集體經濟組織應做好本村的土地管理工作。村民委員會設兼職土地管理員。
國營農場、林場和工礦企事業單位，負責做好本單位所使用的土地管理工作。
第七條 市人民政府土地管理部門的主要職責是：
（一）宣傳貫徹國家有關土地管理方面的法律、法規、規章、政策，負責土地科技管理和業務培訓，擬定市土地管理方面的法規、規章草案；
（二）組織編制全市的土地利用總體規劃，負責編制全市年度土地利用計劃，審查縣、區編制的土地利用總體規劃；
（三）主管全市建設用地的征用、劃撥工作，承辦由市人民政府審批的征、撥用地工作；
（四）負責全市的土地調查、監測、分類、定級、登記、統計、發證等地政地籍管理工作；
（五）管理全市城鎮國有土地使用權的出讓工作，監督檢查國有土地使用權的轉讓、出租、抵押和終止；
（六）按照有關規定負責征收國有土地使用費；
（七）監督、檢查各縣、區，各部門土地的開發利用和保護情況，負責全市城鄉土地利用中重大問題的協調工作；
（八）負責全市城鄉土地利用中重大違法案件的查處工作，承辦重大土地糾紛的調解處理工作；協助有關部門查處在土地管理方面徇私舞弊、貪污受賄、瀆職等違法、違紀案件；
（九）會同有關部門做好國家建設征用土地的農業戶口轉非農業戶口和安置工作。
縣（區）、鄉（鎮）人民政府土地管理機構的職責可參照本條確定。
第三章 土地的所有權與使用權
第八條 土地實行社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。
任何單位和個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地。
國家為了公共利益的需要，依法征用集體土地或劃撥國有土地，被征用、劃撥單位必須服從國家需要，任何單位或個人不得干預、阻撓。
經國家征用的集體所有的土地，所有權屬于國家，用地單位和個人只有使用權。
第九條 國有和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法，由市人民政府根據國家、省的有關規定，另行制定。
第十條 國有土地依法實行有償使用制度。具體辦法由市人民政府根據國家、省的有關規定，另行制定。
第十一條 下列土地屬于全民所有，即國家所有：
（一）國家劃撥給國家機關、社會團體、部隊、全民所有制企事業單位、城市集體企事業單位使用的國有土地；
（二）國家依法征用的集體所有的土地；
（三）城市居民住宅使用的國有土地；
（四）縣級以上人民政府批準劃撥或承包給集體、個人使用的國有土地；
（五）鄉（鎮）、村農業集體經濟組織或村民個人使用的國家機關、企事業單位、部隊農副業生產基地等國有土地；
（六）1961年開始，農村實行固定土地所有權時，全民所有制和城市集體所有制單位已經使用的土地，沒有確定給農業集體經濟組織所有的；
（七）未經縣級以上人民政府確認屬于集體所有的荒山、荒地、牧地、林地、水域、灘地等；
（八）依照法律規定屬于國家所有的其他土地。
第十二條 下列土地屬于集體所有：
（一）1961年開始，農村實行固定土地所有權時確認屬于農民集體所有未經國家依法征用的土地；
（二）依照有關法律和國家有關規定，屬于農業集體經濟組織所有的荒山、荒地、林地、牧地、水域、灘地等；
（三）鄉村空閑地及農村居民使用的宅基地、自留地、自留山、飼料地等；
（四）鄉（鎮）村企業、公共設施、公益事業使用的集體所有的土地；
（五）依照法律規定屬于農民集體所有的其他土地。
第十三條 國有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用；國有土地和集體所有的土地，可以依法確定給個人使用。
依法使用國有土地、集體所有土地的單位或個人，擁有土地使用權，并負有保護和合理利用土地的義務。
集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產。
第十四條 集體所有的土地依照法律規定屬于村農民集體所有，由村農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。
村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。
第十五條 集體所有的土地，由縣、區人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。單位或個人依法使用的國有土地，由市、縣人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。單位或個人依法使用的集體所有的土地，由縣、區人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。
未劃撥使用的國有土地，由市、縣人民政府登記造冊，統一管理。
市、縣、區人民政府土地管理部門，按照國家土地管理局統一制定的式樣和省人民政府統一印制的國有土地使用證和集體土地所有證、使用證，統一核發。
第十六條 依法改變國有土地使用權的，須向市、縣人民政府土地管理部門申請國有土地使用權變更登記，由市、縣人民政府變更土地證書。
依法改變集體土地所有權、使用權的，須向縣、區人民政府土地管理部門申請土地權屬變更登記，由同級人民政府更換證書。
改變土地使用性質，用于非農業建設的土地權屬變更，應按本《實施細則》第四十一條或第五十九條的規定，先辦理報批手續。
土地承包經營權的確認和變更，由國營農、林單位，農業集體經濟組織或村民委員會決定。
依法確認的土地所有權、使用權和承包經營權受法律保護，任何單位或個人不得侵犯。
第十七條 單位或個人依法買賣、交換、贈予、繼承房產的，必須到市、縣、區人民政府土地管理部門申請辦理土地使用權變更手續。
第十八條 以轉讓城鎮國有土地使用權為條件進行建設的，應按本《實施細則》第四十一條規定的審批權限，由雙方向市、縣人民政府土地管理部門提出申請，辦理土地使用權變更手續。轉讓土地使用權的單位和個人必須依法向市、縣人民政府土地管理部門補交土地使用權出讓金。
第十九條 單位或個人需要使用國有或集體所有的土地，從事非農業生產經營活動的，應在取得土地使用權后，方可申請辦理《營業執照》。
第二十條 土地所有權和使用權爭議的處理，按照《土地管理法》第十三條及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第八條的規定執行。
第四章 土地的利用與保護
第二十一條 各級人民政府應采取措施，搞好土地的開發整治，在保持水土和生態平衡的前提下，積極開發荒地、閑散地，整治廢棄地，改造中低產田，制止耕地荒蕪和破壞土地的行為。
第二十二條 市、縣、區人民政府要建立健全土地調查制度。土地調查內容包括土地權屬調查、土地利用現狀調查和土地條件調查。
市土地調查計劃由市人民政府土地管理部門會同有關部門制定，報市人民政府批準后實施。
縣、區土地調查計劃，由縣、區人民政府土地管理部門會同有關部門制定，報同級人民政府批準，并報市人民政府土地管理部門備案。
縣、區土地調查由縣、區人民政府土地管理部門組織有關部門進行，土地所有者和使用者應當配合調查，提供必要的資料。
第二十三條 市、縣、區人民政府土地管理部門應當會同有關部門根據土地調查成果評定土地等級。
第二十四條 建立土地統計制度。市、縣、區人民政府土地管理部門會同同級統計部門依法進行土地統計。統計人員依法行使土地統計職權。土地所有者和使用者應當提供統計資料，不得虛報、瞞報、拒報、遲報，不得偽造、篡改。
第二十五條 市、縣、區人民政府根據土地資源情況，結合國民經濟發展需要，編制土地利用總體規劃，報上一級人民政府批準后執行。
經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準。
城市規劃、村鎮規劃與土地利用總體規劃應當協調。
在城市規劃區內，土地利用應當符合城市規劃。
在河流、水庫的安全區內，土地利用應當符合河道、水庫綜合開發利用規劃。
第二十六條 建設用地要納入國民經濟和社會發展計劃，實行計劃管理。各級人民政府土地管理部門，應當嚴格執行計劃，不得擅自突破。
年度建設用地計劃，由土地管理部門組織編制，經同級計劃部門綜合平衡，由同級人民政府審查同意，報請上一級人民政府批準后執行。
國家建設單項工程用地計劃指標下達后，由市人民政府土地管理部門按照國家有關規定嚴格審查、控制。
鄉（鎮）村集體建設用地和農村個人建房用地的計劃指標，由市、縣、區人民政府土地管理部門統一掌握?？h、區人民政府土地管理部門可根據用地定額，將農村個人建房用地指標換算為農村個人的戶數指標，分解下達到鄉（鎮）、村。
第二十七條 國家建設、鄉（鎮）村建設和農村居民建房必須節約用地，提高土地利用率，充分利用荒地、劣地、空閑地和不宜種植的其他土地。
在城市規劃區內進行建設應盡量少占耕地，一般不得占用菜地。在市規劃區內必須占用菜地的，應經市人民政府同意后，按審批權限報批，并按規定繳納新菜地建設開發基金。
占用耕地建房或者從事其他非農業建設的單位或個人，應按照《河南省〈耕地占用稅暫行條例〉實施辦法》的規定繳納耕地占用稅。
第二十八條 下列土地予以重點保護，任何單位或個人不得侵占和破壞，一般不得占用：
（一）經國務院或省、市人民政府批準劃定的風景名勝區和文物、水源、自然保護區內的土地；
（二）國家鐵路、公路用地及大中型水利、水電工程等重要設施用地；
（三）農業大專院校和重要的軍事、科研單位的試驗用地；
（四）經縣級以上人民政府確定的名、特、優農林產品保護區、基本農田保護區和綠化地帶。
第二十九條 縣、區人民政府應根據經濟發展計劃和土地利用總體規劃，在本轄區內劃定的基本農田保護區，應嚴格控制，一般不得占用，以保證糧食、棉花、油料等農產品的生產。
第三十條 依法收回的國有土地，經縣以上人民政府批準后，可劃撥、出讓給需要的單位使用；也可暫借（五年以下）給農業集體經濟組織耕種，但不得修建永久性建筑物或者種植多年生作物。國家建設需要時，不再支付土地補償費和安置補助費，不再安排招工。
第三十一條 承包經營土地的集體或個人應當保護耕地，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止水土流失、沙化、鹽漬化和土壤污染。未按規定批準不得改變土地的用途，不得在承包地、自留地上建窯、取土、挖沙、建房、建墳，不準以建果園、挖魚塘等手段變耕地為非耕地。
單位和個人將耕地改為果園、林地、魚塘等非耕地的，須經縣級以上人民政府批準。一次改耕地三十畝以下的，須經縣、區人民政府批準；一次改耕地三十畝以上一百畝以下的，須經市人民政府批準；一次改耕地一百畝以上的，報經省人民政府批準。
第三十二條 嚴禁荒蕪耕地。建設單位經批準征用（劃撥）的耕地、園地和其他有種植業收益的土地，在正式劃撥后半年未動工興建的；集體、個人承包經營的土地，棄耕半年以上的；因從事其他產業而粗放經營，使年產量低于鄰近同類耕地年產量一半的，均視為荒蕪耕地，應征收荒蕪費。
征收荒蕪費的標準：荒蕪半年以上、一年以內的，按該耕地年產值的一至二倍計收；荒蕪一年以上、兩年以內的，按該耕地年產值的二至四倍計收；荒蕪兩年以上的，按本《實施細則》第三十六條、第三十七條規定收回土地使用權。
建設用地和國有土地的荒蕪費，由市、縣、區人民政府土地管理部門核定征收；農業集體經濟組織或個人的荒蕪費，由鄉（鎮）人民政府核定征收。各級核定征收的荒蕪費，繳當地財政部門，并向上一級人民政府土地管理部門備案。征收的荒蕪費，用于農田基本建設和土地開發，不得挪作它用。
第三十三條 各級人民政府應完成上級下達的土地開發計劃，土地管理部門要會同計劃、農業、林業、水利等部門，制定土地開發規劃。支持、鼓勵單位和個人開發國有或集體所有的荒山、荒地、灘地等。堅持誰開發誰受益的原則，并按國家有關規定免交農業稅。
開發的國有或集體所有的土地，所有權仍屬國家或集體，開發單位和個人只有使用權。
開發國有土地資源的單位和個人應向縣、區人民政府土地管理部門提出開發申請，由土地管理部門會同有關部門審查，按《省實施辦法》第二十三條規定的審批權限批準后方可開發。
第三十四條 因開發地下資源和進行其他生產建設，致使地面塌陷、沉降、污染，造成耕地破壞或地面設施受到損失的，開發、建設單位或個人必須按《土地復墾規定》負責整治或支付整治費用，并給予相應的補償。
被破壞耕地的核減、補償、征用、權屬等，按《省實施辦法》第二十一條第二款、第三款的規定辦理。
第三十五條 各級人民政府對本行政區域內的磚瓦窯（廠）、混凝土預制構件廠等建設要實行統一管理，從嚴控制。
已建的磚瓦窯（廠）、混凝土預制構件廠不得擅自擴大用地范圍。平原地區原則上不準新建，確需新建的，應利用丘陵地、荒地或非耕地，并與造地相結合。對未經批準，盲目發展濫占耕地的，責令其停辦并整治復墾。
磚瓦窯（廠）、混凝土預制構件廠生產用地，單位或個人應交納復墾保證金。具體辦法由市人民政府另行制定。
第三十六條 使用國有土地，有下列情況之一的，由土地管理部門報縣以上人民政府批準，收回土地使用權，注銷土地使用證：
（一）用地單位已經撤銷、遷移或合并，不再使用的；
（二）未經原批準機關同意，連續二年未使用的；
（三）不按批準用途和期限使用的；
（四）公路、鐵路、機場、礦場、水電工程等經核準報廢的。
第三十七條 使用集體所有的土地，有下列情況之一的，由農業集體經濟組織或村民委員會收回土地使用權，按規定注銷土地使用證：
（一）農業戶口轉為非農業戶口和已分配的大、中專院校學生的責任田、自留地、自留山、飼料地等；
（二）農戶遷移后的住宅用地和“五保戶”騰出的宅基地；
（三）農村居民宅基地超過當地標準的；
（四）經批準的農村居民宅基地、個體企業用地，批準后一年未按批準用途使用的；
（五）承包經營集體土地荒蕪二年以上的；
（六）從事非種植業的專業戶，在生產、經營活動停止后，不再使用的土地；
（七）在承包的土地上建房（窯）、燒窯、挖土、采礦等，擅自改變土地用途的；
收回鄉（鎮）村辦企業、公共設施、公益事業的集體土地使用權，依照《省實施辦法》第二十五條規定辦理。
第五章 國家建設用地
第三十八條 國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地或者使用國有土地的，按照本章規定辦理。
第三十九條 列入國家固定資產投資計劃的或者批準建設的國家建設項目，納入年度用地計劃指標后，建設單位方可申請用地。
第四十條 國家建設征用集體所有的土地或劃撥國有土地，按以下程序辦理：
（一）申請選址。建設單位根據縣以上人民政府主管部門批準的設計任務書或其他批準文件，向市、縣人民政府土地管理部門提出選址申請，由土地管理部門主持，組織有關部門共同研究提出選址意見。由建設單位編制選址報告，按建設項目的隸屬關系和審批權限，報上級主管部門審批定址。
在城市規劃區內，建設項目的選址應向城市規劃行政主管部門申請，由城市規劃行政主管部門主持，組織土地管理、環境保護、文物管理等有關部門共同研究，提出選址意見。建設單位編制選址報告，按建設項目的隸屬關系和審批權限，報上級主管部門批準后，由城市規劃行政主管部門發給建設用地規劃許可證。按省計劃管理部門的規定不需要上報審批的選址項目，可直接發給建設用地規劃許可證。
（二）依法商定征地補償、安置方案。建設項目選址定點批準后，由市或所在縣、區人民政府土地管理部門審查征用土地面積，依法商定安置補償預算方案，報同級人民政府批準。征地單位按安置補償預算將征地款分別交給市、縣、區人民政府土地管理部門；用地被批準后，由土地管理部門負責與被征地單位結算，并對各項費用的使用進行監督。
（三）申報審批土地。建設單位須持用地申請和批準的建設項目選址定點文件，年度固定資產投資計劃，建設用地計劃，征用、劃撥土地的地理位置圖，初步設計批準文件和設計部門繪制的平面布置圖及補償、安置方案等，按本《實施細則》第四十一條規定的審批權限辦理審批手續。
第一條根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），制定本條例。
第二章土地的所有權和使用權
第二條下列土地屬于全民所有即國家所有：
（一）城市市區的土地；
（二）農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國有的土地；
（三）國家依法征用的土地；
（四）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；
（五）農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地；
（六）因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地。
第三條國家依法實行土地登記發證制度。依法登記的土地所有權和土地使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
土地登記內容和土地權屬證書式樣由國務院土地行政主管部門統一規定。
土地登記資料可以公開查詢。
確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業法》的有關規定辦理。
第四條農民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地所有權證書，確認所有權。
農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權。
設區的市人民政府可以對市轄區內農民集體所有的土地實行統一登記。
第五條單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發國有土地使用權證書，確認使用權。其中，中央國家機關使用的國有土地的登記發證，由國務院土地行政主管部門負責，具體登記發證辦法由國務院土地行政主管部門會同國務院機關事務管理局等有關部門制定。
未確定使用權的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，負責保護管理。
第六條依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記。土地所有權、使用權的變更，自變更登記之日起生效。
依法改變土地用途的，必須持批準文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行變更登記。
第七條依照《土地管理法》的有關規定，收回用地單位的土地使用權的，由原土地登記機關注銷土地登記。
土地使用權有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期未獲批準的，由原土地登記機關注銷土地登記。
第三章土地利用總體規劃
第八條全國土地利用總體規劃，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門編制，報國務院批準。
省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃，由省、自治區、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，報國務院批準。
省、自治區人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃，由各該市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，經省、自治區人民政府審查同意后，報國務院批準。
本條第一款、第二款、第三款規定以外的土地利用總體規劃，由有關人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃，由鄉（鎮）人民政府編制，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府或者省、自治區、直轄市人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。
第九條土地利用總體規劃的規劃期限一般為15年。
第十條依照《土地管理法》規定，土地利用總體規劃應當將土地劃分為農用地、建設用地和未利用地。
縣級和鄉（鎮）土地利用總體規劃應當根據需要，劃定基本農田保護區、土地開墾區、建設用地區和禁止開墾區等；其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃還應當根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途。
土地分類和劃定土地利用區的具體辦法，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定。
第十一條鄉（鎮）土地利用總體規劃經依法批準后，鄉（鎮）人民政府應當在本行政區域內予以公告。
公告應當包括下列內容：
（一）規劃目標；
（二）規劃期限；
（三）規劃范圍；
（四）地塊用途；
（五）批準機關和批準日期。
第十二條依照《土地管理法》第二十六條第二款、第三款規定修改土地利用總體規劃的，由原編制機關根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府的批準文件修改。修改后的土地利用總體規劃應當報原批準機關批準。
上一級土地利用總體規劃修改后，涉及修改下一級土地利用總體規劃的，由上一級人民政府通知下一級人民政府作出相應修改，并報原批準機關備案。
第十三條各級人民政府應當加強土地利用年度計劃管理，實行建設用地總量控制。土地利用年度計劃一經批準下達，必須嚴格執行。
土地利用年度計劃應當包括下列內容：
（一）農用地轉用計劃指標；
（二）耕地保有量計劃指標；
（三）土地開發整理計劃指標。
第十四條縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關部門進行土地調查。
土地調查應當包括下列內容：
（一）土地權屬；
（二）土地利用現狀；
（三）土地條件。
地方土地利用現狀調查結果，經本級人民政府審核，報上一級人民政府批準后，應當向社會公布；全國土地利用現狀調查結果，報國務院批準后，應當向社會公布。土地調查規程，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定。
第十五條國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定土地等級評定標準。
縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關部門根據土地等級評定標準，對土地等級進行評定。地方土地等級評定結果，經本級人民政府審核，報上一級人民政府土地行政主管部門批準后，應當向社會公布。
根據國民經濟和社會發展狀況，土地等級每6年調整1次。
第四章耕地保護
第十六條在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍內，為實施城市規劃和村莊、集鎮規劃占用耕地，以及在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目占用耕地的，分別由市、縣人民政府、農村集體經濟組織和建設單位依照《土地管理法》第三十一條的規定負責開墾耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費。
第十七條禁止單位和個人在土地利用總體規劃確定的禁止開墾區內從事土地開發活動。
在土地利用總體規劃確定的土地開墾區內，開發未確定土地使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，應當向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出申請，報有批準權的人民政府批準。
一次性開發未確定土地使用權的國有荒山、荒地、荒灘600公頃以下的，按照省、自治區、直轄市規定的權限，由縣級以上地方人民政府批準；開發600公頃以上的，報國務院批準。
開發未確定土地使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林業、畜牧業或者漁業生產的，經縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發單位或者個人長期使用，使用期限最長不得超過50年。
第十八條縣、鄉（鎮）人民政府應當按照土地利用總體規劃，組織農村集體經濟組織制定土地整理方案，并組織實施。
地方各級人民政府應當采取措施，按照土地利用總體規劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標。
土地整理所需費用，按照誰受益誰負擔的原則，由農村集體經濟組織和土地使用者共同承擔。
第五章建設用地
第十九條建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃中確定的農用地轉用指標；城市和村莊、集鎮建設占用土地，涉及農用地轉用的，還應當符合城市規劃和村莊、集鎮規劃。不符合規定的，不得批準農用地轉為建設用地。
第二十條在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，為實施城市規劃占用土地的，按照下列規定辦理：
（一）市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案，分批次逐級上報有批準權的人民政府。
（二）有批準權的人民政府土地行政主管部門對農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案進行審查，提出審查意見，報有批準權的人民政府批準；其中，補充耕地方案由批準農用地轉用方案的人民政府在批準農用地轉用方案時一并批準。
（三）農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案經批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設項目分別供地。
在土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地范圍內，為實施村莊、集鎮規劃占用土地的，由市、縣人民政府擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案，依照前款規定的程序辦理。
第二十一條具體建設項目需要使用土地的，建設單位應當根據建設項目的總體設計一次申請，辦理建設用地審批手續；分期建設的項目，可以根據可行性研究報告確定的方案分期申請建設用地，分期辦理建設用地有關審批手續。
第二十二條具體建設項目需要占用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地的，按照下列規定辦理：
（一）建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。
（二）建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂供地方案，報市、縣人民政府批準；需要上級人民政府批準的，應當報上級人民政府批準。
（三）供地方案經批準后，由市、縣人民政府向建設單位頒發建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發國有土地劃撥決定書。
（四）土地使用者應當依法申請土地登記。
通過招標、拍賣方式提供國有建設用地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門擬訂方案，報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施，并與土地使用者簽訂土地有償使用合同。土地使用者應當依法申請土地登記。
第二十三條具體建設項目需要使用土地的，必須依法申請使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地。能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農用地的，按照下列規定辦理：
（一）建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。
（二）建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及國有農用地的，不擬訂征用土地方案），經市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準權的人民政府批準；其中，補充耕地方案由批準農用地轉用方案的人民政府在批準農用地轉用方案時一并批準；供地方案由批準征用土地的人民政府在批準征用土地方案時一并批準（涉及國有農用地的，供地方案由批準農用地轉用的人民政府在批準農用地轉用方案時一并批準）。
（三）農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案經批準后，由市、縣人民政府組織實施，向建設單位頒發建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發國有土地劃撥決定書。
（四）土地使用者應當依法申請土地登記。
建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農民集體所有的未利用地的，只報批征用土地方案和供地方案。
第二十四條具體建設項目需要占用土地利用總體規劃確定的國有未利用地的，按照省、自治區、直轄市的規定辦理；但是，國家重點建設項目、軍事設施和跨省、自治區、直轄市行政區域的建設項目以及國務院規定的其他建設項目用地，應當報國務院批準。
第二十五條征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。
被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。
市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。
征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。
第二十六條土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。
征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。
市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。
第二十七條搶險救災等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續；屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結束后6個月內申請補辦建設用地審批手續。
第二十八條建設項目施工和地質勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內恢復種植條件。
第二十九條國有土地有償使用的方式包括：
（一）國有土地使用權出讓；
（二）國有土地租賃；
（三）國有土地使用權作價出資或者入股。
第三十條《土地管理法》第五十五條規定的新增建設用地的土地有償使用費，是指國家在新增建設用地中應取得的平均土地純收益。
第六章監督檢查
第三十一條土地管理監督檢查人員應當經過培訓，經考核合格后，方可從事土地管理監督檢查工作。
第三十二條土地行政主管部門履行監督檢查職責，除采取《土地管理法》第六十七條規定的措施外，還可以采取下列措施：
（一）詢問違法案件的當事人、嫌疑人和證人；
（二）進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現場進行拍照、攝像；
（三）責令當事人停止正在進行的土地違法行為；
（四）對涉嫌土地違法的單位或者個人，停止辦理有關土地審批、登記手續；
（五）責令違法嫌疑人在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物。
第三十三條依照《土地管理法》第七十二條規定給予行政處分的，由責令作出行政處罰決定或者直接給予行政處罰決定的上級人民政府土地行政主管部門作出。對于警告、記過、記大過的行政處分決定，上級土地行政主管部門可以直接作出；對于降級、撤職、開除的行政處分決定，上級土地行政主管部門應當按照國家有關人事管理權限和處理程序的規定，向有關機關提出行政處分建議，由有關機關依法處理。
第七章法律責任
第三十四條違反本條例第十七條的規定，在土地利用總體規劃確定的禁止開墾區內進行開墾的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正；逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六條的規定處罰。
第三十五條在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。
第三十六條對在土地利用總體規劃制定前已建的不符合土地利用總體規劃確定的用途的建筑物、構筑物重建、擴建的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。
第三十七條阻礙土地行政主管部門的工作人員依法執行職務的，依法給予治安管理處罰或者追究刑事責任。
第三十八條依照《土地管理法》第七十三條的規定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五十以下。
第三十九條依照《土地管理法》第八十一條的規定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五以上百分之二十以下。
第四十條依照《土地管理法》第七十四條的規定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。
第四十一條依照《土地管理法》第七十五條的規定處以罰款的，罰款額為土地復墾費的2倍以下。
第四十二條依照《土地管理法》第七十六條的規定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。
第四十三條依照《土地管理法》第八十條的規定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。
一、做好農村宅基地審批工作
嚴格執行《基本農田保護條例》《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施條列》，嚴格控制耕地數量，保護基本農田，認真做好農村建房審核報批工作以及場鎮部份國有土地辦證審核工作，20__年共審批農村居民建住宅用地31戶，審核面積約5.66畝，其中耕地1.67畝，非耕地1.7畝，舊宅改建2.3畝，積極做好占用耕地建房的農戶搞好土地還耕工作，全年土地復墾2.3畝。
二、積極開展國土宣傳活動
積極開展“6.25”全國土地日和地質災害防災減災宣傳活動，在場鎮懸掛宣傳標語3幅，發放各類宣傳資料300余份，通過開展宣傳活動，切實增強了廣大干部群眾節約集約用地意識、保護耕地意識、防災減災意識，增進了全鎮社會對土地管理工作的了解、理解和支持，為建立依法有序的土地管理秩序創造了良好的外部環境。
三、認真做好汛期地質災害防治工作
積極開展地質災害群測群防工作，完成了鎮域范圍內的3處地質災害群測群防點的建設。并制定了20__年地質災害防災預案，成立了以各村支部書記為組長的地質災害群測群防工作領導小組，會同鎮安辦定期對鎮內地質災害隱患點位進行巡查、監測，對2戶離隱患點近，受威脅較重的群眾發放了“避讓搬遷通知書”，遇暴雨由村組干部及時幫助轉移到安全地帶。由于防范及時，措施有力，全鎮汛期無一例因地質災害而引發人員傷亡事件發生，確保了人民群眾生命財產安全。
組織和督促落實全鎮各村對地質災害隱患點進行認真排查，及早防范。今年汛期新增地質災害隱患點10處，累計隱患點共18處，對各隱患點落實了監測責任人，制作了警示標牌，定期巡查。同時加強鎮、村值班紀律，要求一旦發生地質災害險情要及時向上級部門報告。
四、落實災后重建用地，規范重建用地秩序
按照規劃先行方案具體的要求，堅持分散和集中相結合，堅持原地重建與異地新建相結合，堅持方便群眾生產生活與節約用地相結合，尊重群眾意愿，因地制宜，充分考慮新農村建設和統籌城鄉發展需要，以組為單位，同時打破村組界限，做好農房重建規劃選址工作。
嚴格按照土地管理法審查報批非農業用地手續，對規劃區內建房嚴格審查審批制度，對不經鎮政府批準擅自開工建設的不予辦理相關手續，并報請相關上級部門進行查處，經檢查清理無違章違規用地現象。針對災后重建以來用地審批比較放松，群眾用地審批意識淡化的實際情況，組織各村主任召開了專門的會議，對今后用地審批的程序、要求進行了培訓和強調，逐步規范全鎮用地秩序。
20__年以來，我局的執法監察工作在縣委、縣人民政府和市國土資源局的正確領導下，緊緊圍繞中央、省、市、縣關于國土資源執法監察工作的總體思路和指導思想，認真履行職責，牢固樹立遵紀守法、嚴格依法行政意識，嚴厲打擊和查處國土資源違法案件，為全縣社會和諧穩定、經濟發展繁榮做出了一定的貢獻?，F將我局20__年執法監察工作情況作如下總結：
一、進一步提高執法監察人員執法水平和業務技能
國土資源執法監察人員理論政策水平、業務能力的高低，直接關系到執法監察工作對國土資源的保障能力。一年來，我局始終把學習國土資源政策法規和鉆研業務知識作為一項重要工作來抓，不斷增強干部職工學習的自覺性和緊迫感。認真組織干部職工學習《土地管理法》、《礦產資源法》、《國土資源聽證規定》、《行政許可法》、《行政處罰法》等法律法規，積極探索新形式下預防和查處國土資源違法案件的新方法。認真組織執法監察人員參加省、市組織的執法監察培訓，進一步提高國土資源執法監察人員政策和執法水平，增強執法監察隊伍的整體理論素養和實戰能力，提升國土資源執法監察效率，切實加強執法監察對國土資源的保障能力。
二、全面抓好國土資源執法監察工作
一是根據《云南省國土資源執法監察動態巡查責任制規定》、《云南省國土資源動態巡查責任量化考核標準》的有關要求,我局認真貫徹“預防為主,預防與查處相結合”的方針,及時發現、制止查處國土資源違法案件,把各類國土資源違法案件消滅在萌芽狀態,有效降低違法案件的發案率。一年來,我局認真按照《××縣國土資源局執法監察動態巡查責任規定》，根據違法行為發生的特點和規律,定期不定期的到各地進行巡回檢查,巡查中發現有違法用地苗頭1起,通過巡查人員積極向當事人宣傳國土資本文來源：文秘站源管理法律、法規和嚴肅批評教育后,促使當事人自覺終止違法行為。
二是嚴格執行國土資源執法監察分片包干責任制。為全面貫徹落實《土地管理法》、《礦產資源法》等法律、法規,協助基層國土資源所(分局)及時制止和查處國土資源違法行為。根據《保山市國土資源局國土資源執法監察動態巡查制度》的有關規定,結合我縣工作實際,我局全面推行國土資源執法監察領導班子成員分片包干責任制,把全縣13個鄉鎮劃分為四個片區,責任明確到領導班子成員,組織定期不定期的巡回檢查。
三、嚴肅查處違法案件,及時調處各類糾紛
繼續保持高壓態勢，依法嚴肅查處國土資源違法案件。認真貫徹落實預防為主、預防和查處相結合的方針，對違法行為事前預防的高度重視，加大巡查力度，對發現的國土資源違法行為及時進行制止，在土地批準、使用、轉讓，探礦、采礦等行為方面層層把關，大大降低了我縣國土資源違法案件發案率，年內我縣未發現各類國土資源違法案件。同時，認真調處國土資源糾紛,年內共調處糾紛5起,其中土地權屬糾紛4起,礦業權糾紛1起,使當事人化解了矛盾,達成了共識,維護了社會的穩定,增進了鄰里團結和睦。
四、加強國土資源法律法規和地質環境保護宣傳
我局結合6.25土地日、“4
鄉村地區距離城市較遠，保持了其自然的生態環境，具有較高的社會和生態效益，具備了發展旅游業的條件，能夠為目的地帶來經濟利益。近年來，城市居民對近郊旅游市場的需求日益增多，鄉村旅游也就在這一基礎上逐漸發展起來。與非農建設用地相比，農業用地由于受到自然因素的影響，往往具有較低的經濟效益，人們僅通過從事簡單的農業生產活動，難以實現收入的較高增長。在市場經濟條件下，正是由于受到這種經濟利益的驅動，農業用地有轉化為非農建設用地的沖動[1]。當地政府意識到這一市場機會時，就會采取行動將本地的農業用地集中進行規劃，轉化為旅游用地。目前，很多鄉村地區，將發展旅游業作為本地擺脫貧困狀態、改善農民生活水平的一種有效手段，作為新農村建設的有效途徑。郭清霞舉了六個例子說明湖北省幾個較貧困的鄉鎮通過發展旅游業，使本地農民的收入得以增加[2]。冉斌也指出吉林省安圖縣紅旗村通過朝鮮族民俗村的建立，使本地走出了一條脫貧致富的新路[3]。正是基于這種發展鄉村經濟的考慮，具有一定區位優勢的鄉村地區，正不斷地將農業用地轉化成旅游用地。發展鄉村旅游，從農民本身來講，他們還是比較歡迎的。由于農業生產受到耕種土地質量、氣候、作物品種、市場等不確定的自然和社會因素的影響很大，為了規避風險，當政府承諾補償給農民一定的收益時，大部分農民都會將自己的土地交給政府進行統一的規劃與建設。同時，由于從事農業生產活動，獲得的收入相對較少，因此，本地很多年輕人到外地打工，自己的土地則留給老人或租給別人耕種，使農業生產的壓力加大。將有條件的農業用地轉化為旅游用地也會緩解本地人從事農業生產的壓力，吸引年輕人回流農村就業。再則，農業用地的轉化也是農地發展權的一個體現。農地發展權包括的三個層次中，其中一個就是變更為集體建設用地的權利，在集體所有權不變的條件下，其用途可作為農村宅基地、農村公共設施、公益事業用地以及企業建設用地[4]。轉化為旅游用地，正是農地發展權的一個體現。因此，發展鄉村旅游，將近郊農業用地轉化為旅游用地是農地發展權的一個體現，也是新農村建設的有效途徑之一，將近郊農業用地轉用為旅游用地成為可能。然而，目前鄉村旅游走出了一家一戶自發經營的時期，通常由地方政府主導，將農民的土地集中起來統一規劃，吸引外來資金進行規模化開發和經營，提高了土地整體的增值效益。隨之而來的問題是，農民參與旅游活動的機會受到限制，外來企業可以不雇傭或低價雇傭當地農民，當然，強行要求企業雇傭當地農民，也與市場經濟的要求相背。因此，農民的收益主要來源于土地補償，農民的收入如何隨著鄉村旅游的發展而增加，這就涉及到投資者與農民怎樣分享鄉村旅游帶來的土地增值收益。
二、旅游用地的估價方法及其補償內容
將農業用地轉化為旅游用地的關鍵問題是對農用地價值的評估。土地既是農民最基本的生產資料，也是農民最基本的生活來源，因此，在農用地轉用過程中，必須是有償的，需要以土地價格為基礎，支付給農民一定的土地征用費用。這一征用費用也正是農用地價值的綜合體現，它包含農用地的價格，也體現了對農民失地后損失的補償。目前沒有專門的農用地轉用為旅游用地的評估方法，現行的對土地的估價有多種方法，主要的評估方法有：根據《土地管理法》執行的補償辦法；通過收益還原法對農地進行的估價；影子地價法[5]；實物期權法[6-7]；基于產出模型的耕地價格評估方法[8]；以及其他一些經過改進的方法。其中除按《土地管理法》執行的辦法，其他一些方法都在一定程度上不斷加以完善，進而彌補《土地管理法》在執行時出現的問題。盡管出現了多種評估方法，但是目前按《土地管理法》執行的補償辦法仍是采用較多的補償方式，另外一種采用較多的方法是收益還原法。
（一）《土地管理法》的執行標準及缺陷
1998年修訂的《土地管理法》第四十七條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍?！?004年又對征地補償辦法做了修訂[6]：“土地補償費和安置補助費合計按年產值30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼”?！锻恋毓芾矸ā吩谘a償內容上肯定了土地本身的價值要補償，失去土地后的農民應得到安置補償。按《土地管理法》執行的征用價格有一個明顯的特點，就是它是由政府制定的，具有行政剛性，易于執行，因此，很多地方愿意采用這種方法。然而隨著社會經濟的不斷發展和農民生活水平的不斷提高，這種補償已不能從根本上保障農民的利益，并且逐漸表現出其存在的不合理性。
1．對于土地的補償標準偏低
征地具有強制性，但其實質是一種權益交易。耕地或農用地在我國的權屬性質上屬于農民集體所有，征地的結果往往是農民永久性地失去了被征地的所有權[9]。而這種方法只規定補償前3年平均產值的6至10倍（2004年修正后改為30倍），相當于補償給農民6年至15年，最多是30年的使用費用。但是土地作為農民基本的生產生活資料，如果不被征用，30年后仍享用著土地為他們帶來的生存與發展的權利。這種補償辦法明顯是沒有考慮到農民今后發展的需要。另外，簡單的采取前3年平均產值的標準，則忽略了農業生產的波動性和不確定性，難以反映被征用土地的本質特性。如果受氣候影響，前3年正好處于荒年，那么對農民的補償，則會低于正常水平，低估對農民的補償。如果前3年社會上出現了賣糧難的現象，也會降低平均年產值。因此，采用這種估計方法極易造成政府在征地過程中侵占農民利益的問題。另外，按傳統的糧經作物比測定前3年的農業產值，沒有或極少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業。土地產出已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的[10]。因此，按這一標準形成的土地征用價格不能真正反映被占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。
2．沒有全面考慮土地對農民的社會保障價值
現行《土地管理法》的規定只提出了一個安置補助費。但是缺乏對失地農民的擇業成本、從事新職業的就業風險等間接損失的考慮。由于農民本身就是一個文化水平較低的群體，失去土地后，只能從事一些簡單的體力勞動，而通過這種方式取得的收入或許遠低于他們憑借土地生產獲得的收入。土地作為農民賴以生存的物質基礎，在人均耕地面積一定的前提下，耕地的生產力水平越高，農民的收入水平和生活水平越高，單位面積耕地對農民的社會保障作用也就越大[11]。因此，出于對農民社會保障權利的考慮，應該在《土地管理法》中對農地的社會保障作用給出明確的規定。
（二）收益還原法的優劣
收益還原法又稱收益資本化法或地租資本化法，它是將土地的純收益按一定的還原利率資本化，即在一定貼現利率下土地未來純收益的總和[12]。這種方法是以生產要素分配理論為基礎的，土地作為最基本的要素，其貢獻就是總收益扣除勞動工資、資本利息及管理報酬之后的收益剩余，也就是利用土地的純收益。將這部分純收益折算成現值，就成了土地的價值，并且作為對當地農民的補償。收益還原法的優勢在于，其以純收益和還原利率為基礎確定土地價格。采用這種方法，正常情況下，農民的純收益較易估計出來，還原利率給定后，便能夠比較方便地計算出應給予當地農民補償的具體額度，并且易于操作。傅青山等[13]指出在現階段，收益還原法比較適宜目前我國的農用地價格評估。并且指出以地租理論與土地收益理論為依據的收益還原法的應用條件：待估地產未來年收益可以用貨幣計量；土地收益的產生是連續的；純收益在數量上必須穩定；還原利率可以確定；土地收益過程中的風險可以估量。收益還原法雖然是目前對于土地價格評估采用較多的方法之一，但是由于其本身應用條件的限制，也使其在應用方面出現了一些問題。郭愛請等[14]指出我國一般采用總收入減去總成本的差額來測算農地純收益，這就會出現用實際純收益代替預期純收益的問題。
同時，在生產費用的測算方面也存在不合理之處。農用地轉用將帶來更多的預期收益（如果不是這樣，那么就沒有必要將農用地轉化為其他非農建設用地），這一預期收益并非來自農業生產用途，而來自于其他非農用途，因此，用實際純收益代替預期純收益往往會產生對農用地價格低估的問題。同時，采用收益還原法時，還要對還原利率加以確定，還原利率的取值是否科學關系到土地收益價格是否客觀、合理。目前我國城市地產估價工作中所采用的還原利率至少有8種，但現存著作及文獻中，有關農業用地宗地價格評估的資料還不多見，涉及農業用地還原利率選擇的論述就更少，有的農地價格評估時直接借用城鎮地產評估中所用的還原利率進行計算[15]。因而，對收益還原利率的確定仍存在一定的爭議。雖然收益還原法存在著上述一些問題，但由于農用地的用途管制，使其長期限于農業領域，并不斷產生收益。因此，現階段，比較適宜采用收益還原法對農用地進行估價。影子地價法是從土地資源有限性出發，認為土地資源總是有限的，需要合理分配使用，這樣在一定配置資源約束條件下，以使每增加一個單位土地資源，得到最大經濟利益[5]。其考慮的是土地資源得到最優利用的價格，即以農用地最佳替代用途的貢獻來估價。而實物期權法是從實物期權角度，將農戶承包土地看作是農民投資并收益的一個項目，農戶以一定的代價取得經營所分得土地的承包權，付出勞動力和農用物資投入進行務農，賣出農作物后獲得回報[6]。這種方法反應了在不確定的市場條件下，進行土地開發的決策分析，并且考慮了農業生產的波動性，認為農民未來有權自由決定農地使用情況的當前價格?；诋a出模型的耕地價格評估方法，則強化了因耕地資源質量的差別而導致的資源增值現象，并且采用維持耕地資源總產出所需追加的投入替代了耕地資源本身產出的凈效益。這幾種方法對于純收益的獲取有了進一步的思考，但其仍多是基于土地本身的質量價格而加以考慮，對農用地的社會保障價值則沒有給予較多的論述。另外，對于土地價值的測算多是根據土地原有用途加以分析，給予農民一定的補償，而農民則沒有參與分享當地由于土地用途改變而帶來的增值收益，也就是說，農用土地的市場價值沒有得到體現。因此，對農用地轉化為旅游用地的非農用途的補償還需要考慮農用地轉用后帶來的收益增加值。
農用地轉用后的價格評估幾乎沒有具體涉及到對農用地轉化為旅游用地3的價格評估問題。據筆者對成都市農用地轉化為旅游用地情況的了解，其補償辦法大部分是依據《土地管理法》執行，只對土地作為農用時的價值進行了補償，而且多半采取的是一次性買斷土地使用權的方式。在農用地轉化為旅游用地的實例中，成都市三圣鄉紅砂村采取的租金加紅利的方式，在某種程度上保障了農民的利益。紅砂村的土地由村政府統一經營，采取集體入股的方式入股花卉公司發展旅游業。每畝土地為1股，年底按股分紅。土地租金的收益每年每畝大約1000-1200元，加上年底分紅100-300元，農民每年出租土地的收益為1500元左右[16]。這種補償方式保障了農民的長期利益，使其能夠長期地獲得較為穩定的收益。但是這種穩定的收益仍存在一些問題?；ɑ芄镜慕洜I是不斷發展的，而農民獲得的利益保持不變，當花卉公司發展到一定階段時，當地農民和花卉公司經營者之間，就會產生利益分配上的矛盾，激發農民的不滿情緒，因此不利于當地旅游業的發展。另外，每年出租土地獲得1500元左右的收益也明顯偏低。據朱華[16]的分析，紅砂村的土地按最長的土地承包期30年計算，每畝土地的總租金共計4.5萬元。即使租金每年以10%的比例增長，每畝土地30年的租金總額也不到15萬元。目前成都市三圣鄉的土地使用權拍賣價每畝已超過100萬元，據此計算，農民的土地出租金最多僅是目前土地使用權市場價值的1/22。由此可以看出，當地農民并沒有真正享受到農用地轉為旅游用地后為他們帶來的增值收益。作為當地農民唯一投資工具的土地，為他們帶來的收益明顯偏低。通過上述分析可以看出，各估價方法對農民的補償都或多或少存在一些問題，主要集中在三個方面：一是用農用土地的原用途價值作為測算標準，低估了農用土地價值的評估；二是很少考慮土地對農民的社會保障價值；三是沒有考慮土地利用方式轉變后為當地農民帶來的增值收益，即農民缺乏土地增值價值的分享。也就是說，依據《土地管理法》的規定，給予農民一定的土地價值和社會保障補償后，還要使其能夠參與到土地轉用后增值收益的分享，才能使農民的利益得到有效保障。因為農用地轉為旅游用地后，土地經營的收益是按市場價格獲取，而《土地管理法》的補償標準沒有包含土地用途轉變后的增值價值。如果沒有對土地價值增值的預期，農用土地就沒有轉變用途的必要，土地增值收益的分享是農民改變土地使用方式的動力，也是發展鄉村旅游實現農民增收，農業生產方式轉變的途徑。
三、旅游用地價值增值補償途徑
（一）農用地增值補償的合理性
農用地轉化為旅游用地，對農民的補償除了土地價值和社會保障外，關鍵是隨著鄉村旅游的發展，農民如何合理分享土地增值收益的問題。傅青山等[13]指出土地用途改變，增值收益評估既不能在農用地地價體系中評估，也不能在建設用地地價體系中評估，需要另行建立有效的評估技術路線。并且提出了以征地區片價為指導，根據被征用宗地本身實際情況評估宗地土地用途改變的增值收益。鄉村旅游的發展帶來鄉村旅游住宿、娛樂設施租賃價格的不斷提高和設施使用率的增長，后者帶來的收益增加是投資者經營管理能力強弱的直接結果，而前者增長的收益，一方面與投資者的經營策略有關，另一方面來源于農用土地轉化為旅游用地的市場升值收益。投資者以非市場價格取得農用土地使用權，土地升值收益幾乎全部為其所有，這部分收益分配存在不合理現象，即投資者不僅獲得了投資資金帶來的效益，而且還侵占了農民的土地升值收益。將土地的升值收益補償給農民，是提供土地要素的農民，與提供資金要素的投資者平等享有鄉村旅游發展利益的權利。目前，在鄉村旅游發展中，失去了土地未獲得土地增值補償的農民，他們有兩種選擇。由于缺乏必要的知識與技術，旅游投資者只能為一部分農民提供一份簡單的工作，使其參與到當地的旅游發展之中，并獲得數量不多的穩定收入；而另一部分不愿意參與或者投資者不希望其參與旅游企業生產的農民，則是自己想辦法，利用當地發展旅游這一條件參與旅游經濟活動，實質屬于一種搭便車的行為。這兩種行為，在某種程度上說，解決了農民依賴土地獲得發展的問題，并且在付出了勞動后，獲得的收入也會有所增加。然而，前一種可能拉大農民與投資經營者的收入差距，帶來新的矛盾沖突；后一種，其最終結果是擾亂鄉村旅游發展的秩序。所以，鄉村旅游要獲得健康的發展必須考慮農民對土地增值價值的分享，在市場機制的框架下建立農民對土地增值收益的分享制度。農用土地轉化為鄉村旅游用地之初，由于不能進入土地市場交易，土地的市場價值無法衡量，加之，緊鄰土地均為農業用地，農用土地轉化為旅游用地的市場增值價值在開發之初的確無法估計。但隨著鄉村旅游的發展，游客人數不斷增加，愿意經營鄉村酒店、餐館的人增多。因此，鄉村酒店、餐館、旅游紀念品門市等旅游設施的租售價格不斷上升，土地的增值價值才逐漸表現出來。在農用土地不能進入市場交易，在發展之初不能給予農民合理的市場價格補償的情況下，根據鄉村旅游發展進程讓農民分階段地分享土地獲得的增值收益是符合鄉村旅游發展實際的，也是可行的。
（二）農用土地增值補償的措施
鄉村旅游是一個市場化的過程，也有市場艱難的開拓期，快速發展期，在發展過程中還存在因種種原因不成功而失敗。農用土地轉化為旅游用地的增值效益也有一個從無到有的過程，也還存在不確定性。借用企業生命周期理論，讓農民充分了解企業經營的不同階段，在獲得了《土地管理法》規定的一些基本補償后，在政府主導下，參與分配土地不同階段產生的增值收益，既保證了農民土地轉化后的增值收益，又考慮了投資者市場經營的風險因素，有利于農民收入的增加和投資企業的健康發展。企業的生命周期大致可以分為四個階段：創業階段、成長階段、成熟階段和衰退/再生階段，不同階段企業的獲利狀況是不同的。根據旅游企業經營的不同階段，將農民土地增值價值的補償也分為幾個相應的階段，如初創階段由于農業用地剛剛轉化為旅游用地，鄉村旅游處于嘗試階段，游客不多，愿意租買投資者旅游設施進行經營的企業也不多，投資者的租售價格便宜，收益低。因此，補償給當地農民的土地增值收益應少。隨著鄉村旅游業的不斷發展，游客人數增加，投資者的收益快速增長，旅游業進入成長與成熟期，這就吸引了許多經營者參加到鄉村旅游中來，各種旅游設施的租售價格上升，土地增值明顯。這時，應提高農民的土地增值收益，使之隨著旅游的發展而增加。因此，將農民土地的增值收益與投資者的經營活動結合起來，根據鄉村旅游設施租售價格的變化，來分階段地給予農民土地增值補償，是農用土地轉化為旅游用地后增值價值補償的有效措施。然而，進行土地增值補償的難度在于，旅游設施租售價格的增長與投資者經營策略相關。投資者品牌打造得好，該地鄉村旅游發展快，飯店、餐館等設施租售價格就高。如何從旅游設施的價格中來區分哪是旅游經濟自然增長帶來的土地價值增值，哪是投資者的經營策略創造的價值，也就是說，用什么標準來分割旅游設施租售價格中投資者與農民的利益。由于鄉村旅游的區位條件和面臨的市場環境差異，以及投資者投入的不同，統一的分割標準難以形成。因此，需要發揮政府的主導和監督作用，依靠政府的行政權利來協調農民與投資者對土地增值收益的分享。政府應根據鄉村旅游設施租售價格的變化來確定投資企業所處的生命周期，并按照一定的比例及時調整農民土地增值收益的大小，確保農民土地增值收益的實現?！耙欢ǖ谋壤本褪呛侠淼胤指盥糜卧O施租售價格增長幅度與補償給農民的土地增值額的比例。目前，一些地區將土地的增值收益分為固定收益和風險收益，如成都三圣鄉村民土地集中經營后獲得的租金加紅利的補償方式。租金就是農民土地增值的固定收益，紅利即投資者經營活動的風險收益，這是一種將農民的土地折為一定的股份參與企業經營分配的補償方式，它較好地體現了農民土地要素在鄉村旅游中產生的價值。由于農民風險承受力弱，因此，投資者將紅利分為兩部分，一是固定紅利，以租金表現；另一部分為風險紅利，與企業的經營效益相聯系。低風險獲得低報酬，所以，投資者承諾的固定收益部分往往比較低。風險紅利與企業的盈虧相聯，由于不能像上市公司那樣財務公開，鄉村旅游經營的增值價值的實際情況，作為“股東”的農民難以知曉，事實上風險紅利部分的增長幅度也很小。農民土地以股份形式分享增值收益，在實際操作中獲取的利益還是不夠的。政府作為第三方，根據市場租售信號來提高農民土地的增值收益，對確保農民增收和鄉村旅游發展是十分必要的。
關鍵詞：農村土地征用；現狀；對策
這幾年，是我縣經濟加快發展，城市化建設迅速推進的重要時期。在此背景下，我縣各地出現了征用土地的。這些土地的及時征用，確保了我縣城市化建設和經濟建設對土地的需求。為了做好土地征用工作，各鎮、鄉和街道付出了艱辛的努力，部分鎮鄉、街道在一定時期內，把土地征用工作列為中心工作，分片、分村、分戶層層落實工作責任制，夜以繼日，深入細致地做好被征地農民的思想工作，確保了土地征用工作的順利進行。但是也應該看到，由于對土地征用補償存在爭議，在集體發展留用地、就業、社會保障工作和宣傳教育工作方面存在缺陷，使得土地征用工作呈現越來越難的趨勢，有些土地雖然已經完成征用補償協議的簽訂，但也難以及時交付使用，有些甚至在使用過程中還出現上訪或直接阻礙工程建設的現象。
一、我縣農村土地征收中存在的問題
（一）土地征用補償標準不盡合理。我縣現行土地征用補償標準區域間差異較大，現行中心城區土地征用補償標準根據城市規劃路網依次遞減的辦法，使得同一村、同一地塊土地征用補償標準各異，相鄰地塊土地征用補償標準懸殊，在實際土地征用補償中很難操作到位，并且極易造成征地補償爭議和糾紛。
（二）被征地農民的就業和基本生活沒有保障。幾年來，我縣在土地征用中普遍存在采用單一的貨幣處置辦法，對被征地農民的就業要求沒有引起足夠的重視。尤其是大片征用土地，往往使農民一夜之間就失去土地，因此使被征地農民有一種“措手不及”的感覺。這種感覺和思想情緒也影響了土地征用工作的順利實施。
（三）土地征用補償費分配不規范。政府對土地征用補償費分配沒有及時給予指導和監督，分配中“一村一策、一組一策”，分配方案比較混亂。多數村莊在分配中違背了法律和政策的基本精神，常常出現“吃小戶”現象，個別農民的正當權益無法得到保障。同時，由于缺乏政策的規范和約束，各村的土地征用補償費已趨向全部分光的現象。
（四）土地征用沒有依法實施。在實際工作中“先征后批、邊征邊用邊批”現象比較普遍，從而使土地征用工作理不直、氣不壯，對征地過程中出現的阻撓、干擾行為也不能及時給予依法處理。國土資源部門不直接參與土地征用政策處理工作，因此，對統一執行政策，依法實施征地，形成征地工作合力帶來消極影響。
二、完善我縣土地征用工作的對策建議
為加快城鄉一體化進程，縣級有關部門和鎮、鄉、街道，千方百計抓土地征用政策處理，確保被征用土地順利按時交付使用。但是，我們也要摒棄單純的土地征用觀，要從“三個代表”的高度，正確處理好土地征用和保護農民利益的關系，在土地征用補償、被征地農民就業安置及社會保障工作等方面予以及時完善和健全。
（一）及時修訂土地征用補償安置政策。土地征用補償安
置政策最為被征地農民所關心，土地征用補償標準的高低直接關系到被征地農民的切身利益。為了使征地補償政策更趨合理，最大程度上保護農民的利益，對土地年產值的計算及補償倍數
應適當給予調高，尤其是中心城區以外的鎮、鄉。在這一問題上，政府應有決心縮小中心城區和其他鎮、鄉在土地征用補償
上的差距，從而使我縣的土地征用補償在區域間公平合理。同時，對土地出讓收益，政府也要切出一塊作為專項資金（應不低于年土地出讓收益的10%），對被征地農民的培訓、轉業及社會養老保險方面給予支持或補貼。另外，在修訂土地征用補償安置政策時，對土地征用補償標準的確定必須遵循“區片綜合價”的辦法，并要力求區片劃分的科學性和可操作性。
（二）千方百計創造就業門路，切實解決被征地農民的生存發展問題。
1.失地農民應統一納入城鎮就業渠道，要建立城鄉統一就業組織體系，建立就業服務中介組織，幫助失地農民盡快在非農崗位上就業。:
2.進一步完善留地安置政策，在村集體土地被大量征用的前提下，留少量土地給村集體經濟組織發展經濟，就要舍得將好的地塊、商用價值大的地塊留給村集體，盡量做到不與農民爭利。
3.著力推進失地農民基本生活保障體系建設。政府征用土地后，多數失地農民將處于經營無門路，辦廠缺本錢、就業難度大的現狀。這就需要政府加快失地農民的基本生活保障制度建設。
4.加強被征地農民的教育培訓，提高被征地農民的轉業能力。在被征地農民的教育培訓方面，關鍵要抓好兩方面的工作：一是要注重對農民的技能培訓，二是要注重對農民的擇業觀念教育。
（三）嚴格按照《土地管理法》規定的征地工作程序，依法實施征地。
1.征用土地必須依法批準。未經批準的土地，政府不能隨意征用。
2.土地征用必須統一?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，土地征用只能由縣級以上人民政府組織實施，而具體承辦單位是縣級以上國土資源管理部門，實施統一征地。
3.土地征用必須公告。《土地管理法》規定了土地征用“兩公告一登記”的工作程序，即土地征用公告、征地補償方案公告和征地補償登記。
4.土地征用必須公平。在土地征用補償過程中，對同一片區、同一物類必須實行同一補償標準。
（一）統一思想，加強領導，做到組織和經費落實
經過“四五”普法規劃的實施，我局廣大干部群眾的法律意識和法制觀念有了明顯增強，為開展“五五”普法工作奠定了良好的基礎。為搞好“五五”普法和依法治理工作，在學法、用法、守法上下功夫，我局把“深入開展普法教育，推進民主法制建設”納入每年年度工作計劃，并認真抓好落實，使全局上下認識到：普法教育和依法治理是實施依法治國的基礎工程，是實現“富民強縣，加快發展”的重要保證，是落實“三個代表”重要思想的具體實踐。同時，作為法制社會，不學不行，本職工作要做好，不學也不行，嚴格依法辦事不學更不行。由于認識統一，我局干部職工學法的自覺性、責任性得到提高。
我們的主要做法是：
1、制定普法規劃?！拔逦濉逼辗▎幽瓿?，我局就深入基層就如何開展普法教育工作和依法治理工作進行廣泛的調查，研究制定了《__縣國土資源局“十一五”依法治局規劃》和《關于在全縣國土資源系統開展法制宣傳教育的第五個五年規劃》。同時，我局還結合自身的工作實際，制定普法教育各項工作計(來源：文秘站 ）劃，做到年度有計劃，年終有總結。使依法治理及“五五”普法工作規劃得到具體落實，全局的普法活動有計劃、有步驟地開展。
2、加強組織領導。一是成立“五五”普法和依法治理領導小組，制定了由黨組書記任組長，局其他班子成員為成員，為“五五”普法的順利開展提供了有力的組織保證。二是建立“五五”普法聯絡員，專門負責“五五”普法工作的聯系和協調。三是成立依法治理領導小組辦公室，全面負責普法工作的日常事務。
3、保證普法經費。局在每年的財務預算中均將普法經費落到實處，確?！拔逦濉逼辗ㄐ麄鹘逃顒拥恼ｉ_展和硬件的添置。同時規定，五五普法宣傳材料、宣傳用車、普法培訓班等工作，做到優先安排，為保障普法工作的落實提供了有力地經費保障。
4、狠抓制度落實。根據“五五”普法的總要求，每年定期召開兩次普法和依法治理領導小組會議，研究計劃，通報工作開展情況，確定重大法制學習教育活動安排，分析矛盾糾紛隱患，研究排查措施，征求意見和建議。同時，每年都及時征訂法律、法規等方面的書籍和報刊，要求大家以集中組織學習與自學相結合，普法學習與實際工作業務學習相結合，做到定期檢查，督促落實，確保普法工作不走過場，扎實有效開展。（二）突出重點，形式多樣，做到學習教育和宣傳活動落實
幾年來，按照“五五”普法規劃的總體要求，我局“五五”普法和依法治理領導組積極發揮職能作用，與相關部門密切配合，采取走出去、請進來等多種形式，開展法制學習宣傳教育工作。
結合本職工作，重點舉行了《行政訴訟法》、《行政復議法》、《土地管理法》、《礦產資源法》等法律知識學習。并邀請縣法制局、縣黨校等單位有關同志進行輔導和講解。二是積極參加市、縣級組織的各類法律知識培訓班學習，領導帶頭，全員參加。
（三）圍繞中心，堅持標準，做到各項工作落實
圍繞縣委、縣政府的中心工作，服從并服務于全縣經濟建設和改革、發展，穩定的大局，是普法和依法治理工作的基本出發點。近年來，我 局圍繞地方經濟這個中心，全面推進各項工作的正常開展。
隨著我國新型工業化、城鎮化的深入推進，越來越多的農民進城市從事二、三產業，農村勞動力結構發生了較大變化，從事農業勞動的青壯勞力大量入城，部分地區出現了農田閑置的局面，我國農業農村工作也進入了新的發展階段。
一、土地流轉過程中存在的主要問題
近幾年我國農村土地流轉速度不斷加快，流轉范圍也在日益擴大，但仍存在諸多問題，阻礙農村土地流轉的規范有序進行，其問題主要表現在以下幾個方面：
1.土地流轉的市場機制、監管機制尚不完善
我國土地流轉的市場機制尚不健全，流轉的市場也尚未形成。大部分地區土地流轉信息體系尚未建立起來，土地流轉雙方信息有效對接機制也未形成。土地流轉的顯示大廳尚未建立，相關的工作人員配備不全。部分地區為了完成流轉指標，重復申報流轉面積的現象存在，例如將修路、建廠面積等非農業用地都統計為流轉面積。流轉過程中，鄉鎮村級政府組織在協調引導、土地調劑、矛盾處理、監督管理方面，沒有發揮好應有的作用，強制、強迫地進行土地流轉的現象存在。
2.土地流轉中的承包經營戶文化素質偏低
農戶文化程度的高低對農村土地流轉有著重要影響，文化程度越高，吸收和掌握新技術的能力越強。相當一部分土地承包戶文化素質不高：以初中、高中文化為主，年齡大多在40-60歲之間。年齡老化，知識老化，制約個人經營能力。許多承包戶對于新品種、新技術、新裝備缺乏必要的認識和了解，技術接受能力和經營能力不高，重生產、輕營銷，重產量、輕品質，開拓創新的精神和能力明顯不足。農業科技是實現農業夢最重要推動力量，承包經營戶文化素質低，不利于農業現代化的實現。
二、土地流轉問題形成的原因
1.相關法制不健全
雖然我國的《土地管理法》、《農村土地承包法》等都對農村土地的性質、用途、流轉原則等作出了規定，但還存在政策法規不夠明確、部分條款過于陳舊等問題，不能對我國當前農村的土地流轉起到有效的指導作用，不利于農村土地流轉規范有序的進行。
2.農村社會保障制度不健全
土地對于農民而言是非常重要的，被視為“衣食父母”，尤其是在經濟不發達的農村地區，土地是其“最后的依靠”，農民一般不愿輕易轉讓土地。目前我國農村還未建立健全的社會保障體系，相當一部分農民也沒有參加合作醫療和養老保險，已經參保的農戶獲得的補助也很少，所以農民擔心土地轉讓之后的生計問題，在這樣的情況下，農民更不愿意出讓土地。
三、解決農村土地流轉問題的措施
1.完善土地流轉的相關法律體系
政府應對目前農村土地流轉過程中存在的問題進行深入研究，盡快制定《農村土地流轉法》，對農村土地流轉的程序、要求、維權途徑等作出詳細而明確的規定，并對現有的《土地管理法》、《農村土地承包法》中較為陳舊的條款進行修訂，使農村土地流轉真正做到有法可依，有法必依，切實保護農民的利益。同時在法律中要嚴格限制農村土地流轉的用途，保證流轉的土地用于農業，避免在流轉過程中挪作他用，這也是保證我國耕地面積和糧食安全的重要措施。在土地流轉過程中依據相關法律，堅持自愿、平等、有償原則，積極引導農民對土地進行有序流轉，發展形式多樣的適度規模經營，如專業大戶，家庭農場，農民合作社（家庭農場首次在2013年“中央一號”文件出現）。依據法律盡快規范農村土地流轉程序，幫助農民制定合法的合同樣本，并且結合當地土地的基本條件和設施情況，政府引導，鼓勵農民互利互換，以解決承包地塊不集中、不易實行規模化經營的問題。同時要有效禁止土地流轉過程中的強迫行為，以保護農民權益不受損，保證土地用途不變，確保農業的綜合生產能力不斷提高。
2.開展多種途徑對土地承包經營戶的培訓
對土地承包經營戶的農業科技培訓形勢要多樣化：政府要加強投入，可以讓農業科技人員深入田間地頭做現場指導；可以利用農村夜校，邀請農業專家，進行現場培訓，解疑答惑；可以農業科技合作社，有農業科技專家牽頭，農民加入，專家指導，農戶相互交流，在共同學習中提高農業科技技能；完善農業科技中介的科技培訓功能，政府提供政策支持，加強監管，提高其培訓農民科技素養的能力；要把“引進來”和“走出去”，結合起來，加強國際農業技術的交流合作，不斷提高培訓水平等等。通過這些培訓形式，就可以提高土地承包經營戶的經營管理能力、產品營銷及科學決策水平，指導和鼓勵承包戶創建品牌，開展糧食產后加工、銷售，延長產業鏈，拓展利潤空間，使其農業生產專業化能力不斷提高。
