時(shí)間：2023-09-08 17:15:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇財(cái)政績效考核管理辦法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：資金管理 調(diào)查 績效評價(jià) 探析
一、本地區(qū)財(cái)政專項(xiàng)扶持資金支出調(diào)查情況
（一）調(diào)查情況
通過查閱本地區(qū)近三年財(cái)政專項(xiàng)支出核算資料及相關(guān)書報(bào)、雜志和互聯(lián)網(wǎng)信息，深入走訪、實(shí)地考察獲財(cái)政專項(xiàng)扶持的企業(yè)，調(diào)閱財(cái)政稅收資料庫及企業(yè)生產(chǎn)總值統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對比企業(yè)的稅收繳納及銷售收入情況等方式，對比企業(yè)獲扶持前后發(fā)展?fàn)顩r，經(jīng)過艱苦細(xì)致的辨別工作，掌握大量具體、真實(shí)的、符合實(shí)際的材料。
（二）資金支出情況
為響應(yīng)國家各項(xiàng)政策，增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力，2012年至2014年間，本地區(qū)直接對企業(yè)財(cái)政專項(xiàng)扶持資金支出總額為16.68億元。
（三）資金使用情況
為響應(yīng)國家支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中小企業(yè)發(fā)展及人才建設(shè)等相關(guān)政策，近年來，本地區(qū)用于補(bǔ)貼企業(yè)的各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金支出（以下統(tǒng)稱專項(xiàng)資金）越來越大。2012-2014財(cái)政年度，專項(xiàng)資金支出總額為16.68億元，占同期公共財(cái)政預(yù)算收入的28.62%，主要有基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)、標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)補(bǔ)助等基礎(chǔ)設(shè)施性建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)助；有高新技術(shù)企業(yè)補(bǔ)助、自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)開發(fā)補(bǔ)助等技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目補(bǔ)助；有留學(xué)人員初期運(yùn)營補(bǔ)助、大學(xué)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助、微型企業(yè)補(bǔ)助等響應(yīng)國家人才政策方面的補(bǔ)助；還有為鼓勵(lì)在自主創(chuàng)新及生產(chǎn)、銷售上能帶動(dòng)行業(yè)發(fā)展的有影響力的企業(yè)設(shè)立的創(chuàng)新基金。
（四）資金使用效果
專項(xiàng)資金極大推動(dòng)企業(yè)的生產(chǎn)能力與發(fā)展?fàn)顩r，對地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展拉動(dòng)作用發(fā)揮明顯。專項(xiàng)資金的設(shè)立吸引強(qiáng)優(yōu)企業(yè)落戶，帶動(dòng)帶動(dòng)中、下游中小微企業(yè)落戶，形成產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，形成專業(yè)化、技術(shù)化、產(chǎn)業(yè)化，有力推動(dòng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，取得良好的社會(huì)效益。獲專項(xiàng)資金扶持企業(yè)整合資源，促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值逐年增長，上繳稅收穩(wěn)定，入庫及時(shí)足額，取得良好經(jīng)濟(jì)效益。增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力建設(shè)，提升本地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。企業(yè)落戶及擴(kuò)張，帶動(dòng)本地區(qū)勞工發(fā)展，有力解決勞動(dòng)就業(yè)問題。
（五）存在的問題
隨著專項(xiàng)資金投入不斷加大，日益顯露出一些問題，主要有：
1、預(yù)算不夠科學(xué)，執(zhí)行力度不夠
專項(xiàng)資金預(yù)算未能充分結(jié)合本地區(qū)發(fā)展大規(guī)劃和財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致專項(xiàng)資金與其他項(xiàng)資金調(diào)度有沖突，預(yù)算不能按照計(jì)劃執(zhí)行，增加財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。
2、項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)可行性論證不夠科學(xué)、充分
一是地方政府對項(xiàng)目管理不夠重視，未設(shè)立項(xiàng)目專職管理部門，項(xiàng)目篩選科學(xué)性不高。基層工作管理人員每天要應(yīng)付紛繁復(fù)雜的公務(wù)業(yè)務(wù)，項(xiàng)目管理工作只是其中之一，不設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，管理人員很難安排富余時(shí)間深入企業(yè)去了解項(xiàng)目，很難發(fā)現(xiàn)、推薦最符合條件的企業(yè)項(xiàng)目，就算為了項(xiàng)目立項(xiàng)工作而專門開展的項(xiàng)目調(diào)研，也是蜻蜓點(diǎn)水浮于表面，無法深入。二是項(xiàng)目推薦、審核的管理人員知識(shí)結(jié)構(gòu)不全面，管理人員履行的是行政管理職能，大多不具備專業(yè)技術(shù)知識(shí)，無法對項(xiàng)目可行性進(jìn)行科學(xué)論證；
3、項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)督管理不到位
項(xiàng)目管理部門對立項(xiàng)項(xiàng)目缺乏后續(xù)跟蹤管理，對項(xiàng)目立項(xiàng)后的建設(shè)情況、指標(biāo)完成情況、立項(xiàng)企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等不夠了解，項(xiàng)目管理工作未能實(shí)際發(fā)揮作用。
4、專項(xiàng)資金驗(yàn)收考核環(huán)節(jié)的問題
一是對立項(xiàng)項(xiàng)目的考核指標(biāo)不明確或者指標(biāo)未細(xì)化，驗(yàn)收沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，未能保證驗(yàn)收質(zhì)量。二是財(cái)政績效評價(jià)未充分發(fā)揮作用，財(cái)政部門對項(xiàng)目的前期管理工作參與度不夠，部分項(xiàng)目的前期推薦、申報(bào)、審核，沒有財(cái)政部門參與管理，導(dǎo)致項(xiàng)目信息溝通不暢，影響財(cái)政績效評價(jià)。
5、專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督力度不夠，考核機(jī)制不夠健全，缺乏追究責(zé)任制度
專項(xiàng)資金缺乏財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢參與監(jiān)督管理，也未設(shè)立相應(yīng)考核機(jī)制，資金使用存在一定的隨意性。
同時(shí)因?yàn)闆]有追究責(zé)任制度，管理人員工作責(zé)任心不強(qiáng)，普遍存在為完成任務(wù)而工作，工作的質(zhì)量不高，甚至可能出現(xiàn)感情審核，人情項(xiàng)目。
部分企業(yè)對財(cái)政扶持存在依賴思想，本末倒置，不認(rèn)真發(fā)展自己的生產(chǎn)及主營業(yè)務(wù)，反而為獲取專項(xiàng)資金，花費(fèi)大量人力物力，想盡辦法去迎合各項(xiàng)專項(xiàng)資的政策條件，博取國家財(cái)政扶持。
二、基于財(cái)政支出績效評價(jià)的專項(xiàng)資金管理探索
（一）財(cái)政專項(xiàng)支出績效評價(jià)管理當(dāng)前狀況
《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》是為了加強(qiáng)財(cái)政支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，建立科學(xué)、合理的財(cái)政支出績效評價(jià)管理體系，提高財(cái)政資使用效益而出臺(tái)。它要求財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，對財(cái)政支出特別是項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。出臺(tái)以來，各級財(cái)政部門已陸續(xù)開展相關(guān)工作，但實(shí)施的效果并不盡如人意，績效評價(jià)工作仍浮于表面階段，對財(cái)政支出管理特別是專項(xiàng)資金管理作用的未能充分發(fā)揮發(fā)揮出來。
（二）管理探索
財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政專項(xiàng)資金的特殊性，要求其應(yīng)合理調(diào)節(jié)和控制，接受監(jiān)督管理，促進(jìn)績效評價(jià)工作的開展，保證資金安全、使用有效。
1、預(yù)算環(huán)節(jié)的管理
財(cái)政層面，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，將財(cái)政工作由“記賬式”轉(zhuǎn)為“管理式”，走出當(dāng)前會(huì)計(jì)與出納、按行政命令撥付款項(xiàng)、重核算輕管理的角色，提高財(cái)政行政決策的參與度，結(jié)合本地區(qū)行政整體規(guī)劃，加強(qiáng)財(cái)政支出決策的科學(xué)性，合理安排財(cái)政資金，保證專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行力度。預(yù)算單位層面，應(yīng)當(dāng)在年初申報(bào)專項(xiàng)資金預(yù)算時(shí)，將績效目標(biāo)編入年度預(yù)算，績效目標(biāo)一經(jīng)確定一般不予調(diào)整，如確調(diào)整，則應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定程序重新報(bào)批。
2、成立專職項(xiàng)目管理部門或項(xiàng)目管理小組，加強(qiáng)項(xiàng)目可行性科學(xué)論證及績效可考核性
首先，成立由專業(yè)技術(shù)人員、管理人員、財(cái)稅人員等組成的項(xiàng)目管理小組，加強(qiáng)項(xiàng)目可行性科學(xué)論證，必要時(shí)應(yīng)聘請技術(shù)專家參與論證。同時(shí)，管理部門或小組應(yīng)全程參與項(xiàng)目管理工作，包括項(xiàng)目推薦、申報(bào)、立項(xiàng)、跟蹤管理及結(jié)題驗(yàn)收，形成事前、事中、事后監(jiān)督的有效管理機(jī)制。其次，充實(shí)項(xiàng)目管理人員隊(duì)伍，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)知識(shí)培訓(xùn)力度，提升管理人員專業(yè)技術(shù)水平，使管理人員加深項(xiàng)目專業(yè)基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)，而不僅僅局限于行政管理業(yè)務(wù)知識(shí)。第三，結(jié)合財(cái)政資金績效考核相關(guān)要求開展項(xiàng)目管理工作。項(xiàng)目管理部門或小組成員可能也是開展專項(xiàng)資金績效評價(jià)的組織機(jī)構(gòu)重要組成人員，在日常項(xiàng)目管理工作中，應(yīng)結(jié)合績效評價(jià)管理要求，深入、細(xì)化項(xiàng)目管理。
3、落實(shí)項(xiàng)目跟蹤制度
項(xiàng)目管理部門定期、不定期抽查項(xiàng)目，實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目建設(shè)情況，使項(xiàng)目監(jiān)督和管理形成常態(tài)化，制度化，促進(jìn)立項(xiàng)單位對項(xiàng)目的建設(shè)。密切關(guān)注項(xiàng)目承擔(dān)單位的經(jīng)營變化狀況以及項(xiàng)目實(shí)施具體情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、排除存在問題，對于實(shí)施狀況不理想的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)終止項(xiàng)目，收回項(xiàng)目資金，以保證財(cái)政資金的安全性、有效性。
4、明確、細(xì)化專項(xiàng)資金的績效考核指標(biāo)
推動(dòng)項(xiàng)目驗(yàn)收工作的開展按照專項(xiàng)資金相關(guān)要求，明確項(xiàng)目應(yīng)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量等預(yù)期產(chǎn)出指標(biāo)，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等預(yù)期效果指標(biāo)以及服務(wù)對象滿意程度、需要的成本資源等指標(biāo)。考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等方面進(jìn)行細(xì)化，晝進(jìn)行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分組分檔形式表述，以便于項(xiàng)目驗(yàn)收工作的開展。
5、落實(shí)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制
一是成立由審計(jì)、績效督查、紀(jì)檢等組成的監(jiān)督小組，加強(qiáng)專項(xiàng)資金日常監(jiān)督管理工作，加大督查和考核力度，定期不定期抽項(xiàng)檢查，以保證資金使用合法合規(guī)，確保財(cái)政資金的安全、使用有效。二是落實(shí)追究責(zé)任制度，啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制，結(jié)合國家決策終身負(fù)責(zé)制要求，增強(qiáng)對項(xiàng)目管理人員的警戒作用。
6、執(zhí)行信息公開制度，加強(qiáng)社會(huì)與輿論監(jiān)督，體現(xiàn)公開、公平性
執(zhí)行項(xiàng)目立項(xiàng)公告，將當(dāng)年計(jì)劃的專項(xiàng)扶持資金的重點(diǎn)扶持方向、額度，申報(bào)要求、時(shí)間，驗(yàn)收考核方式等信息公開公告。將擬立項(xiàng)項(xiàng)目企業(yè)單位情況包括發(fā)展現(xiàn)狀、立項(xiàng)依據(jù)、立項(xiàng)金額、考核制度、考核指標(biāo)等以及已立項(xiàng)項(xiàng)目企業(yè)項(xiàng)目實(shí)施情況、項(xiàng)目驗(yàn)收考核情況等信息公開公告，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)專項(xiàng)資金合理、規(guī)范使用。
7、建章建制，規(guī)范資金資產(chǎn)的使用
制定、修正和完善專項(xiàng)資金使用管理辦法，明確資金使用方向、開支范圍及所占的比重等，規(guī)范資金使用。加大資金形成的固定資產(chǎn)管理，執(zhí)行登記備案制。即資金用于購買設(shè)備等固定資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)作為專項(xiàng)國有資產(chǎn)管理，且優(yōu)先考慮購買通用性強(qiáng)的，便于調(diào)劑使用的資產(chǎn)，以提高固定資產(chǎn)使用效率。
專項(xiàng)資金在企業(yè)自身能力建設(shè)，技術(shù)創(chuàng)新能力發(fā)展及人才培育等方面的作用是顯而易見的，財(cái)政部門應(yīng)樹立績效管理理念，不斷探索專項(xiàng)資管理的新模式，管理好使用好，充分發(fā)揮資金作用，充分體現(xiàn)財(cái)政資金的效率和效果。
參考文獻(xiàn)：
[1]姚云敏楊秀繡.探究事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)[J].會(huì)計(jì)師，2014.6（194）
[2]周蘆慧.基于績效管理下的高校科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理[J].會(huì)計(jì)師，2011.11（134）
【關(guān)鍵詞】公共財(cái)政 財(cái)政預(yù)算 績效管理
一、前言
早在2003年，我國就已經(jīng)建立了公共財(cái)政框架，并隨著時(shí)間的發(fā)展，該框架體系不斷完善，其預(yù)算管理的理念也由傳統(tǒng)的“分配”不斷向“管理”轉(zhuǎn)變，并逐步改變了傳統(tǒng)模式下公共資源簡單分配的方法，進(jìn)一步發(fā)揮預(yù)算在整個(gè)財(cái)政資源管理的作用。因此對相關(guān)人員而言，需要正確認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國公共財(cái)政預(yù)算管理中存在的問題，并在借鑒各地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的優(yōu)化方法，這在提高我國公共財(cái)政預(yù)算績效管理中發(fā)揮著重要作用。
二、公共財(cái)政預(yù)算績效管理現(xiàn)狀分析
本文將結(jié)合Z地區(qū)的實(shí)際情況，對該地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀進(jìn)行分析。
（一）背景介紹
在2012年，Z地區(qū)開展了市級財(cái)政專項(xiàng)支出績效評價(jià)工作，由于此項(xiàng)工作的起步較晚，因此很多工作尚處于摸索階段，并且沒有配置專門的績效評價(jià)科室，主要由監(jiān)督檢查科室負(fù)責(zé)相關(guān)工作。在2012年5月，Z地區(qū)印發(fā)了有關(guān)地區(qū)專項(xiàng)績效評價(jià)工作的實(shí)施方法，并對本地區(qū)績效管理工作進(jìn)行優(yōu)化，為整個(gè)地區(qū)的公共財(cái)政預(yù)算績效管理工作奠定良好基礎(chǔ)。例如在2013年，Z地區(qū)開展了三個(gè)項(xiàng)目的績效評價(jià)，相關(guān)資料如表1所示。
（二）問題分析
根據(jù)Z地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算管理的實(shí)際情況來看，該地區(qū)在公共財(cái)政績效管理中，主要存在以下幾點(diǎn)問題：
1.效評價(jià)制度不健全。Z地區(qū)財(cái)政部門在預(yù)算管理中雖然已經(jīng)制定了一系列有關(guān)支出績效評價(jià)的方法，但是對整個(gè)項(xiàng)目而言，這些項(xiàng)目之前缺乏有效的制度保護(hù)與規(guī)范；同時(shí)也有研究發(fā)現(xiàn)，Z地區(qū)在財(cái)政績效分析中存在評價(jià)方法要求不一致的問題，導(dǎo)致很多評價(jià)方法缺乏可操作性，最終降低了本地區(qū)績效評價(jià)的整體效果，不利于保證績效評價(jià)工作的開展。
2.預(yù)算單位績效管理不科學(xué)。Z地區(qū)預(yù)算單位在管理中，一直受到傳統(tǒng)績效管理思想的影響，忽略了預(yù)算管理的作用，導(dǎo)致預(yù)算管理的效果長期也達(dá)不到預(yù)期。同時(shí)也有學(xué)者認(rèn)為，由于預(yù)算績效管理屬于一個(gè)新事物，社會(huì)接受這個(gè)思想還需要一個(gè)過程，如何轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念，也是相關(guān)單位當(dāng)前工作的重點(diǎn)[1-2]。
同時(shí)，Z地區(qū)預(yù)算單位在工作中依然存在部門利益的觀念，將財(cái)政預(yù)算資金的所有權(quán)、使用權(quán)等相分離，在工作中只注重審查財(cái)政資金是否符合規(guī)定，沒有過多的關(guān)注財(cái)政資金是否產(chǎn)生結(jié)果[3]。一些部門缺乏沒有對財(cái)政支出績效進(jìn)行考核，再加之績效考核本身存在缺陷，導(dǎo)致Z地區(qū)在項(xiàng)目操作中存在拖延、應(yīng)付的現(xiàn)象，工作尚缺乏主動(dòng)性。
最后，由于Z地區(qū)開展財(cái)政預(yù)算管理的時(shí)間較短，因此在操作中存在政策宣傳不到位的現(xiàn)象，導(dǎo)致不理性的理財(cái)行為普遍存在。
三、公共財(cái)政預(yù)算績效管理策略分析
Z地區(qū)針對自身在公共財(cái)政績效管理中存在的問題，提出了相應(yīng)的優(yōu)化改進(jìn)方法，顯著提高了自身公共財(cái)政預(yù)算績效管理整體質(zhì)量，值得其他單位借鑒學(xué)習(xí)。
（一）加強(qiáng)對預(yù)算績效管理制度的建設(shè)
制度建設(shè)是保證Z地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算績效管理水平的基礎(chǔ)點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理工作規(guī)范化的關(guān)鍵，因此Z地區(qū)做好制度建設(shè)具有重要意義。
Z地區(qū)在制度建設(shè)過程中首先建立了有關(guān)公共財(cái)政預(yù)算的績效評價(jià)制度：
1.在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上。建立了《Z地區(qū)預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)制度》、《Z地區(qū)預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)與選擇制度》等，對本地區(qū)財(cái)政預(yù)算績效考核中相關(guān)人員的責(zé)任劃分、績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，保證績效管理工作能得到快速發(fā)展。
2.在預(yù)算績效評價(jià)的基礎(chǔ)上。進(jìn)一步明確績效預(yù)算管理工作的獨(dú)立性，并要求其他單位能在績效管中發(fā)揮自身的監(jiān)督作用，形成完整的計(jì)劃、決策、監(jiān)督體系。
3.建立完整的預(yù)算保證制度。包括宣傳績效管理思想、做好預(yù)算績效技術(shù)保證、開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作。在加強(qiáng)人們對公共財(cái)政預(yù)算績效管理認(rèn)識(shí)的同時(shí)，提高從業(yè)人員綜合素質(zhì)[4]。
（二）重視應(yīng)用結(jié)果評價(jià)
優(yōu)于公共財(cái)政預(yù)算績效管理自身具有特殊性，因此Z地區(qū)在工作中落實(shí)了全面的績效管理結(jié)果評價(jià)工作，以進(jìn)一步促進(jìn)部門規(guī)范化預(yù)算管理。
1.重視對績效評價(jià)結(jié)果的處置。目前，Z地區(qū)財(cái)政單位已經(jīng)將評價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)、加強(qiáng)管理的重要參考，會(huì)不定時(shí)的將預(yù)算結(jié)果反饋至執(zhí)行單位；而執(zhí)行單位在獲得結(jié)果之后，應(yīng)該在第一時(shí)間討論預(yù)算工作是否存在問題，若發(fā)現(xiàn)問題，則會(huì)針對性的改進(jìn)預(yù)算資金管理辦法，最終達(dá)到降低成本、提高資金使用效率的目的[5]。
2.實(shí)施績效問責(zé)制度。為強(qiáng)化每個(gè)工作人員的責(zé)任意識(shí)，實(shí)施問責(zé)制度是Z地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算績效管理改革中的重點(diǎn)內(nèi)容。在工作中，管理單位將績效評價(jià)結(jié)果與組織、基建等單位的工作相掛鉤，并對于在財(cái)政資金使用過程中出現(xiàn)瀆職、失職的行為，由紀(jì)檢單位追究其責(zé)任；嚴(yán)肅處理財(cái)政資金的相關(guān)負(fù)責(zé)人員，對發(fā)現(xiàn)的違法行為則嚴(yán)格遵照《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行處罰，這些措施將會(huì)為預(yù)算績效管理工作的開展提供保障。
（三）建立評價(jià)工作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫
Z地區(qū)為保證財(cái)政預(yù)算績效管理工作能順利開展，建立了完整的評價(jià)工作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，主要內(nèi)容包括：1.建立績效評價(jià)的數(shù)據(jù)庫，負(fù)責(zé)收集有關(guān)項(xiàng)目決策、項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)出效果評價(jià)等，并生成與之相對應(yīng)的數(shù)據(jù)資料，這樣不僅有助于直接反映預(yù)算結(jié)果，還能為持續(xù)開展預(yù)算績效管理工作提供依據(jù)。2.在工作中統(tǒng)一收集與績效工作相關(guān)的各種問題，并提出問題的解決方法，最后將相關(guān)問題的資料加入到數(shù)據(jù)庫中。在經(jīng)過這種處理后，工作單位會(huì)進(jìn)一步改進(jìn)績效評價(jià)工作方法，有助于提高工作的整體質(zhì)量。3.所建立的評價(jià)工作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫大量收集了各種項(xiàng)目的支出結(jié)果、檢測數(shù)據(jù)、評估數(shù)據(jù)等，并將各種支出結(jié)果進(jìn)行總結(jié)、分析，評價(jià)相關(guān)項(xiàng)目預(yù)算結(jié)果，不僅能為Z地區(qū)評價(jià)公共財(cái)政預(yù)算績效管理質(zhì)量提供幫助，還能為上級單位進(jìn)行宏觀調(diào)控提供穩(wěn)定的數(shù)據(jù)資料支撐。
四、結(jié)論
本文主要結(jié)合Z地區(qū)的實(shí)際情況對公共財(cái)政預(yù)算績效管理的相關(guān)問題進(jìn)行研究，結(jié)合Z地區(qū)的實(shí)際情況，本文認(rèn)為我國其他地區(qū)在開展公共財(cái)政預(yù)算績效管理過程中，需要重點(diǎn)做好以下幾點(diǎn)工作：
一是要正確認(rèn)識(shí)到本地區(qū)在公共財(cái)政預(yù)算績效管理中的問題，并將解決問題作為目標(biāo)階段工作的重點(diǎn)；
二是要積極轉(zhuǎn)變工作人員的思想觀念，使其正確認(rèn)識(shí)到財(cái)政預(yù)算績效管理的特征、要點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上做好人員培訓(xùn)工作，不斷提高工作人員的綜合素質(zhì)；
三是可以借助現(xiàn)代化手段，通過構(gòu)建數(shù)據(jù)庫、信息資料平臺(tái)等方法收集財(cái)政預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)，為其他部門開展公共財(cái)政預(yù)算績效管理提供幫助；
四是要重視對結(jié)果的評價(jià)，在每次公共財(cái)政預(yù)算績效管理結(jié)束后，能根據(jù)開展情況評價(jià)本階段工作的得與失，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，討論不足，為實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理工作可持續(xù)開展奠定基礎(chǔ)。
參考文獻(xiàn)
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【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)管理
一、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》指明了我國未來幾年新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的任務(wù)和路徑，在為我國經(jīng)濟(jì)帶來新的發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也帶來了一系列風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對各地城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)提出了新的要求和標(biāo)準(zhǔn)，這也要求地方政府必須加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。然而我國地方政府目前的財(cái)政收入水平無法負(fù)擔(dān)所要求的資金水平。故在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，地方政府必然會(huì)加大舉債規(guī)模，進(jìn)一步放大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約10.9萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)約2.7萬億元，負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)約4.3萬億元，可見地方政府債務(wù)存量已經(jīng)非常巨大。審計(jì)署在2013年下半年和2014年第一季度對全國地方政府債務(wù)進(jìn)行了抽審，根據(jù)審計(jì)結(jié)果可以看出當(dāng)前地方政府債務(wù)增速略有放緩，但由于存量巨大，債務(wù)的增量仍然明顯，而且還存在著債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，管理機(jī)制不健全等的問題，風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。
二、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因
首先，分稅制財(cái)政制度存在缺陷，財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，誘發(fā)了地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榉侄愔曝?cái)政制度改革不徹底，使地方政府需要負(fù)擔(dān)大量的事權(quán)，但是財(cái)權(quán)卻沒有相應(yīng)擴(kuò)大。在1993到2003年間，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重由22%上升到54.6%，地方財(cái)政收入所占比重由78%下降到45.4%，但中央政府與地方政府的事權(quán)劃分卻未能徹底進(jìn)行。
第二，地方政府缺乏正規(guī)的融資渠道，當(dāng)前地方政府發(fā)債實(shí)行限額管理，使地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)增大。當(dāng)前地方政府自主發(fā)債面臨市場化定價(jià)問題，涉及對地方政府信用評級稅收等多種因素，故只能實(shí)行限額管理。因而目前銀行貸款是地方政府主要的融資渠道，一旦貨幣政策收緊或金融監(jiān)管部門出臺(tái)從緊政策，融資來源的穩(wěn)定性必會(huì)受到波及。而且地方政府獲取貸款常常投資于回收期較長的項(xiàng)目，再考慮到政府換屆、負(fù)債累積等相關(guān)因素，未來有地方政府債務(wù)危機(jī)集中出現(xiàn)的可能性。
第三，地方政府追求自身利益最大化，缺乏相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的管理風(fēng)險(xiǎn)。在信息不對稱的情況下，地方政府作為“理性人”會(huì)追求自身利益。地方政府官員為了彰顯自己的政績，就要盡一切可能提高自己主政地區(qū)的GDP，這也是促使地方政府大舉借債的原因。從目前來看，對于地方政府借債，仍缺乏與之相匹配的審批機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，使精確控制地方政府債務(wù)規(guī)模難度頗大。由于信息不對稱，地方政府可以肆無忌憚的舉債，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
最后，新型城鎮(zhèn)化融資以土地為杠桿，加劇了地方政府債務(wù)的償還風(fēng)險(xiǎn)。地方政府通過以土地做抵押物獲得銀行提供的大量貸款來保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。但以土地出讓金作為還款來源，這使得地方政府對土地依賴程度不斷增加，埋下地方政府債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)隱患。地方政府當(dāng)年收取后面若干年期的出讓金用于當(dāng)年的城鎮(zhèn)化建設(shè)，透支了未來政府的財(cái)政收入，造成了“本屆政府舉債，下屆政府償還”的亂象。
三、新型城鎮(zhèn)化背景下防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議
（一）改革地方官員政績考核機(jī)制，健全償債責(zé)任追究機(jī)制
糾正以往單以GDP增長評定地方官員政績的考核標(biāo)準(zhǔn)，提高環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、資源消耗等其他方面在考核中的比重。此外，要把化解歷史遺留債務(wù)，控制債務(wù)規(guī)模和投向以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理效果納入干部考核體系，充分發(fā)揮績效考核的激勵(lì)導(dǎo)向作用。同時(shí)健全償債責(zé)任追究機(jī)制，明確債務(wù)主體，明晰債務(wù)管理的責(zé)任和權(quán)利。突出地方政府“誰借誰還”原則，科學(xué)合理制訂地方債務(wù)管理辦法。
（二）規(guī)范地方政府融資平臺(tái)運(yùn)營
梳理重組混亂無序的融資平臺(tái)，以降低地方政府債務(wù)積聚風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行平臺(tái)準(zhǔn)入制度從而遏制融資平臺(tái)貸款的過度膨脹。努力培養(yǎng)適合地方建設(shè)和發(fā)展需要的財(cái)政投融資領(lǐng)域高級專業(yè)人才，提高地方融資平臺(tái)資金使用效率。此外，加強(qiáng)對融資平臺(tái)的監(jiān)管，健全融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)，建立強(qiáng)制信息披露制度，從而使地方政府債務(wù)公開透明，方便合理控制地方政府債務(wù)規(guī)模，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，提高地方政府債務(wù)的安全性。
（三）完善地方稅制體系，健全轉(zhuǎn)移支付制度
深化分稅制改革，明確中央和地方的支出責(zé)任，使中央和地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)上相匹配。推進(jìn)“營改增”，達(dá)到增值稅對商品和勞務(wù)的全面覆蓋的目標(biāo)，消除重復(fù)征稅現(xiàn)象，建立新稅源。加快房產(chǎn)稅的立法進(jìn)程，加快資源稅改革進(jìn)程。在完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度的基礎(chǔ)之上，以不動(dòng)產(chǎn)存量、市場價(jià)值和使用類型為依據(jù)，適時(shí)開征物業(yè)稅。此外，建立規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)各地的實(shí)際情況，在發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和中央向地方轉(zhuǎn)移支付過程中，監(jiān)管者要牢牢把握地方財(cái)政的收支情況，準(zhǔn)確評估地方政府及時(shí)還債能力，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
（四）規(guī)范土地利用形式，構(gòu)建可持續(xù)債務(wù)融資機(jī)制
地方政府要擺脫傳統(tǒng)的“土地財(cái)政”模式，強(qiáng)化土地用途管理，規(guī)劃城市建設(shè)用地要集約化，供地、用地政策要采取增量控制和存量挖潛并舉的模式。利用民間資本進(jìn)行新城鎮(zhèn)化建設(shè)，使城鎮(zhèn)化投融資多元化，形成財(cái)政資金引導(dǎo)，市場資金配合的投融資模式。適時(shí)允許地方政府自主發(fā)債，完善與自主發(fā)債相關(guān)的配套制度，使地方政府債務(wù)透明化。加強(qiáng)資產(chǎn)證券化創(chuàng)新，降低債務(wù)融資成本，運(yùn)用資產(chǎn)證券化工具和資本市場平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資金的供需對接，提高流動(dòng)性，從而降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；績效預(yù)算；特點(diǎn)；改革趨勢
一、公共財(cái)政的績效預(yù)算模式概述
公共財(cái)政的績效預(yù)算就是根據(jù)公共財(cái)政目標(biāo)設(shè)置公共預(yù)算，將公共預(yù)算的資源進(jìn)行分配、使用、管理并根據(jù)公共財(cái)政目標(biāo)的完成情況對整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督和考評，從而實(shí)現(xiàn)公共資源的有效利用，以獲得更大的社會(huì)效益。
根據(jù)財(cái)政部預(yù)算司提供的數(shù)據(jù)，我國2013年中央公共財(cái)政支出預(yù)算為69560億元，財(cái)政部的今年上半年全國財(cái)政收支情況中1～6月全國公共財(cái)政支出累計(jì)59714億元，比去年同期增加5821億元，增長10.8%。隨著我國公共財(cái)政支出的不斷增長，財(cái)政資金如何有效使用、怎么才能獲得更大的效益成為績效預(yù)算著重考慮的問題。
二、績效預(yù)算模式的特點(diǎn)
我國的公共財(cái)政的績效預(yù)算模式是以西方國家的績效預(yù)算模式為參照的，希望通過學(xué)習(xí)其成功的經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國國情的績效預(yù)算模式。
1.以結(jié)果為導(dǎo)向的綜合系統(tǒng)
績效預(yù)算模式更加重視政府的預(yù)算支出所取得的成效和所滿足的社會(huì)期望，而不只是重視財(cái)政投入。這樣就可以盡量避免“重分配，輕管理，重使用，輕績效”的公共財(cái)政弊端，促進(jìn)政府不斷提高服務(wù)的質(zhì)量。與此同時(shí)，對于績效評價(jià)的結(jié)果不僅可以是對當(dāng)下公共財(cái)政預(yù)算使用的評價(jià)，而且可以作為下一個(gè)預(yù)算年度安排的重要依據(jù)。這樣就形成了預(yù)算目標(biāo)—預(yù)算編制—預(yù)算實(shí)施與管理—績效評價(jià)—預(yù)算目標(biāo)的一個(gè)綜合的系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算方面的有效循環(huán)。
2.效率優(yōu)先的原則
績效預(yù)算模式相比于其他的預(yù)算模式而言，更加重視效率。雖然中央公共財(cái)政支出的數(shù)額很大，并且隨著我國綜合國力的不斷增強(qiáng)有逐漸遞增的趨勢，但是相對于公眾對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求而言還是稀缺的。這就要求有限的資金以一種更有效率的方式進(jìn)行使用，從而獲得最大的產(chǎn)出，使得公共部門的效率得到進(jìn)一步的提高。
3.與中長期預(yù)算相結(jié)合
公共財(cái)政的每個(gè)季度或年度預(yù)算都要與政府的總體目標(biāo)相結(jié)合，將中長期的戰(zhàn)略性目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和具體化，從而制訂每個(gè)季度或年度的績效目標(biāo)。這樣有效地避免了公共財(cái)政支出的短期行為，保證了公共財(cái)政預(yù)算的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也保證了政府職能活動(dòng)的連續(xù)性。
4.鼓勵(lì)預(yù)算管理者的創(chuàng)新和節(jié)約
由于存在信息不對稱，預(yù)算管理者更清楚并且能夠根據(jù)環(huán)境的變化選擇不同項(xiàng)目的投入組合，其有能力進(jìn)行預(yù)算分配和使用的創(chuàng)新。由于績效結(jié)果的約束，預(yù)算機(jī)構(gòu)不必再實(shí)行傳統(tǒng)意義上嚴(yán)格的“外部控制”，從而鼓勵(lì)預(yù)算管理者創(chuàng)新。同時(shí)，通過一定比例上的“利潤分享”，允許將預(yù)算結(jié)余的一部分獎(jiǎng)勵(lì)部門成員，可以激勵(lì)預(yù)算管理者節(jié)約預(yù)算資金。
5.預(yù)算過程更加注重民主化和科學(xué)化
傳統(tǒng)的公共財(cái)政預(yù)算的編制、實(shí)施管理主要是財(cái)政部的職責(zé)，而績效預(yù)算模式從預(yù)算的編制到最后的績效評價(jià)都有相關(guān)部門的專業(yè)人員及專家甚至是廣大公眾的參與，從而使得預(yù)算過程更加民主。同時(shí)，績效預(yù)算模式有著較為明確的工作流程，保證了預(yù)算過程的科學(xué)化。
三、我國公共財(cái)政的績效預(yù)算改革趨勢
我國于2003年十六屆三中全會(huì)中提出，要“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”。2008年十七屆二中全會(huì)也明確指出，要推行政府績效管理和行政問責(zé)制度。近年來，全國的很多地區(qū)在公共財(cái)政的績效預(yù)算方面都進(jìn)行了不斷的探索，但是不得不承認(rèn)我國的公共財(cái)政的績效預(yù)算管理改革起步較晚，雖然在廣東省、浙江省上海市、江蘇省等省市的實(shí)踐中積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)，但目前績效預(yù)算管理還處于擴(kuò)大試點(diǎn)階段，整體推進(jìn)預(yù)算績效管理還處于初級階段，并不完善，離改革的目標(biāo)和要求還相距甚遠(yuǎn)。
1.樹立公共財(cái)政預(yù)算的績效預(yù)算理念
把績效預(yù)算的理念融入到公共財(cái)政預(yù)算管理的全過程當(dāng)中，建立事前有績效目標(biāo)、事中有績效管理、事后有績效監(jiān)督和評價(jià)的績效預(yù)算管理系統(tǒng)。通過這個(gè)系統(tǒng)不斷持續(xù)、循環(huán)地運(yùn)作，形成一套科學(xué)的、量化的預(yù)算目標(biāo)和指標(biāo)體系，從而有效推動(dòng)公共部門對于公共財(cái)政預(yù)算的績效管理，強(qiáng)化部門責(zé)任意識(shí)，提高部門決策和管理水平。在此基礎(chǔ)上推動(dòng)預(yù)算管理的流程再造，逐步建立績效預(yù)算體系。最終，通過績效預(yù)算改革提高公共財(cái)政資金的使用效益，徹底打破傳統(tǒng)的“重分配，輕管理，重使用，輕績效”的傳統(tǒng)觀念。
2.建立和完善公共財(cái)政的績效預(yù)算管理制度體系
科學(xué)有效的管理制度是保證公共財(cái)政預(yù)算的各項(xiàng)工作更加科學(xué)化、規(guī)范化的關(guān)鍵因素。現(xiàn)在擺在我國公共財(cái)政績效預(yù)算管理的一個(gè)緊迫任務(wù)就是制定一套完善的績效預(yù)算管理制度體系，從而使得績效預(yù)算管理工作成為一項(xiàng)制度性和經(jīng)常性的工作。一是轉(zhuǎn)變政府的職能，在政府的各個(gè)部門中逐步建立和完善績效目標(biāo)的管理制度，實(shí)現(xiàn)政府管理制度的績效化；二是通過績效目標(biāo)的細(xì)化，把各個(gè)部門的績效預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行規(guī)范化和量化，從而實(shí)現(xiàn)公共部門目標(biāo)的績效化；三是完善績效預(yù)算評價(jià)體系，通過建立全國統(tǒng)一、量化并具有可行性的績效評價(jià)指標(biāo)體系，使得預(yù)算的績效評價(jià)有所依據(jù)，同時(shí)在評價(jià)方法上，注重引入專家或者公眾參與的第三方評價(jià)，提高績效評價(jià)的公信力和權(quán)威性；四是按照預(yù)算的編制、實(shí)施和管理、監(jiān)督和評價(jià)整個(gè)過程，建立以結(jié)果為導(dǎo)向，以制度為保障，以預(yù)算部門為責(zé)任主體和以財(cái)政部門為監(jiān)管主體的公共財(cái)政預(yù)算的績效預(yù)算管理的制度體系。
3.通過加強(qiáng)立法推進(jìn)績效預(yù)算管理
當(dāng)前的我國預(yù)算管理仍然沿用的是在1994年通過并于1995年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》，而當(dāng)時(shí)我國的預(yù)算管理模式還存在著許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，《中華人民共和國預(yù)算法》的一些環(huán)節(jié)和內(nèi)容不能符合新的體制要求。所以，在新的時(shí)代條件下，要根據(jù)現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)狀況和預(yù)算情況加強(qiáng)立法。為了促進(jìn)公共財(cái)政的績效預(yù)算方面的改革，首先就要把績效預(yù)算納入到《中華人民共和國預(yù)算法》當(dāng)中，確立相應(yīng)的績效預(yù)算的原則；其次，通過規(guī)范和充實(shí)制度和內(nèi)容，將現(xiàn)行的財(cái)政部的《政府績效管理辦法》上升為《政府績效管理?xiàng)l例》，進(jìn)而在條件成熟時(shí)上升為法律。
4.注重績效預(yù)算的評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用
評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是績效預(yù)算工作的落腳點(diǎn)，績效結(jié)果的有效運(yùn)用可以使得公共財(cái)政的績效預(yù)算發(fā)揮更大的效用。首先，建立績效預(yù)算數(shù)據(jù)庫，將績效評價(jià)結(jié)果錄入到數(shù)據(jù)庫中，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門和政府各個(gè)部門之間的數(shù)據(jù)共享；其次，將績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，通過向項(xiàng)目預(yù)算主管部門通報(bào)，發(fā)現(xiàn)整個(gè)過程中存在的問題，進(jìn)而提高公共財(cái)政預(yù)算的績效水平；再次，公開績效評價(jià)結(jié)果，按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，通過各種媒體向社會(huì)公眾公開績效評價(jià)結(jié)果，提高公共財(cái)政資金使用的透明度，接受公眾監(jiān)督；最后，將評價(jià)結(jié)果與下一年度的預(yù)算掛鉤，對于績效評價(jià)得分高、資金使用的效率高的部門，加大支持力度并進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對績效評價(jià)得分中等水平的謹(jǐn)慎安排預(yù)算，對于得分低的資金延緩發(fā)放，責(zé)令其加強(qiáng)整改，從而使得績效評價(jià)結(jié)果可以得到有效的運(yùn)用。
5.加強(qiáng)績效預(yù)算改革與各項(xiàng)配套改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
我國績效預(yù)算管理的改革和完善不可能是獨(dú)立進(jìn)行的，需要其他配套改革的支持。一是完善政府的績效考核制度，建立和完善行政問責(zé)制，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任管理，使得績效評價(jià)結(jié)果與公務(wù)員的績效考核相結(jié)合；二是深化財(cái)政支出管理改革，完善政府采購、國庫集中支付和部門預(yù)算改革，探索實(shí)施中長期預(yù)算管理，按周期滾動(dòng)編制公共財(cái)政預(yù)算，從而為公共財(cái)政的績效預(yù)算模式夯實(shí)財(cái)政工作基礎(chǔ)；三是引入權(quán)責(zé)發(fā)生制作為公共部門的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，建立復(fù)試預(yù)算制度；四是加強(qiáng)組織的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化財(cái)政部門與預(yù)算單位、人大、審計(jì)部門和紀(jì)檢部門的合作，加強(qiáng)監(jiān)督工作，保證績效預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行。
四、結(jié)語
建立我國公共財(cái)政預(yù)算的績效預(yù)算系統(tǒng)將是一項(xiàng)具有一定艱巨性的工作，不會(huì)也不可能是一蹴而就的，如果對于我國公共財(cái)政的績效預(yù)算改革的復(fù)雜性和艱巨性認(rèn)識(shí)不足，便會(huì)在實(shí)踐中產(chǎn)生過度簡單化的傾向。美國著名的預(yù)算專家喬伊斯對此有這樣的論述：“改革的困境暗示了基于績效的預(yù)算所面臨的最大的一個(gè)挑戰(zhàn)是過度單純化。如果我們相信這個(gè)目標(biāo)是直接而簡單的，我們就會(huì)冒這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，即將本來有希望的成功埋葬在一堆膨脹的期望下。”但是，我們?nèi)杂欣碛上嘈牛藏?cái)政預(yù)算的績效預(yù)算模式隨著政府治理的日益成熟，以及我國對于預(yù)算改革的不斷探索實(shí)踐，終將會(huì)逐漸完善、形成一個(gè)完整的體系。
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【關(guān)鍵詞】高職院校；財(cái)務(wù)管理；機(jī)制
高職院校的財(cái)務(wù)工作是協(xié)調(diào)學(xué)校全面、持續(xù)發(fā)展的重要保證，它承擔(dān)著依法籌措辦學(xué)資金、規(guī)范各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)秩序、提高經(jīng)費(fèi)使用效率、維護(hù)學(xué)校合法權(quán)益的重要任務(wù)。
一、堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)
（1）用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌學(xué)校財(cái)務(wù)工作全局。在深化財(cái)務(wù)管理改革工作中，高職院校領(lǐng)導(dǎo)班子要充分認(rèn)識(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要指導(dǎo)作用，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)學(xué)校財(cái)務(wù)工作全局，保證財(cái)務(wù)管理改革發(fā)展的正確方向。要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，樹立正確的政績觀念，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌好規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效益之間的關(guān)系。近年來大多數(shù)高職院校辦學(xué)的條件雖有較大完善，但教學(xué)、科研設(shè)備仍相對落后，實(shí)驗(yàn)條件和設(shè)備相對不足。解決這些問題，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子要充分明確財(cái)務(wù)工作在學(xué)院改革發(fā)展中的重要作用，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理工作。（2）按科學(xué)發(fā)展觀的要求深化財(cái)務(wù)管理工作改革。為使高職院校的財(cái)務(wù)工作有效的進(jìn)行，充分保證學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，通過深化體制改革、機(jī)制創(chuàng)新、制度完善、隊(duì)伍建設(shè)等措施，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、管理嚴(yán)格、監(jiān)督到位、運(yùn)行有效、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的目標(biāo)。
二、建立與時(shí)俱進(jìn)的學(xué)校財(cái)務(wù)管理體制和財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制
財(cái)務(wù)管理體制是財(cái)務(wù)管理工作的核心，是組織財(cái)務(wù)活動(dòng)，劃分財(cái)權(quán)和處理財(cái)務(wù)關(guān)系的一項(xiàng)根本制度，它對高職院校的財(cái)務(wù)管理和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都具有十分重要的意義。（1）高職院校應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理的財(cái)務(wù)管理體制。財(cái)政部、教育部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)意見》中明確規(guī)定：“建立健全各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，首先必須建立健全校（院）長經(jīng)濟(jì)責(zé)任制：高等學(xué)校的校（院）長是高等學(xué)校的法定代表人，對學(xué)校的財(cái)務(wù)工作負(fù)有法律責(zé)任”。高職院校的財(cái)務(wù)工作必須在院長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下對財(cái)務(wù)實(shí)行集中管理，通盤考慮，確保財(cái)務(wù)工作有條不紊的開展。學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大到一定程度時(shí)可以實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、集中核算的財(cái)務(wù)管理體制。學(xué)校的財(cái)務(wù)工作既是保證學(xué)校方方面面開展工作所需的物資供給，又牽涉到各個(gè)部門甚至每個(gè)人利益的工作。須在院長領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人的作用，集中集體智慧和力量，避免因獨(dú)斷專行而造成失誤。應(yīng)建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度和決策責(zé)任追究制度。凡學(xué)校重大經(jīng)濟(jì)決策、重大投資項(xiàng)目及大額資金使用，必須組織相關(guān)專家進(jìn)行論證，從可行性、效益性、經(jīng)濟(jì)性方面進(jìn)行論證評估。論證評估的結(jié)論經(jīng)學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組研究后，提交學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)集體討論決定。為了保證高職院校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理的財(cái)務(wù)管理體制的有效運(yùn)行，必須按照管理層次，分別建立各部門、各單位行政負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，以及各級財(cái)務(wù)主管、財(cái)務(wù)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，將財(cái)務(wù)工作的任務(wù)和責(zé)任層層分解落實(shí)到校內(nèi)各部門、各單位以及個(gè)人。同時(shí)，按照經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的要求，對因管理不善、控制不嚴(yán)而造成經(jīng)濟(jì)損失的有關(guān)人員依法追究相應(yīng)的責(zé)任。（2）建立和完善“重實(shí)效、節(jié)資源”的財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制。財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制是指財(cái)務(wù)各要素之間彼此依存、有機(jī)結(jié)合和自動(dòng)凋節(jié)所形成的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和運(yùn)行方式。高校財(cái)務(wù)運(yùn)行體制是指高校財(cái)務(wù)管理活動(dòng)相互聯(lián)系、相互作用的若干要素有機(jī)結(jié)合和自動(dòng)調(diào)節(jié)而形成的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和運(yùn)行方式，是高校財(cái)務(wù)活動(dòng)規(guī)律和資金運(yùn)行規(guī)律的集中體現(xiàn)。一方面，建立績效考核制度。資金效益要得到保證，必須建立績效考核制度。首先，要建立資金使用決策問責(zé)制，力求做到?jīng)Q策不失誤；其次，在資金運(yùn)行中必須對相關(guān)責(zé)任人的資金使用的績效進(jìn)行跟蹤考核，獎(jiǎng)懲分明，以提高資金的使用效益。另一方面，建立完善的資金管理機(jī)制。學(xué)校的財(cái)務(wù)管理應(yīng)以資金管理為中心，圍繞資金構(gòu)建資金投入效益保證機(jī)制；依據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，建立與目標(biāo)、任務(wù)、績效掛鉤的資源分配機(jī)制。最后，不斷完善內(nèi)部收入分配制度。嚴(yán)格執(zhí)行國家收入分配政策，不斷完善內(nèi)部收入分配制度，改革收入分配管理辦法，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部收入分配制度的規(guī)范化與科學(xué)化。
三、建立財(cái)務(wù)規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，規(guī)范財(cái)務(wù)行為
馬克思在《資本論》中曾形象地對商品能否在市場中出售進(jìn)行這樣描述：“從商品到貨幣，這是一個(gè)驚險(xiǎn)的跳躍。”財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)務(wù)活動(dòng)中由于各種不確定因素的影響，使財(cái)務(wù)收益與預(yù)期收益發(fā)生偏離，因而造成蒙受損失的機(jī)會(huì)和可能。近年來，高職院校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是缺乏財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，預(yù)算管理約束弱化、管理層次決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范中的主要問題，必須加以解決。
1.規(guī)范財(cái)務(wù)行為，加強(qiáng)預(yù)算管理。高職院校屬于事業(yè)單位。其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性主要源于財(cái)務(wù)管理的特殊性，即財(cái)務(wù)管理的重心是預(yù)算管理，其發(fā)展和建設(shè)只能建立在財(cái)力許可范圍之內(nèi)。因此，必須加強(qiáng)預(yù)算管理，控制、強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，充分發(fā)揮預(yù)算在資源配制中的主導(dǎo)作用。（1）應(yīng)根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展的需要和綜合財(cái)力的可能，編制中長期財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃必須與財(cái)政收支相適應(yīng)。（2）要根據(jù)“量入為出、收支平衡、積極穩(wěn)妥、統(tǒng)籌兼顧”的原則，編制年度財(cái)務(wù)預(yù)算；學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)活動(dòng)所發(fā)生的財(cái)務(wù)收支都應(yīng)納入預(yù)算管理的范圍，學(xué)校執(zhí)行的年度預(yù)算應(yīng)與主管部門批準(zhǔn)的部門預(yù)算收支口徑上保持一致；應(yīng)將預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任分解到校內(nèi)各部門、各單位；預(yù)算調(diào)整必須按規(guī)定程序進(jìn)行。（3）各項(xiàng)支出做到有預(yù)算安排、有支出標(biāo)準(zhǔn)、有制度依據(jù)。嚴(yán)禁無預(yù)算、超預(yù)算支出。
2.多渠道防范籌措資金帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著教育改革的深入發(fā)展，高職院校的辦學(xué)和發(fā)展要由單一的地方政府投入上以地方政府投入為主、多渠道投資為輔的辦學(xué)道路轉(zhuǎn)變。為防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須建立多渠道、多形式籌措資金的規(guī)范。在法律允許的范圍內(nèi)，充分利用校內(nèi)人才、技術(shù)、設(shè)施等資源優(yōu)勢和良好的社會(huì)影響等無形資產(chǎn)，通過社會(huì)捐款、盤活資產(chǎn)、開展合作等途徑，以及校友會(huì)、基金會(huì)等多種形式，為學(xué)校的發(fā)展籌措資金。
3.做好收費(fèi)管理工作，規(guī)范收費(fèi)行為。學(xué)校所有收入均由學(xué)校財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理。嚴(yán)格收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)性收費(fèi)，代收費(fèi)，嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，堅(jiān)持自愿、非盈利性原則及收費(fèi)公示制度。按照收支兩條線的規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)必須由學(xué)校財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一收取和管理及核算，必須使用上級財(cái)政部門統(tǒng)一印制的票據(jù)。收入必須按規(guī)定及時(shí)全額上繳財(cái)政專戶或國庫；支出必須按財(cái)政部門批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。
4.嚴(yán)格資金管理制度，規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)。首先，建立大額度資金流動(dòng)集體決策、明確相關(guān)人員的責(zé)任，確保資金安全完整。其次，對外投資必須經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)的論證和專家評估，學(xué)校要指定責(zé)任部門和責(zé)任人，加強(qiáng)對各投資項(xiàng)目的管理，確保對外投資的資金安全與合法收益的實(shí)現(xiàn)。再次，學(xué)校不得從事股票投資和其他風(fēng)險(xiǎn)性債券投資業(yè)務(wù)。
5.學(xué)校嚴(yán)禁為任何組織（含校辦產(chǎn)業(yè)）或個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供擔(dān)保，防范因擔(dān)保帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
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關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)企業(yè)；社會(huì)責(zé)任；實(shí)現(xiàn)
一、引言
目前還沒有企業(yè)社會(huì)責(zé)任的權(quán)威定義，比較有代表性的有：管理學(xué)者斯蒂芬?P.羅賓斯（Stephen.P.Robbins）與瑪麗?坎特（Mary Coulte）認(rèn)為企業(yè)社會(huì)責(zé)任是指超過法律和經(jīng)濟(jì)要求的企業(yè)為謀求對社會(huì)有利的長遠(yuǎn)目標(biāo)所承擔(dān)的責(zé)任。1991年，Carroll認(rèn)為經(jīng)濟(jì)、法律、倫理和慈善四種社會(huì)責(zé)任構(gòu)成了企業(yè)社會(huì)責(zé)任的全部，而且這四個(gè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任構(gòu)成了一個(gè)金字塔的結(jié)構(gòu)。關(guān)于企業(yè)社會(huì)責(zé)任到底是什么這個(gè)問題并不重要，重要的是企業(yè)應(yīng)該對哪些人承擔(dān)責(zé)任，對這些對象應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，怎樣推動(dòng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)這些責(zé)任的問題。Carroll認(rèn)為將利益相關(guān)者理論應(yīng)用于企業(yè)社會(huì)責(zé)任研究中可以為企業(yè)社會(huì)責(zé)任“指明方向”，針對每一個(gè)主要的相關(guān)利益群體就可以界定企業(yè)社會(huì)責(zé)任的范圍。Clarkson也曾經(jīng)說，利益相關(guān)者理論可以為企業(yè)社會(huì)責(zé)任提供“一種理論框架”，在這個(gè)框架里，企業(yè)社會(huì)責(zé)任被明確界定在“企業(yè)與利益相關(guān)者之間的關(guān)系”上。目前，利益相關(guān)者的范圍主要有投資者、員工、顧客、供應(yīng)商、債權(quán)人、行業(yè)協(xié)會(huì)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、政府等。作者選取了其中認(rèn)為對房地產(chǎn)企業(yè)最重要的三個(gè)利益相關(guān)者作為本文的研究基礎(chǔ)。
二、房地產(chǎn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的缺失表現(xiàn)
（一）房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的土地尋租現(xiàn)象
曾有人在2002年測算，當(dāng)年中國國有土地資產(chǎn)總量約25萬億元，約占當(dāng)年全部國有資產(chǎn)總量的76%，相當(dāng)于當(dāng)年全國GDP的2.44倍。不過，這筆巨大的資產(chǎn)卻產(chǎn)權(quán)界定不清、產(chǎn)權(quán)交易積弊叢生，“肥沃”的土地因此成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域權(quán)力尋租的最熱門領(lǐng)域，很多大案要案、金融犯罪，其背后都與土地密切相關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，過去幾年里，在領(lǐng)導(dǎo)干部、貪污受賄的案件中，涉及土地批租問題的約占三分之一。在土地招掛拍的過程中，競買人惡意串通“圍標(biāo)”、“陪標(biāo)”的現(xiàn)象很普遍。投標(biāo)單位向陪標(biāo)單位承諾條件，以金錢賄賂收買主要的評標(biāo)人，里應(yīng)外合，不對稱信息，故意抬高投標(biāo)門檻和中標(biāo)價(jià)格，減少限制和嚇阻其他競標(biāo)人。開發(fā)商不惜代價(jià)的尋租成本最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者的手中，這也可以部分解釋近年來房價(jià)飆升的原因。
（二）房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)大
2006年中國房地產(chǎn)開發(fā)資金來源為32523.23億元，同比增長28.3%。近兩年銀行信貸比例上升，2004年銀行信貸只占開發(fā)資金總量的18.4%，2006年提升到19.58%；2006年自籌資金與其他資金分別占資金總量的31.95%和47%。由于預(yù)售款中大部分是銀行對購房者發(fā)放的個(gè)人住房貸款，因此總體上看約有70%的資金是來自銀行系統(tǒng)，融資渠道過分依賴商業(yè)銀行。這種高度集中的銀行融資體制，必將加大銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槿绻唐贩靠罩妹娣e長期持續(xù)大量積壓，開發(fā)企業(yè)無法支付銀行貸款與建筑費(fèi)用時(shí)，只有將房子抵押給銀行與建筑商，而建筑商的資金大部分也來自于銀行貸款，最后也只好把開發(fā)商抵押給他的房子再抵押給銀行。一旦房地產(chǎn)泡沫破裂，房價(jià)下跌，則銀行即使拍賣抵押物也無法收回貸款本息。最終，銀行將成為房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的最大承擔(dān)者，2008年美國爆發(fā)的次貸危機(jī)就是前車之鑒。
（三）房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對消費(fèi)者的欺詐行為
房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對消費(fèi)者的社會(huì)責(zé)任主要是提供能夠滿足消費(fèi)者需求的產(chǎn)品和服務(wù)，保持房價(jià)的穩(wěn)定發(fā)展。在當(dāng)今中國房地產(chǎn)開發(fā)商以利潤最大化為中心的動(dòng)機(jī)下，房價(jià)已經(jīng)成了老百姓生命中不能承受之重，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在賣樓過程中所表現(xiàn)出來的欺詐行為更是嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的基本權(quán)利。這些欺詐行為具體表現(xiàn)在：不向消費(fèi)者公布新開樓盤的價(jià)格或者是公布虛假的價(jià)格；相關(guān)項(xiàng)目的另收費(fèi)行為以及小區(qū)配套設(shè)施的不完善；隱瞞售房進(jìn)度、散布虛假銷售信息或漲價(jià)信息，營造虛假銷售氣氛。
三、房地產(chǎn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失的根源分析
（一）尋租現(xiàn)象背后的實(shí)質(zhì)
房地產(chǎn)開發(fā)離不開土地這個(gè)重要的資源，政府對土地的壟斷是產(chǎn)生房地產(chǎn)尋租的重要原因。在中國，土地的控制權(quán)牢牢地掌握在有著二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的政府手里。二元結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為政府代表主體的二元性，即中央政府代表土地所有權(quán)、行使市場管制權(quán)，地方政府使用權(quán)、行事經(jīng)營權(quán)。具體經(jīng)營土地市場的是地方政府，中央政府對地方政府具有絕對的監(jiān)管權(quán)。但是由于信息不對稱，監(jiān)管成本過高以及地方政府官員考核指標(biāo)的因素，地方政府和中央政府在行使同一塊土地的權(quán)利上會(huì)表現(xiàn)為一定的價(jià)值沖突：中央重視土地的資源價(jià)值，但地方卻看重土地的資產(chǎn)價(jià)值。于是，地方出于政績、財(cái)政的考慮，挖空心思與中央爭奪土地經(jīng)濟(jì)、政治利益。由于地方政府官員的考核指標(biāo)直接和GDP掛鉤，土地收入就成了地方財(cái)政收入的一個(gè)重要來源。而地方政府實(shí)際上也并不是作為一個(gè)機(jī)構(gòu)行使土地所有權(quán)，它需要委托相關(guān)部門的官員來具體地行使這項(xiàng)壟斷權(quán)力。如果地方政府的某個(gè)官員掌握了控制土地市場的權(quán)力，那么就有開發(fā)商“處心積慮”地去獲取高額壟斷利潤，這就給擁有頒發(fā)開發(fā)許可權(quán)的官員創(chuàng)造了巨大的尋租空間。
（二）房地產(chǎn)企業(yè)大量銀行貸款的原因
近幾年來，隨著土地招掛拍在全國的推進(jìn)，中央緊縮土地政策的實(shí)施，土地價(jià)格越來越高；又由于房市的飛速發(fā)展，房價(jià)一路上揚(yáng)，普通工薪階層買不起房，只有靠原有公房的拆遷獲得“第一桶金”，從而使得拆遷成本愈來愈難以控制。由此產(chǎn)生的結(jié)果是，土地費(fèi)用和動(dòng)拆遷費(fèi)用占一個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目總投資的比例從原來的30%上升到40-50%，中心城區(qū)的比例就更高，有些甚至達(dá)到60%。未繳清土地費(fèi)用，完成動(dòng)拆遷，就不能取得四證，也就無法達(dá)到銀行貸款“四證齊全”的門檻。這樣一來，房地產(chǎn)企業(yè)需要自行籌備的資金大大增加，這對大型房產(chǎn)集團(tuán)來說影響不大，對中小房產(chǎn)商則是致命一擊。因此，自有資金不足，追求高杠桿獲利的房產(chǎn)商企圖繞過政策，另辟蹊徑來解決前期資金。另一方面，房地產(chǎn)業(yè)的高利潤對銀行有著天然的吸引力。資料表明，世界房地產(chǎn)平均利潤基本保持在6-8%，高于其他產(chǎn)業(yè)。而中國等新興市場經(jīng)濟(jì)國家的房地產(chǎn)投資利潤遠(yuǎn)高于國際或發(fā)達(dá)國家水平，一般不低于30%，即使不景氣時(shí)也在20-25%；即使利潤較低的政府安居工程也達(dá)15%。顯然，房地產(chǎn)開發(fā)信貸是銀行一項(xiàng)重要的贏利性資產(chǎn)業(yè)務(wù)。
（三）造成房屋銷售過程中欺騙行為的根源
房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對消費(fèi)者的種種不誠信行為主要來自于人們價(jià)值觀的錯(cuò)位等一系列社會(huì)問題。改革開放前服務(wù)于人民的核心價(jià)值觀開始迷失，改革開放后逐漸表現(xiàn)為社會(huì)價(jià)值觀的多元化，形形的價(jià)值觀激烈碰撞，不健康的價(jià)值觀（拜金主義、奢侈、欺詐、自私等等）充斥整個(gè)社會(huì)。絕大多數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)唯利潤是從，在追逐利潤的過程中絞盡腦汁耍盡一切不良手段，又加上中國現(xiàn)行相關(guān)的法律制度不完善，消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)薄弱，房地產(chǎn)企業(yè)的不誠信行為時(shí)有發(fā)生。
四、房地產(chǎn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的構(gòu)建
（一）完善現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度，完善政府官員考核體系
在保證國家對土地的絕對所有權(quán)的前提下，進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)多元化改革的試驗(yàn)，把一部分土地的開發(fā)權(quán)和使用權(quán)等實(shí)際產(chǎn)權(quán)分配給大型國有企業(yè)，對土地的管理辦法可以參照一般國有資產(chǎn)的管理辦法，但是應(yīng)該開設(shè)專門賬戶進(jìn)行管理，實(shí)行國有土地使用權(quán)的委托經(jīng)營制度。實(shí)行由農(nóng)地終極所有者的農(nóng)戶通過民主選舉產(chǎn)生代表村民集體利益的合作經(jīng)濟(jì)組織通過農(nóng)戶自愿形式行使土地管理權(quán)，行使的土地權(quán)利包括占有、使用、收益、處分等權(quán)能。必須改變現(xiàn)有的官員考核制度，改革現(xiàn)有的單純依靠GDP絕對增長額的官員政績評價(jià)，尤其是與土地收入掛鉤的GDP增長率指標(biāo)需要慎重衡量。注重當(dāng)?shù)毓賳T的長期績效考核指標(biāo)，把地方官員對地方可持續(xù)發(fā)展所做的貢獻(xiàn)值的大小作為官員晉升的重要依據(jù)。
（二）加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸管理，拓寬房地產(chǎn)企業(yè)融資渠道
商業(yè)銀行在進(jìn)行房地產(chǎn)項(xiàng)目貸款上時(shí)應(yīng)做好相應(yīng)的客戶分析和放貸前的調(diào)查，以掌握客戶的真實(shí)資料。加強(qiáng)貸后管理，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)控。要強(qiáng)化信貸資金的“過程控制”，加大對企業(yè)貸款后的動(dòng)態(tài)監(jiān)管力度，對房地產(chǎn)貸款要確保項(xiàng)目資金封閉運(yùn)行，要與開發(fā)企業(yè)簽訂資金封閉管理協(xié)議，確定各自資金到位時(shí)間與進(jìn)度，明確各自的權(quán)利與義務(wù)。同時(shí)，對每筆貸出去的款項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任都要追究到個(gè)人，涉及金額特別大的可以由幾個(gè)人共同承擔(dān)。銀行對這些信貸員實(shí)行專門管理，保證每一位信貸員都有積極性就負(fù)責(zé)專門的款項(xiàng)，同時(shí)，對專門款項(xiàng)的使用進(jìn)行跟蹤，確保每筆貸款實(shí)現(xiàn)真實(shí)的用途，信貸員對可能具有壞賬風(fēng)險(xiǎn)的款項(xiàng)要有書面的解釋說明及相應(yīng)的防范措施。對有失職行為的銀行工作人員必須追究連帶責(zé)任。發(fā)展以股票融資為主的房地產(chǎn)直接融資渠道，大力發(fā)展房地產(chǎn)信托，積極探索其他形式的房地產(chǎn)融資渠道。據(jù)2007中國統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，截至2006年中國共有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)58710家，而目前能上市的房地產(chǎn)企業(yè)不過幾十家，就算全國的上市公司都做房地產(chǎn)投資，加起來也不超過1400家。因此，通過股票融資的開發(fā)商畢竟是少數(shù)。因此應(yīng)該大力發(fā)展房地產(chǎn)融資的資本市場，開拓房地產(chǎn)中小企業(yè)板塊，積極探索房地產(chǎn)融資的其他渠道。
（三）營造一個(gè)誠信健康的房地產(chǎn)銷售環(huán)境
對在商品房銷售中損害消費(fèi)者權(quán)益的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)高層管理人員應(yīng)該加大懲罰的力度，比如在銷售過程中嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者權(quán)益的開發(fā)商企業(yè)應(yīng)吊銷商品房預(yù)售許可證，要讓這些經(jīng)理人員明白，不強(qiáng)化員工的誠信意識(shí)，依靠坑蒙拐騙來取得業(yè)績無益于個(gè)人的利益和公司的發(fā)展。同時(shí)，實(shí)行房地產(chǎn)銷售人員全國區(qū)域管理的制度，這個(gè)統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)可以由各地的消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，營銷人員采取持證上崗的方式，每一個(gè)房地產(chǎn)銷售資格證上都有代表本人唯一合法身份的編號。消費(fèi)者可以直接向消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)的有關(guān)部門進(jìn)行投訴，由消協(xié)的有關(guān)部門進(jìn)行真實(shí)性調(diào)查后再做出處罰決定。從外部環(huán)境來說一方面應(yīng)盡快完善《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)法律，提高消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)，對嚴(yán)重違反消費(fèi)者權(quán)益的開發(fā)商企業(yè)和個(gè)人可以考慮追究民事責(zé)任甚至是刑事責(zé)任等。另一方面應(yīng)該在全行業(yè)甚至全社會(huì)范圍內(nèi)加強(qiáng)社會(huì)主義誠信觀建設(shè)，像一些西方國家那樣建設(shè)個(gè)人誠信的電子檔案制度。
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為認(rèn)真落實(shí)省、市政府安全生產(chǎn)決策部署，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，有效防范生產(chǎn)安全事故，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，做好2014年全區(qū)安全生產(chǎn)目標(biāo)管理工作，現(xiàn)根據(jù)《區(qū)政府關(guān)于印發(fā)區(qū)街道辦事處、有關(guān)部門和單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)暫行規(guī)定的通知》的規(guī)定，特制定本實(shí)施意見：
一、目標(biāo)管理
（一）控制目標(biāo)
堅(jiān)決杜絕較大和重特大事故發(fā)生，最大限度地減少一般死亡事故，各類事故死亡人數(shù)不超過市政府安委會(huì)下達(dá)的控制指標(biāo)。億元GDP安全生產(chǎn)事故死亡率控制在0.068以內(nèi)。
（二）責(zé)任要求
（1）區(qū)安全生產(chǎn)目標(biāo)管理工作實(shí)行區(qū)長負(fù)責(zé)制，區(qū)長為全區(qū)安全生產(chǎn)工作第一責(zé)任人，副區(qū)長為分管工作直接責(zé)任人，按分工組織全區(qū)相關(guān)行業(yè)、系統(tǒng)安全生產(chǎn)目標(biāo)的實(shí)施。
（2）各街道辦事處主要負(fù)責(zé)人為本地安全生產(chǎn)工作第一責(zé)任人，各街道辦事處副職為分管工作直接責(zé)任人，按分工做好相關(guān)行業(yè)、系統(tǒng)安全生產(chǎn)工作。
（3）區(qū)級有關(guān)部門（單位）主要負(fù)責(zé)人為本部門（單位）安全生產(chǎn)工作第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)組織本部門（單位）安全生
產(chǎn)工作。其他領(lǐng)導(dǎo)按職責(zé)分工對第一責(zé)任人負(fù)責(zé)。
（三）組織體系
（1）區(qū)政府分管安全生產(chǎn)工作的副區(qū)長負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)目標(biāo)管理的組織，區(qū)政府安委會(huì)具體負(fù)責(zé)年度安全生產(chǎn)目標(biāo)的制定、分解、實(shí)施、考評、獎(jiǎng)懲等重大問題的組織協(xié)調(diào)。
（2）區(qū)政府安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室（以下簡稱區(qū)安委辦）負(fù)責(zé)全區(qū)安全生產(chǎn)目標(biāo)管理的日常工作。
（3）各街道和區(qū)各有關(guān)部門（單位）也要建立健全制度，落實(shí)機(jī)構(gòu)和指定專人負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)目標(biāo)管理的日常工作。
二、考核內(nèi)容
（一）各街道辦事處：
（1）落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任。實(shí)行安全生產(chǎn)行政首長負(fù)責(zé)制，落實(shí)“一崗雙責(zé)”。制定和完善本級安全生產(chǎn)工作制度，將安全生產(chǎn)責(zé)任分解落實(shí)到各社區(qū)和部門。層層簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書，落實(shí)目標(biāo)管理考核制度。落實(shí)安全生產(chǎn)屬地監(jiān)管原則，明確街道（集聚區(qū)）、社區(qū)的安全生產(chǎn)監(jiān)管范圍和對象。建立完善履職報(bào)告制度，街道辦事處主要領(lǐng)導(dǎo)、各部門主要領(lǐng)導(dǎo)每季向區(qū)政府書面報(bào)告安全生產(chǎn)履職情況，并抄送區(qū)政府安委辦。
（2）加大安全生產(chǎn)投入。將安全生產(chǎn)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，街道列入財(cái)政預(yù)算的安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金增幅不低于財(cái)政收入增長幅度，安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金按照《市政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見》文件精神執(zhí)行。
（3）加強(qiáng)安全監(jiān)管體系建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)各級安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)，按照《“雙基”意見》，各街道要單獨(dú)設(shè)安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)，人員配備不少于7人，其中揚(yáng)名街道（集聚區(qū)）不少于9人，確保安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備、工作標(biāo)準(zhǔn)及考核的“五落實(shí)”。
（4）規(guī)范安全生產(chǎn)秩序。圍繞安全生產(chǎn)重點(diǎn)工作、難點(diǎn)問題、薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管。強(qiáng)化各行業(yè)管理部門安全生產(chǎn)職責(zé)，落實(shí)監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管對象、監(jiān)管計(jì)劃。強(qiáng)化街道（集聚區(qū)）、社區(qū)日常安全生產(chǎn)執(zhí)法、檢查工作，對政府掛牌督辦的重大事故隱患和上級督辦、群眾舉報(bào)核實(shí)的事項(xiàng)按期整改完成。突出重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治、嚴(yán)厲打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為。
（5）加強(qiáng)安全文化陣地建設(shè)和教育培訓(xùn)。開展安全生產(chǎn)示范社區(qū)和安全文化示范企業(yè)創(chuàng)建活動(dòng)，大力推進(jìn)國家安全社區(qū)和國際安全社區(qū)建設(shè)，努力創(chuàng)建一批國家級和省級安全文化建設(shè)示范企業(yè)。做好社區(qū)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的安全生產(chǎn)專題培訓(xùn)、社區(qū)安全管理人員培訓(xùn)、企業(yè)管理人員任職資格培訓(xùn)考試以及企業(yè)負(fù)責(zé)人和特種作業(yè)人員的法定培訓(xùn)考核工作，特種作業(yè)人員持證率達(dá)到100%。
（6）嚴(yán)格事故報(bào)告和調(diào)查處理。及時(shí)上報(bào)各類事故，不瞞報(bào)、謊報(bào)或者拖延遲報(bào)。
（二）區(qū)有關(guān)部門（單位）
（1）落實(shí)安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”。單位主要領(lǐng)導(dǎo)作為安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人，對本部門和所屬單位的安全生產(chǎn)工作負(fù)總責(zé)，其他負(fù)責(zé)人對分管業(yè)務(wù)內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。認(rèn)真落實(shí)《區(qū)政府關(guān)于印發(fā)區(qū)街道辦事處、有關(guān)部門和單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)暫行規(guī)定的通知》，將安全生產(chǎn)工作與本部門、本行業(yè)各項(xiàng)工作同時(shí)安排、同時(shí)檢查、同時(shí)考核。認(rèn)真落實(shí)安全生產(chǎn)履職報(bào)告制度，按時(shí)向區(qū)政府安全生產(chǎn)委員會(huì)報(bào)告安全生產(chǎn)履職情況。
（2）加強(qiáng)對安全生產(chǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。建立安全生產(chǎn)組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，配備與本部門安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)相適應(yīng)的專（兼）職安全生產(chǎn)（職業(yè)健康）管理人員。主要領(lǐng)導(dǎo)（或委托的分管領(lǐng)導(dǎo)）每季度至少組織召開一次會(huì)議，分析本部門本行業(yè)（系統(tǒng)）安全生產(chǎn)形勢，解決安全生產(chǎn)重大問題，安排部署、督促檢查安全生產(chǎn)工作。對安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、事故隱患排查治理、打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為等重點(diǎn)工作有布置、有檢查、有考核。
（3）強(qiáng)化行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管和指導(dǎo)。將安全生產(chǎn)內(nèi)容納入本部門工作計(jì)劃。組織、監(jiān)督、指導(dǎo)所屬行業(yè)或領(lǐng)域安全整治工作。根據(jù)本部門職責(zé)、安全生產(chǎn)重點(diǎn)工作和主要任務(wù)，明確監(jiān)管范圍、監(jiān)管對象和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，制定安全生產(chǎn)執(zhí)法計(jì)劃，明確執(zhí)法檢查的重點(diǎn)、內(nèi)容、方式，組織開展經(jīng)常性的安全檢查，主要領(lǐng)導(dǎo)每季度不少于1次帶隊(duì)深入基層進(jìn)行安全檢查，并及時(shí)上報(bào)各類安全生產(chǎn)信息。
（4）強(qiáng)化安全生產(chǎn)社會(huì)化宣傳。通過多種形式大力宣傳安全生產(chǎn)法律法規(guī)，形式多樣的安全教育活動(dòng)。圍繞“安全生產(chǎn)月”主題，組織開展好“安康杯”、“夏季百日安全生產(chǎn)”競賽等宣傳教育活動(dòng)。積極開展安全生產(chǎn)知識(shí)“五進(jìn)”、安全警示教育活動(dòng)，舉行防災(zāi)避險(xiǎn)應(yīng)急演練等強(qiáng)化公眾安全宣傳效果，提升全民安全素質(zhì)。
（5）做好應(yīng)急救援和事故報(bào)告調(diào)查處理工作。科學(xué)編制安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案，有計(jì)劃開展應(yīng)急預(yù)案演練。按時(shí)上報(bào)各類事故，及時(shí)參與或配合事故調(diào)查，完善和落實(shí)事故問責(zé)制度、約談制度。及時(shí)通報(bào)本行業(yè)系統(tǒng)典型事故，落實(shí)防范措施和事故處理決定，及時(shí)報(bào)送處理決定落實(shí)情況。
三、考核和獎(jiǎng)懲
（一）考核辦法
（1）按不同類型分別制定和實(shí)施差異性的考核細(xì)則。根據(jù)重點(diǎn)工作與整體工作相結(jié)合、動(dòng)態(tài)考核與績效考核相結(jié)合、條線考核與綜合考核相結(jié)合的原則，實(shí)行季度考核與年終考核相結(jié)合的管理辦法，平時(shí)季度考核分值占總分的40%，年終考核分值占總分的60%，對各街道、部門（單位）實(shí)行綜合考評。對承擔(dān)安全生產(chǎn)控制指標(biāo)管理的區(qū)安監(jiān)局、區(qū)建設(shè)局、交巡警大隊(duì)和消防大隊(duì)及區(qū)政府下達(dá)安全生產(chǎn)責(zé)任書的有關(guān)部門和單位，采取日常評查和年終考核相結(jié)合的辦法。
（2）由區(qū)政府下達(dá)安全生產(chǎn)責(zé)任書的各街道和各部門（單位）每季度對本地、本部門履行安全生產(chǎn)法定職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)工作、時(shí)序進(jìn)度和實(shí)際完成情況等內(nèi)容，于本季度最后一個(gè)月的30日前同履職報(bào)告書面報(bào)送區(qū)政府安委辦。
（3）區(qū)安監(jiān)局、公安交巡警大隊(duì)、消防大隊(duì)、區(qū)建設(shè)局要結(jié)合本部門的目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)工作、時(shí)序進(jìn)度和工作要求，每季度對各街道安全生產(chǎn)工作進(jìn)行實(shí)績考核，考核結(jié)果于本季度最后一個(gè)月的30日前書面報(bào)送區(qū)政府安委辦。區(qū)政府安委辦每季進(jìn)行通報(bào)。
（4）區(qū)安監(jiān)局、公安交巡警大隊(duì)、消防大隊(duì)、區(qū)建設(shè)局每月將履行安全生產(chǎn)法定職責(zé)及重點(diǎn)工作等實(shí)際進(jìn)展情況，以月報(bào)表的形式于每月30日前書面報(bào)送區(qū)政府安委辦。區(qū)政府安委辦統(tǒng)一匯總后報(bào)送區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。
（5）工作目標(biāo)責(zé)任考核統(tǒng)計(jì)時(shí)間從上年12月1日零時(shí)起至當(dāng)年11月30日二十四時(shí)止。2014年5月25日、11月25日前，各街道和區(qū)各部門（單位）將上半年、全年安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任完成情況的書面自查總結(jié)材料，報(bào)送區(qū)政府安委辦。
（6）考核采取聽取工作匯報(bào)，查閱資料和管理臺(tái)帳、現(xiàn)場檢查等方式，由考核組對照年度目標(biāo)管理考核細(xì)則分別進(jìn)行評查。抽查的街道、部門及生產(chǎn)經(jīng)營單位由各考核組隨機(jī)安排，并根據(jù)抽查情況進(jìn)行評分。
（7）目標(biāo)責(zé)任考核采用百分制。考核結(jié)果分優(yōu)秀、合格、不合格和一票否決四個(gè)等次。考核標(biāo)準(zhǔn)按照安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任考核細(xì)則進(jìn)行。
（三）考核獎(jiǎng)懲
年，要力爭實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收新的六大目標(biāo)：農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移2100人，其中整村搬遷人數(shù)占50%以上；農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)6750人，幫助解決農(nóng)民就業(yè)崗位2025個(gè)，其中異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民占60%以上；林權(quán)抵押貸款余額達(dá)到4000萬元，其中林農(nóng)小額循環(huán)貸款余額達(dá)到2000萬元；被征地農(nóng)民基本生活保障實(shí)現(xiàn)“即征即保”，農(nóng)村低保對象每人每月補(bǔ)差不低于100元，新型農(nóng)村合作醫(yī)療人均籌資標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到140元以上；低收入農(nóng)戶中20%以上人均純收入超過2500元；農(nóng)民人均純收入增幅高于全國或全省水平。同時(shí)，實(shí)施農(nóng)村危舊房改造5272戶（批建完成新房比例達(dá)到50%），其中農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)120%以下困難家庭危舊房改造1249戶，實(shí)施危舊房改造23個(gè)行政村，力爭達(dá)到55個(gè)行政村。
一、穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。堅(jiān)持一個(gè)“長久不變”、“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。堅(jiān)持一個(gè)“長久不變”，就要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。推進(jìn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，就要推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新，家庭經(jīng)營要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平；統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，著力提高組織化程度。
二、大力推廣林權(quán)抵押信用證貸款。積極建立林權(quán)抵押貸款和信用貸款相結(jié)合的林權(quán)抵押信用證貸款制度，推進(jìn)貸款模式多樣化、便民化，逐步實(shí)現(xiàn)有林權(quán)證就有信用證，并一定三年不變，加快林權(quán)抵押貸款“增量擴(kuò)面”。年，要普遍推行林權(quán)抵押信用證貸款制度，結(jié)合信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）創(chuàng)建工作積極推進(jìn)林農(nóng)小額循環(huán)貸款，80%的行政村開展農(nóng)戶信用等級評定及綜合授信工作。提高農(nóng)戶資產(chǎn)評估、信用等級評定的科學(xué)性，提高授信額度，延長貸款期限，簡化貸款程序，優(yōu)惠貸款利率，授信額度采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的管理辦法。進(jìn)一步完善林權(quán)直接抵押貸款、森林資源收儲(chǔ)中心擔(dān)保貸款，滿足農(nóng)村不同群體、不同層次的信貸需求。積極采取“整村評估、戶戶可用”、“一戶評估、其他參照”等簡化評估方式。積極探索完善擔(dān)保公司、龍頭企業(yè)、林農(nóng)聯(lián)保貸款、農(nóng)民專業(yè)合作社擔(dān)保貸款、村集體組織擔(dān)保貸款等擔(dān)保模式，增加林業(yè)經(jīng)營者的融資渠道。
三、推進(jìn)林地林木有序流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)林農(nóng)依法以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等多種形式流轉(zhuǎn)林地林木，促進(jìn)林業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化經(jīng)營。年，林地流轉(zhuǎn)率按林地實(shí)際總面積力爭比上年增長3個(gè)百分點(diǎn)。加快山林實(shí)地勘界，做到林權(quán)登記內(nèi)容齊全規(guī)范、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤，逐步解決人、地、證不相符的問題。年，實(shí)地勘界率達(dá)到50%，爭取2010年全部完成。完善林木采伐審批公示制度，改革商品林采伐限額管理制度，商品林依法實(shí)行自主經(jīng)營、自主銷售。認(rèn)真執(zhí)行暫緩征收“兩金”政策，切實(shí)減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)，增加林農(nóng)收益。加快林業(yè)要素市場建設(shè)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立林權(quán)管理服務(wù)點(diǎn)，適時(shí)引入社會(huì)中介組織參與森林資源收儲(chǔ)和擔(dān)保，加快森林資產(chǎn)評估分支機(jī)構(gòu)建設(shè)。加強(qiáng)林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)、森林資源收儲(chǔ)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)、森林資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)之間以及與抵押貸款金融機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同配合，努力提供一站式管理服務(wù)。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)信息化建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三級聯(lián)網(wǎng)。建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛化解機(jī)制和各種流轉(zhuǎn)模式的相應(yīng)工作機(jī)制。規(guī)范各類林權(quán)流轉(zhuǎn)合同，林權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)簽訂書面合同。國有、集體森林資源資產(chǎn)交易全部進(jìn)入政府交易中心，積極引導(dǎo)個(gè)體林農(nóng)林權(quán)交易進(jìn)入中心。
四、促進(jìn)耕地承包經(jīng)營權(quán)加快流轉(zhuǎn)。尊重承包農(nóng)民主體地位，鼓勵(lì)農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)耕地，年耕地流轉(zhuǎn)率按耕地實(shí)際總面積力爭比上年增長3個(gè)百分點(diǎn)。保障農(nóng)民耕地流轉(zhuǎn)的收益權(quán)，流轉(zhuǎn)收益歸承包農(nóng)民所有。耕地流轉(zhuǎn)不得改變集體所有性質(zhì)，不得改變耕地用途，不得損害農(nóng)民耕地承包權(quán)益。積極推進(jìn)農(nóng)民以耕地承包經(jīng)營權(quán)入股組建農(nóng)民專業(yè)合作社，并提倡統(tǒng)一對外經(jīng)營，實(shí)行保底分紅和二次返利，提高農(nóng)民收益。支持村、組集中連片流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)長期性流轉(zhuǎn)，因地制宜開展季節(jié)性流轉(zhuǎn)。縣財(cái)政對新增的集中連片流轉(zhuǎn)面積達(dá)到50畝以上、流轉(zhuǎn)期限達(dá)到5年以上并簽訂書面流轉(zhuǎn)合同的流出耕地農(nóng)戶每畝一次性獎(jiǎng)勵(lì)100元。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立耕地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，有條件的村要建立耕地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，實(shí)行耕地流轉(zhuǎn)登記備案制度，加強(qiáng)耕地流轉(zhuǎn)登記、管理和服務(wù)。流轉(zhuǎn)期限超過一年的，應(yīng)簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。承包方委托發(fā)包方統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的，必須簽訂書面委托流轉(zhuǎn)合同。耕地流轉(zhuǎn)合同和委托流轉(zhuǎn)合同文本采用省統(tǒng)一制定的格式。加強(qiáng)耕地承包和流轉(zhuǎn)信息化建設(shè)。建立健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的耕地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度。
五、大力支持發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。引導(dǎo)具有較強(qiáng)資金、技術(shù)、管理能力的專業(yè)大戶、工商企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)模受讓流轉(zhuǎn)林地和耕地，積極開展規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。支持各類規(guī)模經(jīng)營主體開展農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)觀光旅游、農(nóng)家樂休閑旅游等，拓展農(nóng)業(yè)功能，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。對流轉(zhuǎn)5年以上并簽訂流轉(zhuǎn)合同的，并且經(jīng)營耕地面積超過50畝或林地面積超過200畝的規(guī)模經(jīng)營主體，允許農(nóng)地按經(jīng)營面積不超過3‰、林地按經(jīng)營面積不超過5‰的比例在經(jīng)營土地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)家樂、林家樂、生產(chǎn)管理用房等配套設(shè)施，其用地視作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，按農(nóng)用地管理，經(jīng)縣農(nóng)業(yè)或林業(yè)主管部門審核同意后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土所協(xié)調(diào)用地選址，并到縣國土資源管理部門備案，不得改變用途。鼓勵(lì)各類規(guī)模經(jīng)營主體提升產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，重點(diǎn)扶持和發(fā)展茶葉加工、竹加工、食用菌加工、果蔬加工產(chǎn)業(yè)。
六、提升技術(shù)要素對發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的支撐作用。積極引進(jìn)高等院校、科研院所和大企業(yè)共建高效生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)域創(chuàng)新平臺(tái)。積極實(shí)施國家及省農(nóng)業(yè)成果轉(zhuǎn)化資金項(xiàng)目、科技富民強(qiáng)縣項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目和星火計(jì)劃項(xiàng)目等，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，爭取列入國家級科技富民強(qiáng)縣專項(xiàng)計(jì)劃。進(jìn)一步完善基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，健全縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心及分中心，全面推行責(zé)任農(nóng)技員制度，建立健全責(zé)任農(nóng)技考核制度，充分發(fā)揮首席農(nóng)技推廣專家、農(nóng)技指導(dǎo)員、責(zé)任農(nóng)技員的作用。深入實(shí)施“農(nóng)民信箱工程”，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技信息公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。
七、繼續(xù)加快山區(qū)農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移。以高山遠(yuǎn)山地區(qū)、小規(guī)模自然村和地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)的整村搬遷為重點(diǎn)，大力推進(jìn)整村搬遷，異地轉(zhuǎn)移農(nóng)戶扶持政策繼續(xù)按照原相關(guān)文件執(zhí)行。縣委、縣政府繼續(xù)對完成農(nóng)民增收六大目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。要加快安置小區(qū)（點(diǎn)）建設(shè)，積極鼓勵(lì)公寓式安置，促進(jìn)異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民向中心村、鎮(zhèn)搬遷，不斷提高城鎮(zhèn)化水平。采取集中安置與分散安置相結(jié)合，推進(jìn)安置形式多樣化、多層次，促進(jìn)山區(qū)農(nóng)民梯度轉(zhuǎn)移。對低收入農(nóng)戶等困難群體要探索采取建設(shè)簡易房安置和購買農(nóng)村閑置房安置等扶持政策，確保困難群眾同步搬遷。以異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民集中安置區(qū)為重點(diǎn)，大力發(fā)展農(nóng)村來料加工業(yè)和農(nóng)家樂休閑旅游業(yè)，促進(jìn)異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。年，縣財(cái)政繼續(xù)安排各10萬元專項(xiàng)資金用于發(fā)展農(nóng)村來料加工業(yè)、農(nóng)家樂休閑旅游業(yè)，全縣來料加工費(fèi)收入要達(dá)到2600萬元以上。鼓勵(lì)工商企業(yè)積極吸納異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)，對吸納異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)的工商企業(yè)，可在3年內(nèi)按同等條件和標(biāo)準(zhǔn)享受城鎮(zhèn)企業(yè)安置下崗職工同等收費(fèi)優(yōu)惠政策。加快異地轉(zhuǎn)移尤其是整村搬遷農(nóng)民的林權(quán)抵押貸款和林地、林木、耕地的流轉(zhuǎn)，尤其是要滿足整村搬遷農(nóng)民的林權(quán)抵押貸款需求，切實(shí)提高山區(qū)農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移能力和創(chuàng)業(yè)能力。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體到農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移尤其是整村搬遷地區(qū)開展規(guī)模經(jīng)營。積極探索農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移后續(xù)管理新機(jī)制，集中安置小區(qū)要按照建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)的要求實(shí)行社區(qū)化管理，對異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民在就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等方面給予當(dāng)?shù)鼐用竦耐却觥７e極探索并適時(shí)開展戶籍制度改革試點(diǎn)，促使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。鼓勵(lì)異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，工商、稅務(wù)等部門要優(yōu)惠或減免有關(guān)規(guī)費(fèi)。
八、推進(jìn)農(nóng)村宅基地整理與流轉(zhuǎn)。完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格農(nóng)村宅基地管理，搞好農(nóng)村宅基地確權(quán)、登記、頒證工作，依法保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)。推進(jìn)農(nóng)村宅基地整理，整村搬遷村農(nóng)民的舊房除保留必要的村集體生產(chǎn)用房外，要徹底拆除，符合復(fù)墾條件的要優(yōu)先復(fù)墾為耕地。年，全縣要完成農(nóng)村宅基地復(fù)墾300畝。結(jié)合舊村改造、宅基地整理等，積極穩(wěn)妥地開展農(nóng)戶宅基地置換和流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)。鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)條件較好、發(fā)展?jié)摿^大、適宜人口集聚的中心鎮(zhèn)、中心村，在滿足本地居民建房需求的前提下，將閑置宅基地、空置房以及村莊整理盤活的宅基地等調(diào)劑給異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民。探索建立宅基地有償退出機(jī)制，制定激勵(lì)措施，對“一戶多宅”農(nóng)民、進(jìn)城定居農(nóng)民等的閑置宅基地、閑置房，鼓勵(lì)村集體有償收回后再統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。閑置宅基地、閑置房流轉(zhuǎn)給異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民建房后要及時(shí)予以確權(quán)、登記、頒證。
九、著力構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。大力推進(jìn)以農(nóng)民專業(yè)合作社為基礎(chǔ)、供銷合作社為依托、農(nóng)村信用合作社為后盾的“三位一體”新型農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。加快推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、經(jīng)營品牌化、管理規(guī)范化、社員知識(shí)化、產(chǎn)品安全化“五化”建設(shè)，著力建成一批帶動(dòng)作用大、市場競爭力強(qiáng)的農(nóng)民專業(yè)合作社。允許和支持具備條件的農(nóng)民專業(yè)合作社申報(bào)和承擔(dān)各項(xiàng)重點(diǎn)農(nóng)業(yè)工程和項(xiàng)目實(shí)施工作。加快整合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧等財(cái)政支農(nóng)資金，形成合力，加大對農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)項(xiàng)目的扶持力度。縣財(cái)政繼續(xù)對新獲批的省、市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、示范性農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品交易市場實(shí)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)政策。完善農(nóng)信擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)和基層農(nóng)資購銷站點(diǎn)布局，充分發(fā)揮供銷合作社職能。農(nóng)村信用合作社要加大對農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)戶購買農(nóng)機(jī)、化肥、種子種苗等生產(chǎn)資料的資金扶持力度。
十、完善農(nóng)村金融服務(wù)體系。著力構(gòu)建商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，主體多元、功能健全、服務(wù)完善、運(yùn)行安全和適度競爭的現(xiàn)代農(nóng)村金融服務(wù)體系。人民銀行要加強(qiáng)服務(wù)“三農(nóng)”的金融工作創(chuàng)新的政策研究，積極引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)參與林權(quán)抵押貸款、農(nóng)村住房抵押貸款和其他支農(nóng)貸款。農(nóng)村信用合作社要進(jìn)一步增強(qiáng)為農(nóng)服務(wù)功能，充分發(fā)揮其服務(wù)“三農(nóng)”的主力軍作用。郵政儲(chǔ)蓄銀行要利用農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)較多的優(yōu)勢，積極開展小額貸款和林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要加大林權(quán)抵押貸款工作力度。穩(wěn)步推進(jìn)小額貸款公司試點(diǎn)工作，力爭年組建一家。建立扶貧小額信貸制度，開展3個(gè)村的村級資金互助組織試點(diǎn)。今、明兩年，市、縣財(cái)政分別按照林權(quán)抵押貸款余額1‰的比例對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。金融機(jī)構(gòu)對林權(quán)抵押貸款和農(nóng)村住房抵押貸款等實(shí)行優(yōu)惠利率；對低收入農(nóng)戶小額貸款和2萬元以下的林權(quán)抵押貸款執(zhí)行基準(zhǔn)利率，縣財(cái)政給予基準(zhǔn)利率50%的財(cái)政貼息。創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，進(jìn)一步探索農(nóng)村住房抵押貸款模式，積極探索多年生經(jīng)濟(jì)作物基地抵押貸款機(jī)制。完善農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，逐步加大政府補(bǔ)貼力度。年，在林木火災(zāi)保險(xiǎn)取得突破的基礎(chǔ)上，將全縣所有林木列入政策性林木火災(zāi)保險(xiǎn)范圍，并制定林木火災(zāi)保險(xiǎn)理賠款管理使用辦法。建立林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步充實(shí)林權(quán)抵押貸款擔(dān)保資本金，并按照上年林權(quán)抵押貸款余額5‰的比例逐年提取建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金同時(shí)作為森林資源收儲(chǔ)中心的擔(dān)保資本金。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村面源污染；治理；防治
1 引言
所謂農(nóng)村面源污染,也稱非點(diǎn)源污染,主要指農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中,氮素、磷素等營養(yǎng)物質(zhì)，農(nóng)藥以及其它有機(jī)或無機(jī)污染物通過地表徑流、土壤滲透和揮發(fā)等途徑以低濃度、大范圍的形式緩慢地在土壤圈內(nèi)運(yùn)動(dòng),并從土壤圈內(nèi)向水圈、大氣圈擴(kuò)散。現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平不斷,使用了大量的化肥和農(nóng)藥,畜禽養(yǎng)殖規(guī)模不斷擴(kuò)大,農(nóng)用化學(xué)品、畜禽糞便等造成農(nóng)村面源污染日益突出,面源污染的時(shí)空范圍不斷擴(kuò)大,發(fā)展趨勢不容樂觀,并逐漸成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的重要因素,同時(shí)也是農(nóng)村環(huán)境污染防治的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為了保護(hù)有限的農(nóng)業(yè)發(fā)展資源,改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,建設(shè)美好的農(nóng)村人居環(huán)境,需要對農(nóng)村面源污染問題有一個(gè)深入的研究。
2 農(nóng)村面源污染現(xiàn)狀
2.1 農(nóng)村垃圾污染
隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,農(nóng)村垃圾由過去易自然腐爛的菜葉瓜皮發(fā)展為由塑料袋建筑垃圾、生活垃圾、農(nóng)藥瓶和作物秸稈、腐敗植物組成的混合體,成分復(fù)雜,其中許多東西無人回收,不可降解。受經(jīng)濟(jì)條件和傳統(tǒng)習(xí)慣影響,農(nóng)村垃圾既沒有固定的存放點(diǎn),也沒有處理場所,大多隨意堆放在道路兩旁、田邊地頭、水塘溝渠,經(jīng)過日積月累,垃圾越堆越多,不少垃圾散發(fā)出惡臭氣味。目前,垃圾包圍農(nóng)村,已成為一個(gè)令農(nóng)民十分頭疼的問題,一方面污染了農(nóng)村環(huán)境,影響了村容村貌；另一方面隨著風(fēng)吹雨淋,流入、浸入河流和湖泊,對水體造成嚴(yán)重污染。
2.2 人畜糞便污染
農(nóng)村人畜糞便污染主要以畜類糞便污染為主。目前,發(fā)展畜牧業(yè)已成為農(nóng)民致富的主要途徑。據(jù)調(diào)查,以農(nóng)村戶均4人,養(yǎng)豬3頭,禽5只（以雞計(jì)）,大牲畜（以牛計(jì)）0.35頭,按人均排泄糞便1.2kg/d,豬15kg/d,牛30kg/d,雞0.05kg/d計(jì)算,農(nóng)村戶均每天產(chǎn)生人畜糞便61kg,是城鎮(zhèn)（以戶均3人計(jì)）的17倍。隨著農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村畜禽糞便利用并未得到同步發(fā)展,與速效化肥相比,使用畜禽糞便入田作肥料的比重不斷下降。據(jù)調(diào)查,僅有49%的畜禽糞便得到利用,其余皆與生活污水一樣以污水形式,直接排入溝渠,匯流入湖,特別是近湖、沿湖農(nóng)村,污水直接排入湖泊,成為農(nóng)村面源污染的主要污染物,占全流域總氮、總磷、有機(jī)質(zhì)污染負(fù)荷的35%以上。
2.3 農(nóng)村水污染
農(nóng)村水污染來源很多,包括生活污水、生產(chǎn)污水和村內(nèi)地表徑流水。近年來,隨著農(nóng)村人畜飲水工程的建設(shè),大多數(shù)農(nóng)村皆已使用上了方便的自來水,農(nóng)村生活污水排放量大幅增長,人均日生活污水排放量在80kg以上。同城鎮(zhèn)生活污水相比,農(nóng)村生活污水因常清洗生產(chǎn)工具等,污染負(fù)荷相對要高,加上浸漬了農(nóng)村垃圾的地表徑流水和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)廢水,農(nóng)村污水在數(shù)量上和污染負(fù)荷上均遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)污水。目前農(nóng)村污水處理基本處于空白階段,大量未經(jīng)處理的污水直接外排,向水體輸送污染物,加速了水體富營養(yǎng)化的速度和程度。
2.4 農(nóng)藥、化肥污染
(1)化肥的商品使用量逐年穩(wěn)步增加。據(jù)統(tǒng)計(jì),近年來農(nóng)村化肥施用量平均每年增加約6.6%,純氮投入量412.5kg/hm2,純磷67.5kg/hm2,復(fù)肥163.5kg/hm2。按照氮肥30%利用率計(jì)算,除土壤固定約30%外,還直接損失近30%的氮肥,其中揮發(fā)到大氣中約20%,淋溶到地表和地下水的約12.5%。
(2)農(nóng)藥的商品使用量呈現(xiàn)上升趨勢。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,農(nóng)村近年農(nóng)藥和除草劑使用量大約在200t/年,然而,化學(xué)農(nóng)藥的利用率不足30%,其余部分直接進(jìn)入環(huán)境,土壤、水以及農(nóng)產(chǎn)品,污染現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
2.5 大氣污染
農(nóng)村年產(chǎn)農(nóng)作物秸稈數(shù)量巨大,農(nóng)民缺乏有效的利用手段,大部分秸稈被露天焚燒,不但浪費(fèi)了生物資源,在焚燒過程中,還產(chǎn)生滾滾濃煙,生成了極易形成酸雨的二氧化硫,嚴(yán)重破壞了大氣環(huán)境,直接威脅著人們的健康。
3 農(nóng)村面源污染原因分析
(1)農(nóng)村環(huán)保立法工作滯后,農(nóng)業(yè)面源污染防治、農(nóng)業(yè)環(huán)保監(jiān)督和執(zhí)法、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理缺乏必要的法規(guī)依據(jù),造成農(nóng)業(yè)面源污染防治和農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作無法可依。
(2)各級政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作沒有擺上重要的議事日程,各部分工協(xié)作的機(jī)制沒有完全建立,對農(nóng)業(yè)面源污染防治財(cái)政投入不足,多元化投入機(jī)制尚未形成。
(3)缺乏對農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)普及教育。許多農(nóng)民一味追求產(chǎn)量的最大化和勞動(dòng)強(qiáng)度最小化,大量施用化肥、農(nóng)藥,加劇了農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。
(4)土地使用權(quán)過于分散,一家一戶的耕作方式和門類齊全的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍占主體,農(nóng)業(yè)面源污染呈現(xiàn)“點(diǎn)多、面廣、分散、處理難”的狀況。
(5)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系不健全,農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、資源化利用、綠色食品、有機(jī)食品等先進(jìn)實(shí)用技術(shù)推廣工作力度不大。
(6)農(nóng)村面源污染表現(xiàn)出的系統(tǒng)性、復(fù)雜性以及投入不足,目前尚缺少適宜有效的防治措施和技術(shù)。農(nóng)村生態(tài)研究和面源污染防治的科研攻關(guān)滯后,使農(nóng)村面源污染狀況得不到有效控制。
4 農(nóng)村面源污染治理措施
4.1 營造農(nóng)村濃厚的面源污染治理氛圍
(1)充分發(fā)揮電臺(tái)、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒體的作用,因地制宜多層次、多形式地普及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境知識(shí),提高公眾的認(rèn)知度、環(huán)保意識(shí)和參與意識(shí)。
(2)組織編寫面向社會(huì)各界的科普讀物。特別要將控制農(nóng)業(yè)面源污染環(huán)境的教育作為我市中小學(xué)義務(wù)教育的重要內(nèi)容,普及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)。
(3)擴(kuò)大公民對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),設(shè)立防治農(nóng)業(yè)面源污染投訴中心和公眾舉報(bào)電話。
4.2 加強(qiáng)政府的農(nóng)村面源污染治理領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)管
農(nóng)業(yè)面源污染控制和治理,不僅是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要任務(wù),也是大力推進(jìn)寧波生態(tài)市建設(shè)的重要舉措,更是提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、保障人民生命健康的首要課題。
(1)建立綠色GDP績效考核機(jī)制。將這項(xiàng)工作納入市、縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府的行政首長目標(biāo)責(zé)任制,作為各級政府和干部政績考核的重要內(nèi)容。
(2)建立農(nóng)業(yè)環(huán)保組織機(jī)制。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府至少要配備一名行政編制的環(huán)保專職干部,重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)可以設(shè)立環(huán)保部門的派出機(jī)構(gòu)。
(3)建立村民環(huán)境自治機(jī)制。要通過村規(guī)民約等方式形成村民自治機(jī)制,起到互相監(jiān)督、互相制約的作用。
(4)建立分工協(xié)作齊抓共管的機(jī)制。環(huán)保部門對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；農(nóng)業(yè)部門具體負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)面源污染控制工作,加快農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用步伐：農(nóng)科部門要積極開展農(nóng)業(yè)面源污染防治的科研攻關(guān)及推廣應(yīng)用；建設(shè)部門要加大農(nóng)村村鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度：林業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)田林網(wǎng)和濕地保護(hù)工作。發(fā)改、財(cái)政、貿(mào)易、工商等部門都要按照各自的分工和職責(zé),加大對農(nóng)業(yè)面源污染控制和治理的支持力度,在項(xiàng)目立項(xiàng)、資金投入等方面予以重點(diǎn)扶持。
4.3 實(shí)施科學(xué)的農(nóng)村面源污染治理方法
4.3.1 加大綜合治理力度,防治化肥、農(nóng)藥污染
(1)要科學(xué)合理規(guī)范使用化肥。深入實(shí)施以測土配方施肥技術(shù)為主的“沃土工程”。突出重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)作物和重要環(huán)節(jié),大力推廣普及測土配方施肥技術(shù)。施肥時(shí)采取深耕深施,結(jié)合節(jié)水灌溉技術(shù),減少肥料流失,提升科學(xué)施肥水平。大力推廣有機(jī)肥和平衡施用氮磷鉀肥及微量元素肥料。鼓勵(lì)和引導(dǎo)增施有機(jī)肥、生物肥、專用肥、BB肥、長效肥、緩釋肥和有機(jī)復(fù)合肥等新型高效肥料。積極推廣以控制氮、磷流失為主的節(jié)肥增效技術(shù)。
(2)切實(shí)有效科學(xué)合理使用農(nóng)藥。嚴(yán)格貫徹落實(shí)國家和省市有關(guān)規(guī)定,禁止銷售和使用甲胺磷等高毒高殘留農(nóng)藥。加強(qiáng)病蟲草害預(yù)測預(yù)報(bào),及時(shí)向廣大農(nóng)民提供病蟲草害發(fā)生情況及防治措施。同時(shí),要加強(qiáng)病蟲草害抗性監(jiān)測,通過科學(xué)、合理用藥,延緩病蟲草害抗性的產(chǎn)生,盡量減少農(nóng)藥使用次數(shù)和使用量。選用抗病蟲的農(nóng)作物良種是防治病蟲害的最經(jīng)濟(jì)、安全、有效的方法。嚴(yán)格執(zhí)行各種農(nóng)藥的安全間隔期。在接近農(nóng)作物收獲期,一定要嚴(yán)格控制用藥量、施藥濃度、施藥方法、施藥次數(shù)和禁用時(shí)間等。調(diào)整優(yōu)化農(nóng)藥產(chǎn)品結(jié)構(gòu),使殺蟲、殺菌、除草劑之間的比例更趨合理。加快普及推廣嫁接、輪作、防蟲網(wǎng)、性信息引誘器、頻振式殺蟲燈和生物防治等先進(jìn)實(shí)用技術(shù)。
4.3.2 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用
一、基層宣傳文化隊(duì)伍的總體狀況
市轄榮成、文登、乳山3個(gè)縣級市和環(huán)翠區(qū)1個(gè)城區(qū)，2個(gè)開發(fā)區(qū)（高技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)），1個(gè)工業(yè)新區(qū)。全市共有50個(gè)鎮(zhèn)、18個(gè)街道辦事處、2532個(gè)行政村、365個(gè)居委會(huì)。
全市縣及縣以下基層宣傳文化工作人員，編制數(shù)為1096名，實(shí)有人數(shù)1745名。縣一級共有宣傳文化工作人員1558名，其中黨委宣傳部門工作人員105名，文廣新局和文化市場綜合執(zhí)法局工作人員117名，圖書館、文化館工作人員112名，藝術(shù)團(tuán)工作人員101名，報(bào)紙和廣播電視臺(tái)工作人員1123名；鎮(zhèn)和街道一級共有宣傳文化工作人員187名，其中宣傳委員72名，宣傳文化干事28名，文化站工作人員87名。現(xiàn)有人員知識(shí)結(jié)構(gòu)：大專以下學(xué)歷的1022名，本科學(xué)歷的706名，研究生學(xué)歷的17名，分別占總?cè)藬?shù)的58%、41%、1%。年齡結(jié)構(gòu)：35歲以下的648名，36到50歲的951名，50歲以上的146名，分別占總?cè)藬?shù)的37%、55%、8%。
從總體上看，我市基層宣傳文化隊(duì)伍是好的。一是隊(duì)伍比較健全。鎮(zhèn)和街道辦事處大部分都設(shè)有專職或兼職的宣傳委員、宣傳文化干事和綜合文化站工作人員，村和社區(qū)大部分都安排有人負(fù)責(zé)宣傳文化工作。二是整體素質(zhì)較高。體制內(nèi)工作人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)以大本以上為主體，年齡結(jié)構(gòu)以30歲到50歲年齡段的為主體，結(jié)構(gòu)是比較優(yōu)化的。三是積極性較高。大部分同志都安心工作崗位，盡心竭力干事，努力爭創(chuàng)一流的工作業(yè)績。四是保持了良好的作風(fēng)。大部分基層宣傳干部都能理論聯(lián)系實(shí)際，與群眾打成一片，廉潔從政，多年來基本沒有出現(xiàn)違法亂紀(jì)問題。
宣傳文化隊(duì)伍狀態(tài)較好，與各級黨委、政府重視宣傳文化隊(duì)伍建設(shè)是分不開的。近幾年來，我市各級黨委、政府始終把隊(duì)伍建設(shè)作為搞好宣傳文化工作的基礎(chǔ)性工程緊緊抓在手上。一是把住進(jìn)口。全市行政事業(yè)單位一直堅(jiān)持逢進(jìn)必考，杜絕了走后門、拉關(guān)系等不正之風(fēng)，保證了進(jìn)入宣傳文化系統(tǒng)人員的基本素質(zhì)。二是敞開出口。宣傳文化系統(tǒng)干部表現(xiàn)好的，基本上能及時(shí)得到提拔重用，干部隊(duì)伍流動(dòng)較快，保持了活力。僅去年以來，4個(gè)市、區(qū)宣傳部就有4名副部長被提拔到部門和鎮(zhèn)擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。三是強(qiáng)化在職培訓(xùn)，近年來各市區(qū)和鎮(zhèn)都在黨政機(jī)關(guān)積極開展自主選學(xué)活動(dòng)，每位機(jī)關(guān)干部每年都必須自主選學(xué)至少兩門以上課程；經(jīng)常舉辦報(bào)告會(huì)、培訓(xùn)班和輔導(dǎo)講座，對宣傳文化干部進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，使宣傳文化干部的知識(shí)能夠及時(shí)得到更新。四是建立競爭機(jī)制。堅(jiān)持工作績效考核，堅(jiān)持競爭上崗，真正把有德有能有政績的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來，樹立了干事創(chuàng)業(yè)的良好風(fēng)氣。
二、基層宣傳文化隊(duì)伍建設(shè)面臨的新形勢及存在的主要問題
基層宣傳文化隊(duì)伍建設(shè)在不斷得到切實(shí)加強(qiáng)的同時(shí)，也面臨著許多新情況、新矛盾、新問題、新挑戰(zhàn)。對調(diào)研中大家的意見進(jìn)行歸納、整理，突出的有這樣幾個(gè)方面：一是任務(wù)增加，人手相對不足。這些年，宣傳文化系統(tǒng)的任務(wù)不斷增加，上面的機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大，如網(wǎng)絡(luò)管理、文化體制改革與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、未成年人教育、志愿者服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)管理，這些都是新增加的職能，需要有人去干，但因?yàn)榫幹圃跈C(jī)構(gòu)改革時(shí)都定死了，而且是省控的，要增加編制很難。所以有些應(yīng)當(dāng)增加的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員很難按需要配備上，不少市區(qū)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都是一個(gè)科室掛幾個(gè)牌子，有的鎮(zhèn)和街道辦事處宣傳委員、宣傳文化干事、文化站工作人員只能一人身兼數(shù)職。二是要求提高，能力相對不足。現(xiàn)在搞理論的，面對的是與自己同等學(xué)歷的聽眾；搞演出的，面對的是經(jīng)常看全國一流演出的觀眾；搞文學(xué)創(chuàng)作的，面對的是越來越挑剔的讀者，這些都要求宣傳文化工作者有更高的水平和能力。但由于基層條件較差，待遇偏低，引不來也留不住高層次人才，宣傳文化隊(duì)伍的能力和水平與群眾日益增長的精神文化需求不適應(yīng)。三是業(yè)務(wù)拓展，專業(yè)人才相對不足。比如優(yōu)秀的網(wǎng)絡(luò)文化人才、文物管理人才、文化產(chǎn)業(yè)管理人才，目前都十分缺乏，這對我們正確指導(dǎo)工作、提高宣傳文化主管部門工作的權(quán)威性和實(shí)效性，都有一定影響。四是發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)意識(shí)相對不足。宣傳文化系統(tǒng)大部分都是事業(yè)單位，多年來形成了事業(yè)意識(shí)、“事業(yè)情結(jié)”。領(lǐng)導(dǎo)干部有這種情結(jié)，往往只重視文化的意識(shí)形態(tài)屬性，忽視它的產(chǎn)業(yè)屬性，只重視文化的教化功能，忽視它的產(chǎn)業(yè)功能。從事文化工作的同志有這種情結(jié)，往往產(chǎn)生“等靠要”的思想，認(rèn)為社會(huì)事業(yè)就應(yīng)當(dāng)政府投資，缺乏自我積累、自我發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。五是面臨市場競爭，競爭機(jī)制不足。許多文化產(chǎn)業(yè)部門的管理，深深打著事業(yè)單位的烙印。工作人員的招錄、選拔與任用，基本上套用機(jī)關(guān)干部的管理辦法；班子業(yè)績考核，基本上是機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的評價(jià)指標(biāo)體系；內(nèi)部分配，基本上是套用公務(wù)員的工資福利制度。而這些單位的經(jīng)營面對的是激烈競爭的市場，需要的是適應(yīng)競爭要求的企業(yè)機(jī)制。這就使得這些單位在追求自己的發(fā)展目標(biāo)時(shí)，時(shí)時(shí)感到掣肘。從這些新的矛盾和挑戰(zhàn)中可以看出，目前基層宣傳文化隊(duì)伍建設(shè)所要解決的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，仍然是干部隊(duì)伍健全問題、干部素質(zhì)提高問題、專業(yè)人才培養(yǎng)問題、干部觀念轉(zhuǎn)變問題和體制機(jī)制轉(zhuǎn)換問題。
三、加強(qiáng)基層宣傳文化隊(duì)伍建設(shè)的對策與建議
針對當(dāng)前基層宣傳文化隊(duì)伍建設(shè)面臨的新形勢、新問題，綜合調(diào)研中大家反映的意見，我們就加強(qiáng)基層宣傳文化隊(duì)伍建設(shè)有以下幾點(diǎn)建議，供領(lǐng)導(dǎo)參考：
一是要進(jìn)一步重視基層宣傳文化工作。宣傳文化工作“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象在基層表現(xiàn)尤為突出，在基層一些地方，宣傳文化工作開展得如何、投入的多與少，都與領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)甚至文藝愛好直接相關(guān)。因此，要真正把基層宣傳文化工作擺上重要位置，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，列入領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核的重要內(nèi)容。特別要認(rèn)真研究制定科學(xué)的基層宣傳文化工作考核標(biāo)準(zhǔn)，加大宣傳文化工作在綜合考核中的比重和份量，有效發(fā)揮目標(biāo)考核的約束激勵(lì)作用。
二是要進(jìn)一步加大資金支持。基層開展宣傳文化工作的經(jīng)費(fèi)來源除了有限的財(cái)政撥款外，大多數(shù)要靠四處“化緣”、拉贊助。近年來，國家和省、市采取設(shè)立專項(xiàng)資金、投資基金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，投入到宣傳文化領(lǐng)域的各類資金在逐漸增多，基層由于水平有限，作品和人才都難以入選各類評獎(jiǎng)，因此這些錢很難能夠到達(dá)基層。今后各類評獎(jiǎng)及專項(xiàng)資金都應(yīng)注重向基層傾斜，為基層宣傳文化干部開展工作提供更多支持。
三是要進(jìn)一步充實(shí)強(qiáng)化工作力量。盡管對照國家的政策規(guī)定，目前我市基層宣傳文化工作人員配備比較到位，但是基層宣傳文化隊(duì)伍建設(shè)中仍然面臨著兩個(gè)突出問題：一是總量不足。相對于所承擔(dān)的繁重宣傳文化工作任務(wù)，當(dāng)前基層宣傳文化工作力量明顯不足。我市目前共有宣傳文化工作人員3362人，其中縣及縣以下城鄉(xiāng)基層的有1745人、市直的有1617人，市直的及基層的人數(shù)大體各占一半，宣傳文化隊(duì)伍在人員布局上呈現(xiàn)上下一般粗、而不是金字塔型的分布結(jié)構(gòu)。特別是在上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，由于取消了文化站，絕大多鎮(zhèn)沒有專職的文化站長和宣傳文化干事。二是留不住人。目前在鎮(zhèn)一級，宣傳委員基本上成了個(gè)人職業(yè)發(fā)展的“跳板”，這一崗位上的人員變化很快；文化站長在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中更是屬于變化最快的崗位，有的人這個(gè)月上崗下個(gè)月就不干了；剛畢業(yè)的大學(xué)生被安排從事宣傳文化工作，大多數(shù)人也是心不在焉，總想著跳槽。解決好上述兩個(gè)問題，除了要繼續(xù)配齊配強(qiáng)鎮(zhèn)文化站長、宣傳文化干事等工作人員的專門編制從而在整體上充實(shí)基層力量外，重點(diǎn)是要研究制定引導(dǎo)優(yōu)秀宣傳文化人才向基層一線流動(dòng)的工作制度。“人往高處走，水往低處流”，這是包括宣傳文化行業(yè)在內(nèi)的多數(shù)行業(yè)的客觀規(guī)律，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。在現(xiàn)有制度環(huán)境下，加強(qiáng)基層宣傳文化工作，不可能簡單地依靠大量增加基層從業(yè)人員的編制和數(shù)量，關(guān)鍵是要研究制定相關(guān)制度和科學(xué)機(jī)制，把聚集在中央、省、市的文化資源和優(yōu)秀人才的服務(wù)重點(diǎn)引向基層。比如，省、市級各類宣傳文化單位從業(yè)人員在職務(wù)晉升和職稱評聘中，可以把服務(wù)基層作為前置條件，規(guī)定到基層鍛煉和服務(wù)的時(shí)間必須要累計(jì)達(dá)到一定要求才行。
